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1 Corso di Laurea specialistica in Lingue e istituzioni economiche e giuridiche dell'asia e dell'africa Mediterranea. Prova finale di Laurea Il modello di Partnership Pubblico- Privato (PPP) nell'economia di mercato socialista cinese Relatore Ch. Prof.essa Anna Marenzi Correlatore Ch. Prof. Paolo Magagnin Laureando Virginia Morandi Matricola Anno Accademico 2011 /

2 Alla mia famiglia 2

3 Abstract 30 /

4 % 60% " PPPs 90 4

5 Beh, 2010 PSP BOT - - (BOT) BOT B B BOT B PPPs 5

6 Il modello di Partnership Pubblico-Privato nell economia socialista di mercato cinese Abstract... 3 Introduzione Il ruolo delle State- Owned Enterprises nell economia cinese Strategie e riforme economiche ed amministrative in Cina State- Owned Enterprises e Governance State- Owned Enterprises: classificazione delle forme proprietarie statali La trasformazione societaria delle State- Owned Enterprises Apparato legislativo fondamentale nello sviluppo delle State- Owned Enterprises Organi supervisori delle State- Owned Enterprises Stimolazione e incentivazione del mercato: processo graduale verso la privatizzazione e l autonomia Agevolazioni fiscali per le SOE: il ruolo dei colossi bancari Corruzione e inefficienza nell impresa statale Processo di formazione dei monopoli naturali in Cina Nascita ed Evoluzione delle imprese private cinesi Le tappe principali di sviluppo del settore non- statale in Cina Definizione del settore non- statale e classificazione delle imprese private Il Fenomeno del Red hat o Public- Private hybrid Rapida crescita dell impresa privata

7 2.5 Vincoli istituzionali allo sviluppo del settore non statale Acquisizione di capitale nel settore non statale: ostacoli e restrizioni Sviluppo dell imprenditoria privata: l importanza dei Guanxi ( ) Politiche governative che supportano o ostacolano le attività del settore privato cinese Panorama sullo sviluppo dell economia privata durante il periodo del 12 Piano Quinquennale Lo sviluppo delle Special Economic Zones (SEZ) e il ruolo delle National Economic and Technological Development Zones (NETDZ) Processo di assorbimento degli Investimenti diretti Stranieri (FDI) Il modello di Partnership Pubblico- Privato in Cina Definizioni di Partnership pubblico- privato Lo sviluppo delle infrastrutture in Cina Lo sviluppo delle PPPs in Cina e il ruolo del governo e dei partner privati Vantaggi derivanti da un progetto di PPPs Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore pubblico Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore privato Definizione delle differenti tipologie di contratto delle PPPs Service Contract Management Contract Lease Contract Concession e Franchises Build- Operate- Transfer e altre forme contrattuali correlate

8 3.5.6 Joint Venture e più ampie iniziative di mercato Restrizioni e problematiche per l applicazione delle Partnerships pubblico- privato in Cina La Struttura istituzionale e legislativa per lo sviluppo delle PPPs in Cina I primi casi di partnership pubblico- privato in Cina Casi di partnership pubblico- privato per la gestione idrica e per il trattamento delle acque reflue in Cina Infrastrutture sui trasporti e modelli PPPs applicati per la costruzione della Subway di Pechino n Conclusione Riferimenti bibliografici Sitografia

9 Introduzione L analisi dei processi di riforma del sistema economico cinese negli ultimi trent anni coinvolge la governance del settore pubblico e del settore privato, nonché le modifiche normative intervenute. La ratio legis è da ricercare allo scopo di incrementare l efficienza e la competitività interna e internazionale dell apparato industriale cinese verso la fondazione di un moderno Stato socialista di mercato. La partizione del seguente elaborato in capitoli vuole seguire l evoluzione economico-legislativa dell impresa cinese, definendo il mutevole ruolo dell apparato governativo durante il processo di riforma politico-economica che coinvolge la Cina dalla metà degli anni cinquanta. Viene analizzato il passaggio da un economia pianificata ad un economia di mercato, partendo dall elaborazione della riforma amministrativa del sistema economico secondo le principali direttive. La prima attua la politica del decentramento amministrativo, Fangquan rangli, questa si propone di delegare alle autorità locali una parte del potere e delle funzioni svolte a livello centrale, al fine di adattare il piano economico in base alle esigenze locali. Secondariamente si sviluppano politiche economiche atte a promuovere l imprenditoria autonoma a livello locale attraverso la riforma incrementale e attraverso politiche quali il sistema di responsabilità familiare, per diminuire gradualmente l ingerenza governativa all interno di un processo sperimentale di promozione all economia privata. Per diminuire gradualmente l ingerenza governativa nel settore privato dell economia viene avviato un processo sperimentale di promozione di quest ultimo. Il processo di riforma raggiunge importanti obiettivi nel 1993 perché in tale anno sono ridefiniti il settore statale, il settore tributario e il settore bancario. Già con la Legge del 1988 sulle imprese di proprietà statale e poi con la nuova normativa del 1993 sul Diritto Societario si avvia un processo di ristrutturazione e trasformazione societaria delle imprese statali cinesi che vengono ricapitalizzate e privatizzate ( politica del Zhuanda Fangxiao ) mutando veste giuridica in società a responsabilità limitata e società per azioni. È quindi ridisegnato il nuovo assetto societario: l impresa statale, quale autonomo soggetto giuridico, diviene azienda di proprietà di tutto il Popolo, ma gestita da organi autonomi con distinti compiti decisionali, politici e amministrativi (Assemblea dei Soci, Consiglio d Amministrazione e Dirigenti aziendali). Il controllo statale è comunque confermato con l istituzione delle SASAC, quale organismo di supervisione all interno dell azienda. Nell analisi vedremo come i colossi statali sono stati agevolati nell accesso alle risorse creditizie dalle numerose banche di proprietà statale sul territorio cinese; con la riforma del sistema bancario, 9

10 la nascita di nuove entità commerciali creditizie e la successiva Commercial Bank Law del 1995, le banche commerciali diventano enti autonomi e indipendenti da organi governativi. All interno dell elaborato, prima sono evidenziate le problematiche inerenti alla corruzione del sistema politico affaristico, l eccessivo potere delle SOE nei diversi settori commerciali cinesi con la nascita di monopoli e la conseguente riduzione dalla competitività all interno del mercato. Successivamente si fornisce un quadro completo dei processi che hanno portato alla modernizzazione dell apparato statale ritenuto tutt oggi, nonostante l internazionalizzazione economica della Cina in virtù dell ingresso nel 2001 nel WTO, pilastro fondante dell economia di mercato socialista. Nel secondo capitolo si procede con l analisi del contesto politico economico in cui si sviluppa l imprenditoria cinese privata, definendo i rapporti d interazione con l impresa statale. Verso la fine degli anni ottanta in Cina si assiste alla formazione delle prime tipologie di impresa privata, i business individuali (Getihu) e le imprese private (Siying qiye). Il fenomeno imprenditoriale privato in Cina si sviluppa prima nelle campagne con le Township& Village Enterprises (TVE) per poi diffondersi nelle zone urbane in settori dove l ingerenza statale è limitata, come nel commercio e nei servizi. In base alla forma societaria, si classificano cinque tipologie d impresa (Getihu, Siying qiye, TVE, Shareholdings Cooperative Enterprises, Wholly Foreign Enterprises) che si diffondono sul territorio espandendosi e contribuendo notevolmente alla produzione e alla ricchezza nazionale. Oltre alle forme tradizionali d impresa privata, vedremo come si sviluppano in Cina forme d impresa ibride, denominante Red Hat, conseguenza delle difficoltà che le imprese private cinesi incontrano nel loro sviluppo economico, come la mancanza di tutela istituzionale, la discriminazione nell allocazione delle risorse e dei finanziamenti da parte d istituti di credito. Al fine di abbattere gli ostacoli per l accesso alle risorse economiche e finanziarie, le imprese si trovano costrette a pagare particolari contributi (management fees) o a mascherare la propria forma societaria privata, a favore di una forma di comproprietà con organi governativi, ottenendo la loro protezione e le agevolazioni riservate da questi alle SOE. Oltre alla corruzione, numerosi vincoli istituzionali e finanziari limitano l industria privata, rendendo difficile l accesso alle risorse necessarie al loro sviluppo. Trattamenti preferenziali e agevolazioni finanziarie vengono frequentemente riservati alle SOE, portando le industrie private in una situazione di svantaggio rispetto a queste. Limitazioni nell usufrutto del suolo, difficoltà nell acquisizione di capitale e protezionismo locale sono i fattori che limitano maggiormente lo sviluppo di un imprenditoria privata indipendente in Cina. In ambito finanziario l accesso al credito da parte delle industrie private è limitato a causa del rischio d insolvenza delle stesse. 10

11 Ne deriva, la nascita di relazioni interpersonali forti che permeano ambiti politici ed imprenditoriali, i political guanxi networks, componente strutturale caratterizzante del capitalismo socialista cinese. In Cina la razionalità commerciale si concentra più sull importanza delle circostanze sociali che si creano con la burocrazia governativa, che su vere e proprie opportunità di mercato. Questo fenomeno, nonostante faciliti la crescita economica dell imprenditoria privata, spesso favorisce il prolificare della corruzione e di situazioni al di fuori della legalità. Nonostante ciò, in base a numerose analisi di mercato, l imprenditoria cinese si sviluppa costantemente, con un tasso di crescita del 10% annuo nel 2008, in settori quali l industria chimica pesante e in settori high-tech grazie l apporto di nuove tecnologie innovative. In un arco di tempo compreso fra il 2010 e il 2012, le industrie private e individuali insieme contribuiscono al 60% del GDP nazionale, divenendo componente fondamentale nell economia di mercato socialista. Come vedremo successivamente, la formazione di un apparato legislativo solido funge da supporto allo sviluppo legittimo dell impresa privata. Leggi quali Proprietary Law nel 2007 e le 36 Clausole nel 2010 costituiscono misure recenti atte a legittimare l esistenza della proprietà privata sul territorio cinese, dando il benvenuto, seppur in modo graduale, al capitale privato in ambiti quali le infrastrutture e in settori, prima monopolio assoluto dello Stato, quali telecomunicazioni, trasporti, forniture idriche ed elettriche seppur in modo graduale. Vedremo inoltre che anche le politiche del 12, nonché ultimo, Piano Quinquennale, sono atte a favorire lo sviluppo del settore non statale dell economia, attraverso l apertura ai fondi privati in nuovi settori strategici di crescita quali biotecnologie e high-tech, attraverso nuove tecniche di governance e innovazioni apportate in termini amministrativi e di management aziendale. Per comprendere pienamente le caratteristiche strutturali dell imprenditoria cinese, il capitolo introduce i processi che hanno portato alla diffusione dell industria privata. Nella prima fase sperimentale di sviluppo in alcune zone a Sud della Cina (zone economiche speciali quali Shenzhen, Zhuhai, Shantou e Xiamen), ove si assiste alla nascita di una politica di mercato exported-oriented, alla creazione tra i 1984 e il 1988 di ben 14 Zone di Sviluppo Economico e Tecnologico Nazionale (NETDZ) con lo scopo di attrarre capitale estero per aumentare la competitività dei prodotti cinesi sul mercato internazionale attraverso le nuove tecnologie. Dopo un attenta analisi del settore statale e non dell economia cinese con il terzo capitolo si introduce l analisi delle collaborazioni nascenti fra i due settori, denominate Partnerships Pubblico- Privato (PPPs) quali nuovi modelli management e di crescita nazionale, comportanti sviluppi anche a livello internazionale. Verso la metà degli anni novanta, lo schema del partenariato pubblicoprivato è introdotto gradualmente in Cina con lo scopo di apportare innovazione alla struttura di 11

12 governance vigente e di comprendere se questo nuovo modello di collaborazione possa coesistere all interno di uno Stato come quello cinese, fortemente statalizzato e tradizionalista. Le PPPs sono adottate sempre più frequentemente dagli Stati come approccio alternativo nella progettazione di strutture e servizi pubblici. La collaborazione commerciale pubblico-privata nasce dall unione delle competenze di due settori, creando come risultante uno specifico valore aggiunto al progetto al quale devono cooperare. I due settori, con differenti livelli di coinvolgimento e responsabilità, provvedono all elaborazione di progetti pubblici di grande spessore. In Cina il modello di partnership pubblico-privato si sviluppa principalmente in collaborazioni in ambito d infrastrutture e servizi pubblici, per poi allargarsi ad ambiti quali welfare e progetti di sviluppo urbanistico sul territorio; esso garantisce la possibilità al settore privato o al singolo investitore privato, di essere maggiormente coinvolto nello sviluppo infrastrutturale del paese, rilanciando le potenzialità del capitale privato all interno dello sviluppo economico cinese. Le PPPs sono altrimenti definite (Beh, 2010) nuovo modello di public management, nonché modello universale di sviluppo nella fornitura di infrastrutture che si focalizza sui servizi di alta qualità e sul rendimento in termini di guadagno e benessere pubblico. Questo tipo di partenariato si distingue dal private sector partecipation (PSP) e dalla pura privatizzazione per una differente divisione di responsabilità fra i due settori, provvedendo alla minimizzazione dei costi e all ottimizzazione delle performance. Si procede con l analisi dello sviluppo socio-economico delle infrastrutture che attraversa tre fasi distinte di crescita: una fase preliminare di sviluppo ( ), una fase di rapida crescita ( ) e una fase di crescita stabile (2003-oggi). Nei primi anni novanta con la crescita demografica, l urbanizzazione e il conseguente aumento della richiesta di servizi e di welfare, lo Stato da solo non riesce a fronteggiare le spese pubbliche e decide di aprire le porte al capitale privato nelle infrastrutture, per la maggior parte con progetti BOT (Build-Operate-Transfer). In questo modo il governo acquisisce profitti dai progetti in essere attraverso il supporto di nuovi metodi di finanziamento; d altra parte il capitale privato, assorbito nella collaborazione, porta la diminuzione della percentuale di rischi per gli investimenti governativi, ottimizzando l efficienza operativa dei progetti di partenariato. I due principali attori che interagiscono in una partnership pubblico-privata sono il governo o le autorità pubbliche e l ente privato o Consorzio. All interno del contratto stipulato dalle due parti, è delineata la struttura e i meccanismi interni al progetto: divisione della responsabilità e dei compiti, durata del contratto, standard sanitari e sociali da raggiungere, infine vengono stabiliti il tetto massimo di sussidi che riceverà l operatore privato all interno del progetto. Il capitolo procede elencando i vantaggi derivanti dalla scelta di attuazione di un progetto di PPPs quali risparmio dei costi, raccolta di fondi e di capitale, divisione razionale dei rischi, maggiore 12

13 efficienza nell attuazione del progetto e incremento del reddito in termini di entrate. Naturalmente vi sono numerose tipologie di contratti che legano le due parti al progetto; queste si distinguono in base alla maggiore o minore responsabilità dell ente privato al suo interno (Service Contract, Management Contract, Lease Contract, Concession, BOT, Joint venture). I BOT comprendono altre tipologie contrattuali e sono i più diffusi in Cina, nonostante le varie restrizioni al loro sviluppo siano dovute alla mancanza di esperienza in termini tecnici, commerciali, legali e politici, legati a questo tipo di collaborazioni. Come vedremo, l apparato legislativo in ambito di partnership non è ancora ben sviluppato, nonostante dai primi anni del 2000 siano stati fatti molti passi avanti; una serie di documenti e di leggi sono state promulgate dal governo allo scopo di fornire una solida struttura legislativa all attuazione dei progetti, garantendo il regolare sviluppo dei progetti di franchising, operando per costruire un governo service-oriented. Nell excursus storico sono altresì evidenziati i primi progetti pilota BOT attuati: sul finire degli anni 80 la Shajiao B Power nello Shenzhen e il Laibin B Project nel Guangxi, entrambi avviano lo sviluppo delle collaborazioni tra il settore pubblico e il settore privato su tutto il territorio e per tutti i settori economici. Il capitolo, dopo aver analizzato il Laibin B Project quale programma finanziato da istituzioni internazionali, si conclude con l analisi di progetti di partenariato all interno di collaborazioni internazionali (Guangzhou Xi Lang Wastewater Treatment Plant, lo Shanghai Zhuyuan N 1 e il Subway Line n 4 di Beijing), evidenziato come lo sviluppo delle PPPs in Cina sia avvenuto in vari settori (infrastrutture, welfare sociale, urbanistica), ma come la partecipazione dei privati agli investimenti abbia prediletto il settore dei trasporti, della fornitura idrica e del trattamento delle acque reflue. 13

14 Acronimi ABC ACFIC ADB BCG BOC BOT BOO CBRC CCPPPS CCB CICCPS CIRC CCP COEs CBOs CEPA CPF DBFO Agricultural Bank of China All China Federation of Industry and Commerce Asia Development Bank (ADB) Beijing Capital Group Bank of China Build-Operate-Transfer Build-Own-Operate China Banking Regulatory Commission China Center of Public-Private Partnerships China Costruction Bank China International Chamber of Commerce for Private Sector China Insurance Regulatory Commission Chinese Communist Party Collective-Owned Enterprises Community-based Organizations Consolidated Electric Power Asia Cost-plus-fee Design-Build-Finance-Operate 14

15 DBO EDFI FDI FEJVs GCR GSTC ICBC IFC IMD PPP MBO MTR MOFCOM MOE MOFTEC MOF MOP MOST MNC NDRC Design-Build-Operate Electricitè de France International Foreign Direct Investment Foreign Equity Joint Ventures Global Competitiveness Report Guangzhou Sewage Treatment Co. Industrial and Commercial Bank of China International Finance Company Institute for Management Development Partnership Pubblico-Privato Management buy-outs Mass Transit Railway Ministry of Commerce Ministry of Education Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation Ministry of Finance Ministry of Power Industry Ministry of Science and Technology Multinational Corporation National Development and Reform Commission 15

16 NEDTZ NPC NGOs OECD PECCs PBCO PSP SPV SEZ SAIC SAEC SOE SPC SDIC TPSE TVE UNDP WTO National Economic and Technological Development Zones National People s Congress Non-Governative Organizations Organization for Economic Co-operation and Development Pacific Economic Cooperation Council People s Bank of China Private Sector Partecipation Special Purpose Vehicles Special Economic Zones State Administration for Industry and Commerce State Administration of Exchange Control State Owned Enterprises State Planning Commission State Development and Investment Corporation Tentative Stipulation on Private Enterprises Township and Village Enterprises United Nations Development Program World Trade Organization 16

17 Capitolo 1 Il ruolo delle State-Owned Enterprises nell economia cinese 1.1 Strategie e riforme economiche ed amministrative in Cina La Cina inizia il suo percorso di riforma in ambito politico, economico e amministrativo nel Il processo di formazione del settore pubblico moderno, frutto della ristrutturazione dell apparato del governo centrale e delle amministrazioni locali, mira allo sviluppo secondo i principi di buona gestione statale e amministrativa, tende a ottimizzare la fornitura dei servizi pubblici di base ampliandone l accesso a un bacino si utenza sempre maggiore, sotto la supervisione del governo centrale e delle amministrazioni locali. In un economia pianificata il governo centrale possiede funzioni macro e micro economiche fortemente radicate, che permeano la sfera commerciale e imprenditoriale, in termini di controllo diretto nell allocazione delle varie risorse, nell organizzazione della produzione e nell amministrazione aziendale. Il raggiungimento di un nuovo e moderno sistema amministrativo ed economico avviene sulla base di tre principali direttive che caratterizzano le fasi di riforma economica. La prima fase si colloca in un periodo di tempo compreso fra il 1958 e il Il governo cinese, in questa fase primitiva, attua una politica di decentramento amministrativo. Il sistema proprietario pubblico e l economia pianificata non vengono messe in discussione in quanto la riforma si incentra principalmente sui rapporti che intercorrono fra governo centrale e locale, in ambito amministrativo, fra autorità e imprese in ambito economico. Nel 1958 viene istituita la strategia del Fangquan rangli ( ovvero decentrare il potere e cedere il profitto ai livelli amministrativi inferiori, secondo un sistema di delegazione del potere verticale. Nel periodo precedente a tale riforma, sotto il dominio di Mao Zedong, vige una politica economica che non stimola gli imprenditori individuali tramite incentivi materiali. La riforma però si propone di agire sul piano politico più che su quello economico, in quanto è concepita come diretta conseguenza di una totale riforma amministrativa (Shuang, 2007). Il principio ispirante è quello del decentramento amministrativo che si esplica nel delegare alle autorità locali una fetta del potere appartenente ad amministrazioni industriali, commerciali e finanziarie centrali al fine di applicare il piano centrale in base alle esigenze locali. A tal fine sono stati emanati tre regolamenti: Il Regolamento relativo al miglioramento del sistema amministrativo commerciale ; 17

18 Il Regolamento relativo al miglioramento del sistema amministrativo industriale ; Il Regolamento relativo alla divisione del campo di azione in termini di amministrazione finanziaria 1 ; Le diverse amministrazioni locali sono così autorizzate a regolare i piani di produzione agricola e industriale, a controllare l allocazione delle risorse, nonché indirizzare i nuovi progetti e gli investimenti. La gestione delle imprese, escluse quelle ritenute pilastro dell economia statale, è affidata per la maggior parte alle autorità locali (l 88% delle stesse) (OECD, 2005). In termini di allocazione dei beni produttivi, dal 1957 al 1959, la Commissione Nazionale della Pianificazione riduce il controllo allocativo di questi da parte del governo centrale, delegando ad organi provinciali numerose funzioni esecutive e decisionali. La Commissione stessa si esprime anche in termini di allocazione di fondi stanziati dal governo, legittimando l utilizzazione di tali fondi per progetti regionali. Nel 1958 gli enti locali acquisiscono autonomia fiscale percependo una parte del reddito prodotto sul proprio territorio secondo una nuova politica di distribuzione. In ambito imprenditoriale, nei primi anni cinquanta, seppur compiendo passi avanti in termini di promozione dell imprese privata 2, con l ultimazione delle riforme socialiste le due forme societarie dominanti sono quella delle imprese statali, altrimenti note come State-Owned-Enterprises (Guoyou qiye; ); mentre in ambito privato si fondano le Township&Village Enterprises, altrimenti note come TVE ( Xiangzhen qiye; ). Queste sono state le due forme societarie predominanti fino alla fine degli anni settanta. Nel 1961 con la promulgazione dei Regolamenti sulle imprese di proprietà statale nasce una sorta di collaborazione fra agglomerati d imprese che si occupano della produzione degli stessi beni e servizi. Esse operano in linea con la pianificazione economica stabilita dallo Stato, lontane da un ottica della massimizzazione del profitto. Solo nel 1988 si risolverà il problema dell eccessiva 1 Questi tre Regolamenti sono approvati dalla Commissione Permanente dell Assemblea Popolare cinese del 14 novembre 1974, per poi entrare in vigore l anno successivo. 2 Nel 1950 è promulgato il Regolamento provvisorio per le imprese private che sancisce la nascita di cinque diverse forme di proprietà privata (società per azioni, società a responsabilità limitata, società a responsabilità illimitata; società mista di azionisti composta da azionisti a responsabilità limitata e illimitata; società mista di azionisti aventi responsabilità illimitata e non sul contributo delle loro azioni e con capitale della società diviso in parti uguali). 18

19 ingerenza del governo sulla vita aziendale separando le funzioni di gestione d impresa, da quelle strettamente amministrative. In una seconda fase ( ), denominata riforma incrementale, l attenzione si sposta verso il settore dell economia non statale. Nel 1978 con l aumento dell autonomia delle imprese si emanano una serie di documenti per diffondere la riforma su vasta scala 3, come nel settore rurale dove già si esplicano i primi effetti di tale riforma, evidenti nell elaborazione del Sistema della responsabilità familiare 4 (Jiating zeren zhi. Secondo tale sistema, che ha le sue origini nel 1978, i cittadini della comunità lavorano in collettività la terra, sotto la supervisione del Sistema del Comune (Gongshezhi e il raccolto è interamente consegnato allo Stato, che fornisce in cambio, beni e salari alla collettività. Questo tipo di accordo, nella fase preliminare, é stipulato secondo procedure al limite della legalità, finché non è istituito ufficialmente nel 1980 nelle campagne. Lo sviluppo sperimentale dell economia privata autonoma mostra i suoi effetti positivi convincendo il governo ad attuare un piano di diffusione su territorio nazionale. Già a metà degli anni ottanta, con la legittimazione dell economia privata, la sua diffusione fu capillare, conquistando una fetta rilevante del PIL e della produzione industriale domestica. La riforma incrementale sottolinea l importanza di un apertura verso l esterno, procedendo gradualmente attraverso l istituzione di zone economiche speciali, economicamente più sviluppate e posizionate strategicamente sul territorio, in modo tale da favorire l apertura verso il mercato oltremare, nonché avviando un nuovo 3 I Regolamenti in oggetto furono: Regolamenti relativi all estensione dell autonomia delle imprese industriali statali; Regolamenti relativi il trattenimento percentuale dei profitti ricavati dalle imprese industriali statali; Regolamenti provvisori relativi l imposta sui beni patrimoniali delle imprese industriali statali; Regolamenti provvisori relativi al credito dei fondi circolari delle imprese industriali statali. 4 Tale contratto rappresenta una divisione verticale del diritto proprietario; ha origine nel 1978 da un gruppo di contadini dell Anhui. Successivamente esteso all area urbana, è una forma particolare di cessione di profitti ricavati, attraverso l utilizzo di un sistema contrattuale: l organo amministrativo competente nelle veci di appaltante che insieme agli amministratori d impresa stipulano un contratto per definire diritti e doveri dei due contraenti. 19

20 meccanismo di competizione atto a promuovere lo sviluppo del mercato domestico. In queste province 5 il governo applica politiche flessibili volte ad attirare investimenti esteri e privati. Secondo il principio del gradualismo inizialmente la riforma di mercato non si sviluppa su tutto il territorio nazionale, ma solo in zone economicamente più floride, piattaforma di lancio per il futuro sviluppo economico cinese moderno. Solo in un secondo momento, attraverso un processo di spillover 6, questo moderno sistema economico di apertura si diffonde anche nelle regioni circostanti, pur assumendo diverse caratteristiche in base alla zona di sviluppo. Dal 1980 il governo cinese mette in atto una serie di riforme amministrative per attuare un processo di transizione da un economia pianificata ad un economia di mercato, attraverso la limitazione delle funzioni governative, l accrescimento dell efficienza amministrativa e la riorganizzazione della struttura statale. Le economie in transizione, così quella cinese, si accomunano per una serie di fattori che le distinguono chiaramente dalle economie dei paesi maggiormente avanzati: una forte ingerenza governativa nel mercato, ampi diritti statali a discapito di diritti di proprietà privata deboli, mercato interno per lo più estraneo alla competizione internazionale e caratterizzato da una competizione domestica debole, nonché mancanza di infrastrutture istituzionali sufficientemente sviluppate (Lundstrom and Engstrand, 2007). Fra le politiche attuate a favore della promozione della commistione dell economia pubblica e privata, la politica del Sistema binario (Shuanggui zhi- ) che si sviluppa in Cina verso la metà degli anni ottanta e rappresenta la chiara volontà del governo di aprire le porte allo sviluppo di un economia non statale moderna. Le imprese private sino a quel periodo si sviluppano in un contesto poco chiaro spesso ai limiti della legalità. Nel sistema di pianificazione le risorse sono principalmente allocate nel settore pubblico. Il sistema del doppio binario nasce quindi dalla necessità di creare sbocchi commerciali anche per il settore non statale, aprendo nuovi canali per la crescita del mercato e fondando un adeguato apparato giuridico ed economico che ne permettesse lo 5 Le prime province ad essere interessate dalla politica di apertura nel 1979 furono Guangdong e Fujian, per la loro vicinanza a Hong Kong e Macao. Nell anno successivo si aggiunsero Zhuhai, Shengzhen, Xiamen, Shantou. 6 Il processo di spillover è un fenomeno per cui un attività economica volta a beneficiare un determinato settore produce effetti positivi anche oltre tali ambiti. Il termine è usato inoltre per indicare la diffusione di situazioni di squilibrio da un mercato all altro. 20

21 sviluppo. Nasce così un doppio sistema dei prezzi costituito da due processi paralleli: il primo sistema di prezzi è pianificato direttamente dallo Stato, mentre l altro nasce dall interazione delle forze di mercato. La distribuzione dei prodotti e servizi come la determinazione dei prezzi sono stabiliti da organi burocratici a se stanti, indipendenti dalle unità commerciali d impresa (Shuang, 2007). I due Regolamenti che porteranno alla fondazione del sistema del doppio binario, meccanismo che favorirà lo sviluppo di un economia indipendente, furono i seguenti: I Regolamenti relativi all estensione dell autonomia delle imprese industriali statali 7 ; La Notifica relativa alla liberalizzazione dei prezzi dei prodotti in surplus della produzione prestabilita 8 ; Il processo evolutivo raggiunge il culmine nella terza fase quando nel 1993, nel corso del XIV Congresso Nazionale del PCC, entra in vigore l estensione della riforma ( Zhuangti tuijin - ) anche se le sue radici sono rintracciabili già nella metà degli anni ottanta, più precisamente nel 1984, con la Decisione relativa alle riforma delle istituzioni economiche. Nel 1993 si ha un estensione del processo al settore pubblico riformando principalmente il sistema tributario, quello bancario, le imprese statali e il sistema previdenziale sociale. È in questo ultimo periodo di riforme che viene elaborata la Legge Societaria cinese del , successivamente sostituita dalla Legge sulle società cinesi del Quest ultima revisione della prima, nasce per regolare l organizzazione e il funzionamento delle società, tutelare i diritti 7 Regolamento promulgato nel 1979; tale documento delega alle imprese la libertà nel distribuire prodotti al di fuori del sistema pianificato; I prodotti eccedenti della produzione prestabilita vanno prioritariamente acquistati dagli organi commerciali statali, nel caso in cui i prodotti non corrispondono al bisogno di questi organi, le imprese sono autorizzate a venderli ai prezzi stabiliti dallo stato per conto proprio o delegando ad organi competenti. 8 Notifica promulgata nel 1985; attraverso tale notifica si legittima l impresa nella vendita o nell acquisizione di prodotti che risultano in surplus rispetto al piano statale, stabilendo il prezzo di vendita in base ai canoni di mercato. 9 Zhongha Renmin gongsi fa- promulgata il 29 dicembre del 1993 e successivamente modificata nel 1999 e il 24 agosto Il 27 ottobre 2005 si provvedeva all elaborazione di una nuova legge societaria, entrata in vigore l 1 gennaio del

22 legittimi e gli interessi dell impresa, degli azionisti, dei creditori, nonché per mantenere un ordine socio-economico e promuovere lo sviluppo di un economia di mercato socialista 10. Tale legge si riferisce particolarmente a Società per azioni (Gufen youxian gongsi; ), Società a responsabilità limitata (Youxian gongsi; ) unitamente a disposizioni particolari per Società a responsabilità limitata con socio unico (Yiren youxian zeren gongsi; ); Società interamente di proprietà statale (Guoyou duzi gongsi; ) e Società quotate (Shangshi gongsi - ). Durante il XV Congresso Nazionale nel PCC, tenutosi nel 1997, si stabilisce che il capitale statale deve ritirarsi dai settori non essenziali dell economia nazionale e che il settore proprietario pubblico deve disporre di varie forme societarie così da poter stimolare la produttività. I contenuti argomentati in questo Congresso sono stati inseriti nella successiva revisione della Costituzione cinese, la quale recita : Durante la fase preliminare del socialismo, l istituzione economica è un sistema di cui il corpo principale è la proprietà pubblica e una serie di sistemi proprietari sviluppatesi congiuntamente; l economia individuale e privata sono una parte importante dell economia del mercato socialista. Lo Stato protegge il diritto e l interesse dell economia individuale e privata. Nel marzo dell anno seguente, il Congresso Nazionale del PCC ha istituito un Consiglio di ricostruzione statale con l obiettivo di fondare strutture amministrative operanti in collaborazione fra loro attraverso l incremento della propria efficienza, dando vita ad un insieme di quadri amministrativi di alta qualità e professionalità, nonché fondando un sistema amministrativo con caratteristiche cinesi, ma orientato verso un economia di mercato. In questo periodo di transizione economica, è possibile riconoscere cinque tappe che hanno caratterizzato la riforma amministrativa cinese degli ultimi decenni. Nei primi anni ottanta, durante il 12 Congresso del PCC del settembre del 1982, il Consiglio di Stato procede alla riduzione delle organizzazioni governative a livello centrale, da 100 a 61 unità; a livello locale vengono ridotti gli organi statali e si procede alla riduzione del loro potere che viene così decentralizzato localmente. Nel 1988 durante la 1 Sessione del 7 Congresso nazionale del Popolo si procede alla riorganizzazione a livello centrale attraverso un ulteriore riduzione da 67 a 60 enti statali, diminuendo gli addetti al servizio civile da a soggetti; viene avviata una 10 Art 1, Legge societaria cinese ( Zhonhua Renmin gongsi fa

23 trasformazione di compiti del governo separando gli enti governativi dalle imprese, ristrutturando i dipartimenti economici. Nel 1993 attraverso la Directions for Implementing the Recustructing of the Party and Governament Units del PCC, unitamente al Provisional Rules and Regulations on Civil Servants, promulgate dal Consiglio di Stato, si procede alla ricostruzione governativa per una nuova economia di mercato. Gli organi centrali sono ridotti da 86 a 59 unità, nonché del 20-30% a livello locale. Le funzioni governative subiscono nuove variazioni, rafforzando il macro-controllo e la supervisione degli organi governativi verso le imprese e sottolineando sempre una chiara separazione fra i compiti manageriali propri dell impresa e quelli statali. In questo periodo si stabilisce un sistema di servizio civile che si sviluppa secondo queste direttive: riclassificazioni degli impiegati del settore pubblico, attraverso la riforma delle forme di reclutamento e di promozione; introduzione di limiti di età procedendo verso un ringiovanimento della struttura del servizio civile. Nel 1998 durante la 1 Sessione del 9 Consiglio Nazionale del Popolo si attua una riorganizzazione burocratica che si propone di ridurre da 40 a 29 unità principali, oltre al taglio del 50% del personale; le funzioni governative si allineano sempre di più alla richiesta di mercato, promuovendo la rule of law e il controllo centrale a livello capillare. Nel 2003, durante il 16 Congresso del Partito e successivamente durante la 1 Sessione del 10 Congresso nazionale del Popolo, vengono istituiti 28 Ministeri fra i quali: le SASAC, la National Development and Reform Commission (NDRC) 11, la State Economic and Trade Commission 12 e il 11 (In cinese, Guojia Fazhan he Gaige Weihuanhui- Formata nel 2003, si compone di due enti quali State Planning Commission e State Development Planning Commission è un agenzia macroeconomica di management sotto le dirette responsabilità del Consiglio di Stato. A capo della commissione dal 2008 è Zhang Ping. Le sue funzioni principali comprendono lo studio e la pianificazione dello sviluppo economico e sociale statale, guidando la ristrutturazione economica cinese. Si compone di 26 uffici e 890 impiegati pubblici ( 2012). 12 La State Economic and Trade Commision (SETC) è una dipartimento che compone Il Consiglio di Stato nel marzo del 1998 dalla 1 Sessione del 9 Congresso nazionale del Popolo.Le sue funzioni principali sono quelle di organo macro-economico regolatore, il quale opera ridefinendo le operazioni commerciai dell economia nazionale ( 23

24 Ministro del Commercio (MOFCOM) 13 e la China Banking Regulatory Commission (CBRC) (OECD, 2005). 1.2 State-Owned Enterprises e Governance In uno Stato dove l economia é definita pianificata la proprietà statale é riconosciuta come unica forma legale per fondare un impresa. Secondo questa politica lo Stato oltre a detenere il diritto di proprietà, coordina le imprese tramite funzionari che assumono il ruolo di manager aziendali. Le SOE, all interno di un economia pianificata, sono le principali fonti di entrata per il governo centrale catalizzando risorse umanitarie e finanziarie verso l apparato governativo. Una delle caratteristiche più evidenti del processo di riforma delle SOE è il gradualismo, altrimenti rappresentato dal motto touching stones, crossing the river (OECD 2009). Vi furono varie ondate di riforme, la prima risale alla fine degli anni settanta (Fangguan Rangli). In questo periodo in Cina le imprese statali sono definite ciotole di riso di ferro 14 in quanto oltre ad essere organi produttivi di fondamentale rilevanza per l economia domestica, forniscono un importante stabilità sociale alla popolazione. Nel 1978, in seguito alla stagnazione economica che ha avuto origine durante la Rivoluzione culturale messa in atto da Mao Zedong, il governo decide di riformare radicalmente il sistema economico. In una prima fase di riforma, collocabile in un periodo di tempo incluso fra il 1978 e il 1983, si assiste ad una selezione di 100 aziende per applicare le nuove politiche di autonomia e competitività delle imprese. Secondo il principio di decentramento si tenta di svincolare i processi aziendali dal 13 Il Ministro del Commercio (MOFCOM), in cinese Shangwu bu-, è un agenzia esecutiva del Consiglio di Stato cinese. Fu fondata nel 2003 con sede a Pechino. Fra le sue funzioni principali c è la formulazione di politiche di promozione del commercio estero, la regolazione dell import e dell export, canalizzazione degli investimenti esteri, aggiustamento della competizione di mercato etc. ( ) 14 Il sistema delle ciotole di riso di ferro (Tie fan wan- ) è un sistema di protezione sociale adottato in Cina fino agli anni 80. Dalla presa di potere del PCC nel 49, è creato un sistema di sicurezza sociale a garanzia dell occupazione lavorativa della popolazione dalla culla alla tomba, sistema di garanzia di lavoro, salario, protezione pensionistica e assistenza medica.l importanza di tale sistema è evidente, tanto che si parla di licenziamento come rottura della ciotola (Balbinot, 2010). 24

25 dominio statale, concedendo maggiori autonomie a manager aziendali e liberando l amministrazione dall ingerenza dei funzionari statali. Si assiste a una commistione del controllo statale e incentivazione economica verso i manager dell impresa, adottando agevolazioni in termini di investimenti a capitale fisso, gestione del capitale circolante e nuovi incentivi per il miglioramento delle performance aziendali. L effetto positivo di questa politica è visibile in un aumento del profitto del 10,1% nel 1979, un aumento delle entrate del 7,5%, e infine un avanzo statale di 13,5 miliardi di Renminbi (World Bank, 2006). In una seconda fase ( ) è promulgata la riforma nel sistema di acquisizione dei profitti aziendali. In tal senso il governo intraprende un percorso di modernizzazione che si traduce nell incremento dell autonomia aziendale e nella cessione dei profitti e degli utili dell azienda, prima interamente percepiti dallo Stato ( Kuoda qiye zizhuquan, fangquan rangli- ). Nel 1986, il Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese e il Consiglio di Stato, elaborano dei documenti denominati Termini di riferimento per i manager delle imprese di proprietà statale, secondo i quali i manager diventano persone giuridiche, nonché rappresentanti legali della società aventi responsabilità totale sull operato dell azienda. Tale documento fornisce un innovativo sistema di corporate governace fino ad allora assente all interno dello scenario aziendale cinese. Nel 1992 Il Consiglio di Stato elabora Regolamento sulla trasformazione dei meccanismi operativi delle imprese industriali dell intero popolo, un documento ritenuto significativo nella direzione della nascita di una nuova economia di mercato. Secondo tale documento sono delegati ai manager ben quattordici poteri decisionali indipendenti dalle SOE. La legge che più di tutte era testimonianza del progresso amministrativo in termini di autonomia aziendale è la Legge sulle imprese di proprietà statale del Le imprese statali acquisiscono personalità giuridica; attraverso la legge in oggetto si valorizza per la prima volta il ruolo del direttore aziendale che acquisisce pieno potere decisionale sull impresa, in termini di rappresentanza legale e di funzionamento aziendale. Di supporto alla figura di direttore aziendale viene istituito un comitato di soggetti che collaborano nell elaborazione delle politiche aziendali da attuare. Il processo di riforma non comporta l immediata acquisizione da parte dei grandi colossi industriali statali di autonomia e competitività, al contempo l economia privata si allarga e prende piede all interno del mercato cinese. In tal senso, nei primi anni novanta le SOE si trovano in una condizione di svantaggio: dal 1978 al 1993, la quota produttiva delle aziende statali subisce un forte calo, passando dal 78% al 43%. In questa situazione, la chiave di volta è riconoscibile nella modernizzazione aziendale, accompagnata all elaborazione di un supporto legislativo solido e 25

26 chiaro. Questa flessione è testimonianza della necessità per le imprese statali di modernizzare la propria governance interna. A tal fine, durante il XIV Congresso del PCC del 1993 che si promulgano le Decisioni sulle questioni riguardanti una struttura economica socialista di mercato, trasformando i colossi statali in imprese moderne regolate da una gestione più scientifica 15 ; molte imprese vengono raggruppate fra loro e ricapitalizzate attraverso riforme di partecipazione (share holdings reforms). Le SOE seguono un processo di ristrutturazione che le porta a trasformare la propria forma societaria, divenendo così società per azioni ( Guyouxian gongsi - ) o società a responsabilità limitata (Youxian zeren gongsi- ). Seguendo questi principi, si prosegue formando una nuova struttura di corporate governance, introducendo figure rappresentative quali: Consiglio di Amministrazione, Presidente del Consiglio di Amministrazione, Azionisti, Amministratori delegati. All interno del Diritto Societario del 1993, troviamo anche un intero capitolo dedicato alla società con capitale interamente statale ( Guoyou duzi gongsi- ) una tipologia societaria sostenuta da un solo organo finanziario o da un solo organo governativo, autorizzato a svolgere le sue funzioni direttamente dallo Stato. Ne deriva un evidente separazione fra le funzioni politiche ed economiche all interno dell impresa, queste ultime, erano affidate alla Commissione di Supervisione e Amministrazione della proprietà Statale (Varouj, et al., 2005). L elaborazione della Legge societaria del fornisce un adeguata struttura legislativa, principio fondamentale per lo sviluppo di una corporate governance di successo. Attraverso questa legge s introduce in Cina il pluralismo del sistema proprietario ed il pluralismo del soggetto investitore ( Touzi zhuti duoyuanhua ) in linea con la politica di incremento dell autonomia dei manager aziendali rispetto agli organi governativi. Infine nel 2006 la revisione della Legge sulle Società permette di ottimizzare ulteriormente i meccanismi di governance atti a salvaguardare i diritti degli azionisti e gli interessi pubblici, con conseguente responsabilità e obblighi legali degli organi di controllo, amministratori e dirigenti. 15 The Communist Party of China (CPC), (Zhongguo gongchandang - Decision on Issue Concerning the Enstablishment of a Socialist Economic Structure ( Guanyu jianyi shehuizhuyi shichang jingji zhigan de jueding Companies Law of the People s Republic of China, (Zhongguo Renmin Gongheguo Gongsi Fa

27 Il sistema attuale di governo d impresa in Cina, è costituito da un Assemblea generale che ha potere decisionale sulla società; un Consiglio di Amministrazione che è organo regolatore dei processi operativi interni all azienda e ha potere decisionale riguardo questioni al di fuori della competenza dell Assemblea generale. Di comune accordo, il Consiglio di Amministrazione e l Assemblea Generale, possono istituire Comitati Speciali (comitati per le nomine, per le valutazioni). Il Management è responsabile del Consiglio di Amministrazione e del regolare funzionamento delle attività commerciali dell impresa. Mentre quale organo di controllo il Consiglio di Sorveglianza verifica l operato dei dirigenti secondo la legge e lo statuto societario, nonché l andamento finanziario aziendale. 27

28 Tabella 1.1 Rappresentazione della Corporate Governance moderna 28

29 1.3 State-Owned Enterprises: classificazione delle forme proprietarie statali Il governo cinese definisce le State-Owned Enterprises come imprese gestite verticalmente dagli organi centrali o da unità locali e provinciali (National Bureau of Statistics, 2002). Le State-Owned Enterprises si dividono in due principali categorie: le SOE gestite centralmente e SOE gestite a livello locale, provinciale o municipale. Le prime sono il nucleo dell economia nazionale e coinvolgono principalmente industrie che forniscono infrastrutture, risorse naturali, sicurezza, servizi pubblici, imprese guida del settore high-tech. Le SOE centrali s inseriscono nel territorio nazionale a livello locale attraverso le SOE gestite localmente, nonché numerose filiali che spesso non operano in completa armonia con gli obiettivi del governo centrale. Con i processi di ristrutturazione e concessione di autonomia alle imprese statali, in alcuni casi è incoraggiato lo sviluppo di politiche divergenti rispetto agli interesse governativi, sviluppando in alcuni casi fenomeni fortemente radicati di protezionismo locale, che danneggiavano lo sviluppo del mercato stesso Le SOE sono definite come entità commerciali nelle quali le operazioni sono supervisionate da entità istituite dal governo centrale stesso. Secondo statistiche ufficiali (World Trade Organization, 2010), questa categoria comprende principalmente forme di proprietà interamente statale, (Wholly State-Owned Enterperises), escludendo categorie quali: Share holding Cooperative Enterprises, Joint-Operation Enterprises, Limited Liability Corporations e Shareholdings Corporations. Successivamente si elencano le tipologie d imprese statali in base alla loro registrazione, secondo una divisione fra imprese domestiche ed imprese straniere stilata dal National Bureau of Statistic of China nel La registrazione delle categorie commerciali in base alla forma proprietaria classifica come segue le varie aziende sul territorio cinese. Le State-Owned Enterprises (Guoyou qiye- sono entità economiche con forma proprietaria interamente statale; sono organizzazioni economiche registrate sul Regulation Governing Registration of Enterprises as a Legal Person in the People s Rebublic of China ; non sono quindi classificabili come compagnie o corporazioni aziendali; Le Share-holding Enterprises (Gufen gongsi; sono imprese nelle quali la percentuale delle quote statali è molto più ampia di quella dei singoli share holder della stessa azienda; sono quindi un organizzazione economica di natura collettiva, anch essa registrata nel Regulation Governing Registration of Enterprises as a Legal Person in the People s Rebublic of China ; Le Collective-Owned Enterprises (Jitigongsi- sono entità economiche nelle quali la proprietà è collettiva. La proprietà di queste aziende è considerata pubblica e sono anch esse registrate regolarmente; 29

30 Le Cooperative Enterprises (Hezuo jingying qiye- sono unità economiche con basi cooperative, formate in parte da impiegati dell azienda e in parte da investitori esterni, all interno delle quali investimenti e management sono decise da tutti i membri che partecipano anche alla produzione; la divisione di profitti e perdite è definita all interno del contratto; esse sono registrate nella Law for Cooperative Enterprises established by Chinese and Foreign Enterprises in the People s Republic of China. Le Joint Ownership Enterprises (Guoyou lianying qiye- sono unità economiche fondate da joint investment da due o più corporate enterprises o istituzioni di tipologie aziendali simili o differenti; esse si basano su benefici comuni ed egualitari. Le Limited liability corporations (Youxian zeren gongsi- sono unità economiche di capitali, composte da 2 a 49 investitori. Questa forma di proprietà comprende tipologie aziendali quali: state sole funded corporations e limited liability corporations; sono registrate sul Regulation Governing Registration of Companies in the People s Republic of China ; Le Share-holding corporation (Gufen youxian gongsi- sono unità economiche con un capitale registrato totale diviso in parti uguali che possono salire in base alle issuing stocks. Le Private Enterprises (Siying qiye- sono unità economiche investite e controllate da persone naturali che assumono impiegati per attività profit-making. Questa forma proprietaria include private limited liability corporations, private share holding corporation, private partnership enterprises e private sole investment enterprises. Infine le imprese straniere si classificano come: Le Enterprises with Funds (from Hong Kong, Macao and Taiwan) comprendono tutte le imprese industriali registrate come joint-venture, cooperative, sole investment industrial enterprises e limited liability corporation con fondi provenienti da città quali Macao, Hong Long e Taiwan. Infine le Foreign funded Enterprises (Duzi jingying gongsi- comprendono tutte le imprese industriali registrate come joint-venture, cooperative, sole investment industrial enterprises e limited liability corporation con fondi stranieri. 30

31 1.4 La trasformazione societaria delle State-Owned Enterprises Secondo la struttura originaria delle State-owned-Enterprises il governo è proprietario dell azienda e al contempo gestore delle attività dell impresa, assicurando occupazione e copertura previdenziale a coloro che operano all interno della struttura; i soggetti terzi che vengono in contatto con l impresa seguono anch essi le direttive governative. Il nucleo del problema, in termini di sviluppo dell economia di mercato socialista, è la mancanza di un apparato di corporate governance adeguato ed efficiente, di una struttura proprietaria e organizzativa funzionale. È quindi necessario per lo sviluppo di una governance di successo provvedere ad una radicale trasformazione societaria dell impresa. È solo nel 1993 che all interno della Decisione relativa alle questioni di stabilire un economia socialista di mercato si introduce il concetto di corporate governance, elencandone i principi guida: diritto proprietario chiaro, funzioni governative scisse dall amministrazione d impresa, gestione razionale, diritti e doveri ben determinati (Shuang, 2007). Il primo passo verso la trasformazione societaria si compie durante la Riunione lavorativa sulla separazione del moderno sistema d impresa del 1994 tenuta dal Consiglio di Stato, nella quale il governo individua cento imprese statali di grosse dimensioni, trasformandole da unità amministrative a società commerciali, mutando così l apparato legislativo e la struttura interna dell impresa. Con la separazione della funzione politica ed amministrativa, il ruolo di proprietario dell impresa statale viene affidato ad una Commissione di Supervisione e Amministrazione delle proprietà Statale ( Guoyou zichan jiandu weiyuanhui- ) 17 Le relazioni esistenti fra l impresa e questo organo erano regolate dal Diritto societario. In base al corpus legislativo, tale organo valuta le qualifiche dell investitore, promuovendo la ristrutturazione dell impresa; ha il compito di promuovere la costruzione di un moderno sistema d impresa, ottimizzando la struttura di corporate governance; svolge funzioni di regolamento della struttura economica aziendale e d incremento del valore delle risorse aziendali. 17 Tale Commissione (SASAC) è un organo sotto le dirette dipendenze del Consiglio di Stato ed il suo livello amministrativo è equivalente a quello di un ministero. Fu istituita dopo la prima riunione dell 11 Assemblea Popolare Nazionale. 31

32 Anche le relazioni fra impresa e addetti si fonda sul Diritto del Lavoro, che garantisce loro tutela nel rispetto delle normative statali e anche il rapporto con i vari attori esterni è regolato da contratti liberamente stipulati. Tabella 1.2 Rappresentazione dei rapporti che intercorrono fra impresa statale e governo prima della trasformazione societaria; 32

33 Come rappresentato sopra all interno del modello organizzativo d impresa precedente alla trasformazione societaria, il rapporto fra dirigente aziendale ed enti istituiti a controllo e regolazione dell impresa non è chiaro. Il direttore è nominato direttamente dal governo come avviene per i funzionari politici. L attività del soggetto viene così fortemente condizionata dalla presenza della Federazione del PCC, un organo con massimo potere decisionale all interno dell azienda. All interno di questo iter istituzionale altri soggetti presenti nell impresa quali Sindacati e Consiglio dei dipendenti non dispongono di fatto di alcun potere decisionale effettivo. La struttura organizzativa interna dell impresa modernizzata vede l Assemblea dei Soci che acquisisce potere detenendo il ruolo di proprietario della società; la Commissione di Supervisione e Amministrazione dell attività di proprietà statale che assume l incarico di socio statale rappresentante lo Stato stesso. Nel caso in cui si parli di società a capitale interamente statale ( Guoyou duzi gongsi ) quindi non sia presente l Assemblea dei soci, in quanto lo Stato è proprietario unico della società in oggetto, la Commissione di Supervisione e Amministrazione dell attività di proprietà statale, godeva del diritto di proprietà sull impresa. Il Consiglio di Amministrazione è eletto dall Assemblea dei Soci ed è responsabile verso la stessa; ha le competenze di organo esecutivo delle decisioni prese dall Assemblea dei Soci, pianificando le attività commerciali dell impresa e nominando ed controllando gli amministratori. Lo stesso vale per il Consiglio di Supervisione eletto anch esso dall Assemblea dei Soci; esso assume funzioni di supervisore della contabilità, delle attività svolte dal Consiglio di amministrazione e dai suoi componenti. 33

34 Tabella 1.3 Rappresentazione dei rapporti che intercorrono fra impresa statale e governo centrale dopo la trasformazione societaria; 34

35 1.5 Apparato legislativo fondamentale nello sviluppo delle State-Owned Enterprises Fino alla fine degli anni ottanta non esiste ancora in Cina un settore del diritto denominato diritto commerciale ( ). Complessi scontri politici impedirono per diversi anni la codificazione legale in materia d impresa e la stabilizzazione delle riforme attraverso l adozione di elementi regolatori del mercato socialista nascente a garanzia del controllo pubblico sull economia. Il 13 aprile del 1988 è emanata la Legge sulle imprese statali tramite la quale vengono formalizzati gli esperimenti compiuti all inizio degli anni ottanta in diverse parti della Cina, con lo scopo di emancipare le imprese dai piani statali. All art.2 della suddetta legge si afferma che l azienda è di proprietà di tutto il Popolo, gestita e amministrata da organi d impresa. L impresa gode del diritto di possedere, utilizzare e disporre di beni che lo stato ha affidato alla sua gestione. Le imprese di proprietà statale costituiscono la parte più importante dell economia cinese e vengono trasformate in soggetti autonomi di diritto, dotati di un patrimonio autonomo dallo Stato. Secondo tale processo, le imprese statali diventano persone giuridiche d impresa ( Qiye faren- ). Sempre nello stesso anno con l emanazione di una serie di Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali sono definiti i principi regolanti i rapporti e fra Stato e impresa: - per la prima volta, è sottolineata l importanza della separazione tra la proprietà e la gestione dell impresa 18 ; - si procede alla regolazione giuridica del rapporto fra stato e appaltatore in base al quale ognuno operava secondo i propri diritti e doveri ( garantire le quote, assicurare la consegna, trattener l eccesso, coprire la carenza ) 19 ; - sono stabilite le responsabilità dell appaltatore ( consegnare il profitto di base allo stato, migliorare la tecnologia, agganciare il livello dei salari al beneficio economico ) 20 ; 18 Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali, 1998, art.2; 19 Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali, 1998, art.5; 20 Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali, 1998, art.8; 35

36 - - si fissano le quote di profitti da consegnare allo Stato ( la quota di profitti veniva stabilita in base alla cifra consegnata l anno precedente o in base alla media dei profitti dei tre anni precedenti ) 21 ; si stabilisce la durata del contratto fra i contraenti ( la durata del contratto non doveva essere inferiore ai tre anni ) 22 (Shuang, 2007); I tempi sono maturi per la nascita del Diritto Societario approvato dall 8 Assemblea Nazionale del Popolo nel dicembre del 1993, in vigore l anno successivo e revisionato rispettivamente nel 1999, 2004 e Questa legge rende esplicita a tutti gli effetti la regolazione delle società commerciali: l Assemblea dei soci e l Assemblea generale degli azionisti sono organi di potere superiore 23 ; tali organi hanno il compito di nominare il Consiglio di Amministrazione e il Consiglio di Supervisione, il primo in seguito acquisisce il diritto di intervenire nelle decisioni strategiche per la società (Cavalieri, ). Un intera sezione normativa regola le società con capitale interamente statale ( Guoyou duzi gongsi- ). Le società a responsabilità limitata sono costituite da un solo organo finanziario o governativo autorizzato dallo Stato: socio unico e proprietà statale sono le sue peculiarità strutturali. Con la revisione del 2005 viene prevista la società uni personale ( Yiren gongsi ) con l obiettivo di promuovere la riforma istituzionale delle imprese statali SOE, che se trasformate in WSOC assumono una struttura societaria differente nei seguenti punti: - La regolazione delle WSOC appartiene al diritto societario, mentre quella delle SOE appartiene alla Legge sulle imprese industriali di proprietà popolare ( Quanmin suoyou zhigongye qiyefa- ); - - Il ruolo di proprietario di tali attività statali è affidato alla Commissione di Supervisione e Amministrazione delle Proprietà Statali che diventa investitore e socio dell attività; Le WSOC sono formate dai relativi Consigli di Amministrazione, dove il Presidente è rappresentante legale della società e il Direttore è invece nominato dal Consiglio 21 Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali, 1998, art.10; 22 Regolamenti dell attuazione del sistema del contratto responsabile nelle imprese industriali statali, 1998, art.17; 23 Diritto Societario, 1993, art. 37 e 102; 36

37 Amministrazione. Nelle SOE vige la legge del contratto responsabile secondo la quale la stessa figura è anche responsabile legale della società. Nel 2002 è emanato il Decreto Legislativo dell Assemblea popolare Cinese di promozione delle pubbliche e di medie imprese. Questa normativa entra in vigore nel 2003 avviando politiche si sviluppo e diffusione sul territorio cinese di piccole e medie imprese. Uno dei pilastri legislativi che meglio rappresenta il processo di riforma delle imprese pubbliche è la revisione della Legge sulle Società o Corporate Law del Questa Legge disciplina la fondazione e la struttura di società per azioni e delle società a responsabilità limitata. Al suo interno sono definiti i meccanismi di trasferimento delle azioni della società, le qualifiche e gli obblighi degli amministratori, degli organi di controllo, le obbligazioni societarie, la contabilità aziendale e le responsabilità legale dei soggetti. La legge tutela l ordine sociale ed economico dell impresa, al fine di allineare l organizzazione e il comportamento all interno del mercato socialista. È nell ottobre del 2008 che dopo un lungo dibattito viene promulgata la Law on State-owned Assets of Enterprise ( Qiye guoyou zichanfa- Tale legge fa riferimento ad un Organizzazione di Supervisione dell Amministrazione delle Attività Statali (Qiye zichan jiandu gunali jigou- ) che viene disegnata come un unità del Consiglio di Stato quindi come rappresentante di quest ultimo. In altre sezioni della legge, la SASAC è descritta come un organizzazione che esercita la responsabilità d investitore ( Luxing chu ziren zhize de jigou- ). Lo status legale delle SASAC è indirettamente stabilito da altre leggi, allo stesso modo le SASAC si riferiscono alla Corporate Law del 2006 come base legale della loro esistenza. 24 La Revisione del Diritto Societario cinese viene approvata durante la XVIII sessione del Comitato Permanente, all interno dell Assemblea Nazionale del Popolo tenutasi il 27 agosto 2005, entrata in vigore il 1 gennaio Le modifiche attuate in tale revisione si trattano principalmente argomenti quali: registrazione e scioglimento delle società, protezione dei diritti dei soci e degli azionisti, regolazione del sistema di responsabilità congiunta, riconoscimento ella società uni personale. 37

38 1.6 Organi supervisori delle State-Owned Enterprises La Guiding Principles of State Owned Asset presentata durante il 16 Congresso del PCC nel 2002 e la successiva creazione dell organo SASAC rappresentano un punto di svolta nel rinforzare il ruolo dello Stato come proprietario e shareholder all interno di imprese statali. La centralizzazione del potere nelle mani delle SASAC fu un passo importante per la separazione del management aziendale dalla proprietà e dalle responsabilità dello Stato. Le SASAC sono definite livelli ministeriali, organizzazioni speciali che fanno capo direttamente al Consiglio di Stato (Guwuyuan zhishu teshe jigou- ). La fondazione delle SASAC dà inizio ad un processo di ridefinizione delle relazioni che intercorrono fra il governo centrale e le imprese centrali ( Zhongyang qiye- ) la fondazione delle stesse ha in sé due lineamenti, uno di centralizzazione e uno di decentralizzazione. Attraverso una chiara separazione fra SOE centrali, provinciali e municipali, delegando il controllo di queste ai singoli uffici SASAC, viene finalmente delineato e istituzionalizzato il principio di controllo decentralizzato sulle SOE locali. Le SASAC uniscono sotto le loro competenze, le funzioni che prima erano delegate alle varie agenzie governative e alle numerose organizzazioni di partito. In un economia pianificata, le State-Owned Enterprises sono parte integrante del sistema di budgeting statale; tutte le necessità finanziarie sono coperte dallo Stato, così come i profitti e le perdite direttamente inseriti nel budget statale. D altro canto, togliendo alle varie agenzie governative il controllo di tutte le imprese centrali e riunendole sotto il controllo di un organo unitario di supervisione che fa capo direttamente al Consiglio di Stato, cioè le SASAC, il governo centrale stabilisce definitivamente la sua autorità. Gli organi fondati per supervisionare l andamento delle SOE sono di diversa natura e assumono diversa importanza: - la Commissione di Amministrazione e Supervisione degli Assetti delle State-owned Enterprises (SASAC), creata nel 2003 dal Consiglio Statale; - le Istituzioni finanziarie delle SOE, supervisionate dalla China Banking Regulatory Commission (CBRC); Altri organi minori sono: - la China Insurance Regulatoy Commission (CIRC) ; - la China Securities Regulatory Commission (CSRC); La China Banking Regulatory Commission (CBRC) è un organo fondato dal Consiglio di Stato a regolazione del sistema bancario della Repubblica Popolare cinese. Fra le sue funzioni principali 38

39 troviamo la formulazione di regole atte alla supervisione e l organizzazione delle istituzioni bancarie nazionali; essa autorizza la fondazione, i cambiamenti e l eventuale scioglimento delle istituzioni bancarie; esamina e sorveglia tali istituzioni, procedendo a sanzioni in caso si violazioni del codice regolatore delle attività bancarie; compila statistiche informative sull andamento dell industria bancaria, responsabile degli organi amministrativi delle maggiori banche statali; infine svolge molteplici funzioni delegate dal Consiglio di Stato ( 2012). La China Insurance Regulatory Commission (CIRC) è un organo istituito il 18 novembre del 1988 dal Consiglio di Stato, con la funzione di amministrare, supervisionare e regolare il mercato assicurativo cinese, assicurandosi che questo si sviluppi in conformità con la legge. Nel 2003 questa organizzazione diventa un istituzione ministeriale e a tutti gli effetti, sotto la diretta responsabilità del Consiglio di Stato. Le sue funzioni sono molteplici, fra le più importanti: questa ha il compito di formulare piani e strategie e leggi in termini di sviluppo dell industria assicurativa; essa esamina e approva la fondazione di compagnie assicurative e filiali, allo stesso tempo approva lo scioglimento di tali organizzazioni, organizzandone i processi di liquidazione e di bancarotta, etc 25 ( 2012). La China Securities Regulatory Commission (CSRC) è un istituzione pubblica ministeriale sotto le dirette responsabilità con Consiglio di Stato, che opera in ambito della sicurezza e del mercato cinese, in accordo con leggi e regolazioni, assicurandosi che tutte le operazioni di mercato siano legittime. Le principali funzioni svolte da questo organo includono: studiare e formulare piani di sviluppo in termini di sicurezza e mercato futuro; esercitare un amministrazione verticale sull sicurezza nazionale e sulle istituzioni regolatrici, unificando sotto di loro il compito di supervisione delle varie organizzazioni 26 ( 2012). 25 Le funzioni svolte da questa istituzione comprendono inoltre la selezione di senior manager qualificati; l approvazione di clausole e rate premio delle diverse linee assicurative di interesse pubblico; essa supervisiona la solvenza del mercato assicurativo in conformità con la legge, nonché le operazioni commerciali e le assicurazioni public-police-oriented ; conduce indagini si eventuali irregolarità e in base a queste impone le relative penalità;supervisiona l operato delle organizzazioni oltremare fondate da assicurazioni domestiche; infine analizza e monitora l andamento del mercato, le rent-assestment, si occupa del risk-monitoring system compilando statistiche informative sull industria assicurativa. 26 Oltre alle funzioni sovra elencate, la CSRC si occupa di supervisionare il comportamento del mercato, delle compagnie e degli azionisti; controlla i business oltremare delle organizzazioni domestiche e il loro operato in conformità alle leggi vigenti; supervisiona l operato del suo personale qualificato; esamina e 39

40 Le SASAC incaricate della supervisione delle SOE amministrate centralmente sono nel complesso 189 unità; le unità di supervisione a livello locale sono incaricate di supervisionare le SOE amministrate localmente (OECD, 2005). In tutto, si annoverano 300 SASAC su territorio cinese, di cui 31 sono SASAC provinciali che si occupano della supervisione delle SASAC controllate dalle province, ad un livello inferiore vengono istituite le SASAC municipali a controllo delle SOE locali. Per le SOE locali, le 31 province e le 200 municipalità cinesi, stabilirono una Local State- Owned Assets Supervision ed una Amministration Commission a cui riferirsi. Di tutta evidenza che le istituzioni affiliate al governo centrale sono più rigidamente controllate delle altre coordiante da tre diversi livelli giurisdizionali: provinciali, municipali e di villaggio. Le loro responsabilità si estendono a un ambito locale, ma sempre in linea con le strategie economiche centrali dettate dal governo (Szamosszegi and Kyle, 2011). Nonostante le SASAC avessero un ruolo di ridimensionamento dell autorità governativa centrale nella regolazione amministrativa delle SOE, l organo centrale del PCC seleziona e gestisce i top management a livello politico. I compiti principali, svolti da queste agenzie, comprendono: la supervisione e valutazione delle SOE, il controllo dell assetto delle imprese, il reclutamento all interno dell azienda dei migliori talenti in ambito operativo, l enunciazione di una serie di leggi e regolamenti atti a promuovere lo sviluppo della Corporate Law in Cina ed infine la coordinazione le imprese locali come prescritto dalla legge ( Szamosszegi and Kyle, 2011). Le SASAC svolgano molteplici funzioni all interno della moderna struttura societaria: esse acquisiscono responsabilità d investitori e di promotori della riforma e della riorganizzazione delle State-Owned Enterprises; rappresentano lo Stato all interno della Commissione di Supervisione. In base alle performance aziendali, esse valutano la condotta dei massimi dirigenti aziendali, monitorano la crescita del valore aziendale e redigono leggi e regolamenti in termini di amministrazione aziendale. Infine esse controllano l amministrazione delle SOE sotto i governi locali operando in conformità con l apparato legislativo vigente (OECD, 2005). Le SASAC sono gli unici organi all interno della categoria organizzativa che è istituita esclusivamente per questi compiti. In base ai poteri che le sono stati conferiti direttamente dal Consiglio di Stato, dalla legge sulle imprese della Repubblica Popolare cinese e dalle altre norme legislative in materia, le SASAC svolgono inoltre la funzione di ente finanziatore delle aziende statali, promuovendone la riqualificazione e la riorganizzazione al fine di favorire una ridistribuzione razionale dell economia statale (Hongbo, 2011). penalizza eventuali violazioni; svolge le sue responsabilità assegnate dal Consiglio di Stato; amministra affari internazionali che rientrano nelle sue competenze. 40

41 Nel 2005 si sperimenta la creazione di una società di gestione patrimoniale come la State Development and Investement Corporation (SDIC) 27, con il compito di coordinare e gestire gli investimenti statali. Una struttura a tre strati, composta dalle SASAC, SOE e Società di gestione patrimoniale, permette alle SASAC di esercitare un controllo generale a trecentosessanta gradi. Essa si avvale di rilevamenti statistici, nonché adeguati controlli sul campo. La SASAC si occupa infine di verificare l andamento del valore patrimoniale statale sottoposto alla sua supervisione. Il 5 dicembre del 2006, la SASAC del Consiglio di Stato pubblica la Guiding and Promoting the Adjustment of State-Owned Capital and Reorganization of State-Owned Enterprises. Attraverso questo documento viene fornita una chiara classificazione delle imprese che lo Stato ritiene pilastri statali per l economia socialista. Il presidente della SASAC elenca fra i settori statali di maggior rilevanza nazionale quello della difesa, elettrico, petrolifero e petrolchimico, telecomunicazioni, aviazione civile, trasporti, costruzioni, tecnologia informatica, industria chimica, industria metallurgica. In base a questo documento lo Stato mantiene il 50% del totale delle quotazioni di questo gruppo d imprese ( Szamosszegi and Cole, 2011). 1.7 Stimolazione e incentivazione del mercato: processo graduale verso la privatizzazione e l autonomia La privatizzazione o ristrutturazione proprietaria (gaizhi- investe in via sperimentale le imprese locali. Il processo prevede la condivisione del governo centrale che continua a mantenere il controllo delle imprese centrali più grandi, lasciando più autonomia e libertà alle imprese locali. Ci volle del tempo affinché il settore privato fosse riconosciuto come componente essenziale dell economia cinese: la Costituzione del 1982 riconosce le imprese individuali, come complementari dell economia, ma è nella revisione del 1999 che le imprese private vengono finalmente riconosciute come imprese di fondamentale importanza per l economia nazionale. Mentre la privatizzazione delle State-owned Enterprises è una strategia che punta a erodere l influenza della burocrazia, istituendo un equilibrio di potere fra diverse forze quali shareholders, strutture economiche esistenti e obiettivi politici governativi. 27 La State Development and Investement Corporation (SDIC) è fondata il 5 maggio 1999 dal Consiglio di Stato. Essa è una holding company di proprietà statale, con un capitale registrato di 702 milioni di dollari ( 41

42 Dal punto di vista istituzionale si decide di affidare il ruolo chiave di coordinatore nel processo di privatizzazione ai Ministri finanziari e ai Ministeri economici centrali, in modo da assicurare che la politica interna dell impresa fosse in linea con gli obiettivi governativi e con le direttive imposte dal centro. Il ruolo decisivo dei vari governi locali è evidente nel processo di decentralizzazione attuato dal governo cinese con cui si trasformano i dipartimenti locali delle imprese statali in società di gestione delle imprese locali. La scelta del governo verso la privatizzazione serve a combattere l inefficienza della struttura amministrativa, la mancanza di fondi necessari per gli investimenti, l impossibilità d innovazione tecnologica, nonché gli ostacoli nella formazione di un economia di scala. A fronte di queste difficoltà, il risparmio privato costituisce una potenziale fonte di capitali per le imprese statali. Fra il 1980 e il 1987, 696 imprese statali intrapresero il processo di privatizzazione. Secondo le stime effettuate, nel 1998 il settore non statale produce circa il 60% del PIL (imprese collettive contribuiscono per il 12%; quelle private cinesi per il 27%; quelle a capitale straniero per il 6%). (Katsuji, 2000). Alla fine del 2005 circa 300 delle più grandi imprese pubbliche sono state trasformate in società per azioni. Il settore privato mantiene la sua rilevanza fornendo i 4/5 dei posti di lavoro e contribuendo per 1/3 del PIL nazionale. Possiamo individuare una serie di fasi che hanno condotto alla riforma aziendale delle SOE. Partendo dalla seconda metà degli anni ottanta, con la redazione del sistema di responsabilità contrattuale vengono delegate all impresa responsabilità in termini di perdite e profitti. Grazie a questa strategia si otteneva un incremento di efficienza aziendale, ma anche un comportamento di rent-seeking 28 in grado di generare uno sbilanciamento nei rischi residuali, comportando ingenti costi nelle pratiche di supervisione. Le interferenze governative rimasero forti, soprattutto in termini di selezione del management SOE da parte dello Stato. In base a tale riforma molte imprese di piccola taglia furono liquidate e nel peggiore dei casi, chiuse. Negli anni novanta, la riforma si sviluppa su un gradino superiore, si attiva la trasformazione attraverso il processo di corporatisation. L obiettivo ultimo è quello di creare un moderno sistema d impresa, attraverso la conversione delle SOE in entità aziendali che operano come aziende a proprietà privata, pur mantenendo la proprietà statale e agendo in conformità con la Corporate Law. Più della metà delle imprese negli anni novanta sono trasformate in joint stock companies, 28 Il fenomeno del rent-seeking (in italiano ricerca di rendita ) si verifica nel momento in cui un individuo o un impresa ricerca il guadagno nell acquisizione di una rendita economica, manipolando e sfruttando l ambiente economico, piuttosto che agire mediante la produzione di valore aggiunto o la conclusione di transazioni economiche. 42

43 legittimando i governi centrali e locali nel loro status di proprietari di diritto. I risultati del suddetto processo in termini di management furono insoddisfacenti, sotto il profilo del controllo e del bilancio aziendale. Le SOE riformate rimangono soggette a forte ingerenza statale, ma si assiste all incremento dell autonomia dei manager nella loro capacità di espropriare lo Stato della proprietà dell impresa, entrando spesso in conflitto con organi di controllo locale. I soggetti che compongono l amministrazione SOE sono spesso funzionari politici, esterni all ambito commerciale e privi di esperienza sul campo (OECD, 2005). Altra tappa importante nella riforma delle SOE fu nel 1996, quando il Consiglio di Stato promuove public issuance of SOE equities 29 e lo sviluppo del mercato di capitali con lo scopo di aprire le porte al capitale privato per finanziare i colossi statali carenti di risorse, fondando allo stesso tempo una disciplina di mercato che incrementasse la loro efficienza anche attraverso le quotazioni pubbliche. È nel 1999 che il controllo statale si concentra all interno di quattro settori chiave dell economia: sicurezza nazionale, monopoli naturali, beni e servizi principali, industrie high-tech, abbandonando progressivamente gli altri settori. Nei restanti settori, dove lo Stato mantiene ancora chiaro dominio, si decide per la diversificazione proprietaria, altrimenti detta partial privatization, in base alla quale, gli azionisti stranieri e non diventano shareholders delle SOE riformate, in collaborazione con enti statali o controllati da questi (OECD, 2005). Il processo di privatizzazione si sviluppa effettivamente nel passaggio delle quote azionarie dalle mani delle imprese, trasformate in società dallo Stato o dai governi locali, a quelle dei manager aziendali. Secondo un processo di insider privatization, dall esercizio del diritto di controllo nell impresa ottengono direttamente il diritto di proprietà, divenendo attori principali nel processo di privatizzazione (Musu, 2011). Adottando la forma di pluralismo del soggetto investitore (Touzi zhuti duoyunhua- ), i nuovi soggetti che s inserisco nella proprietà aziendale vanno a comporre diverse forme d impresa: - Impresa statale trasformata in società; - Società non statale (di natura collettiva, privata ed individuale) - Società a capitale straniero; - L unione di azionisti indipendenti; 29 Nel mercato finanziario, per public issuance s intende lo stock o la vendita di azioni di un azienda ad investitori. La Equity Issuance può coinvolgere una vendita privata, nella quale le transazioni fra investitori e le aziende avvengono direttamente o pubblicamente in un mercato organizzato aperto a qualsiasi investitore registrato. 43

44 - Gli investitori individuali (inclusi investitori del mercato di borsa); 1.8 Agevolazioni fiscali per le SOE: il ruolo dei colossi bancari Un altro elemento decisivo per quanto concerne la posizione dominante delle SOE sul territorio nazionale è la disponibilità del sistema bancario nel finanziare le imprese statali piuttosto che le imprese private. La Cina possiede il più alto numero di banche di proprietà statale rispetto a qualsiasi altra economia nel mondo. Le banche sotto il governo centrale sono tecnicamente proprietà del Ministro della finanza e della Central Hujin Investment creata nel 2003 per investire capitale nelle State-Owned Enterprises. Questo ente inizialmente è parte della State Association for Foreign Exchange della People s Bank of China, ma nel 2007 diviene proprietà della China Investment Corporation, un fondo di ricchezza sovrano sotto il controllo del Consiglio di Stato (Szamosszegi and Kyle, 2011). Le opportunità che le banche offrono, sotto il diretto controllo centrale, consistono nell accesso a fondi di prestito a interessi favorevoli. I prestiti agevolati sono forniti alle imprese statali sottoforma di contributo finanziario con rate a tassi d interessi relativamente bassi. Si assiste a frequenti casi di remissione del debito o prestiti concessi ad aziende non meritevoli, attraverso l elargizione di quote sproporzionate di risorse finanziarie. È evidente che nella maggior parte dei casi le banche non sono altro che entità che il PCC usa come fornitori di capitale illimitato alle State-Owned Enterprises. Le principali ragioni che spingono alla concessione di credito agevolato alle aziende sono legate alla presenza di burocrazie conservatrici, crediti statali diretti, discriminazioni e network personali. Il settore bancario, durante la transizione economica che ebbe inizio negli anni settanta, subisce numerose riforme; fra queste, la più significativa riguarda la separazione della People s Bank of China (PBCO, Zhongguo renmin yinhang- ) in quattro distinte entità commerciali : Bank of China ( BOC Zhongguo yinhang-, Construction Bank of China (CCB, Zhongguo jianshe yinhang-, Agricultural Bank of China ( ABC Zhongguo nongye yinhang-, Industrial and Commercial Bank of China (ICBC Zhongguo gongshang yinhang- ). Prima della riforma la People s Bank of China opera come unica banca nella concessione di credito alle SOE e agiva in base alle direttive governative. Questo moderno processo di accumulo di capitale all interno del mercato finanziario nazionale cinese e internazionale è un punto di rottura rispetto alla tradizione comunista. Nelle grandi metropoli come 44

45 Shanghai e Beijing, le aziende sono ancora gestite per la maggior parte da membri del PCC, che esortano le imprese al raggiungimento degli obiettivi posti dal Consiglio di Stato. Con l elaborazione della Commercial Bank Law (Shangye yinghang fa- 30 del 1995 e la Central Bank Law (Zhongyang yinhang fa- le banche commerciali diventano entità autonome con un proprio status legale. Esse sono responsabili dei profitti e delle perdite e devono essere svincolate dall influenza di qualsiasi livello governativo. Paradossalmente questa legge stabilisce che queste banche debbano comunque aderire alle politiche industriali nazionali cinesi, stabilite dal governo centrale. I provvedimenti più importanti in termini di gestione finanziaria delle SOE sono presi nel 2005, quando viene stabilito il ruolo guida delle SASAC negli investimenti e nei budget delle imprese. Le imprese centrali compilano annualmente il bilancio statale della gestione del capitale ( Guoyou zeben jingying yusuan- ) sotto la supervisione delle SASAC. Questi budget sono redatti al fine di consolidare i fondi d investimento delle compagnie, stabilendo che una parte dei profitti fossero ceduti allo Stato. Affinché la qualità del management e la corporate governance migliorassero nel tempo, l alta profittabilità di alcune SOE viene convertita in nuovi investimenti. Attraverso l imposizione di vincoli di bilancio soft, le compagnie aziendali spesso reinvestono i profitti dell impresa in movimenti speculativi duplicatori e di scarso profitto. L introduzione del bilancio di gestione del capitale da parte dello Stato ha anche la funzione di tenere a freno investimenti con bassa profittabilità. Tutt oggi il peso specifico e lo spazio d azione delle imprese statali e governative è evidente. Secondo un sondaggio del 2007 pubblicato sul Quotidiano del Popolo di Pechino, organo di stampa del Partito Comunista cinese, si enunciava che nell anno precedente 500 delle maggiori imprese cinesi controllano l 83,3% del PIL cinese e nel 2009 il giro di affari delle State-Owned ammonta a 20 trilioni di Yuan. A livello internazionale, le State-Owned Enterprises, attraverso la politica del going-global ( Zouchuqu- ) proposta nel 2000 dalla 15 Sessione del Comitato centrale, diventano veicolo naturale di investimenti esterni a favore delle industrie ritenute strategiche in Cina ( Sinopec, China National Petroleum Corporation, China National Offshore Oil Company, Aluminum Corporation of China, China Metallurgical and Minerals). Gli investimenti oltremare SOE necessitano 30 China s Commercial Bank Law; Zhonghua renmin gongheguo shangye yinhang fa - legge bancaria promulgata nel 1995 e modificata nel

46 dell esplicita approvazione di quattro agenzie governative: NDRC, Ministro del Commercio, SASAC e Amministrazione statale per gli scambi esteri Szamossegi and Cole, 2011). A sottolineare l importanza crescente delle SOE nell economia globale, anche la rivista Fortune pubblica nel 2009 Global 500, classifica dei 500 colossi aziendali più influenti a livello globale. I colossi cinesi, nell arco di dieci anni, occupano da sei a ben trentasette posti in classifica. Si tratta per la maggior parte di aziende in cui lo Stato è azionista unico o socio maggioritario. Il più recente dossier China 2030 invece, realizzato dalla Banca mondiale e da un think-tank cinese che vanta appoggi in diversi ambiti governativi, è presentato a Pechino dalla Wold Bank e dal Centro di Ricerche e Sviluppo questo febbraio ed evidenzia la necessità di adottare cambiamenti drastici all economia mondiale e nazionale (AgiChina 2012). Il China 2030: Building a Modern, Harmonius and Creative High-Income Society sostiene che la Cina potrebbe sprofondare in una trappola di bassa produttività, mettendo sotto accusa un modello fondato sulla supremazia evidente delle grandi aziende statali, accompagnato a un sistema finanziario strettamente connesso al governo centrale all interno del quale le banche più solide sono di fatto gestite dal PCC. 1.9 Corruzione e inefficienza nell impresa statale Lo studio della corruzione permette di comprendere meglio il rapporto che si sviluppa fra politica e affari nella Cina contemporanea. A partire dagli anni cinquanta numerose campagne anti corruzione, come la campagna dei tre contro (Sanfen si fondano sulla lotta a tre componenti caratterizzanti l ambito polito ed economico cinese in quel periodo quali corruzione, spreco e burocratismo. Successivamente con la campagna dei cinque contro ( Wufen- si sottolinea nuovamente l esigenza di combattere fenomeni persistenti quali evasione fiscale, peculato, corruzione, proprietà di stato ed informazioni economiche. Nonostante ciò la corruzione in Cina è spesso riconosciuta come caratteristica strutturale dell economia e della politica statale, radicata all interno dei rapporti interpersonali fra uomini politici, burocrati e uomini d affari del tempo. Due fattori congiunti quali liberalizzazione del mercato e la formazione di monopoli naturali in diversi ambiti e settori economici hanno favorito lo sviluppo capillare della corruzione all interno dei rapporti clientelari che si sviluppano in Cina nel periodo post-riforma (1978). Con l apertura del mercato e il processo di decentramento amministrativo, i rapporti clientelari vanno incontro ad un processo di transizione che vede la trasformazione delle relazioni verticali fra funzionari governativi, in relazioni verticali 46

47 fra funzionari locali e proprietari di azienda. Lo stesso per l attuazione di politiche quali il sistema di binario doppio, molti meccanismi amministrativi che legano centro e periferia tendono a scomparire lasciando il posto ai nuovi orientati all apertura di mercato, che risultano poco chiari e alimentano casi di corruzione fra funzionari di partito e imprenditori. Con la successiva liberalizzazione dei prezzi e la nascita di monopoli si favorisce la creazione di nuovi privilegi e di nuove possibilità: promuovendo i monopoli fra settori e quindi gli interessi dei singoli si limita la competitività sul mercato delle imprese, soprattutto a livello locale, a favore d ingenti profitti per i monopoli burocratici. Ad oggi la corruzione è ancora molto radicata in Cina: nel 2001 il gap fra imprese statali e non statali è relativamente stretto ma viene ad accentuarsi col passare degli anni. Nel 2009 i settori dove dominano le SOE gestite centralmente risultano al minimo della propria efficienza. La scarsa efficienza aziendale la scarsa produttività sono spesso riconducibili alla corruzione che ha investito in prevalenza le SOE gestite centralmente e i suoi top manager. La fondazione di organi di supervisione come le SASAC cerca di ostacolare tale fenomeno. Si procede quindi all applicazione di restrizioni, richieste di trasferimenti di proprietà e management buy-outs 31, insieme di politiche atte a ovviare questo problema. Gli enti SASAC, dal canto loro, credono di poter essere più competenti rispetto a manager aziendali nell indirizzare gli investimenti, sviluppando negli ultimi anni una struttura di guida efficiente per quanto riguarda le allocazioni di capitale. Questi enti acquisiscono la funzione di piloti per gli uffici SASAC provinciali e municipali, guadagnandosi il controllo operativo sui budget e sui profitti. Nel dicembre 2006, il Ministero delle Finanze (MOF) annuncia che l anno successivo ogni SOE sul suolo cinese deve compilare il bilancio statale per la gestione del capitale; il MOF acquista un ruolo importante, sottoscrivendo le decisione del SASAC, in modo tale che quest ultimo acquisisse un suo status legale. Nel 2009 si stima che 21 membri del Comitato Centrale provengano direttamente dalle SOE centrali e che fino alla fine dell agosto 2011, 43 dei 263 membri dei segretari di partito cinesi, governatori e vice-governatori siano affiliati o abbiano un background di appartenenza presso le SOE gestite centralmente (Yongnian and Huang, 2011). 31 Il management buy-outs, acronimo (MBO), è un fenomeno in base al quale si assiste ad un acquisizione aziendale da parte di un gruppo di soggetti interni all azienda stessa che assumono la figura di manager o imprenditori.spesso, per quanto concerne la fornitura di risorse necessarie all acquisizione dell azienda, questi soggetti si affidano a financial sponsor. 47

48 1.10 Processo di formazione dei monopoli naturali in Cina Le industrie monopolistiche statali in Cina si sviluppano seguendo caratteristiche proprie. Non sono conseguenza della concentrazione della produzione data dalla competizione interna, ma sono opera di alcuni dipartimenti governativi che si alimentano grazie al potere statale. Successivamente alle riforme di apertura economica attuate in Cina, gli inconvenienti che caratterizzano le industrie dei monopoli naturali si palesano gradualmente: le aziende scarseggiano di un meccanismo competitivo, divenendo inefficienti ed incorrendo verso gravi perdite finanziarie. Nel periodo iniziale di riforma, anche i settori economici potenzialmente competitivi furono convertiti in monopoli dalla politica governativa. Vi sono al contrario alcune attività all interno del panorama economico che si sviluppano naturalmente in monopoli. La produzione e la distribuzione sono così vaste rispetto alla domanda che risulterebbe tecnologicamente inefficiente avere più di un produttore in quel determinato settore (Garnaut, 2001). In accordo col sistema amministrativo centrale cinese, i principali business dei monopoli naturali sono diretti da governo centrale e locale, mentre le imprese non hanno potere decisionale in tale ambito. Il governo gestisce direttamente il processo di produzione e management aziendale, intervenendo nelle attività di routine dell impresa. Questo stretto controllo comporta perdita di competitività e di aggressività per l impresa stessa. Le principali carenze in ambito monopolistico sono riconducibili a fattori quali prezzo eccessivo dei servizi e bassa qualità che, incidendo sulla domanda di consumo dei residenti, comportano una stagnazione economica crescente anno dopo anno. Il meccanismo di formazione del prezzo non stimola né l efficienza della produzione né l abbassamento dei costi. Possiamo aggiungere che gli scarsi canali d investimento e i finanziamenti limitati portano come risultato la mancanza di finanziamenti nelle infrastrutture e quindi servizi pubblici di basso livello. Si vede necessario, con l entrata della Cina nel WTO del 2001 e la sua conseguente affermazione nel panorama economico mondiale, attuare una serie di riforme indirizzate ad aumentare l effettiva competitività ed efficienza delle industrie dei monopoli. La continua internazionalizzazione economica non porta comunque alla cancellazione dei monopoli, ma una riduzione della loro importanza, quasi all abbattimento dei costi delle transazioni internazionali e delle barriere ufficiali nel commercio. Il processo di ristrutturazione delle industrie monopolistiche si articola fra il 18 e il 19 secolo; in un primo momento si definisce l importanza della regolazione sociale, per poi negli anni novanta, rafforzare l apparato gestionale in termini di regolamentazione, agendo specialmente in ambiti quali 48

49 tutela dell ambiente, incremento della qualità dei prodotti e dei servizi, salvaguardando sicurezza sociale e sanità. Il sistema legislativo è completato con la Legge Costituzionale, con la Legge Antimonopolio, con la Legge sui contratti e con la Legge di procedura amministrativa. Durante la 29 Sessione del Comitato Permanente del 10 Congresso Nazionale del Popolo nell agosto 2007 è emanata la Legge Antimonopolio (Fan Longduan fa- in vigore l 1 agosto del 2008 Questa legge tutela le attività economiche legali in settori dominati dall economia pubblica, per quanto concerne la sicurezza nazionale e la vita economica interna e si propone di rivedere i margini e le acquisizioni di capitale estero a favore della partecipazione cinese nello scenario competitivo mondiale. La legge Antimonopolio ha rappresentato un importante passo avanti nella delineazione dello scenario economico cinese incidendo sul comportamento delle industrie monopolistiche e specialmente delle State-Owned Enterprises (Hongzhong and Giufang, 2011). La normativa propone una rivisitazione della fusione e acquisizione di capitale, stimolando la partecipazione cinese alla competizione mondiale, in favore della regolazione del mercato. I due punti cardine enfatizzati dai Ministeri statali durante le riforme sui monopoli, furono i seguenti: la separazione della politica dalla gestione economica e la disgregazione delle attività delle imprese di monopoli naturali in modo da permettere lo sviluppo della competizione. Ciò nonostante alcuni monopoli non naturali hanno origine dalle restrizioni nel commercio interprovinciale, imposto dai governi locali a tutela dei business di nicchia. I Monopoli naturali e innaturali in Cina sono gestiti da un sistema regolatore effettivo che affida ad agenzie di supervisione il ruolo di rinforzare il prezzo e la gestione del relativo comportamento economico delle industrie monopolistiche. Esse operano secondo una chiara struttura stabilita dal Consiglio Statale e svolgono molteplici funzioni, fra le quali: analisi e promozione della competizione, regolazione dei comportamenti dei monopoli esistenti e rimozione di quelle restrizioni o collusioni interne che creano monopoli innaturali. Duranti gli anni delle riforme, numerose State-Owned Enterprises hanno monopolizzato alcuni settori industriali cinesi, di modo che differenti gruppi sociali abbiano reclamato al governo maggiore competizione all interno di queste industrie monopolistiche. Fra questi, i consumatori di fronte alla bassa qualità e ai costi irrazionali di queste industrie, richiedono il miglioramento dei servizi e dell efficienza; infine con l entrata della Cina nel WTO, le pressioni esterne al mercato nazionale stimolano l apertura dei servizi, orientando le aziende verso il confronto con compagnie transnazionali (Xiaojuan, 2002). 49

50 Capitolo 2 Nascita ed Evoluzione delle imprese private cinesi 2.1 Le tappe principali di sviluppo del settore non-statale in Cina In Cina il settore privato si sviluppa lentamente, incontrando numerosi ostacoli nel suo percorso. Il punto di svolta per l affermazione del settore privato si ha nel Durante la 3 Sessione Plenaria del Partito comunista Cinese, si sancisce l inizio di un revival ufficiale per il business non statale e si comincia a focalizzare l attenzione sullo sviluppo economico attraverso l utilizzo d incentivi individuali ai privati che operano a supplemento dell economia statale. Le componenti principali del settore privato erano riconoscibili soprattutto sottoforma di business individuali (Getihu- ) una nuova categoria di business composta da soggetti singoli o proprietari aziendali. Nei primi anni ottanta si distinguevano in Cina due categorie principali di business individuali, altrimenti dette private business e industrie private. La prima comprende singole unità che si compongono di non più di cinque soggetti, come stabilisce un documento ufficiale del giugno del Nel caso in cui le unità commerciali siano composte un numero superiore di soggetti, esse si classificano come industrie private (Yingqiu, 2000). In accordo con le Misure provvisorie sull Amministrazione dei Business Individuali urbani e rurali, promulgate dal Consiglio di Stato nel 1987, le getihu possono assumere alle loro dipendenze uno o due apprendisti da aggiungere ai cinque soggetti che già compongono l attività commerciale, per un totale di soggetti non superiore a sette persone (Li and Fung, 2011). Successivamente il governo centrale promuove la formazione di industrie private ( Siying qiye- ), entità commerciali di profitto che si compongono di non più di otto individui privati, riconoscendo formalmente lo status delle industrie private con l enunciazione della Tentative Stipulation on Private Enterprises (1988) 33. In accordo con questo documento le industrie private 32 Le Directives on Issue Related to Land Use by Urban Collective and Individual Economy promulgate il 6 maggio del 1981 dal Bureau of Labour in collaborazione con il Bureau of Urban Construction, Ministry of Public Sicurity, Bureau of Industry and Commerce Management. 33 Disposizione provvisoria sulle imprese private (1988); 50

51 diventano organizzazioni for-profit, fondate e controllate da persone giuridiche, con la possibilità di assumere più di otto lavoratori. All interno di questo documento si stabilisce che l industria privata é una componente essenziale del economia pubblica socialista, che i suoi diritti e profitti legali sono tutelati dallo Stato. Le Siying Qiye si sviluppano in diverse forme commerciali: Sole Ownership (Siying duzi qiye- ; Partnership (Siying hehuo qiye- ; Limited liability compagny (Siying youxian zeren gongsi- e Share Holding Corporation (Gufen youxian gongsi- ); esse si collocano in un ambito economico definito come non-pubblico o nongovernativo. Ognuna di queste attività si caratterizza per differente quantità di proprietari e di capitale registrato, nonché da differenti forme di proprietà privata. Durante gli anni novanta il settore privato industriale si presenta come un elemento dinamico all interno dell economia cinese, tanto che nel 15 Congresso del PCC nel 1997 il partito inverte la sua tendenza conservatrice permettendo al settore non statale di guadagnare l accezione di importante componente dell economia di mercato socialista. Nel 1999 tale appellativo è formalizzato anche all interno della revisione della Costituzione Cinese 34. Con l entrata della Cina nel WTO (2001) e la politica del going-global, la Cina si apre verso un processo graduale di riforma. Il PCC riconosce formalmente la categoria degli industriali privati, segnando un punto di svolta nella promozione allo sviluppo dell industria privata cinese. A dispetto delle proteste dei rami più conservatori, nella Costituzione promulgata nel novembre 2002, durante il 16 Congresso del PCC, è inclusa la Teoria delle Tre Rappresentanze di Jiang Zemin. I principi alla base di questa teoria stabiliscono che il potere del PCC deriva dal fatto che esso è capace di supportare le necessità delle forze produttive avanzate del paese, garantendo e tutelando gli interessi della popolazione, cominciando a dare voce a nuovi orientamenti culturali. Con l introduzione di questo principio il PCC non rappresenta più solamente il proletariato cinese, ma anche forze produttive avanzate. Esso non è più solo avanguardia del proletariato nazionale, ma del Popolo Cinese e della Nazione Cinese ; i suoi membri sono pronti ad includere qualsiasi elemento avanzato compresa la nuova categoria degli imprenditori privati. 34 Il 9 marzo 1999 il Comitato Permanente del Congresso Nazionale del Popolo procede alla revisione della Costituzione; nell art.1 viene introdotta una sostanziale modifica al capitolo 11, attraverso l aggiunta di un nuovo paragrafo per la prima volta si definisce il settore non statale dell economia come importante componente dell economia di mercato socialista. 51

52 Con questo evento si legittima la proprietà privata, tutelata successivamente dal 22 Emendamento della Costituzione cinese del 14 Marzo 2004, nel quale si stabilisce che la proprietà privata è ufficialmente riconosciuta nella Cina socialista. 35 Le strade che portano alla promozione del settore non statale sono molteplici ed hanno natura economica e politica. Innanzitutto si assiste ad una crescita esponenziale della domanda interna, frutto di un continuo aumento della popolazione cinese e del rapido sviluppo economico. Ciò crea la necessità da parte del settore pubblico di un supporto nella produzione e nell assunzione di personale, in modo tale da rimanere al passo con l incalzante sviluppo economico nazionale. Il settore privato e la privatizzazione stessa, che agiscono secondo una struttura propria auto amministrandosi ed esponendosi spesso a molti rischi, nonché cercando ogni giorno di apportare innovazione, creatività ed efficienza all impresa e alle politiche governative applicate negli ultimi trent anni; queste sembrano essere la chiave di volta per risolvere i problemi derivanti dalle carenze e dalle inefficienze del settore pubblico. Ogni paese ha affrontato nel suo percorso storico, processi di privatizzazione che si sono sviluppati con diverse caratteristiche, sulla base delle ideologie economiche del partito politico in carica e derivanti della situazione iniziale del mercato interno. In Cina, il processo di privatizzazione si sviluppa seguendo secondo diverse tipologie. Il primo consiste nella vendita di State-Owned Enterprises a investitori privati, attraverso l utilizzo di specifici meccanismi di mercato: lo Stato vende delle quote aziendali a soggetti individuali, anche se trovare investitori interni ai quali vendere le quote è molto più complesso all interno di un paese in via di sviluppo, rispetto a paesi ampiamente sviluppati. Un altro metodo consiste nella voucher privatization 36, strategia attraverso la quale il governo fornisce voucher a cittadini, che hanno la possibilità di vendere ad altri investitori o barattare le 35 La protezione e legittimazione della proprietà privata differisce sostanzialmente da quella pubblica, in quanto la proprietà pubblica è definita come sacrosanta e inviolabile all interno della Costituzione Cinese del 2004, allo stesso tempo, rimane difficile definire quando la proprietà privata viene legittimata o meno. 36 La Voucher privatization è un metodo di privatizzazione in base al quale ai cittadini è data la possibilità di comprare una quantità di voucher che gli permetterebbe di diventare potenziali azionisti di una qualsiasi impresa statale. Questo metodo d privatizzazione si sviluppa in Occidente nella prima metà degli anni 90 all interno di economie che attraversavano un processo di transizione economica. Nella partial privatization, attraverso questi voucher il governo richiede ai contribuenti di pagare per i servizi che gli vengono forniti sia in caso che ne usufruiscono o meno, permettendo al contribuente stesso di scegliere il fornitore di servizi. In base a questo metodo, ogni cittadino usufruisce di tale servizio a spese dello Stato. 52

53 proprie quote con quelle di altre istituzioni in via di privatizzazione. Questo metodo non produce profitti per lo Stato, ma accellera il processo di privatizzazione delle nuove imprese private. Internal Privatization, altrimenti conosciuta come employee or managemnt buy out 37, è un'altra strategia di privatizzazione, in base alla quale le imprese private vengono vendute a manager aventi particolare familiarità con l azienda, ad un prezzo molto conveniente. Questo metodo non porta particolari profitti allo Stato, ma promuove lo sviluppo di un imprenditoria privata sempre più indipendente. Il metodo meno utilizzato, che si aggiunge ai tre precedenti, è quello della Restituzione. In base a tale processo tipico dell economia di mercato socialista, i diritti di proprietà vengono restituiti al proprietario originario. Tale metodo presenta però l inconveniente di dover rintracciare il proprietario in origine, inoltre si pone il problema del valore da attribuire all impresa (Filipovic, 2005). 2.2 Definizione del settore non-statale e classificazione delle imprese private. Il settore non statale dell economia cinese include tutte le unità produttive che non sono direttamente controllate dallo Stato o da agenzie governative. Queste appartengono all economia non statale e si suddividono in base alla loro forma proprietaria in industrie collettive, private, straniere e altre forme di proprietà. L origine delle imprese private è collocabile dopo la de-collettivizzazione statale del 1983; esse sono proprietà di singoli individui e si classificano in proprietà individuali o private. Queste possono essere inoltre distinte in base alla loro collocazione geografica nelle aree rurali e nelle aree urbane. Nelle zone rurali l intera produzione agricola è nelle mani del settore non statale, ad eccezione delle fattorie di proprietà statale. L imprenditoria riemerge in Cina con la nascita d imprese private che 37 Vedi capitolo 1 pag.40; 53

54 prendono il nome di Township&Village Enterprises (TVE) 38. Queste imprese sono collettive e si sviluppano all interno dei villaggi. Il governo locale, rappresentante della comunità locale, è de facto il proprietario esecutivo delle TVE nella comunità. Generalmente il diritto di controllo è parzialmente delegato del governo locale ai manager aziendali, meccanismo ufficialmente riconosciuto come sistema di responsabilità familiare. L esperto Huang Yi nel 2008 pubblica una serie di ricerche che analizzano lo sviluppo privato rurale e urbano, riscontrando che le zone rurali negli anni ottanta sono più favorevoli all instaurazione d imprese non statali sul territorio. Le prime avvisaglie d imprenditoria privata in ambito giuridico sono già presenti all interno della Costituzione del Negli anni novanta invece è possibile rilevare uno spostamento dell allocazione delle risorse da parte dello Stato verso le aree urbane, dove le getihu si diffondono soprattutto all interno di quegli ambiti commerciali dove l ingerenza dello Stato è meno forte: servizi, vendita al dettaglio, trasporti e ristorazione. Molti giovani e pensionati sono impiegati nelle zone urbane come forza lavoro del settore privato, alleviando il problema della manodopera in esubero in tali aree (Huang, 2008). In termini di sviluppo negli anni ottanta le TVE vedono triplicare il loro output rispetto alle imprese statali, con una crescita annua del 28,1%, attestandosi come secondo settore più produttivo dell economia nazionale. In ambito non statale, le TVE e le cooperative producevano l 80% dell output totale, con un tasso di crescita in ascesa, dal 22% nel 1978 al 47% nel 1991, al contrario del settore statale che subisce in quegli anni un forte declino passando dal 78% al 53%. Le TVE sono imprese particolarmente connesse ai governi locali, si sviluppano e si adattano all ambiente locale dei vantaggi e alle limitazioni dei governi locali stessi. Nonostante sia possibile riconoscere diversi modelli di TVE in base alla regione di sviluppo (Jiansu model, Wenzhou model, Zhejiang model e Guangdong model) le TVE hanno medesime caratteristiche fondanti: sono comunemente avviate da imprenditori privati; nella fase iniziale spesso si caratterizzano da una struttura proprietaria poco chiara; sono riflesso di particolari restrizione proprie delle attività private pur disponendo di relazioni col governo centrale (Chenggang and Xiaobo, 2009). Le TVE hanno giocato un ruolo importante nella promozione del business privato in Cina agevolando l acquisizione e la diffusione di abilità manageriali fra gli imprenditori aziendali, producendo ed 38 Le Township&Village Enterprises, acronimo TVE (Xia gzhen qiye- sono identificabili come industrie pubbliche market-oriented che si fondano sotto la supervisione dei governi locali. Il termine TVE è utilizzato dal Consiglio di Stato per la prima volta nel 1984, nel periodo antecedente , sono denominate Commune and Brigade Enterprises. Esse si orientano maggiormente sulla produzione di materie prime quali ferro, cemento, fertilizzanti chimici, acqua e strumenti agricoli. 54

55 accumulando capitale umano, nonché diffondono know-how tecnologico. Riconoscendo l influenza che le TVE hanno avuto nella crescita dell imprenditoria privata, è possibile comprendere meglio l evoluzione del settore non statale. Col procedere dello sviluppo economico cinese, il declino delle TVE è una risultante dell ascesa del settore privato, negli anni novanta si procede gradualmente a una conversione delle TVE in imprese private. La legittimazione del processo di trasformazione si compie nel 2004 quando la Costituzione cinese riconosce ufficialmente la proprietà privata 39. Attraverso una graduale trasformazione, i modelli di TVE si convertono in share holding firms. Fra i vari modelli quelli di Wenzhou è quello adottato maggiormente, la diffusione della privatizzazione delle TVE negli anni novanta segue per lo più questo modello aziendale. È proprio nelle zone rurali che le imprese private inizialmente trovano terreno fertile per il proprio sviluppo, partendo dalla ricostruzione dell economia rurale per poi svilupparsi maggiormente in settori quali commercio e servizi, ambito nel quale la presenza delle grandi SOE è alquanto limitata. Nelle zone urbane il settore non statale in origine si compone d imprese private e collettive. Nelle molteplici unità produttive, per definizione, le industrie collettive (COEs) sono forme proprietarie che coinvolgano lavoratori dell azienda stessa o gruppi di membri di una comunità, come i residenti all interno di una giurisdizione amministrativa. In realtà le imprese collettive sono di proprietà statale, in quanto le decisioni, inerenti assunzioni e investimenti, non vengono prese senza l approvazione finale del governo 40 (Chong and Yijiang, 2001). Esaminando le varie forme di proprietà è possibile classificare cinque tipologie ufficiali d impresa privata: - Individual-employed o self employed (Geti gongshanghu - Getihu- ) riconosciuta come la prima forma di impresa non statale definita dal Consiglio di Stato del PCC nel Negli anni ottanta i businessman individuali sono stati i pionieri di questo settore privato in continua crescita. 39 Fu il14 marzo 2004 il Congresso Nazionale del Popolo introduce nella Costituzione cinese del 1982 un emendamento (il IV) che sancisce l'inviolabilità del diritto di proprietà privata e il rispetto dei diritti umani. 40 Le imprese collettive sono formalmente di proprietà dei soggetti residenti nella regione dove l impresa è collocata, ma sono effettivamente controllate dal governo locale che agevola l accesso ai servizi di infrastrutture e l accesso alle risorse del territorio per queste imprese. 55

56 - - Private Enterprises ( Siying qiye- ) categoria aziendale introdotta nel 1988 con la Tentative Stipulation on Private Enterprises; organizzazione for-profit di individui privati che contano più di otto impiegati in azienda. Questa tipologia d impresa può essere composta dai 5 a 20 shareholders, con capitale minimo registrato di $1 nel La siying qiye può essere registrata come sole proprietorships, partnerships, limited liability corporations. Possiamo asserire che nei decenni passati, queste aziende si trovano in situazioni di svantaggio rispetto alle SOE, operando in circostanze fortemente restrittive, caratterizzate da accesso limitato a fondi finanziari. Private collectives and Private Township and Village Enterprises (Xiangzhen qiye- ; sono imprese gestite dai governi locali, legalmente non sono considerate appartenenti - - al settore non statale, anche se sono classificate come imprese al di fuori del settore propriamente statale. Esse sono spesso chiamate red hat firms, fenomeno secondo il quale molte compagnie di proprietà privata, in collusione con ufficiali locali, adottano la forma d impresa a proprietà collettiva, per assicurarsi la tutela degli enti governativi e ottenere i privilegi comunemente riservati alle industrie affiliate al settore statale. Shareholding Cooperative Enterprises (Gufen hezuo qiye- ; sono aziende di proprietà degli addetti ai lavori, con eguale diritto di voto, indipendenti dall asset proprietario. Queste aziende sono considerate il passaggio intermedio nella trasformazione di aziende collettive in firme essenzialmente private. Una variabile di questa categoria sono le joint-ownership (Lianying- ) tipologia aziendale largamente diffusa negli anni cinquanta, quando molte imprese private vengono trasformate in forme di proprietà statale con la presa di potere del PCC. Wholly-owned foreign Enterprises (Duzi jingying gongsi- : imprese di proprietà 100% straniera, esse sono considerate parte integrante del settore privato cinese. Queste possono rientrare nella categoria delle State-Owned enterprises o Private Enterprises, in base alla loro struttura proprietaria. Le PRC Foreign Equity Joint Venture (FEJVs) a sua volta possono assumere due forme: Equity JVs e Contractual JVs. Nelle prime i profitti sono divisi secondo i componenti in equity shares 41 ; il periodo di durata del contratto è compreso fra i 20 e i 70 anni. 41 Per equity share s intende la disposizione proprietaria di due o più parti che hanno medesimo interesse nell acquisizione di quote proprietarie sulla struttura. Tutte la parti che hanno acquisito una quota 56

57 2.3 Il Fenomeno del Red hat o Public-Private hybrid Il fenomeno del Red hat si sviluppa in Cina nei primi anni novanta come una strategia commerciale, adottata dalle aziende private per sopravvivere e crescere all interno del mercato cinese domestico. Il termine Red Hat introduce un principio secondo il quale aziende private ottengono la licenza collettiva o statale sotto pagamento di specifiche tasse amministrative allo Stato, a unità collettive o organizzazioni governative locali, le cosiddette management fees. Generalmente le tasse amministrative ammontano a 1-2% dell output dell azienda o al 5-10% del suo giro di affari complessivo. Proprio grazie al pagamento di tali contributi, le piccole aziende private riescono ad aggirare gli ostacoli burocratici imposti dal governo centrale (Yingqiu, 2000). Tale strategia aziendale crea aziende ibride nelle quali la categoria di appartenenza, come aziende pubbliche o private, non è più così evidente. Si tratta di un processo in base al quale le aziende private indossano un cappello rosso per mascherare la propria natura. Questi nuovi modelli ibridi sono espressione del fatto che la divisione fra i due ambiti dell economia è poco nitida; le aziende statali sono controllate dal governo e hanno la possibilità di utilizzare risorse governative in quanto registrate come imprese statali mentre le imprese private adottano questa strategia per economizzare gli ingenti costi delle transizioni con una struttura istituzionale spesso incerta, verso un nuovo percorso di sviluppo. Nei primi anni novanta il governo gioca ancora un ruolo chiave nell allocazione delle risorse, nella costruzione di un sistema di mercato moderno, lavorando alla creazione di una struttura legale solida ed efficiente. Le industrie private sono fortemente discriminate nell ottenere risorse economiche e governative in quanto l apparato centrale favorisce le grandi imprese statali a discapito di quelle private. È nell interesse dell impresa non statale adottare questo tipo di strategia (hybrid strategy) per ottenere protezione governativa e trattamenti agevolati come quelli che il governo riserva alle State-Owned Enterprises. Il rovescio della medaglia consiste ovviamente nell ingerenza del governo locale all interno delle attività aziendali. È stato però riscontrato (Wubiao, 2006) che una delle varianti che scoraggia il partecipano alla stima della proprietà; questa compartecipazione egualitaria produce significativi benefici ad tutti i componenti della proprietà in egual modo. 57

58 reinvestimento da parte dei privati è proprio la consapevolezza di non poter godere a pieno dei frutti dei propri investimenti, a causa della forma proprietaria mista dell azienda. Un altra forma ibrida aziendale è la rented collective. Secondo questa tipologia aziendale, alcune imprese collettive affittano l impresa a operatori privati: queste aziende rimangono imprese pubbliche di facciata, ma i meccanismi operativi interni sono interamante gestiti da privati. Con questa strategia, sotto il pagamento di una quota affittuaria fissa, l industriale privato può operare nell azienda come se fosse sua, accumulando spesso una discreta somma di capitale individuale. Nonostante che nel 1997 durante il 15 Congresso del PCC si stabilisce che il fenomeno del red hat debba essere ridimensionato, esso persiste ancora in diverse aree della Cina in quanto le organizzazioni pubbliche possiedono ancora parte del controllo, attraverso riscossione di affitti e contributi ( (Yingqiu, 2000). Infine le raw enterpreneurship sono originate dalla privatizzazione delle SOE e si vanno ad aggiungere alle altre forme aziendale ibride che nascono in quegli anni. Questa tipologia include le Individual-employed e le Self-employed precedentemente menzionate. 2.4 Rapida crescita dell impresa privata Il sistema industriale cinese, precedente ai vari processi di riforma, è quasi interamente nelle mani dello Stato ed è orientato alla massimizzazione della produzione, più che del profitto anche per l assenza di un mercato finanziario statale. Con il boom economico la Cina vede crescere il suo PIL con un tasso del 10% annuo, passando da 364,5 miliardi di Renminbi nel 1978, a miliardi nel 2008 (China Statistical Yearbook, 2007). Sempre nel 2008 la Cina si classifica diciassettesima nel World Competitiveness Yearbook dell International Istitute for Management Development 42 e trentesima nella classifica dei Paesi in via di sviluppo, redatta dalla Global Competitiveness Report del Word Economic Forum Il World Competitiveness Yearbook è pubblicato, in collaborazione con l World Economic Forum, dall International Institute for Management Development (IMD) a partire dal Tale Istituto misura la capacità con la quale una nazione sostiene la propria competitività nazionale in ambito d impresa; la ricerca si basa sulla valutazione del benessere creato da un paese rispetto agli altri competitori mondiali. I quattro principali fattori determinanti la competitività nazionale sono: performance economica; efficienza del governo; del mercato; delle infrastrutture. 43 Il Global Competitiveness Report (GCR) è un rapporto pubblica annualmente dal World Economic Forum. Il primo risale al Nel rapporto del per esempio, sono elencate le 142 maggiori economie 58

59 È nella seconda metà degli anni 2000 che si assiste a una forte crescita del settore privato in Cina; il totale delle aziende di proprietà privata ammontano al 12,6%, rappresentando il 70% del totale delle imprese registrate in quell anno. Queste aziende trovano terreno fertile per il proprio sviluppo rispettivamente in regioni quali Jiansu, Guangdong, Shanghai, Zhejiang e Shangdong. Nelle suddette regioni il governo applica politiche atte alla crescita dell industria privata, promuovendo in via sperimentale strategie di apertura verso investimenti privati ed esteri. Con la politica di apertura verso l esterno e il successivo ingresso della Cina nel WTO (2001) sono promosse dal governo numerose misure atte a assorbire capitale esterno e know-how tecnologico; ciò incoraggia le multinazionali a localizzarsi nel territorio in modo tale da diffondere il loro valore aggiunto ai meccanismi di produzione cinese. La Cina necessita però di una struttura politica e legale che accompagni il processo di acquisizione di capitale estero. Le procedure di analisi e approvazione di fondi esteri sono così semplificati attraverso sistemi di esami nazionali standardizzati diffusi in modo capillare sul territorio. In base agli indicatori economici presentati dal Dipartimento per i FDI in Cina, fra il 9 e il 10 Piano Quinquennale, gli investimenti diretti in Cina risultano incrementati di più del 34%; alla fine del 2005; 122 imprese continentali hanno un ruolo importante nel mercato azionario di Hong Kong, raccogliendo fondi per milioni di dollari ( 2011). Più di 20.7 miliardi di dollari, provenienti da prestiti agevolati stranieri, sono serviti a finanziare 150 progetti sul territorio cinese: dighe sul Delta delle Perle e del Yangtze, linee aeree in Sichuan e Hubei. emergenti mondiali. Questa organizzazione fornisce un resoconto sull abilità dei singoli paesi ne provvedere alla prosperità dei propri cittadini, attraverso la misura del Global Conpetitiveness Index.Tale indice misura le istituzioni, le politiche e i fattori che stabiliscono la sostenibilità e il livello di prosperità economica. 59

60 Tabella 2.1 Totale delle imprese private e individuali e il loro tasso di crescita ( dal 2002 al 2010); Fonte: State Administration For industry& Commerce, 2010 Dalla tabella sopra, secondo le analisi dello State Administration for Industry & Commerce del 2010, la percentuale di crescita dal 2002 al 2010 delle industrie private passa dal 20% al 6,7%; mentre le industrie individuali crescono con continuità, incrementando il proprio tasso di crescita dal 23,8% al 33.3% nel primo semestre del Rafforzando lo sviluppo delle imprese nei due settori economici emerge che nel 2009, in termini d investimenti fissi, il totale di questi per il settore non statale ammonta al 32,5% corrispondente a 9.4 trilioni di Yuan, conquistando il 48.2% del totale degli investimenti in Cina. Procedendo nella comparazione fra il settore statale e non, possiamo asserire che quest ultimo ha acquisito un tasso d investimenti maggiore (44,6%), incluse le imprese con investimento estero (7,3%) (State Administration for Industry and Commerce, 2010). Secondo le stime degli ultimi sondaggi della State Administration for Industry and Commerce (SAIC), l industria individuale in Cina si sviluppa con una percentuale di crescita annua del 4.4%, mentre l industria privata contribuisce alla crescita nazionale con una percentuale del 15.5% annuo, 60

61 in un periodo di tempo compreso fra il 2010 e il Sempre secondo queste stime, i due settori contribuiscono al 60% del GDP cinese, fornendo l 80% dei posti di lavoro nazionali e creando opportunità di lavoro nel 90% dei casi (Chinese Governament s Official Web Portal, 2012). Tabella 2.2 Investimenti in base alle differenti tipologie d impresa ( ); Fonte: National Bureau of Statistics, 2011 La tabella prodotta nel 2011 dal National Bureau of Statistics evidenzia come gli investimenti delle industrie statali cinesi sono in continua crescita negli ultimi anni, dal 30,4% nel 2004 al 52% nel primo semestre del Possiamo invece notare una sostanziale flessione nel settore privato, dove gli investimenti dal 57,8% del 2004 si riducono sostanzialmente nel 2010 al 41,3%. Secondo un analisi del China International Chamber of Commerce for the Private Sector (CICCPS) 44 gli investimenti delle industrie private, che rientrano nelle Top 500 cinesi per i prossimi tre anni, sono orientati in tre principali settori quali risorse, energia e industrie di base, modern business e servizi finanziari. Sempre secondo questi sondaggi, nel 2010 i principali settori in cui si sviluppano 329 delle Top 500 sono i settori manifatturieri: 12,8% nello smaltimento di materiali ferrosi derivanti da processi industriali; 11,6% nelle industrie edili, 10,4% impiegate nella vendita all ingrosso e al 44 Vedi: 61

62 dettaglio e 8,6% nelle industrie elettriche (CICCPS, 2010). Nel 2010 le Top 500 invertono il loro trend spostando la produzione verso l industria chimica pesante, riducendo la loro presenza nell industria tessile, alimentare e immobiliare. 2.5 Vincoli istituzionali allo sviluppo del settore non statale Nei suoi numerosi studi Wubiao Zhou 45 rileva come la mancanza di un apparato istituzionale solido, in grado di rendere sostenibile lo sviluppo del settore privato in continua espansione, costituisce tratto comune dell economia in transizione. Spesso all interno dei vari apparati istituzionali si riscontrano forme di corruzione persistenti che danneggiano il corretto funzionamento dell apparato stesso, soprattutto per quanto concerne la fornitura di servizi e di licenze governative. Gli industriali privati si trovano a dover fronteggiare pagamenti di tasse al di fuori della legalità per risolvere dispute contrattuali, perché gli apparati governativi non adottano provvedimenti effettivi nel rinforzare le procedure contrattuali che regolano i rapporti dei vari partner commerciali. L assenza di legittimità costituisce uno dei principali limiti allo sviluppo economico delle imprese non statali. Per legittimità s intende la conformità alla legge a cui dovrebbe corrispondere un concetto di giustizia, di ragionevolezza e di aderenza ai principi morali. Nel settore non statale la mancanza di legittimità investe la contrarietà alle norme giuridiche, ma anche i ragionevoli pregiudizi che l opinione pubblica ha verso l imprenditoria privata soprattutto tra gli anni ottanta e novanta (Wubiao, 2006). Casi di mancanza di legittimità sono riscontrabili anche nelle relazioni che intercorrono fra aziende private e apparati istituzionali, come i tribunali. Il settore industriale privato è discriminato dai tribunali che operano sotto lo stretto controllo della burocrazia, specialmente all interno di dispute che riguardano imprese o agenzie pubbliche. Si sono presentati anche casi in cui aziende sono state costrette a dichiarare bancarotta perché la Corte non tutela legalmente i diritti contrattuali dell azienda privata o individuale (McNally, Guo, Hu, 2007). Oltre ai problemi legati all assenza di legittimità e corruzione, altri vincoli allo sviluppo del settore non statale riguardano l assenza d infrastrutture, la carenza di fondi di credito e la presenza di un mercato azionario debole che rende difficile l acquisizione di capitale (Wubiao, 2006). 45 Professore Assistente nella divisione di sociologia dell Università Tecnologica di Nanyang dal 2006 ad oggi. 62

63 Infine è possibile asserire che la strategia del red hat e la conseguente nascita di aziende ibride porta numerosi benefici al settore non statale, permettendo alle imprese di competere liberamente nel mercato domestico con il sostegno e le risorse necessarie. Si viene così a creare una primitiva interazione fra forze di mercato e le istituzioni ridistributive dominanti (Bai, et al., 2001). Nella tabella che segue si sintetizzano gli ostacoli incontrati dagli imprenditori che decidono di investire nel settore non statale secondo la loro natura: finanziaria, legislativa, burocratica e persino territoriale. Tabella 2.3 Elenco dei maggiori ostacoli che fronteggiano le imprese private; Fonte: All-China Federation of Industry and Commerce, Acquisizione di capitale nel settore non statale: ostacoli e restrizioni L accessibilità alle risorse finanziarie e l acquisizione di capitale rappresentano, come precedentemente accennato, due ostacoli evidenti per lo sviluppo del settore non statale emergente. Nel periodo antecedente le riforme economiche cinesi del settore bancario (metà degli anni novanta), i quattro colossi bancari nazionali (People s of China, Bank of China, Agricultural Bank of China, Construction Bank of China) svolgono le principali funzioni di cassieri e contabili a disposizione dell apparato governativo centrale. 63

64 Numerosi studi (OCED, 2012; china.org. 2011; Wubiao, 2006) riconoscono nel finanziamento informale 46 una risorsa primaria per lo sviluppo del settore privato, mentre i finanziamenti bancari rimangono difficili da ottenere soprattutto per le imprese di piccola dimensione. È possibile asserire che la concessione di credito è negativamente associata alla dimensione delle aziende non statali. Le banche sono restie alla concessione di prestiti alle piccole imprese in quanto per gli enti bancari i tassi di rischio sono troppo alti, determinando spesso come risultante la mancata concessione di credito a quest ultime. In alternativa, le banche attraverso attente analisi, in collaborazione con l azienda stessa, acquisiscono dettagliate informazioni inerenti la vita dell impresa; tutto ciò a tutela di principi quali trasparenza e presenza di adeguate garanzie al fine di concordare il credito necessario alle operazioni commerciali (Wubiao, 2006). Le imprese di dimensioni più grandi risultano agli occhi degli enti bancari più trasparenti e coperte da maggiori garanzie, guadagnandosi con più facilità concessioni di fondi di credito. Queste politiche finanziarie sono il frutto di condizioni politiche sfavorevoli nei confronti del settore privato. L atteggiamento prevenuto delle banche nella concessione di fondi e risorse finanziare alle piccole aziende è inoltre conseguenza di rigide politiche statali. Il fallimento di un azienda statale comporta rischi ben diversi rispetto al fallimento di un azienda privata; lo Stato interviene personalmente per ammortizzare un prestito in caso di fallimento di un impresa di proprietà statale, di conseguenza le banche non si ritrovano a dover assorbire l intera perdita nel proprio bilancio. Al contrario, le imprese private, non essendo tutelate da enti governativi, non hanno sufficienti garanzie in caso un ipotetica situazione fallimentare. Gli enti finanziari in genere si tutelano imponendo tassi d interesse alti, in particolar modo nel momento in cui si trovano a elargire prestiti a imprese indipendenti dal governo centrale. Spesso, le imprese statali, per ostacolare l accesso dell industria privata nei settori dominati dalle industrie monopolistiche, bloccano la concessione di capitale e di risorse alle industrie private. Un altra variabile di rilievo nell acquisizione di risorse finanziare è riscontrabile nell orientamento politico degli imprenditori privati. Questi si trovano ad instaurare relazioni politiche con associazioni commerciali di spicco o più direttamente guadagnando posizioni influenti nelle file del PCC, al fine di ottenere agevolazioni in ambito politico ed economico da quest ultime. 46 Per istituzioni finanziarie informali si fa riferimento a una gamma d istituzioni che non appartengono al mercato come cooperative, credito informale e di assicurazione, usurai, associazioni di credito etc. Queste istituzioni operano principalmente in paesi in via di sviluppo, fornendo prestiti ricaricati da tassi d interesse particolarmente elevati. 64

65 Nonostante l ambiente nei confronti di attività private sia tendenzialmente ostile, formalmente il governo propone dei passi avanti mostrando segni di apertura verso il settore non-statale. Nel 1997 il Comitato Centrale del PCC annuncia l intenzione del governo di creare circostanze che concedessero pari opportunità di partecipazione economica a ogni tipo di proprietà aziendale, rapportandosi con le diverse aziende senza alcun tipo di discriminazione. Questo annuncio ha il proposito di incoraggiare le varie banche commerciali statali e le unità di credito ad incanalare le proprie risorse finanziarie nei settori privati. Come esempio di tali buoni propositi, sempre nel 1997 viene fondata la Chinese Minsheng Banking Corporation 47, una private shareholding bank creata con lo scopo di offrire finanziamenti e prestiti alle imprese private nascenti (Yingqiu, 2000). Per incoraggiare ulteriormente la concessione di capitale a piccole e medie imprese e supportare il loro sviluppo all interno dell economia domestica, il governo mise in atto un sistema di garanzia di prestiti, abolendo molte restrizioni nel campo degli investimenti per le imprese private. Nel 1988, il governo concede alle aziende non statali di investire in progetti per la costruzione di strutture pubbliche. Questo è da considerarsi un punto di svolta per la nascita di future collaborazioni fra enti privati e istituzioni pubbliche. Nonostante ciò è da sottolineare che spesso la concessione di investimenti infrastrutturali e per la ristrutturazione di imprese statali è andata a discapito delle piccole e medie imprese autonome. In termini di squilibrio nell allocazione di finanziamenti, il Consiglio di Stato nel 2005 ha assunto una politica in grado di facilitare l accesso ai mercati e alle risorse finanziaria alle piccole e medie imprese istituendo banche apposite specializzate nel finanziamento di attività imprenditoriali nel settore agricolo come la Banca cinese per l agricoltura o la Banca per lo sviluppo delle Cina. È evidente che la strada per arrivare a una regolazione del rapporto fra legislazione e mercato nel settore finanziario e creditizio, è ancora lunga. Ad oggi numerose ricerche di Musu rilevano che lo Stato possiede ancora il 50% delle quote delle banche commerciali supervisionando e dirigendo con ruolo dominante lo scenario finanziario nazionale. Recentemente, si è costituita un autorità specifica, distinta dalla Banca centrale, la China Banking Regulatory Commission (CRBC) 48. Con l istituzione di questa Commissione sono stati promossi evidenti miglioramenti nei sistemi di 47 La China Minsheng Bank (Zhongguo Minsheng Yinhang- è fondata a Pechino il 2 gennaio del 1996 ed è la prima banca cinese la cui quota proprietaria maggioritaria appartiene ad entità non governative.questa banca conta 200 filiali in tutto il territorio cinese e relazioni di collaborazione con più di 700 banche oltremare. Essa è una Publicy traded company ( ) ; 48 Vedi capitolo 1 pag. 30; 65

66 governance bancaria, nella gestione del rischio e nell assegnazione di capitali e prestiti (Musu, 2011). 2.6 Sviluppo dell imprenditoria privata: l importanza dei Guanxi ( ) Un elemento che contraddistingue lo sviluppo sul territorio cinese dell economia privata sono i rapporti interpersonali che si vengono a creare fra individui in un rapporto commerciale. I rapporti interpersonali fra imprenditori aziendali e soggetti politici sono una componente strutturale caratterizzante il capitalismo socialista cinese. In termini di spazio economico però l ingerenza statale nell economia privata è ancora molto forte. Agli occhi di molti oggi risulta ancora difficile marcare una linea nitida di distinzione fra pubblico e privato, in quanto spesso i diritti di proprietà legali e le normative possiedono minore importanza rispetto alle circostanze sociali nel determinare le attività di mercato. La razionalità commerciale in Cina si concentra più sull instaurazione di forti legami con la burocrazia governativa, che sull effettiva ricerca di opportunità concrete di mercato. Vedremo come le cosiddette Guanxi relazioni interpersonali, sono una componente fondamentale nei meccanismi economici delle industrie. Una buona parte di ciò che è considerato non statale, rimane strettamente connesso con la burocrazia governativa, attraverso diversi meccanismi relazionali. Un esempio è nel processo dello xiahai tuffarsi nel mare ) ovvero l emergere di una nuova elite di imprenditori dai ranghi del partito; questi per lo più sono imprenditori che hanno abbandonato cariche politiche ufficiali per entrare in una nuova elite economica privata in via di formazione. Essi sfruttano le proprie guanxi politiche, per incrementare il potenziale economico delle loro attività e guadagnare potere (Shaung, 2004). In particolar modo a livello locale, gli appartenenti ai gruppi di potere trasferiscono il prestigio e l influenza che deriva dalla loro posizione sociale all interno dell attività economica che svolgono, in modo tale da accedere facilmente a risorse e fondi di finanziamento. I political guangxi networks emergono quindi come ingrediente necessario a protezione della proprietà privata, divenendo un importante canale di accesso alle molteplici opportunità commerciali di mercato. In un clima d intensa competizione di mercato, numerosi fattori contribuiscono al ruolo decisivo dei political guanxi networks all interno dello sviluppo economico del settore privato. Alcuni di questi fattori riguardano le varie discriminazioni rivolte per contrastare la diffusione dell economia privata, nonché la persistenza di ambiguità istituzionali all interno delle imprese private. 66

67 Un esempio dell efficacia dei political guanxi networks è riscontrabile nel ruolo chiave che questi hanno avuto nella privatizzazione delle TVE. In questo caso, gli ufficiali governativi locali in collaborazione con i manager TVE supervisionano i vari processi di privatizzazione, generando così condizioni vantaggiose per l acquisizione delle imprese da parte dei manager stessi. Questo processo è favorito dalla presenza di leggi poco chiare e contraddittorie che regolano la privatizzazione, creando come risultato maggiori opportunità per la proliferazione di questo tipo di guanxi. Infine, con l accesso degli imprenditori privati nelle file del PCC nel 2001, come evidenziato in precedenza, si facilita l acquisizione d informazioni inerenti i cambiamenti delle politiche di sviluppo, dell accesso ai crediti bancari, creando così maggiori certezze nell ambiente del business non statale (McNally and Guangwei, 2007). 2.7 Politiche governative che supportano o ostacolano le attività del settore privato cinese Le relazioni instauratesi fra il settore pubblico e i vari enti governativi, certamente non sono della stessa natura di quelle venutesi a creare fra gli enti governativi stessi e il settore privato cinese. A scopo di tutelare, proteggere ad amministrare l economia statale nazionale nascono organi governativi specifici come il Bureau of Business and Commercial Management, a livello centrale e locale. Per quanto riguarda il mercato non statale è istituita la All China Federation of Industry and Commerce 49 che, insieme ad altre istituzioni, adempie principalmente alla regolamentazione e all ispezione del settore economico in oggetto, ma non al supporto di nuove strategie di sviluppo. La Cina si trova a fronteggiare problemi che caratterizzano per lo più le economie miste, anche occidentali, all interno delle quali il peso dello Stato come proprietario e coordinatore di attività produttive è aumentato esponenzialmente. Il processo di transizione a cui lo Stato cinese e le istituzioni governative vanno incontro comporta la riforma del suo ruolo di gestore delle attività 49 L All China Federation of Industry and Commerce, acronimo (ACFIC) ( Zhonghua quanguo gongshangye lianhehui- è una camera di commercio ong, che consiste nell unione di industriali e businessman cinesi sotto la leadership del Dipartimento del Fronte Unito del PCC, è inoltre un organizzazione costituente il Comitato nazionale della Chinese People s Political Consultative Conference. Questa organizzazione non governativa accompagna il governo nella supervisione dell economia privata cinese e opera come ponte fra il settore privato e il governo ( ). 67

68 economiche (Musu, 2011). Sotto questo profilo vediamo come la Cina compie passi avanti nel 2007 promulgando regolamenti sulla Riforma del diritto di proprietà (Wuquan fa- ) 50. Con questa legge si legittima l esistenza e l importanza di forme di proprietà privata. Secondo tale riforma, i diritti di proprietà riguardano non solo i beni di consumo, ma anche i mezzi di produzione, i beni mobili e immobili, i beni ereditari e i risparmi. D altra parte, non può essere oggetto di proprietà privata il suolo, tipologia di proprietà regolata attraverso l acquisizione del diritto di superficie 51 (McNally and Guangwei, 2007). Non si può negare che negli anni siano stati fatti dei passi avanti da parte del governo nel supportare attività commerciali al di fuori del settore statale. Tra le misure legislative più significative adottate dal governo per sviluppare e promuove la proprietà privata industriale negli ultimi anni troviamo le seguenti: Several Opinions of the State Council on Futher Promoting the Development of Small and Medium Sized Enterprises (2009); Several Opinions on Encouraging and Guiding the Healthy Development of Private Investment (2010); Measures on the Individually-owned Business (2011). Con la prima, dopo il forte impatto della crisi finanziaria globale (2008), il governo attua un primo intervento nella direzione di concedere maggiore supporto in termini finanziari, creditizi e di tassazione, nonché a piccole e medie imprese. Gli obiettivi principali di tale misure consistono nel costruire circostanze favorevoli allo sviluppo delle imprese private, accelerando il progresso tecnologico e i risanamenti strutturali delle imprese. Con la seconda sono messe in atto misure governative istituite dall apparato centrale nel maggio 2010 e denominate anche le 36 Clausole ; questo documento è frutto della Circular On Encouraging and Guiding the Development of Non-public Economy realizzata nel In accordo con queste clausole si ammette il capitale privato nel settore delle infrastrutture, come in tutti quei settori monopolizzati dalle industrie statali (trasporti, telecomunicazioni, energia, forniture idriche, fornitura elettrica) seppur in modo ridotto; infine sono aperte le porte al capitale privato all interno d istituzioni finanziarie. Tutte queste misure hanno lo scopo di incoraggiare una maggiore ingerenza del capitale privato nei differenti settori commerciali, creando maggiori posti di 50 La New Proprietary Law of the People s Republic of China (Zhonghua Renmin Gonggheguo Wuquanfa- è la legge sul diritto di proprietà, adottata in Cina nel 2007 dal Congresso nazionale del Popolo. Suddetta legge regola la creazione, il trasferimento e la proprietà all interno del suolo cinese. Questa è introdotta in Cina la prima volta nel 2002, per poi essere rivisitata e approvata nel Propriety law, art.64; 68

69 lavori e incoraggiando la crescita economica nazionale. Si procede all allargamento del campo d azione degli investimenti privati, guidando il capitale verso un allocazione più efficiente e più redditizia. Il contributo dei fondi privati si estende così a settori di utilità pubblica municipale, nel campo delle imprese sociali, in settori di distribuzione del mercato e nei settori tecnologici di difesa nazionale. Per mezzo delle 36 Clausole si sottolinea la necessità di creare nuovi canali per l investimento dei capitali privati nella ricostruzione delle State-Owned Enterprises sviluppando così un punto di incontro fra il settori pubblico e favorendo così la collaborazione all interno di competizioni internazionali. La redazione del terzo documento rappresenta uno strumento attraverso il quale lo Stato si propone di regolare lo sviluppo e rafforzare l apparato legislativo delle imprese individuali; questo è effettivo nel novembre 2011 e prende il posto delle precedenti Provisional Measures on the Administration of the Urban and Rural Individually-owned Busines promulgate dal Consiglio di Stato nel Negli ultimi anni si sta sviluppando un apparato legislativo adeguato alla tutela del settore non statale; le forme di proprietà privata, soggette a minor controllo da parte degli enti governativi, hanno maggior necessità di ricevere tutela legislativa, di conseguenza i soggetti interni all impresa diventano più credibili e ottengono i finanziamenti necessari al proprio sviluppo. In termini di tutela e promozione della concorrenza in Cina assistiamo a costanti passi avanti, soprattutto nella rimozione di barriere in entrata e per rendere leale la competizioni in ambito economico ( in particolar modo per quanto riguarda gli oneri amministrativi). L obiettivo della certezza del diritto vede un sistema giuridico ancora vittima d interferenze costanti del sistema amministrativo e politico. Possiamo notare infatti che le tre maggiori istituzioni che supervisionano l applicazione delle leggi come L Amministrazione statale per l industria e il commercio, Il Ministro del Commercio e la Commissione di Riforma e Sviluppo Nazionale operano sotto le dirette dipendenze del Partito Comunista Cinese ( lo stesso in termini di Enforcement della legge posta anch essa sotto la Commissione Antimonopolio di Stato, organo di responsabilità del Consiglio dei Ministri) 69

70 2.8 Panorama sullo sviluppo dell economia privata durante il periodo del 12 Piano Quinquennale L industria privata contribuisce in modo decisivo nello sviluppo economico cinese, apportando dinamismo e vigore al mercato nazionale e internazionale. Di fatto si prevede che l economia non statale continuerà a giocare un ruolo fondamentale durante il periodo del 12 Piano Quinquennale ( ). In accordo con l Annual Report on Non-State Owned economy in China ( ) s ipotizza un incremento nel numero delle imprese di proprietà privata del 10% durante il periodo del 12 Piano Quinquennale, mentre per quanto concerne le imprese individuali la crescita sarà pressoché stazionaria. Fra gli obiettivi del Piano si ritiene di fondamentale importanza che l industria privata allarghi la sua ingerenza anche nei settori strategici emergenti, generalmente dominati dai grandi colossi statali e da monopoli industriali. È possibile notare dagli studi di Li&Fung del 2011 come le imprese private si avventurino sempre più all interno di settori dominati da industrie di high-tech, biotecnologie, high-end equipment manifacturing, allo stesso modo, come enunciato dalle 36 Clausole, in settori quali telecomunicazioni, trasporti, infrastrutture e educazione che in passato sono stati per lo più controllati da industrie monopolistiche statali. Negli ultimi anni si apre l ingresso a forme di capitale privato in questi settori e si assiste la nascita di partnership fra settore statale e non nella fornitura di servizi all avanguardia. Le grandi aziende private espandono gradualmente la loro presenza a livello mondiale, affermandosi grazie a processi decisionali efficienti, operazioni flessibili e competitività crescente sul mercato. I successi all interno del mercato domestico incoraggiano queste aziende a intervenire all interno del mercato internazionale. In tal senso Gli investimenti esteri sono uno spillover positivo per la tecnologia avanzata; essi sono efficaci al fine di sviluppare ottime abilità manageriali ed accedere a network di produzione internazionale. Nonostante le politiche favorevoli allo sviluppo del settore privato in Cina, la crisi finanziaria del 2008 ha creato un punto di stallo nella promozione di questo settore. Pechino in quell anno riduce gradualmente il sostegno alle imprese private, per la maggior parte compartecipate con enti e amministrazioni pubbliche locali, canalizzando i suoi investimenti alle imprese sottoposte al governo centrale. La contrazione delle esportazioni dovuta al calo della domanda nei paesi occidentali, soffocati dalla crisi finanziaria, mette a nudo la crisi del sistema cinese troppo sensibile all andamento dei mercati esteri. Gli imprenditori privati, con l appoggio dei governi locali e non 70

71 potendo più sviluppare l industria manifatturiera, anch essa in crisi, investono in prodotti agricoli, materie prime e immobili, facendo aumentare i prezzi e creando una bolla speculativa che rischia di destabilizzare l economia domestica cinese. Non ultimo, la recente stretta monetaria mirata a contenere l inflazione incalzante sta rischiando di mandare in bancarotta le numerose piccole e medio imprese indipendenti, ma il governo cerca di contrastare la reazione fallimentare a catena all interno del settore non statale, che porterebbe disoccupazione, instabilità sociale e malcontento generale (Meinero, 2011). L appoggio del governo cinese è evidente nel 12 Piano Quinquennale, nel quale si elaborano politiche a supporto dello sviluppo del settore non-statale, realizzando procedure di approvazione e di supervisione dell operato delle imprese private, nonché fornendo assistenza nella qualificazione delle imprese e gli individui che si affacciano al mercato internazionale (Li and Fung 2011). Secondo i dati prodotti dalla China International Chamber of Commerce for the Private Sector (CICCPS) 52, le aziende private cinesi si stanno orientando verso lo sviluppo di una struttura di governance più efficiente con l acquisizione di maggiore potere decisionale; cresce il numero di aziende che dispone di Consigli di Amministrazione e meeting fra azionisti; lo stesso incremento è riscontrabile nell istituzione di Sindacati e Comitati di partito che crescono rispettivamente del 90% e del 92,6%; lo stesso vale per la partecipazione al controllo aziendale: le aziende a conduzione familiare crescono del 50% rispetto alle aziende controllate da un nucleo familiare (CICCPS, 2012). 2.9 Lo sviluppo delle Special Economic Zones (SEZ) e il ruolo delle National Economic and Technological Development Zones (NETDZ) Le zone economiche speciali sono zone di sperimentazione, dove l imprenditoria privata si sviluppa nella sua fase embrionale favorita dalla promozione del governo e da agevolazioni fiscali per poi diffondersi in una fase successiva a livello nazionale. Uno dei principali obiettivi della Repubblica Popolare Cinese è attrarre sul proprio territorio investimenti stranieri e nuova tecnologia attraverso l istituzione di joint-venture, al fine di promuovere l iniezione nelle imprese di nuovi capitali, ottimizzando sia le risorse cinesi, che quelle importate e creando nuovi posti di lavoro. 52 vedi: ; 71

72 Le SEZ sono zone economiche sviluppatesi in vari paesi dell Asia a partire dalla Seconda Guerra Mondiale, per quanto riguarda la Cina sono il tassello principale per lo sviluppo della strategia exported-oriented. Il governo cinese al fine di attrarre il maggior numero di capitale estero sul territorio ha concesso particolari incentivi destinati alle imprese che vi si istallano: manodopera a basso costo, agevolazioni in termini di usufrutto del suolo, particolare protezione della proprietà privata difficilmente riscontrabile al di fuori delle SEZ, nonché agevolazioni fiscali applicando riduzioni alle corporate income tax rate 53 (World Bank, 2009). L istituzione delle Zone Economiche speciali in Cina risale ai primi anni ottanta. La selezione di queste quattro zone preliminari istituite in prossimità di Hong Kong (Shenzhen), Macao (Zhuhai), Taiwan (Shantou e Xiamen) gioca in Cina il ruolo importante di ponte commerciale aperto verso lo sviluppo economico e l integrazione con l economia globale. Nel 1984, il modello delle SEZ risulta vincente per cui si decise di diffonderlo su buona parte del territorio cinese, ben 14 città di porto costiere da Dalian a Beihai vennero trasformate in SEZ secondo le direttive governative. L anno successivo il fenomeno SEZ si diffonde dal Delta del Yangtze, al Delta del Pearl River e nel Delta del Min River (Xiamen-Zhangzhou-Quanzhou Triangle). All interno di queste aree si sviluppano distretti industriali destinati a diventare fra i gruppi manifatturieri industriali più sviluppati al mondo. Infine verso la fine degli anni ottanta le SEZ si espandono nella provincia di Hainan conquistando sei porti delle rive del Yangtze e 11 città limitrofe. Accompagnato a tale fenomeno di diffusione della nuova strategia commerciale exported- oriented si assiste allo spostamento del baricentro commerciale dalle zone interne a quelle costiere dando inizio al fenomeno della popolazione fluttuante 54. Le opportunità di sviluppo per il mercato straniero e le moderne infrastrutture portuali, venute a svilupparsi in prossimità dei centri portuali affacciati sulla costa, diventano i punti più dinamici delle SEZ. 53 La Corporate income tax rate è una tassa imposta a livello federale a tutte quelle entità domestiche o straniere che operano all interno di una giurisdizione. Questa quota è basata al netto delle entrate tassabili come definito dalla legge federale o di Stato. 54 Per popolazione fluttuante s intende quell insieme di soggetti che pur non essendo residenti nel territorio del Comune interessato, incidono sulla misura della domanda di pubblici esercizi in quanto trovandosi in quel luogo per motivi di lavoro, di transito, usufruiscono dell offerta presente su quel territorio. La popolazione fluttuante costituisce quindi una variabile spesso rilevante nella determinazione dei parametri numerici. In Cina è un fenomeno molto diffuso che spesso ha accompagnato le varie ondate di urbanizzazione massiccia che hanno interessato l area costiera. 72

73 Fra il 1984 e il 1988 il Consiglio di Stato approva la formazione di un gruppo di 14 Zone di Sviluppo Economico e Tecnologico Nazionale (NETDZ). Con l istituzione di questo gruppo di sviluppo economico sperimentale, lo Stato si pone il problema di espandere e promuovere la nuova strategia di apertura, ottimizzando l utilizzo dei Foreign Direct Investment (FDI) e introducendo nuove tecnologie atte a incrementare la competitività dei prodotti cinesi nel mondo. Le 14 città 55 che divennero trampolino di lancio per lo sviluppo della nuova strategia attuata dal governo, accolsero l introduzione di tecnologie avanzate nella produzione ed accompagnarono lo sviluppo di nuove forme proprietarie industriali: Sino-foreign equity joint-ventures; Sino foreign contractual Joint-venture; Solely foreign invested enterprises; Sino foreign contractual resaerch istitutes. Queste città diventano basi internazionali di commercio, all interno delle quali sono approvati ed esaminati i nuovi progetti di investimento estero. Esse aprono la strada alla riforma e all apertura del commercio oltremare grazie a diversi fattori distintivi quali una collocazione geografica strategica, livelli tecnologici avanzati, nuove tecniche di management importate dall estero, nonché solide base economiche sulle quali investire. Queste aree costiere fungono da veri e propri catalizzatori di capitale estero, oltre che promotori di un moderno meccanismo di sviluppo industriale ( 2011). Lo sviluppo di queste aree di sperimentazione economica e tecnologica cresce nell arco di vent anni e può essere diviso in tre fasi principali. Una prima fase, che si estende dal 1984 al 1991, è intesa come fase primitiva di esplorazione nella quale l ambiente di sviluppo industriale è molto povero e relegato in zone remote prive di solide basi industriali e carenti di solide condizioni produttive. Gli investimenti, che sono concessi con lo scopo di accrescere queste zone in via di sviluppano, sono irrisori; in termini d indicatori economici l output industriale dei 14 siti industriali si attesta a miliardi di yuan; il gettito fiscale ammonta a 790 milioni di yuan e l acquisizione di capitali stranieri si avvicina ai 1.38 miliardi di dollari ( ). In questa fase si procede una vera propria accumulazione di capitale straniero, base fondante dello sviluppo delle NEDTZ. Le linee guida, sulle quali si focalizza lo sviluppo dei siti industriali in oggetto, sono appunto la crescita industriale e l utilizzo dei FDI accompagnato alla strategia exported-oriented; fattori che aprono vere e propri ponti di collegamento verso il know-how tecnologico, il management e la politica di apertura verso l estero. In un secondo periodo ( ) Deng Xiaoping compie il suo viaggio nel Sud della Cina, diffondendo un nuovo spirito di apertura e di riforma. Fu un periodo di grande sviluppo per queste 55 Le città in oggetto: Tianjin; Shanghai; Dalian; Qinhuangdao; Yantai; Qingdao; Lianyungang; Nantong; Ningbo; Wenzhou; Fuzhou; Guangzhou; Zhanjiang; Beihai. 73

74 zone economiche: sia l ammontare degli investimenti esteri, che i nuovi progetti di sviluppo subiscono una crescita esponenziale. Le piccole e medie imprese private sono state largamente rimpiazzate da vere e proprie Corporazioni Multinazionali (MNC) che investono sul territorio con cifre che si aggirano fra uno e dieci miliardi di dollari. Visto il successo di queste zone di sviluppo tecnologico, il numero di NETDZ aumenta passando da 14 a 32 città industriali situate per la maggior parte nell area costiera meridionale. Nella terza e ultima fase (1997-oggi) le NETDZ attraversano un periodo di crescita pressoché costante, nonostante le politiche fiscali adottate dal Consiglio di Stato, il quale istituì nel 1999 un sistema di tassazione completo e uniforme sul territorio. Durante questo periodo di fitta interazione fra le zone economiche speciali e le città circostanti crescono differenti meccanismi di contraddizione creati da questa interazione, per cui fu necessario procedere alla regolazione e alla definizione di un sistema innovativo di produzione. In tal senso, Il Consiglio di Stato promosse l adozione di un nuovo requisito: lo sviluppo della tecnologia avanzata applicata ai meccanismi di produzione conferendo alle NEDTZ il compito di valorizzare il grado in interrelazione fra le industrie, processo che portò alla formazione di distretti industriali saldamente correlati fra loro. Infine le NEDTZ si diffusero ulteriormente divenendo 49; ne entrarono a far parte i parchi industriali di Suzhou, Shanghai Jinqiao, Xiamen Haicang, Ningbo Daxie e Hainan Yangpu. 74

75 Tabella 2.4 Divisione Amministrativa delle regioni; rappresentazione delle prime quattro Zone Economiche Speciali cinesi; Fonte: Informazione.it,

76 2.10 Processo di assorbimento degli Investimenti diretti Stranieri (FDI) Il processo di assorbimento dei capitali stranieri è un principio fondamentale all interno del processo di sviluppo economico cinese, principio che ha origine con la teoria di apertura di Deng Xiaoping. Durante la 3 Sessione Plenaria dell 11 Comitato Centrale del PCC nel 1978 sono stabilite le linee guida del nuovo assetto economico nazionale; nell anno successivo venne promulgata la base legislativa che legittimò tale processo di assorbimento di capitali stranieri: la Chinese Foreign Equity Joint Ventures 56. Fu con il perfezionamento del sistema d investimenti stranieri a livello legislativo che il meccanismo di assorbimento di capitali si espanse e si perfezionò. Gli investimenti stranieri sono classificati principalmente in due diverse categorie, investimenti diretti e altre modalità d investimento. La prima comprende: Sino-foreign equity joint-ventures, Joint exploitation, Exclusively foreign-owned enterperises, Foreign funded share-holdings Companies e joint development. La seconda include le compasation trade, processing, assembling. - Le Sino-Foreign Joint venture: sono molto comuni, conosciute anche come share holding corporations. Queste sono forme aziendali costituite in Cina da un mix di capitale apportato da compagnie e aziende straniere in collaborazione con individui o organizzazioni economiche cinesi. Delle differenti parti, l investitore straniero ha sempre una quota inferiore al 25%. Questa forma proprietaria è quella che maggiormente rappresenta le società atte all assorbimento di capitale straniero in Cina. - Le Coorperative Business sono anche chiamate contractual cooperation business; hanno una forma capitale mista spesso composta dalla cooperazione di imprese o organizzazioni straniere e individui cinesi; in base a questa forma societaria la parte cinese mette a disposizione il terreno, gli immobili e una piccola parte di capitale, mentre i soci stranieri forniscono la maggior parte del capitale necessario alle operazioni commerciali ( i diritti e le obbligazioni sono totalmente definiti all interno del contratto stipulato dalle due parti) - Exclusively Foreign-Owned Enterprises : come è possibile comprendere dal nome, questa categoria è completamente istituita da partner stranieri, in accordo con la legge vigente sul suolo cinese. L industria che s insedia nel territorio deve essere perfettamente compatibile con esso e deve svilupparsi secondo linea guida di sviluppo e sostenibilità imposte dal 56 Adottata l 1 luglio del 1979 durante la 2 Sessione del 5 Congresso Nazionale del Popolo e promulgata l 8 luglio dello stesso anno dal Presidente del Comitato Permanente del Congresso Nazionale del Popolo (order n 7). Tale documento permette a imprese o organizzazioni estere di stabilirsi su territorio cinese attraverso joint venture con compagnie italiane ( ). 76

77 - - - governo. Essa deve per lo più adottare tecnologie avanzate per la produzione, spesso segue la strategia dell export-oriented. Joint Exploitation : Questa forma societaria è in realtà un abbreviazione di marittime and overland oil joint exploitation; è una categoria adottata per la maggior parte da settori commerciali che operano con le risorse naturali; è caratterizzata da alto tasso di rischi e investimenti. Foreign-funded Share-holding companies : è una share holding formata dalla partnership fra investitori stranieri e cinesi all interno della quale gli investitori dispongono di pari quote ciascuno, allo stesso modo, le responsabilità sono divise equamente in base alla quota acquisita. La quota degli investitori esteri in questo caso è superiore al 25%. New types of Foreign Investment : un esempio di tale categoria d investimento sono i BOT 57 o le investment company. Con lo sviluppo più recente del fusioni e delle acquisizioni multinazionali, il Governo cinese ultimamente sta promuovendo e rilanciando questo modello di investimento. 57 Il Build-Operate-Transfer (BOT) è un sistema di concessione applicato al project financing; in base a questo meccanismo viene in appalto la concessione per la costruzione e la gestione di un progetto, con diritto di utilizzo commerciali limitato ad un certo periodo di tempo (periodo di utilizzo o sfruttamento di un progetto) con obbligo finale di trasferire al servizio pubblico concedente il progetto compiuto o di rinnovare il contratto di concessione della gestione ( ); 77

78 Capitolo 3 Il modello di Partnership Pubblico-Privato in Cina 3.1 Definizioni di Partnership pubblico-privato Il termine Partnership Pubblico-Privato si riferisce a un range di relazioni possibili fra entità pubbliche e private in termini di fornitura di servizi e infrastrutture. Le PPPs sono una struttura nella quale il ruolo del governo è quello di assicurare l adempimento ai doveri sociali e la razionalizzazione degli investimenti pubblici. I partner pubblici sono rappresentati da enti governativi quali: imprese statali, municipalità, dipartimenti e ministri; mentre i partner privati posso essere rappresentati da soggetti locali o stranieri, businessman o investitori che possiedono una certa familiarità o competenze tecniche inerenti al progetto. Le PPPs possono includere anche Organizzazioni non Governative (NGOs) 58 o Community-based Organizations (CBOs) 59 che rappresentano stakeholders direttamente coinvolti nel progetto (Asia Development Bank, 2008 ). All interno di un progetto di partenariato, il contributo governativo è concesso sottoforma di capitali d investimento, trasferimento di proprietà, oltre a vari tipi di contributi che supportano questo tipo di collaborazione. Il governo opera come responsabile del progetto a livello sociale, fornisce la sua conoscenza in termini di ambiente e strutture e si adopera alla mobilitazione del supporto politico necessario. Il partner privato mette a disposizione la sua conoscenza in ambito commerciale e manageriale, fornisce nuove possibilità di investimento e innovazione, elargisce il capitale necessario per gli investimenti (in base alla forma di contratto stipulata fra le parti) assicurandosi di fornire nuove opportunità per un business di successo. Lo scopo ultimo è quello di distribuire i rischi fra i due settori in base alla capacità di risoluzione di questi, minimizzando i costi e ottimizzando le performance. 58 Le Organizzazioni non Governative, acronimo NGOs, ( in cinese, Quzhong zuzhi Renmin tuanti ) sono organizzazioni sviluppatesi autonomamente dal governo e dalle politiche governative. 59 Le Organizzazioni Comunitarie di base sono società civili non-profit che operano in collaborazione con una comunità locale; come le varie organizzazioni non-profit, queste operano volontariamente, sono fondate autonomamente e hanno diverse dimensioni sia in termini di grandezza che di struttura organizzativa. 78

79 Questo tipo di approccio nella fornitura di servizi prevede la divisione delle responsabilità fra i due settori e si distingue da altre forme di collaborazione con istituzioni private quali: l outsourcing (forma all interno della quale il settore pubblico delega al privato la produzione servizi attraverso l utilizzo di contratti a breve termine) o altri tipi di collaborazione commerciale quali la private sector partecipation (PSP) e la privatizzazione. La PSP è spesso confusa con la PPPs, ma in realtà la prima corrisponde ad un semplice spostamento dei compiti e delle responsabilità al settore privato, senza sviluppo di una vera e propria partnership fra i due settori. La privatizzazione, invece, riguarda esclusivamente la vendita di una quota o dell intera proprietà di una compagnia pubblica a un istituzione privata. Tale tipologia è maggiormente utilizzata in settori che non sono tradizionalmente considerati di monopolio pubblico. Nell ambito della fornitura d infrastrutture o di servizi, la privatizzazione è accompagnata da un impianto regolatore specifico che tenga conto di particolari politiche sociali correlate alla vendita, in continuità con le operazioni fornite nel servizio pubblico (Efficiency Unit, 2008). In base alle ricerche del Pacific Economic Cooperation Council (PECCs) 60 sono riconoscibili diversi punti chiave che caratterizzano il partenariato pubblico-privato: - Sviluppo inclusivo e affidabilità. Gli investimenti nelle infrastrutture sono posti in atto al fine di migliorare la qualità di vita dei componenti della società, fornendo servizi di base maggiormente accessibili secondo un conveniente rapporto qualità-prezzo. - Fiducia e cooperazione. Questi sono elementi essenziali all interno della cooperazione economica e sociale di due entità; essi necessitano una chiara definizione dei ruoli degli azionisti coinvolti, la trasparenza nelle procedure, nuovi criteri di valutazione delle performance, la revisione dei meccanismi, nonché la conquista della fiducia della popolazione. Questi sono punti focali alla base del successo delle PPPs. - Stabilità e Prevedibilità. Occorre attenzione al benessere sociale, a strutture legali ed economiche stabili, ad una chiara comprensione delle attitudini e delle strutture dei governi locali i quali favoriscono una maggiore accessibilità ai canali d investimento; l impiego di partner che possiedono know-how tecnologico e finanziario credibile ed esperienza di alto livello. Essi permettono lo sviluppo di un quadro economico e legislativo stabile e prevedibile. 60 Il PECC corrisponde ad un Consiglio di Cooperazioni Economica che unisce in sé una partnership tripartita, formata da un circolo di individui provenienti dall ambito del business, dell industria, economisti ed intellettuali che discutono liberamente di questioni politiche pratiche, al fine di promuovere lo sviluppo economico nelle regioni dell Asia e del Pacifico. É fondata nel 1980 e comprende 26 Membri del Comitato ( ). 79

80 - Responsabilità e Gestione dei rischi. È necessario sviluppare un modello di valutazione delle performance dei vari partner all interno delle collaborazioni, unitamente ad un modello di penalizzazione per le performance scarsamente efficienti, infine un meccanismo di calcolo dei rischi e dei premi adeguati in modo da incentivare le performance dei progetti. - Ottimizzazione dei finanziamenti alle infrastrutture. Per ottimizzare la catalizzazione dei flussi finanziari attraverso le varie municipalità, si promuove il mercato locale finanziario e infine si provvede a sormontare i vincoli di bilancio delle autorità locali, raccogliendo fondi e ottimizzando le strutture finanziarie dei progetti (PECCs, 2006). Le PPPs sono riconosciute come una forma interattiva di governance che emerge soprattutto in paesi industrializzati. Questo è un fenomeno che si fonda su basi pragmatiche e ideologiche, come espressione di analisi commerciali compiute non più solo da un singolo settore, ma dalla collaborazione d istituzioni pubbliche e private (Liu and Yamamoto, 2009). In linea con quanto argomentato sopra, diverse sono le definizioni fornite per il nuovo fenomeno di partnership pubblico-privato fornite dalle varie strutture governative: - Arrangements where the public and private sectors both bring their complementary skills to a project, with varying levels of involvement and responsibility, for the purpose of providing public services or projects. (Efficiency Unit 2008); - An arrangement for the provision of assets or services, often in combination and usually for a substantial or complex package, in which both private sector supplier and public sector client share the significant risks in provision and/or operation. (Infrastructure Implementation Group, 2005); - Privately financed projects involve provision by investors of equity capital and debt capital to fund what might otherwise be wholly publicly funded projects financed from NSW Government borrowings and/or budget revenue. (Infrastructure Implementation Group, 2005); Le PPPs possono essere classificate distinguendole, in base alla propria natura, in differenti tipologie rapporti di partenariato (Bovaird, 2004): partnership di natura settoriale che spesso comprendono relazioni con organizzazioni che operano nel terziario e associazioni di società civili, altrimenti collaborazioni con attività commerciali private o con entrambi; partnership istituite in base a relazioni di collaborazione, network, relazioni contrattuali o di power-sharing 61 ; infine collaborazioni basate su fattori economici quali domanda, offerta o un mix fra le due parti. 61 Il power-sharing è un assetto politico nel quale fazioni opposte all interno di una società partecipano al governo. 80

81 Obiettivi quali la promozione economica della produttività, la partnership di tipo verticale, orizzontale o mista sono base fondante di altre tipologie di collaborazione. La scelta del modello di collaborazione ovviamente dipende dalle priorità dei singoli governi. Il partenariato pubblico-privato è quindi concepito come una nuova politica di sviluppo sostenibile, che aiuta le autorità locali nell elaborazione di prospettive a lungo termine atte alla formulazione di un adeguata strategia di management di servizi pubblici day-to-day. Questa politica di partenariato è concepita come un investimento per le future generazioni, in quanto un efficiente gestione delle infrastrutture diventa elemento essenziale al fine di fornire alle stesse generazioni servizi di alta qualità. 3.2 Lo sviluppo delle infrastrutture in Cina Lo sviluppo sociale ed economico delle infrastrutture è considerato una delle principali fonti di crescita economica di un paese. Il ruolo degli investimenti diretti comporta, all interno di questo processo, numerosi vantaggi per la popolazione, stimolando le attività economiche del luogo e la produzione di strutture adeguate, allargando il bacino di utenze anche alle popolazioni meno abbienti. Attraverso l iniezione d investimenti diretti si provvede alla riduzione dei costi di transazione, creando uno spontaneo aumento della competitività all interno del mercato. La Cina ha attraversato un periodo di grandiosa crescita, accompagnato da un ingente aumento della popolazione e da un conseguente incremento dell urbanizzazione, ma si è trovata a operare con una scarsa quantità di risorse e la necessità di creare una struttura d infrastrutture ottimale. In tal senso, sono riconoscibili tre fasi principali di sviluppo del sistema: una fase preliminare di crescita dalla fine degli anni settanta alla fine degli anni ottanta, una successiva fase di rapido incremento che ha attraversato gli anni novanta, arrivando all ultima fase (2003- oggi) in cui si assiste a una crescita stabile del sistema infrastrutturale. In una fase preliminare di sviluppo, immediatamente successiva alla riforma dell opening-up cinese (Gaige kaifang- 1978), la Cina si trova a dover fronteggiare la necessità di numerosi investimenti in ambito infrastrutturale conseguenti al forte processo di urbanizzazione in atto in quegli anni. Il governo fornisce quindi una larga quantità di fondi in grado di supportare questa forte crescita, investendo fra il , miliardi di RMB in ben 261 progetti per le infrastrutture quali energia e trasporti pubblici. In questo periodo si assiste in Cina alla ristrutturazione delle grandi State-Owned Enterprises e alla loro privatizzazione, al fine di affidare parte della fornitura di servizi al settore privato dell economia. Nasce così un mercato più libero e 81

82 più competitivo, dove il governo non ha più il totale monopolio sui servizi pubblici. Verso la fine degli anni ottanta il tasso di urbanizzazione produce una crescita annua del 1.4%; la crescita demografica conta 20 milioni di soggetti in più nelle metropoli, creando una richiesta di servizi e strutture pubbliche che lo Stato da solo difficilmente riesce a fronteggiare. Verso i primi anni 90 lo Stato, in carenza di fondi, decide di aprire le porte alla partecipazione di organizzazioni private in grado di investire capitale in servizi pubblici, per le maggior parte attraverso contratti quali Build- Operate-Transfer (BOT). Anche i piccoli governi locali cominciano ad attrarre capitale sia a livello locale che oltremare, permettendo l ottimizzazione della crescita urbana. In Cina il capitale investito ammonta a 660 miliardi di RMB, fondi che sono interamente investiti nelle infrastrutture, mentre la crisi finanziaria asiatica è alle porte (1997). Dopo vent anni di sperimentazione, la Cina finalmente istituisce meccanismi di assorbimento di capitale privato per la fornitura di servizi di pubblica utilità. Nonostante ciò un forte limite allo sviluppo infrastrutturale del paese è riconoscibile nel livello relativamente basso dei servizi. Infatti solo l 86% delle città cinesi dispone di fornitura d acqua e solo il 42% dispone del trattamento sanitario delle acque reflue; inoltre una piccola parte del GDP viene destinata alle strutture dei servizi: 0.8% e l 1,7% rispettivamente nel 1985 e nel Con la riforma sulla tassazione amministrativa del si assiste alla drastica crescita degli incentivi e della capacità finanziaria dei governi locali per lo sviluppo delle infrastrutture. Con una serie di riforme istituzionali, la Cina trasforma il sistema burocratico in un meccanismo di affari avanzato; inoltre misure quali le revisioni istituzionali del sistema burocratico e l introduzione del criterio di performance aiutano il governo a incrementare la capacità di attuazione di progetti infrastrutturali ( Sahoo et al., 2010). A fronte della crescita degli investimenti privati, il governo rafforza il controllo e il monitoraggio sui servizi forniti, mentre i partner cinesi, col tempo, aprono il loro raggio d azione anche all estero, espandendo il loro business anche in progetti internazionali (Ho, 2006). Nel 2002 il totale d investimenti nei servizi di pubblica utilità era di 315 miliardi di Yuan, di cui l 80% proveniente dalle casse dello Stato e il 20% dal settore privato dell economia. In base a questi dati economici è 62 Attraverso la riforma del sistema fiscale attuata da Zhou Rongji, viene istaurato una specie di federalismo fiscale ( Fengshizhi- ) provvedendo ad un aggiustamento del sistema di tassazione per quanto concerne le uscite finanziarie a tutti i livelli amministrativi, dividendo le imposte in tre categorie: centrali, locali e condivise. La loro riscossione era affidata alle agenzie centrali e locali secondo un sistema doppio (Guida legislativa sulla Cina, Camera di Commercio di Como, 2005). 82

83 evidente che lo Stato ha ancora gran parte del dominio nella fornitura di infrastrutture, ma le sue risorse non sono sufficienti a provvedere all intera fornitura nazionale. Nel 2008 con il successo dei Giochi Olimpici di Pechino, ingenti capitali sono nuovamente investiti in questo settore in modo da poter bloccare quel fenomeno a collo di bottiglia che ha colpito l ambito delle infrastrutture con la crisi. Nei due anni successivi un iniezione di 4 miliardi di RMB dà ulteriore respiro al settore dei servizi: in numerose aree della nazione viene riformato il settore dei trasporti, della fornitura idrica, della fornitura elettrica e dell apparato tecnologico (Kongjian, et al., 2009). I canali di finanziamento principali per le infrastrutture sono essenzialmente tre: gli investimenti diretti provenienti dalle risorse fiscali, l indebitamento e i finanziamenti provenienti dal mercato. Gli investimenti diretti o direct budget investment sono fondi provenienti direttamente dai diversi livelli governativi statali, provinciali e locali; essi costituiscono parte del capitale fornito dalle entrate fiscali. Ne fanno parte anche gli off-budget fees (imposte fuori bilancio), tasse riscosse sui permessi di costruzione e su operazioni commerciali domestiche o internazionali che finiscono nelle casse locali e sono spesso utilizzate per investire in strutture di pubblica utilità (Sahoo, et al., 2010). 3.3 Lo sviluppo delle PPPs in Cina e il ruolo del governo e dei partner privati Nell ultimo decennio la quarta generazione di leader cinesi ha dato origine a un processo di valorizzazione della dimensione sociale moderna, al fine di promuovere la stabilità fra i differenti gruppi sociali e nelle diverse aree urbane. In questo periodo si elaborano concetti quali Sviluppo Scientifico (Kexue fazhan- ) e Società Armoniosa (Hexie shehui- ), strettamente connessi alla nozione di welfare sociale e alla conquista di un sistema di distribuzione dei servizi più egualitario. Negli ultimi decenni la crescita demografica e lo sviluppo economico comportano una conseguente crescita della domanda di welfare da parte della popolazione, nonché pressioni verso lo Stato, che attraverso i modelli di finanziamento tradizionali, non riesce a coprire tutte le spese. Il compito del governo è di costruire un istituzione orientata verso un efficiente e avanzato sistema di produzione di servizi pubblici e tutto ciò diviene possibile anche attraverso l aiuto d investitori privati e stranieri (Liu and Yamamoto, 2009). La World Bank nel 2007 produce una serie di sondaggi (World Bank Development Indicators, 2007) sulle quote d investimenti in progetti d infrastrutture con partecipazione privata. Nel caso particolare della Cina è rilevata l entità degli investimenti privati in progetti sulle telecomunicazioni 83

84 che dal 2000 al 2005 subiscono un incremento da 5,970 a 8,548 milioni di dollari; lo stesso per i servizi di fornitura idrica e d impianti igienici, dove l ingerenza degli investimenti privati triplica dal 1999 al 2005 da 985,9 a 3,131,5 milioni di dollari. Al contrario, la concessione di fondi privati diminuisce per settori quali l energia, che dal 1995 al 1999 corrisponde a 17,166 milioni di dollari, mentre fra il 2000 e il 2005 corrisponde a 6,365 milioni di dollari; infine nei trasporti ove da 10,852 milioni di dollari nel 1999, si ridimensionano a 7,948 milioni di dollari nel Sempre secondo questo sondaggio, il credito interno per il settore privato negli anni 90 corrisponde all 87,7% del GDP, mentre nel 2005 raggiunge il 114,4% del GDP (World Bank, 2007). Secondo una serie di studi di settore elaborati dalla World Bank del 2005, la Cina all interno del suo piano di sviluppo necessita investimenti nelle infrastrutture per 130 miliardi di dollari annui, che raggiungono i 300 miliardi se sono considerate tutte le tipologie di infrastrutture sul territorio. Questa cifra corrispondeva al 40% delle entrate fiscali in Cina nel 2006 e il governo si vede impossibilitato a mobilizzare una quantità così ingente di capitale. Le PPPs offrono in questo caso una soluzione efficace nell ottimizzazione delle risorse, una strategia win-win che incoraggia la collaborazione col settore privato. Anche sul fronte del welfare gli indicatori economici dimostrano quanto nella metà degli anni 2000 l ingerenza del settore privato fosse forte all interno del mercato cinese: il 77.6% delle istituzioni mediche hanno forma proprietaria privata, come per il 47,2% degli ospedali sul territorio. Sempre nel 2005, secondo dichiarazioni del Ministro degli Affari Civili 63, la Cina conta sul territorio 280,000 organizzazioni non governative (NGOs) registrate. Il settore privato e le strutture o organizzazioni pubbliche, lavorano e collaborano a stretto contatto per la crescita e per il raggiungimento del welfare nazionale (Global Business Coalition, 2007). Gli Stati e così la Cina, data la limitata capacità finanziaria dei governi, si trovano a fronteggiare la necessità di capitale per lo sviluppo delle infrastrutture, per progetti di sviluppo urbanistico e per stare al passo con la domanda di servizi pubblici, fornendo network sempre più ampi di comunicazione fra la popolazione. Le partnership pubblico-privato, in base alla loro forma strutturale, comportano la mobilitazione di risorse private delle quali il governo usufruisce per l avviamento di nuovi progetti di sviluppo, massimizzando profitti ottenuti grazie ad una chiara strategia finanziaria. Ovviamente un progetto di successo deve generare ragionevoli profitti per i partner privati che entrano in collaborazione con le autorità pubbliche e offrire al settore pubblico una migliore 63 In cinese: Minzhengbu- ; 84

85 allocazione delle risorse, necessaria a liberare fondi governativi utili nel finanziare progetti in altre aree del territorio (Kongjian, et al., 2009). I due attori principali che interagiscono all interno della partnership sono principalmente il governo e l ente privato. La divisione dei ruoli e delle responsabilità fra questi è stabilita all interno del contratto, che definisce i risultati e gli obiettivi prefissati concentrandosi maggiormente sulle performance dei servizi. Le partnership pubblico-privato assegnano i ruoli nei vari settori attraverso incentivi e responsabilità atte a eliminare potenziali conflitti fra le parti. Le autorità pubbliche definiscono la politica del servizio, si occupano di stabilire un target predefinito, assegnano i compiti e il grado di autonomia che si vuole riservare al partner privato, infine provvedendo a fornirgli un adeguata struttura in grado di assicurare alta qualità e trasparenza al servizio fornito. Essi definiscono inoltre un tetto massimo in termini di prezzo, soprattutto per le classi sociali meno abbienti, valutando che questo sia in linea con le politiche economiche e sociali stabilite dal governo e assicurandosi che il progetto raggiunga gli standard di sicurezza e sanità nazionali. Le autorità pubbliche definiscono quindi il sistema tariffario, aumentando la percentuale di contributi elargiti dai contribuenti, sia a livello locale che nazionale. Questo può essere giustificato soprattutto nel caso in cui si prospetti un beneficio che interessa anche le generazioni future, oltre che una più ampia parte della comunità. Questi contributi possono essere presentati sotto forma di assegnazione di capitale, incentivi per acquistare materiali, oneri d interesse preferenziali, assicurandosi il raggiungimento di una rapporto qualità-prezzo ottimale. Essendo la Cina un paese molto grande, esso si compone di diversi livelli di sviluppo socioeconomico: in base a tali livelli, il governo locale stabilisce piani tariffari per fasce della popolazione con entrate mediamente basse, in modo tale da allargare il bacino di utenza che può usufruire del servizio. Le tariffe nelle diverse città possano variare tenendo conto di indicatori economici quali distribuzione del reddito e reddito per famiglia (Zhong et al. 2008). I ruoli del governo locale sono molteplici; il primo consiste nel delineare un piano per lo sviluppo degli investimenti per le infrastrutture urbane attraverso studi comparati rilavati dalle analisi di costi della vita e benefici derivanti dai differenti sistemi governativi e da sistemi di PPP. Il governo locale inoltre adempie a compiti di pianificazione, supervisione, regolazione, monitoraggio, negoziazione etc.; provvede infine all analisi finanziaria del progetto, calcolando sussidi nazionali e locali. Successivamente il governo provvede a stabilire la quota dei sussidi destinata all operatore privato con il quale collabora, ponendo come criterio di scelta del collaboratore, non tanto il basso quantitativo di sussidi da elargire, al contrario sceglie in base alla qualità del servizio che l operatore può fornire e il bacino di utenza che può coprire tale servizio. Il processo di preselezione 85

86 si basa principalmente sulla valutazione e la reputazione del partner privato in altri progetti e collaborazioni, sulle tecniche, le capacità, il valore aggiunto e l abilità del partner di incontrare le richieste finanziarie per coprire il progetto (PECCs, 2006). Le PPPs, attraverso la fornitura di servizi a un prezzo socialmente accettabile, si propongono di migliorare il tenore di vita di buona parte della popolazione in condizioni sociali più svantaggiose. Valutando in primis gli effetti della struttura tariffaria degli operatori privati, le autorità si assicurano di garantire un consenso crescente fra la popolazione, incontrando le aspettative dei consumatori. L operatore privato apporta al progetto la sua esperienza nell ottimizzazione delle infrastrutture, ponendosi come obiettivo principale il raggiungimento del migliore value for money, la riduzione dei costi d investimento e operazionali, sfruttando al meglio le risorse infrastrutturali esistenti, riducendo i costi necessari per l approvvigionamento di nuove strutture e aiutando il governo a allocare le risorse finanziarie fra i vari servizi pubblici di base. L aiuto fornito alle autorità locali è di fondamentale importanza soprattutto per quanto concerne l allineamento con nuovi standard, la ristrutturazione e il miglioramento delle strutture, nonché l ottimizzazione dei programmi. Il processo di ottimizzazione dei costi comprende una scelta adeguata di design, costruzione, finanziamento e operazioni da sviluppare all interno del progetto. Quindi il contratto deve svilupparsi in un arco di tempo abbastanza esteso in modo tale da produrre una completa ottimizzazione del servizio e in modo tale da generare sostanziali guadagni. I soggetti di un progetto di partnership sono i Dipartimenti del governo locale in rappresentanza del settore pubblico, il Consorzio o operatore privato, gli addetti al servizio connessi al progetto e i Customer, ovvero i consumatori ultimi del servizio finito. In un progetto tradizionale di PPPs, il governo trasferisce rischi associati al design, progettazione, management e processi operazionali al Consorzio privato. Quest ultimo accetta i rischi in prospettiva di un ritorno remunerativo e di profitti finanziari derivanti dal servizio di pubblica utilità fornito. Gli addetti ai lavori beneficiano di un progetto di PPPs in quanto garantisce loro un impiego duraturo nel tempo, assicura loro sicurezza salariale. Infine la popolazione, nonché i consumatori ultimi del servizio, beneficiano degli effetti di un progetto di partnership su larga scala. Spesso l impatto positivo dell efficacia di un progetto di pubblica utilità non è così immediato, ma è acutizzato e sponsorizzato dai media e dai mezzi di comunicazione (Cheung, 2009). 86

87 Analizzando nel dettaglio, in base agli studi del KPMG del , tra le varie parti coinvolte all interno del progetto troviamo anche la Special Purpose Vehicles (SPV) 65, istituzione autonoma formata da operatori privati esclusivamente addetti alla fornitura del servizio oltre a istituti di credito, investitori egualitari, assicuratori, legali e soggetti finanziari. Lo schema sottostante fornisce una chiara rappresentazione di come i vari soggetti interagiscono fra loro nell elaborazione di un progetto di PPPs. 3.4 Vantaggi derivanti da un progetto di PPPs Il governo nei progetti di PPPs opera con l intento di fornire servizi efficienti a basso costo e mantiene il suo status di sovvenzionatore di sussidi, mentre il partner privato adotta il ruolo di fornitore. L obiettivo ultimo derivante da un progetto di PPPs è quello di ridurre il livello di sussidi necessari alla realizzazione del progetto e di raggiungere il livello qualità-prezzo prefissato. In tal senso le pressioni competitive derivanti dal mercato e gli incentivi derivanti dal settore privato portano al raggiungimento di una qualità migliore dei servizi forniti, in minor tempo e a basso costo, rispetto agli standard dei servizi tradizionali del settore pubblico. Il settore pubblico, per sua stessa natura, non ha la capacità di apportare al servizio peculiarità appartenenti al management privato quali innovazione, creatività ed efficienza. Dal canto suo, il settore pubblico si trova spesso a fronteggiare restrizioni in termini di budget e d indebitamento. Al contrario, il settore privato spesso ha la capacità di poter attrarre fondi con più facilità, capitale che metterà a disposizione del servizio che andrà a fornire (PPP guide, 2008). I principali vantaggi derivanti dalla collaborazione dei due settori nei servizi sono numerosi: 64 La KPMG è stata fondata nel 1987 e si sviluppa in un insieme di network globali di aziende professionali che forniscono servizi di tassazione, di consultazione e di e verifiche e revisioni in ambito finanziario. In Cina contano tredici uffici: KMPG Adivisory Limited in Pechino, Shanghai, Shenyang, Nanjing, Hangzhou, Fuzhou, Xiamen, Qingdao, Guangzhou, Shenzhen, Chengdu, Hong Kong e Macao ( ). 65 Una Special Purpose Vehicle (SPV) è una delle strutture più comuni attraverso le quali le compagnie estere inviano investimenti diretti in Cina, un entità legale creata per preservare un individuo o un azienda investitrice dai rischi connessi a tale meccanismo. Queste sono delle holding company stabilite in una giurisdizione che dispone di trattamenti di tassazione agevolati. Esse beneficiano di rate di tassazione ritenute preferenziali, inoltre nel caso in cui investitori esteri vogliano investire capitale in Cina, sono esenti dal pagamento di tasse di entrata sul capitale guadagnato dalla vendita delle quote di un SPV.( 87

88 Risparmio sui costi: in un economia di scala, innovazioni tecnologiche e procedure flessibili producono un abbassamento dei costi vivi. Raccolta di fondi: la raccolta fondi attraverso un progetto di PPP richiede minor tempo e risulta più efficace, soprattutto in termini di investimenti su larga scale e con ingenti quantità di capitale. Divisione dei rischi: le organizzazioni governative e non governative attraverso la partnership procedono alla divisione dei rischi che vengono definiti all interno del processo di valutazione dei prezzi complessivi. Maggiore efficienza nell attuazione del progetto: attraverso varie componenti quali design, progettazione e management sviluppate in modo efficiente, a loro volta rendono efficiente il progetto. Incremento del reddito: Il sistema del PPP produce risorse innovative in termini di entrate che un tradizionale sistema fatica a produrre. Questo tipo di collaborazione apporta benefici alla qualità del servizio e al welfare sociale; il profitto è obiettivo ultimo e per raggiungerlo è necessario offrire servizi di alta qualità in modo da fidelizzare il cliente (Economic and Social Commission of Asia and Pacific, 2007) Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore pubblico Il primo vantaggio evidente nell attuazione nella partnership pubblico-privata per il settore pubblico risiede nella gestione dei costi nel ciclo vitale del progetto. Attraverso l ingerenza del settore privato in ambito di progettazione, design e mantenimento dell operatività del sistema si facilita il raggiungimento di obiettivi di alta qualità a basso costo previsti da contratto. Per quanto riguarda la gestione della progettazione e della costruzione, i miglioramenti in termini di durabilità della struttura riducono le possibilità di superamento dei costi. I due settori interagiscono nella partnership attraverso la divisione delle competenze: il governo si occupa di questioni di pubblica utilità come l elaborazione di politiche e obiettivi sociali, definendo gli standard richiesti e risultati da raggiungere; l operatore privato invece si occupa della fornitura del servizio e di tutti gli aspetti gestionali ed operazionali dell asset. Il governo beneficia della partnership in termini di risparmio delle risorse: se il governo riesce a risparmiare una certa quantità di risorse, grazie all intervento di un istituzione privata, queste potranno essere utilizzate per il finanziamento di altri servizi pubblici. In tal senso, le PPPs liberano per altre aree spese pubbliche, incrementando il flusso di capitali e l attenzione verso problematiche a sfondo sociale e educativo (KPMG, 2003). 88

89 Normalmente si riscontra un aumento dell efficienza anche dello stesso apparato burocratico che entra in contatto con gli esperti del settore privato. Oltre i numerosi vantaggi, come in ogni attività commerciale, vi sono dei rischi connessi che possono assumere natura economica e politica. Un rischio è ovviamente l eventuale fallimento del progetto gestito dal settore privato; in tal caso l operatore sarebbe sospeso dal suo incarico e il governo sarebbe costretto a intervenire provvedendo all avviamento della fornitura del servizio. In termini di welfare sociale, uno dei rischi ricorrenti può essere identificato nell abbassamento degli standard qualitativi del servizio. In tal caso lo Stato si riserva il diritto di trattenere parti di capitale ottenuto dai profitti del servizio pubblico, nel caso in cui lo standard non sia concorde a quanto stabilito nel contratto (Economic and Social Commission of Asia and Pacific, 2007). Un'altra problematica che si pone è la formazione di monopoli all interno del settore delle infrastrutture. In paesi come la Cina, dove il settore dei servizi è in mano principalmente allo Stato, la formazione di una serie di contratti nei vari settori con istituzioni private, provoca pericoli per il dominio governativo nel settore commerciale stesso. Uno dei rischi legati al monopolio è lo sviluppo di manipolazioni del prezzo e bassi standard nella qualità del servizio fornito. A livello di tempistiche, spesso una PPP può essere considerata svantaggiosa, in quanto dalla fase iniziale di valutazione del settore pubblico alla stesura vera e propria del contratto, possono intercorrere due anni (Cheung, 2009) Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore privato Anche il settore privato beneficia della collaborazione col settore pubblico soprattutto in termini di creazione di nuove opportunità di business. Gli operatori privati sono incaricati della fornitura di una complessa gamma di servizi quali design, progettazione, gestione e mantenimento, attività che tradizionalmente sono gestite da agenzie pubbliche. Inoltre la capacità di fornire servizi di base di alto livello aumenta la competitività, creando anche opportunità di lavoro in altre regioni (PPP Guide, 2008). Il beneficio principale per l operatore privato nelle partnership rimane l acquisizione del maggior numero di profitti; il settore privato si occupa di numerose collaborazioni in progetti d infrastrutture pubbliche su larga scala che, se gestite con capacità, possono procurare rilevanti profitti a lungo termine. Dopo un attenta analisi è possibile stabilire che sono molti i rischi correlati al settore privato nell istituzione di una PPPs. I rischi, per quanto concerne i profitti derivanti dai servizi, sono frequenti soprattutto per quanto riguarda quelle risorse generate dalle tariffe relative alle attività 89

90 infrastrutturali e per l utilizzo del servizio nel caso in cui questi non incontrino gli standard governativi. In questo caso le autorità pubbliche avranno il diritto di richiedere i danni con una liquidazione, comportante ingenti spese all ente privato. I rischi sussistono anche in termini finanziari in quanto la costruzione o l acquisizione di parte delle attività comportano spesso un forte livello di indebitamente dell operatore privato. Il debito può coinvolgere tutte e due le parti nel progetto, anche se la componente più alta di debito appartiene al gestore privato; lo stesso vale per i tassi di interesse che sono sempre più alti per il partner privato rispetto a quello pubblico. L eventuale rifinanziamento non è sempre concesso dal sistema bancario e provoca ulteriori problematiche. Un altro limite delle PPPs per il partner privato riguarda il flusso di capitale che esso riceve in ritardo, in quanto usualmente l operatore privato viene liquidato attraverso le tariffe e i ricavi derivanti dalle attività, solo a fine del servizio. Qualora si vada incontro al fallimento del progetto con subentro del governo nell attività, la divisione delle responsabilità finanziarie diventa complessa e il privato è soggetto a perdite create dalla cattiva gestione del governo. Il partner privato cerca di mitigare questa situazione attraverso la determinazione di alcuni diritti all interno dell accordo di concessione, riducendo le sue responsabilità in termini di perdite (KPMG, 2003). 3.5 Definizione delle differenti tipologie di contratto delle PPPs In base alla forma contrattuale adottata sono riconoscibili diverse forme di partnerships pubblicoprivato: Service Contract; Managment Contract; Lease Contract; BOT (Build-Operate-Transfer); BOO (Build-Own-Operate); DBO(Design-Build-Operate); BOOT (Build-Own-Operate-Transfer); queste forme fanno tutte parte del DBFO ( Design- Build-Finance-Operate); Concession e Franchises; Joint Venture e più ampie iniziative di mercato 90

91 Ognuna di queste opzioni implica vari livelli di responsabilità e rischi assunti dall ente privato; spesso le forme contrattali adottate riflettono le necessità economiche e geografiche della regione all interno della quale questi progetti si sviluppano Service Contract In base al Service Contract o Gestione di Servizio, le autorità pubbliche ingaggiano una compagnia o un ente privato per portare a termine un determinato progetto di fornitura di servizi di pubblica utilità, in un termine di tempo compreso fra 1-3 anni. Attraverso questa forma contrattuale, il governo rimane unico fornitore di servizi e del contratto, mentre al partner privato viene affidata solo una piccola porzione di responsabilità operazionali. Quest ultimo si occupa dell adempimento del servizio secondo i costi precedentemente stabiliti, in base agli standard definiti dal partner pubblico. Il governo fornisce proposte competitive per l assegnazione del contratto a servizio, definendo la natura del contratto e il periodo limitato di tempo durante il quale si svilupperà il progetto. In base alla procedura stabilita, il governo liquida il partner privato attraverso una serie di compensi predeterminati per il servizi in atto, che possono essere elargiti in un'unica forma o attraverso diverse modalità. Il profitto del contraente può crescere nel caso in cui siano ridotti i costi operazionali, sempre mantenendo inalterati gli standard richiesti. Una delle varie opzioni di finanziamento può essere la Cost-plus-fee 66 (CPF) nella quale i costi e il lavoro sono fissi e il partner privato partecipa al sistema di divisione dei profitti. Quest ultimo generalmente non interagisce col consumatore; il governo inoltre è responsabile della ricerca di nuovi capitali da investire in caso sia richiesta un ulteriore ottimizzazione del sistema. 66 Il Cost plus fees (CPF) è la percentuale di costi rimborsabili, definiti all interno di un contratto nell ambito della gestione del progetto. Il compratore rimborsa il venditore per i costi ammissibili venutesi a creare nell attuazione del progetto; il venditore riceve inoltre una percentuale calcolata come un concordato sulla percentuale dei costi. Le quote variano in base ai costi attuali. 91

92 3.5.2 Management Contract Il Management Contract include tutti i servizi in appalto o una parte o le intere operazioni di management dei servizi pubblici; esclude le ultimazioni delle obbligazioni previste per la fornitura del servizio che rimangono zona di competenza per il settore pubblico. Il controllo giornaliero e le attività di management sono assegnate all ente privato o all imprenditore della compagnia. Inoltre per la maggior parte dei casi, il partner privato provvede personalmente al capitale circolante, ma non alla restante parte destinata al finanziamento del progetto. In tal senso l ente privato è pagato per la manodopera e una quota gli è anticipata per i costi vivi, per incentivare le performance. Infine è assegnata una quota per il raggiungimento dei target prefissati. In alternativa, un altro metodo di pagamento può avvenire attraverso una parte dei profitti finali. Le autorità pubbliche, dal canto loro, mantengono le responsabilità per la maggior parte del capitale investito, in particolar modo in termini di espansione del sistema. A differenza della forma contrattuale precedente, il partner privato interagisce con il consumatore, mentre il governo si occupa del sistema tariffario. Questa tipologia contrattuale migliora il sistema finanziario e gestionale della compagnia, oltre alle decisioni in termini di priorità e livello dei sevizi forniti Lease Contract Nel Lease Contract o Contratto di Locazione, l operatore privato è responsabile interamente del servizio e si fa responsabile inoltre della qualità e dello standard fornito da questo. Allo stesso modo esso si occupa delle spese e dei rischi connessi al progetto, mentre l autorità pubblica provvede ad eventuali iniezioni di capitale nel corso dello stesso. La durata del contratto è relativamente lunga, dai dieci ai vent anni; le responsabilità per la fornitura del servizio, in questo caso, vengono trasferite dal settore pubblico a quello privato, come i rischi finanziari per le operazioni di servizio e per il suo mantenimento. In tale senso l imprenditore privato è responsabile delle perdite e dei debiti contratti dai consumatori, anche se le perdite non comportano la vendita delle attività al settore privato. Nonostante le responsabilità siano quasi interamente in mano al gestore privato, le autorità pubbliche si occupano di finanziare il sistema nella sua fase iniziale, per poi trasferire al privato le operazioni successive e il mantenimento dell operatività del sistema. 92

93 3.5.4 Concession e Franchises La Concession o Concessione fa dell operatore privato il Concessionario, responsabile interamente della fornitura del servizio in una zona specifica di territorio, includendo operazioni di fornitura, mantenimento, gestione, costruzione e riabilitazione di un sistema. Il fattore primo che differenzia questa tipologia di contratto dalle precedenti é che il contraente privato si occupa dell intero capitale d investimento, nonostante le attività rimangano di proprietà pubblica per tutto il mandato della concessione. Il governo rimane responsabile per gli standard delle performance assicurandosi che vengano rispettate da contratto, in tal senso i compiti del settore pubblico passano da fornitore di un servizio a regolatore del prezzo e della qualità. Il Concessionario percepisce le tariffe direttamente dal sistema in uso; queste sono stabilite dal contratto di concessione, includendo provvigioni variabili nel tempo. Vi sono particolari eccezioni per le quali il governo decide di fornire un supporto finanziario per contribuire alle spese, ma per contratto ogni tipo di miglioramento o allargamento del sistema è sostenuto dal Concessionario. Questo tipo di contratto ha valenza per anni, in modo tale da fornire al privato il tempo necessario per recuperare la quantità di fondi investiti e per avere un ritorno appropriato; ovviamente il governo può provvedere a particolari sovvenzioni in caso ce ne sia necessità Build-Operate-Transfer e altre forme contrattuali correlate Le Build-Operate-Transfer (BOT) e le altre varie forme contrattuali già citate in precedenza sono delle particolari forme di concessione per le quali un ente privato finanzia e sviluppa nuovi progetti infrastrutturali, in linea con le performance stabilite dalle autorità pubbliche all interno del contratto. Questa è la tipologia contrattuale di partenariato maggiormente diffusa in Cina. Il privato diviene proprietario dell attività per il periodo di tempo stabilito per contratto essendo contratti a lungo termine, spesso il periodo è compreso fra dieci e trent anni. Il settore pubblico all interno di questa forma contrattuale generalmente acconsente all acquisto di parte dell output derivante dalla struttura, sufficiente all operatore per coprire i costi durante le operazioni. Le entrate e le uscite sono definite e i mezzi di misurazione sono inclusi nel contratto. Al termine, il settore pubblico assume nuovamente la proprietà del servizio, ma non può assumersi le responsabilità operazionali che sono appaltate al costruttore o è istituito un nuovo contratto con un nuovo partner. 93

94 Le varie forme di BOT si classificano come: Build-Transfer-Operate (BTO) per la quale il trasferimento dell asset al settore pubblico avviene alla conclusione delle operazioni e non ad esaurimento dei termini contrattuali; Build-Own-Operate (BOO) forma contrattuale nella quale il costruttore fornisce il servizio senza trasferire la proprietà al settore pubblico; Disign-Build-Operate (DBO) tipologia contrattuale nella quale la proprietà non è mai privata, ma sempre gestita da istituzioni pubbliche; infine, Desing-Build-Finance-Operate (DBFO) tipologia contrattuale per la quale tutte le responsabilità costruzione, finanziamento e progettazione, sono nelle mani dell imprenditore privato. Tabella 3.1 Divisione delle responsabilità dell asset nelle varie forme di BOT Fonte: ADB, Con la scelta del BOT, il partner privato vede una riduzione dei rischi commerciali evidenti, in quanto l unico consumatore è il governo. I progetti DBTO apportano, come risorsa di entrata fissa, le tasse dirette del consumatore nell usufrutto del servizio pubblico, come ad esempio i pedaggi. I BOT al contempo non presentano particolari impatti positivi nelle performance del sistema; la 94

95 forma contrattuale del BOT è molto costosa e richiede documentazioni e procedure attente, oltre ad un adeguata quantità di tempo per la sua realizzazione Joint Venture e più ampie iniziative di mercato Le Joint Venture sono vere collaborazioni fra settore pubblico e privato, in quanto si manifestano sotto forma di comproprietà degli asset fra i due settori, efficace alternativa alla totale privatizzazione. Questa forma proprietaria si realizza con la vendita di parte delle quote di una compagnia esistente a investitori privati interessati all acquisto. Uno dei fattori richiesti per questo tipo di contratto è una buona capacità di governance, nonché una buona capacità della compagnia privata di operare in autonomia dai vari organi pubblici, in modo tale che gli obiettivi economici del privato e quelli politici degli ufficiali pubblici non vadano a scontrarsi generando squilibri. D altra parte anche le autorità pubbliche, in quanto investitori nella compagnia, hanno interesse nella sostenibilità e nel successo del progetto, provvedendo quindi ad appianare possibili ostacoli politici all operatività della compagnia. Le strutture delle joint venture spesso sono accompagnate dalla promulgazione di un contratto quale una concessione o un accordo sulle performance, che specifica e definisce chiaramente le aspettative del governo sul servizio. 3.6 Restrizioni e problematiche per l applicazione delle Partnerships pubblico-privato in Cina Il fenomeno delle partnerships pubblico-privato in Cina è un fenomeno molto recente. In base alle passate esperienze è possibile identificare un certo numero di problematiche connesse alle collaborazioni commerciali che nascono fra il settore pubblico e privato. Dato che i progetti di PPPs sono relativamente nuovi agli occhi degli ufficiali governativi, dei privati e dei consumatori, spesso ne consegue una mancanza di esperienza in termini tecnici, commerciali, legali e politici nell attuazione di un progetto di partenariato sul suolo cinese. In tal senso influisce su questa circostanza anche il fatto che la Cina si sia aperta al mercato esterno solo poco tempo fa. Uno dei principali problemi (Ho, 2006) è riconoscibile nella poca attenzione da parte dei governi locali verso lo sviluppo di competitività di mercato, al contrario è concessa troppa enfasi ad attrarre 95

96 investimenti privati, attraverso la promozione di condizioni finanziarie e termini contrattuali particolarmente agevolati rispetto allo standard nazionale. Al fine di cercare un ritorno immediato dalla fornitura dei servizi, il governo e i partner privati hanno stabilito alte tariffe per le strutture e i servizi forniti, assegnando l usufrutto del territorio senza il pagamento di alcuna quota. Come risultato, i rischi finanziari spesso si ripercuotono sull ente pubblico che si trova a dover fronteggiare alte quote stabilite per le strutture pubbliche, senza il corrispondente incremento della qualità richiesta. Un altro aspetto riguarda l arretratezza degli strumenti usati per la progettazione dei servizi, la carenza di know-how tecnologico, di esperti nell ambito delle partnership e delle collaborazioni. La mancanza di una vera e propria pianificazione dei rischi, da parte dei due attori nel progetto, comporta una crescita delle problematiche sorte dalle analisi errate, non compiute su basi tecniche e finanziarie oggettive. Le lacune nella struttura amministrativa comportano problemi in termini di responsabilità nelle varie operazioni di progettazione e negoziazione del contratto (1 International Conference on Public- Private Partnership 67 ). Secondo studi condotti da Liu e Yongjian nel 2009, problematiche connesse ai rischi legali nei progetti di partenariato in Cina sono molto frequenti. Esse riguardano principalmente la stipulazione, le modifiche e le reinterpretazioni che si presentano successivamente alla firma del contratto di concessione fra le due parti. Lo stesso vale per le particolari condizioni che possono essere presentate dal governo al momento del rinnovo del rapporto (Yongjian, 2009). 3.7 La Struttura istituzionale e legislativa per lo sviluppo delle PPPs in Cina Come i progetti tradizionali, un progetto di partnership si compone di una struttura regolatrice che comprende un apparato legale proprio a sé stante. Questo è spesso il risultato di una serie di leggi, regolazioni e documenti legali già esistenti che definiscono le caratteristiche normative di una partnership pubblico-privato. Verso la fine la metà degli anni novanta, l apparato legislativo cinese comincia ad arricchirsi di una vasta serie di normative che regolano, direttamente o indirettamente, l ambito delle partnerships in Cina ; 96

97 Nel 1995 è promulgata la Security Law 68, un documento atto a favorire una nuova e moderna struttura d investimenti in Cina, al fine di controllare l esposizione ad eventuali rischi e la protezione in caso di fallimento della attività all interno di un progetto. Questa provvede essenzialmente a regolare tre aspetti di fondamentale importanza in un progetto di PPP: garanzie, impegni e ipoteche. Sempre nello stesso anno, si assiste alla promulgazione di una circolare che coordina i primi progetti pilota BOT in Cina. La BOT Circular 69 del 1995 segna l ingresso in una nuova era in ambito di infrastrutture finanziate da investitori stranieri in Cina. Questa garantisce la proprietà interamente straniera in progetti infrastrutturali specifici, permettendo agli sponsor di esercitare compiti quali controllo delle operazioni interne al progetto, management; allo stesso modo protegge gli interessi dei proprietari del piano. Questa circolare permette di ovviare a rischi politici per lo sponsor derivanti da eventuali perdite economiche nel progetto, aumentano il periodo di concessione contrattuale; All interno di questo documento si stabiliscono principi guida per i progetti BOT che si susseguiranno negli anni successivi quali Chengdu Water, Laibin B Project e Changsha Power. Un documento importante in ambito di partnership fra settori è la Partnership Enterprises Law (1997). Il Documento è emanato nella 24 Sessione del Comitato Permanente dell 8 Congresso Nazionale del Popolo il 23 febbraio Questo emendamento è formulato con lo scopo di regolare le partnerships fra le imprese, proteggendone e legittimandone i diritti e gli interessi, come quelli dei suoi creditori e dei partners, in uno scenario di ordine sociale ed economico, al fine di promuovere lo sviluppo di una forte economia di mercato La Security Law of the Republic of China fu adottata nella 6 Sessione del 9 Congressso nazionale del Popolo dal Comitato permanente il 29 dicembre 1998, effettiva il 07 gennaio Il nome ufficiale di questa circolare è Several Issues Concerning the Examination, Approval and Administration of Experimental Foreign-Invested Concession Porject Circular (1995), promulgata dalla Commmissione per la Pianificazione e lo Sviluppo Statale, Ministro delle Comunicazioni, Ministro dell Energia Elettrica. 70 Partnership Enterprise Law of People s Republic of China, 1997, art.1 97

98 Di fondamentale importanza la promulgazione della legge successiva denominata il 30 agosto 1999, la Bidding Law 71 divenuta effettiva nell anno successivo. Questa legge regola tutte le attività inerenti le procedure di offerta, salvaguardando i diritti dello Stato e delle parti coinvolte all interno delle offerte per l appalto, assicurando la qualità del progetto e promuovendo le performance economiche del progetto stesso (Cushman and Myers, 1999). Dal 2000 il governo ha introdotto una serie di misure atte alla regolazione della fornitura di servizi pubblici da parte di operatori privati. Nel dicembre del 2002 il Ministro delle Costruzioni 72 ha promulgato le Opinions on Accelleration of Priavatization Process of Public Facilities, nell anno successivo le Rules for Management of Franchised Operation of Public Facilities 73 elaborate dal governo dello Shenzhen. Sono dell ottobre 2003 le Rules for the Franchised Operation of Basic Urban Facilities 74 promulgate dal Governo Centrale. Questi tre documenti introducono un processo molto importante affinchè le direttive inerenti la privatizzazione delle strutture pubbliche, attraverso il contratto di partnership, si sviluppino legalmente nella pratica. Il contenuto dei documenti definisce le modalità secondo le quali si attuano le operazioni di franchising nella fornitura, la struttura dei diritti di proprietà dei servizi e la regolazione del sistema tariffario. Si stabilisce la proprietà dopo la fine della partnership e come devono essere riformate le SOE in linea con le operazioni di franchising, nonché il sistema di controllo governativo (Ho, 2006). Nel marzo 2004 il 10 Congresso Nazionale del Popolo (NPC) procede alla promulgazione di una serie di emendamenti a protezione dei diritti e degli interessi del settore privato. Questi emendamenti comprendono norme atte a proteggere i diritti e gli interessi legali d istituzioni private e soggetti individuali. S incoraggia e si supporta la crescita del settore privato provvedendo alla protezione della proprietà privata di ogni libero cittadino cinese. Diverse norme sono poste a diretta 71 In cinese: Zhonghua renmin gongheguo zhaobiao toubiaofa- ; Legge adottata dal Comitato Permanente nel 9 Congresso Nazionale del Popolo durante l 11 Sessione nell agosto del Il Ministro delle Costruzioni ( in cinese, Jianshe Bu- ),anche conosciuto come Ministry of Housing and Urban-Rural Development, è il ministro in carica che provvede alla supervisione delle attività di costruzione e delle abitazioni nella Repubblica Popolare Cinese ( ) 73 In cinese semplificato (Gongyong shiye texu jingying banfa- ; 74 In cinese semplificato (Chengshi jichu sheshi texu jingying banfa- ; 98

99 tutela delle partnerships pubblico-privato e delle semplici collaborazioni fra i due settori dell economia. Fra queste la più importante è l Administrative Permission Law 75 che diventa efficace il 1 luglio Attraverso questa legge, lo Stato si propone di coordinare i vari livelli amministrativi proteggendo e legittimando gli interessi dei cittadini, delle persone legali e di tutte le organizzazioni. Si promuove la trasparenza e la responsabilità sociale degli atti promulgati dai vari livelli amministrativi, aggiustando e definendo i ruoli, le relazioni e le funzioni degli organi statali e delle amministrazioni. In tal senso, lo Stato opera per costruire un governo service-oriented capace di proteggere gli investitori privati da forti perdite, nonché dalla corruzione e dagli abusi di potere diffusi fra gli ufficiali dei dipartimenti amministrativi locali. Con la successiva Legge sui diritti di proprietà 76, diventata effettiva l 1 ottobre 2007, si rafforzano le tutele per quanto concerne i diritti di proprietà in un economia di mercato. Nell ambito del franchising troviamo ancora le Regolazioni sull amministrazione dei Franchising commerciali 77 è un documento presentato dal Consiglio di Stato che diventerà effettivo il 1 marzo del Questo emendamento nasce con l intento di sostenere e incoraggiare future collaborazioni fra il settore pubblico e privato dell economia su larga scala, permettendo ai meccanismi innovativi apportatati dal management privato di incontrare le opportunità di finanziamento pubbliche attraverso precisi accordi contrattuali. Di fondamentale importanza nello scenario legislativo cinese è ancora la Legge Antimonopolio che diviene effettiva l 1 agosto La normativa 78 cerca di porre un limite al dominio 75 Legge elaborata durante il 4 Meeting del Comitato Permanente del 10 Congresso nazionale del Popolo, il 23 agosto 2003 e promulgata del 7 Presidente della Repubblica Popolare cinese il 28 agosto 2003 (order.n 7) ( ). 76 La Leggi sui diritti di proprietà in Cina (Proprietary Law), promulgata il 16 marzo 2007, entra in vigore l 1 ottobre dello stesso anno. É promulgata durante la 5 Sessione del Congresso del Nazionale del Popolo, ordinanza n 62 del Presidente della RPC (Hu Jintao) ( ). 77 La Regulation on the Administration of Commercial Franchises Operations promulgata dal Consiglio di Stato del RPC, durante il 167 Meeting del 31 gennaio 2007, entrata in vigore il 1 maggio 2007 ( ). 78 All interno dell art 2., la legge anti-trust intende colpire i comportamenti monopolistici legate ad attività economiche e di business intraprese su territorio cinese, i cui effetti spesso limitano la concorrenza di 99

100 monopolistico di alcune enti amministrativi in determinati settori quale Public Health Bureau 79, Statal Amministration of Industriy and Commerce (SAIC) 80, che spesso, abusando del proprio potere, generano restrizioni nella competizione, proponendo trattamenti discriminatori o condotte restrittive e preferenziali. Un altro esempio è la Government Procurement Law 81 (2002). Questa legge regola i processi di fornitura di servizi, beni e strutture da parte del governo, fornendo un catalogo completo delle tipologie di forniture a responsabilità del governo, nonché i limiti di competenza di organi o istituti governativi nella fornitura. Fra le più recenti documentazioni, in ambito dei progetti BOT, troviamo la Circular Clarifying Financial Aspects of BOT projects. 82. Questa circolare definisce alcuni concetti chiave quali, equità, mobilitazione di capitale e profitti per gli investitori; essa stipula le condizioni e i parametri di pagamento per progetti BT, giuda la finalizzazione del valor delle strutture in contratti BOT, BTO e BT. Questa circolare interessa investitori e entità statali autorizzate a stipulare progetti con eventuali organizzazioni, individui o aziende private. Queste sono solo alcune delle numerose leggi che compongono l apparato legislativo a tutela delle collaborazioni fra i settori dell economia cinese 83. mercato a livello locale. In particolare fa riferimento ad attività quali: abuso di posizione dominante; accordi di monopolio; concentrazione. 79 In cinese: Weisheng shu- ; 80 In cinese: Guojia gongshang xingzheng guanli zongju- 81 La Government Procurement Law; (Zhonghua Renmin gongheguo zhengfu caigou fa- è una norma adottata durante il 28 Meeting del Comitato Permanente del 9 Congresso Nazionale del Popolo il 29 giugno 2002 (Order.68 del Presidente della Rep. Jiang Zemin), effettiva il 1 gennaio 2003( ) 82 Promulgata l 11 novembre 2011 dal Ministro della Finanza ( Circolare n 166/2011/TT-BTC), giuda all attuazione del decreto n 108/2009/ND-CP datato novembre 2009 sugli investimenti basati su progetti di BOT, BTO, BT ( ); 83 Regulations on the Registration and Management of Social Organizations (1998); Public Welfare Donation Law (1998); Regulations on the Registration and Management of Foundations; Provisional Regulations on the Administration of Foreign Chambers of Commerce; Provisional Regulations for Registration and Management of Non-commercial Institutions (1998); Tendering Bidding Law (January 1, 2000); 100

101 Nonostante la ricchezza normativa è possibile asserire che non esiste una struttura vera e propria a salvaguardia delle collaborazioni fra il settore pubblico e privato dell economia. Ad esempio nel settore del franchising manca un vero e proprio apparato che definisca all interno di quali settori può svilupparsi il franchising, quali sono gli organi che lo supervisionano e lo garantiscono in modo da realizzare un adeguato servizio pubblico. Anche per quanto riguarda le regolazioni sulla liberalizzazione di mercato (soprattutto nel settore sanitario), si sono create restrizioni tali da condizionare la regolare libertà nel mercato stesso, come monopoli delle SOE sul mercato o strategie finanziarie che impongono particolari tasse abusive. Ne consegue che con un sistema legislativo così debole spesso vi siano violazioni governative dei diritti e degli interessi legali delle aziende. È necessario ricorrere a misure urgenti che possano assicurare l effettività delle partnerships pubblico-privato. Il sistema legale deve essere chiaro e accessibile, applicato in egual misura a tutti gli stakeholders che agiscono all interno della partnership con strutture burocratiche legali adeguate che assicurino la collaborazione con partner privati, al fine di raggiungere risultati prefissati. La promozione di queste collaborazioni può avvenire attraverso forum, seminari e conferenze, utili ad incrementare la comunicazione fra il governo e il settore privato e a sviluppare strutture e meccanismi pro-loco efficienti (Global Business Coalition, 2007). 3.8 I primi casi di Partnership pubblico-privato in Cina Nonostante l incentivazione da parte del governo verso l elaborazione di progetti di partenariato in Cina, fenomeno che ha inizio verso la metà degli anni novanta, al governo e alle istituzioni governative centrali rimane il controllo quasi totale sulle strutture che si occupano di fornire beni e servizi di pubblica utilità, come trasporti pubblici, risorse idriche, energia elettrica e gestione dei rifiuti. Verso la metà degli anni novanta, il governo centrale dà il via alla promulgazione di una serie di documenti atti a incoraggiare la crescita e la diffusione di progetti di PPP sul territorio: Government Purchasing Law (gennaio 2003); Opinions of the State Council on Encouraging, Supporting and Guiding the Development of the Individual and Private Sectors of the Economy (36 articles), febbraio 2005; 101

102 Circolare sulla capacità di attrarre investimenti esteri attraverso l approccio BOT 84 ; Circolare sulle principali questioni di Amministrazione e Approvazione di progetti pilota di franchising con investimenti esteri 85 (Beh, 2010). Questi due documenti costituiscono i primi elaborati ufficiali per lo sviluppo delle PPPs in Cina. Verso la fine degli anni novanta si cominciano a intravedere i primi progressi nell attuazione di partnership pubblico-privata in Cina. Molte autorità pubbliche e governative concordano con l utilizzo di questa tipologia progettuale, fra queste la Commissione di Pianificazione e Sviluppo Statale (SDPC) 86 e il Ministro della Scienza e della Tecnologia (MOST) 87. Un esempio è Pechino, dove in collaborazione con il Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) si decide di incorporare una serie di progetti di partenariato all interno del programma di Capacity Building for Local Agenda 21. Anche altre autorità governative come il Ministro della Finanza (MOF) 88 e Ministro dell Educazione (MOE) 89 avviano discussioni in collaborazione con una serie d istituti finanziari internazionali al fine di applicare i modelli di PPPs ai servizi pubblici, fino a quel momento per la maggior parte gestiti dallo Stato. In tal senso per la prima volta nel 2003 si istituisce a Pechino un gruppo di specialisti civili, il Cina Center of Public-Private Partnership ( CCPPPs) che si occupa della promozione di questo modello di collaborazione sul territorio cinese. Durante il Forum sulle Partnerships pubblico-privato in Cina del novembre del 2005, molte autorità ufficiali di Cina, Usa, Australia e Francia, unitamente a istituzioni finanziare quale l International 84 La Circular on Attracting Foreign Investement throught BOT Approach è un documento promulgato dal Ministro del Commercio estero e della Cooperazione Economica, (procedimento n 89, documento politico del 1994 elaborato dall ex Ministro del Commercio Estero e la Cooperazione Economica il 16 gennaio 1995 )(Beh, 2010). 85 La Circular on Major Issues of Approval Administration of the Franchise Pilot Project with Foreign Investment è un documento approvato dalla precedente Commissione per lo Sviluppo e la Pianificazione Nazionale, promulgata dal Ministro delle Comunicazioni e dal Ministro dell Industria Elettrica, (procedimento n 208 sugli investimenti esteri, 1995) (Beh, 2010) 86 State Development and Planning Commission (SDPC); 87 Ministry of Science and Tecnology (MOST); in cinese Kexue jishu bu- ); 88 In cinese: Caizhengbu- ; 89 In cinese: Jiaoyibu- 102

103 Finance Company 90 e la World Bank, discutono dell introduzione e dell applicazione del modello di partnership all interno dei paesi industrializzati, analizzano le prospettive per la sua applicazione in Cina. Maggiore attenzione verso questo fenomeno è data soprattutto all interno di circoli accademici e governativi, soffermandosi sulle collaborazioni in essere fra autorità pubbliche e imprese, con minor attenzione verso eventuali collaborazioni fra il governo e le organizzazioni non governative (Liu and Yamamoto, 2009). In un periodo di sviluppo preliminare dei modelli di PPPs, i BOT (Build-Operate-Transfer) sono la tipologia contrattuale più diffusa. Il governo, all interno di questo progetto, incarica una compagnia privata alla sua costruzione, autorizzando tale compagnia a lavorare a scopo di lucro e in un periodo di tempo ben definito all interno di un contratto, progetto che alla scadenza viene trasferito al governo, gratuitamente. I primi progetti BOT si diffondono su larga scala nel territorio durante i primi anni novanta, soprattutto in ambito della costruzione di vie di comunicazione e di fornitura idrica e elettrica. I progetti BOT possono divedersi essenzialmente in tre categorie. Le prime comprendano schemi BOT di cooperative joint venture; questi sono progetti controllati da autorità a livello locale e provinciale, mentre il governo centrale fornisce il suo supporto solo in modo limitato. La seconda categoria include schemi BOT interamente gestiti da compagnie straniere, in questo caso gli enti locali agiscono solo come regolatori e supervisiona tori del progetto, senza percepire alcun capitale sociale al fine di evitare possibili conflitti fra le parti. Un esempio di questa tipologia è il piano di Shanghai Dachang Water Project di cui parleremo in seguito. La terza tipologia è identificabile in uno schema BOT puro che coinvolge governo centrale e il supporto del credito dell acquirente. Un esempio di questa tipologia di piano è la Chengdu Water Supplye la Beijing Water n 10 (Bellier and Zhou, 2003). Si hanno notizie di un primo progetto di PPP risalente al 1988 lo Shajiao B Power nello Shenzhen che è considerato il primo progetto di BOT in Cina (Yongjian, et al., 2009). Nonostante le scarse conoscenze degli organi governativi e degli istituti finanziari, il progetto fu avviato dal governo locale in collaborazione con una banca commerciale dello Shajiao. Questo progetto si sviluppa nel Guangdong, una regione economicamente forte, situata nei pressi di Hong Kong. Il progetto viene negoziato e si sviluppa a livello provinciale attraverso la joint venture 90 Un istituzione finanziaria internazionale (IFC) offre servizi di management, investimenti promuovendo le attività legate alla crescita del settore privato in paesi in via di sviluppo. Quest istituzione appartiene al World Bank Group, fondata nel

104 della Hopewell Holdings Limited di Hong Kong e la Shengzhen Special Economic Zone Power Development Company of China. La Consolidated Electric Power Asia (CEPA) si occupa della costruzione del progetto fra il 1984 e il 1987, è una filiale della Hopewell Holdings capitanata da Gordon Wu, uno dei pionieri delle industrie idriche in Asia. Il progetto rimane operativo per 10 anni per un costo di 512 milioni di dollari, comprensivi di shareholder equity, prestiti e debt financing. Nel 1994 il Ministry of Power Industry (MOP) promulga l Interim Regulations for the Use of Foreign investment for Power Project Construction, documento che regola l acquisizione di ogni tipologia d investimento estero per i progetti cinesi. Altri progetti pilota si susseguono. Fra i più importanti il Laibin B Project, Dachang Water Project nel 1996 e il Meizhou Wan Power BOT Project. Il primo in particolare si occupa delle centrali elettriche a carbone nel Laibin County nella provincia del Guangxi; è stato il primo progetto aperto a finanziamenti internazionali e interamente finanziato da questi, nonché il primo progetto BOT ad essere totalmente sviluppato da una compagnia a capitale interamente straniero e approvato dalla State Planning Commission. Fu finanziato nel settembre del 1997, completato nei tre anni successivi per un totale di 616 milioni di dollari (di cui 154 milioni di dollari concessi dallo sponsor e i restanti 462 milioni da altre strutture). La State Planning Commission (SPC) incarica la Bridge of Trust Infrastructure Consulting Company Ltd nel condurre un attenta analisi sulla sua fattibilità e assegna per il 60% di proprietà del Consorzio all Electricitè de France International (EDFI) e per il 40% al GEC Althom nel novembre del 1996 e per i successivi 15 anni. Essendo un progetto guida, quello di Laibin B è stato uno dei maggiormente sostenuti da numerosi organi governativi 91 (Euromoney Istitutional Investor, 2011). Il fattore innovativo che lo caratterizza è la concessione che segue nuove procedure di appalto. Il Meizhou Wan Power Plan è stato il primo finanziato da capitale straniero che viene organizzato e progettato al di fuori delle procedure standard che in genere caratterizzano i progetti BOT sponsorizzati dallo Stato. Ciò permette allo sponsor di operare con maggiore libertà in termini di design, gestione del progetto e dei finanziamenti. Una grande quantità di fondi governativi sono stati investiti per lo sviluppo delle infrastrutture sul territorio: solo durante l 11 Piano Quinquennale ( 2006/2010) furono portati avanti 2400 progetti per le infrastrutture, per un totale di investimenti pari ad oltre 470 miliardi di RMB. 91 Gli organi in oggetto sono: Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation (MOFTEC), la State Administration of Exchange Control (SAEC); Tax Bureau, Pricing Bureau, Guangxi Governament, Guangxi MOFTEC E SAEC e il GPIB ( Vedi: ); 104

105 Fra le aree più attive per quanto concerne i progetti di PPP per le strutture di servizi pubblici quali fornitura idrica e trattamento delle acque reflue si elabora il 6 Piano Idrico nel Chengdu per il trattamento delle acque reflue del Nord nello Shenyang e quello di Lu-Gouqiao per il trattamento delle acque reflue a Pechino. Sempre a Pechino, ampi progetti di successo sono elaborati grazie alle ingenti somme di capitale proveniente dagli investimenti privati, come quelli della Subway di Pechino, la costruzione dei Giochi Olimpici e una serie di grossi progetti per le infrastrutture urbane. 3.9 Casi di partnership pubblico-privato per la gestione idrica e per il trattamento delle acque reflue in Cina Nella prima metà degli anni novanta la Cina comincia ad elaborare numerose politiche con l intento di attrarre capitale privato per la fornitura di servizi pubblici e infrastrutture soprattutto attraverso progetti BOT. Questo processo fornisce le basi per l entrata di capitale privato ed estero nell attuazione d infrastrutture cinesi. La Commissione di Riforma e Sviluppo Nazionale (NDRC) 92 approva nel 1996 tre progetti di PPP per le infrastrutture: Chengdu N 6 Water Supply BOT Plant B; Guangxi Laibin Power BOT Plant e Chengsha Wangcheng Power BOT Plant, quest ultimo fallito poco dopo. Nel 2002 attraverso un documento promulgato dal Ministro del Commercio, le Opinions on Accelerating the Marketization of Public Utilities 93, dà inizio ad un processo di apertura ad investitori stranieri e nazionale verso la partecipazione alla fornitura di servizi di pubblica utilità attraverso la definizione delle diverse modalità di finanziamento, del diritto e della gestione della concessione, il meccanismo dei prezzi e la riduzione dei monopoli governativi in ambito infrastrutturale. Due anni dopo (2004), attraverso le successive Measures on Public Utilities Concession Management 94, si precisano tutti i meccanismi sulle modalità di coinvolgimento del settore privato 92 In cinese: Guojia fazhan he gaige weiyuanhui- ; 93 Documento orientativo del Ministro del Commercio (MOC) n 272, del 2002 relativo alla mercificazione dell acqua e di altri settori pubblici. 94 Documento orientativo del Ministro di Commercio (MOC), n 126, del 2004, relativo a tutte le forme di partecipazione privata nei servizi di pubblica utilità. 105

106 nella fornitura di servizi pubblici regolari da diritto di concessione, anche se per la maggior parte sono ancora progetti BOT( Zhong et al, 2008). Da questo momento la Cina mette in atto numerosi progetti di partenariato nel settore di fornitura idrica: verso la fine del 2009, oltre il 45% della totalità dei progetti sono gestiti da contratti di PPPs. Com è sottolineato nella tabella sottostante, i progetti di BOT sono fra tutti quelli maggiormente adottati in questo settore (Pan et al., 2011). Tabella 3.2 La tipologia di progetti PPPs maggiormente adottati nel settore idrico; Fonte: Pan et al, Secondo un sondaggio regionale (Zhong et al, 2008), in ambito della partecipazione del settore privato nella fornitura di risorse idriche e nel trattamento delle acque reflue,è possibile notare che sono stati messi in atto progetti di partnership pubblico-privato rispettivamente in 25 e 23 province cinesi. Fra queste si assiste ad una maggiore partecipazione in quelle province ritenute aperte e ricche a livello economico, con ampie capacità di pagamento dei residenti locali. Secondo un indagine del Ministro del Commercio cinese in regioni meridionali e costiere quali Jiansu, 106

107 Fujian e Guangdong, la percentuale d investimenti nel settore idrico e nel trattamento delle acque reflue è rispettivamente del 60% e del 50%. Inoltre le due tipologie maggiormente utilizzate sono quelle delle joint venture (19 province) e di progetti di Greenfield 95, fra le quali i BOT (12 province). È utile rilevare inoltre che processi di apertura a verso la commercializzazione del settore idrico, fino a quel momento di proprietà statale, sono stati adottati soprattutto in regioni interne quali Gansu, Heilongjiang, Sichuan, Xinjiang e Yunan; mentre partnership quali joint venture nel trattamento delle acque reflue hanno coinvolto maggiormente metropoli quali Pechino, Fujian, Jiangsu, Zhejiang e Shanghai. In tal senso, uno dei primi progetti approvati dal governo è nel Guangzhou, il Guangzhou Xi Lang Wastewater Treatment Plant, recentemente completato dal Guangzhou Sewage Treatment Co. (GSTC) in collaborazione con Earth Tech. La società di consulenza oltre ad occuparsi come da contratto di parte del finanziamento, si adopera per la gestione del design della costruzione e dell operatività del progetto che fu completato con un anticipo di sei mesi rispetto al programma e con un budget indicativo di spese di 130 milioni di dollari. Questo ha una capacità di trattamento di 260'000 metri cubi/d realizzando una struttura di ultima generazione nel processo di rimozione dei nutrimenti biologici con un sistema di disinfestazione ad ultravioletti. Il sistema di trattamento fu operativo per 17 anni, mantenuto in essere dalla Earth Tech, per poi ritornare sotto la gestione della GSTC con il termine del contratto. Questo progetto fu finanziato per la maggior parte da istituzioni quali Tyco International, dalla società madre di Earth Tech e da una grossa banca cinese. In base ad una serie di ricerche del 2008 sull attuazione di partnerships pubblico-privato in Cina, in ambito del settore idrico, si conta una domanda d investimenti diretti per oltre 30 miliardi di dollari fra il 2006 e il 2010, per raggiungere il 60% sul totale dei trattamenti idrici a livello municipale. Un altro esempio di gestione idrica rurale, coinvolge un progetto nella provincia del Sichuan, Heilongjian, Xinjiang and Liaoning della durata di quattro anni per un totale di milioni di dollari, nato dalla cooperazione dell UNDP, del Ministro delle risorse idriche, del Centro Internazionale Cinese per gli Scambi Economici e Tecnologici sotto la supervisione del Ministro del Commercio e della Compagnia Coca-Cola. Questi progetti operano maggiormente in ambito 95 La modalità di progetto Greenfield è quella maggiormente adottata in Cina ed include i progetti BOT. Sulla base di questo tipo di progetto, il governo collabora con un operatore privato che gestisce l infrastruttura e il governo acquista l acqua ad un prezzo di convenzione; i finanziamenti vengono negoziati fra governo e settore privati come il prezzo del servizio; i profitti aziendali dipendono direttamente dalla tariffa dell acqua. 107

108 della sanità primaria, delle tecnologie per la salvaguardia delle risorse idriche, della ricostruzione e del drenaggio di oleodotti, nonché delle tecnologie agricole ecologiche e sostenibili per la conservazione dell acqua (Beh, 2010). Questi progetti sono stati elaborati con l obiettivo di promuovere e favorire lo sviluppo sostenibile di strutture adeguate al mantenimento e la gestione delle risorse idriche sul Pearl River. In accordo con le ricerche dell ACCA 21 nella metà degli anni novanta sugli investimenti diretti esteri nel progetti di partenariato nella provincia dell Hainan, una compagnia internazionale, la Suez, si occupa di una serie di progetti in ambito delle risorse idriche, conquistandone l appalto di diciotto. Lo stesso vale per la compagnia francese Veolia che nel 2005 si accaparra l appalto di 13 progetti pluridecennali nel Pudong (Shanghai) con contratto di management. Altre compagnie inglesi e tedesche come la British Thames Water and German-owned Berlinwasser, operano con successo in svariati progetti per l attuazione di nuove strutture di fornitura idrica, con contratti peri a 58 milioni di dollari nella città di Hefei. Infine, fra il 2000 e il 2001, quattro grandi progetti per la fornitura idrica sono stati finanziati dalla World Bank per 100 milioni di dollari. Come già affrontato in precedenza, il contratto di Greenfield è pressoché il più adottato in ambito di politiche di riforma e trattamento delle acque reflue in Cina. Fra i progetti più famosi in questo ambito troviamo lo Shanghai Zhuyuan N 1 del 2002: questo è uno degli impianti più imponenti per quanto concerne la depurazione idrica ( capacità di trattamento di 1,7 milioni di metri cubi al giorno e serve una superficie di 107 km quadrati e 23,5 milioni di abitanti per un costo del servizio molto ridotto, 0,22 RMB per metro cubo di acque reflue trattare. Il Consorzio della Development Company Youlian vince nel 2002 la gara di appalto aperta per questo progetto; con alla società nominata Shanghai Zhuyuan N 1 Co Ltd., adibita al trattamento delle acque reflue, viene stipulato un contratto di concessione della durata di 20 anni dal Magistrato delle acque di Shanghai. Dopo due anni, con il ritiro della Development Company Youlian, il progetto, comprensivo di obblighi e azioni, è trasferito alla InterChina Group Holdings. Il governo locale di Shanghai ad oggi sostiene che i termini del contratto sia stati interamente rispettati dalla compagnia privata, ottemperando alle sue responsabilità stabilite da contratto e raggiungendo gli standard qualitativi richiesti. Questo progetto di Greenfield può essere definito anche come progetto BOT in quanto numerosi investimenti iniziali sono stati elargiti da enti governativi: la Shanghai Acqua Assets Management Development CO Ltd., nonché società di proprietà interamente pubblica, ha il compito di regolare la fase precedente alla progettazione investendo un totale di 30 milioni di dollari in infrastrutture fisse; inoltre il governo ha fornito il suolo gratuitamente all operatore privato. 108

109 Questo tipo di piano è la testimonianza della collaborazione sempre più stretta fra enti governativi e imprese private, nelle quali il primo delega la gestione quotidiana nella fornitura di servizi, prima sotto la sua totale responsabilità, tutto ciò sostenendo a livello finanziario il piano attraverso investimenti iniziali o trattamenti preferenziali (concessione gratuita del suolo) al fine di privatizzare i servizi a prezzi ridotti Infrastrutture sui trasporti e modelli PPP applicati per la costruzione della Subway di Pechino n 4 La maggior parte dei progetti per l attuazione di un efficiente meccanismo di fornitura in Cina fino ai primi anni 2000 sono stati finanziati attraverso fondi pubblici, locali e nazionali gestiti dalle SOE. Come affrontato in precedenza, le aziende statali godono di particolari agevolazioni fiscali concessi dai grandi colossi bancari nazionali; lo Stato in queste circostanze è responsabile dell andamento delle aziende di sua proprietà quindi le banche nella concessione del prestito si sentono maggiormente tutelate ed elargiscono fondi a tassi d interesse relativamente bassi rispetto agli standard nazionali. Col passare del tempo i limiti gestionali e finanziari delle organizzazioni statali risultano sempre più evidenti, così da orientare le autorità pubbliche verso nuove tipologie di finanziamento per lo sviluppo di strutture di pubblica utilità. Il concetto di Partnership pubblico-privato nasce nel Regno Unito nel 1992 e si sviluppa lentamente nei paesi occidentali fino a coinvolgere anche la Cina che in quel periodo mette in atto le prime politiche di apertura verso investimenti privati, sviluppando e ampliando una serie di nuovi canali ufficiali per l assorbimento di fondi e attuando politiche fiscali imparziali (Jong et al., 2008). Nel decennio del 2000 Pechino ha pianificato una serie di progetti per le infrastrutture urbane di successo che hanno prodotto servizi e strutture di alta qualità forniti alla popolazione, inclusi numerosi progetti dei Giochi Olimpici tenutesi a Pechino nel In accordo con le stime governative ufficiali, dal 2002 al 2004, miliardi di yuan sono stati investiti nelle infrastrutture di Pechino, successivamente 320 miliardi di yuan sono stati investiti fra il 2005 e il 2008, per vari piani di costruzione di strutture di interesse pubblico. Secondo indagini del Ministro del Centro di Ricerca per le Politiche sulle Costruzioni, il governo, nella maggior parte dei casi, ha stretto collaborazioni con enti e istituzioni private per la realizzazioni dei vari progetti. I fondi delle varie compagnie straniere che investono in Cina e degli organi cinesi privati che operano nel territorio sono stati essenziali per lo sviluppo infrastrutturale e per i servizi pubblici in genere. 109

110 La Cina negli ultimi decenni ha subito un intenso e costante processo di urbanizzazione. Nel 2008, il grado di urbanizzazione raggiunge il 45,7%, 600 milioni di persone spostano la loro residenza in 655 città cinesi e secondo alcuni studi (adb.org, 2010) nel 2030 la popolazione urbana della Repubblica Popolare Cinese arriverà a contare 1 miliardo di abitanti nelle otto maggiori metropoli. Per ovviare a problemi quali inquinamento ambientale e congestione nel traffico delle maggiori metropoli (Pechino Shanghai e Xiamen) sono attuati numerosi investimenti nei sistemi di trasporto sotterraneo e nei sistemi di viabilità pubblica urbana. Nella scorsa decade in più di trenta regioni della Cina 96 si procede alla costruzioni di sistemi di trasporto sotterraneo, in accordo con il Comitato di Riforma e Sviluppo Nazionale. Molti di questi progetti sono stati finanziati attraverso fondi elargiti dalle banche alle SOE, attraverso il tradizionale modello di appalto pubblico. Negli ultimi anni è possibile riscontrare una sempre maggiore propensione del governo verso l attuazione di progetti di partenariato con enti privati. In tal senso, nell ottobre del 2004 viene approvato dalla Commissione di Riforma e Sviluppo Statale (SDRC), il documento DRC municipale di Pechino che permette a investitori esteri e domestici di finanziare e partecipare alla realizzazione del progetto sulla Linea Sotterranea di Pechino n 4. I costi complessivi della linea raggiunsero i 15.1 miliardi di yuan. Fra i vari investitori privati la Mass Transit Railway Corporation Limited di Hong Kong (MTR) manifesta il suo interesse per il piano, decidendo di investire 6 miliardi di yuan, unitamente al Beijing Capital Group (BCG) che accetta di cooperare con le autorità municipali nell attuazione della linea sotterranea. Dalla collaborazione di queste tre istituzioni, ne consegue la Concessione N 4 della linea sotterranea di Pechino nel La linea copre una tratta chilometrica che si estende dal Sud, Majialou nel distretto di Fengtai, Xuanwu e il distretto di Haidian, risalendo verso il nord al villaggio di Longbei del distretto di Haidian, per una lunghezza di km e un totale di 24 stazioni. Per motivi di suddivisione delle responsabilità il progetto è diviso in Parte A e B: la parte A interessa la maggior parte del progetto, in termini d ingegneria civile, coprendo il 70% dell investimento totale, pari a 10.7 miliardi di yuan di capitale. Questi fondi furono finanziati dalla Beijing Subway Line Investment &Co Ltd; la parte B include strutture elettroniche e macchinari, sistema AFC etc. Questa seconda parte elargisce il restante 30% dell investimento, pari al 4.6 miliardi di yuan, sostenuti dal MTR-BCG Commonwealth. 96 Alcune delle quali: Beijing, Guangzhou, Nanjing, Shanghai, Shenzhen, Tianjin; inoltre vi sono progetti per le zone di Chongqing, Hangzhou, Harbin, Kunming, Shenyang, Xi an e Qingdao. 110

111 Attraverso un accordo di concessione, il Concessionario firma l Asset Lease Agreement con la Compagnia linea N 4, attraverso il quale riceve il diritto d uso sull asset. Le sue responsabilità comprendono: l operabilità e la gestione della linea e tutte le sue strutture; esso trae ricavi attraverso la vendita di tickets al consumatore per accedere al servizio, unitamente ad altre operazioni commerciali proposte alla clientela. La concessione del progetto dura trent anni e al suo termine il Concessionario, in base al contratto stipulato, deve trasferire la sua parte del progetto ai dipartimenti designati dalle strutture governative municipali della parte B, così le strutture della parte A ritornano in mano alla Compagnia della linea N 4. Il compito della municipalità di Pechino è quello di supervisionare il progetto al fine di assicurare la qualità del servizio finito, affichè questo incontrasse gli standard richiesti e stabiliti nella stipulazione del contratto. Le tariffe dei ticket sono poi stabilite seguendo il prezzo regolato dal governo, calcolate sulle basi del sistema di chilometraggio. Le operazioni del Concessionario devono rispettare sempre gli standard di operabilità e sicurezza prestabiliti e il governo ha il diritto di intervenire, se necessario, per tutelare l interesse pubblico. Secondo il direttore della Commissione sulle Riforme e lo Sviluppo Municipale di Pechino, la linea sotterranea n 4 è un esempio efficiente di struttura pubblica, nonché un ottimo modello di PPPs all avanguardia per la città (Liu and Yamamoto, 2009). Secondo una serie d indagini prodotte dalla collaborazione d istituzioni quali World Bank e PPIAF 97 sui progetti infrastrutturali con ingerenza del settore privato, dal 1990 al 2011 in Cina sono stati finanziati una totalità di 1,018 progetti infrastrutturali in ambiti quali energia, trasporto, telecomunicazioni e fornitura idrica, di cui solo il 4% cancellati o bloccati. Di questi, il settore che ha ricevuto la più alta percentuale d investimenti privati è il settore dei trasporti, per un totale di 230 progetti attuati in undici anni e una quota di 49,456 milioni di dollari di investimenti; seguito rispettivamente dal settore energetico con 409 progetti e un totale di 42,690 milioni di dollari d investimenti; a seguire il settore idrico con 375 progetti totali e un capitale investito di 9,735 milioni di dollari; per finire il settore delle telecomunicazioni con 4 progetti attuati e 14,518 milioni di dollari investiti. La maggior parte dei progetti, secondo gli indicatori economici rilevati dall analisi, sono progetti di Greenfield. 97 ( ); 111

112 Tabella 3.3 I progetti PPPs e il totale d investimenti per settore ( ); Fonte: Sempre secondo questa ricerca sulle infrastrutture in Cina con partecipazione privata, gli indicatori comparativi rilevano che l apparato d infrastrutture si sta progressivamente adeguando alla media dei paesi dell East Asiatico e del Pacifico, in termini di percentuale della popolazione che ha accesso all elettricità (99%), consumo di energia elettrica in base ai kwt per capite (1,781), percentuale di accesso alle risorse idriche (88%), percentuale di accesso della popolazioni ad impianti igenici e sanitari (65%), nonché totale di apparecchi telefonici per 100 abitanti (63%); infine il GDP per capite che corrisponde a 2,360 di dollari. 112

113 Tabella 3.4 Indicatori comparativi per le infrastrutture cinesi (2011); Fonte: