Microsoft Word - 論文口試版

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1 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 背 景 及 動 機 公 共 建 設 的 良 窳, 關 係 著 全 體 國 民 基 本 生 活 品 質 的 好 壞, 而 公 共 建 設 的 投 資, 更 是 奠 定 國 家 經 濟 建 設 根 基 的 關 鍵 由 於 公 共 建 設 的 投 入, 不 僅 能 影 響 鄰 近 公 共 建 設 區 域 的 周 遭 環 境 與 土 地 利 用, 進 而 牽 動 了 相 關 產 業 的 發 展 與 地 價 的 變 化, 而 這 些 發 展 變 化 又 直 接 影 響 到 各 級 政 府 的 稅 收, 以 及 政 府 對 公 共 建 設 的 規 劃 與 投 資 能 力 因 此, 一 個 完 善 的 公 共 建 設 投 資 計 畫, 不 僅 能 滿 足 社 會 大 眾 良 好 的 生 活 需 求 與 品 質 要 求, 也 能 促 進 地 區 的 經 濟 繁 榮, 尤 其 當 民 間 廠 商 或 產 業 因 此 獲 利 時, 亦 進 而 增 加 了 政 府 的 財 稅 收 入, 同 時 提 升 政 府 規 劃 與 投 資 更 多 公 共 建 設 的 能 力 在 這 樣 交 替 影 響 的 良 善 循 環 關 係 之 結 果, 自 然 也 就 造 成 政 府 廠 商 及 民 眾 多 贏 的 局 面, 是 以, 公 共 建 設 投 資 的 重 要 性 乃 不 言 可 喻 ( 林 明 志, 2006) 1 近 二 十 年 來, 在 新 政 府 運 動 之 後, 各 國 公 共 建 設 投 資 與 服 務 的 提 供 方 式 經 歷 了 重 大 變 革, 民 間 參 與 公 共 事 務 的 程 度 與 扮 演 的 角 色 日 漸 重 要 嗣 復 因 世 界 各 國 財 政 日 益 困 窘, 基 於 引 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 除 可 藉 由 民 間 企 業 之 經 營 績 效 與 活 力, 加 速 國 家 的 建 設 發 展 外, 並 有 助 於 解 決 國 家 財 政 負 擔 等 各 項 問 題 因 此, 在 政 府 財 力 有 限 之 情 形 下, 引 進 民 間 投 資 興 建 或 經 營 公 共 建 設, 運 用 民 間 資 金 及 經 營 創 意 能 力, 以 滿 足 公 共 建 設 需 求, 已 儼 然 蔚 為 國 際 風 潮, 同 時 也 深 深 影 響 我 國 成 為 各 級 政 府 推 動 各 項 重 要 建 設 的 政 策 和 策 略 在 所 謂 公 私 協 力 (Public Private Partnerships, PPP) 2 的 潮 流 下, 政 府 的 角 色 由 過 去 的 公 共 服 務 直 接 提 供 者 (supplier), 逐 漸 淡 化 成 為 管 制 者 (regulator), 其 與 民 間 的 關 係 也 由 過 去 的 公 共 建 設 指 揮 監 督 關 係, 逐 漸 轉 變 成 公 共 建 設 的 合 作 夥 伴 關 係 年 代 D. Osborne&T.Gaebler 在 新 政 府 運 動 (Reinventing Government, 1992) 一 書 就 如 何 將 企 業 精 神 轉 換 至 公 務 部 門, 提 出 新 政 府 運 動 之 十 大 運 作 原 則, 自 此 掀 起 新 政 府 運 動 浪 潮 2 公 私 協 力 (PPP) 是 一 個 意 義 非 常 寬 泛 的 概 念, 其 意 識 形 態 也 各 有 不 同, 因 此 世 界 各 國 對 公 私 協 力 (PPP) 的 內 涵, 要 想 使 其 達 成 共 識 是 非 常 困 難 的 德 國 學 者 Norbert Portz 甚 至 認 為 試 圖 總 結 公 私 協 力 (PPP) 為 何? 或 者 應 該 是 什 麼? 幾 乎 是 沒 有 任 何 的 意 義 ; 公 私 協 力 (PPP) 的 定 義 沒 有 固 定 不 變 的, 而 且 也 很 難 考 證 這 個 含 義 模 糊 的 英 文 單 詞 的 起 源 因 此, 有 關 公 私 協 力 (PPP) 確 切 的 涵 義, 其 實 是 要 根 據 不 同 的 案 例 來 註 解 的 ( 王 灝,2004) 1

2 國 內 近 年 來 受 社 會 人 口 老 化 及 少 子 化 的 影 響, 社 會 福 利 需 求 及 負 擔 漸 增, 造 成 政 府 財 政 支 出 增 加, 加 上 人 民 對 公 共 建 設 的 需 求 仍 不 斷 增 加, 造 成 公 共 建 設 預 算 明 顯 不 足 依 據 行 政 院 經 建 會 資 料 顯 示, 政 府 每 年 投 入 相 當 的 經 費 進 行 重 大 公 共 建 設,101 年 公 共 工 程 預 算 規 模 高 達 4,500 億 元 以 上, 預 估 101 年 度 公 共 建 設 財 務 缺 口 即 近 千 億 另 根 據 中 華 經 濟 研 究 院 資 料 顯 示,2012 年 的 重 大 公 共 建 設 需 要 2,600 億 元 經 費, 其 中 96.8% 為 延 續 性 計 畫, 經 建 會 目 前 僅 掌 握 1,200 億 元 審 查 額 度, 較 2011 年 度 的 3,028 億 元 預 算 減 少 一 半 以 上 3 再 者, 依 立 法 院 預 算 中 心 提 出 之 101 年 度 中 央 政 府 總 預 算 案 整 體 評 估 報 告 顯 示, 中 央 政 府 債 務 未 償 餘 額 自 1995 年 突 破 1 兆 元 後, 逐 年 快 速 累 積 4, 預 估 至 101 年 度 止, 如 加 計 100 年 度 預 算 編 列 數 及 101 年 度 預 計 發 行 及 償 還 數, 債 務 未 償 餘 額 將 達 5 兆 1 千 億 餘 元, 占 前 3 年 度 GNP 平 均 數 37.4%, 已 逼 近 40% 法 定 舉 債 上 限, 顯 見 我 國 政 府 財 政 日 漸 惡 化 之 情 勢 儘 管 政 府 財 政 日 漸 惡 化, 已 造 成 公 共 建 設 之 投 入 能 量 明 顯 不 足, 但 是, 國 家 之 重 大 公 共 建 設 為 全 民 所 必 須, 又 豈 能 因 財 政 不 足 而 延 宕? 況 且, 公 共 建 設 投 資 向 來 是 我 國 經 濟 成 長 的 主 要 動 力, 因 此, 即 使 在 亞 洲 金 融 風 暴 發 生 之 後, 政 府 仍 須 面 臨 如 何 持 續 擴 大 內 需, 以 維 持 經 濟 穩 定 成 長 的 壓 力 是 以, 如 何 能 於 國 家 財 務 艱 困 之 情 形 下, 持 續 提 供 完 善 的 公 共 建 設 及 服 務, 同 時 又 能 確 保 所 提 供 之 公 共 建 設 及 服 務 品 質 維 持 於 一 定 的 水 準, 已 不 僅 成 為 我 國 政 府 施 政 的 重 要 課 題, 同 時, 更 是 突 顯 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設, 使 民 間 資 金 能 及 時 投 入 建 設 能 量 的 重 要 性, 已 不 容 小 覷 加 以, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 據 我 國 財 政 部 表 示 5, 目 前 民 間 資 金 估 計 有 新 台 幣 10 兆 元, PPPs 是 未 來 非 走 不 可 的 路 因 此, 政 府 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 其 認 為 PFI 與 特 許 興 建 營 運 (BOT) 最 大 不 同 是,BOT 的 民 間 投 資 者 會 在 營 運 期 間 向 消 費 者 收 費, 公 共 設 施 最 後 要 移 轉 給 政 府 PFI 由 民 間 興 建, 營 運 期 間 由 政 府 付 費 給 民 間 投 資 者 購 買 勞 務, 類 似 分 期 付 款, 且 無 移 轉 機 制 未 來, 財 政 部 3 中 華 經 濟 研 究 院 發 表 2011 年 第 三 季 台 灣 經 濟 預 測 指 出, 若 以 主 計 處 預 測 2011 年 名 目 國 內 生 產 毛 額 (GDP) 為 14 兆 639 億 元 來 看, 如 重 大 公 共 建 設 預 算 減 少 1,828 億 元, 不 計 民 間 相 對 投 入 的 乘 數 效 果, 將 使 經 濟 成 長 率 下 降 1.3 個 百 分 點 4 截 至 99 年 決 算 止, 中 央 政 府 債 務 未 償 餘 額 為 4.5 兆 餘 元, 約 占 前 3 年 度 GNP 平 均 數 34.9% 5 財 政 部 長 張 盛 和 表 示, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 加 強 國 有 財 產 運 用, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 ( 自 由 時 報 2012/6/20) 2

3 要 加 強 PPPs 成 功 模 式 的 研 究, 建 立 標 準 操 作 模 式, 推 廣 到 各 機 關 活 化 資 產 可 見, 我 國 政 府 已 意 識 到 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 必 要 性, 以 及 運 用 PFI 制 度 之 可 能 性 觀 察 國 內 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 之 制 度, 歷 經 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 電 業 設 施 焚 化 廠 各 類 型 公 共 建 設 等 階 段, 實 施 至 今 已 近 17 年 依 據 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 統 計 資 料 顯 示, 自 民 國 89 年 促 參 法 實 施 至 101 年 4 月 底 為 止, 成 功 簽 約 案 件 計 904 件, 簽 約 金 額 達 7,041 億 元, 對 民 間 參 與 國 內 各 項 重 大 公 共 建 設 之 推 動, 可 說 是 已 具 相 當 成 效 6 然 而, 進 一 步 分 析 上 述 資 料, 不 可 諱 言, 自 民 國 89 年 促 參 法 施 行 以 來, 成 功 簽 約 案 件 雖 達 9 百 餘 件, 惟 簽 約 案 件 數 及 規 模, 已 由 95 年 度 185 件 高 峰 期 逐 漸 減 少,97 年 度 以 後 每 年 簽 約 案 件 已 降 至 70 餘 件 另 囿 於 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 適 用 範 圍 之 限 制, 目 前 諸 多 成 功 簽 約 的 公 共 建 設 案 件, 大 都 屬 高 自 償 性 案 件, 對 於 低 自 償 性 高 公 益 性 案 件, 往 往 無 法 循 目 前 促 參 法 的 管 道 辦 理 因 此, 為 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設, 並 減 輕 政 府 財 政 壓 力, 當 高 自 償 性 的 案 件 逐 漸 去 化 時, 不 得 不 令 我 們 省 思, 對 於 民 間 目 前 依 法 難 以 參 與 卻 仍 屬 政 府 須 積 極 推 動 的 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設, 政 府 是 否 應 有 不 同 於 追 求 公 共 建 設 計 畫 高 自 償 或 政 府 零 出 資 的 思 維, 以 突 破 現 行 民 間 參 與 途 徑 的 作 法 呢? 觀 諸 國 外 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 較 力 的 國 家 中, 英 國 的 推 動 經 驗, 可 說 是 相 當 成 功 且 極 具 成 效 英 國 於 1987 年 推 動 英 法 海 底 隧 道 計 畫, 開 啟 了 近 代 公 私 合 作 的 里 程, 其 後, 該 國 在 1992 年 開 始 實 施 民 間 融 資 提 案 (Private Finance Initiative, 簡 稱 PFI) 制 度 7, 進 一 步 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 制 至 今, 英 國 已 將 PFI 大 量 應 用 在 學 校 醫 院 道 路 交 通 監 獄 住 宅 及 國 防 等 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務, 更 為 擴 大 民 間 參 與 低 自 償 性 公 共 建 設 建 立 了 良 好 的 典 範 而 截 至 2011 年 3 月 止, 該 國 已 簽 約 PFI 案 件 698 件, 民 間 總 投 資 金 額 達 529 億 英 鎊 8, 可 說 是 成 效 卓 越, 並 被 全 歐 盟 視 為 重 要 的 學 習 對 象, 後 為 日 本 等 國 爭 相 仿 傚 因 此, 據 工 程 會 近 期 統 計 截 至 100 年 11 月 止, 共 有 875 件 促 參 案 完 成 簽 約, 估 計 引 入 民 間 投 資 約 6,794 億 元 案 件 之 契 約 期 間 可 減 少 政 府 人 事 費 業 務 費 等 財 政 支 出 約 6,376 億 元 增 加 政 府 租 金 稅 收 權 利 金 等 財 政 收 入 約 3,748 億 元 並 創 造 約 11 萬 名 就 業 機 會 ( 第 9 屆 金 擘 獎 頒 獎 典 禮 新 聞 稿 ) PFI 模 式 是 一 種 政 府 藉 由 特 許 民 間 廠 商 參 與 投 資 興 建 與 營 運 公 共 設 施 以 獲 取 公 共 服 務 的 方 式 政 府 支 付 廠 商 的 報 酬 中 一 部 份 為 償 還 其 投 資 成 本, 另 一 部 份 則 為 支 付 其 營 運 成 本 對 政 府 而 言, 將 資 本 投 資 年 值 化 (annualized) 分 期 償 還 的 好 處 在 於 得 以 增 加 公 共 投 資 能 量, 以 便 在 短 時 間 內 提 升 公 共 服 務 水 準, 故 而 這 個 模 式 在 政 府 財 政 不 足 的 情 況 下, 特 別 具 有 吸 引 力 資 料 來 源 : 英 國 財 政 部 網 站, 3

4 於 檢 討 如 何 擴 大 我 國 民 間 參 與 低 自 償 性 之 公 共 建 設 制 度 時, 英 國 的 實 施 經 驗, 應 值 得 作 為 我 國 之 借 鏡 與 參 考 英 國 推 動 PFI 制 度 與 我 國 目 前 採 行 的 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 之 間 最 主 要 的 差 別, 除 了 在 於 PFI 制 度 是 政 府 委 託 民 間 機 構 建 設 營 運 或 管 理 公 共 建 設, 進 而 支 付 費 用 向 民 間 機 構 購 買 公 共 服 務, 興 建 成 本 與 風 險 由 民 間 機 構 承 擔, 政 府 則 負 責 支 付 營 運 費 用, 屬 穩 定 型 的 費 用 收 費 方 式, 民 間 機 構 因 此 可 避 免 營 運 風 險 ; 而 且 我 國 促 參 制 度 則 較 傾 向 採 特 許 權 制 度, 即 由 政 府 特 許 民 間 興 建 營 運 公 共 建 設, 並 以 收 取 權 利 金 作 為 對 價, 民 間 機 構 於 特 許 其 間 承 擔 全 部 之 營 運 責 任 與 風 險 外 更 重 要 的 是, 英 國 PFI 制 度 具 有 公 帑 節 省 價 值 (Value for Money,VfM) 9 評 估 機 制 之 特 色, 係 政 府 決 定 是 否 使 用 民 間 參 與 公 共 建 設 之 關 鍵 因 素, 於 評 估 公 帑 節 省 價 值 大 於 0 時, 方 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式, 使 政 府 有 機 會 獲 取 較 以 往 採 購 方 式 更 便 宜 之 高 公 共 服 務 品 質 ; 而 我 國 現 行 之 促 參 制 度, 主 要 係 以 計 畫 是 否 具 高 自 償 性 為 採 用 民 間 參 與 與 否 之 關 鍵, 在 制 度 取 捨 條 件 上 有 很 大 的 不 同, 也 造 成 民 間 參 與 公 共 建 設 類 型 有 範 圍 大 小 的 差 異, 就 PFI 制 度 而 言, 顯 然 並 無 公 共 建 設 類 型 適 用 上 之 限 制, 當 然, 民 間 參 與 之 範 圍 即 較 我 國 現 行 之 促 參 制 度 寬 廣 許 多 易 言 之, 由 於 我 國 現 行 之 促 參 制 度 主 要 適 用 於 高 自 償 性 之 公 共 建 設, 難 以 運 用 民 間 資 金 來 滿 足 國 民 對 於 高 公 益 低 自 償 性 公 共 建 設 的 殷 切 需 求, 且 實 務 上 在 決 定 是 否 採 民 間 參 與 方 式 時, 亦 乏 類 如 PFI 制 度 之 VfM 評 估 機 制 作 為 決 策 判 斷, 致 常 有 以 政 策 決 定 促 參 而 促 參, 或 為 使 計 畫 達 自 償 目 的 而 將 附 屬 事 業 比 例 不 當 擴 大, 令 外 界 對 是 否 係 為 促 參 而 促 參 之 政 策 正 當 性 感 到 質 疑 雖 然, 為 擴 大 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 制, 政 府 於 98 年 3 月 間 召 開 之 全 國 公 共 工 程 會 議, 會 中 即 有 多 位 專 家 學 者 提 出 建 議 : 國 內 應 建 立 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度, 以 增 加 民 間 投 入 公 共 建 設 之 機 會, 並 提 升 興 建 與 營 運 效 率, 擴 大 公 共 服 務 能 量 ( 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會,2009a) 惟 迄 至 今 日, 此 一 制 9 英 國 政 府 審 計 部 門 對 公 帑 節 省 價 值 (Value for Money,VfM) 定 義 為 : 在 滿 足 使 用 者 需 求 下, 全 生 命 週 期 的 成 本 與 品 質 之 最 佳 組 合 揭 示 滿 足 使 用 者 需 求 全 生 命 週 期 成 本 及 服 務 品 質 為 VfM 之 三 要 素, 即 計 畫 在 達 到 此 三 要 素 之 情 境 下, 始 具 有 VfM 另 強 調 VfM 並 非 為 最 低 價 之 選 擇, 或 是 要 求 詳 細 之 資 產 負 債 表, 而 是 為 瞭 解 某 一 採 購 專 案 在 達 到 滿 足 使 用 者 需 求 之 服 務 品 質 下, 政 府 在 該 專 案 全 生 命 週 期 內 所 必 須 負 擔 成 本 及 獲 得 的 利 益, 所 進 行 之 評 估 程 序, 而 此 為 實 施 PFI 模 式 時 所 必 經 之 程 序 ( 廖 哲 逸,2008) 4

5 度 制 定 之 建 議, 仍 未 獲 實 踐, 造 成 實 務 上 對 民 間 參 與 低 自 償 性 公 共 建 設 之 適 法 性 產 生 疑 義 例 如, 以 屬 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設 之 污 水 下 水 道 建 設 計 畫 而 論, 審 計 部 曾 派 員 調 查 各 級 政 府 污 水 下 水 道 建 設 計 畫 執 行 情 形 指 出, 目 前 內 政 部 所 稱 以 BOT 方 式 推 動 參 與 污 水 下 水 道 建 設, 實 際 係 參 考 英 國 PFI 模 式 辦 理 並 建 議 行 政 院 研 訂 以 PFI 模 式 推 動 污 水 下 水 道 建 設 之 相 關 規 範 確 實 執 行, 以 彰 顯 民 間 參 與 公 共 建 設 之 政 策 成 效 10 惟 在 PFI 模 式 之 相 關 法 源 不 足, 配 套 措 失 闕 如 之 情 況 下, 能 否 有 效 發 揮 促 參 政 策 之 利, 容 有 疑 慮, 值 得 吾 人 深 入 探 討 我 國 執 行 PFI 模 式 之 可 行 作 法 因 此, 有 鑑 於 英 國 PFI 制 度 係 以 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 作 為 是 否 採 用 民 間 參 與 方 式 之 決 策 依 據, 非 以 計 畫 具 自 償 性 與 否 為 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 條 件 之 精 神, 及 其 歷 經 運 用 於 環 保 社 會 住 宅 國 防 等 低 自 償 性 卻 屬 高 公 益 需 求 之 公 共 建 設 均 能 發 揮 效 益 之 經 驗, 吾 人 認 為 不 失 為 一 種 解 決 如 何 引 進 民 間 參 與 我 國 低 自 償 性 公 共 建 設 問 題 之 方 案 尤 其 在 政 府 財 政 日 益 困 難 而 各 種 低 自 償 性 公 共 建 設 仍 須 積 極 推 動 之 際, 如 何 引 進 PFI 民 間 參 與 模 式, 建 立 有 效 節 省 公 帑 的 評 估 機 制, 為 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 創 造 更 多 元 的 環 境, 以 因 應 本 國 公 共 建 設 發 展 之 需 要, 應 已 是 刻 不 容 緩 的 課 題, 是 以 觸 發 本 文 之 研 究 動 機 第 二 節 研 究 目 的 我 國 之 住 宅 政 策, 長 期 以 來 以 輔 助 人 民 購 置 住 宅 為 主 要 施 政 方 向, 並 分 別 辦 理 國 民 住 宅 勞 工 住 宅 軍 眷 住 宅 公 教 住 宅 及 無 自 有 住 宅 者 首 次 購 屋 貸 款 等 項 住 宅 補 貼 措 施, 惟 面 對 人 口 老 化 家 庭 結 構 改 變 貧 富 差 距 擴 大 人 口 移 動 性 增 加 政 策 主 張 更 迭 等 社 會 政 治 變 遷, 對 於 國 內 住 宅 照 顧 對 象 及 協 助 方 式, 宜 有 所 檢 討 及 整 合 因 此, 基 於 憲 法 保 障 國 民 基 本 人 權 的 精 神, 如 何 結 合 政 府 與 民 間 資 源, 在 健 全 的 住 宅 市 場 合 宜 的 居 住 品 質 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 與 社 會 住 宅 的 規 劃 下, 使 不 同 所 得 水 準 身 心 機 能 性 別 年 齡 家 戶 組 成 族 群 文 化 之 國 民, 擁 有 適 居 且 有 尊 嚴 的 居 住 環 境, 已 成 為 政 府 現 行 整 體 住 宅 政 策 10 審 計 部 99 年 6 月 2 日 台 審 部 五 字 第 號 函 5

6 11 的 目 標 且 為 因 應 社 會 居 住 正 義 之 思 潮, 目 前 我 國 之 住 宅 政 策 朝 以 所 謂 協 助 弱 12 勢 者 住 的 權 利 的 社 會 住 宅 為 推 動 方 向, 政 府 暫 不 再 興 建 國 民 住 宅, 而 改 興 辦 社 會 住 宅, 並 以 出 租 方 式, 解 決 低 所 得 及 其 他 福 利 人 口 群 的 居 住 問 題 推 動 社 會 住 宅 建 設 除 可 直 接 滿 足 民 眾 居 住 需 求 外, 亦 可 間 接 帶 動 產 業 發 展 創 造 國 民 就 業 機 會 增 加 政 府 財 政 收 益 及 改 善 政 府 形 象, 如 以 民 間 參 與 方 式 辦 理 者, 除 可 促 使 產 業 提 升 競 爭 力, 更 將 是 加 速 此 項 公 共 建 設 之 利 器 但 是, 為 讓 低 所 得 者 有 機 會 承 租 社 會 住 宅, 政 府 向 承 租 人 收 取 的 租 金 收 入 勢 必 遠 低 於 社 會 住 宅 之 興 建 營 運 與 維 護 管 理 成 本 因 此, 整 體 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 之 自 償 性 將 明 顯 不 足, 目 前 乃 主 要 以 政 府 自 辦 為 途 徑 但 是, 公 共 建 設 計 畫 不 具 自 償 性, 在 政 府 收 入 有 限, 財 政 支 出 卻 日 益 增 加 ( 以 台 北 市 為 例, 因 應 各 項 社 會 福 利 支 出 增 加 需 求,95 年 至 100 年 歲 出 呈 現 逐 年 持 續 成 長, 由 1,355.9 億 元 成 長 至 1,796.4 億 元 13 ), 政 府 財 政 日 漸 惡 化 之 情 形 下, 如 全 部 以 政 府 自 辦 模 式 推 動, 首 先 即 面 臨 政 府 如 何 籌 措 大 筆 建 設 之 難 題, 而 此 種 作 法 是 否 對 於 政 府 財 政 支 出 最 有 效 益, 亦 不 無 檢 討 之 空 間 是 以, 若 能 引 進 民 間 之 資 金 及 技 術, 藉 由 公 私 部 門 的 合 作, 減 輕 政 府 負 擔 同 時 加 速 公 共 建 設, 以 創 造 政 府 特 許 廠 商 及 社 會 大 眾 三 贏 的 局 面, 應 是 目 前 亟 待 努 力 之 課 題 惟 倘 若 以 現 行 促 參 法 辦 理 者, 因 社 會 住 宅 案 件 自 償 率 不 高, 民 間 參 與 意 願 不 高, 如 政 府 以 不 斷 提 高 投 資 額 度 或 優 惠 方 式 等 手 段, 來 增 加 民 間 參 與 之 誘 因, 是 否 為 好 的 策 略, 又 不 無 疑 問 因 此, 為 突 破 上 述 困 境, 以 及 避 免 如 欲 引 進 民 間 資 金 參 與 投 資, 即 須 勉 強 牽 就 於 現 行 促 參 法 規 定, 設 法 將 自 償 率 提 高, 而 產 生 前 述 為 促 參 而 促 參 之 迷 思 的 情 形, 引 進 PFI 模 式 應 是 可 思 考 之 方 向 內 政 部 營 建 署, 整 體 住 宅 政 策, 行 政 院 94 年 5 月 24 日 院 臺 建 字 第 號 核 定 函 社 會 住 宅 (social housing) 一 詞, 係 由 歐 陸 引 進 的 新 概 念, 其 在 歐 洲 國 家 興 起 業 有 百 年 以 上 的 歷 史 社 會 住 宅 之 所 以 會 出 現 的 緣 由, 乃 肇 因 各 國 都 市 化 的 過 程 中, 住 宅 供 需 情 形 受 限 於 市 場 機 能, 中 低 收 入 者 往 往 沒 有 能 力 購 買 住 宅, 如 此 逐 漸 造 成 政 治 上 的 矛 盾 衝 突, 也 引 發 個 人 健 康 就 業 教 育 社 區 整 合 環 境 衛 生 或 治 安 等 社 會 問 題, 經 過 諸 多 有 志 之 士 倡 議 社 會 改 革 後, 終 由 政 府 積 極 擔 負 起 住 宅 市 場 體 制 外 的 補 救 責 任, 以 興 辦 社 會 住 宅 來 解 決 經 濟 弱 勢 者 的 居 住 問 題 因 此, 社 會 住 宅 不 是 用 來 解 決 民 眾 置 產 問 題, 而 是 為 了 照 顧 困 難 於 市 場 上 覓 得 居 所 的 弱 勢 者 是 以, 政 府 以 低 於 市 場 租 金 及 多 元 住 宅 型 態 興 辦 社 會 住 宅 時, 也 需 要 導 入 社 會 福 利 的 措 施, 即 提 供 弱 勢 對 象 不 同 的 服 務 需 求, 協 助 其 於 居 住 穩 定 後, 包 括 就 學 就 業 醫 療 等 各 生 活 面 向 也 能 獲 得 資 源, 以 確 保 該 等 維 持 一 定 的 生 活 品 質, 這 也 是 一 種 永 續 循 環 性 的 住 宅 公 共 投 資 ( 黃 瑞 茂 ; 林 育 如,2011) 台 北 市 政 府 財 政 局 100 年 施 政 績 效 專 案 報 告 內 部 資 料 6

7 此 外, 以 英 國 的 經 驗,PFI 運 用 民 間 資 金 興 建 公 共 建 設, 增 加 公 共 建 設 與 服 務 提 供 能 量, 並 俟 營 運 時, 在 民 間 提 供 之 建 設 及 服 務 達 一 定 標 準 之 成 果, 政 府 始 依 約 付 費, 具 政 府 延 遲 付 款 並 得 以 紓 解 財 政 壓 力 之 優 點 外, 其 成 功 採 用 PFI 制 度 之 主 要 原 因 之 一, 即 在 PFI 係 將 成 果 規 範 與 付 費 機 制 有 效 聯 結, 除 可 減 省 興 建 之 成 本, 加 速 公 共 建 設 與 服 務 提 供, 同 時 亦 可 達 到 品 質 保 證 之 目 的, 對 於 低 自 償 性 公 共 建 設 提 供 之 能 量 及 公 共 建 設 品 質 的 提 升, 均 甚 有 助 益, 對 於 政 府 推 動 社 會 住 宅 重 視 量 及 質 的 提 升 而 言, 更 是 值 得 思 考 運 用 該 制 度 以 台 北 市 推 動 社 會 住 宅 政 策 需 求 為 例, 長 期 以 來, 在 國 人 傳 統 觀 念 之 影 響 下, 國 內 租 屋 市 場 並 未 受 到 重 視, 以 台 北 市 房 價 之 高, 但 租 屋 比 例 僅 為 1 成 上 下, 以 及 空 屋 率 之 高, 可 見 過 去 過 於 偏 重 購 屋 市 場, 是 以, 如 何 健 全 租 屋 市 場, 已 成 台 北 市 政 府 施 政 14 重 點 之 一 具 體 而 言, 台 北 市 住 宅 政 策 係 以 現 有 公 營 住 宅 5986 戶 之 基 礎, 透 過 多 元 方 式, 增 加 公 營 住 宅 存 量, 並 期 使 新 增 之 公 營 住 宅 擺 脫 過 去 出 租 國 宅 品 質 低 下 之 刻 板 印 象 是 以, 如 何 增 加 公 營 住 宅 存 量 及 提 升 公 營 住 宅 管 理 品 質, 是 目 前 亟 待 處 理 之 課 題 吾 人 觀 察 不 論 是 英 國 或 是 日 本, 均 有 運 用 PFI 於 興 辦 社 會 住 宅 的 成 功 案 例 ( 將 於 本 文 第 四 章 進 行 探 討 ) 因 此, 為 期 達 到 公 營 住 宅 存 量 及 管 理 品 質 的 提 升, 如 何 運 用 PFI 制 度 於 我 國 興 辦 社 會 住 宅 政 策, 應 是 值 得 探 討 之 議 題 綜 言 之, 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 有 其 必 要 性, 惟 興 辦 社 會 住 宅 往 往 不 具 自 償 性, 於 現 行 促 參 體 制 下, 如 何 能 突 破 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 之 困 難, 英 日 執 行 PFI 制 度 之 成 功 經 驗, 是 可 以 作 為 我 國 學 習 努 力 的 方 向 本 研 究 乃 期 藉 由 各 文 獻 探 討 英 國 PFI 制 度 與 我 國 現 行 民 間 參 與 模 式 之 差 異, 並 分 析 PFI 重 視 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 而 非 計 畫 自 償 率 之 評 估 機 制, 及 參 考 日 本 以 英 國 PFI 作 法 為 基 礎 之 實 施 方 式, 研 議 探 討 民 間 參 與 自 償 性 不 足 高 公 益 性 之 公 共 建 設 模 式 之 可 行 途 徑 ; 此 外, 並 以 政 府 興 辦 社 會 住 宅 為 例, 擬 將 VfM 模 式 導 入 於 民 間 參 與 公 共 建 設 評 估 之 作 法 及 採 購 流 程, 以 期 未 來 能 作 為 政 府 推 動 類 此 公 共 建 設 案 之 參 考, 並 期 拋 磚 引 玉, 為 我 國 推 動 PFI 制 度 之 可 行 性 提 出 初 探 14 臺 北 市 長 郝 龍 斌, 公 營 住 宅 都 市 更 新 專 案 報 告, 台 北 市 議 會 第 11 屆 第 1 次 定 期 大 會,100 年 5 月 16 日 ; 臺 北 市 郝 龍 斌 市 長 發 布 臺 北 市 住 宅 政 策 及 多 元 增 加 公 營 住 宅 數 量 計 畫, 揭 示 增 加 公 營 社 會 住 宅 之 決 心 及 行 動 方 案 /06/24 7

8 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 壹 研 究 範 圍 本 文 擬 以 下 列 幾 個 面 向 為 研 究 範 圍, 予 以 探 討 : 一 如 何 引 進 民 間 參 與 我 國 公 益 性 較 強 及 興 辦 成 本 較 高 的 公 共 建 設 : 在 現 行 體 制 下, 民 間 參 與 公 共 建 設 的 方 式 及 途 徑 有 哪 些? 其 限 制 為 何? 是 否 可 由 政 府 於 營 運 期 間 購 買 公 共 服 務? 是 否 涉 及 相 關 法 令 限 制? 如 由 政 府 購 買 公 共 服 務, 則 如 何 確 定 公 共 服 務 品 質 之 條 件, 特 別 是 難 以 量 化 的 服 務 品 質 標 準 深 入 研 析 本 文 並 擬 以 地 方 政 府 現 階 段 研 議 興 辦 社 會 住 宅 為 案 例, 進 行 實 例 探 討 二 探 討 PFI 制 度 之 適 用 性 及 試 圖 建 構 相 關 機 制 : 本 研 究 主 要 以 英 國 PFI 經 驗 為 主, 輔 以 日 本 之 規 定, 說 明 PFI 之 發 展 沿 革 推 動 經 驗 與 效 益 同 時, 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 就 促 參 法 及 政 府 採 購 法 作 一 比 較 英 國 由 中 央 政 府 各 部 會 到 地 方 機 關 以 至 PUK 公 司 ( Partnerships UK, PUK ) 4Ps 公 司 (Public Private Partnerships Programme Limited,4Ps) 等 機 構 15, 上 下 交 錯 縱 橫, 實 已 構 成 一 面 綿 密 的 聯 繫 與 支 援 網 路, 使 得 政 府 機 關 在 不 斷 嘗 試 錯 誤 及 累 積 經 驗 的 過 程 中, 厚 積 堅 實 的 基 礎 因 此, 從 英 國 經 驗 可 以 看 出, 一 套 完 整 的 推 動 體 系 是 PPP/PFI 成 敗 的 最 大 關 鍵, 本 文 乃 嘗 試 借 鏡 於 英 日 等 國 PFI 經 驗 研 擬 建 構 一 套 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 ( 從 規 劃 興 建 營 運 至 維 護 管 理 ) 推 動 體 系 之 採 購 模 式 評 估 程 序 面 向 等 貳 研 究 限 制 本 論 文 之 研 究 限 制 主 要 有 以 下 兩 點 : 一 本 研 究 係 嘗 試 運 用 PFI 制 度 於 我 國 推 動 公 營 住 宅 政 策 之 規 劃 計 畫, 由 於 目 前 我 國 PFI 制 度 尚 未 法 制 化, 過 往 也 尚 無 實 際 的 案 例, 在 進 行 問 題 探 討 時, 仍 需 借 助 於 國 外 案 例 之 觀 察, 囿 此, 本 文 以 歸 納 演 繹 法 逐 項 規 劃 可 行 的 執 行 方 案, 並 作 原 則 性 之 探 討, 仍 有 實 證 性 之 限 制 15 英 國 的 地 方 政 府 在 1996 年 成 立 半 官 方 組 織 4Ps 公 司, 協 助 地 方 政 府 推 動 PFI 專 案 ; 財 政 部 於 2000 年 再 度 將 PFI 小 組 調 整 為 政 府 商 業 署, 專 責 PFI 政 策 相 關 事 宜, 同 時 成 立 公 私 合 營 的 PUK 公 司, 由 民 間 主 導, 承 中 央 政 府 所 託, 辦 理 PFI 政 策 及 制 度 之 研 擬 專 案 輔 導 等 事 宜 8

9 二 本 論 文 僅 就 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 進 行 個 案 之 探 討, 而 非 以 整 體 住 宅 政 策 作 分 析, 亦 不 包 含 以 現 有 空 屋 因 應 住 宅 需 求 等 其 他 情 境, 因 此 在 適 用 性 上 有 相 對 的 範 圍 的 限 制 第 四 節 研 究 方 法 與 架 構 壹 研 究 方 法 本 論 文 主 要 係 以 個 案 分 析 文 獻 分 析 與 個 別 訪 談 等 為 研 究 方 法, 藉 由 這 些 研 究 方 法 來 進 行 資 料 的 蒐 集 與 相 互 檢 證, 釐 清 關 鍵 性 問 題, 期 能 獲 致 具 體 的 參 考 資 料 一 個 案 分 析 : 選 擇 個 案 分 析 為 研 究 方 法 的 理 由, 在 於 這 種 方 法 能 提 供 充 份 的 背 景 資 訊, 尤 其 對 政 策 科 學 而 言, 經 由 個 案 分 析 可 以 對 政 策 問 題 的 發 展 過 程 以 及 政 策 相 關 參 與 者 互 動 關 係 能 得 到 充 分 瞭 解 和 描 述 由 於 本 論 文 係 以 政 府 推 動 社 會 住 宅 為 案 例, 探 討 如 何 運 用 民 間 融 資 方 案 PFI 於 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 案 之 研 究 因 此, 筆 者 認 為 以 個 案 分 析 來 進 行 研 究 是 適 宜 的 二 文 獻 分 析 : 為 期 對 於 研 究 議 題 能 獲 得 一 基 本 暸 解, 首 先 必 須 進 行 靜 態 的 文 獻 蒐 集 檢 閱 與 分 析 本 論 文 在 民 營 化 政 策 執 行 等 學 理 方 面, 係 蒐 集 相 關 中 外 專 書 著 作 期 刊 文 獻 以 及 碩 士 論 文 等 為 主 ; 而 在 台 北 市 政 府 推 動 公 營 住 宅 的 個 案 方 面, 則 蒐 集 相 關 研 究 報 告 政 府 出 版 品 法 令 規 定 會 議 記 錄 評 估 報 告 剪 報 期 刊 統 計 資 料 以 及 政 府 與 民 間 網 站 資 訊 等 藉 由 上 述 文 獻 資 料 的 蒐 集 與 分 析, 以 作 為 本 論 文 研 究 之 基 礎 與 依 據, 進 一 步 建 立 本 論 文 研 究 架 構 與 探 討 方 向 三 個 別 訪 談 : 為 了 獲 取 重 要 的 事 實 資 料, 並 與 靜 態 的 文 獻 資 料 相 互 佐 證 以 彌 補 其 不 足, 必 要 時 仍 須 輔 以 動 態 的 個 別 訪 談 本 論 文 訪 談 對 象 係 以 參 與 台 北 市 政 府 推 動 公 營 住 宅 決 策 之 相 關 政 府 官 員 以 及 民 間 可 能 參 與 投 資 公 共 建 設 之 業 者 代 表 為 主, 請 其 就 自 己 的 參 與 經 驗 或 參 與 意 願 提 出 可 能 的 解 釋 或 答 案 在 這 類 9

10 訪 問 係 以 非 正 式 不 預 設 立 場 的 訪 談 意 見 為 主, 以 便 盡 可 能 蒐 集 各 種 不 同 的 觀 點, 使 研 究 結 果 更 為 具 體 可 行 貳 研 究 架 構 本 文 在 章 節 安 排 方 面, 預 定 分 為 五 章 首 先 就 本 研 究 背 景 及 動 機 目 的 範 圍 及 限 制 方 法 及 架 構 以 及 有 關 PFI 研 究 相 關 文 獻 回 顧 等 提 出 說 明 ; 再 就 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 進 行 分 析, 並 探 討 英 日 執 行 PFI 經 驗 啟 示 ; 進 而 分 析 我 國 促 參 制 度 與 傳 統 採 購 制 度 之 民 間 參 與 方 式, 以 比 較 我 國 促 參 制 度 傳 統 採 購 制 度 與 PFI 模 式 之 民 間 參 與 方 式, 提 出 突 破 現 行 制 度 的 作 法 接 著, 以 興 辦 社 會 住 宅 為 例 進 行 分 析, 除 探 討 我 國 社 會 住 宅 政 策 的 形 成 與 推 動, 以 說 明 引 進 民 間 參 與 建 設 之 必 要 與 途 徑 外, 進 而 分 析 英 日 以 PFI 興 辦 社 會 住 宅 之 情 形, 再 就 我 國 如 何 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 的 模 式 提 出 討 論, 以 利 於 進 一 步 探 討 本 研 究 主 軸 : 如 何 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 是 以, 本 文 研 究 架 構 如 下 圖 1-1 所 示 : 文 獻 探 討 為 主 個 別 訪 談 為 輔 英 日 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 分 析 我 促 參 與 傳 統 採 購 之 民 間 參 與 方 式 英 國 PFI 沿 革 內 涵 VfM 及 採 購 程 序 日 本 PFI 制 度 沿 革 及 內 涵 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 分 析 促 參 與 傳 統 採 購 制 度 民 間 參 與 方 式 促 參 傳 統 採 購 與 PFI 模 式 比 較 研 究 結 論 與 後 續 研 究 建 議 我 國 及 英 日 社 會 住 宅 政 策 推 動 方 式 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 圖 1-1: 研 究 架 構 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 10

11 換 言 之, 本 研 究 架 構 主 要 係 在 地 方 政 府 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 必 要 前 提 下, 參 考 英 日 執 行 經 驗, 嘗 試 將 VfM 評 估 制 度 納 入 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 投 資 計 畫 審 議 之 可 行 性, 探 討 重 點 包 括 興 辦 社 會 住 宅 採 購 模 式 評 估 程 序 以 比 較 政 府 自 辦 與 PFI 孰 優 如 何 進 行 興 辦 社 會 住 宅 VfM 定 性 評 估 流 程 興 辦 社 會 住 宅 VfM 定 量 評 估 流 程, 以 及 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 作 業 程 序, 重 點 不 是 放 在 VfM 定 量 計 算 的 結 果, 而 是 研 究 社 會 住 宅 PFI 的 機 制, 就 建 置 評 估 指 標 提 出 探 討, 即 以 社 會 住 宅 為 例 建 構 可 行 的 PFI 模 式 最 後, 說 明 本 文 研 究 結 論, 並 提 出 後 續 研 究 的 建 議 及 方 向 第 五 節 PFI 相 關 研 究 文 獻 回 顧 吾 人 從 台 灣 碩 博 士 論 文 知 識 加 值 系 統 鍵 入 PFI VfM 之 論 文 名 稱 關 鍵 字 與 摘 要 部 分 搜 尋, 查 得 共 計 32 篇 學 位 論 文, 本 研 究 在 回 顧 諸 多 學 位 論 文, 並 參 考 大 多 數 論 文 之 參 考 文 獻 後, 從 政 府 促 參 政 策 主 管 機 關 ( 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 ) 於 2004 年 委 託 專 家 學 者 研 究 民 間 參 與 公 共 建 設 國 際 案 例 分 析 開 始 迄 今, 挑 選 出 幾 篇 命 題 與 本 文 研 究 動 機 相 似 的 現 有 重 要 文 獻 進 行 整 理 歸 納, 並 藉 由 詳 細 研 讀 該 等 文 獻, 以 了 解 過 去 學 術 界 對 以 此 模 式 之 研 究 成 果, 另 方 面 也 藉 由 過 去 研 究 成 果, 找 出 新 的 研 究 方 向 與 目 的 經 回 顧 國 內 對 於 PFI 制 度 相 關 研 究 文 獻, 大 致 可 歸 納 學 者 對 於 PFI 制 度 的 探 討 與 研 究 重 點, 分 為 以 下 四 類 情 形 : 壹 介 紹 英 國 PFI 制 度 及 探 討 其 財 政 效 果, 並 提 出 正 面 支 持 主 張 : 國 內 介 紹 英 國 PFI 制 度 及 探 討 其 財 政 效 果 之 專 文, 主 要 有 陳 東 信 (2004) 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 ( 梁 開 天 等,2006) 16 等 由 於 我 國 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 的 方 式 有 BOT OT BOO ROT 等 方 式 一 般 而 言, 適 合 實 施 BOT 的 公 共 建 設 必 須 具 備 有 自 償 率, 即 民 間 企 業 在 公 共 建 設 完 成 後, 能 對 使 用 民 眾 收 費, 以 支 付 其 所 需 的 費 用, 包 括 興 建 貸 款 的 還 本 付 息 及 完 工 後 的 維 修 費 用 與 營 運 費 用 然 而 對 於 自 償 率 低, 甚 至 為 零 的 公 共 建 設, 是 否 也 是 民 間 參 與 建 設 呢? 陳 東 信 (2004) 研 究 結 論 認 為 由 英 國 推 動 16 陳 東 信 (2004) 英 國 PFI 制 度 及 財 政 效 果 之 研 究 ; 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 環 宇 法 律 事 務 所 梁 開 天 等 (2006) 研 究 民 間 參 與 公 共 建 設 推 動 議 題 改 進 之 研 究 -- 政 府 如 何 獲 取 長 期 公 共 服 務 11

12 PFI 的 經 驗 可 以 得 到 證 明, 這 些 自 償 率 低 或 零 的 公 共 建 設, 只 要 政 府 有 良 好 的 配 套 措 施, 仍 可 吸 引 民 間 廠 商 來 投 資 英 國 推 動 PFI 的 目 的 之 一 在 於 創 造 公 帑 節 省 值 ( VfM) 的 效 果, 為 使 PFI 達 成 VfM 的 目 標, 英 國 PFI 的 有 關 單 位 亦 創 造 相 關 機 制, 其 在 興 建 效 率 成 本 控 制 及 服 務 滿 意 度 上 皆 有 不 錯 的 表 現 就 英 國 PFI 的 財 政 效 果, 陳 東 信 (2004) 提 出 二 項 議 題, 其 一 是 實 施 PFI 融 資 方 案 替 代 傳 統 融 資 方 案 時, 是 否 可 降 低 政 府 舉 債 的 需 求? 另 一 是 PFI 融 資 方 案 是 否 較 傳 統 融 資 方 案, 更 能 節 省 政 府 的 財 政 支 出? 以 財 務 模 擬 試 算 分 析, 結 果 顯 示 當 一 筆 固 定 數 量 的 支 出 每 年 由 傳 統 融 資 移 轉 到 PFI 融 資 時, 公 部 門 淨 借 款 將 會 隨 著 時 間 減 少, 不 過 減 少 幅 度 會 逐 年 縮 小, 除 非 有 物 價 膨 脹 或 政 府 支 出 成 長 發 生 研 究 結 論 指 出, 原 則 上 實 施 PFI 引 進 民 間 企 業 參 與 無 自 償 率 公 共 建 設 的 投 資, 應 可 藉 由 民 間 企 業 的 效 率 技 術 與 資 金 來 進 一 步 提 升 公 共 服 務 的 質 與 量, 並 且 可 舒 解 政 府 的 財 政 或 舉 債 壓 力, 甚 至 進 一 步 獲 得 財 政 上 的 節 省 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 ( 梁 開 天 等,2006) 指 出 政 府 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 目 的, 不 單 在 獲 取 公 共 建 設, 亦 包 括 藉 由 公 共 建 設 所 產 生 之 公 共 服 務 由 於 我 國 自 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 政 策 以 來, 諸 多 個 案 受 到 徵 選 公 平 性 與 政 府 角 色 定 位 等 方 面 的 爭 議, 乃 明 顯 削 弱 政 府 部 門 各 主 辦 機 關 的 推 動 意 願, 主 管 機 關 對 於 新 制 度 的 提 出 也 因 此 難 免 趨 於 保 守 然 政 府 在 支 應 公 共 建 設 上, 持 續 存 在 沈 重 的 財 政 壓 力, 政 府 似 不 得 不 面 對 引 進 PFI 制 度 以 擴 展 民 間 參 與 機 制 的 課 題, 以 求 公 益 性 較 高 自 償 性 不 足 之 公 共 建 設 ( 或 公 共 服 務 ) 得 以 更 有 效 率 推 動 該 研 究 指 出, 英 國 民 間 參 與 公 共 建 設 係 以 購 買 長 期 公 共 服 務 模 式 (PFI) 辦 理, 其 購 買 內 容 得 包 含 公 共 建 設 及 所 提 供 之 服 務 審 視 我 國 促 參 法 僅 第 8 條 第 1 項 第 3 項 ( 有 償 BTO) 政 府 得 給 付 建 設 經 費, 及 第 29 條 政 府 得 就 公 共 建 設 投 資 其 非 自 償 之 一 部 分, 對 政 府 出 錢 之 情 形 設 有 明 文 規 定 然 於 非 具 有 完 全 自 償 性 公 益 型 案 件, 政 府 得 否 購 買 民 間 機 構 所 提 供 之 服 務, 則 因 現 行 法 令 未 臻 明 確, 於 個 案 執 行 時 多 面 臨 法 規 適 用 及 政 策 推 動 之 疑 慮 因 此, 該 研 究 主 要 以 英 國 推 動 PFI 經 驗, 說 明 其 發 展 沿 革 執 行 方 法 相 關 制 度 以 及 實 施 成 效 與 檢 討, 並 同 時 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 面 臨 之 課 題 與 困 境 建 議 我 國 可 運 用 給 付 對 價 方 式 獲 取 民 間 機 構 提 供 之 長 期 公 共 服 務, 來 突 破 公 益 型 案 件 礙 於 政 府 財 力 而 不 易 推 動 之 困 境, 更 可 為 政 12

13 府 在 傳 統 採 購 模 式 外, 提 供 另 一 推 動 模 式 之 選 項, 使 各 主 管 機 關 承 辦 單 位 執 行 有 所 依 循, 並 期 執 行 順 利 周 全 該 等 研 究 對 運 用 PFI 引 進 民 間 企 業 參 與 公 共 建 設 及 其 財 政 效 果 均 提 出 正 面 看 法, 然 對 於 該 如 何 於 我 國 推 動 PFI 及 如 何 實 務 操 作 並 未 論 及, 本 研 究 乃 試 圖 以 政 府 執 行 社 會 住 宅 政 策 為 案 例 探 討 之, 試 圖 分 析 建 置 我 國 推 動 PFI 制 度 之 機 制 貳 介 紹 VfM 評 估 原 則 及 其 為 PFI 專 案 之 關 鍵 成 功 因 子, 並 研 究 我 國 如 採 用 PFI 模 式 於 制 度 建 置 上 所 需 正 視 的 關 鍵 課 題 : 從 英 國 推 動 PFI 成 功 的 經 驗 中, 廖 哲 逸 (2008) 惲 大 宏 (2009) 李 明 芳 (2011) 17 等 均 認 為 成 功 的 關 鍵 在 於 英 國 政 府 推 動 公 共 投 資 計 畫 案, 是 在 計 畫 經 評 估 必 須 具 備 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 的 前 提 下, 才 能 採 取 民 間 融 資 提 案 (PFI) 廖 哲 逸 (2008) 認 為 PFI 模 式 的 核 心 評 價 因 子 即 物 有 所 值 原 則 (Value for Money,VfM) ( 該 文 將 VfM 譯 為 物 有 所 值 原 則 ), 深 入 探 討 其 內 涵 與 評 估 要 素 之 於 PFI 專 案 績 效 之 關 聯 ; 另 援 引 相 關 文 獻 所 提 出 推 動 PFI 專 案 之 關 鍵 成 功 因 子, 對 於 推 動 PFI 模 式 重 要 課 題 的 應 考 量 哪 些 面 向, 提 供 全 面 性 的 補 充 此 外, 廖 哲 逸 (2008) 透 過 問 卷 設 計 及 專 家 訪 談 方 式, 歸 納 提 出 我 國 推 動 PFI 的 關 鍵 課 題, 包 括 資 本 市 場 成 熟 度 公 私 部 門 風 險 分 配 之 合 理 性 政 府 預 算 之 穩 定 性 租 稅 規 定 之 配 合 調 整 樂 觀 偏 差 評 估 機 制 之 建 立 公 部 門 比 較 基 準 值 之 建 立 資 本 成 本 計 算 基 準 之 建 立 專 案 成 本 計 算 基 礎 之 建 立 競 爭 性 之 確 保 彈 性 溢 價 之 訂 定 及 成 果 規 範 之 有 效 性 等 關 鍵 課 題 廖 哲 逸 (2008) 在 研 究 結 論 提 出, 在 制 度 面 上 : 政 府 需 放 寬 銀 行 投 資 限 度 ; 政 府 對 廠 商 每 年 固 定 撥 款 金 額, 可 以 增 加 一 微 調 的 機 制, 除 了 違 約 等 狀 況 需 要 扣 款, 立 法 院 在 每 年 審 核 預 算 時 僅 能 針 對 一 定 額 度 的 預 算, 有 斟 酌 調 整 的 權 限 ; 在 這 微 調 權 限 的 額 度 部 份 之 外, 必 須 確 保 每 年 預 算 的 穩 定 性 ; 國 內 投 資 之 相 關 稅 法 或 稅 捐 減 免 規 定 需 整 合 精 簡, 以 解 決 外 商 因 不 易 瞭 解 而 降 低 參 與 PFI 專 案 意 願 ; 政 府 需 設 立 專 責 單 位 進 行 數 據 的 蒐 集 整 理 更 新 標 準 化 17 廖 哲 逸 (2008) 從 物 有 所 值 原 則 初 探 我 國 推 動 PFI 模 式 之 關 鍵 課 題 論 文 ; 惲 大 宏 (2009) 英 國 VfM 評 估 制 度 之 研 究 論 文 ; 李 明 芳 (2011) 從 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI) 探 討 財 政 支 出 價 值 (VfM) 的 關 鍵 評 估 研 究 論 文 13

14 和 建 立 資 料 庫 在 實 務 面 上 : 銀 行 應 對 於 政 府 與 民 間 廠 商 建 立 一 套 完 善 的 融 資 審 核 機 制 ; 政 府 在 決 選 出 標 的 廠 商 後, 宜 將 協 商 過 程 中 廠 商 所 提 出 的 資 料 公 開, 以 比 對 是 否 有 瑕 疵, 減 少 不 必 要 的 紛 爭 ; 政 府 主 辦 機 關 與 民 間 廠 商 應 就 彈 性 溢 價 比 率 透 過 協 商 取 得 共 識, 使 雙 方 權 益 獲 得 合 理 保 障, 降 低 需 求 變 更 時, 雙 方 陷 入 僵 局 的 風 險 ; 政 府 應 建 立 一 個 公 平 公 正 可 靠 度 高 的 第 三 方 獨 立 驗 證 機 構, 惟 應 注 意 避 免 利 益 衝 突, 並 保 持 監 督 的 獨 立 性 惲 大 宏 (2009) 則 以 英 國 財 政 部 2006 年 11 月 發 布 的 公 帑 節 省 價 值 評 估 準 則 Value for Money Assessment Guidance 2006 為 範 本, 從 制 度 面 探 討 如 何 進 行 VfM 三 階 段 的 評 估 過 程 該 文 指 出 一 旦 政 府 部 門 有 初 步 的 證 據 支 持 PFI 是 適 當 的 採 購 模 式, 部 會 就 應 該 開 始 進 行 三 階 段 的 VfM 評 估 在 第 一 階 段, 採 購 當 局 應 該 對 可 能 適 用 PFI 的 採 購 計 畫 進 行 定 性 (qualitative assessment) 和 定 量 評 估 (quantitative assessment) 在 第 二 階 段 專 案 團 隊 應 該 對 計 畫 中 的 組 成 專 案 執 行 更 細 部 的 分 析, 這 個 分 析 結 果 將 成 為 未 來 要 公 告 的 OBC( 專 案 概 要 樣 本 或 稱 發 展 綱 要 計 畫 書 ) 的 一 部 分 當 第 二 階 段 的 評 估 結 果 顯 示 此 時 PFI 專 案 具 有 VfM, 第 三 階 段 ( 在 OBC 刊 登 於 歐 盟 公 告 至 採 購 程 序 結 束 的 這 段 期 間 ) 仍 須 持 續 地 進 行 評 估 VfM, 以 確 保 VfM 的 結 果 不 會 變 化 惲 大 宏 (2009) 亦 指 出, 在 VfM 實 際 評 估 過 程 中, 仍 不 免 產 生 一 些 實 務 的 問 題, 例 如 興 建 成 本 的 主 要 項 目 與 零 售 物 價 指 數 連 結, 但 實 際 上 物 價 可 能 變 動 的 更 劇 烈 ; 因 此, 政 府 必 須 面 臨 如 何 處 理 不 確 定 性 因 素 另 分 析 顯 示, 風 險 移 轉 價 值 往 往 是 VfM 評 估 至 關 重 要 的 項 目, 然 而 風 險 移 轉 的 估 價 很 多 時 候 做 的 並 不 可 靠, 有 很 多 地 方 被 質 疑, 例 如 風 險 移 轉 項 目 缺 乏 透 明 度 有 些 風 險 不 能 轉 移 而 認 知 不 清 風 險 移 轉 做 得 太 遲 延 誤 時 機 等 再 者, 部 分 PFI 專 案 投 標 廠 商 家 數 不 足, 缺 乏 競 爭 性, 因 此 投 標 者 不 會 提 供 最 佳 的 報 價 及 條 件, 導 致 無 法 滿 足 VfM 價 值 的 基 本 條 件 最 後, 公 部 門 對 於 PFI 專 案 變 更 的 管 理 也 往 往 成 效 不 彰, 造 成 因 PFI 專 案 變 更 而 產 生 額 外 的 負 擔 成 本, 減 損 原 預 設 的 VfM 價 值 另 外, 李 明 芳 (2011) 接 續 上 述 論 點, 將 公 共 投 資 比 例 視 為 一 個 國 家 經 濟 持 續 發 展 的 一 項 指 標, 以 提 升 國 民 生 活 水 平 與 吸 引 國 內 外 廠 商 投 資, 促 進 整 體 國 家 競 爭 力, 研 究 如 何 推 動 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI), 藉 由 公 帑 節 省 價 值 VfM) 的 觀 念, 評 估 關 鍵 因 子 對 專 案 計 畫 的 重 要 性, 提 供 執 行 專 案 計 畫 融 資 時, 關 14

15 鍵 因 子 的 風 險 評 估 方 法 該 研 究 也 透 過 問 卷 發 放 以 及 專 家 訪 談 方 式, 了 解 政 府 (Public) 民 間 (Private) 與 夥 伴 關 係 (Partnership) 三 者 彼 此 互 補 互 利 的 合 作 關 係, 並 藉 由 決 策 實 驗 室 法 (DEMATEL) 探 討 公 帑 節 省 價 值 的 關 鍵 因 子 的 因 果 群 組 關 係, 萃 取 出 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 關 鍵 要 素, 將 中 心 度 指 標 加 以 分 析, 並 進 而 運 用 網 路 程 序 分 析 法 (ANP) 法, 找 出 因 子 間 相 對 重 要 性, 作 為 後 續 政 府 銀 行 民 間 辦 理 大 型 專 案 計 劃 時 為 參 考 依 據 綜 上, 廖 哲 逸 (2008) 和 李 明 芳 (2011) 均 就 PFI 制 度 中 之 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 的 關 鍵 因 子 提 出 分 析, 惲 大 宏 (2009) 則 進 一 步 從 制 度 面 探 討 如 何 進 行 VfM 三 階 段 的 評 估 過 程 但 是, 均 未 就 如 何 建 置 我 國 推 動 PFI 制 度 之 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 定 性 和 定 量 評 估 機 制 提 出 論 述, 本 研 究 即 試 圖 研 擬 我 國 推 動 PFI 制 度 時, 對 於 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 之 定 性 和 定 量 評 估 方 法, 以 分 析 我 國 推 動 PFI 制 度 之 可 行 機 制 參 研 究 如 何 導 入 英 國 制 度 建 構 我 國 公 共 投 資 計 畫 VfM 評 估 模 式 : 未 來 我 國 若 要 推 動 PFI 制 度, 必 然 會 面 對 如 何 建 置 VfM 評 估 制 度 的 問 題, 為 此, 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 參 考 英 國 與 其 它 先 進 國 家 之 經 驗, 思 考 如 何 將 VfM 評 估 制 度 導 入 我 國, 並 將 針 對 國 內 二 個 促 參 案 例 ( 汙 水 下 水 道 系 統 及 醫 院 ) 進 行 VfM 評 估 流 程 的 實 際 模 擬, 俾 求 發 展 切 合 國 內 制 度 環 境 且 具 體 可 行 之 操 作 規 範 與 程 序, 以 為 未 來 推 動 PFI 模 式 時 之 基 礎 ( 王 明 德 等,2009) 18 該 專 文 在 模 擬 試 算 過 程 中, 對 於 實 務 上 操 作 的 現 實 狀 況, 提 出 四 項 主 要 遭 遇 的 問 題 點 : 一 國 內 尚 無 財 政 可 負 擔 性 之 具 體 評 估 模 式 ; 二 交 易 成 本 於 採 購 模 式 中 之 差 異 ; 三 缺 乏 風 險 期 望 損 失 之 案 例 經 驗 分 析 ; 四 風 險 轉 移 與 保 留 比 例 之 分 配 然 而, 上 述 研 究 以 專 家 學 者 對 PFI 瞭 解 的 程 度, 嘗 試 直 接 套 用 英 國 制 度 建 構 公 共 投 資 計 畫 VfM 定 量 評 估 模 式, 不 但 在 模 擬 試 算 過 程 中, 已 遭 遇 實 務 上 操 作 的 問 題, 對 於 政 府 各 機 關 執 行 人 員 而 言, 恐 將 更 力 有 未 逮 因 此, 對 於 政 府 推 動 PFI 模 式 乃 至 建 立 VfM 評 估 等 計 畫 審 議 制 度, 強 調 PFI 制 度 建 置 VfM 評 估 過 程 的 循 序 漸 進 是 必 要 的 由 於 目 前 國 內 評 估 所 需 之 基 礎 資 料 尚 缺 乏 系 統 性 18 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 (2009) 委 託 環 宇 法 律 事 務 所 台 灣 營 建 研 究 院 王 明 德 等 研 究 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 15

16 的 紀 錄 與 管 理, 或 者 實 務 執 行 者 之 專 業 訓 練 不 足 時, 期 待 制 度 一 步 到 位 或 者 跳 躍 式 的 發 展, 可 能 都 是 不 切 實 際 甚 至 揠 苗 助 長 的 想 法 本 研 究 乃 期 結 合 與 運 用 我 國 現 行 公 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 機 制, 嘗 試 建 立 一 套 可 適 用 於 我 國 的 VfM 評 估 模 式 肆 研 究 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 英 國 VfM 定 量 評 估 模 式 : 鑑 於 上 述 運 用 PFI 模 式 推 動 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式, 仍 有 實 際 上 執 行 的 困 難, 李 慧 玲 (2011) 19 等 試 圖 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 VfM 定 量 評 估 模 式, 研 究 以 PFI 推 動 政 府 部 門 與 節 能 路 燈 公 司 之 合 作 模 式, 以 解 決 政 府 替 換 節 能 路 燈 所 面 臨 之 政 府 財 政 困 境 節 能 路 燈 設 備 單 價 過 高 公 用 路 燈 電 力 收 費 過 低 以 及 替 換 節 能 路 燈 後 續 維 護 等 問 題, 並 就 財 務 成 本 與 收 益 現 金 流 量 分 析 自 償 率 分 析 投 資 效 益 分 析 融 資 可 行 性 分 析 等 面 向 研 擬 財 務 組 合 規 劃, 推 論 是 否 具 有 VfM 價 值 經 該 研 究 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算 後, 其 投 資 效 益 呈 虧 損 之 狀 態, 乃 建 議 不 能 只 端 看 興 建 費 用 或 融 資 成 本, 而 應 以 整 體 公 共 建 設 之 生 命 週 期, 由 規 劃 施 工 營 運 及 管 理, 做 全 面 性 之 探 討 ; 並 認 為 PFI 模 式 能 解 決 民 間 企 業 對 於 公 益 型 公 共 建 設 較 無 參 與 意 願 之 困 境 如 王 明 德 等 (2009) 所 述, 目 前 運 用 PFI 模 式 推 動 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式, 仍 有 實 際 上 執 行 的 困 難, 因 此, 李 慧 玲 (2011) 試 圖 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 VfM 定 量 評 估 模 式, 其 研 究 動 機 與 目 的 值 得 後 學 者 學 習 惟 PFI 是 在 政 府 評 估 具 有 VfM 價 值 時 比 較 選 擇 後 採 用 的 採 購 模 式, 然 而 上 述 研 究 嘗 試 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算, 係 以 傳 統 路 燈 和 節 能 路 燈 泡 效 益 比 較, 並 非 以 傳 統 採 購 模 式 和 PFI 模 式 效 益 作 比 較, 與 PFI 係 屬 政 府 自 辦 與 民 間 參 與 間 之 採 購 模 式 比 較 特 性 似 有 不 同 又 依 據 英 國 財 政 部 (HM Treasury,2008)PFI 檢 討 報 告 指 出,PFI 的 採 購 成 本 呈 現 類 似 規 模 經 濟 的 效 果, 即 規 模 愈 大, 契 約 期 間 愈 長, 單 位 資 本 投 資 的 採 購 成 本 會 下 降 該 報 告 認 為 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 之 一, 即 需 專 案 規 模 夠 大 然 而 上 述 研 究 嘗 試 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算, 契 約 期 間 只 有 七 年, 以 此 案 19 李 慧 玲 (2011) 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 研 究 論 文 16

17 例 規 模, 似 較 不 容 易 達 到 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 如 後 學 者 希 進 一 步 研 究 PFI 制 度 之 運 用 時, 其 適 用 條 件, 均 值 得 於 研 究 時 加 以 注 意 再 者,PFI 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 而 欲 達 到 一 定 品 質 之 要 求, 成 果 規 範 以 作 為 採 用 PFI 與 否 之 定 性 評 估 非 常 重 要 換 言 之, 以 定 性 評 估 達 到 成 果 規 範 是 採 行 PFI 模 式 之 特 點, 該 研 究 僅 就 定 量 分 析 成 本 效 益, 未 能 提 出 符 合 成 果 規 範 與 否 之 定 性 評 估, 值 得 後 學 者 再 努 力 有 鑒 於 上 開 值 得 後 學 努 力 與 注 意 之 處, 本 研 究 則 嘗 試 以 臺 北 市 政 府 之 公 營 出 租 住 宅 ( 社 會 住 宅 ) 計 畫 為 研 究 案 例, 以 興 建 後 長 期 經 營 契 約 約 定 一 定 之 服 務 品 質, 即 希 望 能 在 更 符 合 英 國 財 政 部 所 提 之 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 下 加 以 研 究, 以 定 性 和 定 量 評 估, 是 否 具 有 VfM 價 值, 在 達 到 成 果 規 範 前 提 下, 就 建 置 可 行 之 PFI 模 式 提 出 探 討 又 基 於 國 內 推 動 社 會 住 宅 有 其 必 要 性, 且 住 宅 法 立 法 通 過 後, 社 會 住 宅 之 興 辦 儼 然 成 為 政 府 現 階 段 住 宅 政 策 的 重 要 施 政 工 作 然 而 興 辦 社 會 住 宅 耗 費 成 本 頗 鉅, 如 僅 由 地 方 政 府 自 行 辦 理, 恐 非 地 方 政 府 財 政 能 力 所 能 負 擔, 也 會 造 成 其 他 市 政 建 設 之 排 擠 效 應, 因 此, 亟 需 引 進 民 間 資 金 參 與 建 設 與 管 理 所 以, 本 研 究 希 望 亦 能 夠 就 上 述 各 論 述 之 重 點, 試 圖 擷 取 英 國 PFI 制 度 之 優 點, 分 析 日 本 採 用 PFI 制 度 之 做 法, 探 討 興 辦 社 會 住 宅 採 購 模 式 評 估 程 序 與 進 行 VfM 評 估 流 程 的 模 擬 等, 期 望 能 作 為 政 府 推 動 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設 之 參 考 17

18 第 二 章 英 日 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 英 國 為 PFI 制 度 提 倡 者, 且 經 日 本 仿 傚 該 國 制 度 後, 兩 國 之 PFI 執 行 經 驗 成 效 均 甚 為 良 好, 本 研 究 乃 以 英 國 PFI 制 度 為 主, 輔 以 日 本 之 執 行 經 驗, 說 明 PFI 之 發 展 沿 革 推 動 經 驗 與 效 益 等, 進 而 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 突 破 作 法 是 以, 以 下 先 就 英 國 PFI 制 度 進 行 分 析 後, 並 簡 單 說 明 日 本 制 度 推 動 情 形, 提 出 英 日 兩 國 之 經 驗 分 析 第 一 節 英 國 PFI 制 度 之 沿 革 英 國 是 最 早 開 始 工 業 化 的 國 家, 早 自 1970 年 起, 英 國 就 面 臨 公 共 設 施 供 給 的 問 題, 開 始 嘗 試 推 動 公 共 部 門 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 之 公 私 協 力 (Public Private Partnership,PPP) 20 模 式, 以 減 輕 政 府 財 政 負 擔 1980 年 代, 英 國 柴 契 爾 夫 人 執 政 期 間, 積 極 推 動 國 營 事 業 民 營 化 ;1984 年 英 法 海 底 隧 道, 採 用 民 間 參 與 方 式 推 動, 引 起 世 界 各 國 仿 傚 1990 年 代 開 始, 各 國 相 繼 陷 入 經 濟 不 景 氣 及 高 失 業 率 的 泥 沼 中, 為 了 振 興 經 濟, 英 國 於 1992 年 提 出 了 由 私 部 門 融 資 參 與 公 共 建 設 計 畫 的 方 案, 即 PFI(private finance initiative), 做 為 公 私 協 力 (PPP) 的 一 種 形 式 來 提 供 公 共 服 務, 以 刺 激 私 部 門 投 資 的 意 願, 並 達 到 不 增 加 財 政 支 出, 仍 能 提 供 公 共 服 務 的 目 的 之 後, 日 本 與 歐 盟 也 分 別 於 1997 年 和 2003 年, 開 始 積 極 推 動 PFI, 在 國 際 組 織 的 推 動 和 先 進 國 家 的 採 行 下,PFI 制 度 逐 漸 蔚 為 風 潮 因 此, 吾 人 在 探 討 PFI 制 度 時, 乃 就 公 私 協 力 (PPP) 一 併 提 出 介 紹 壹 公 私 協 力 (Public Private Partnership,PPP) 私 人 部 門 參 與 公 共 建 設 或 服 務 的 提 供 已 有 相 當 長 的 歷 史, 惟 公 私 夥 伴 關 係 或 公 私 協 力 (PPP) 的 名 詞, 則 不 過 是 這 近 十 年 才 出 現 的 用 語 但 是, 截 至 目 前,PPP 模 式 仍 非 國 際 標 準 化, 每 個 國 家 實 施 PPP 的 方 法 也 不 同, 公 共 部 門 之 所 以 和 民 營 部 門 合 作 並 形 成 夥 伴 關 係, 一 個 核 心 的 關 鍵 就 是 他 們 有 著 一 個 共 同 的 目 標 : 以 最 少 的 資 源, 實 現 最 多 的 產 品 或 服 務 因 此, 目 標 20 聯 合 國 ( 培 訓 研 究 院 ) 認 為 公 私 協 力 (PPP) 包 含 兩 層 含 義, 首 先 是 滿 足 因 公 共 服 務 需 要 而 建 立 的 公 共 和 私 人 參 與 者 之 間 的 各 種 合 作 關 係, 其 次 則 是 真 正 滿 足 公 共 服 務 需 要, 即 經 由 公 共 部 門 和 私 人 部 門 建 立 夥 伴 關 係, 進 行 大 型 公 共 建 設 項 目 的 實 施 18

19 一 致 是 形 成 夥 伴 關 係 的 基 礎 每 個 國 家 通 常 會 依 據 政 府 的 政 策 目 標 而 設 計 公 共 建 設, 期 待 經 由 公 私 協 力 (PPP) 能 夠 發 展 出 充 實 傳 統 政 府 採 購 及 公 共 服 務 提 供 的 方 法, 進 而 利 用 公 私 部 門 所 有 的 資 源 來 執 行 或 提 供 公 共 服 務 目 前 採 行 及 正 在 發 展 PPP 計 畫 的 國 家 包 括 世 界 主 要 先 進 國 家, 為 加 拿 大 法 國 葡 萄 牙 荷 蘭 愛 爾 蘭 挪 威 芬 蘭 澳 洲 日 本 新 加 坡 美 國 及 歐 盟 等 國 家 所 採 用 ( 吳 德 美,2009) 有 關 公 私 協 力 (PPP) 的 定 義, 聯 合 國 ( 培 訓 研 究 院 ): 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 涵 蓋 了 不 同 社 會 系 統 參 與 者 之 間 所 有 制 度 化 的 合 作 方 式, 目 的 在 於 解 決 本 地 或 區 域 內 的 某 些 複 雜 公 共 問 題 公 私 協 力 (PPP) 包 含 兩 層 含 義, 首 先 是 滿 足 因 公 共 服 務 需 要 而 建 立 的 公 共 和 私 人 參 與 者 之 間 的 各 種 合 作 關 係, 其 次 則 是 真 正 滿 足 公 共 服 務 需 要, 即 經 由 公 共 部 門 和 私 人 部 門 建 立 夥 伴 關 係, 進 行 大 型 公 共 建 設 項 目 的 實 施 21 歐 盟 委 員 會 則 界 定 公 私 協 力 (PPP) 是 指 公 共 部 門 和 私 人 部 門 間 的 一 種 合 作 關 係, 採 行 公 私 協 力 (PPP) 的 主 要 目 的 是 為 提 供 或 取 代 傳 統 上 由 公 共 部 門 提 供 的 公 共 專 案 或 服 務 22 此 外, 加 拿 大 PPP 國 家 委 員 會 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 公 共 部 門 和 私 人 部 門 間 的 一 種 合 作 經 營 關 係, 其 建 立 在 雙 方 個 別 經 驗 的 基 礎 上, 透 過 適 當 的 資 源 配 置 風 險 分 擔 和 利 益 共 享 機 制, 充 分 滿 足 預 先 明 確 界 定 的 公 共 需 求 23 美 國 PPP 國 家 委 員 會 則 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 介 於 外 包 和 私 有 化 之 間, 並 且 結 合 兩 者 特 質 的 一 種 公 共 服 務 或 產 品 的 提 供 方 式 ; 它 能 充 分 利 用 私 部 門 的 資 源 進 行 投 資 設 計 興 建 及 經 營 維 護 公 共 基 礎 設 施, 並 提 供 相 關 公 共 服 務, 以 滿 足 公 共 需 求 24 美 國 民 營 化 大 師 薩 瓦 斯 (E.S.SaVas) 25 以 三 種 定 義 解 釋 公 私 協 力 (PPP), 一 是 廣 義 界 定, 指 公 共 和 私 人 部 門 共 同 參 與 生 產 及 提 供 物 品 或 服 務 的 安 排, 包 括 合 同 承 包 特 許 經 營 等 ; 二 是 指 一 些 複 雜 的 多 方 參 與 並 進 行 民 營 化 的 公 共 基 礎 設 施 項 目 ; 三 是 民 間 企 業 社 會 菁 英 及 地 方 政 府 為 改 善 當 United Nations Institute for Training and Research. PPP-For Sustainable Development The European Commission. Guidance For Successful PPP John R. Allan. PPP:A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper, No The National Council For PPP, USA. For the Good of the People: Using PPP To Meet America's Essential Needs 薩 瓦 斯 (E.S.SaVas), 民 營 化 與 公 私 部 門 的 夥 伴 關 係 (Privatization and Public Private Partnerships) 19

20 地 城 市 狀 況 而 進 行 的 一 種 正 式 合 作 ( 楊 曉 萌,2008) 由 此 可 見,PPP 的 內 涵 主 要 有 三 :( 一 ) 政 府 運 用 一 切 可 能 的 策 略, 將 民 間 資 金 導 入 公 營 事 業 ( 二 ) 政 府 以 PFI 等 相 關 措 施, 引 進 民 間 資 金 及 經 營 效 率 政 府 藉 由 契 約 方 式 向 民 間 機 構 長 期 購 買 符 合 約 定 品 質 的 公 共 服 務 ; 相 對 而 言, 民 間 機 構 取 得 公 共 建 設 特 許 權, 從 而 有 提 供 公 共 服 務 的 義 務 ; 至 公 共 服 務 內 容 包 括 必 要 公 共 設 施 資 產 的 新 建 增 建 及 維 修 ( 三 ) 政 府 將 公 共 服 務 擴 及 更 廣 泛 的 市 場, 以 及 利 用 其 他 與 民 間 合 夥 關 係 的 機 會, 引 進 民 間 專 業 技 術 與 財 務, 進 行 政 府 資 產 的 商 業 開 發 (HM Treasury,2004; 梁 開 天 等, 2006) 貳 民 間 融 資 提 案 (Private Finance Initiative,PFI) 制 度 PFI 制 度 源 起 於 英 國, 係 英 國 保 守 黨 梅 傑 (Major) 政 府 為 解 決 財 政 赤 字 嚴 重 問 題, 在 1992 年 所 提 出 的 政 策, 主 要 意 義 在 於 由 民 間 負 責 資 金 籌 措 及 調 度, 以 政 府 延 遲 付 款 之 概 念, 推 動 自 償 率 低 之 公 益 型 公 共 建 設 專 案 制 度 之 設 計, 係 屬 PPP 形 式 的 一 種, 用 以 刺 激 私 部 門 投 資 的 意 願, 並 達 到 不 增 加 財 政 支 出 或 節 省 公 帑, 而 仍 能 提 供 一 定 品 質 公 共 服 務 之 目 的 自 此 一 制 度 推 動 後, 政 府 與 民 間 合 作 關 係 逐 漸 熱 絡, 並 以 不 同 的 合 作 方 式 打 開 公 共 建 設 市 場, 可 說 是 英 國 民 營 化 政 策 成 功 採 行 的 一 種 官 民 合 作 的 方 式, 並 已 成 為 政 府 現 代 化 規 劃 中 的 重 要 基 石 ( 陳 琳 樺,2002; 劉 憶 如 等,2000; 井 熊 均,1998) 1992 年 保 守 黨 梅 傑 (Major) 政 府 提 出 PFI 概 念 後, 為 推 動 該 項 政 策, 特 於 1993 年 在 財 政 部 成 立 專 責 的 民 間 融 資 小 組 (Private Finance Panel,PFP), 但 是 由 於 遭 到 在 野 工 黨 強 烈 的 批 評, 且 相 關 作 業 尚 不 完 備 及 相 關 人 員 經 驗 不 足 等 因 素 所 致, 推 動 初 期 並 不 順 利, 且 未 積 極 大 力 推 動 PFI, 或 者 可 說 執 政 期 間 仍 較 少 具 體 成 果 ( 黃 明 聖,2010) 迄 至 1997 年, 工 黨 贏 得 大 選 後 政 黨 輪 替, 在 政 府 財 政 紓 困 需 求 下, 成 了 工 黨 政 府 關 鍵 性 的 公 共 設 施 投 資 政 策 首 先, 工 黨 政 府 敦 請 Bates 爵 士, 舉 辦 Bates Review 之 後, 廢 止 PFP, 於 財 政 部 成 立 PFI 推 動 小 組 (PFI Taskforce) 取 而 代 之, 針 對 相 關 作 業 規 定 與 程 序 加 以 修 正, 並 規 定 公 共 建 設 計 畫 須 優 先 考 量 PFI 模 式, 此 後, 英 國 推 動 PFI 有 了 顯 著 進 展 20

21 英 國 的 PFI 業 務 是 由 財 政 部 主 管,1999 年 PFI 推 動 小 組 改 組 為 英 國 合 夥 關 係 公 司 (Partnership UK,PUK) 及 政 府 商 務 署 (Office of Government Commerce, OGC),2001 年 PUK 公 司 釋 股 又 再 轉 型 為 公 私 合 資 公 司 PUK 公 司 為 中 央 政 府 PFI 政 策 推 動 輔 導 單 位, 其 工 作 是 替 政 府 評 估 PFI 案 件 的 可 行 性, 亦 參 加 投 標 PFI 案 件 成 為 特 許 廠 商, 並 協 助 地 方 政 府 PFI 政 策 推 動 輔 導 單 位 4Ps 公 司 (Public Private Partnership Program Ltd) 辦 理 專 案 ( 邱 大 展 等,2009) 英 國 自 1992 年 實 施 PFI 政 策 以 來, 已 累 積 將 近 800 個 簽 約 案 件, 其 契 約 範 圍 包 括 學 校 醫 院 道 路 交 通 監 獄 住 宅 及 政 府 辦 公 場 所 及 社 區 開 發 等 等 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務 英 國 政 府 對 於 該 國 PFI 的 施 行 經 驗 相 當 自 豪, 因 為 已 有 50 個 以 上 的 國 家 到 英 國 取 經, 包 括 義 大 利 愛 爾 蘭 日 本 紐 西 蘭 等 國, 並 且 按 照 英 國 的 PFI 模 式 推 動 該 國 政 府 與 私 人 部 門 的 夥 伴 關 係 事 實 上, 無 論 是 從 推 動 的 時 間 或 案 件 數 量 觀 之, 英 國 豐 富 的 PFI 施 行 經 驗, 皆 可 稱 得 上 是 各 國 翹 楚 ( 吳 德 美,2009) 第 二 節 英 國 PFI 制 度 之 內 涵 英 國 將 PFI 定 位 為 公 私 協 力 (Public Private Partnerships,PPPs) 關 係 的 一 種 ( 董 仁 邦,2007) 即 指 政 府 與 民 間 夥 伴 關 係 概 念 下, 公 私 部 門 的 一 種 合 作 模 式 以 下 就 PFI 的 定 義 結 構 與 模 式 論 述 之 壹 PFI 之 定 義 在 國 內,PFI(Private Finance Initiative) 有 譯 為 民 間 財 務 啟 動 制 統 包 加 營 運 案 26 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 27 或 民 間 融 資 提 案, 說 法 不 一, 本 文 則 採 用 大 多 數 學 者 之 說 法 以 民 間 融 資 提 案 稱 之 國 內 學 者 對 於 PFI 的 翻 譯 雖 有 不 同, 但 對 於 PFI 的 內 涵 之 見 解, 則 大 致 相 同 如 梁 開 天 等 (2006) 認 為 其 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 約 定, 由 26 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 公 文 出 現 新 名 詞 見 解, 該 會 於 100 年 12 月 8 日 辦 理 臺 歐 盟 政 府 採 購 研 討 會, 法 國 講 者 提 出 該 國 政 府 為 因 應 傳 統 政 府 採 購 模 式 及 Private Finance Initiative,PFI, 其 依 政 府 採 購 法 辦 理 者, 中 文 名 稱 擬 定 為 統 包 加 營 運 案 (101 年 5 月 28 日 工 程 企 字 第 號 函 ) 27 財 政 部 長 表 示, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 加 強 國 有 財 產 運 用, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 ( 自 由 時 報 2012/6/20) 21

22 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 的 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 張 蔚 宏 (2004) 認 為 PFI 意 謂 政 府 以 付 給 民 間 業 者 年 費 (annual fee) 的 方 式, 以 為 期 10 至 25 年 不 等 的 合 約 方 式, 包 含 整 個 計 畫 的 建 設 與 管 理, 由 公 部 門 向 私 部 門 購 買 服 務, 取 代 傳 統 方 法 必 須 由 官 方 先 提 出 預 付 現 金 (upfront cash), 才 能 進 行 建 設 與 服 務 提 供 的 一 項 新 公 共 服 務 王 穆 衡 等 (2009) 認 為 PFI 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 是 以,PFI 模 式 中 Private Finance 是 相 對 於 政 府 採 購 Public Finance 而 言, 即 是 由 何 者 負 擔 籌 資 (capital investment) 許 多 國 家 依 此 區 別 政 府 採 購 與 民 間 參 與 貳 PFI 之 結 構 與 類 型 PFI 係 指 公 部 門 向 私 部 門 長 期 購 買 符 合 品 質 要 求 的 公 共 服 務, 利 用 私 部 門 以 降 低 財 務 風 險 為 考 量, 促 使 私 部 門 致 力 於 完 善 管 理, 並 自 行 負 責 興 建 設 施 營 運 及 維 護 設 施 等, 從 而 達 成 提 供 民 眾 符 合 品 質 水 準 之 公 共 服 務 的 目 標 (HM Treasury,2000) 因 此, 在 PFI 模 式 下, 可 以 看 到 政 府 民 間 機 構 及 民 眾 三 方 的 連 結 關 係, 梁 開 天 等 (2006) 以 下 圖 更 具 體 地 表 達 其 意 涵 概 念 : 政 府 ( 主 辦 機 關 ) 租 金 rent 關 係 使 用 費 fee 關 係 稅 金 tariff 關 係 制 訂 服 務 成 果 規 範 編 列 預 算 簽 訂 PFI 契 約 依 服 務 績 效 給 付 費 用 付 費 ( 納 稅 ) 義 務 人 民 眾 公 共 服 務 需 求 者 提 供 服 務 民 間 機 構 投 資 公 共 建 設 資 產 圖 2-1:PFI 模 式 下 政 府 民 間 機 構 及 民 眾 三 方 關 係 22 資 料 來 源 : 梁 開 天 等 (2006:6)

23 吾 人 依 據 英 國 Infrastructure UK 提 供 資 料, 整 理 典 型 的 PFI 結 構, 主 要 呈 現 的 是 政 府 專 案 公 司 以 及 融 資 機 構 三 方 關 係, 其 中 政 府 與 專 案 公 司 簽 訂 PPP 合 約, 專 案 公 司 則 以 政 府 未 來 實 現 給 付 的 服 務 對 價 向 融 資 機 構 取 得 融 資, 融 資 機 構 與 政 府 間 則 訂 有 直 接 協 議, 以 確 保 專 案 公 司 之 履 約 成 效 如 專 案 公 司 履 約 成 效 不 彰 時, 可 由 融 資 機 構 透 過 與 政 府 簽 訂 之 直 接 協 議 進 行 接 管, 除 保 障 營 運 與 服 務 繼 續 提 供 外, 並 可 要 求 政 府 將 購 買 服 務 價 款 給 付 對 象 直 接 改 為 融 資 機 構, 以 確 保 其 當 初 提 供 融 資 之 風 險 掌 握 因 此, 在 PFI 結 構 中, 融 資 機 構 扮 演 極 為 關 鍵 的 角 色, 與 我 國 促 參 制 度 中 融 資 機 構 扮 演 的 角 色 重 要 性, 有 其 程 度 上 明 顯 差 異 有 關 PFI 結 構 中 政 府 專 案 公 司 以 及 融 資 機 構 三 方 關 係, 如 圖 2-2 所 示 : 典 型 PFI 結 構 直 接 協 議 成 果 規 範 保 險 剩 餘 風 險 轉 移 貸 款 機 構 政 府 主 辦 機 關 PPP 合 約 專 案 計 畫 公 司 融 資 提 供 機 構 中 央 政 府 區 域 或 地 方 政 府 股 東 建 造 廠 商 營 運 廠 商 承 包 商 營 運 商 已 界 定 之 風 險 轉 移 投 資 者 圖 2-2: 英 國 PFI 政 府 專 案 公 司 與 融 資 者 三 方 關 係 圖 資 料 來 源 : 整 理 自 本 研 究 生 參 加 英 國 Infrastructure UK,Local Partnerships 訓 練 課 程 內 部 資 料 (2011) 23

24 政 府 在 PFI 模 式 下 就 個 別 計 畫 需 要 及 特 性, 可 以 簽 訂 各 別 的 民 間 參 與 公 共 建 設 或 服 務 契 約, 如 以 民 間 參 與 的 主 要 項 目 區 分, 概 有 DBFO(Design Build Finance & Operate) DCMF(Design Construct Manage & Finance) 及 DBOM(Design Build Operate & Maintain) 等 幾 種 PFI 類 型 其 中 DBFO 係 指 民 間 負 責 公 共 資 產 之 設 計 興 建 融 資 及 營 運 等 ;DCMF 則 為 民 間 負 責 公 共 資 產 的 設 計 興 建 融 資 及 管 理 等 ;DBOM 乃 指 民 間 負 責 公 共 資 產 的 設 計 興 建 營 運 及 維 修, 但 不 包 括 融 資 ( 梁 開 天 等,2006) 王 灝 (2004) 指 出 DBFO 乃 是 英 國 PFI 架 構 中 最 主 要 的 模 式, 在 此 一 模 式 中, 私 部 門 投 資 建 設 公 共 設 施, 通 常 也 具 有 該 設 施 的 所 有 權 公 部 門 根 據 簽 訂 公 共 建 設 或 服 務 契 約 的 內 容, 使 用 私 部 門 建 設 之 設 施, 並 支 付 一 定 費 用 給 私 部 門, 同 時 提 供 該 設 施 相 關 的 目 的 性 服 務, 而 私 部 門 則 僅 提 供 輔 助 性 服 務 舉 例 說 明, 公 私 部 門 簽 訂 DBFO 契 約, 由 私 部 門 投 資 興 建 醫 院 的 各 種 建 築 物, 公 部 門 則 向 私 部 門 支 付 費 用, 以 使 用 完 工 後 的 醫 院 設 施, 並 提 供 門 診 等 主 要 公 共 服 務, 而 私 部 門 僅 負 責 確 保 醫 院 設 施 正 常 運 轉 的 輔 助 性 服 務, 如 飲 食 清 潔 等 事 務 依 據 英 國 財 政 部 的 定 義,PFI 主 要 為 政 府 購 買 服 務 模 式, 而 日 本 更 是 將 PFI 範 圍 擴 大 至 各 種 民 間 參 與 公 共 建 設 的 類 型, 如 依 投 資 資 金 回 收 方 法 不 同 公 共 部 門 及 民 間 角 色 劃 分 等 事 業 特 性, 可 區 分 為 獨 立 核 算 型 提 供 公 共 服 務 型 及 合 夥 經 營 型 等 三 種, 有 關 上 述 各 種 類 型 的 特 性 簡 單 說 明, 並 於 探 討 日 本 PFI 制 度 ( 吳 坤 平,2000) 時, 再 進 一 步 介 紹 參 PFI 之 特 性 與 優 缺 點 如 前 所 述,PFI 模 式 是 指 政 府 經 過 VfM 評 估 後, 認 為 公 共 建 設 或 服 務 由 民 間 機 構 提 供, 比 政 府 自 辦 較 具 節 省 公 帑 價 值 或 有 較 佳 品 質 效 果 時, 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 負 責 籌 資 興 建 公 共 設 施 資 產, 俟 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 再 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 簡 言 之,PFI 係 由 政 府 付 款 向 民 間 購 買 長 期 公 共 服 務 之 模 式 依 此 意 涵,PFI 具 有 以 下 特 性 適 用 條 件 效 益 及 限 制, 茲 分 別 說 明 如 下 : 一 PFI 的 特 性 24

25 ( 一 ) 強 調 公 帑 節 省 價 值 28 (Value for Money,VfM) 英 國 政 府 強 調, 不 是 所 有 公 共 建 設 計 畫 均 適 合 採 用 PFI 模 式, 其 提 出 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 評 估 機 制, 作 為 篩 選 方 法 簡 言 之, 僅 在 PFI 模 式 優 於 政 府 自 辦 之 前 提 下, 方 可 能 採 取 民 間 參 與 方 式 辦 理 ; 否 則, 仍 以 政 府 自 辦 為 優 先 考 量 因 此, 採 用 PFI 模 式 之 前 提 為 該 計 畫 具 有 公 帑 節 省 價 值 (VFM), 即 在 同 一 服 務 水 準 下 或 政 府 相 同 成 本 下, 由 民 間 來 作, 對 政 府 更 為 省 錢 或 民 間 提 供 之 服 務 品 質 更 好 換 言 之, 在 PFI 模 式 下, 政 府 仍 須 於 民 間 機 構 開 始 提 供 服 務 後, 以 預 算 支 付 民 間 機 構 費 用, 其 何 以 不 由 政 府 以 傳 統 採 購 方 式 興 建 及 經 營, 關 鍵 即 在 於 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 之 評 估 結 果 即 就 政 府 而 言, 如 果 採 行 PFI 模 式 能 較 採 行 傳 統 自 辦 採 購 模 式 提 供 公 共 服 務, 更 能 發 揮 政 府 節 省 公 帑 的 經 濟 效 益 亦 即 在 政 府 經 費 負 擔 相 同 之 下, 如 採 民 間 辦 理 方 式, 能 提 供 較 政 府 自 辦 更 優 質 的 公 共 服 務, 或 在 相 同 的 服 務 品 質 之 下, 由 民 間 執 行 會 比 政 府 更 為 有 效 率 且 經 費 不 高 於 政 府 自 辦 等 情 況, 自 宜 採 PFI 方 式 辦 理 若 經 VfM 評 估 採 PFI 模 式 並 不 具 有 公 帑 節 省 價 值 的 優 點, 則 當 由 政 府 自 辦 ( 梁 開 天,2006) 英 國 非 常 重 視 公 帑 節 省 價 值, 該 國 財 政 部 (HM Treasury) 特 於 2004 年 8 月 出 版 Value for Money Assessment Guidance 及 Quantitative Assessment User Guide 二 本 作 業 手 冊, 供 主 辦 機 關 遵 循, 要 求 主 辦 機 關 在 整 個 公 共 建 設 或 服 務 計 畫 之 生 命 週 期 間, 均 能 落 實 公 帑 節 省 價 值, 以 充 分 發 揮 PFI 模 式 之 效 能 由 於 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 是 PFI 制 度 之 核 心 關 鍵, 有 關 其 代 表 之 意 涵, 吾 人 將 於 第 五 節 進 行 更 詳 細 的 探 討 ( 二 ) 以 公 共 服 務 為 導 向 英 國 政 府 採 用 PFI 模 式, 強 調 政 府 並 非 取 得 公 共 設 施 資 產 的 所 有 權, 而 是 透 過 民 間 機 構 建 設 之 公 共 設 施, 獲 取 符 合 契 約 約 定 品 質 的 公 共 服 務 因 此, 政 府 有 責 任 與 義 務 主 導 契 約 內 容, 以 確 保 民 間 機 構 所 提 供 的 公 共 服 務 符 合 政 府 及 民 眾 的 需 求 不 論 是 以 學 理 或 實 務 言 28 依 據 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 研 擬 之 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 部 分 條 文 修 正 草 案 條 文 第 10 條 ( 版 ), 將 VfM 譯 為 公 帑 節 省 價 值 25

26 之, 最 有 效 的 管 理 服 務 品 質 方 法 及 誘 因, 就 是 政 府 依 據 民 間 機 構 所 提 供 的 服 務 績 效 來 支 付 費 用 因 此, 在 PFI 模 式 中, 對 於 民 間 提 供 的 公 共 服 務 品 質, 政 府 必 須 在 事 前 訂 定 預 期 的 服 務 內 容, 並 選 出 最 有 能 力 完 成 契 約 任 務 的 民 間 機 構 政 府 在 簽 約 後, 也 必 須 確 實 監 督 民 間 機 構 的 服 務 績 效 為 達 民 間 服 務 績 效 符 合 需 求,PFI 模 式 有 以 下 具 體 的 作 法 ( 梁 開 天,2006): 1 制 訂 服 務 成 果 規 範 (output specification): 政 府 對 於 公 共 服 務 的 需 求, 應 以 預 期 的 服 務 成 果 內 容 來 規 範 之, 以 作 為 要 求 民 間 提 供 符 合 標 準 的 公 共 服 務 至 於 如 何 有 效 達 到 服 務 成 果 的 做 法, 則 交 由 民 間 自 行 規 劃 及 發 揮 創 意 2 服 務 績 效 回 饋 (performance based reward): 為 確 保 民 間 提 供 之 公 共 服 務 符 合 服 務 成 果 規 範 要 求, 英 國 政 府 依 其 服 務 績 效 給 付 費 用, 所 以 PFI 模 式 付 款 機 制 會 與 民 間 服 務 績 效 相 互 聯 結, 即 依 照 實 際 提 供 服 務 的 水 準 來 決 定 付 款 高 低, 以 及 視 民 間 提 供 之 公 共 服 務 符 合 服 務 成 果 規 範 要 求 與 否 決 定 付 款 所 以,PFI 模 式 亦 具 有 政 府 延 遲 給 付 之 特 性, 而 且 服 務 績 效 具 有 下 列 特 性, 包 括 可 用 性 ( availability) 及 使 用 量 (usage), 前 者 指 的 是 用 以 確 保 公 共 設 施 服 務 能 夠 符 合 預 期 約 定 的 服 務 品 質, 並 維 持 穩 定 且 不 中 斷 運 作 的 可 用 性 ; 後 者 則 是 指 按 民 眾 對 於 PFI 計 畫 的 資 產 或 服 務 實 際 使 用 量 計 算 的 使 用 量 ( 三 ) 重 視 全 生 命 週 期 成 本 (Life cycle cost) 29 政 府 之 所 以 會 採 行 PFI 模 式 的 成 本 考 量, 主 要 是 在 綜 合 衡 酌 興 建 及 營 運 等 全 計 畫 生 命 週 期 情 形 之 下, 選 取 最 低 成 本 負 擔 的 辦 理 方 案, 而 並 非 在 於 選 擇 最 低 的 興 建 成 本, 此 顯 然 與 政 府 自 辦 模 式 不 同 在 符 合 服 務 成 果 內 容 的 規 範 下, 民 間 機 構 可 依 其 技 術 與 能 力 來 自 行 決 定 採 取 興 建 成 本 較 低 廉, 而 營 運 維 護 頻 繁 的 方 式, 或 規 劃 興 建 成 本 高 昂, 營 運 維 護 29 全 生 命 週 期 成 本 (Life cycle cost) 評 估 法 為 一 用 以 評 估 建 築 物 或 建 築 系 統, 並 比 較 各 種 滿 足 相 同 功 能 要 求 之 建 築 設 計 替 代 方 案 之 生 命 週 期 成 本 的 一 種 以 實 務 取 向 為 主 的 操 作 方 法 生 命 週 期 成 本 評 估 法 尤 其 適 於 抉 擇 初 期 成 本 較 高, 而 未 來 各 項 成 本 相 對 低 的 建 築 物 或 建 築 系 統, 或 初 期 成 本 較 低, 而 未 來 各 項 成 本 相 對 高 的 建 築 物 或 建 築 系 統 (ASTM,1999;Griffith and Keely,1978) 建 築 物 生 命 週 期 分 為 需 求 規 劃 設 計 施 工 營 運 維 護 至 拆 除 等 七 大 階 段, 因 此 全 生 命 週 期 成 本 (LCC) 即 為 各 階 段 運 作 所 需 之 營 運 成 本 ( 林 明 志,1998) 26

27 成 本 較 低 的 方 式 所 以,PFI 模 式 之 成 本 因 素, 係 以 公 共 服 務 計 畫 全 生 命 週 期 來 做 衡 量, 並 不 是 單 單 評 估 公 共 建 設 的 興 建 成 本 ( 四 ) 強 調 風 險 合 理 配 置 民 間 機 構 辦 理 公 共 建 設 或 服 務, 其 成 本 往 往 直 接 受 到 風 險 配 置 結 果 的 影 響 因 此, 政 府 如 果 將 履 行 契 約 的 所 有 風 險, 均 轉 移 配 置 由 民 間 完 全 承 擔, 則 民 間 的 成 本 勢 必 增 加 因 此, 政 府 支 出 較 高 的 風 險 貼 水, 是 有 其 必 要 性 所 以, 在 PFI 模 式 下, 其 所 涉 及 的 風 險 種 類 必 須 設 法 確 認, 先 計 算 出 其 在 財 產 上 的 價 值 後, 並 依 風 險 配 置 結 果, 估 算 民 間 所 需 負 擔 的 成 本 再 者, 鑑 於 各 類 型 風 險 雖 然 不 會 消 失, 但 是 每 個 部 門 的 管 理 及 承 受 風 險 的 成 本 會 有 所 差 異, 所 以 必 須 依 照 由 最 有 能 力 者 承 擔 風 險 的 原 則, 合 理 配 置 契 約 相 關 單 位 或 機 關 的 風 險 負 擔 ( 王 穆 衡 等,2009) 二 PFI 的 適 用 條 件 依 據 英 國 財 政 部 之 2008 年 PFI 檢 討 報 告 (HM Treasury,2008), 列 舉 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 如 下 : ( 一 ) 專 案 須 涉 及 重 大 資 本 投 資 : 專 案 需 要 重 大 資 本 投 資, 同 時 施 工 風 險 需 要 有 效 管 理 ( 二 ) 服 務 內 容 得 以 成 果 規 範 (output specification) 發 包 : 專 案 所 提 供 的 公 共 服 務 內 容 必 須 要 能 以 表 現 規 範 來 表 達, 並 據 此 以 長 期 合 約 方 式 發 包, 同 時 專 案 風 險 項 目 的 分 配 可 清 楚 定 義 且 執 行 ( 三 ) 適 用 生 命 週 期 規 劃 : 專 案 所 建 設 施 與 所 提 供 服 務 內 容, 以 生 命 週 期 理 念 規 劃, 須 能 產 生 相 當 效 益 ( 四 ) 專 案 規 模 夠 大 :PFI 的 採 購 成 本 呈 現 類 似 規 模 經 濟 的 效 果, 即 規 模 愈 大, 單 位 資 本 投 資 的 採 購 成 本 會 下 降, 故 規 定 PFI 專 案 的 投 資 金 額 至 少 為 2000 萬 英 鎊 ( 五 ) 專 案 所 涉 技 術 穩 定 : 專 案 設 施 需 求 不 會 因 技 術 因 素 而 時 常 需 要 變 動, 故 而 降 低 合 約 期 中 變 更 需 求 的 可 能 性 ( 六 ) 專 案 提 供 之 服 務 內 容 確 定 為 長 期 所 需 : 專 案 所 提 供 服 務 在 長 期 上 均 確 有 其 需 求, 不 會 因 為 外 在 因 素 ( 如 政 策 改 變 ) 而 導 致 服 務 內 容 不 為 社 會 所 需 27

28 三 PFI 的 效 益 世 界 上 以 有 許 多 國 家 仿 傚 英 國 PFI 制 度, 對 於 公 共 建 設 計 畫, 紛 紛 採 行 民 間 參 與 方 式 以 擴 大 公 共 建 設 之 投 資, 一 方 面 可 紓 解 政 府 財 政 壓 力, 另 一 方 面 則 可 加 速 國 家 現 代 化 提 昇 國 際 競 爭 力 引 進 民 間 創 意 以 提 高 經 營 績 效 促 進 資 源 運 用 及 加 速 週 邊 產 業 發 展 帶 動 經 濟 繁 榮 等 PFI 專 案 模 式 的 倡 議 者 認 為, 傳 統 政 府 採 購 在 新 設 施 ( 建 物 ) 的 花 費 模 式 如 同 圖 2-3 及 圖 2-4 所 示, 惟 實 際 狀 況 在 初 期 興 建 時 期, 多 數 工 程 均 會 追 加 預 算 或 延 宕 工 期, 在 營 運 期 間 因 政 府 財 政 困 難 等 因 素 減 少 營 運 及 維 護 成 本 之 支 出, 最 終 導 致 需 花 費 大 量 金 錢 整 建 維 護, 而 PFI 模 式 可 完 全 避 免 上 述 問 題 ( 陳 盈 蓉 等,2011) 圖 2-3 傳 統 政 府 採 購 在 新 設 施 ( 建 物 ) 的 花 費 資 料 來 源 : 陳 盈 蓉 等 (2011:77) 圖 2-4 PFI 倡 議 者 認 為 傳 統 政 府 採 購 的 問 題 資 料 來 源 : 陳 盈 蓉 等 (2011:77) 28

29 此 外, 學 者 就 模 式 之 內 涵 與 機 制 來 看, 指 出 民 間 參 與 系 統 ( 尤 指 PFI 模 式 ) 有 別 於 傳 統 政 府 採 購, 在 符 合 前 開 適 用 條 件 下, 採 用 PFI 模 式 可 發 揮 下 列 各 種 效 益 ( 梁 開 天 等 人,2006): ( 一 ) 引 進 民 間 資 金 投 入 公 共 建 設, 以 減 輕 政 府 財 政 負 擔 : 在 PFI 模 式 下, 政 府 是 購 買 特 許 廠 商 提 供 之 公 共 服 務 而 政 府 利 用 VfM 原 則 評 估, 以 確 保 獲 取 較 傳 統 政 府 自 辦 更 划 算 的 公 共 服 務 成 本 ( 二 ) 將 設 計 施 工 與 營 運 風 險 做 合 理 分 配 : 在 傳 統 政 府 自 辦 下, 設 計 施 工 與 營 運 皆 由 政 府 辦 理, 雖 然 政 府 可 將 部 分 風 險 移 轉 予 承 包 商, 但 承 包 商 仍 隸 屬 主 辦 機 關 指 揮, 所 以 主 要 及 最 終 風 險 仍 由 政 府 負 擔 在 PFI 模 式 下, 政 府 係 提 出 服 務 成 果 規 範, 有 關 設 計 施 工 及 營 運 皆 由 民 間 負 責, 政 府 事 後 按 服 務 績 效 付 款, 付 款 費 率 在 議 約 時 已 說 明 清 楚, 所 以 政 府 可 有 效 將 風 險 移 轉 予 民 間 但 為 避 免 將 風 險 移 轉 予 民 間 後, 政 府 需 負 擔 較 高 的 風 險 溢 價 ( 補 償 成 本 ), 反 而 增 加 政 府 負 擔, 所 以 要 求 合 理 最 適 的 風 險 配 置, 亦 即 在 VfM 時, 將 風 險 價 值 計 入 ( 三 ) 運 用 民 間 效 率 加 速 公 共 設 施 供 給 :PFI 模 式 之 表 現 確 實 較 政 府 自 辦 為 優, 此 可 以 從 二 方 面 說 明, 一 政 府 因 財 政 窘 迫, 無 法 支 付 大 筆 興 建 經 費, 因 而 使 公 共 建 設 / 服 務 延 後 或 暫 停 推 動 在 採 PFI 模 式 後, 因 延 後 付 款 之 效 果, 抒 解 政 府 籌 資 壓 力, 使 得 公 共 建 設 / 服 務 得 以 順 利 進 行 另 方 面, 根 據 英 國 在 2003 年 統 計, 在 非 採 PFI 模 式 辦 理 之 工 程 有 70% 遲 延 完 工 73% 成 本 超 支 ; 在 採 PFI 模 式 辦 理 之 工 程 僅 20% 遲 延 完 工 20% 成 本 超 支, 可 見 PFI 模 式 確 實 可 讓 民 間 之 效 率 充 分 發 揮 ( 四 ) 促 使 民 間 從 整 體 生 命 週 期 成 本 觀 點, 進 行 規 劃 設 計 : 民 間 不 是 只 負 責 某 一 階 段 的 工 作, 而 其 需 負 責 規 劃 設 計 施 工 及 營 運 等 工 作 因 此, 民 間 在 規 劃 及 設 計 階 段 就 必 須 考 量 全 計 畫 生 命 週 期 成 本, 避 免 造 成 額 外 之 開 支 此 與 傳 統 政 府 自 辦 時, 將 設 計 興 建 及 營 運 各 階 段 獨 立 運 作, 顯 然 不 同, 不 僅 更 有 效 率 及 經 濟 的 完 成 公 共 建 設, 更 間 接 促 使 提 高 民 間 廠 商 能 力 ( 五 ) 促 進 民 間 運 用 創 新 概 念 與 技 術, 以 提 高 公 共 設 施 價 值 : 公 共 設 施 是 否 具 有 價 值, 並 非 根 據 其 本 身 交 換 價 值 而 定, 是 須 依 其 是 否 為 民 眾 所 樂 意 接 受 來 判 定, 政 府 付 款 機 制 係 依 據 民 間 提 供 服 務 之 品 質 及 使 用 率 而 29

30 定, 此 自 然 誘 使 特 許 廠 商 發 揮 其 創 新 概 念 及 技 術, 來 提 升 公 共 設 施 品 質 及 提 高 民 眾 使 用 之 接 受 度 ( 六 ) 改 善 公 共 設 施 之 營 運 維 護 品 質 : 英 國 利 用 PFI 模 式 來 改 善 公 共 設 施 服 務 之 品 質, 在 PFI 模 式 下, 政 府 待 特 許 廠 商 開 始 提 供 服 務 後, 需 依 議 約 時 所 約 定 之 成 果 規 範 進 行 績 效 衡 量 並 對 價 付 款, 且 政 府 對 價 付 款 與 特 許 廠 商 服 務 績 效 相 互 聯 結, 此 是 最 有 效 監 督 特 許 廠 商 服 務 品 質 之 手 段 ( 七 ) 使 政 府 機 構 可 專 注 於 核 心 業 務, 以 提 高 公 共 服 務 效 能 : 建 立 小 而 廉 能 的 政 府 為 世 界 之 潮 流, 政 府 應 將 可 以 由 民 間 辦 理 之 業 務 盡 量 交 由 民 間 來 作, 政 府 將 其 資 源 專 注 於 核 心 業 務, 不 僅 可 提 高 核 心 業 務 之 效 能, 亦 可 提 升 政 府 形 象 四 PFI 的 限 制 當 然, 如 前 所 述,PFI 有 其 適 用 條 件, 因 此, 並 非 所 有 案 件 均 適 合 採 用 該 模 式, 同 時, 經 英 國 政 府 使 用 該 模 式 一 段 時 間 之 後, 也 有 一 些 不 同 的 聲 音 出 現 30 以 英 國 的 經 驗 發 現,PFI 雖 可 以 解 決 財 政 的 沉 重 負 擔, 但 仍 招 致 很 多 理 論 上 的 批 評, 且 實 務 上 不 乏 失 敗 之 案 例 ( 唐 櫻 芬 2008:36) PFI 的 實 施 雖 有 暫 時 解 決 地 方 政 府 財 政 困 境 和 維 持 公 共 服 務 穩 定 供 給 的 優 點, 但 仍 可 能 會 出 現 某 些 不 利 的 限 制, 致 使 原 本 期 待 PFI 模 式 所 發 揮 的 成 效 受 到 影 響 由 於, 公 共 建 設 與 民 眾 生 活 息 息 相 關, 具 有 準 公 共 財 的 性 質, 而 且 民 間 參 與 公 共 建 設 投 資 的 融 資 成 本 遠 較 政 府 自 辦 所 需 成 本 為 高, 民 間 追 求 財 務 總 成 本 最 小 化 的 目 標, 未 必 能 夠 順 利 達 成 因 此, 並 非 每 個 事 業 都 適 合 以 民 間 參 與 方 式 開 發, 端 視 公 共 建 設 或 服 務 能 否 順 利 長 期 營 運 而 定 有 鑑 於 此, 林 淑 馨 (2011) 曾 探 討 分 析 日 本 公 立 醫 院 PFI 的 案 例, 提 出 以 下 幾 點 民 間 參 與 公 共 建 設 所 可 能 產 生 的 負 面 影 響 : ( 一 ) 同 一 事 業 出 現 經 營 目 標 不 一 致 的 組 織 文 化 衝 突 困 境 : 以 日 本 PFI 而 言, 其 事 業 類 型 可 以 分 為 費 用 徵 收 型 一 體 整 備 型 與 購 買 服 務 型 三 類 其 中 購 買 服 務 型 指 民 間 業 者 從 事 公 共 建 設 的 興 建 與 管 理, 公 部 門 則 成 為 公 共 服 務 的 購 買 者, 支 付 對 價 給 民 間 企 業 或 許 受 限 於 公 共 建 設 的 公 共 30 根 據 英 國 國 家 審 計 署 (2010) The performance and management of hospital PFI contracts 報 告, 分 析 醫 院 相 關 滿 意 度 調 查 後, 認 為 PFI 專 案 滿 意 度 較 高 是 例 外, 並 不 是 普 遍 的 現 象 30

31 性 與 特 殊 性, 不 但 無 法 充 分 發 揮 民 間 企 業 經 營 效 率 的 管 理 風 格, 還 產 生 僅 將 非 醫 療 性 業 務 交 由 民 間 企 業 管 理, 而 醫 療 性 業 務 仍 由 公 部 門 控 管, 因 而 產 生 一 院 兩 制 的 特 殊 管 理 情 形 在 公 部 門 與 私 部 門 的 組 織 文 化 相 互 衝 突 下, 不 但 醫 院 的 定 位 與 發 展 模 糊, 醫 院 員 工 也 常 無 所 適 從, 自 難 發 揮 私 部 門 應 有 的 營 運 績 效 ( 二 ) 責 任 歸 屬 難 以 明 確 區 分, 影 響 公 共 設 施 經 營 管 理 效 率 : 一 般 而 言, 事 業 的 營 運 如 由 單 一 組 織 負 責, 其 經 營 管 理 效 率 似 較 多 元 管 理 方 式 為 佳 推 動 PFI 目 的 之 一, 即 期 導 入 民 間 資 金 與 專 業 技 術, 以 其 彈 性 專 業 的 管 理 能 力 降 低 公 共 建 設 的 投 資 與 營 運 成 本 由 個 案 得 知, 民 間 部 門 確 實 因 財 務 誘 因 與 追 求 利 潤 緣 故, 如 期 完 成 專 案 工 作, 故 若 從 提 升 公 共 設 施 建 設 的 執 行 效 率 觀 之, 是 有 正 面 的 成 果 但 實 證 發 現 在 經 營 管 理 上 因 公 立 醫 院 本 身 分 屬 不 同 的 管 理 系 統, 未 能 將 新 醫 院 的 營 運 全 部 交 由 民 間 業 者 負 責, 造 成 醫 院 決 策 過 程 冗 長, 責 任 歸 屬 難 明, 影 響 經 營 管 理 效 率 ( 三 ) 經 營 成 效 如 未 達 預 期 的 效 益, 不 能 解 決 政 府 的 長 期 財 政 負 擔 : 理 論 上, 公 共 建 設 若 能 吸 引 民 間 投 入 資 金 與 技 術, 且 私 部 門 的 經 營 管 理 較 公 部 門 具 有 彈 性, 可 能 產 生 的 金 錢 價 值 遠 比 公 部 門 還 值 得 期 待 但 事 實 上 購 買 服 務 型 PFI, 政 府 部 門 仍 需 支 付 對 價 的 服 務 費 用 或 補 助 金 給 民 間 業 者, 對 於 減 輕 政 府 財 政 負 擔 的 效 益 仍 需 進 一 步 詳 實 評 估, 或 許 功 效 有 限 僅 達 財 務 平 準 化 而 已 如 果 民 間 業 者 在 經 營 公 共 建 設 成 效 未 達 預 期, 無 法 提 供 符 合 民 眾 需 求 服 務 水 準, 政 府 部 門 於 重 新 評 估 後 發 現, 收 回 直 營 比 續 交 民 間 經 營 不 斷 虧 損 較 有 利 時, 政 府 恐 怕 仍 須 負 擔 巨 額 違 約 金 的 責 任, 結 果 政 府 僅 短 暫 達 成 減 輕 財 政 負 擔 的 目 的, 整 體 財 務 問 題 在 長 期 上 並 未 獲 得 實 質 紓 解 或 徹 底 解 決 ( 四 ) 長 期 契 約 易 出 現 民 間 業 者 提 案 或 政 府 部 門 評 估 時 所 未 預 見 的 風 險 : PFI 通 常 需 要 年, 甚 至 50 年 的 簽 約 期, 此 類 契 約 期 程 可 能 過 長, 尤 其 是 國 內 外 社 經 環 境 與 政 策 制 度 快 速 變 遷 的 特 性, 二 三 十 年 間 可 能 發 生 的 改 變, 恐 非 民 間 業 者 提 案 當 初 或 政 府 部 門 評 估 試 算 時, 所 能 預 料 得 到 的 以 個 案 為 例, 簽 約 後 高 齡 化 速 度 過 快 與 醫 療 制 度 的 驟 變, 連 帶 影 響 醫 院 營 收, 造 成 新 醫 院 開 始 營 業 即 面 臨 營 運 虧 損 的 窘 境, 不 但 服 務 供 給 無 法 維 持 穩 定, 政 府 部 門 還 可 能 必 須 提 前 解 約, 被 迫 支 付 解 約 金, 31