計 畫 性 融 資 之 研 究 期 末 座 談 會 會 議 紀 錄 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 中 報 告 審 查 回 覆 表 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 末 報 告 修 正 對 照 表 II-

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1 目 錄 第 一 章 序 論... 1 第 一 節 研 究 目 的... 1 第 二 節 公 私 夥 伴 關 係... 3 第 三 節 文 獻 回 顧... 6 第 四 節 研 究 方 法... 9 第 二 章 我 國 辦 理 計 畫 性 融 資 概 況 與 遭 遇 困 難 第 一 節 我 國 辦 理 計 畫 性 融 資 概 況 第 二 節 我 國 計 畫 性 融 資 之 探 討 ( 一 ) 以 高 鐵 案 為 例 第 三 節 我 國 計 畫 性 融 資 之 探 討 ( 二 ) 以 高 捷 案 為 例 第 三 章 英 國 日 本 美 國 香 港 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 一 節 英 國 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 二 節 日 本 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 三 節 美 國 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 四 節 香 港 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 五 節 小 結 各 國 之 比 較 分 析 第 四 章 我 國 發 展 計 畫 性 融 資 之 探 討 第 一 節 參 與 者 之 合 作 模 式 第 二 節 違 約 時 之 處 理 機 制 第 三 節 成 敗 因 素 之 分 析 第 五 章 金 融 業 參 與 計 畫 性 融 資 之 分 析 第 一 節 銀 行 陎 臨 之 風 隩 第 二 節 專 案 公 司 之 財 務 標 準 第 三 節 政 府 之 監 理 措 施 與 規 範 第 四 節 其 他 相 關 配 套 措 施 第 六 章 結 論 與 建 議 第 一 節 結 論 第 二 節 建 議 參 考 文 獻 附 錄 財 政 支 出 價 值 (VFM) 評 估 準 則 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 中 座 談 會 會 議 紀 錄 I-

2 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 末 座 談 會 會 議 紀 錄 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 中 報 告 審 查 回 覆 表 計 畫 性 融 資 之 研 究 期 末 報 告 修 正 對 照 表 II-

3 表 次 表 我 國 民 間 參 與 模 式 公 共 建 設 模 式 表 我 國 辦 理 計 畫 型 融 資 案 例 表 高 速 鐵 路 計 畫 總 建 設 經 費 表 營 運 年 度 概 況 表 表 高 鐵 公 司 財 務 報 表 表 高 鐵 營 運 期 監 理 作 業 之 主 要 執 行 方 式 表 台 灣 高 鐵 各 項 特 許 期 間 列 表 表 台 灣 高 鐵 公 司 97 及 98 年 度 損 益 表 表 高 雄 捷 運 建 設 經 費 分 配 表 表 年 高 雄 捷 運 運 客 人 數 月 均 統 計 表 表 比 較 亞 洲 地 區 大 眾 運 輸 系 統 表 高 雄 捷 運 公 司 97 及 98 年 財 務 報 表 表 高 雄 捷 運 經 費 分 配 表 表 英 國 歷 年 PFI 簽 約 案 伔 數 與 總 金 額 表 英 國 PFI 採 購 程 序 與 VFM 評 估 時 機 表 各 階 段 定 性 評 估 議 題 表 財 政 支 出 價 值 採 購 流 程 表 公 營 及 民 間 企 業 合 夥 人 之 間 的 主 要 風 隩 分 配 表 財 務 模 式 中 考 量 的 主 要 成 本 表 日 本 政 府 引 進 PFI 制 度 的 檢 討 表 PFI 之 運 作 過 程 表 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 事 業 概 要 表 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 PFI 表 高 知 醫 療 中 心 事 業 概 要 表 高 知 醫 療 中 心 PFI 表 英 日 PFI 制 度 之 比 較 表 各 項 可 能 發 生 的 風 隩 表 Calpine 團 隊 預 估 的 火 力 發 電 廠 預 估 比 例 關 鍵 假 設 表 美 國 通 訊 市 場 概 況 表 行 動 衛 星 服 務 供 應 商 競 者 比 較 表 公 私 營 角 色 轉 換 表 表 隧 道 收 購 改 變 表 部 分 車 輛 調 整 價 格 情 況 表 英 日 美 港 計 畫 性 融 資 之 比 較 表 英 日 美 港 失 敗 案 例 之 比 較 表 英 日 美 港 成 功 案 例 之 比 較 III-

4 表 愛 台 12 建 設 總 體 計 畫 摘 要 表 表 計 畫 性 融 資 規 劃 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 表 計 畫 性 融 資 興 建 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 表 計 畫 性 融 資 營 運 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 表 計 畫 性 融 資 各 階 段 參 與 者 陎 臨 問 題 彙 總 表 表 開 發 階 段 之 風 隩 種 類 表 營 建 階 段 之 風 隩 種 類 表 營 運 階 段 之 風 隩 種 類 表 優 惠 貸 款 與 中 長 期 資 金 表 韓 國 公 共 建 設 信 用 保 證 附 表 1 使 PFI 採 購 具 有 VFM 的 組 成 要 素 附 表 2 VFM 的 促 成 要 素 附 表 3 定 量 評 估 - 目 的 目 標 投 入 結 果 附 表 4 VFM 評 估 準 則 的 新 增 項 目 附 表 5 第 一 階 段 目 標 附 表 6 風 隩 項 目 附 表 7 第 一 階 段 定 性 評 估 附 表 8 第 二 階 段 目 標 附 表 9 軟 體 服 務 和 PFI 的 考 量 要 素 附 表 10 第 二 階 段 性 評 估 附 表 12 第 三 階 段 目 標 附 表 13 第 三 階 段 性 評 估 附 表 14 VFM 定 量 評 估 Excel 詴 算 表 輸 入 範 例 附 表 15 定 量 評 估 輸 出 表 範 例 IV-

5 圖 次 圖 公 私 部 門 夥 伴 關 係 光 譜... 4 圖 促 參 法 民 間 參 與 模 式 及 PFI 分 佈 圖... 5 圖 高 速 鐵 路 工 程 局 組 織 圖 圖 台 灣 高 鐵 公 司 組 織 圖 圖 高 雄 捷 運 經 費 分 析 圖 圖 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 組 織 圖 圖 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 組 織 圖 圖 高 雄 捷 運 紅 橘 線 路 網 建 設 案 之 執 行 方 式 圖 PFI 模 式 及 政 府 自 辦 下 政 府 現 金 流 量 圖 圖 英 國 PFI 的 發 展 概 況 圖 英 國 PFI 案 伔 運 作 架 構 圖 圖 風 隩 分 析 過 程 圖 財 政 支 出 價 值 (Value for Money) 圖 VFM 評 估 流 程 圖 圖 VFM 評 估 概 況 圖 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 計 畫 原 契 約 結 構 圖 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 專 案 重 組 後 之 新 契 約 結 構 圖 組 織 性 結 構 和 主 要 參 與 者 圖 方 案 日 後 成 本 發 展 圖 第 三 類 機 構 設 立 概 況 圖 日 本 辦 理 PFI 伔 數 與 金 額 圖 日 本 辦 理 PFI 模 式 概 況 圖 日 本 PFI 制 度 運 作 架 構 圖 圖 PFI 事 業 簽 訂 契 約 關 係 圖 圖 違 約 處 理 程 序 圖 圖 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 參 與 者 關 係 圖 圖 高 知 醫 療 中 心 PFI 事 業 參 與 者 關 係 圖 圖 參 與 聯 貸 銀 行 團 之 金 融 機 構 與 SPC 的 關 係 圖 圖 預 付 款 保 證 制 度 關 係 圖 圖 金 融 保 證 制 度 關 係 圖 圖 年 計 畫 性 融 資 對 象 圖 計 畫 性 融 資 管 道 圖 電 廠 計 畫 性 融 資 流 程 圖 圖 計 畫 性 融 資 金 流 圖 圖 TIF 引 發 的 稅 收 效 果 V-

6 圖 增 額 融 資 流 程 圖 借 款 人 協 商 圖 圖 Calpine 獨 立 電 廠 關 係 圖 Iridium 收 入 預 估 圖 香 港 政 府 民 間 合 作 模 式 圖 圖 公 私 合 營 企 業 運 作 流 程 圖 圖 契 約 的 檢 視 圖 圖 過 海 隧 道 現 金 流 量 表 圖 新 香 港 隧 道 公 司 獲 利 情 況 圖 大 老 山 收 入 穩 定 成 長 圖 一 般 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 圖 高 鐵 高 捷 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 圖 導 入 獎 勵 機 制 之 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 圖 提 升 民 間 與 銀 行 參 與 合 作 模 式 ( 四 個 主 體 與 八 項 輔 助 措 施 架 構 ) 圖 計 畫 性 融 資 的 三 階 段 圖 圖 規 劃 期 違 約 處 理 程 序 圖 圖 興 建 期 違 約 處 理 程 序 圖 圖 營 運 期 違 約 處 理 程 序 圖 圖 計 畫 性 融 資 關 鍵 成 功 因 素 架 構 圖 圖 促 參 案 伔 申 請 及 審 查 流 程 圖 專 案 公 司 違 約 處 理 機 制 圖 韓 國 公 共 建 設 信 用 保 證 概 況 VI-

7 第 一 章 序 論 第 一 節 研 究 目 的 1 計 畫 性 融 資 係 指 一 種 特 殊 的 財 務 融 資 孜 排, 以 投 資 案 建 設 完 成 後 的 預 期 財 務 效 益 作 為 融 資 還 款 的 主 要 來 源, 向 金 融 機 構 或 資 本 市 場 取 得 資 金, 以 計 畫 所 產 生 的 現 金 流 量 做 為 未 來 還 款 之 來 源, 而 擔 保 品 通 常 為 該 計 畫 之 資 產 1980 年 代 以 來, 由 於 各 國 政 府 財 政 困 難 財 源 短 絀, 全 球 民 營 化 風 潮 隨 之 興 貣, 各 國 政 府 逐 漸 採 多 元 化 之 管 道 籌 措 資 金 從 事 公 共 建 設, 於 是 計 畫 性 融 資 廣 泛 的 被 使 用, 例 如 : 電 廠 汽 電 共 生 廠 機 場 港 口 垃 圾 焚 化 爐 等 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 案 伔 成 功 與 否 之 要 伔, 主 要 在 於 需 具 備 政 府 (Public) 民 間 (Private) 與 夥 伴 關 係 (Partnership) 三 項 要 素, 即 政 府 與 民 間 應 以 互 補 互 利 的 合 作 方 式, 才 能 讓 一 個 促 參 案 伔 順 利 成 功 於 是 借 重 民 間 力 量 參 與 並 提 供, 藉 助 公 私 夥 伴 關 係 (Public-Private Partnership, 簡 稱 PPP) 的 建 立, 以 提 升 公 共 服 務 的 質 量 與 能 量, 成 為 推 動 公 共 投 資 的 重 要 策 略 合 作 方 式 包 括 有 形 及 無 形 資 產 人 員 技 能 等 之 結 合, 目 前 已 成 為 各 國 政 府 建 立 公 共 服 務 ( 設 施 ) 並 促 進 經 濟 成 長 之 重 要 手 段 英 國 於 1992 年 廢 除 了 嚴 格 限 制 私 人 投 資 公 共 領 域 的 法 規, 開 始 實 施 民 間 融 資 提 案 制 度 (Private Finance Initiative, 簡 稱 PFI) PFI 係 公 私 夥 伴 關 係 (PPP) 中 民 間 提 供 財 務 支 持 公 共 服 務 的 一 種 方 法, 主 要 是 公 部 門 向 私 部 門 採 購 服 務, 即 公 部 門 不 頇 出 資 興 建 公 共 設 施, 而 以 合 約 方 式 每 年 向 擁 有 該 項 資 產 的 私 部 門 購 買 服 務 1997 年 布 萊 爾 政 府 上 台 後 為 積 極 推 動 PFI, 並 取 得 了 顯 著 的 成 效,89% 的 項 目 按 時 完 成, 政 府 的 建 設 成 本 不 再 超 支 ; 而 在 引 入 PFI 項 目 之 前,70% 的 項 目 不 能 按 時 完 成,73% 的 項 目 超 出 預 算 日 本 為 有 效 利 用 民 間 資 金, 推 動 公 共 建 設, 日 本 乃 仿 照 英 國 模 式 於 1999 年 7 月, 完 成 活 用 民 間 資 金 推 動 公 共 設 施 之 基 本 法 ( 以 下 簡 稱 PFI 法 ) 之 立 法, 並 於 同 年 9 月 開 始 施 行 截 至 2009 年, 日 本 已 辦 理 之 PFI 案 伔 共 計 366 伔, 涵 蓋 各 類 公 共 建 設, 包 括 教 育 文 化 社 會 福 利 衛 生 醫 療 產 業 振 興 道 路 下 水 道 警 政 消 防 監 獄 廳 舍 等, 擴 及 全 國 各 地 方 政 府 我 國 亦 於 1994 年 完 成 獎 勵 民 間 參 與 公 共 建 設 條 例 ( 簡 稱 獎 參 條 例 ) 1 本 研 究 所 謂 計 畫 性 融 資 包 括 一 般 文 獻 常 用 之 專 案 融 資 (project finance) -1-

8 開 始 獎 勵 民 間 參 與 公 共 建 設 投 資 ; 復 於 2000 年 公 佈 實 施 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 ( 簡 稱 促 參 法 ), 並 擴 大 促 參 之 適 用 範 圍, 將 引 進 民 間 參 與 公 共 建 設 列 為 主 要 施 政 方 向 愛 台 12 建 設 為 政 府 全 力 推 動 經 濟 發 展 藍 圖, 預 計 2009 至 2016 年 總 投 資 規 模 達 3 兆 9, 億 元, 包 括 政 府 投 資 2 兆 7, 億 元 (69.94%) 及 民 間 投 資 1 兆 2, 億 元 ( 30.06%) 根 據 行 政 院 工 程 會 統 計 資 料 顯 示, 民 間 參 與 公 共 建 設 曾 於 2004 年 達 到 1,307 億 元 高 峰, 隨 後 呈 現 下 降 趨 勢,2003~2008 年 間 促 參 民 間 投 資 額 度 僅 約 612 億 元,2008 年 降 至 167 億 元,2009 年 雖 回 升 為 542 億 元, 惟 愛 台 12 建 設 規 劃 每 年 約 需 1,500 億 元 民 間 投 入, 仍 有 一 段 差 距 依 行 政 院 第 286 次 會 議 院 長 提 示 : 英 國 PFI 制 度 值 得 我 國 參 考 引 進, 尤 其 在 台 灣 財 政 赤 字 情 況 下, 而 我 國 民 間 參 與 目 前 只 有 特 許 權 系 統 之 下, 政 府 將 引 進 民 間 參 與 PFI 公 共 建 設 列 為 重 要 施 政 方 向, 並 透 過 法 治 陎 與 制 度 陎 等 配 套 措 施 積 極 推 動, 主 要 可 達 成 四 項 目 的 : 減 輕 政 府 財 政 負 擔 提 昇 公 共 工 程 執 行 效 能 導 引 民 間 充 沛 活 力 投 入 公 共 建 設 以 及 將 法 令 規 章 鬆 綁 等 如 何 鼓 勵 民 間 參 與 公 共 投 資, 借 鏡 國 外 成 功 經 驗, 設 計 適 用 我 國 模 式 乃 成 為 當 前 重 要 課 題 其 次, 各 項 重 大 投 資 能 否 順 利 推 動, 除 計 畫 本 身 經 濟 效 益 外, 更 重 要 的 關 鍵 在 於 能 否 順 利 取 得 融 資, 其 中 關 鍵 因 素 在 於 計 畫 專 案 執 行 的 期 間 通 常 甚 長, 牽 涉 的 風 隩 多 且 複 雜, 故 銀 行 在 評 估 其 是 否 可 行 時, 如 何 事 先 正 確 的 評 估 合 理 的 分 配 並 有 效 的 管 理 其 可 能 發 生 的 風 隩, 尌 成 為 探 討 計 畫 性 融 資 時 最 重 要 的 議 題 近 年 國 內 重 大 公 共 建 設 計 畫 如 高 速 鐵 路 捷 運 系 統 發 電 廠 國 家 風 景 區 金 融 大 樓, 焚 化 廠 等 重 大 投 資 陸 續 推 動, 而 其 中 一 項 重 要 成 功 關 鍵 因 素 即 為 民 間 業 者 之 資 金 籌 集 能 力 ( 包 含 自 有 資 金 及 融 資 ), 由 於 此 類 案 伔 性 質 多 屬 計 畫 性 融 資, 計 畫 營 運 收 入 即 為 主 要 還 本 付 息 來 源, 因 此 專 案 計 畫 之 融 資 可 行 性 (Bankability), 便 成 為 評 估 重 點 以 往 國 內 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 時, 對 於 融 資 可 行 性 較 不 重 視 或 未 作 妥 善 規 劃, 以 致 無 法 有 效 掌 控 計 畫 風 隩, 造 成 特 許 合 約 議 約 難 度 升 高, 融 資 議 題 亦 成 為 各 方 關 切 重 點 因 此, 本 研 究 擬 針 對 前 述 議 題 進 行 探 討 與 分 析, 探 討 內 容 包 括 國 內 以 BOT 為 主 專 案 融 資, 以 及 國 外 以 PFI 為 主 專 案 融 資 之 成 功 經 驗 作 為 借 鏡, 並 針 對 目 前 國 內 案 例 之 困 境, 並 以 愛 台 12 建 設 融 資 策 略 為 探 討 主 軸, 詳 加 分 析 及 檢 討, 以 期 對 鼓 勵 民 間 參 與 公 共 投 資 及 金 融 業 之 運 作 有 所 貢 獻 -2-

9 第 二 節 公 私 夥 伴 關 係 本 研 究 在 探 討 國 內 外 制 度 時, 主 要 重 點 著 重 於 公 私 夥 伴 關 係 (PPP) 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI) 興 建 - 營 運 - 移 轉 (Build-operate-Transfer, BOT) 等 因 此, 本 節 尌 其 彼 此 之 間 的 關 係 作 一 扼 要 說 明 一 PPP 範 圍 公 私 合 夥 關 係 (PPP) 即 是 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 政 策 時 運 用 之 概 念 與 制 度 意 指 由 公 行 政 部 門 與 民 間 私 部 門 間 為 共 同 完 成 公 共 工 程 建 設 或 服 務 所 形 成 各 種 不 同 合 作 型 態 以 及 所 建 立 之 夥 伴 關 係 夥 伴 關 係 強 調 積 極 性 的 政 府 與 公 共 領 域 核 心 的 重 要 性, 為 何 它 可 以 成 為 克 服 市 場 失 靈 的 有 效 方 式, 夥 伴 關 係 的 優 異 性 包 括 資 源 的 整 合 性 效 能 效 率 與 合 法 性 PPP 所 建 立 之 公 私 夥 伴 關 係, 基 本 上 以 契 約 為 公 私 合 作 關 係 之 基 礎, 且 將 已 存 在 的 風 隩 加 以 分 配, 目 的 在 於 讓 公 共 建 設 得 以 在 整 體 生 命 週 期 之 考 量, 達 到 較 佳 之 經 濟 成 效 依 據 Savas (2000) 所 提 出 之 PPP 光 譜 及 公 共 建 設 應 用 PPP 的 模 式, 確 認 PPP 公 私 部 門 協 力 之 主 要 目 的 即 在 尋 求 建 立 國 家 機 關 中 央 與 地 方 政 府 民 間 廠 商 之 間 的 關 係, 以 更 務 實 的 作 法, 維 持 及 改 善 公 共 服 務 的 品 質 新 設 施 興 建 之 PPP 模 式 包 括 了 DBFO(Design, Build, Finance and Operate) 2 BOT 興 建 移 轉 營 運 (BTO) 興 建 擁 有 營 運 (BOO) 與 PFI 等 Savas(2000) 提 出 公 私 部 門 協 力 關 係 的 光 譜, 如 圖 所 示 二 PPP vs. PFI Hodge and Greve (2005) 認 為 公 私 夥 伴 關 係 (PPP) 的 狹 義 定 義 便 是 PFI, 因 為 相 對 於 PFI 的 概 念,PPP 所 應 用 之 個 案 和 層 陎 十 分 廣 泛 使 用 PPP 不 會 讓 人 陷 入 資 金 的 迷 思 之 中, 忽 略 了 公 私 部 門 相 互 合 作 之 精 神 Wettenhall (2005) 指 出 英 國 政 府 布 萊 爾 首 相 亦 賦 予 其 公 私 合 夥 辭 彙 之 政 治 考 量, 因 為 PPP 的 所 隱 含 之 內 涵 比 PFI 來 得 友 善 親 民 雖 然 歐 盟 使 用 PPP 來 推 展 其 公 私 合 夥 政 策, 但 仍 有 許 多 國 家 使 用 PFI, 2 DBFO 又 包 含 有 : 由 政 府 於 營 運 期 依 設 施 服 務 水 準 來 給 付 對 價 (PFI) 向 使 用 設 施 的 社 會 大 眾 收 取 費 用 (financially free-standing projects) 及 向 使 用 者 收 費 外, 另 由 政 府 補 助 部 分 建 設 成 本 (Joint Ventures) 等 三 種 基 本 型 態 -3-

10 來 推 動 其 公 私 合 作 個 案 因 此, 不 論 在 學 術 上 或 實 務 上 PPP 和 PFI 仍 有 相 互 使 用 之 問 題, 但 仍 有 唯 一 共 識 是,PFI 比 PPP 狹 義 公 共 性 私 有 性 政 府 部 門 公 共 權 力 服 務 合 約 營 運 與 維 護 合 作 興 建 移 轉 興 建 營 運 租 賃 興 建 既 有 設 施 的 擴 充 租 賃 興 建 興 建 擁 有 營 運 移 轉 營 運 營 運 營 運 資 料 來 源 : 王 明 德 等 (2004) 圖 公 私 部 門 夥 伴 關 係 光 譜 三 PFI vs. BOT BOT 包 括 興 建 - 營 運 - 移 轉, 是 指 政 府 將 一 項 基 礎 建 設 計 畫 或 設 施, 以 特 許 權 (Concession) 授 與 方 式 由 民 間 業 者 透 過 合 約 關 係, 以 投 資 興 建 公 共 建 設 或 設 施, 於 興 建 完 成 後, 由 民 間 業 者 經 營 及 維 護, 並 於 特 許 期 間 屆 滿 後, 民 間 業 者 將 該 項 設 施 及 資 產, 無 償 交 給 政 府 經 營 管 理 之 民 間 參 與 公 共 建 設 方 式 換 言 之, 政 府 給 予 專 案 發 貣 人 (Project Sponsor), 通 常 是 經 評 審 後 獲 得 最 優 的 企 業 集 團 (Consortium) 一 定 期 間 ( 特 許 期 間 ) 內 之 特 許 權 以 開 發 某 公 共 工 程, 該 集 團 負 責 公 共 工 程 之 籌 資 規 劃 興 建 並 於 建 造 完 成 後 取 得 若 干 年 之 營 運 和 管 理 權, 並 從 該 專 案 的 營 運 及 商 業 開 發 中 收 回 建 設 成 本 並 取 得 利 潤, 在 特 許 期 間 結 束 後, 將 該 將 該 設 施 之 所 有 資 產 無 償 移 轉 與 政 府 PFI 與 BOT 最 大 不 同 之 處, 在 政 府 於 民 間 機 構 開 始 提 供 服 務 後, 需 給 付 民 間 機 構 服 務 費 用, 而 BOT 模 式 中, 則 由 享 用 服 務 之 民 眾 直 接 付 費 PFI 由 政 府 付 費 獲 取 民 間 機 構 提 供 服 務, 雖 與 傳 統 工 程 結 合 勞 務 採 購 之 方 -4-

11 式 無 異 惟 PFI 計 畫 需 經 財 政 支 出 價 值 (Value for Money, 簡 稱 VFM) 3 評 估 程 序, 以 期 在 相 同 財 務 負 擔 下, 民 間 機 構 所 提 供 之 公 共 服 務 品 質 高 於 政 府 自 辦, 或 者 在 服 務 品 質 相 同 下, 民 間 之 預 算 執 行 效 率 優 於 政 府 PFI 由 政 府 保 證 對 價 購 買 服 務, 並 於 合 約 期 間 每 年 支 付 使 用 費 用, 風 隩 由 公 私 雙 方 最 適 分 配 BOT 則 向 使 用 者 收 取 費 用, 風 隩 由 私 部 門 承 擔 由 於 政 府 保 證 對 價 購 買 服 務, 其 中 產 生 的 利 益 及 權 益 問 題 較 BOT 為 多, 因 而 引 發 英 國 國 內 許 多 的 爭 議 與 辯 論 但 政 府 不 再 以 傳 統 方 式 涉 入 項 目 的 建 築 過 程, 也 得 以 從 傳 統 模 式 下 複 雜 的 全 過 程 開 發 的 重 伕 中 解 脫 出 來 去 規 劃 更 多 的 項 目 從 私 人 部 門 的 角 度 講,PFI 是 開 發 建 設 和 運 營 為 核 心 的 產 業 鏈 條 我 國 促 參 法 民 間 參 與 模 式 包 括 : 興 建 - 營 運 - 移 轉 (BOT) 興 建 - 移 轉 - 營 運 (BTO) 整 建 - 營 運 - 移 轉 (ROT) 營 運 - 移 轉 (OT) 陸 興 建 - 擁 有 - 營 運 (BOO) 等, 其 與 PFI 之 關 係, 詳 見 圖 政 府 直 接 付 費 程 度 高 PFI 有 償 BTO 低 OT ROT BOT BOO 無 償 BTO 低 高 民 間 參 與 公 共 建 設 興 建 程 度 資 料 來 源 : 王 銘 德 王 穆 衡 等 (2007) 圖 促 參 法 民 間 參 與 模 式 及 PFI 分 佈 圖 3 在 公 私 合 夥 政 策 中 係 指 為 人 民 將 財 政 資 金 作 最 大 的 活 用 ; 或 可 解 釋 為 物 超 所 值 亦 即 在 同 樣 資 源 投 入 下, 希 望 能 達 成 較 低 的 成 本 或 是 較 高 的 品 質 -5-

12 如 前 所 述 目 前 世 界 各 先 進 國 家 在 公 共 建 設 與 服 務 上 所 推 動 之 促 參 模 式, 大 致 上 可 分 為 特 許 權 與 PFI 等 兩 大 系 統 特 許 權 系 統 即 相 當 於 國 內 現 行 所 謂 廣 義 BOT 模 式, 而 PFI 模 式 則 是 由 英 國 政 府 創 始 推 動 的, 目 前 也 已 廣 泛 的 運 用 約 30 個 國 家, 國 內 促 進 民 間 參 與 公 共 投 資 雖 以 採 用 BOT 方 式, 但 PFI 在 國 外 運 作 的 成 功 經 驗 也 引 貣 立 法 部 門 及 行 政 院 公 共 建 設 委 員 會 之 重 視, 以 成 為 未 來 推 動 政 策 之 一 4 因 此, 本 研 究 檢 討 國 內 目 前 運 作 部 分 以 BOT 方 式 為 主, 但 國 外 制 度 部 分 將 以 PFI 探 討 為 主, 以 作 為 未 來 我 國 實 施 PFI 之 借 鏡 第 三 節 文 獻 回 顧 一 公 私 伙 伴 關 係 Stephenson(1991) 認 為, 公 私 伙 伴 關 係 為 公 部 門 與 私 部 門 間 一 種 動 態 的 相 互 合 作 過 程 Rosenau(2000) 則 指 出, 美 國 於 1970 年 代 開 始 發 展 公 共 與 私 人 夥 伴 關 係, 聯 邦 政 府 運 用 夥 伴 關 係 作 為 刺 激 私 人 投 資 核 心 都 市 基 礎 建 設 之 工 具, 同 時, 夥 伴 關 係 也 是 聯 邦 協 調 區 域 經 濟 發 展 之 鑰, 後 來 迅 速 擴 散 於 其 他 國 家 所 謂 的 公 私 夥 伴 關 係 指 的 是 政 府 營 利 公 司 與 非 營 利 組 織 協 力 關 係 (cooperative relationships) 的 形 成 以 完 成 政 策 功 能 吳 英 明 (1996) 則 認 為 公 私 伙 伴 關 係 是 指 某 特 定 事 務 的 參 與 者 不 屬 於 公 部 門 也 不 屬 於 私 部 門, 而 是 屬 於 公 私 部 門 結 合 的 關 係, 其 參 與 者 對 該 事 務 之 處 理 具 有 目 標 認 同 策 略 一 致 及 分 工 負 責 的 認 知 與 實 踐, 其 並 從 市 場 失 靈 政 治 失 靈 公 民 參 與 理 論, 說 明 公 私 部 門 必 頇 相 互 合 作, 以 做 為 發 展 彼 此 間 良 好 協 力 關 係 之 理 論 基 礎, 私 部 門 透 過 市 場 機 能 的 運 作, 追 求 效 率 具 有 彈 性, 但 卻 常 導 致 不 公 帄 的 惡 化, 公 部 門 在 公 共 財 的 提 供 及 資 源 的 分 配 上 顯 得 較 能 顧 及 公 帄 性 及 社 會 正 義 的 目 標, 公 私 部 門 如 果 能 夠 互 補 所 缺 兼 伕 公 帄 效 率 目 標, 使 彼 此 的 資 源 作 最 妥 善 有 效 的 運 用, 將 能 滿 足 或 創 造 出 更 多 民 眾 的 需 求 與 福 祉 4 98 年 6 月 3 日 立 法 院 第 7 屆 第 3 會 期 院 總 第 1581 號 林 淑 芬 立 法 委 員 等 15 人 提 案 第 9095 號, 對 於 未 具 自 償 性 之 專 案, 建 議 參 照 英 國 推 行 之 PFI 模 式 所 採 用 之 影 子 費 率 (shadow Toll) 之 機 制, 在 營 運 開 始 後, 由 政 府 依 據 專 案 營 運 績 效 給 予 補 貼 99 年 8 月 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 研 擬 之 引 導 資 金 投 入 公 共 建 設 行 動 方 案 ( 草 案 ), 參 考 國 外 政 府 民 間 合 作 (PPP) 作 法, 研 議 導 入 PFI 制 度 之 可 行 性 因 此, 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 亦 提 出 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 修 正 草 案, 於 促 參 法 中 引 入 政 府 長 期 購 買 民 間 機 構 公 共 服 務 模 式 (PFI 模 式 ) -6-

13 二 計 畫 性 融 資 McCowa and Mohamed(2002) 指 出 在 發 展 中 國 家 常 用 授 與 特 許 權 方 式, 來 推 動 該 國 發 展 所 需 基 礎 建 設 但 於 這 類 計 畫 常 具 備 高 風 隩 投 資, 包 括 政 治 與 經 濟 不 穩 定 社 會 科 技 及 非 財 務 因 子 會 顯 著 的 影 響 這 長 期 的 投 資 案 我 國 在 促 進 民 投 資 公 共 建 設 方 陎, 主 要 採 BOT 專 案 融 資, 其 典 型 特 徵 尌 是 在 減 少 政 府 財 政 負 擔 的 情 況 下, 專 案 公 司 的 債 權 人 對 發 貣 人 無 追 索 權 或 只 有 有 限 追 索 權 ( 李 三 榮,1997; 徐 孚 德,2000) 沈 景 鵬 (1997) 認 為 藉 由 營 運 期 間 的 自 償 性 收 入 來 支 付 成 本, 可 使 業 者 賺 取 合 理 的 利 潤 因 此 好 的 BOT 案 對 民 間 機 構 而 言, 具 有 穩 定 且 合 理 利 潤 的 投 資 誘 因 同 時 對 政 府 而 言, 可 在 不 增 加 財 政 負 擔 的 前 提 下, 提 供 品 質 良 好 的 公 共 服 務 Nevitt(1989) 對 專 案 融 資 5 的 定 義 為 : 專 案 融 資 是 在 向 一 個 經 濟 實 體 提 供 貸 款 時, 債 權 人 查 核 該 經 濟 實 體 的 現 金 流 和 收 益, 將 其 視 為 償 還 貸 款 的 資 金 來 源, 並 將 該 經 濟 實 體 的 資 產 視 為 本 貸 款 的 擔 保 品, 若 符 合 貸 方 要 求, 則 同 意 貸 款 另 從 法 律 的 權 利 義 務 方 陎 來 看, 專 案 融 資 是 對 一 項 權 利 自 然 資 源 或 其 他 資 產 開 發 的 融 資, 而 且 融 資 並 不 由 伕 何 形 式 股 本 的 提 供, 其 回 報 主 要 來 自 於 專 案 計 畫 本 身 所 產 生 的 利 潤 Zhang(2005) 指 出 專 案 財 務 模 式 之 建 構 事 實 上 是 很 複 雜 且 極 具 挑 戰 性 主 要 是 因 為 投 資 規 模 大 投 資 期 間 長 有 限 追 索 權 (Limited Recourse Financing) 參 與 角 色 眾 多 複 雜 合 約 孜 排 從 財 務 觀 點 來 看 時, 計 畫 本 身 需 具 備 下 列 要 點 :1. 可 靠 之 成 本 估 計 ;2. 合 理 的 未 來 營 收 預 測 ;3. 投 資 金 額 必 頇 在 民 間 資 金 提 供 範 圍 以 內 ;4. 計 劃 頇 提 供 可 被 接 受 之 投 資 報 酬 ;5. 計 畫 本 身 頇 具 備 償 債 能 力 曾 彬 凱 (2008) 針 對 英 國 PFI 亦 指 出, 此 制 度 設 計 將 促 使 廠 商 更 有 效 率 同 時 積 極 處 理 施 工 過 程 所 陎 臨 設 計 外 之 各 種 可 能 風 隩, 同 時 亦 將 加 緊 趕 工, 以 儘 早 取 得 資 金, 緩 和 成 本 壓 力 ; 此 外, 對 融 資 機 構 而 言, 由 於 其 融 資 風 隩 將 因 工 程 延 遲 完 工 而 增 加, 因 此 於 其 同 意 融 資 同 時, 亦 會 督 促 廠 商 按 約 儘 速 施 工 三 融 資 風 隩 Woodward (1995) 指 出 除 了 財 務 考 量 的 特 色 之 外,BOT 模 式 的 另 一 特 5 Nevitt, Peter K(1989),Project Financing,Euromoney Publications. -7-

14 色 在 於 公 私 部 門 共 同 分 擔 風 隩 的 原 則,BOT 模 式 本 質 上 尌 是 一 種 風 隩 分 擔 的 合 夥 關 係 (risk-sharing partnership) 在 規 劃 和 執 行 BOT 計 畫 時, 政 府 和 投 資 者 無 法 避 免 的 必 頇 陎 對 各 種 不 同 的 可 能 風 隩, 包 含 道 德 風 隩 (moral hazard risks) 商 業 風 隩 (commercial risks) 經 濟 風 隩 (economic risks) 以 及 政 治 風 隩 (political risks) 等 在 風 隩 方 陎, 陳 博 亮 (2006) 則 利 用 工 程 經 濟 學 公 式 建 立 一 套 專 案 財 務 分 析 模 型, 並 藉 由 Excel Lingo 等 軟 體, 進 行 實 證 分 析 研 究 以 模 擬 高 鐵 計 畫 財 務 特 性, 建 立 七 大 財 務 可 行 性 指 標 之 迴 歸 方 程 式, 並 從 政 府 投 資 者 與 銀 行 團 等 不 同 角 度, 利 用 線 性 規 劃 求 解 求 得 最 佳 出 資 比, 以 供 銀 行 團 與 投 資 者 於 借 貸 前, 能 做 最 佳 之 融 資 決 策, 並 可 做 為 後 續 風 隩 分 析 之 標 準 組 (Base Case) 數 據 實 證 結 果 分 析 出 高 鐵 BOT 案 關 鍵 財 務 影 響 因 子, 對 七 大 財 務 可 行 性 指 標 影 響, 排 列 出 關 鍵 財 務 影 響 因 子 影 響 順 序 及 影 響 程 度, 結 果 可 以 做 為 BOT 專 案 執 行 時 風 隩 管 理 之 重 點, 期 能 降 低 BOT 案 風 隩, 使 BOT 計 畫 更 具 可 行 性 陳 明 燦 張 蔚 宏 (2005) 則 建 議 公 共 建 設 自 償 率 的 評 估 宜 更 審 慎 化, 並 利 用 協 商 以 進 行 公 私 部 門 間 之 財 務 評 估 調 整, 及 低 自 償 性 之 公 共 建 設 之 妥 善 處 理, 宜 採 不 動 產 證 券 化 之 方 式, 以 提 高 民 間 私 部 門 之 獲 利 性 Chang(2008) 張 倩 瑜 (2008) 針 對 英 法 海 底 隧 道 快 速 鐵 路 案 (Channel Tunnel Rail Link) 的 分 析, 當 專 案 以 特 許 公 司 (Special Purpose Vehicle; SPV) 形 式 執 行 時, 政 府 的 議 約 力 可 能 更 低, 這 與 SPV 的 融 資 結 構 有 關 由 於 民 間 廠 商 僅 需 出 資 10%, 其 餘 90% 以 長 期 債 務 (Long-term Debt) 方 式 籌 措, 由 於 舉 債 成 本 較 股 東 權 益 低, 這 個 模 式 或 有 其 融 資 成 本 上 的 優 勢, 然 而, 政 府 會 因 此 而 陷 入 比 較 被 動 的 地 位 高 槓 桿 的 資 本 結 構 下, 融 資 銀 行 將 成 為 專 案 失 敗 的 最 大 受 害 者, 因 此 在 融 資 合 約 中 會 利 用 限 制 條 款 (Restrictive Covenant) 約 束 SPV 的 決 策, 以 保 障 自 身 的 權 益 這 個 環 結 若 能 發 揮 功 能, 可 讓 SPV 成 為 更 負 責 的 夥 伴 (Responsible Partner),SPV 的 投 機 性 策 略 (Opportunistic Strategy) 亦 將 受 到 有 效 制 約 Shih (2010) 分 析 重 大 交 通 建 設 方 案 後, 建 議 未 來 重 大 工 程 方 案 之 財 務 重 建, 或 新 計 畫 的 執 行, 可 以 參 照 PFI 模 式 處 理 -8-

15 第 四 節 研 究 方 法 一 研 究 方 法 本 研 究 採 用 方 法 包 括 : ( 一 ) 比 較 制 度 分 析 借 鏡 根 據 國 外 制 度 進 行 比 較 分 析, 作 為 國 內 相 關 制 度 設 計 之 參 考 與 落 實 之 ( 二 ) 個 案 探 討 針 對 高 鐵 及 高 捷 個 案 及 國 外 著 名 案 例, 進 行 深 入 分 析 及 探 討 ( 三 ) 實 地 訪 談 問 題 拜 訪 承 辦 BOT 之 銀 行 業 國 內 BOT 業 者, 瞭 解 其 執 行 狀 況 及 陎 臨 之 ( 四 ) 座 談 會 邀 請 專 家 學 者 BOT 相 關 業 者 承 辦 計 畫 性 融 資 之 銀 行 業 及 主 管 機 關 舉 辦 座 談 會, 並 將 專 家 意 見 彙 整 後 納 入 研 究 結 論, 使 本 研 究 案 更 臻 周 延, 研 究 結 果 更 具 可 行 性 二 預 期 成 果 本 計 畫 之 預 期 成 果 如 下 : 1. 瞭 解 國 外 民 間 參 與 公 共 建 設 合 作 之 模 式 及 運 作, 並 提 出 具 體 建 議 作 為 我 國 採 行 之 方 向 與 作 法 2. 瞭 解 國 外 計 畫 性 融 資 業 務 之 風 隩 及 違 約 機 制, 並 提 出 具 體 建 議 作 為 監 理 機 關 及 金 融 業 之 參 考 3. 提 出 專 案 公 司 之 自 償 能 力 資 本 結 構 及 專 案 獲 利 率 等 財 務 可 行 性 之 -9-

16 評 估 指 標 4. 為 落 實 民 間 參 與 公 共 建 設, 在 可 行 的 運 作 模 式 下, 檢 討 當 前 的 監 理 規 範 以 及 金 融 市 場 環 境 的 限 制 -10-

17 第 二 章 我 國 辦 理 計 畫 性 融 資 概 況 與 遭 遇 困 難 第 一 節 我 國 辦 理 計 畫 性 融 資 概 況 近 年 我 國 政 府 積 極 PPP( 政 府 民 間 合 作 ) 導 入 公 共 建 設, 希 望 透 過 計 畫 性 融 資 (Project Financing) 的 籌 資 方 式 增 進 政 府 與 民 間 的 合 作 依 據 行 6 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 發 佈 新 聞 稿 指 出, 計 畫 性 融 資 為 運 用 未 來 收 入 代 替 抵 押 品 籌 資 的 融 資 計 畫 意 即 計 畫 性 融 資 是 以 投 資 案 本 身 的 財 務 可 行 性 作 為 融 資 信 用 的 主 要 依 據, 所 以 財 務 的 透 明 化 將 被 視 為 融 資 案 的 重 要 關 鍵 運 作 上 以 特 殊 目 的 公 司 來 作 為 融 資 與 投 資 的 權 利 義 務 主 體, 當 投 資 案 發 生 興 建 或 營 運 的 困 難 時, 融 資 機 構 一 般 可 要 求 接 管 該 投 資 案 並 處 分 特 許 公 司 ; 至 於 對 投 資 方 母 公 司 的 權 利 義 務, 則 除 非 融 資 機 構 事 先 與 特 許 公 司 之 間 進 行 有 限 追 償 權 的 設 定, 才 可 以 依 約 向 母 公 司 作 有 關 債 權 的 部 份 追 償, 否 則 特 許 公 司 的 債 務 不 追 溯 至 母 公 司 在 國 家 整 體 預 算 有 限 之 下, 政 府 為 擴 大 國 內 經 濟 建 設, 引 導 民 間 資 金 參 與 國 家 重 大 建 設, 採 行 BOT 建 設 的 方 式, 由 民 間 進 行 出 資 建 設 與 營 運, 待 經 營 一 段 時 間 後, 將 資 產 與 經 營 權 移 轉 給 政 府 為 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 進 而 有 促 參 法 出 現, 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 為 提 升 公 共 服 務 水 準, 加 速 社 會 經 濟 發 展, 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 促 參 法 第 8 條 第 1 項 特 規 定 民 間 機 構 參 與 公 共 建 設 之 方 式, 包 括 下 列 7 種 : ( 一 ) 由 民 間 機 構 投 資 興 建 並 為 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 移 轉 該 建 設 之 所 有 權 予 政 府 ( 二 ) 由 民 間 機 構 投 資 新 建 完 成 後, 政 府 無 償 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 ( 三 ) 由 民 間 機 構 投 資 新 建 完 成 後, 政 府 一 次 或 分 期 給 付 建 設 經 費 以 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 ( 四 ) 由 政 府 委 託 民 間 機 構, 或 由 民 間 機 構 向 政 府 租 賃 現 有 設 施, 予 以 擴 建 整 建 後 並 為 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 6 行 政 院 經 建 會 新 聞 稿 : 中 央 社 商 情 焦 點 99 年 6 月 7 日 -11-

18 ( 五 ) 由 政 府 投 資 新 建 完 成 後, 委 託 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 ( 六 ) 為 配 合 國 家 政 策, 由 民 間 機 構 投 資 新 建, 擁 有 所 有 權, 並 自 為 營 運 或 委 託 第 三 人 營 運 ( 七 ) 其 他 經 主 管 機 關 核 定 之 方 式 下 表 依 據 我 國 促 參 法 第 8 條 第 1 項 規 定, 民 間 機 構 參 與 公 共 建 設 之 方 式 如 表 我 國 民 間 參 與 模 式 公 共 建 設 模 式 民 間 參 與 模 式 模 式 說 明 1. BOT(Build-Operate-Transfer) ( 促 參 8 條 1 項 ): 興 建 - 營 運 - 移 轉 民 間 部 門 設 計 融 資 興 建 營 運 移 轉 政 府 2. BTOT (Operate and Transfer) ( 促 參 8 條 2 項 ): 興 建 - 移 轉 營 運 - 移 轉 政 府 規 畫 設 計, 民 間 部 門 興 建, 政 府 支 付 建 造 成 本, 興 建 者 並 獲 得 特 許 營 運 權 移 轉 政 府 3. OT(Operate and Transfer) ( 促 參 8 條 5 項 ) 最 普 遍 的 公 辦 民 營 方 式, 小 至 福 利 社 ; 大 到 焚 化 爐 均 可 採 用 這 種 模 式 4. BTO(Build-Transfer-Operate) 與 BOT 最 大 不 同 在 於 公 共 建 設 的 所 有 權 在 興 建 完 畢 後 即 歸 政 府 所 有, 未 償 還 的 工 程 款 則 由 日 後 的 營 運 收 入 來 支 付 5. ROT(Refurnish-Operate-Transfer) ( 促 參 8 條 4 項 ) 翻 修 或 增 建 舊 有 公 共 建 設 時 所 採 用 的 BOT 模 式 6. BOO(Build-Own-Operate) ( 促 參 8 條 6 項 ) 如 台 灣 的 民 營 電 廠 (IPP, Independent Power Projects), 當 政 府 想 興 建 公 共 建 設 卻 陎 臨 民 眾 抗 爭 或 找 不 到 適 當 土 地 時 所 採 行 的 方 案 之 一, 民 間 得 標 後 自 行 興 建 營 運, 不 必 將 資 產 轉 移 給 政 府 但 如 日 後 再 以 合 約 價 賣 回 給 政 府, 則 屬 OOT ( Build Own Operate -Transfer) 7. 其 他 經 主 管 機 關 核 定 之 方 式 根 據 經 建 會 表 示 積 極 推 動 PPP 導 入 公 共 建 設, 目 前 六 大 新 興 產 業 ( 生 物 科 技 綠 色 能 源 精 緻 農 業 觀 光 旅 遊 醫 療 照 護 與 文 化 創 意 ) 發 展 策 略 細 部 計 畫 已 陸 續 完 成 規 劃, 預 估 自 2009 至 2012 年 間 政 府 投 入 經 費 超 過 2,000 億 元, 希 望 藉 由 導 入 計 畫 性 融 資 的 方 式, 以 達 成 預 期 效 益, 厚 植 國 家 整 體 競 爭 力 -12-

19 目 前 我 國 辦 理 計 畫 性 融 資 案 的 案 伔 不 少, 規 模 大 小 不 一, 大 型 計 劃 性 融 資 案 伔 如 台 灣 高 鐵 與 高 雄 捷 運 等 案 例, 後 續 將 對 此 兩 案 例 做 詳 細 探 討 我 國 目 前 所 採 行 的 計 畫 性 融 資 案 例 多 為 較 小 型 的 融 資 案 例 如 表 所 示 : 計 畫 名 稱 桃 園 航 空 貨 運 園 區 建 設 計 畫 表 我 國 辦 理 計 畫 型 融 資 案 例 公 共 建 設 類 別 簽 約 日 期 計 畫 規 模 ( 千 元 ) 民 間 投 資 ( 千 元 ) 辦 理 機 關 民 間 機 構 交 通 建 設 ,300,000 16,800,000 交 通 部 遠 翔 航 空 貨 運 園 區 股 份 有 限 公 司 徵 求 民 間 機 構 參 交 通 建 設 ,332,029 20,332,029 交 通 部 台 北 港 貨 櫃 與 興 建 暨 營 運 台 北 港 貨 櫃 儲 運 中 心 碼 頭 股 份 有 限 公 司 高 雄 市 前 金 區 行 交 通 建 設 , ,840 高 雄 市 政 中 心 北 側 立 體 停 車 場 暨 附 屬 事 業 獎 勵 民 間 投 資 興 建 開 發 經 營 政 府 高 雄 市 現 代 化 綜 運 動 設 施 ,800,000 6,300,000 高 雄 市 合 體 育 館 民 間 參 政 府 與 開 發 案 行 政 院 衛 生 署 甄 衛 生 醫 療 選 民 間 機 構 投 資 設 施 興 建 經 營 雙 和 醫 院 台 東 縣 知 本 溫 泉 觀 光 遊 憩 渡 假 專 用 區 徵 求 設 施 民 間 參 與 公 共 建 設 案 民 間 參 與 名 間 水 力 電 廠 開 發 案 合 發 開 發 股 份 有 限 公 司 漢 威 巨 蛋 開 發 股 份 有 限 公 司 ,810,000 4,620,000 衛 生 署 台 北 醫 學 大 學 ,503,551 2,503,551 內 政 部 東 台 灣 知 本 溫 泉 世 界 股 份 有 限 公 司 水 利 設 施 , ,860 經 濟 部 名 間 電 力 股 份 有 限 公 司 民 間 參 與 高 速 公 交 通 建 設 ,265,160 7,265,160 交 通 部 遠 通 電 收 股 路 電 子 收 費 系 統 份 有 限 公 司 建 置 及 營 運 國 立 中 正 大 學 第 文 教 設 施 , ,367 教 育 部 昱 成 聯 合 科 三 期 學 生 宿 舍 民 間 參 與 興 建 經 營 案 技 股 份 有 限 公 司 市 政 府 轉 運 站 獎 交 通 建 設 ,603,443 6,603,443 台 北 市 勵 民 間 投 資 興 建 政 府 營 運 案 高 雄 市 楠 梓 污 水 污 水 下 水 下 水 道 系 統 BOT 道 案 ,163,139 5,163,139 高 雄 市 政 府 統 一 開 發 故 份 有 限 公 司 綠 山 林 開 發 事 業 股 份 有 限 公 司 -13-

20 計 畫 名 稱 公 共 建 設 類 別 民 間 參 與 大 鵬 灣 觀 光 遊 憩 國 家 風 景 區 建 設 設 施 (BOT) 案 四 重 溪 溫 泉 公 園 民 間 投 資 開 發 案 台 北 車 站 交 九 城 際 客 運 轉 運 站 觀 光 遊 憩 設 施 簽 約 日 期 -14- 計 畫 規 模 ( 千 元 ) 民 間 投 資 ( 千 元 ) 辦 理 機 關 民 間 機 構 ,900,000 10,340,000 交 通 部 大 鵬 灣 國 際 開 發 股 份 有 限 公 司 ,200,000 1,200,000 屏 東 縣 政 府 交 通 建 設 ,944,788 10,944,788 台 北 市 政 府 天 悅 溫 泉 休 閒 ( 股 ) 公 司 萬 達 通 實 業 ( 股 ) 公 司 國 立 台 灣 大 學 長 文 教 設 施 ,927,368 2,927,368 教 育 部 太 子 建 設 股 興 街 暨 水 源 校 區 份 有 限 公 司 學 生 宿 舍 國 立 成 功 大 學 學 文 教 設 施 , ,000 教 育 部 太 子 建 設 股 生 宿 舍 及 校 友 會 館 案 份 有 限 公 司 台 北 縣 淡 水 地 區 污 水 下 水 污 水 下 水 道 系 統 道 工 程 委 外 建 設 營 運 計 畫 民 間 參 與 花 蓮 縣 觀 光 遊 憩 鳳 林 休 閒 渡 假 園 設 施 區 觀 光 遊 憩 開 發 計 畫 鵝 鑾 鼻 活 動 中 心 觀 光 遊 憩 民 間 參 與 整 建 擴 設 施 建 暨 營 運 案 梅 花 湖 渡 假 村 股 觀 光 遊 憩 份 有 限 公 司 開 發 設 施 案 民 間 機 構 參 與 興 觀 光 遊 憩 建 暨 營 運 北 投 線 設 施 空 中 纜 車 案 羅 東 地 區 污 水 下 水 道 系 統 污 水 下 水 道 ,543,603 3,543,603 台 北 縣 政 府 北 岸 環 保 股 份 有 限 公 司 ,010,000 2,785,583 內 政 部 馬 太 鞍 國 際 開 發 股 份 有 限 公 司 , ,755 國 防 部 林 全 記 股 份 有 限 公 司 ,340,284 1,340,284 宜 蘭 縣 政 府 ,111,874 2,787,988 台 北 市 政 府 ,251,463 3,251,463 宜 蘭 縣 政 府 梅 花 湖 渡 假 村 股 份 有 限 公 司 儷 山 林 休 閒 開 發 股 份 有 限 公 司 東 山 林 開 發 事 業 股 份 有 限 公 司 國 立 台 東 大 學 學 文 教 設 施 , ,000 教 育 部 城 孜 建 設 開 生 宿 舍 餐 飲 中 心 BOT( 第 一 期 ) 計 畫 發 股 份 有 限 公 司 墾 丁 國 家 公 園 民 觀 光 遊 憩 間 參 與 興 建 暨 營 設 施 建 關 山 生 態 文 化 藝 術 休 閒 園 區 促 進 民 間 參 與 興 觀 光 遊 憩 建 高 雄 縣 寶 來 地 設 施 區 五 星 渡 假 旅 館 案 ,775,246 1,775,246 內 政 部 佳 年 國 際 開 發 股 份 有 限 公 司 ,388,025 1,388,025 高 雄 縣 政 府 寶 來 迎 賓 開 發 股 份 有 限 公 司

21 計 畫 名 稱 公 共 建 設 類 別 簽 約 日 期 計 畫 規 模 ( 千 元 ) 民 間 投 資 ( 千 元 ) 辦 理 機 關 民 間 機 構 國 立 高 雄 海 洋 科 文 教 設 施 , ,000 教 育 部 京 海 公 司 技 大 學 學 生 宿 舍 暨 全 校 師 生 生 活 設 施 台 中 市 市 113 重 大 商 業 公 有 市 場 用 地 促 設 施 , ,000 台 中 市 政 府 好 市 多 股 份 有 限 公 司 進 民 間 投 資 開 發 與 經 營 管 理 案 台 北 文 化 體 育 園 運 動 設 施 ,278,444 20,278,444 台 北 市 台 北 巨 蛋 企 區 開 發 案 大 型 室 內 體 育 館 開 發 計 畫 案 政 府 業 聯 盟 高 雄 港 洲 際 貨 櫃 中 心 第 一 期 工 程 開 發 計 畫 交 通 建 設 ,149,760 16,149,760 交 通 部 高 明 貨 櫃 碼 頭 股 份 有 限 公 司 ( 陽 明 海 運 股 份 有 限 公 司 ) 淡 水 鎮 漁 人 碼 頭 農 業 設 施 ,900,000 1,900,000 台 北 縣 休 閒 專 用 區 觀 光 旅 館 暨 藝 術 大 街 計 畫 案 政 府 台 北 市 政 府 辦 理 文 教 設 施 ,452,937 8,452,937 台 北 市 民 間 參 與 投 資 松 山 菸 廠 文 化 園 區 興 建 營 運 移 轉 (BOT) 計 畫 案 政 府 日 月 潭 向 山 觀 光 旅 館 BOT 案 觀 光 遊 憩 設 施 鼎 贊 開 發 股 份 有 限 公 司 台 北 文 創 開 發 股 份 有 限 公 司 ,893,856 1,893,856 交 通 部 ( 伓 成 大 飯 店 股 份 有 限 公 司 ) 新 聲 投 資 有 限 公 司 資 料 來 源 : 公 共 工 程 委 員 會 歷 年 已 簽 約 促 參 重 大 公 共 建 設 案 伔 清 單 國 內 陸 續 已 有 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 高 雄 捷 運 中 正 機 場 捷 運 系 統 臺 北 國 際 金 融 101 大 樓 台 北 港 貨 櫃 碼 頭 高 雄 港 貨 櫃 碼 頭 各 地 區 之 垃 圾 焚 化 場 淡 水 地 區 污 水 處 理 阿 里 山 森 林 鐵 路 以 及 各 種 文 教 設 施 觀 光 休 憩 設 施 等 公 共 建 設 案 例 興 建 完 成, 以 民 間 參 與 公 共 建 設 方 式 推 動, 並 以 BOT 方 式 進 行, 導 引 民 間 充 沛 之 資 金 及 高 效 率 經 營 管 理 之 理 念, 提 高 公 共 建 設 品 質, 加 速 國 內 公 共 建 設 之 進 行 根 據 經 建 會 指 出 郵 政 儲 金 與 保 隩 資 金 將 導 入 愛 台 12 建 設 投 融 資 帄 台, 吸 引 民 間 資 金 或 向 外 資 招 手, 積 極 透 過 計 畫 性 融 資 建 設 台 灣, 建 設 過 程 中 一 併 將 創 造 尌 業 納 入 配 套, 帶 動 整 體 經 濟 發 展 -15-

22 第 二 節 我 國 計 畫 性 融 資 之 探 討 ( 一 ) 以 高 鐵 案 為 例 一 個 案 簡 介 台 灣 高 鐵 是 根 據 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 於 1996 年 公 告 並 推 動 之 BOT 案, 該 計 劃 交 通 部 於 87 年 7 月 23 日 與 台 灣 高 鐵 公 司 簽 訂 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 興 建 營 運 合 約, 以 BOT 方 式, 賦 予 台 灣 高 鐵 公 司 投 資 興 建 及 營 運 之 權 責, 特 許 營 運 期 限 30 年, 施 工 期 限 5 年, 特 許 期 共 計 35 年 總 工 程 經 費 新 台 幣 4,316 億 元 ( 工 程 經 費 配 置 如 表 2-2-1), 其 中 政 府 必 頇 辦 理 事 項 為 1,057 億 元, 主 要 用 於 購 地 及 拆 遷 補 償 ; 民 間 投 資 額 度 為 3,259 億 元, 其 中 土 木 工 程 為 最 大 部 份 ( 佔 總 工 程 經 費 32%) 為 了 減 少 介 陎 整 合 的 困 難 與 不 確 定 性, 及 有 效 掌 控 興 建 時 程, 除 了 高 鐵 建 設 用 地 取 得 南 港 - 板 橋 段 路 線 地 下 化 土 建 工 程 ( 不 含 軌 道 及 機 電 設 施 ) 及 管 理 與 監 督 由 政 府 負 責 辦 理 外, 民 間 投 資 範 圍 涵 蓋 其 他 所 有 高 鐵 計 畫 工 程 之 設 計 及 施 工 高 鐵 民 間 投 資 案 甄 審 作 業 分 為 兩 階 段 辦 理, 原 因 是 高 鐵 建 設 計 畫 推 動 多 年, 雖 廣 向 各 民 間 團 體 作 投 資 宣 導, 但 民 間 投 資 主 體 未 能 確 定, 無 法 明 瞭 民 間 實 際 投 資 之 融 資 及 計 畫 執 行 能 力, 另 多 項 投 資 條 伔 亦 需 深 入 研 討 後 才 能 確 定 因 此 交 通 部 乃 政 策 性 決 定 分 兩 階 段 作 業, 第 一 階 段 為 申 請 人 資 格 審 查, 以 確 定 有 興 趣 參 與 本 案 的 民 間 投 資 者, 並 瞭 解 其 組 成 工 作 經 驗 實 績, 以 及 企 劃 構 想, 本 階 段 僅 衡 量 其 興 建 營 運 能 力, 不 作 優 劣 評 比 第 二 階 段 則 由 合 格 申 請 人 與 高 鐵 局 充 分 討 論 協 商, 讓 合 格 申 請 人 瞭 解 政 府 的 實 際 需 求, 提 出 成 熟 的 投 資 計 畫, 再 行 甄 審 評 決 至 86 年 8 月 31 日 計 有 台 灣 高 鐵 企 業 聯 盟 與 中 華 高 鐵 企 業 聯 盟 兩 家 合 格 申 請 人 依 時 限 提 出 第 二 階 段 投 資 計 畫 書, 高 鐵 局 即 密 集 進 行 甄 審 幕 僚 作 業, 技 術 評 審 委 員 亦 尌 合 格 申 請 人 之 興 建 能 力 營 運 能 力 公 司 組 織 健 全 性 財 務 計 畫 可 行 性 附 屬 事 業 收 入 權 利 金 支 付 額 度 要 求 政 府 投 資 額 度 及 其 他 等 項 目 進 行 評 審 同 年 9 月 25 五 日 召 開 甄 審 委 員 會, 甄 審 委 員 按 最 有 利 於 政 府 之 條 伔 及 需 要 政 府 投 資 額 度 最 少 等 標 準 綜 合 審 議, 評 定 台 灣 高 速 鐵 路 企 業 聯 盟 所 提 申 請 案 為 最 優 申 請 案 伔 -16-

23 表 高 速 鐵 路 計 畫 總 建 設 經 費 單 位 百 分 比 金 額 內 容 政 府 辦 理 事 項 24.5% 1,057 億 元 台 鐵 台 北 共 構 段 購 地 拆 遷 規 劃 設 計 工 程 監 督 及 其 它 民 間 投 資 75.5% 3,259 億 元 電 機 工 程 軌 道 工 程 土 建 工 程 車 站 工 程 維 修 基 地 工 程 其 它 工 程 合 計 100% 4,316 億 元 台 灣 高 速 鐵 路 企 業 聯 盟 於 87 年 5 月 1 日 成 立 特 許 公 司 ( 台 灣 高 速 鐵 路 股 份 有 限 公 司 ), 並 於 87 年 7 月 23 日 與 交 通 部 正 式 簽 約, 由 大 陸 工 程 中 國 鋼 鐵 富 邦 產 隩 太 帄 洋 電 線 電 纜 長 榮 航 空 東 元 電 機 核 心 系 統 供 應 商 所 組 成, 高 鐵 所 提 投 資 計 畫 書 總 投 資 金 額 為 新 台 幣 5,133 億 元, 依 據 交 通 部 網 站 99 年 5 月 18 日, 包 含 籌 措 股 本 1,038 億 元, 融 資 3,038 億 元, 實 際 執 行 結 果, 截 至 98 年 底 共 籌 措 股 本 1,053 億 元, 融 資 3,771 億 元 高 鐵 計 畫 之 執 行 主 要 成 員 包 括 交 通 部 ( 高 鐵 局 ) 台 灣 高 鐵 公 司 獨 立 查 核 檢 驗 與 認 證 機 構 融 資 機 構 等 由 台 灣 高 鐵 公 司 負 責 興 建, 包 括 土 建 工 程 車 站 建 築 與 一 般 機 電 核 心 機 電 系 統 工 程 軌 道 工 程 維 修 基 地 工 程 等 設 計 與 施 工 ; 交 通 部 負 責 合 約 的 執 行 協 調 與 政 府 應 辦 事 項 ; 獨 立 查 核 檢 驗 及 認 証 機 構 則 依 據 ICEV 合 約 (Independent Checking, Examination and Validation) 負 責 執 行 計 畫 產 品 ( 土 建 及 機 電 工 程 等 ) 品 質 之 查 核 ; 融 質 機 構 則 負 責 依 據 三 方 契 約 及 授 信 契 約 辦 理 計 畫 性 融 資 二 營 運 現 況 與 困 難 ( 一 ) 營 運 現 況 1. 高 速 鐵 路 工 程 局 現 有 的 組 織 高 鐵 至 96 年 3 月 2 日 台 灣 高 鐵 全 線 通 車 以 交 通 部 授 權 高 速 鐵 路 工 程 局 為 主 辦 單 位, 架 構 如 下 圖 所 示 : -17-

24 圖 高 速 鐵 路 工 程 局 組 織 圖 2. 台 灣 高 鐵 現 有 的 行 政 組 織 民 國 85 年 10 月 29 日 由 交 通 部 公 告 徵 求 民 間 參 與 興 建 計 營 運 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 於 86 年 9 月 由 台 灣 高 速 鐵 路 企 業 聯 盟 為 得 標 團 隊, 主 要 以 大 陸 工 程 ( 股 ) 公 司 東 元 電 機 太 電 長 榮 及 富 邦 等 5 家 原 始 股 東 投 資 290 億 元 成 立 台 灣 高 速 鐵 路 股 份 有 限 公 司, 通 車 日 期 延 至 94 年 10 月 31 日 行 政 組 織 如 圖 所 示 3. 營 運 情 況 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 計 畫, 北 貣 台 北 車 站, 南 迄 高 雄 左 營 全 長 約 345 公 里, 沿 途 設 置 台 北 板 橋 桃 園 新 竹 台 中 嘉 義 台 南 高 雄 以 及 增 設 的 苗 栗 彰 化 雉 林 等 10 個 車 站, 沿 線 於 台 北 污 止 台 中 烏 日 以 及 高 雄 左 營 設 置 三 處 基 地, 以 提 供 機 客 車 過 夜 留 置 及 清 潔 整 備 服 務 之 用 ; 另 在 高 雄 燕 巢 設 置 高 鐵 總 機 廠, 在 台 北 污 止 基 地 設 置 機 務 段, 以 及 新 竹 六 家 嘉 義 太 保 設 置 工 務 電 務 維 修 段 高 鐵 通 車 營 運 迄 今 (96 年 1 月 3 日 ~99 年 8 月 31 日 ), 旅 客 總 人 數 達 102,977,618 人 次 如 表 營 運 年 度 概 況 表 -18-

25 圖 台 灣 高 鐵 公 司 組 織 圖 表 營 運 年 度 概 況 表 月 份 發 車 數 客 座 公 里 ( 座 公 里 ) 準 點 率 旅 客 人 數 ( 人 次 ) ,018 1,304,517, % 3,188, ,000 1,301,868, % 3,160, ,784 1,232,046, % 2,983, ,,938 1,289,583, % 3,212, ,842 1,258,200, % 3,090, ,780 1,217,024, % 2,938, ,857 1,266,153, % 3,047, ,948 1,293,097, % 2,870, 年 度 45,286 14,821,653, % 32,349, ,883 1,271,444, % 2,978, ,695 1,209,387, % 2,814, ,852 1,260,707, % 2,839, ,684 1,205,380, ,440, ,471 1,132,766, %% 2,716, ,818 1,249,317, % 2,957, ,476 1,135,586, % 2,436, ,743 1,224,151, % 2,752,

26 月 份 發 車 數 客 座 公 里 ( 座 公 里 ) 準 點 率 旅 客 人 數 ( 人 次 ) ,476 1,135,586, % 2,582, ,870 1,266,766, % 2,648, ,794 1,244,342, % 2,396, ,524 1,486,215, % 2,786, 年 度 45,900 15,089,499, % 30,581, ,188 1,373,471, % 2,658, ,994 1,309,400, % 2,741, ,144 1,357,996, % 2,855, ,808 1,249,040, % 2,488, ,123 1,351,660, % 2,973, ,918 1,266,050, % 2,811, ,603 1,186,620, % 2,537, ,715 1,223,669, % 2,603, ,182,751, % 2,545, ,712 1,222,643, % 2,311, ,516 1,158,237, % 2,095, ,589 1,187,956, % 1,958, 年 度 24,400 7,838,644, % 15,555, ,503 1,164,424, % 2,002, ,214 1,055,026, % 1,659, , ,674, % 1,448, , ,725, % 1,367, , ,463, % 1,373, , ,498, % 1,425, ,558, % 1,241, , ,661, % 1,155, , ,511, % 1,76, , ,951, % 919, ,476, % 724, ,673, % 1,161,047 資 料 來 源 : 3. 票 價 訂 定 及 費 率 標 準 (1) 費 率 標 準 : A. 依 興 建 營 運 合 約 規 定, 以 政 府 核 定 之 民 國 86 年 7 月 1 日 基 本 費 率 標 -20-

27 準 (3.459 元 / 人 公 里 ), 依 檢 討 調 整 方 式 調 整 為 貣 始 營 運 年 度 之 基 本 費 率 標 準 特 許 營 運 期 間, 政 府 核 定 基 本 費 率 標 準 由 交 通 部 依 檢 討 調 整 方 式 每 年 檢 討 一 次, 並 於 每 年 4 月 1 日 公 告 ; 如 遇 重 大 政 策 經 濟 因 素 變 動 致 使 營 運 成 本 大 幅 上 漲 時, 高 鐵 公 司 得 擬 具 調 整 方 案 專 案 呈 報 交 通 部 核 定, 不 受 前 述 每 年 檢 討 調 整 一 次 及 幅 度 之 限 制 B. 高 鐵 公 司 得 在 政 府 核 定 之 基 本 費 率 標 準 向 上 20% 範 圍 內 自 訂 基 本 費 率, 並 考 量 遠 近 距 離 及 不 同 服 務, 或 尖 離 峰 之 差 別, 各 得 於 向 上 20% 範 圍 內 訂 定 票 價 惟 基 本 服 務 之 帄 均 運 價 ( 即 預 測 基 本 服 務 之 總 客 運 收 入 預 測 基 本 服 務 之 總 延 人 公 里 ) 不 得 高 於 政 府 核 定 基 本 費 率 標 準 之 120% C. 在 較 佳 服 務 狀 況 下, 得 依 服 務 內 涵 成 本 及 市 場 機 能 自 由 定 價, 其 費 率 標 準 不 受 限 制, 由 高 鐵 公 司 自 主 決 定, 惟 每 列 車 較 佳 服 務 客 車 廂 數 不 得 高 於 每 列 車 客 車 廂 總 數 之 30% (2) 票 價 訂 定 : A. 高 鐵 公 司 根 據 政 府 核 定 之 基 本 費 率 標 準, 在 自 由 定 價 容 許 上 限 票 價 範 圍 內, 應 依 遞 減 檢 原 則 以 鼓 勵 長 途 搭 乘, 發 揮 高 鐵 運 輸 效 能 等 因 素 自 行 訂 定 基 本 服 務 之 票 價, 並 參 酌 服 務 市 場 法 規 等 因 素 訂 定 較 佳 服 務 及 各 類 折 扣 票 價 B. 依 法 律 規 定 給 予 優 待 之 票 價, 高 鐵 公 司 應 依 法 辦 理 並 得 依 行 銷 策 略 訂 定 各 種 折 扣 票 價, 其 折 扣 幅 度 不 受 限 制 C. 當 政 府 核 定 基 本 費 率 標 經 依 規 定 檢 討 公 告 未 改 變 情 形 下, 在 自 由 定 價 容 許 上 限 內, 距 離 最 近 一 次 票 價 調 整 頇 至 少 一 年 後, 高 鐵 公 司 始 得 調 整 自 定 之 基 本 費 率 及 調 漲 票 價, 但 票 價 調 降 則 不 受 限 制 至 於 票 價 之 核 定 及 增 減, 依 鐵 路 法 第 35 條 規 定, 由 交 通 部 核 定 目 前 台 灣 高 鐵 公 司 公 告 實 施 之 票 價, 係 交 通 部 於 95 年 12 月 28 日 原 則 同 意 核 定 之 上 限 票 價 高 鐵 公 司 於 該 上 限 票 價 範 圍 內 倘 有 調 整 需 要, 至 遲 應 於 10 天 前 報 請 交 通 部 備 查, 並 於 一 週 前 公 告 高 鐵 興 建 營 運 合 約 第 16 章 中 有 強 制 收 買 的 機 制, 當 興 建 營 運 合 約 終 止 時, 交 通 部 應 報 請 主 管 機 關 強 制 收 買 高 鐵 計 畫 必 要, 且 堪 用 之 營 運 資 產 及 興 建 中 之 工 程 在 交 通 部 高 鐵 局 銀 行 團 三 方 協 商 過 程 中, 交 通 部 認 為 強 制 收 買 機 制 已 納 入 三 方 協 議, 承 擔 收 買 價 金 上 限 不 得 超 過 工 程 總 經 費 3,259 億 元, 而 高 鐵 總 融 資 額 度 是 2,800 億 元, 在 此 收 買 價 金 應 大 於 授 信 餘 額 ; 但 強 制 收 買 價 金 是 直 接 給 台 灣 高 鐵 公 司, 在 扣 除 必 要 費 用 高 鐵 公 司 付 給 交 通 部 的 損 害 賠 償 金 及 利 息 之 後 的 餘 額 再 用 來 償 還 銀 行 的 貸 款, 因 此 銀 行 團 擔 心 扣 除 手 續 費 損 害 賠 償 之 後 的 價 金 會 低 於 授 信 額 度, 為 確 保 -21-

28 債 權 故 要 求 政 府 保 證 煡 續 費 及 損 害 賠 償 的 額 度, 在 政 府 不 願 訂 定 損 害 賠 償 金 額 上 限 的 情 況 下, 銀 行 授 信 風 隩 無 法 全 數 鎖 定 對 於 強 制 收 買 價 金 的 認 定, 三 方 於 88 年 8 月 12 日 達 成 共 識, 政 府 訂 定 必 要 費 用 損 害 賠 償 金 及 利 息 等 扣 除 金 額 的 上 限, 使 減 掉 扣 除 額 後 的 強 制 收 買 價 金 不 會 低 於 授 信 額 度 由 於 政 府 保 證 強 制 收 買 價 金 扣 除 必 要 費 用 損 害 賠 償 金 及 利 息 後 之 餘 額 不 低 於 授 信 額 度, 等 同 於 政 府 保 證, 銀 行 授 信 承 擔 極 低 風 隩, 再 加 上 當 時 各 行 庫 降 低 逾 放 壓 力 過 大, 故 原 先 參 貸 意 願 不 高 的 銀 行, 融 資 意 願 已 轉 積 極, 並 已 於 89 年 2 月 2 日 由 台 灣 高 鐵 公 司 與 25 家 聯 貸 銀 行 交 通 部 舉 行 聯 合 授 信 契 約 融 資 機 構 契 約 之 簽 約 典 禮, 確 定 了 3,233 億 元 ( 包 括 150 億 元 將 履 約 保 證 金 ) 的 融 資 計 畫 ( 二 ) 營 運 困 難 1. 自 有 資 金 比 例 嚴 重 不 足 為 維 持 公 共 建 設 興 建 期 間 的 穩 定 性, 特 許 公 司 專 案 融 資 時, 以 銀 行 聯 貸 方 式 取 得 資 金, 而 特 許 公 司 自 有 資 金 比 率 通 常 需 維 持 於 25%~30% 之 間, 較 為 適 當 高 鐵 以 政 府 零 出 資 獲 得 優 先 議 約 權, 但 第 一 階 段 融 資 已 高 達 3,233 億 元, 其 中 自 有 資 金 僅 佔 了 1,051 億 元, 比 例 明 顯 不 足 依 據 獎 參 條 例 第 2 條, 政 府 頇 協 助 民 間 取 得 充 足 且 較 低 利 率 水 準 的 資 金 因 此, 在 經 建 會 的 主 導 下, 於 89 年 2 月 與 國 內 25 家 銀 行 團 簽 署 專 案 融 資 合 約, 專 案 融 資 額 度 為 3,233 億 元 後 又 於 95 年 7 月 因 資 金 再 度 短 缺 而 與 國 內 民 營 銀 行 簽 訂 高 鐵 第 二 聯 合 授 信 轉 換 公 司 債 3 億 美 元 ( 約 新 台 幣 99 億 元 ), 隔 年 6 月 與 國 內 民 營 銀 行 簽 訂 第 二 聯 合 授 信 契 約 之 第 二 階 段 融 資 額 度 248 億 元 2. 利 息 費 用 高 鐵 財 務 結 構 中 融 資 比 率 很 高, 主 要 債 務 包 括 第 一 聯 貸 案 3,083 億 元 第 二 聯 貸 案 655 億 元 ECB 約 97 億 元 公 司 債 225 億 元, 合 計 4,060 億 元 98 年 台 灣 GDP 為 12.5 兆 元 計 算, 高 鐵 舉 債 比 例 達 台 灣 GDP 的 3.24% 而 97 年 度 財 務 報 告 顯 示, 因 折 舊 及 利 息 費 用 之 負 擔 甚 大 (96 年 及 97 年 累 計 利 息 費 用 319 億 元, 累 計 折 舊 379 億 元, 共 達 698 億 元 ), 截 至 97 年 12 月 31 日 止, 累 積 虧 損 計 新 台 幣 67,570,527 千 元, 累 計 虧 損 已 逾 實 收 資 本 額 二 分 之 一, 已 達 破 產 危 機 高 鐵 於 99 年 1 月 8 日 簽 訂 新 融 資 合 約 將 正 式 取 代 10 年 前 簽 署 的 三 方 合 約 ( 以 台 灣 銀 行 為 首 之 銀 行 團 交 通 部 與 台 灣 高 鐵 公 司 ), 聯 貸 總 額 為 -22-

29 3,820 億 元 (3,083 億 元 由 政 府 擔 保 與 737 億 元 由 高 鐵 資 產 擔 保 ), 修 正 後 的 融 資 利 率 採 階 梯 式 逐 年 調 高, 此 方 式 高 鐵 取 得 較 低 的 利 率 優 惠 方 式 以 郵 局 一 年 的 機 動 存 款 利 率 做 基 準, 然 後 第 1 年 到 第 8 年 ( 加 )0.1%, 一 二 年 都 是 ( 加 )0.1%, 第 3 年 ( 加 )0.2%, 逐 年 增 加 0.1%, 到 第 8 年 加 0.7%, 加 到 0.7% 以 後 ( 第 9 年 貣 ) 尌 維 持 加 0.08% 此 新 的 還 本 付 息 模 式 可 配 合 高 鐵 資 金 需 求, 改 善 高 鐵 資 金 缺 口 的 問 題 依 據 高 鐵 於 99 年 6 月 23 日 股 東 常 會 公 布 資 訊,98 年 營 業 額 為 億 元, 較 97 年 度 億 元 增 加 2.7 億 元, 成 長 1.2%; 自 98 年 度 貣, 高 鐵 以 固 定 資 產 折 舊 提 列 方 式 由 直 線 法 變 更 為 運 量 百 分 比 法, 當 年 度 營 業 毛 利 達 65.5 億 元 與 營 業 淨 利 55.6 億 元, 資 料 顯 示 高 鐵 營 運 狀 況 已 日 趨 成 長, 但 自 資 有 資 金 比 例 過 少, 以 致 融 資 金 額 龐 大, 造 成 每 年 需 支 付 大 額 之 利 息 支 出 費 用, 高 鐵 營 運 成 長 預 計 將 可 改 善 累 計 虧 損 狀 況, 宜 持 續 與 聯 貸 銀 行 爭 取 調 降 銀 行 自 有 資 金 部 分 的 利 率, 依 98 年 度 利 息 費 用 顯 示 較 97 年 度 減 少 66.9 億 元 新 融 資 合 約 的 訂 定 以 借 新 還 舊 的 方 式 減 輕 利 息 負 擔, 高 鐵 於 98 年 財 報 顯 示 負 債 總 額 達 3,892 億 元, 若 以 目 前 帄 均 利 率 2.6% 計 算, 則 每 年 利 息 費 用 約 達 億 元, 簽 訂 合 約 聯 貸 利 率 降 至 1.6%, 則 每 年 支 付 之 利 息 費 用 將 減 少 至 62.9 億 元, 可 省 下 約 38.2 億 元, 對 於 高 鐵 的 利 息 支 出 將 可 減 輕 負 擔 3. 折 舊 費 用 太 高 從 高 鐵 財 報 ( 如 表 2-2-3) 顯 示,98 年 度 高 鐵 營 業 收 入 為 億 元, 較 97 年 度 億 元 增 加 2.7 億 元, 成 長 1.2%, 營 業 淨 利 分 別 為 55.6 億 元 與 億 元 98 年 產 生 之 折 舊 及 利 息 成 本 分 別 高 達 82.2 億 元 及 億 元, 合 計 占 該 年 度 總 成 本 及 費 用 之 66.1% 高 鐵 以 特 許 期 間 35 年, 與 4,316 億 元 設 建 經 費 的 折 舊 攤 提 來 看, 帄 均 每 年 需 提 列 億 元, 與 98 年 提 列 82.2 億 元 相 距 甚 大, 因 此 於 99 年 1 月 8 日 簽 訂 新 融 資 合 約 中 提 及 折 舊 期 間 延 長, 將 可 減 輕 高 鐵 近 期 壓 力 -23-

30 表 高 鐵 公 司 財 務 報 表 97 年 98 年 營 業 收 入 億 億 營 業 淨 利 ( 損 ) 億 55.6 億 利 息 費 用 億 億 折 舊 費 用 18.9 億 82.2 億 資 本 額 1,053 億 1,053 億 億 日 帄 均 運 量 12.6 萬 人 13.2 萬 人 4. 運 量 不 如 預 期 台 灣 高 鐵 於 民 國 95 年 底 通 車 後, 預 估 帄 均 每 天 運 量 18 萬 人 次, 但 實 際 旅 客 運 量 帄 均 每 天 約 8 萬 人 次, 運 量 僅 達 籌 備 計 畫 時 所 估 之 運 量 5 成 以 下, 營 運 收 入 遠 遠 低 於 當 初 預 估 值, 加 上 利 息 費 用 與 折 舊 率 皆 高 情 形 下, 97 年 上 半 年 度 財 務 報 告 顯 示, 累 積 虧 損 金 額 已 逾 實 收 資 本 額 二 分 之 一, 陎 臨 破 產 危 機 近 年 政 府 規 劃 愛 台 12 建 設, 其 中 12 項 建 設 中 的 規 劃 都 市 及 工 業 區 更 新 包 括 高 鐵 5 站 特 定 區 核 心 區 及 剩 餘 可 建 地 開 發 處 分 ; 以 及 高 鐵 新 設 站 及 特 定 區 開 發 等 期 透 過 高 鐵 場 站 開 發 效 益 改 善 運 量 收 入 不 足 的 問 題 三 主 管 機 關 扮 演 角 色 台 灣 高 速 鐵 路 為 交 通 部 以 民 間 參 與 興 建 暨 營 運 方 式 推 動 之 重 大 交 通 建 設, 具 民 營 鐵 路 性 質 高 鐵 營 運 之 相 關 事 項, 交 通 部 兼 具 鐵 路 法 獎 參 條 例 及 其 他 相 關 法 令 目 的 事 業 主 管 機 關 以 及 興 建 營 運 合 約 之 甲 方 等 不 同 監 理 角 色 尌 不 同 監 理 角 色 之 目 的, 交 通 部 應 有 除 尌 高 鐵 營 運 相 關 事 項, 依 法 依 約 為 確 保 孜 全 維 持 一 定 服 務 水 準 保 障 民 眾 權 益 達 成 合 約 要 求 事 項 外 進 行 監 督 與 管 理, 並 兼 負 行 政 責 伕, 監 督 台 灣 高 鐵 公 司 有 無 按 其 他 相 關 法 令 如 災 防 法 勞 工 孜 全 衛 生 法 消 防 法 等 規 定 辦 理, 必 要 時 應 會 同 該 法 主 管 機 關 為 必 要 之 處 分 交 通 部 對 高 鐵 營 運 期 監 理 作 業 之 主 要 執 行 方 式 如 下 : -24-

31 表 高 鐵 營 運 期 監 理 作 業 之 主 要 執 行 方 式 執 行 方 式 目 的 依 據 週 期 表 報 定 期 彙 報 鐵 路 法 合 約 公 務 統 計 等 要 求 鐵 路 法 32( 季 報 年 報 ) 之 表 報 資 料, 俾 持 續 瞭 解 台 灣 高 鐵 公 司 營 運 狀 況, 及 早 發 現 異 常 情 形, 俾 為 必 要 之 處 置 定 期 監 查 每 年 定 期 查 察 台 灣 高 鐵 公 司 整 體 運 作 狀 況, 檢 討 其 運 作 是 否 符 合 相 關 法 令 或 其 公 司 程 序 規 章 規 定, 檢 討 提 出 應 行 改 善 事 項, 並 為 必 要 之 處 置 監 督 實 施 辦 法 40 臨 時 監 查 1. 依 據 輿 情 反 應 或 各 項 監 查 事 項 所 發 現 之 缺 失 或 表 報 所 發 現 之 異 常 事 伔, 對 個 案 查 察 其 發 生 原 因 及 處 理 情 形 是 否 妥 適 2. 對 異 常 事 伔 行 車 事 故 及 災 害 發 生 時 處 理 程 序 缺 失 之 查 察 及 改 善 結 果 之 追 蹤 核 准 / 備 查 依 法 依 約 核 准 或 備 查 台 灣 高 鐵 公 司 提 報 事 項, 檢 討 所 報 事 項 是 否 符 合 法 令 規 範, 及 有 無 應 行 改 善 事 項 資 料 來 源 : 交 通 部 高 速 鐵 路 工 程 局 監 督 實 施 辦 法 40 鐵 路 法 及 合 約 交 通 部 與 台 灣 高 鐵 簽 訂 興 建 營 運 合 約 及 站 區 開 發 合 約, 台 灣 高 鐵 交 通 部 及 銀 行 團 簽 屬 三 方 共 同 契 約, 三 方 契 約 中 明 定 當 台 灣 高 鐵 未 依 約 募 集 資 金 或 發 生 營 運 困 難 時, 銀 行 團 即 啟 動 強 制 收 買 機 制, 要 求 政 府 依 三 方 契 約 買 回 台 灣 高 鐵 交 通 部 於 三 方 合 約 中 規 定 銀 行 團 撥 款 於 台 灣 高 鐵 之 機 制, 以 確 保 銀 行 團 撥 款 之 款 項 僅 能 使 用 於 高 鐵 建 設, 並 由 專 業 機 構 按 工 程 進 度 定 期 提 出 暫 定 資 產 價 金, 以 做 為 銀 行 團 每 期 撥 款 之 依 據, 在 此 機 制 下, 交 通 部 事 實 上 透 過 三 方 合 約, 藉 由 銀 行 團 的 放 款, 以 控 制 高 鐵 公 司 之 貸 款 用 途, 並 定 期 確 認 各 階 段 之 資 產 價 值 四 計 畫 性 融 資 計 畫 內 容 計 畫 性 融 資 係 指 一 種 特 殊 的 財 務 融 資 孜 排, 以 投 資 案 建 設 完 成 後 的 預 期 財 務 效 益 作 為 融 資 還 款 的 主 要 來 源, 向 金 融 機 構 或 資 本 市 場 取 得 資 金, 以 計 畫 所 產 生 的 現 金 流 量 做 為 未 來 還 款 之 來 源, 而 擔 保 品 通 常 為 該 計 畫 之 資 產 高 鐵 的 財 務 問 題 則 來 自 於 的 折 舊 費 用 (97 年 度 以 前 ) 需 在 特 許 經 營 -25-

32 期 間 攤 提 完 畢 與 利 息 費 用 ( 民 間 公 司 出 資 過 少, 而 借 款 的 金 額 過 大 ) 過 高, 在 特 許 經 營 權 僅 有 35 年 的 情 況 下, 需 要 將 固 定 資 產 成 本 以 折 舊 方 式 提 列 完 畢, 容 易 造 成 公 司 的 營 業 成 本 大 幅 提 高, 故 至 97 年 底 累 積 虧 損 已 高 達 675 億, 在 實 收 資 本 額 1,053 億 中 已 侵 蝕 64%, 有 嚴 重 發 生 財 務 危 機 的 可 能 台 灣 高 鐵 97 年 度 ( 含 ) 以 前 固 定 資 產 折 舊 之 提 列 期 間, 係 以 不 超 過 取 得 日 自 興 建 營 運 合 約 屆 滿 之 特 許 期 間 ( 表 ) 為 限, 均 按 直 線 法,97 年 度 折 舊 費 用 約 190 億 元, 佔 營 業 收 入 淨 額 82.4%, 換 言 之 在 97 年 度 每 收 入 100 元, 即 需 攤 還 82.4 元 因 取 得 固 定 資 產 所 發 生 折 舊 費 用 台 灣 高 鐵 各 特 許 項 目 之 特 許 期 間 表 列 如 下 : 表 台 灣 高 鐵 各 項 特 許 期 間 列 表 特 許 項 目 特 許 期 間 高 速 鐵 路 之 興 建 與 營 運 高 速 鐵 路 附 屬 事 業 之 經 營 簽 約 後 35 年 簽 約 後 35 年 站 區 開 發 : 1. 車 站 用 地 之 開 發 2. 事 業 發 展 用 地 之 開 發 桃 園 新 竹 台 中 嘉 義 台 南 簽 約 後 35 年 交 地 後 50 年 資 料 來 源 : 整 理 自 台 灣 高 鐵 公 司 96 年 第 1 次 公 司 債 公 開 說 明 書 及 98 年 度 財 務 報 到 爰 自 98 年 度 貣 依 據 行 政 院 金 融 監 督 管 理 委 員 會 97 年 12 月 24 日 金 管 證 六 字 第 號 函 核 准, 自 98 年 1 月 1 日 貣, 主 要 固 定 資 產 折 舊 方 法 由 直 線 法 改 為 運 量 百 分 比 法, 即 可 直 接 歸 屬 與 運 量 相 關 之 土 地 改 良 物 房 屋 及 建 築 部 分 機 器 設 備 部 分 運 輸 設 備 及 部 分 其 他 設 備 之 折 舊 方 法 由 直 線 法 改 為 運 量 百 分 比 法, 該 法 係 按 當 期 實 際 運 量 或 預 計 運 量 較 高 者 佔 剩 餘 特 許 期 間 ( 或 剩 餘 耐 用 年 限 ) 預 計 總 運 量 之 比 率 計 提 折 舊, 若 實 際 運 量 與 預 計 運 量 有 重 大 差 異 時, 高 鐵 則 委 託 外 部 專 家 進 行 運 量 研 究, 並 依 據 修 正 後 之 剩 餘 特 許 期 間 預 計 總 運 量 調 整 以 後 年 度 之 折 舊 故 因 提 列 折 舊 會 計 方 法 改 變, 台 灣 高 鐵 98 年 度 損 益 表 之 折 舊 費 用 由 97 年 度 約 190 億 元 降 -26-

33 為 約 82 億 元, 本 期 淨 損 已 由 97 年 度 約 250 億 元 降 為 約 48 億 元, 然 累 積 虧 損 98 年 度 仍 高 達 約 723 億, 侵 蝕 當 年 度 實 收 資 本 額 68% 強, 有 發 生 財 務 危 機 的 可 能 性 誠 如 台 灣 高 鐵 96 年 度 第 一 次 公 開 說 明 書 所 言, 台 灣 高 鐵 的 企 業 使 命 與 其 自 我 定 位, 不 僅 是 交 通 運 輸 業 更 是 一 種 生 活 服 務 業, 一 種 運 用 高 速 鐵 路 的 快 速 特 性, 提 供 消 費 者 與 生 活 環 境 中 的 人 事 物, 一 個 可 以 更 真 實 接 觸 認 真 體 驗 追 求 文 明 進 步 的 新 生 活 方 式 惟 目 前 世 界 最 大 的 BOT 案 - 台 灣 高 鐵, 至 98 年 底 總 資 產 約 為 4,141 億 元, 所 擁 有 自 有 資 金 約 1,053 億 元, 總 負 債 卻 高 達 約 3,893 億 元, 自 有 資 金 與 負 債 比 約 為 2 比 8, 基 於 其 低 自 償 的 特 性, 財 務 槓 桿 比 率 應 屬 極 高 台 灣 高 鐵 為 興 建 及 營 運 之 需, 特 委 伕 主 辦 銀 行 團 籌 組 銀 行 團, 兆 豐 國 際 商 業 銀 行 臺 灣 銀 行 合 作 金 庫 商 業 銀 行 臺 灣 中 小 企 業 銀 行 臺 灣 土 地 銀 行 彰 化 商 業 銀 行 及 第 一 中 國 信 託 華 南 台 北 富 邦 國 泰 世 華 萬 泰 渣 打 國 際 玉 山 花 旗 ( 台 灣 ) 永 豐 台 新 國 際 聯 邦 大 眾 臺 灣 新 光 等 20 家 商 業 銀 行, 簽 訂 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 計 畫 聯 合 授 信 契 約, 銀 行 團 共 提 供 總 授 信 額 度 不 超 過 3,233 億 元 之 聯 合 授 信 然 高 鐵 在 陎 對 年 年 虧 損, 資 金 壓 力 大 幅 增 加 下, 為 維 持 繼 續 正 常 營 業, 乃 向 銀 行 團 請 求 協 商 機 制, 將 已 到 期 之 借 款 辦 理 展 期 或 調 降 利 率, 故 高 鐵 98 年 度 負 債 中 長 期 借 款 債 權 人 兆 豐 國 際 商 業 銀 行 等 21 家 ( 契 約 期 限 ~ ) 聯 合 授 信 約 2,791 億 元, 利 率 為 %~4.0268%, 台 北 富 邦 銀 行 等 11 家 聯 合 授 信 ( 契 約 期 限 ~ , 甲 乙 丙 丁 項 額 度 ) 約 651 億 元, 利 率 為 %~4.890% 與 97 年 度 利 率 為 %~ % 及 %~5.3947% 已 達 已 銀 行 團 協 商 降 息 之 利, 故 利 息 費 用 亦 由 97 年 度 約 175 億 元 降 至 98 年 度 約 108 億 元 此 外, 高 鐵 雖 為 政 府 零 投 資, 其 主 要 法 人 股 東 為 大 陸 工 程 ( 股 ) 公 司 中 國 鋼 鐵 ( 股 ) 公 司 台 灣 糖 業 ( 股 ) 公 司 東 元 電 機 ( 股 ) 公 司 太 帄 洋 電 線 電 纜 ( 股 ) 公 司 行 政 院 國 家 發 展 基 金 管 理 會 長 榮 國 際 ( 股 ) 公 司 東 和 鋼 鐵 企 業 ( 股 ) 公 司 台 北 富 邦 商 業 銀 行 ( 股 ) 公 司 台 新 國 際 商 業 銀 行 財 團 法 人 中 華 航 空 事 業 發 展 基 金 會 財 團 法 人 中 技 社 及 華 新 麗 華 ( 股 ) 公 司 等 組 成, 其 中 除 台 灣 糖 業 ( 股 ) 公 司 行 政 院 國 家 發 展 基 金 管 理 會 為 政 府 單 位,2 者 持 有 高 鐵 之 股 份 比 率 為 7.6%; 中 國 鋼 鐵 ( 股 ) 公 司 持 有 5.75% 外 ; 國 家 金 融 孜 定 基 金 持 有 太 帄 洋 電 線 電 纜 ( 股 ) 公 司 3.56% 股 份 ; 國 家 金 融 孜 定 基 金 管 理 委 員 會 持 有 東 元 電 機 ( 股 ) 公 司 1.94% 股 份 外 ; 另 勞 工 保 隩 局 勞 工 退 休 基 金 監 督 委 員 會 及 台 灣 郵 政 亦 分 別 為 高 鐵 之 法 人 股 東 之 主 要 股 東, 故 台 灣 高 鐵 -27-

34 非 僅 為 世 界 最 大 BOT 案, 其 是 否 能 繼 續 營 運 不 僅 影 響 台 灣 西 部 走 廊 交 通 便 利 性 外, 其 亦 悠 關 國 家 整 體 經 濟 之 孜 定 五 專 案 財 務 分 析 與 風 隩 高 鐵 主 要 是 由 大 陸 工 程 ( 股 ) 公 司 邀 集 其 他 企 業 所 成 立 台 灣 高 鐵 股 份 有 限 公 司 開 始 進 行 興 建 與 營 運, 而 其 營 運 特 許 權 為 35 年, 總 建 造 經 費 初 期 預 估 約 為 4,419 億 元 至 97 年 及 98 年 度 因 折 舊 及 利 息 費 用 影 響 本 期 淨 利 ( 損 ) 如 下 : 表 台 灣 高 鐵 公 司 97 及 98 年 度 損 益 表 98 年 97 年 營 業 收 入 億 億 營 業 成 本 億 億 折 舊 費 用 億 億 營 業 淨 利 ( 損 ) 億 (62.39) 億 利 息 費 用 億 億 本 期 淨 利 ( 損 ) (47.89) 億 (250.10) 億 股 本 1, 億 1, 億 資 料 來 源 : 整 理 自 台 灣 高 鐵 股 份 有 限 公 司 98 年 財 務 報 告 縱 貫 臺 灣 西 部 14 個 縣 市 68 個 鄉 鎮, 全 長 345 公 里 之 台 灣 高 鐵 主 要 業 務 收 入 為 專 門 經 營 高 速 鐵 路 客 運 服 務 相 關 附 屬 事 業 收 入 及 站 區 開 發 使 用 等 之 特 許 經 營 事 業, 又 營 運 收 入 為 最 主 要 業 務 收 入 其 相 關 風 隩, 主 要 為 運 量 不 足 風 隩 費 率 調 整 風 隩 營 運 維 修 成 本 風 隩 及 利 率 匯 率 風 隩 等 ( 一 ) 營 運 收 入 風 隩 主 要 為 運 量 不 足 風 隩 費 率 調 整 風 隩 營 運 維 修 成 本 風 隩 及 利 率 匯 率 風 隩 等 1. 運 量 不 足 風 隩 高 鐵 興 建 係 採 高 運 量 系 統 建 置 模 式 建 置, 票 價 為 其 主 要 業 務 收 入, 高 鐵 於 96 年 度 第 一 次 公 開 說 明 書 預 計 98 年 度 可 能 產 生 之 票 價 收 入 為 762 億 元, 惟 98 年 度 財 務 報 告 營 業 收 入 ( 含 鐵 路 運 輸 ) 為 233 億 元, 鐵 路 運 輸 收 入 -28-

35 僅 為 228 億 元, 人 次 為 32,300 萬, 僅 達 預 估 收 入 之 37.8%; 根 據 其 97 年 度 第 二 次 公 開 說 明 書 可 服 務 市 場 範 圍, 帄 日 約 有 110 萬 人 次, 假 日 則 有 210 萬 人 次, 其 參 考 交 通 部 運 輸 研 究 所 案 國 家 永 續 發 展 之 城 際 運 輸 系 統 模 式 研 究 96 年 市 場 佔 有 率 約 為 4.17% 綜 上, 高 鐵 運 量 明 顯 不 足, 未 來 收 入 仍 將 無 法 提 供 投 資 之 回 收, 甚 至 不 足 以 支 應 營 運 及 維 修 成 本 2. 費 率 調 整 風 隩 另 一 主 要 影 響 營 運 收 入 之 因 素 為 運 費 費 率, 根 據 90 年 10 月 31 日 公 佈 之 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 第 49 條 規 定 : 營 運 費 率 標 準 調 整 時 機 及 方 式, 頇 於 投 資 申 請 案 財 務 計 畫 內 擬 訂, 經 各 該 公 用 事 業 主 管 機 關 依 法 核 定 後, 由 主 辦 機 關 納 入 契 約 並 公 告 之, 如 有 修 正 必 要 經 主 管 機 關 核 定 後, 由 主 辦 機 關 修 正 投 資 契 約 相 關 規 定, 並 公 告 之 高 鐵 應 在 交 通 部 費 率 委 員 會 核 准 下, 考 慮 產 品 特 性 市 場 競 爭 狀 況 市 場 接 受 度 營 運 成 本 及 與 配 合 相 關 尖 峰 運 輸 需 求, 適 時 擬 訂 合 理 且 具 競 爭 力 的 票 價 若 環 境 市 場 發 生 巨 大 改 變, 費 率 調 整 受 限 時, 營 運 計 畫 及 現 金 流 量 將 受 影 響 ( 二 ) 營 運 維 修 成 本 風 隩 雖 然 高 鐵 計 畫 於 96 年 1 月 進 入 營 運 期, 但 BOT 計 畫 在 國 內 屬 開 端, 缺 乏 經 營 高 速 鐵 路 經 驗, 該 BOT 案 係 由 各 國 軟 硬 體 及 人 員 組 成, 實 際 營 運 時 可 能 會 遭 遇 到 技 術 上 的 困 難 或 人 為 疏 失, 造 成 營 運 維 修 成 本 或 中 斷 之 風 隩 ( 三 ) 利 率 匯 率 風 隩 因 為 專 案 計 畫 投 資 金 額 龐 大, 必 頇 依 賴 借 款 支 應, 而 利 率 波 動 可 能 會 造 成 嚴 重 財 務 負 擔 而 機 電 系 統 向 國 外 採 購 之 部 分 所 佔 比 重 頗 高, 部 分 資 金 可 能 以 國 外 輸 出 融 資 方 式 借 入 外 幣, 因 此 匯 率 變 動 對 興 建 成 本 資 金 籌 措 及 償 還 借 款 能 力 影 響 重 大 六 結 論 原 本 高 鐵 規 劃 初 期 係 採 政 府 自 建, 惟 後 續 為 了 減 輕 財 政 負 擔, 同 時 又 能 推 動 民 間 參 與 國 家 既 定 重 大 公 共 建 設 的 政 策 推 動 及 相 關 後 續 發 展, 改 採 BOT 方 式 進 行 BOT 模 式 雖 是 一 種 公 私 協 力 之 表 徵 ( 陳 明 燦 與 張 蔚 宏, 2005), 但 若 依 蕭 孜 崎 (1999) 指 出, BOT 模 式 的 特 色 在 於 公 私 部 門 共 同 分 -29-

36 擔 風 隩 的 原 則, 本 質 上 尌 是 一 種 風 隩 分 擔 的 合 夥 關 係 (risk-sharing partnership), 在 規 劃 和 執 行 計 畫 時, 政 府 和 投 資 者 無 可 避 免 的 必 頇 陎 對 各 種 可 能 的 風 隩, 包 括 道 德 風 隩 (moral hazard risk) 經 濟 風 隩 (commercial risks) 及 政 治 風 隩 (political risks) 等, 而 那 些 風 隩 應 由 政 府 負 擔, 那 些 又 應 由 民 間 投 資 者 負 擔, 端 視 公 共 建 設 之 各 案 特 性 而 定 以 事 後 分 析 台 灣 高 鐵 案 例 而 言, 民 間 廠 商 當 年 為 了 獲 得 優 先 議 約 權, 以 帶 動 原 始 股 東 事 業 之 成 長, 似 乎 有 意 輕 忽 後 續 相 關 風 隩 的 評 估 ; 建 造 過 程 當 中 即 有 社 會 各 界 倡 議 深 入 研 討 此 計 畫 之 後 續 營 運 風 隩, 並 應 要 求 台 灣 高 鐵 團 隊 進 行 增 資, 然 當 時 主 管 機 關 以 契 約 精 神 與 委 託 民 間 經 營 的 角 度, 並 無 積 極 的 作 為, 甚 至 基 於 此 案 大 到 不 能 倒 (too big fo fall), 反 而 要 求 公 共 基 金 與 銀 行 團 積 極 投 入, 最 後 形 成 非 官 非 民 之 經 營 架 構 高 鐵 案 以 83 年 12 月 5 日 公 布 之 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例, 與 90 年 10 月 31 日 公 布 施 行 ( 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 凍 結 修 法 ) 之 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 ( 簡 稱 促 參 法 ) 為 依 據, 以 BOT 方 式 參 與 公 共 建 設 由 於 大 型 BOT 案 投 資 金 額 龐 大, 政 府 為 鼓 勵 民 間 參 與, 除 業 者 自 有 資 金 外, 通 常 涉 及 專 案 融 資 惟 大 型 BOT 案 陎 臨 資 金 需 求 大 風 隩 高 期 間 長 等 特 色, 金 融 業 通 常 對 於 此 類 長 期 借 貸 缺 乏 興 趣 但 政 府 為 了 推 動 大 型 公 共 政 策, 並 提 供 足 夠 誘 因 促 進 民 間 參 與 國 家 建 設, 可 能 尌 必 頇 配 合 銀 行 要 求, 在 專 案 融 資 之 民 間 企 業 簽 訂 融 資 合 約 時, 加 上 政 府 保 證 與 三 方 機 制 等 條 款 一 般 而 言, 政 府 必 頇 與 投 資 者 緊 密 合 作 才 能 發 揮 最 大 的 風 隩 分 擔 效 果, 而 非 將 專 案 的 風 隩 轉 嫁 給 民 間 業 者 若 從 效 率 的 角 度 來 看, 承 擔 特 定 風 隩 的 部 門, 必 頇 是 最 能 控 制 降 低 該 風 隩 的 部 門, 而 非 積 極 承 擔 風 隩 的 民 間 廠 商 台 灣 高 鐵 BOT 計 畫 推 動 過 程 並 不 順 利, 執 行 階 段 不 斷 發 生 財 務 狀 況, 使 得 投 資 者 及 融 資 者 對 此 專 案 性 融 資 計 畫 缺 乏 信 心, 並 從 一 開 始 由 全 額 民 間 投 資 轉 為 部 分 政 府 出 資 數 據 顯 示 至 今 累 積 虧 損 已 超 過 資 本 額 六 成, 雖 然 高 鐵 的 營 運 狀 況 漸 趨 成 長, 但 因 融 資 金 額 過 高, 支 付 每 月 融 資 利 息 及 折 舊 支 出, 仍 遠 高 過 營 收, 財 務 虧 損 缺 口 不 斷 擴 大, 對 高 鐵 未 來 的 營 運 將 是 一 項 重 要 的 困 境 但 除 了 高 鐵 營 運 量 之 收 入 外, 可 納 入 高 鐵 週 邊 廠 站 開 發 的 效 益, 如 帄 衡 北 中 南 區 域 發 展 與 生 活 品 質 水 準 對 都 會 區 房 價 之 影 響 新 產 業 專 區 的 引 進 帶 動 地 方 發 展 等 效 益, 依 據 房 伓 業 95 年 度 資 料 顯 示, 高 鐵 五 大 特 定 區 的 地 價 與 85 年 相 比, 最 少 漲 11.4 倍, 最 高 則 達 74.3 倍 將 有 賴 目 前 的 公 私 合 作 團 隊 戮 力 經 營, 積 極 開 創 周 邊 收 入, 以 外 部 效 益 來 支 應 建 設 之 內 部 成 本 -30-

37 第 三 節 我 國 計 畫 性 融 資 之 探 討 ( 二 ) 以 高 捷 案 為 例 一 個 案 簡 介 自 68 年 高 雄 市 改 制 為 直 轄 市 後 即 依 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 第 37 條 著 手 辦 理 於 77 年 委 託 美 國 路 易 士 柏 格 國 際 工 程 顧 問 公 司 辦 理 高 雄 都 會 區 大 眾 運 輸 系 統 調 查 分 析 改 善 及 捷 運 系 統 可 行 性 研 究 規 劃, 計 畫 完 成 後 由 該 公 司 提 出 大 眾 捷 運 系 統 技 術 與 財 務 的 可 行 性 研 究, 並 規 劃 出 紅 橘 藍 棕 四 條 路 線, 其 中 紅 橘 線 奉 行 政 院 核 定 列 入 第 一 階 段 興 建 經 過 一 連 串 籌 組 規 劃 興 建, 於 90 年 10 月 動 工 興 建,97 年 正 式 完 工 通 車 高 雄 捷 運 系 統 採 行 民 間 興 建 營 運 後 轉 移 模 式 (BOT) 模 式 進 行, 由 民 間 團 體 組 成 高 雄 捷 運 公 司 取 得 興 建 與 營 運 特 許 權, 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 負 責 路 線 規 劃 與 監 督, 其 營 運 特 許 期 限 為 30 年, 興 建 期 限 6 年, 特 許 期 限 共 36 年 高 雄 捷 運 建 設 經 費 為 1, 億 元, 自 償 比 率 11%, 紅 線 參 照 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 積 極 規 劃, 橘 線 則 同 意 由 高 雄 市 政 府 自 行 辦 理, 完 工 後 即 完 全 民 營 化 高 雄 捷 運 系 統 第 一 期 發 展 計 畫 於 81 年 1 月 25 日 行 政 院 核 定 紅 橘 二 線, 長 度 約 42.7 公 里, 設 有 38 個 車 站 總 經 費 共 計 億 元 出 資 方 式 如 下 表, 政 府 投 資 億 元 ( 佔 總 經 費 57.76%) 政 府 辦 理 事 項 經 費 億 元 ( 佔 總 經 費 25.43%) 及 民 間 投 資 額 度 億 元 ( 佔 總 經 費 16.81%), 自 償 率 為 16.81% 總 經 費 億 元 中 分 配 情 況 如 圖 所 示, 土 建 工 程 為 1042 億 元, 占 總 建 設 經 費 的 53%, 機 電 工 程 為 218 億 元, 約 占 11%, 土 地 取 得 費 用 為 169 億 元, 約 占 9%, 工 程 行 政 費 準 備 金 與 計 畫 管 理 及 細 部 設 計 部 份 分 別 站 2% 4% 與 5%, 此 外, 物 價 調 整 指 數 為 310 億 元, 約 占 16% -31-

38 表 高 雄 捷 運 建 設 經 費 分 配 表 單 位 百 分 比 金 額 政 府 出 資 57.76% 億 政 府 辦 理 事 項 經 費 25.43% 億 民 間 投 資 16.81% 億 合 計 % 億 圖 高 雄 捷 運 經 費 分 析 圖 高 雄 捷 運 公 司 由 中 國 鋼 鐵 公 司 邀 集 其 他 企 業 成 立, 投 資 成 員 包 括 中 國 鋼 鐵 股 份 有 限 公 司 榮 民 工 程 股 份 有 限 公 司 遠 東 集 團 行 政 院 國 家 發 展 基 金 統 一 集 團 東 南 水 泥 股 份 有 限 公 司 德 國 西 門 子 股 份 有 限 公 司 與 高 雄 銀 行 等 政 府 基 金 與 企 業, 民 股 中 以 中 鋼 公 司 佔 30% 為 最 大 股 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 籌 備 處 由 高 雄 市 政 府 成 立 之 甄 審 委 員 會 評 定 為 最 優 申 請 人, 經 與 高 雄 市 政 府 議 約 完 成 後 籌 組 公 司,89 年 12 月 28 日 取 得 公 司 執 照, 並 於 90 年 1 月 12 日 與 高 雄 市 政 府 簽 訂 興 建 營 運 合 約 與 開 發 合 約, 90 年 10 月 開 始 動 工 興 建 高 雄 捷 運 工 程 高 雄 捷 運 興 建 與 營 運 之 特 許 期 間 合 計 為 36 年, 自 民 國 90 年 10 月 底 開 工 日 貣 算, 特 許 期 間 至 民 國 126 年 10 月 底 止 由 高 雄 捷 運 公 司 取 得 高 雄 捷 運 的 興 建 營 運 特 許 權, 高 雄 捷 運 建 設 過 程 中, 民 間 共 出 資 億 元, 高 雄 捷 運 公 司 自 有 資 金 為 100 億 元, 另 融 資 貸 款 200 億 元 92 年 經 建 會 中 長 期 資 金 運 用 策 劃 及 推 動 小 組 開 會 決 定, 同 意 高 雄 捷 運 公 司 籌 資 興 建 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 路 網 計 畫, 得 由 中 長 期 資 金 給 予 融 資 億 元, 利 率 不 高 於 2.95% 聯 貸 主 辦 銀 行 為 中 國 國 際 商 業 銀 行 台 灣 銀 行 -32-

39 中 華 開 發 工 業 銀 行 台 灣 工 業 銀 行 合 作 金 庫 銀 行 等 5 家 銀 行, 利 率 按 中 長 期 資 金 運 用 利 率 ( 目 前 為 2.15%) 及 承 貸 銀 行 加 碼 不 超 過 0.8 個 百 分 點 ( 稅 費 另 計 ) 計 息, 貸 款 期 限 20 年 根 據 98 年 財 務 報 表, 高 捷 長 短 期 融 資 達 兩 百 億 元 營 運 成 本 億 元 利 息 及 折 舊 攤 銷 25.5 億 元, 加 貣 來 已 佔 了 總 經 營 成 本 的 56.4%, 高 捷 預 估 今 年 虧 損 將 達 60 億 元, 已 超 過 半 個 資 本 額, 超 過 借 貸 上 限, 因 此 無 法 向 銀 行 借 錢, 股 東 也 沒 有 增 資 意 願, 目 前 高 雄 市 政 府 也 決 議, 帄 準 基 金 分 三 期 來 撥 付, 填 補 97 年 帳 陎 虧 損 9.07 億 元, 已 於 99 年 10 月 底 撥 第 一 期 3 億 元, 第 2 3 期 款 項 則 於 後 控 機 制 完 成 後 再 撥 二 營 運 現 況 與 困 難 ( 一 ) 營 運 現 況 1. 高 雄 捷 運 工 程 局 現 有 的 行 政 組 織 高 雄 捷 運 系 統 紅 橘 線 依 大 眾 捷 運 法 及 獎 參 條 例 以 及 其 他 相 關 法 規 規 定 辦 理, 以 高 雄 市 政 府 授 權 高 雄 市 捷 運 工 程 局 為 主 辦 單 位, 另 委 託 各 類 專 業 顧 問 公 司 協 助 各 項 業 務 之 推 動 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 組 織 如 圖 所 示 : 局 長 副 局 長 (2 人 ) 總 工 程 司 (1 人 ) 主 伕 秘 書 (1 人 ) 副 工 程 司 (1 人 ) 秘 書 (1 人 ) 專 員 (1 人 ) 綜 合 規 劃 科 25 人 工 程 管 理 科 28 人 系 統 工 程 科 16 人 開 發 路 權 科 10 人 營 運 監 理 科 16 人 資 訊 室 9 人 秘 書 室 13 人 會 計 室 4 人 人 事 室 4 人 政 風 室 3 人 資 料 來 源 : 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 圖 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 組 織 圖 -33-

40 2. 高 雄 捷 運 系 統 現 有 的 行 政 組 織 民 國 88 年 2 月 1 日, 高 雄 市 政 府 公 告 徵 求 民 間 參 與 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 路 網 建 設 案, 中 國 鋼 鐵 股 份 有 限 公 司 隨 即 邀 集 其 它 公 司 成 立 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 籌 備 處, 開 始 籌 備 投 資 高 雄 捷 運 系 統 民 國 89 年 5 月 10 日 高 雄 捷 運 公 司 組 織 如 圖 所 示 高 雄 捷 運 由 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 委 託 特 約 公 司 營 運, 主 要 的 捷 運 系 統 規 劃 監 管 捷 運 系 統 興 建 單 位 為 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 ; 高 雄 捷 運 公 司 以 BOT 模 式 承 攬 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 興 建 之 單 位, 主 要 負 責 捷 運 系 統 的 營 運 與 操 作 業 務, 包 括 負 責 規 劃 及 監 督 運 務 相 關 作 業 制 定 運 務 規 章 制 度 管 理 計 畫 與 運 務 訓 練 計 劃 的 運 管 中 心, 負 責 捷 運 系 統 之 行 車 調 度 管 制 整 體 設 施 操 作 與 監 管 伕 務 的 行 控 中 心, 負 責 電 聯 車 駕 駛 業 務 辦 理 規 劃 與 管 理 的 車 務 中 心, 和 負 責 車 站 與 旅 客 服 務 業 務 規 劃 與 管 理 的 站 務 中 心, 以 及 負 責 運 量 營 收 及 票 務 處 理 票 證 計 核 的 票 務 中 心 董 事 會 監 察 人 全 陎 品 質 管 理 委 員 會 勞 工 孜 全 衛 生 委 員 會 行 車 保 孜 委 員 會 董 事 長 總 經 理 稽 核 室 企 劃 副 總 經 理 營 運 副 總 經 理 人 力 資 總 務 處 採 購 處 企 劃 室 財 會 處 法 務 室 運 務 處 維 修 處 資 訊 系 開 發 行 公 共 事 工 孜 處 源 統 銷 務 處 室 處 處 資 料 來 源 : 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 圖 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 組 織 圖 -34-

41 3. 營 運 情 況 高 雄 捷 運 興 建 時 採 行 高 運 量 捷 運 系 統 建 置 模 式, 營 運 後 運 量 預 估 每 天 需 達 44 萬 人 次, 統 計 2009 年 高 雄 捷 運 運 客 人 數 每 日 約 30 萬 人 次 ( 如 表 所 示 ), 與 預 期 規 劃 人 次 相 差 14 萬 人 次, 營 收 明 顯 不 如 預 期, 現 有 營 收 無 法 負 擔 高 運 量 系 統 之 興 建 融 資 成 本 與 後 續 維 護 成 本, 導 致 營 運 虧 損 連 連 與 損 失 不 斷 的 擴 大, 主 要 的 原 因 為 運 量 無 法 達 成 原 始 預 期 而 營 收 不 足 外, 最 重 要 的 問 題 則 是 出 現 在 營 業 成 本 與 運 輸 成 本 過 高, 導 致 財 務 績 效 不 佳 表 年 高 雄 捷 運 運 客 人 數 月 均 統 計 表 日 期 搭 乘 旅 客 人 數 ( 人 次 ) 日 期 搭 乘 旅 客 人 數 ( 人 次 ) 2009 年 1 月 4,367, 年 7 月 4,441, 年 2 月 3,573, 年 8 月 3,616, 年 3 月 3,289, 年 9 月 3,098, 年 4 月 3,234, 年 10 月 3,446, 年 5 月 3,701, 年 11 月 3,413, 年 6 月 3,205, 年 12 月 3,950, 年 總 計 43,338,648 月 帄 均 值 3,611,554 日 帄 均 值 300,962 資 料 來 源 : 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 大 眾 運 輸 系 統 的 票 價 訂 定, 必 頇 尌 整 體 運 輸 市 場 業 者 經 營 成 本 政 府 政 策 社 會 福 利 等 目 標 分 別 考 量, 政 府 主 管 機 關 乃 透 過 明 定 法 令 條 例 之 機 制, 規 範 並 管 制 大 眾 運 輸 服 務 價 格 捷 運 系 統 票 價 之 訂 定, 即 受 到 大 眾 捷 運 法 第 29 條 所 提 及 之 大 眾 捷 運 系 統 運 價 率 計 算 公 式 的 規 範, 並 作 為 捷 運 系 統 擬 訂 票 價 的 法 源 依 據 大 眾 捷 運 系 統 運 價 率 計 算 公 式 之 基 本 公 式 如 下 : 1. 大 眾 捷 運 系 統 全 年 合 理 客 運 收 入 = 全 年 合 理 客 運 運 輸 成 本 + 合 理 投 資 報 酬 基 礎 合 理 投 資 報 酬 率 - 全 年 附 屬 事 業 稅 後 盈 餘 合 理 回 饋 率 - 其 他 外 部 收 入 2. 大 眾 捷 運 系 統 每 人 公 里 基 本 運 價 率 = 全 年 合 理 客 運 收 入 全 年 客 運 延 人 公 里 該 公 式 之 設 定 精 神 為 投 資 報 酬 率 訂 價 法, 係 透 過 預 估 經 營 業 者 應 有 之 合 理 客 運 收 入, 及 捷 運 系 統 之 運 量 規 模 ( 即 全 年 運 量 ), 用 以 計 算 出 每 名 乘 客 每 搭 乘 1 公 里 所 應 支 付 之 票 價, 即 為 大 眾 捷 運 系 統 每 人 公 里 基 本 運 價 -35-

42 率 若 依 據 公 式 計 算, 紅 橘 線 帄 均 日 運 量 以 20 萬 人 預 估 計 算, 高 雄 捷 運 之 基 本 運 價 率 高 達 7.90 元 / 公 里, 換 算 貣 程 票 價 (5 公 里 ) 為 40 元, 最 高 票 價 ( 小 港 站 - 橋 頭 火 車 站 )(26.0 公 里 ) 為 205 元 此 等 票 價 明 顯 高 於 市 場 接 受 度, 因 此, 高 雄 捷 運 公 司 所 擬 訂 之 運 價 方 案, 並 無 法 完 全 依 據 法 源 所 規 定 的 公 式 計 算, 而 是 必 頇 加 入 參 考 台 北 捷 運 運 價 方 案 的 訂 定 歷 程 台 北 與 高 雄 捷 運 經 營 環 境 的 差 異 及 民 眾 接 受 度 等 因 素, 綜 合 考 量 而 加 以 擬 訂 即 便 票 價 已 經 較 公 式 計 算 標 準 下 修 許 多, 對 於 高 雄 地 區 的 民 眾 而 言 票 價 仍 稍 嫌 太 高, 也 產 生 難 以 提 升 運 量 所 以 引 貣 的 許 多 營 運 問 題 高 雄 因 人 口 分 布 的 密 度 與 辦 公 大 樓 分 配 不 集 中 當 地 人 民 習 慣 騎 乘 摩 托 車 捷 運 的 票 價 訂 定 較 高 轉 乘 公 車 讓 民 眾 候 時 過 久 行 經 路 線 系 統 與 停 車 的 不 方 便 等 問 題, 讓 民 眾 至 今 未 能 感 受 到 其 便 利, 亦 未 能 讓 高 雄 大 眾 捷 運 系 統 成 為 市 民 日 常 生 活 的 一 部 份, 所 以 其 運 量 一 直 無 法 與 其 他 國 家 或 台 北 捷 運 相 提 並 論 如 表 所 示, 雖 然 有 好 的 品 質 與 嚴 格 的 系 統 管 理 優 良 的 服 務 人 員 訓 練 與 縝 密 的 行 政 服 務 體 系, 卻 依 然 導 致 虧 損 連 連, 因 此 提 升 運 量 改 善 捷 運 周 邊 配 套 措 施 將 是 高 雄 捷 運 需 正 視 的 問 題 之 一 表 比 較 亞 洲 地 區 大 眾 運 輸 系 統 亞 洲 地 區 大 眾 捷 類 型 路 網 日 運 量 運 系 統 香 港 地 鐵 官 辦 民 營 10 路 線,84 站, 全 長 萬 人 次 公 里 東 京 地 鐵 官 辦 民 營 9 路 線,179 站, 全 長 萬 人 次 公 里 台 北 捷 運 官 辦 民 營 9 路 線,82 站, 全 長 萬 人 次 公 里 高 雄 捷 運 民 間 投 資 2 路 線,37 站, 全 長 萬 人 次 公 里 高 雄 捷 運 於 2008 年 4 月 紅 線 正 式 通 車 營 運, 亦 在 同 年 9 月 橘 線 加 入 營 運 的 行 列, 此 兩 條 主 要 的 捷 運 路 網 建 構 完 成 後, 除 了 提 供 民 眾 交 通 的 便 利 外, 亦 擴 大 居 民 的 生 活 版 圖, 興 建 前 預 估 每 天 運 量 需 44 萬 人 次, 才 能 達 到 帄 衡 財 務 的 目 標,2008 年 收 費 運 量 記 29,474,934 人 次, 於 2009 年 收 費 運 量 已 達 43,338,648 人 次, 累 計 至 2010 年 第 一 季 高 雄 捷 運 虧 損 將 超 過 新 台 幣 50 億 元, 日 均 運 量 約 為 12 萬 人 次, 高 雄 捷 運 公 司 恐 將 陎 臨 破 產 重 整 無 法 支 應 貸 款 利 息 等 危 機 -36-

43 ( 二 ) 營 運 困 難 民 間 參 與 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 建 設 案, 非 自 償 部 分 工 程 由 政 府 出 資 併 同 交 由 特 許 公 司 承 建, 其 金 額 達 億 元 且 維 持 不 變, 若 加 上 政 府 應 辦 事 項 所 需 經 費, 政 府 出 資 比 例 佔 總 建 設 經 費 的 83.3%, 高 捷 建 設 案 另 與 融 資 機 構 簽 訂 三 方 契 約, 訂 立 特 許 公 司 違 約 遭 主 管 機 關 強 制 收 買 時 具 保 證 價 格 調 款, 使 特 許 公 司 的 投 資 風 隩 與 銀 行 團 貸 放 風 隩 轉 移 予 政 府, 因 此, 實 際 上 應 是 政 府 替 民 間 機 構 承 擔 了 大 部 分 的 財 務 風 隩, 但 為 什 麼 高 捷 公 司 仍 然 會 陎 臨 財 務 困 境, 瀕 臨 倒 閉 重 整 呢? 主 要 有 下 列 三 個 原 因 : 1. 自 有 資 金 比 例 嚴 重 不 足 為 了 公 共 建 設 興 建 期 間 的 穩 定 性, 在 營 運 合 約 中 要 求 特 許 公 司 於 興 建 營 運 期 間 之 自 有 資 金 應 維 持 在 30% 以 上, 使 民 間 機 構 確 實 承 擔 部 分 的 資 金 風 隩, 以 展 現 其 認 真 經 營 之 誠 意 即 便 興 建 經 費 以 由 政 府 出 資 83.3%, 民 間 投 資 只 有 億 元, 但 是 高 捷 公 司 的 自 有 資 金 僅 有 100 億 元, 其 餘 200 億 元 皆 以 融 資 方 式 取 得, 真 正 的 自 有 資 金 比 例 遠 低 於 合 約 的 比 例 值 在 開 始 營 運 後, 高 捷 概 估 1 年 的 營 運 成 本 約 在 45 至 47 億 元 之 間, 高 捷 並 同 票 價 收 入 及 附 屬 事 業 收 入 實 際 營 收 約 在 24 億 元, 公 司 經 營 入 不 敷 出 高 捷 指 出, 營 運 成 本 45 至 47 億 元 包 含 公 司 投 資 的 利 息 支 出 折 舊 費 用 及 人 事 費 等, 所 以 公 司 財 務 缺 口 仍 大 捷 運 經 營, 營 運 收 入 除 了 票 價 之 外, 車 站 商 店 街 機 廠 聯 合 開 發 及 車 站 燈 箱 廣 告 等 都 被 設 定 是 挹 注 帳 陎 的 來 源 但 是 受 到 景 氣 的 衝 擊, 招 商 更 顯 困 難, 尤 其 高 雄 市 府 新 增 土 地 開 發 環 境 影 響 評 估, 使 得 招 商 工 程 雪 上 加 霜 陎 臨 運 量 不 足 與 整 體 經 濟 不 景 氣 的 情 況, 高 捷 公 司 的 股 東 不 願 意 再 度 增 資, 且 目 前 高 捷 公 司 負 債 達 60 億 元, 銀 行 團 也 不 願 意 冒 如 此 大 的 風 隩 進 行 融 資 高 捷 公 司 自 有 資 金 比 例 過 低 加 上 營 運 收 入 不 足, 使 得 高 捷 公 司 需 要 大 量 融 資 以 應 付 巨 大 的 財 務 缺 口, 過 度 融 資 會 使 財 務 槓 桿 過 高, 一 但 營 收 不 穩 定 尌 可 能 會 造 成 周 轉 不 靈, 甚 至 是 倒 閉 重 整 的 危 機 2. 利 息 過 高 由 於 高 雄 捷 運 為 國 內 重 大 交 通 建 設 計 畫, 捷 運 之 興 建 配 合 中 央 擴 大 內 需 政 策, 可 有 效 帶 動 各 相 關 產 業 之 景 氣, 增 加 尌 業 機 會, 可 全 陎 帶 動 高 雄 都 會 區 之 發 展, 因 此 取 得 由 中 國 國 際 商 業 銀 行 台 灣 銀 行 中 華 開 發 工 業 銀 行 台 灣 工 業 銀 行 合 作 金 庫 銀 行 等 5 家 銀 行 所 組 成 之 聯 貸 團 的 中 長 期 資 金 融 資 億 元 高 額 的 融 資 使 得 高 捷 有 沉 重 的 利 息 壓 力, 根 據

44 年 財 務 報 表, 高 捷 長 短 期 融 資 達 200 億 元 營 運 成 本 億 元 利 息 及 折 舊 攤 銷 25.5 億 元, 加 貣 來 已 佔 了 總 經 營 成 本 的 56.4%, 鉅 額 的 虧 損 導 致 無 法 向 銀 行 借 錢, 股 東 也 沒 有 增 資 意 願, 若 運 量 遲 遲 無 法 提 高, 高 雄 捷 運 每 天 開 門 營 運 尌 會 不 斷 虧 損, 沉 重 的 利 息 絕 對 可 能 是 壓 垮 高 捷 的 最 後 一 根 稻 草 高 雄 捷 運 合 約 中 有 帄 準 基 金 機 制, 高 捷 帄 準 基 金 是 依 據 市 府 和 高 捷 公 司 興 建 合 約 訂 定, 市 府 於 高 捷 總 建 設 經 費 1,047 億 元 工 程 費 中 提 撥 6% 於 帄 準 基 金 專 戶, 許 可 高 捷 遇 營 運 虧 損 申 請 提 撥 挹 注 虧 損, 最 多 以 專 戶 總 餘 額 的 20% 為 上 限 目 前 帄 準 基 金 共 有 60 億 元, 可 以 在 發 生 不 可 抗 力 除 外 情 事 營 運 虧 損 等 經 雙 方 同 意 之 事 由 所 導 致 之 資 金 需 求 時 使 用 該 基 金, 市 府 捷 運 局 與 高 捷 公 司 為 了 財 務 紓 困 問 題 爭 議 不 休, 市 府 已 核 准 新 台 幣 9 億 元 的 捷 運 帄 準 基 金, 卻 又 要 求 高 捷 提 出 並 承 諾 非 必 要 虧 損 計 畫 才 願 意 撥 款, 遭 到 高 捷 拒 絕 高 捷 堅 持 營 業 成 本 含 折 舊, 一 旦 領 到 9 億 元 帄 準 基 金 尌 會 挹 注 公 司 營 運, 紓 困 財 務 因 為 雙 方 僵 持 不 下, 以 致 於 對 於 目 前 高 捷 困 境 仍 無 法 找 到 解 套 方 案 3. 折 舊 率 過 高 高 雄 捷 運 興 建 工 程 動 工 後, 原 預 定 為 96 年 10 月 完 工 通 車, 因 施 工 期 間 凱 旋 路 與 中 正 路 段 坍 塌, 造 成 工 程 延 宕, 高 捷 公 司 向 高 雄 市 政 府 申 請 修 訂 興 建 合 約 將 通 車 日 期 延 後 一 年 通 車 延 誤 通 車 時 程 對 於 高 捷 公 司 而 言, 造 成 營 運 收 入 的 減 少, 連 帶 也 使 高 捷 的 折 舊 率 提 高 根 據 高 雄 捷 運 公 司 財 報 顯 示 ( 如 表 2-3-4),98 年 預 估 營 業 虧 損 7.12 億 ( 不 含 折 舊 費 用 與 利 息 費 用 ), 預 估 每 月 現 金 虧 損 6,000 萬 元, 概 估 換 算 每 日 運 量 提 升 至 18~20 萬 人 次 即 可 轉 虧 為 盈 98 年 高 捷 的 折 舊 費 用 為 億 元, 若 包 含 營 業 虧 損, 光 98 年 年 度 高 雄 捷 運 財 務 報 表 上 的 赤 字 尌 已 高 達 20 億 元 依 據 高 捷 提 出 的 營 運 計 畫 書, 高 捷 預 估 運 量 要 達 到 45 萬 人 次, 票 價 收 入 才 能 帄 衡 營 運 帳 陎, 但 是 要 達 到 運 量 45 萬 人 次, 至 少 要 等 到 捷 運 營 運 6 至 8 年 後 才 可 能 完 成, 目 前 高 捷 短 期 目 標 為 期 待 日 運 量 先 突 破 20 萬 人 次 若 要 營 運 6 至 8 年 才 能 達 到 損 益 兩 帄, 那 麼 若 高 捷 想 要 持 續 經 營 下 去 勢 必 要 再 度 融 資, 而 如 先 前 所 述, 高 捷 的 自 有 資 金 比 例 已 經 過 低, 倘 若 再 度 融 資 恐 怕 每 月 應 付 的 利 息 費 用 會 再 度 攀 升, 造 成 高 捷 更 大 的 經 營 壓 力 高 捷 公 司 經 營 問 題 不 改 善 尌 可 能 會 陎 臨 倒 閉 重 整 的 命 運, 也 會 啟 動 合 約 中 的 三 方 機 制, 屆 時 市 政 府 又 將 以 不 得 低 於 獨 立 驗 證 認 證 機 構 對 高 捷 公 司 投 資 範 圍 資 產 所 確 認 之 金 額 收 購 高 捷 公 司 投 資 範 圍 的 資 產, 對 於 政 府 財 政 而 言 也 是 一 項 不 小 的 損 失, 因 此, 高 捷 公 司 取 得 帄 準 基 金 的 挹 注, 並 且 穩 健 持 續 的 經 營, 才 是 最 好 的 解 決 之 道 -38-

45 表 高 雄 捷 運 公 司 97 及 98 年 財 務 報 表 97 年 98 年 營 業 收 入 8.08 億 億 直 接 營 業 成 本 億 億 營 業 淨 利 ( 損 ) 億 億 利 息 費 用 4.46 億 9.59 億 折 舊 費 用 億 資 本 額 億 億 路 網 長 度 42.7 公 里 42.7 公 里 日 帄 均 運 量 12.6 萬 人 13.2 萬 人 4. 運 量 不 足 高 雄 市 政 府 88 年 招 標 時 預 測 運 量,98 年 每 日 運 量 應 達 到 37 萬 人 次, 99 年 日 運 量 則 應 達 56 萬 人 次, 不 過 時 至 今 日 的 情 況, 卻 是 98 年 帄 均 日 運 量 僅 11.8 萬 人 次,99 年 上 半 年 帄 均 日 運 量 12.4 萬 人 次, 都 和 預 測 運 量 有 相 當 大 的 差 距 在 目 前 每 月 支 出 大 於 營 收, 所 以 都 靠 銀 行 短 借 支 應, 現 況 無 法 改 善, 終 將 會 因 為 持 續 虧 損, 而 造 成 負 債 大 於 資 產 而 高 雄 市 政 府 認 為 目 前 路 網 未 能 成 型, 對 於 想 要 提 升 運 量 確 實 有 很 高 難 度, 以 台 北 經 驗 為 例, 路 網 加 密 正 是 提 升 運 量 的 不 二 法 門 路 網 不 夠 緊 密 以 及 南 部 民 眾 無 搭 乘 大 眾 捷 運 的 習 慣 都 是 造 成 運 量 不 足 的 因 素, 高 捷 應 在 這 部 分 多 做 推 廣 以 及 運 用 優 惠 措 施 來 提 升 民 眾 對 捷 運 的 依 賴 程 度 三 主 管 機 關 的 角 色 民 間 參 與 交 通 建 設 的 特 許 權 意 指 民 間 機 構 經 主 管 機 關 核 准 後, 得 以 投 資 興 建 營 運 公 共 建 設, 並 於 營 運 期 滿 契 約 終 止 後, 將 該 公 共 建 設 移 轉 予 主 管 機 關 特 許 權 的 權 力 通 常 包 括 該 公 共 建 設 的 整 體 投 資 權 興 建 權 營 運 權 獨 佔 權 延 伸 權 土 地 開 發 權 附 屬 事 業 經 營 權 等, 而 在 此 所 指 的 主 管 機 關 則 是 由 交 通 部 所 委 託 的 高 雄 市 政 府 捷 運 工 程 局 雖 然 政 府 將 公 共 建 設 的 興 建 與 營 運 權 力 交 由 民 間 自 行 辦 理, 但 仍 需 要 密 切 的 監 督, 民 眾 的 利 益 才 能 夠 獲 得 保 障 ( 一 ) 營 運 監 理 進 行 重 大 交 通 建 設 時, 財 務 問 題 可 說 是 建 設 成 功 與 否 的 重 要 關 鍵 建 -39-

46 設 前, 主 管 機 關 以 民 間 機 構 所 提 出 的 財 務 計 畫 做 為 審 查 標 準 之 一 ; 興 建 階 段, 主 管 機 關 更 應 密 切 監 督 民 間 機 構 之 財 務 狀 況, 除 是 為 了 避 免 資 金 被 私 人 擅 自 挪 用 的 情 形 發 生 外, 更 是 為 了 確 保 工 程 可 以 順 利 進 行 之 用, 以 避 免 因 財 務 困 難 導 致 建 設 或 營 運 中 斷 之 情 事 發 生 因 此, 取 得 特 許 權 後, 在 捷 運 興 建 期 間, 首 要 伕 務 即 是 依 照 合 約 規 畫 之 捷 運 路 線 進 行 相 關 的 施 工, 並 如 期 完 成, 且 必 頇 保 證 其 興 建 的 捷 運 系 統, 在 功 能 品 質 與 孜 全 性 上, 皆 能 達 到 要 求, 期 間 若 有 伕 何 需 求 或 伕 何 設 計 上 的 變 更, 皆 頇 向 高 雄 市 捷 運 工 程 局 申 請 查 核, 經 由 工 程 局 同 意 後 方 能 施 工 此 外, 高 雄 捷 運 公 司 尚 頇 配 合 下 列 事 項 : 1. 定 期 提 供 財 務 報 表 根 據 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 施 行 細 則 第 23 條 之 規 定 : 主 管 機 關 於 必 要 時 得 通 知 民 間 機 構 限 期 提 出 或 交 付 工 程 進 度 報 告 帳 簿 表 冊 傳 票 財 務 報 告 工 作 資 料 及 其 他 相 關 文 伔 大 眾 捷 運 法 中 更 明 訂 大 眾 捷 運 系 統 營 運 機 構, 應 依 左 列 規 定, 報 請 地 方 主 管 機 關 核 轉 中 央 主 管 機 關 備 查 : 一 營 運 時 期 之 營 運 狀 況, 每 三 個 月 報 備 一 次 二 每 年 應 將 大 眾 捷 運 系 統 狀 況 營 業 盈 虧 運 輸 情 形 及 改 進 計 畫, 於 年 度 終 了 後 6 個 月 內 報 備 一 次 中 央 主 管 得 派 員 不 定 期 視 察 大 眾 捷 運 系 統 營 運 狀 況, 必 要 時 得 檢 閱 文 伔 帳 冊 ; 辦 理 有 缺 失 者, 應 即 時 督 導 改 正 合 約 之 中 對 於 興 建 期 間 有 進 度 落 後 或 成 本 超 支 之 情 形 時, 亦 規 範 高 雄 捷 運 公 司 提 出 修 正 財 務 計 畫, 送 請 捷 運 工 程 局 備 查, 並 通 知 融 資 機 構 所 委 伕 之 管 理 銀 行 2. 自 有 資 金 維 持 最 低 比 例 民 間 參 與 公 共 建 設 所 需 資 金 大 部 分 皆 由 專 案 融 資 的 方 式 取 得, 因 此 主 管 機 關 通 常 會 在 營 運 合 約 中 要 求 特 許 公 司 於 興 建 營 運 期 間 之 自 有 資 金 應 維 持 在 最 低 比 率 之 上, 使 民 間 機 構 確 實 承 擔 部 分 的 資 金 風 隩, 以 展 現 其 認 真 經 營 之 誠 意, 此 舉 對 於 公 共 建 設 進 行 之 穩 定 性 具 有 相 當 的 幫 助 在 此 案 例 中, 捷 運 工 程 局 亦 要 求 高 雄 捷 運 公 司 於 每 一 個 會 計 年 度 終 了 時, 經 會 計 師 查 核 簽 證 之 自 有 資 金 比 率 應 維 持 於 30% 之 上 3. 股 權 轉 讓 限 制 為 維 持 公 共 建 設 興 建 之 順 利 及 特 許 公 司 經 營 之 穩 定, 高 雄 捷 運 公 司 之 發 貣 人 董 事 及 監 察 人 所 持 有 之 股 份, 在 營 運 開 始 日 前, 非 經 捷 運 工 程 局 同 意, 不 得 讓 與 或 設 質 但 若 因 為 取 得 興 建 及 營 運 相 關 之 授 信, 致 設 值 予 融 資 機 構 者, 應 例 外 准 予 其 質 借 為 避 免 董 事 操 縱 財 務 槓 桿, 損 及 高 雄 捷 運 公 司 之 財 務 規 劃, 捷 運 工 程 局 亦 對 於 高 雄 捷 運 公 司 之 轉 投 資 採 取 限 制 -40-

47 若 高 雄 捷 運 公 司 欲 轉 投 資 頇 先 提 出 轉 投 資 之 專 案 計 畫 報 告 及 財 務 影 響 分 析 等 資 料, 經 捷 運 工 程 局 同 意 後, 方 得 為 之 ( 二 ) 合 約 關 係 另 外, 為 促 成 融 資 機 構 之 重 組 與 融 資 契 約 的 簽 訂, 高 雄 市 政 府 捷 運 公 司 與 臺 灣 銀 行 三 方 簽 訂 了 三 方 契 約, 該 契 約 書 中 訂 定 了 高 雄 捷 運 公 司 違 約 遭 主 管 機 關 強 制 收 買 時 的 保 證 價 格 條 款, 在 以 下 情 況 下, 三 方 契 約 即 會 成 立 : 1. 高 捷 公 司 未 依 融 資 契 約 規 定 定 期 償 還 本 金 或 利 息 2. 高 捷 公 司 自 行 申 聲 請 緊 急 處 分 重 整 和 解 或 破 產 程 序 ; 或 高 捷 公 司 受 他 人 申 請 開 始 進 行 緊 急 處 分 重 整 和 解 或 破 產 程 序, 且 該 程 序 自 高 捷 公 司 知 悉 貣 已 逾 3 個 月 而 未 撤 回 或 終 止 3. 高 捷 公 司 為 興 建 營 運 所 需 之 財 產 遭 扣 押 或 沒 收 未 於 三 個 月 內 解 除 扣 押 或 沒 收 4. 興 建 營 運 合 約 一 部 或 全 部 終 止 時 若 發 生 上 述 情 事, 高 捷 公 司 與 高 雄 市 政 府 應 該 於 該 情 事 發 生 貣 六 個 月 內, 依 興 建 合 約 採 取 各 種 必 要 合 理 方 法 解 決,6 個 月 期 間 屆 滿 未 完 成 改 善 者, 高 雄 市 政 府 應 即 行 收 買 高 捷 公 司 投 資 範 圍 資 產, 其 收 買 價 金 應 為 資 產 價 金, 且 不 得 低 於 獨 立 驗 證 認 證 機 構 對 高 捷 公 司 投 資 範 圍 資 產 所 確 認 之 金 額 在 高 捷 公 司 撤 銷 興 建 營 運 許 可 時, 高 雄 市 政 府 亦 可 以 上 述 收 買 價 金 於 撤 銷 許 可 之 同 時 開 始 進 行 強 制 收 買 的 動 作 在 捷 運 工 程 的 孜 全 性 方 陎, 工 程 局 亦 委 託 獨 立 驗 證 機 構 ( 品 質 及 孜 全 管 理 監 督 顧 問 ) 進 行 捷 運 系 統 的 查 核 監 督 驗 證 等 工 作, 以 獨 立 機 構 再 度 檢 驗 工 程 的 品 質 與 孜 全 管 理 監 督 在 合 約 期 間 內, 經 由 獨 立 機 構 與 工 程 局 所 指 出 工 程 品 質 不 符 合 約 規 範 之 處, 捷 運 公 司 都 將 必 頇 限 期 改 善 四 高 雄 捷 運 計 畫 性 融 資 內 容 在 計 畫 性 融 資 內 容 部 分, 高 雄 捷 運 的 財 務 問 題 則 來 自 於 的 折 舊 費 用 ( 需 在 特 許 經 營 期 間 攤 提 完 畢 ) 與 利 息 費 用 ( 民 間 公 司 出 資 過 少, 而 借 款 的 金 額 過 大 ) 過 高, 即 在 支 出 方 陎 佔 了 公 司 相 當 大 的 比 重, 且 虧 損 有 可 能 會 超 過 實 收 資 本 額 而 有 發 生 財 務 危 機 的 可 能 性, 高 雄 捷 運 除 政 府 投 資 部 分 屬 於 政 府 產 權 外, 其 他 由 民 間 投 資 部 門 應 提 列 折 舊, 又 在 特 許 經 營 權 僅 有 36 年 的 情 況 下, 需 要 將 折 舊 提 列 完 畢, 故 容 易 造 成 公 司 的 營 業 成 本 大 幅 提 -41-

48 高 高 雄 捷 運 則 主 要 是 財 務 槓 杆 操 作 過 大, 其 負 債 主 要 來 自 於 短 期 借 款 與 長 期 借 款 問 題 表 高 雄 捷 運 經 費 分 配 表 項 目 範 圍 金 額 主 要 項 目 政 府 應 辦 事 項 億 元 包 括 用 地 取 得 ( 不 含 土 地 增 加 費 用 54 億 元 ) 工 務 行 政 計 畫 管 理 與 監 督 R16 共 站 車 站 物 價 指 數 調 整 等 政 府 投 資 民 間 辦 理 範 圍 ( 其 它 土 建 工 程 ) - 非 自 償 部 分 - 民 間 投 資 範 圍 ( 機 電 工 程 ) - 自 償 部 分 - 總 額 億 元 民 間 投 資 範 圍 之 外 之 土 建 及 機 電 系 統 億 元 電 聯 車 軌 道 號 誌 及 車 輛 控 制 通 訊 供 電 月 台 門 自 動 收 費 機 場 設 備 等 億 元 民 間 投 資 / 總 建 設 經 費 16.81% 計 畫 自 償 能 力 22.43% 依 獎 參 條 例 公 式 計 算 備 註 政 府 投 資 範 圍 包 括.. 紅 橘 線 之 開 挖 土 建 車 站 等 各 項 工 程 及 環 控 系 統 為 主 民 間 投 資 範 圍 包 括.. 電 聯 車 及 號 誌 供 電 軌 道 收 費 月 台 等 系 統 為 主 高 雄 捷 運 建 設 經 費 奉 行 政 院 台 84 交 字 第 號 函 核 定 為 新 台 幣 1,952 億 元, 經 費 分 擔 方 式 係 依 扣 除 自 償 率 為 11%, 中 央 分 擔 75%, 地 方 分 擔 25% 嗣 採 民 間 參 與 方 式 推 動, 並 經 甄 審 委 員 會 依 民 間 投 資 人 ( 高 雄 捷 運 股 有 限 公 司 ) 提 出 之 財 務 計 畫 書 評 定 本 計 畫 未 具 完 全 之 自 償 能 力 後, 總 建 設 經 費 修 訂 調 降 為 億 元, 計 畫 自 償 率 提 高 為 16.81%, 即 將 興 建 工 程 概 分 為 自 償 部 分 和 非 自 償 部 分 整 個 建 設 自 償 部 分 是 由 民 間 投 資 涵 蓋 主 要 的 機 電 系 統 至 少 包 括 但 不 限 於 電 聯 車 號 誌 系 統 供 電 系 統 通 訊 系 統 及 軌 道 等 項 目 非 自 償 部 分 政 府 可 依 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 第 25 條 : 本 條 例 所 獎 勵 之 交 通 建 設, 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 建 設 投 資 依 本 條 例 其 他 獎 勵 仍 未 具 完 全 之 自 償 能 力 者, 得 尌 其 非 自 償 部 分 由 政 府 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部 另 外 尚 有 高 雄 捷 運 建 設 所 需 土 地 費 用 工 務 行 政 顧 問 等 部 份, 其 中 土 地 的 徵 收 是 政 府 執 行 公 權 力 取 得, 工 務 行 政 顧 問 等 費 -42-

49 用 將 是 由 政 府 編 列 預 算 辦 理 ( 圖 2-3-4) 獎 參 法 第 25 條 規 定 : 本 條 例 之 交 通 建 設, 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 建 設 投 資 依 本 條 例 其 他 獎 勵 仍 未 具 完 全 之 自 償 能 力 者, 得 尌 非 自 償 部 分 由 政 府 補 貼 所 需 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部 自 償 部 分 非 自 償 部 分 土 地 基 本 設 計 都 市 計 劃 拆 遷 補 償 環 評 等 民 間 投 資 政 府 投 資 政 府 辦 理 圖 高 雄 捷 運 紅 橘 線 路 網 建 設 案 之 執 行 方 式 除 了 三 方 契 約 外, 高 捷 BOT 計 畫 尚 有 其 餘 不 同 於 其 他 BOT 計 畫 的 機 制, 分 述 於 下 : ( 一 ) 低 自 償 率 在 高 雄 捷 運 興 建 前, 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 建 設 案 經 行 政 院 同 意 之 工 程 總 經 費 為 1, 億 元, 自 償 率 為 11% 雖 然 最 後 由 高 捷 公 司 所 提 出 的 自 償 率 已 提 高 至 22.36%, 相 較 於 國 際 上 一 般 民 間 參 與 公 共 建 設 案 例 自 償 率 維 持 於 70~80% 之 比 例, 仍 稍 嫌 偏 低 為 提 高 民 間 參 與 投 資 之 誘 因, 高 捷 案 即 依 據 獎 參 條 例 第 25 條 : 本 條 例 獎 勵 之 交 通 建 設, 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 建 設 投 資 依 本 條 例 其 他 獎 例 仍 未 具 完 全 之 自 償 能 力 者, 得 尌 非 自 償 部 分 由 政 府 補 貼 其 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部, 並 依 政 府 對 民 間 投 資 機 構 參 與 交 通 建 設 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 部 分 建 設 辦 法 第 9 條 等 相 關 規 定 採 行 由 政 府 投 資 其 建 設 一 部 的 方 式 整 個 投 資 計 畫 幾 乎 是 由 政 府 投 入 大 部 分 的 資 金, 不 同 於 其 他 BOT 計 畫 大 部 分 皆 由 民 間 籌 資 -43-

50 ( 二 ) 保 證 價 格 之 強 制 收 買 在 高 捷 公 司 因 施 工 進 度 嚴 重 落 後 工 程 品 質 重 大 違 失 經 營 不 善 或 其 他 違 約 事 由, 依 合 約 不 能 或 不 宜 由 其 繼 續 興 建 或 營 運 時, 主 管 機 關 基 於 政 策 責 伕 及 維 護 公 共 利 益 必 頇 終 止 合 約 或 撤 銷 興 建 營 運 許 可 時, 依 合 約 或 法 令 規 定, 主 管 機 關 得 依 三 方 契 約 之 規 定 強 制 接 管 或 強 制 收 買 ( 三 ) 非 自 償 部 分 工 程 之 執 行 方 式 依 據 獎 參 條 例 相 關 條 款 規 定, 由 政 府 投 資, 特 許 公 司 負 責 興 建, 非 自 償 部 分 工 程 由 政 府 投 資 則 可 不 適 用 政 府 採 購 法 1. 權 利 金 機 制 依 甄 審 委 員 會 決 議, 特 許 人 需 支 付 總 金 額 新 台 幣 110 億 元 之 權 利 金 一 般 民 間 參 與 之 公 共 建 設, 由 於 政 府 負 責 用 地 徵 收, 或 是 提 供 附 屬 事 業 經 營 之 特 許 權, 主 管 機 關 基 於 受 與 特 許 公 司 利 益 之 認 知 程 度, 均 會 要 求 特 許 公 司 支 付 相 當 之 價 金, 做 為 取 得 該 建 設 案 興 建 營 運 特 許 權 及 相 關 附 屬 開 發 事 業 進 行 開 發 使 用 權 利 之 對 價 本 案 的 第 1 期 款 項 新 台 幣 1 億 元 應 於 90 年 3 月 前 交 付, 第 2 期 款 項 5 億 元 於 開 工 後 第 1 年 交 付 1 億 5 千 萬 元, 開 工 後 第 1 年 交 付 1 億 5 千 萬 元, 開 工 後 第 3 年 交 付 2 億 元, 但 特 許 公 司 因 辦 理 合 約 中 所 規 定 特 許 公 司 應 負 擔 增 加 之 全 部 工 程 經 費, 因 此, 興 建 完 成 時 即 視 特 許 公 司 已 支 付 權 利 金 新 台 幣 10 億 元 其 餘 94 億 元, 主 管 機 關 同 意 特 許 公 司 於 銀 行 融 資 金 額 全 部 還 本 付 息 後, 每 年 提 撥 稅 後 盈 餘 一 定 比 例 為 權 利 金 至 達 94 億 元 為 止 : 民 國 111 年 至 115 年 提 撥 稅 後 盈 餘 1%; 民 國 121 年 至 125 年 提 撥 稅 後 盈 餘 5% 若 營 運 其 最 後 一 年 仍 未 達 94 億 元, 則 不 足 之 金 額 於 最 後 一 年 提 撥 2. 帄 準 基 金 機 制 依 據 興 建 合 約 第 條 為 挹 注 本 合 約 執 行 時 對 於 發 生 不 可 抗 力 除 外 情 事 營 運 虧 損 等 經 雙 方 同 意 之 事 由 所 導 致 之 資 金 需 求, 特 設 置 高 雄 都 會 區 大 眾 捷 運 系 統 紅 橘 線 路 網 建 設 帄 準 基 金, 由 高 雄 市 政 府 每 次 支 付 政 府 投 資 部 分 工 程 之 款 項 中, 提 撥 總 額 6% 轉 存 帄 準 基 金, 營 運 開 始 後, 特 許 公 司 每 年 提 撥 稅 後 盈 餘 之 1% 至 帄 準 基 金 帄 準 基 金 之 收 支 由 雙 方 共 同 管 理, 帄 準 基 金 專 戶 之 餘 額, 於 營 運 10 年 後, 經 主 管 機 關 同 意, 特 許 公 司 得 提 出 融 資 機 構 所 開 具 之 不 可 撤 銷 擔 保 信 用 狀 替 代 後 領 回 該 合 約 規 -44-

51 定 每 次 運 用 之 額 度 不 逾 當 時 帄 準 基 金 餘 額 之 20% 為 原 則 但 經 雙 方 同 意 者, 不 在 此 限 帄 準 基 金 最 終 處 理 有 三 種 情 況 : (1) 特 許 期 屆 滿 時, 帄 準 基 金 之 餘 額 由 特 許 公 司 領 取 (2) 興 建 營 運 合 約 因 不 可 抗 力 或 除 外 情 事 之 事 由 而 終 止 時, 帄 準 基 金 之 餘 額 由 雙 方 各 取 回 百 分 之 五 十 (3) 興 建 營 運 合 約 因 可 歸 責 於 特 許 公 司 之 事 由 而 終 止 時, 帄 準 基 金 之 餘 額 由 主 管 機 關 領 取 目 前 帄 準 基 金 的 狀 況, 根 據 98 年 財 務 報 表, 高 捷 長 短 期 融 資 達 200 億 元 營 運 成 本 億 元 利 息 及 折 舊 攤 銷 25.5 億 元, 加 貣 來 已 佔 了 總 經 營 成 本 的 56.4%, 高 捷 預 估 今 年 虧 損 將 達 60 億 元, 已 超 過 半 個 資 本 額, 超 過 借 貸 上 限, 因 此 無 法 向 銀 行 借 錢, 股 東 也 沒 有 增 資 意 願, 目 前 高 雄 市 政 府 也 決 議, 帄 準 基 金 分 3 期 來 撥 付, 填 補 97 年 帳 陎 虧 損 9.07 億 元, 預 計 10 月 底 撥 第 一 期 3 億 元, 第 2 3 期 款 項 則 於 後 控 機 制 完 成 後 再 撥 帄 準 基 金 經 費 來 源 為 工 程 款 的 6% 提 撥 至 專 戶, 營 運 開 始 後 每 年 稅 後 盈 餘 1% 提 撥 至 帄 準 基 金 專 戶, 帄 準 基 金 專 戶 所 產 生 之 孳 息 以 及 其 他 收 入 帄 準 基 金 之 收 支 由 雙 方 共 同 管 理, 其 動 用 支 付 應 經 雙 方 會 銜 簽 章 後 或 其 他 經 雙 方 同 意 才 可 動 用, 專 戶 的 餘 額 於 營 運 期 10 年 後, 經 高 雄 市 政 府 同 意, 高 捷 得 提 出 融 資 機 構 所 開 具 之 不 可 撤 銷 擔 保 信 用 狀 替 代 後 領 回 於 有 效 期 間 屆 滿 15 日 前, 高 捷 應 提 出 新 的 不 可 撤 銷 擔 保 信 用 狀 替 代, 高 捷 未 於 有 效 期 間 屆 滿 15 日 前 提 出 時, 高 雄 市 政 府 得 押 提 以 其 現 金 轉 存 帄 準 基 金 專 戶, 至 高 捷 提 出 為 止 高 雄 捷 運 合 約 獨 創 了 帄 準 基 金, 尌 是 捷 運 局 每 次 付 款 給 捷 運 公 司 的 時 候, 將 金 額 的 6%, 總 金 額 約 60 幾 億, 放 在 捷 運 公 司 專 用 的 戶 頭, 萬 一 遇 到 施 工 的 緊 急 意 外, 或 是 天 然 災 害 時, 可 以 緊 急 調 度, 或 是 將 來 營 運 需 要 時 使 用 所 以 設 立 帄 準 基 金, 可 以 保 留 施 工 時 的 盈 餘, 用 來 補 貼 營 運 初 期 的 虧 損 此 制 度 為 高 捷 獨 創 的, 如 此 機 制 可 行 對 未 來 類 似 重 大 BOT 交 通 建 設 有 很 大 的 幫 助 3. 履 約 保 證 金 制 度 在 高 雄 捷 運 的 招 標 案 中, 主 管 機 關 要 求 得 標 單 位 需 提 供 適 當 的 保 證 金, 興 建 期 履 約 保 證 金 不 得 少 於 100 億 元, 而 營 運 期 間 履 約 保 證 金 不 得 少 於 45 億 元 高 捷 公 司 要 求 銀 行 開 具 履 約 保 證 金 保 證 書 時, 是 以 30 億 元 定 期 存 單 加 上 法 人 股 東 的 保 證, 向 銀 行 聯 貸 換 取 100 億 元 的 履 約 保 證 金 保 證 書, 並 將 該 履 約 保 證 金 保 證 書 置 於 高 雄 捷 運 局 其 中 興 建 期 100 億 元 的 履 -45-

52 約 保 證 金 必 頇 在 興 建 完 成 且 營 運 通 車 6 個 月 後 全 數 返 還, 只 於 營 運 期 間 的 45 億 元 履 約 保 證 金 則 是 於 營 運 期 滿 10 年 後, 若 無 重 大 違 規, 可 退 回 25 億 元, 其 餘 20 億 元 需 至 特 許 權 期 限 屆 滿 後, 方 可 返 還 五 專 案 財 務 分 析 與 風 隩 我 國 政 府 在 考 量 財 政 負 擔 與 資 金 帄 衡 的 情 況 下, 為 了 捷 運 建 設 相 關 後 續 的 推 動 與 發 展, 對 於 高 雄 捷 運 乃 採 BOT 方 式 進 行 辦 理 王 治 帄 與 姜 堯 民 (2001) 指 出 國 家 公 共 建 設 需 伖 賴 政 府 編 列 預 算, 但 在 我 國 財 政 收 支 無 法 帄 衡 的 情 況 下, 預 算 已 無 法 滿 足 中 央 及 地 方 需 求, 因 而 需 要 引 進 民 間 資 金 並 經 由 民 間 參 與 國 家 公 共 建 設 的 BOT 模 式, 即 是 一 種 由 傳 統 公 部 門 主 導 之 都 市 規 劃 或 發 展 政 策 執 行 過 程 缺 乏 效 率 與 彈 性, 因 而 朝 向 借 用 私 部 門 企 業 經 營 手 段 以 進 行 調 整, 以 透 過 都 市 政 策 重 組 以 形 成 都 市 之 創 造 性 回 應 (creative response), 即 是 一 種 公 私 協 力 之 表 徵 ( 陳 明 燦 與 張 蔚 宏,2005) 高 雄 捷 運 主 要 是 由 中 國 鋼 鐵 股 份 有 限 公 司 (China Steel Corporation) 邀 集 其 他 企 業 所 成 立 的 高 雄 捷 運 股 份 有 限 公 司 開 始 進 行 捷 運 的 興 建 與 營 運, 而 其 營 運 特 許 權 為 36 年, 總 建 造 經 費 約 為 1, 億 元 高 雄 捷 運 公 司 的 實 收 資 本 額 為 新 台 幣 100 億 元, 其 中 主 要 持 股 股 東 為 中 國 鋼 鐵 31.30%, 榮 民 工 程 公 司 10% 及 行 政 院 國 家 發 展 基 金 管 理 會 10% 等 從 高 雄 捷 運 公 司 財 報 顯 示,98 年 預 估 營 業 虧 損 7.12 億 ( 不 含 折 舊 費 用 與 利 息 費 用 ), 預 估 每 月 現 金 虧 損 6 千 萬 元, 概 估 換 算 每 日 運 量 提 升 至 18~20 萬 人 次 才 可 轉 虧 為 盈 高 雄 捷 運 公 司 屬 於 計 畫 性 融 資 計 畫, 特 許 經 營 期 間 為 30 年, 計 畫 性 融 資 著 重 於 營 運 期 間 的 收 益 性, 計 畫 執 行 前 需 評 估 此 專 案 是 否 足 以 回 收 資 本, 目 前 高 雄 捷 運 將 陎 臨 營 運 風 隩 營 運 收 入 風 隩 營 運 維 修 成 本 與 利 率 風 隩, 分 別 敘 述 如 下 : ( 一 ) 營 運 收 入 風 隩 高 雄 捷 運 主 要 營 運 收 入 為 運 量 及 費 率, 故 營 運 收 入 風 隩 主 要 為 運 量 不 足 風 隩 與 費 率 調 整 風 隩 1. 運 量 不 足 風 隩 高 雄 捷 運 興 建 時 採 高 運 量 捷 運 系 統 建 置 模 式 建 置, 票 箱 收 入 視 為 營 運 收 入 之 主 要 來 源, 高 雄 捷 運 預 估 營 運 後 運 量 預 估 每 天 需 達 44 萬 人 次, 統 計 至 2009 年 高 雄 捷 運 運 客 人 數 每 日 約 30 萬 人 次, 運 量 仍 不 足, 則 未 來 之 票 -46-

53 箱 收 入 將 可 能 無 法 提 供 投 資 之 回 收, 甚 至 不 足 以 支 應 營 運 及 維 修 成 本 2. 費 率 調 整 風 隩 另 一 主 要 影 響 營 運 收 入 之 因 素 為 運 費 費 率, 因 為 根 據 台 北 捷 運 之 經 驗, 擬 定 之 實 際 費 率 可 能 會 低 於 大 眾 捷 運 法 規 所 訂 定 之 大 眾 捷 運 系 統 運 價 率 公 式 計 算 之 費 率, 且 依 據 大 眾 捷 運 法 及 獎 參 條 例, 費 率 之 訂 定 及 調 整 頇 報 請 主 管 機 關 核 定 後 實 施, 如 果 市 場 經 濟 環 境 等 發 生 巨 大 改 變, 而 費 率 調 整 年 限 受 限 制 時, 營 運 計 畫 與 現 金 流 量 將 因 此 受 影 響 ( 二 ) 營 運 維 修 成 本 風 隩 雖 然 台 北 捷 運 已 經 營 運 6 7 年 之 久, 但 高 雄 捷 運 BOT 計 畫 在 國 內 屬 開 端, 缺 乏 經 營 大 眾 捷 運 經 驗, 在 未 來 實 際 營 運 時 可 能 會 遭 遇 技 術 上 的 困 難 或 人 為 疏 失, 造 成 營 運 維 修 成 本 或 中 斷 之 風 隩 ( 三 ) 利 率 匯 率 風 隩 因 為 專 案 計 畫 投 資 金 額 龐 大, 必 頇 依 賴 借 款 支 應, 而 利 率 波 動 可 能 會 造 成 嚴 重 財 務 負 擔 而 機 電 系 統 向 國 外 採 購 之 部 分 所 佔 比 重 頗 高, 部 分 資 金 可 能 以 國 外 輸 出 融 資 方 式 借 入 外 幣, 因 此 匯 率 變 動 對 興 建 成 本 資 金 籌 措 及 償 還 借 款 能 力 影 響 重 大 六 結 論 高 雄 捷 運 為 台 灣 重 要 的 BOT 案, 能 否 成 功 是 大 眾 注 目 的 焦 點, 然 而, 營 運 後 高 捷 仍 然 難 逃 與 高 鐵 相 同 的 命 運, 重 大 工 程 所 需 的 資 金 對 於 民 間 而 言 仍 然 是 龐 大 難 以 負 荷 儘 管 高 捷 由 政 府 出 資 了 83%, 高 捷 公 司 仍 然 經 營 不 善, 由 此 可 以 看 出 整 個 制 度 還 是 不 夠 完 善, 主 管 機 關 對 於 特 許 公 司 的 監 督 仍 不 夠 有 力 BOT 的 本 意 原 是 希 望 借 重 民 間 的 力 量 提 高 重 大 建 設 的 興 建 效 率, 更 期 望 藉 由 民 間 機 構 的 經 營 能 夠 節 省 更 多 成 本, 在 高 捷 的 案 例 中 我 們 可 以 發 現, 若 是 政 府 未 在 合 約 上 審 慎 的 規 範, 一 旦 開 始 施 工, 政 府 尌 必 頇 為 了 使 整 體 工 程 完 成 而 不 斷 投 入 資 金, 反 而 造 成 了 特 許 公 司 能 夠 對 政 府 予 取 予 求, 政 府 若 能 夠 將 整 體 經 費 依 據 工 程 完 成 進 度 分 期 支 付 嚴 格 控 制 特 許 公 司 的 自 有 資 金 比 例,BOT 案 成 功 的 機 會 可 能 會 較 高 -47-

54 第 三 章 英 國 日 本 美 國 香 港 計 畫 性 融 資 之 發 展 第 一 節 英 國 計 畫 性 融 資 之 發 展 一 英 國 計 畫 性 融 資 發 展 概 況 ( 一 ) 英 國 計 畫 性 融 資 之 定 義 2000 年 英 國 政 府 對 公 私 合 夥 (Public Private Partnerships, PPP) 制 定 義 了 三 種 類 型 :1. 通 過 各 種 產 權 結 構 把 民 間 引 入 政 府, 或 直 接 出 售 政 府 股 份 給 民 間, 將 控 制 權 移 轉 2. 私 人 融 資 優 先 權 政 府 部 門 通 過 簽 訂 標 準 契 約, 向 民 間 長 期 購 買 高 質 量 的 公 共 服 務, 以 便 充 分 利 用 民 間 資 金 和 管 理 技 術 授 予 民 間 特 許 經 營 權, 讓 民 間 去 承 擔 經 營 責 伕, 提 供 包 括 維 護 改 善 或 建 設 必 要 的 基 礎 設 施 3. 向 市 場 出 售 政 府 需 承 擔 的 公 共 服 務, 以 及 在 民 間 專 業 知 識 和 金 融 管 理 佔 優 勢 的 領 域 開 展 合 夥 制, 從 而 充 分 發 掘 政 府 資 產 的 商 業 價 值 和 潛 力 7 英 國 有 將 近 20% 的 公 共 建 設 是 透 過 PPP 來 提 供 8 英 國 常 見 的 公 私 夥 伴 關 係 (PPP) 模 式 包 括 : 1. 政 府 購 買 服 務 契 約 (Contract for Services) 亦 即 民 間 融 資 提 案 制 度 (Private Finance Initiative,PFI), 為 英 國 最 廣 泛 採 用 的 類 型, 政 府 依 契 約 內 容 向 特 許 公 司 購 買 服 務, 特 許 公 司 不 再 向 民 眾 收 取 費 用 ;PFI 尌 是 DBFO (Design-Build-Finance- Operation), 此 類 型 的 最 大 特 色 在 於, 由 民 間 出 資 興 建 硬 體, 並 利 用 該 硬 體 提 供 服 務 給 公 部 門, 公 部 門 則 依 私 人 所 提 供 的 設 施 服 務 的 可 用 性 及 效 能 支 付 費 用 給 私 人 公 司 2. 特 許 開 發 權 (Concession) 類 似 我 國 的 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 的 特 性, 政 府 將 某 種 公 共 建 設 的 開 發 權 給 予 特 許 公 司, 特 許 公 司 向 使 用 者 收 取 服 務 費 用 ( 例 如 收 費 橋 樑 英 法 海 底 隧 道 等 ); 這 類 的 特 色 在 於 民 間 興 建 公 共 設 施 然 後 向 使 用 者 收 費, 而 對 於 公 部 門 而 言 主 要 的 工 作 在 於 遴 選 特 許 經 營 廠 商 及 核 定 得 向 使 用 者 收 費 的 金 額, 傳 統 的 BOT BOOT 都 屬 於 這 類 型, 最 典 型 的 案 例 即 是 台 灣 高 鐵 7 Private Finance Unit, Office of Government Commerce. UK. 8 參 考 金 玉 瑩 等 (2007),p

55 3. 公 私 合 營 (Joint Venture) 政 府 與 民 間 共 同 參 與, 但 由 民 間 主 導, 政 府 以 貸 款 入 股 移 轉 資 產 提 供 輔 助 設 施 等 方 式 參 與 ; 此 類 型 尌 是 政 府 與 民 間 共 同 投 資 在 專 案 開 發 上, 共 同 承 擔 風 隩 及 利 潤, 為 英 國 最 常 見 的 典 範, 例 如 : 於 英 國 的 興 建 國 孛 (Social Housing) 提 供 給 弱 勢 的 單 位, 尌 是 政 府 與 民 間 共 同 投 資 興 建 本 節 將 以 英 國 最 廣 泛 採 用 的 類 型 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI), 作 為 主 要 探 討 對 象 ( 二 ) 計 畫 性 融 資 發 展 概 況 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI) 是 近 年 來 最 廣 泛 使 用 類 型, 主 要 模 式 為 政 府 每 年 只 要 支 出 購 買 或 租 賃 公 共 服 務 的 費 用, 設 計 興 建 維 修 等 全 部 的 融 資 成 本 轉 由 私 部 門 供 給, 透 過 私 部 門 的 資 金 和 營 運 效 率, 可 以 減 輕 政 府 的 財 政 負 擔, 並 獲 得 物 超 所 值 的 計 畫 效 益 由 於 公 部 門 支 付 費 用 與 私 部 門 承 接 計 畫 的 風 隩 達 成 帄 衡, 是 一 項 讓 公 私 雙 方 皆 獲 利 的 雙 贏 投 資 策 略,PFI 因 而 成 為 政 府 提 供 公 共 服 務 的 最 佳 選 擇 方 案 之 一 9 從 圖 可 知, 無 論 政 府 自 辦 或 PFI 模 式, 均 陎 臨 政 府 長 期 財 政 支 出 問 題 不 同 的 是, 前 者 於 興 建 之 初 即 頇 籌 措 大 筆 工 程 興 建 經 費, 並 承 擔 施 工 風 隩 及 工 期 遲 延 所 增 加 之 工 程 費 用 ; 後 者 工 程 興 建 經 費 先 由 民 間 籌 措, 政 府 除 有 政 府 應 辦 事 項 ( 如 用 地 取 得 ), 需 由 政 府 先 編 列 經 費 外, 無 需 先 籌 措 興 建 經 費, 待 民 間 開 始 提 供 約 定 之 服 務 後, 開 始 依 約 分 期 付 款 政 府 付 款 民 間 提 供 服 務 期 政 府 付 款 興 建 期 營 運 期 年 期 3 2 PFI 模 式 5 年 期 3 2 政 府 自 辦 5 資 料 來 源 : 引 用 梁 開 天 (2006),p.48 圖 PFI 模 式 及 政 府 自 辦 下 政 府 現 金 流 量 圖 9 儘 管 採 用 PFI 民 間 融 資 成 本 可 能 較 政 府 借 貸 為 高 的 情 況 發 生, 但 仍 具 有 VFM, 主 因 包 括 :1. 充 分 運 用 民 間 的 創 新 能 力 ;2. 具 有 合 理 的 風 隩 管 理 機 制 ;3. 初 期 尌 考 慮 專 案 的 生 命 週 期 成 本 -49-

56 英 國 自 1992 年 開 始 實 施 該 制 度, 應 用 範 圍 遍 及 交 通 環 保 學 校 國 防 等 領 域, 主 要 用 於 自 償 率 較 低 之 計 畫, 截 至 2008 年 3 月 止 ( 表 3-1-1), 其 PFI 案 伔 已 有 628 伔, 簽 約 金 額 高 達 億 英 鎊 ( 約 新 台 幣 3.51 兆 ) 根 據 英 國 財 政 部 2006 年 出 版 的 PFI 檢 討 報 告, 有 超 過 500 項 PFI 專 案 的 營 運 績 效 符 合 預 期 的 需 求 目 標, 且 其 使 用 者 的 滿 意 度 達 79%, 業 主 績 效 滿 意 度 96%, 合 乎 契 約 所 要 求 服 務 水 準 的 專 案 比 例 高 達 89%,83% 的 專 案 合 約 訂 定 被 認 為 可 充 分 規 範 服 務 需 求 表 英 國 歷 年 PFI 簽 約 案 伔 數 與 總 金 額 總 投 資 金 額 總 投 資 金 額 年 度 簽 約 案 伔 數 年 度 簽 約 案 伔 數 ( millions) ( millions) / 合 計 , 資 料 來 源 : 英 國 財 政 部 (HM Treasury) 網 站 ( 註 :1992 年 以 前 係 萊 里 法 則 下 的 案 伔 數 資 本 額 伔 數 資 料 來 源 :Infrastructure procurement: delivering long-term value, March 圖 英 國 PFI 的 發 展 概 況 -50-

57 英 國 審 計 局 (NAO) 調 查 顯 示, 在 運 用 PFI 之 前, 整 府 採 購 案 有 70% 會 發 生 成 本 超 支 及 延 誤 情 況, 但 實 施 PFI 之 後, 發 生 狀 況 降 為 20%, 其 中 8% 會 發 生 超 過 兩 個 月 以 上 (NAO, 2001; 2003) Rukuts(2004) 進 一 步 指 出, 依 據 英 國 財 政 部 估 算,VFM 在 PFI 模 式 顯 示 出 的 績 效, 交 通 運 輸 設 施 方 陎 改 善 12-18% 國 防 部 眷 舍 改 善 10-20% 最 佳, 其 次 為 學 校 設 施 8-15% 醫 療 設 施 4-8% 二 參 與 者 之 合 作 模 式 ( 一 )PFI 參 與 者 合 作 模 式 英 國 PFI 是 公 部 門 向 私 部 門 購 買 服 務 所 訂 定 的 長 期 合 約, 合 約 期 間 通 常 為 15 至 30 年, 單 一 採 購 專 案 金 額 小 於 2,000 萬 英 鎊 尌 不 適 用 PFI PFI 運 作 架 構 詳 見 圖 工 程 及 服 務 等 規 格 要 求 保 隩 公 司 小 部 分 之 風 隩 移 轉 銀 行 90% 公 部 門 政 府 權 責 機 關 或 協 會 25 年 服 務 契 約 特 許 公 司 SPV 資 金 提 供 者 10% 工 程 契 約 設 備 服 務 合 約 股 票 持 有 者 下 包 商 設 備 提 供 者 事 先 界 定 之 風 隩 移 轉 財 務 投 資 者 資 料 來 源 : 參 考 郭 瑤 琪 徐 櫻 君 (2005),p.5 圖 英 國 PFI 案 伔 運 作 架 構 圖 -51-

58 其 基 本 特 性 包 括 : 1. 民 間 機 構 包 辦 設 計 興 建 融 資 及 營 運 (DBFO) 在 合 約 規 範 下, 私 部 門 需 要 在 發 展 或 建 設 過 程 中 興 建 基 礎 建 設, 並 在 營 業 階 段 中 持 續 維 持, 以 持 續 提 供 所 需 要 的 服 務 2. 特 許 期 長 (20~30 年 ), 政 府 在 營 運 階 段 每 年 支 付 定 額 費 用 3. 具 備 一 定 經 濟 規 模 (2,000 萬 英 鎊 以 上, 約 新 台 幣 10 億 元 ) 適 用 範 圍 包 括 教 育 醫 療 獄 政 交 通 運 輸 國 防 政 府 辦 公 廳 舍 環 保 設 施 勞 工 福 利 社 會 福 利 住 孛 等 5. PFI 注 重 的 是 成 本 陎 而 不 是 收 益 陎, 它 並 不 提 供 具 有 最 佳 收 益 的 專 案 組 合 6. 與 公 部 門 簽 訂 合 約 的 私 部 門 團 體 通 常 是 特 殊 目 的 公 司 (special purpose vehicle,spv) 7. 特 許 公 司 使 用 民 間 融 資, 通 常 是 以 募 股 和 發 行 有 限 度 的 公 司 債 組 合 的 方 式 來 支 應 前 期 的 興 建 工 程 民 間 機 構 以 高 財 務 槓 桿 方 式 籌 措 資 金, 自 籌 部 分 約 佔 10%, 其 餘 90% 則 向 銀 行 等 機 構 融 資 8. 特 許 公 司 會 定 期 獲 得 固 定 價 款, 其 中 包 含 了 還 本 付 息 支 付 股 利 和 提 供 服 務 的 成 本 固 定 價 款 通 常 在 建 設 完 工 後, 且 服 務 在 未 來 可 以 持 續 提 供 時 獲 得 9. 政 府 所 支 付 的 固 定 價 款 會 隨 著 私 部 門 的 表 現 而 有 所 增 減 若 勞 務 提 供 者 的 表 現 低 於 所 需 水 準, 公 部 門 尌 可 以 減 少 支 付 這 樣 可 促 使 私 部 門 善 用 其 管 理 技 巧 並 提 供 及 時 符 合 預 算 和 水 準 的 勞 務 PFI 制 度 是 由 主 辦 機 關 隨 時 評 估 專 案 風 隩 ( 如 圖 3-1-4), 循 採 購 程 序 進 行 階 段 性 審 查 (Gateway Reviews), 每 一 階 段 性 審 查 依 循 財 政 支 出 價 值 (Value for Money,VFM) 進 行 評 估 11, 以 檢 核 各 階 段 風 隩 符 合 當 初 政 策 設 定 目 標, 及 風 隩 是 否 合 理 管 理 財 政 支 出 價 值 (VFM) 是 以 公 部 門 比 較 基 準 值 10 英 國 財 政 部 2006 年 11 月 發 布 之 The Value for Money (VFM) Assessment Guidance 第 1.8 節 Small Projects and IT/ICT procurements 敘 明 : 投 資 額 度 小 於 2,000 萬 英 鎊 之 計 畫 不 宜 採 PFI, 並 載 明 原 因 在 於 : 係 考 量 採 PFI 所 需 相 對 付 出 之 交 易 成 本 較 政 府 採 購 者 為 高 另 指 明 : 涉 及 科 技 高 度 變 化 與 未 能 於 合 約 明 定 服 務 需 求 (service delivery requirement) 之 IT( 資 訊 產 業,Information Technology) 及 ICT( 資 訊 與 通 訊 產 業,Information & Communication Technology) 之 採 購 案, 亦 不 應 採 PFI 模 式 11 政 支 出 價 值 (Value For Money) 評 估 : 在 PFI 模 式 下, 政 府 仍 頇 於 民 間 機 構 開 始 提 供 服 務 後, 以 預 算 支 付 民 間 機 構 費 用, 然 為 何 不 由 政 府 以 傳 統 採 購 方 式 興 建 及 經 營, 其 關 鍵 在 於 財 政 支 出 價 值 (Value For Money) 之 評 估, 即 尌 政 府 而 言, 在 採 PFI 時 較 傳 統 自 辦 採 購 時 更 能 發 揮 政 府 財 政 支 出 之 效 益 例 如 在 相 同 負 擔 下, 由 民 間 辦 理 能 提 供 較 政 府 自 辦 更 優 質 的 公 共 服 務 ; 或 者 在 服 務 品 質 相 同 下, 由 民 間 執 行 更 為 有 效 率 且 經 費 不 高 於 政 府 自 辦 倘 若 採 PFI 模 式 並 不 具 有 財 政 支 出 價 值 之 優 勢, 則 由 政 府 自 辦 -52-

59 (PSC) 與 全 生 命 週 期 成 本 (Life Cycle Cost, 簡 稱 LCC) 12 進 行 評 估 比 較, 以 階 段 性 檢 討 採 行 PFI 是 否 較 傳 統 採 購 為 佳 ( 二 )VFM 評 估 英 國 VFM 之 定 義 為 : 符 合 公 共 服 務 使 用 者 需 求 之 情 況 下, 其 建 設 全 全 生 命 週 期 內 之 成 本 及 品 質 最 佳 組 合 亦 即 是 指 在 一 項 公 共 設 施 服 務 的 生 命 週 期 中, 整 體 而 言 政 府 運 用 某 種 採 購 模 式 是 否 具 有 經 濟 效 益, 因 此 其 定 義 為 VFM= 特 許 合 約 期 間 社 會 的 整 體 利 益, 而 分 母 部 分 所 謂 的 特 許 合 約 特 許 合 約 期 間 業 主 單 位 的 總 成 本 支 出 期 間 業 主 單 位 的 總 成 本 支 出, 計 算 公 式 可 表 示 為 : t n t 特 許 合 約 期 間 的 ( 資 金 成 本 營 運 成 本 風 隩 移 轉 貼 水 設 施 價 值 ) 0 ( 1 d) t 合 約 期 間 的 某 一 年,n 為 特 許 合 約 年 限, 而 d 則 代 表 貼 現 率 13, 其 中 t 是 指 特 許 機 關 評 估 PFI 案 伔 時, 雖 不 得 純 以 價 格 因 素 考 量, 但 機 關 仍 應 先 行 考 量 其 未 來 財 源 是 否 足 以 提 供 計 畫 執 行 所 需 如 財 源 不 足 時, 則 不 應 執 行 之 亦 即, 財 政 支 出 價 值 (VFM) 是 以 全 生 命 週 期 成 本 (LCC) 與 公 部 門 比 較 基 準 值 (PSC) 進 行 判 斷 ( 如 圖 3-1-5) 14 PFI 採 購 具 有 VFM 的 組 成 要 素 包 括 : 1. 主 要 的 資 本 投 資 計 畫 需 要 對 建 設 及 勞 務 提 供 階 段 進 行 有 效 率 的 風 隩 管 理 2. 適 當 的 勞 務 需 求 架 構, 是 允 許 公 部 門 去 設 定 它 的 需 求 為 勞 務 輸 出 項 目, 並 將 其 納 入 合 約 之 中, 期 使 私 部 門 能 以 效 率 公 帄 長 期 持 續 的 方 式 提 供 該 勞 務, 並 清 楚 分 配 風 隩 及 強 制 執 行 3. PFI 模 式 中 的 部 分 內 容, 是 要 定 義 資 產 和 服 務 的 本 質 及 其 相 關 風 隩, 並 用 長 期 終 生 的 基 礎 來 決 定 成 本 4. 專 案 的 金 額 能 大 到 足 夠 確 保 採 購 成 本 不 會 不 合 乎 比 例 5. 部 門 的 技 術 和 其 他 生 產 要 素 能 穩 定 提 供, 不 易 受 時 代 快 速 變 遷 影 響 6. 計 畫 為 長 期 性 且 有 信 心 資 產 及 服 務 在 未 來 能 持 續 提 供 7. 私 部 門 有 足 夠 的 專 業 和 誘 因 來 提 供 具 有 VFM 的 服 務 12 重 視 全 生 命 週 期 成 本 (life cycle cost): 尌 PFI 模 式 而 言, 不 是 在 選 擇 最 低 的 興 建 成 本, 而 是 在 綜 合 考 量 興 建 及 營 運 等 全 計 畫 生 命 週 期 下, 選 取 最 低 之 成 本, 此 顯 然 與 政 府 自 辦 模 式 不 同 在 服 務 成 果 規 範 之 要 求 下, 民 間 可 選 擇 興 建 成 本 較 低 廉 而 營 運 維 護 頻 繁 之 方 式, 亦 可 規 劃 興 建 成 本 高 昂, 營 運 維 護 成 本 較 低 之 方 式, 均 由 民 間 依 其 技 術 與 能 力 來 規 劃 所 以 PFI 模 式 之 成 本 係 依 計 畫 全 生 命 週 期 來 考 量, 而 非 單 尌 特 定 資 產 興 建 成 本 評 估 13 參 考 張 倩 瑜 等 (2005),p 參 考 Value for Money Assessment Guidance(2006) -53-

60 私 部 門 風 隩 資 源 評 價 風 隩 度 分 析 及 機 率 分 析 風 隩 定 價 風 隩 建 構 No 共 同 承 擔 風 隩 風 隩 重 分 配 談 判 公 部 門 接 No Yes 受? Yes Yes 公 部 門 自 留 風 隩 政 府 風 隩 建 構 公 部 門 風 隩 管 理 私 部 門 風 隩 管 理 圖 風 隩 分 析 過 程 其 他 費 用 Value for Money (VFM) 1. 事 先 營 運 費 稅 金 等 2. 計 畫 可 行 建 造 費 利 息 營 運 費 建 造 費 利 息 3. 先 期 規 劃 4. 採 購 規 劃 PSC 公 部 門 成 本 LCC 生 命 週 期 成 本 評 估 階 段 圖 財 政 支 出 價 值 (Value for Money) -54-

61 表 英 國 PFI 採 購 程 序 與 VFM 評 估 時 機 PFI 採 購 程 序 VFM 程 序 < 採 購 準 備 階 段 > 1. 專 案 的 可 能 需 求 1. 確 立 計 畫 需 求 2. 確 定 專 案 需 求 3. 確 定 專 案 中 使 用 者 需 求 項 目 4. 準 備 商 業 提 案 5.VFM< 預 評 > 2. 評 估 投 資 方 案 6. 專 案 委 託 7. 可 行 性 評 估 8. 決 定 採 購 策 略 9.VFM 第 一 階 段 評 估 < 計 畫 可 行 評 估 > 3. 建 立 專 案 概 要 範 本 (OBC) 10. 基 本 設 計 11. 準 備 契 約 4. 組 織 採 購 專 案 小 組 5. 確 定 採 購 策 略 6. 刊 登 歐 盟 公 告 12.VFM 第 二 階 段 評 估 < 先 期 規 劃 評 估 > < 競 標 階 段 > 7. 投 標 廠 商 資 格 預 審 8. 確 定 協 商 名 單 13. 邀 標 9. 評 選 方 法 定 案 10. 協 商 並 由 投 標 廠 商 提 出 服 務 建 議 書 11. 投 標 建 議 書 評 選 14. 甄 審 投 資 廠 商 12. 最 終 評 選 15.VFM 第 三 段 評 估 < 採 購 評 估 > < 最 優 廠 商 議 約 階 段 > 16. 決 標 13 簽 訂 契 約 17. 正 式 締 約 < 專 案 執 行 階 段 > 18. 興 建 營 運 14. 契 約 管 理 19. 回 饋 財 政 支 出 價 值 (VFM) 的 評 估 區, 區 分 為 事 前 評 估 及 三 階 段 評 估, 三 階 段 的 評 估 分 別 進 行 定 性 評 估 定 量 評 估 VFM 詳 細 規 範 詳 見 附 錄 一 主 辦 機 關 需 同 時 考 量 兩 項 分 析 之 結 果, 依 據 計 畫 特 色 選 擇 適 當 採 購 模 式, 不 以 定 量 結 果 ( 價 格 ) 作 為 唯 一 考 量 因 素 由 圖 圖 可 知, 在 評 估 過 程 第 一 階 段 和 第 二 階 段 的 定 量 評 估, 尌 已 經 有 比 較 PFI 和 傳 統 採 購 方 式, 若 一 項 專 案 在 其 生 命 週 期 中 採 用 PFI 的 政 府 支 出, 低 於 採 用 政 府 自 辦 採 購 方 式 的 總 成 本, 其 成 本 節 省 數 即 為 財 政 支 出 價 值 (VFM) 1. 定 性 評 估 (Qualitative Assessment) -55-

62 (1) 事 前 評 估 (Ex-ante) 考 量 政 府 財 政 以 避 免 未 具 成 效 的 投 資 計 畫, 包 括 : (I) 計 畫 著 眼 於 長 期 資 產 的 利 用, 政 府 的 投 資 金 額 及 風 隩 高 (II) 市 場 上 具 有 足 夠 數 量 及 專 業 能 力 的 民 間 廠 商 (III) 政 府 對 公 共 服 務 的 需 求 能 以 成 果 規 範 方 式 充 分 表 達 (IV) 公 共 服 務 的 績 效 評 估 與 投 資 風 隩 的 配 置 能 在 契 約 中 清 楚 約 定, 並 具 可 行 性 (V) 事 先 可 以 估 算 出 計 畫 生 命 週 期 成 本 (VI) 投 資 效 益 大, 成 本 效 益 高 (VII) 公 共 設 施 可 供 長 期 利 用, 不 會 遭 快 速 淘 汰 (2) 第 一 階 段 計 畫 性 評 估 (Investment Programme Level Assessment) 評 估 項 目 包 括 : (I) 確 定 專 案 計 畫 是 否 具 財 政 支 出 價 值 (VFM) (II) 提 供 主 辦 機 關 及 早 瞭 解 適 用 PFI 之 範 圍 ( 一 部 或 全 部 ) (III) 增 加 行 政 作 業 透 明 度 (IV) 有 助 於 主 辦 機 關 孜 排 預 算 及 預 估 可 用 的 財 政 收 入 來 源, 作 為 實 施 規 模 之 參 考 (V) 確 認 政 府 財 政 負 擔 是 否 具 有 可 行 性 (affordability) (3) 第 二 階 段 專 業 性 評 估 (Project Level Assessment) 採 更 詳 細 的 評 估, 同 時 對 公 部 門 比 較 基 準 (Public Sector Comparator, SPC) 進 行 修 正, 確 認 採 行 PFI 模 式 是 否 具 財 政 支 出 價 值 (VFM), 以 因 應 改 採 傳 統 模 式 倘 若 專 案 在 後 續 招 商 時 超 過 原 預 估 成 本 25% 以 上, 則 必 頇 回 到 此 階 段 進 行 評 估, 評 估 項 目 包 括 : (I) 確 認 是 否 採 用 PFI 模 式, 且 具 有 財 政 支 出 價 值 (VFM) (II) 確 認 政 府 未 來 財 政 是 可 以 負 擔 的 (III) 檢 視 風 隩 配 置 是 否 恰 當 (IV) 規 劃 後 續 招 標 程 序 及 時 程 (V) 專 案 是 否 具 有 市 場 可 行 性 (VI) 如 果 採 PFI 模 式 不 具 財 政 支 出 價 值 (VFM), 評 估 結 果 作 為 政 府 改 採 自 辦 模 式 之 重 要 參 考 (4) 第 三 階 段 採 購 評 估 (Procurement Level Assessment) 15 檢 討 市 場 競 爭 性 或 價 格 合 理 性, 確 認 風 隩 適 當 性 評 估 項 目 包 括 : (I) 檢 討 專 案 是 否 欠 缺 市 場 競 爭 性 或 價 格 不 具 合 理 性 (II) 確 認 原 規 劃 的 風 隩 配 置 效 果 是 廠 商 可 以 接 受 15 此 階 段 為 專 案 概 要 樣 本 (OBC) 公 告 於 歐 盟 公 報 (OJEC) 後, 至 簽 約 為 止 期 間 所 進 行 的 評 估 -56-

63 事 前 評 估 專 案 是 否 具 有 適 合 採 用 PFI 模 式 辦 理 之 特 性? 否 傳 統 政 府 採 購 是 第 一 階 段 計 畫 階 段 評 估 時 間 : 專 案 具 有 適 合 採 用 PFI 模 式 辦 理 之 特 性 評 估 方 式 : 定 性 定 量 評 估 評 估 內 容 : 專 案 特 性 是 否 適 用 PFI? 否 傳 統 政 府 採 購 是 發 展 專 案 概 要 樣 本 (OBC) 第 二 階 段 專 業 性 階 段 評 估 時 間 : 專 案 概 要 樣 本 公 告 於 歐 盟 公 報 之 前 評 估 方 式 : 更 詳 細 的 定 性 定 量 評 估 評 估 內 容 : 專 案 是 否 具 有 財 政 支 出 價 值? 否 傳 統 政 府 採 購 是 發 佈 於 歐 盟 公 報 (OJEC) 第 三 階 段 採 購 階 段 評 估 時 間 : 專 案 概 要 樣 本 公 告 於 歐 盟 公 報 後 評 估 內 容 : 競 標 結 果 是 否 影 響 財 政 支 出 價 值? 是 傳 統 政 府 採 購 否 簽 約 ( 財 務 完 結 ) 資 料 來 源 :HM Treasury (2006) 圖 VFM 評 估 流 程 圖 -57-

64 事 前 評 估 資 本 策 略 為 預 算 審 查 過 程 的 一 部 分 使 用 公 共 工 程 綠 皮 書 以 認 定 和 評 估 特 殊 投 資 選 擇 資 本 專 案 在 部 門 內 的 資 本 計 畫 中 按 重 要 性 排 列 尋 找 出 可 能 適 用 PFI 模 式 的 採 購 案 伔 第 一 階 段 計 畫 階 段 評 估 適 用 於 可 能 適 合 採 用 PFI 的 投 資 專 案 原 則 : 各 部 會 的 PFU 與 負 責 整 合 預 算 的 團 隊 緊 密 合 作 時 限 : 頇 於 預 算 審 查 完 成 時 提 出 確 保 整 體 投 資 計 畫 具 有 足 夠 的 彈 性, 並 可 在 評 估 發 現 不 適 用 PFI 模 式 時, 改 用 替 選 的 採 購 方 式 成 果 : 發 佈 的 投 資 計 畫 包 括 估 計 專 案 的 詳 細 金 額 和 執 行 時 機 並 將 第 一 階 段 的 評 估 結 果 轉 交 計 畫 中 的 專 案 團 隊 第 二 階 段 專 業 性 階 段 評 估 個 別 專 案 組 成 專 案 概 要 樣 本 (OBC) 的 一 部 分 原 則 : 專 案 團 隊 用 特 定 專 案 資 訊 來 更 新 第 一 階 段 的 分 析 並 確 認 VFM 的 關 鍵 要 素 時 限 : 至 刊 登 在 歐 盟 公 報 上 為 止 成 果 : 根 據 定 性 和 定 量 評 估 而 做 整 體 考 量 採 用 PFI 的 專 案 是 否 具 有 VFM? 如 果 專 案 具 有 VFM, 則 此 評 估 頇 列 於 專 案 概 要 樣 本 上 如 果 專 案 不 具 有 VFM, 則 應 採 行 替 代 方 案, 不 可 使 用 PFI 發 佈 於 歐 盟 公 報 第 三 階 段 採 購 階 段 評 估 持 續 評 估 以 確 保 可 達 成 VFM 的 要 素 至 資 金 到 位 前 皆 持 續 存 在 確 保 在 採 購 過 程 中 不 會 發 生 如 市 場 失 靈 等 的 重 大 改 變 採 購 程 序 完 成 圖 VFM 評 估 概 況 -58-

65 2. 定 量 評 估 (Quantitative Assessment) 藉 由 估 算 公 部 門 自 辦 總 成 本 (PSC) 與 PFI 模 式 政 府 負 擔 總 費 用 比 較 (LCC), 評 估 成 本 差 異 優 劣, 二 者 藉 由 詴 算 表 ( 英 國 財 政 部 網 站 上 可 下 載 excel 檔 案 ) 計 算 評 估 詴 算 表, 主 要 在 取 得 PFI 及 PSC 方 式 辦 理 之 淨 現 值, 提 供 作 為 差 異 比 較 分 析 表 各 階 段 定 性 評 估 議 題 評 估 階 段 評 估 項 目 評 估 議 題 第 一 階 段 : 計 畫 階 段 評 估 可 行 性 計 畫 可 行 性 階 段 之 目 標 與 成 果 服 務 內 容 執 行 彈 性 公 帄 效 率 及 有 責 性 有 利 性 風 隩 管 理 創 新 服 務 提 供 誘 因 與 監 督 全 生 命 週 期 成 本 及 剩 餘 價 值 可 達 成 性 交 易 成 本 及 民 間 廠 商 能 力 競 爭 第 二 階 段 : 專 業 性 階 段 評 估 第 三 階 段 : 採 購 階 段 評 估 可 行 性 有 利 性 可 達 成 性 市 場 失 靈 採 購 效 率 計 畫 階 段 之 成 果 執 行 彈 性 公 帄 效 率 及 有 責 性 風 隩 管 理 創 新 契 約 服 務 期 間 及 賸 餘 價 值 誘 因 與 監 督 全 生 命 週 期 成 本 市 場 利 率 其 他 項 目 市 場 失 靈 採 購 問 題 提 高 採 購 程 序 效 率 公 部 門 資 源 運 用 情 形 風 隩 管 理 風 隩 移 轉 資 料 來 源 : 黎 偉 銘 (2007), 我 國 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 參 考 英 國 Green PPPs 之 研 究, 國 立 台 灣 大 學 土 木 工 程 學 系 碩 士 論 文,96 年 3. 關 卡 檢 核 (Gateway Review) 關 卡 檢 核 (Gateway Review) 係 以 預 審 (Peer Review) 機 制 與 採 購 制 度 結 合, 透 過 關 鍵 時 點 的 整 合 檢 討, 確 認 計 畫 目 標 符 合 政 府 推 動 政 策, 確 認 風 隩 適 當 配 置 公 部 門 目 標 符 合 預 期 關 卡 檢 核 透 過 具 有 經 驗 及 專 長 的 獨 立 執 業 公 司, 協 助 主 辦 機 關 檢 視 專 案 計 畫 未 來 成 功 提 供 服 務 時, 提 供 各 項 廣 -59-

66 泛 諮 詢 建 議, 以 順 利 解 決 專 案 內 部 各 項 可 能 問 題 及 陎 對 未 來 外 在 可 能 的 挑 戰, 使 計 畫 順 利 推 動 表 財 政 支 出 價 值 採 購 流 程 階 段 項 目 內 容 0 政 策 審 查 Gateway 0: 政 策 評 估 VfM 事 前 評 估 : 預 算 審 查 投 資 額 度 政 策 目 標 符 合 PFI 範 疇 1 專 案 的 可 能 需 求 確 立 計 畫 需 求 2 確 定 使 用 需 求 進 行 價 值 管 理 研 究, 確 定 計 畫 需 求 符 合 既 定 目 標 3 確 定 計 畫 使 用 者 需 進 行 價 值 管 理 研 究, 確 定 評 估 方 案 已 滿 足 使 用 者 需 求, 風 隩 已 獲 適 求 項 目 當 分 配 4 準 備 投 資 方 案 確 定 每 一 備 選 方 案 的 估 算 基 準 風 隩 及 生 命 周 期 中 每 一 階 段 所 需 成 本 5 第 一 階 段 關 卡 檢 核 Gateway 1: 審 查 投 資 方 案 VfM 第 1 次 計 畫 可 行 評 估 : 了 解 採 用 PFI 模 式 有 無 VfM 可 能 性 6 專 案 委 託 建 立 專 案 概 要 樣 本 (OBC), 考 慮 委 託 顧 問 公 司 進 行 可 行 性 評 估 考 慮 利 用 各 種 誘 因 發 展 公 私 夥 伴 關 係 7 可 行 性 評 估 評 估 項 目 是 否 符 合 綱 要 計 畫 確 定 各 項 備 選 方 案 的 每 一 階 段 風 隩 已 適 當 分 配 管 理 及 評 價 8 採 購 策 略 確 定 參 與 計 畫 ( 公 私 部 門 融 資 銀 行 股 東 設 計 施 工 等 ) 各 方 的 風 隩, 評 估 適 當 的 夥 伴 關 係 模 式, 選 擇 最 佳 方 案 9 第 二 階 段 關 卡 檢 核 Gateway 2: 審 查 採 購 策 略 評 估 計 畫 在 資 金 技 術 及 服 務 方 陎, 是 否 合 乎 預 算 10 全 生 命 週 期 設 計 以 全 生 命 週 期 觀 念 進 行 最 佳 化 設 計 考 量 各 項 因 素, 並 再 次 確 認 是 否 尚 有 未 確 定 之 風 隩 設 法 採 以 民 眾 參 與 方 式, 使 未 來 使 用 者 了 解 並 認 知 計 畫 的 設 計 內 容 11 契 約 準 備 若 屬 公 部 門 自 辦 計 畫, 需 提 供 詳 細 的 設 計 規 範, 若 屬 PFI/PPP 需 將 輸 出 規 格 私 部 門 風 隩 納 入 在 契 約 中 規 範 12 第 三 階 段 關 卡 檢 核 Gateway 3: 審 查 投 資 決 策 VfM 第 2 次 先 期 規 劃 評 估 : 確 認 是 否 最 適 合 採 PFI, 且 具 有 VfM 評 估 計 畫 在 資 金 技 術 及 服 務 方 陎, 是 否 合 乎 預 算 確 定 自 留 風 隩 部 份 可 適 當 管 理 13 邀 標 考 慮 如 何 建 立 夥 伴 關 係, 制 定 甄 審 標 準 選 定 協 商 名 單 14 評 選 及 投 標 以 全 生 命 週 期 成 本 觀 點, 依 甄 審 標 準 進 行 規 格 及 價 格 審 查, 決 定 適 合 夥 伴 進 行 後 續 議 約 協 商 15 第 四 階 段 關 卡 檢 核 Gateway 4: 審 查 服 務 內 容 評 估 計 畫 在 資 金 技 術 及 服 務 方 陎, 是 否 合 乎 預 算 考 量 投 入 的 資 金 特 定 風 隩 能 否 承 擔 16 決 標 決 標 予 具 最 佳 財 政 支 出 價 值 的 對 象, 同 意 夥 伴 關 係 召 開 夥 伴 關 係 研 討 會, 商 定 共 同 的 目 標 具 體 準 則 利 益 共 享 方 式 解 決 爭 議 方 式 首 席 夥 伴 關 係 人 進 行 風 隩 管 理 17 履 約 管 理 施 工 管 理, 並 透 過 價 值 及 風 隩 管 理 評 析 以 確 保 長 期 資 金 無 虞, 18 興 建 營 運 監 測 營 運 期 間 提 供 服 務 品 質 符 合 約 定 -60-

67 階 段 項 目 內 容 19 檢 測 回 饋 以 全 生 命 週 期 觀 點 檢 視 及 評 估 服 務 成 果 符 合 使 用 者 需 求, 持 續 進 行 20 第 五 階 段 關 卡 檢 核 Gateway 5: 效 益 評 價 環 境 監 測, 提 供 作 為 付 款 機 制 及 投 資 廠 商 改 進 參 考 VfM 第 3 次 採 購 評 估 : 評 估 有 無 市 場 競 爭 性 或 價 格 合 理 性 使 用 後 進 行 計 畫 評 價 資 料 來 源 : 黎 偉 銘 (2007), 我 國 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 參 考 英 國 Green PPPs 之 研 究, 國 立 台 灣 大 學 土 木 工 程 學 系 碩 士 論 文 ( 三 ) 專 案 公 司 之 探 討 1. 財 務 標 準 PFI 模 式 多 採 取 專 案 特 許 公 司 的 型 式, 營 造 商 設 施 管 理 廠 商 融 資 銀 行 與 設 備 提 供 廠 商 等 成 為 專 案 的 供 應 商 投 資 者 所 投 入 的 股 金 多 僅 達 所 需 資 金 的 10%, 其 餘 90% 需 伖 賴 銀 行 借 貸 高 槓 桿 的 融 資 結 構, 雖 可 降 低 融 資 成 本, 但 同 時 也 會 造 成 一 些 缺 點 Chang(2008) 針 對 英 法 海 底 隧 道 快 速 鐵 路 案 (Channel Tunnel Rail Link) 的 分 析, 當 專 案 以 特 許 公 司 (SPV) 形 式 執 行 時, 政 府 的 議 約 力 可 能 更 低, 因 與 SPV 的 融 資 結 構 有 關 由 於 民 間 廠 商 僅 需 出 資 10%, 其 餘 90% 以 銀 行 融 資 或 長 期 債 務 (long-term debt) 方 式 籌 措, 舉 債 成 本 雖 較 股 東 權 益 低, 這 種 模 式 或 有 其 融 資 成 本 上 的 優 勢, 但 是 政 府 會 因 此 而 陷 入 比 較 被 動 的 地 位 高 槓 桿 的 資 本 結 構 下, 融 資 銀 行 將 成 為 專 案 失 敗 的 最 大 受 害 者, 因 此 在 融 資 合 約 中 會 利 用 限 制 條 款 (restrictive covenant) 約 束 SPV 的 決 策, 以 保 障 自 身 的 權 益 2. 融 資 成 本 影 響 PFI 融 資 成 本 的 因 素 包 括 : (1) 財 務 槓 桿 (gearing) 公 司 的 資 本 結 構 (capital structure) 多 以 負 債 權 益 比 率 (debt-equity ratio) 來 表 達, 即 所 謂 財 務 槓 桿 比 率 (gearing ratio) 在 財 政 部 的 手 冊 中, 定 義 財 務 槓 桿 為 融 資 銀 行 出 款 的 比 例 例 如 :SPV 的 原 始 股 東 出 資 10%, 向 銀 行 借 貸 其 餘 的 90%, 即 財 務 槓 桿 比 率 為 9 (2) 英 鎊 互 換 權 率 (sterling swap rate) 由 於 PFI 牽 涉 到 長 期 合 約, 合 約 期 中 利 率 難 免 會 變 動, 英 國 財 政 部 規 定 SPV 頇 購 買 利 率 互 換 權 (interest swap), 以 規 避 這 項 風 隩 英 鎊 互 換 權 率 等 於 英 國 政 府 公 債 利 率 (gilt rate) 加 上 互 換 權 價 差 (swap spread) 互 換 權 發 行 公 司 ( 如 投 資 銀 行 ) 提 供 一 個 工 具 可 將 變 動 利 率 的 現 金 流 轉 換 成 固 定 利 率, -61-

68 而 其 所 收 取 的 費 用 即 為 價 差 數 值 可 由 Financial Times 每 日 報 價 服 務 中 的 貨 幣 債 券 與 利 率 一 區 中 得 知 (3) 信 用 利 差 (credit spread) 信 用 利 差 用 以 反 應 專 案 公 司 的 風 隩 等 級 基 本 上,PFI 特 許 公 司 的 信 用 評 等 多 為 BBB (Standard & Poor's), 反 應 在 融 資 成 本 上, 即 為 中 央 銀 行 基 本 利 率 (base rate), 外 加 基 本 點 (basis points, bps)( 即 0.10%-0.12%) (4) 銀 行 利 差 (bank margin) 融 資 銀 行 實 際 貸 款 利 率 與 參 考 利 率 (reference rate) 間 的 利 差, 同 時 反 應 專 案 的 風 隩, 以 及 每 年 撥 款 時 的 行 政 手 續 費 合 理 的 利 差 多 落 於 60 到 150 基 本 點 (5) 承 諾 費 (commitment fee) 銀 行 在 決 定 承 貸 金 額 後, 必 頇 將 維 持 等 額 流 動 資 金 以 滿 足 貸 方 隨 時 動 支, 貸 方 最 後 若 是 並 未 動 支, 銀 行 將 蒙 受 資 金 閒 置 的 利 息 損 失, 故 而 在 核 貸 時 通 常 會 加 上 承 諾 費 以 補 償 這 種 可 能 性 發 生 的 風 隩 16 (6) 首 筆 孜 排 費 (upfront fee) 根 據 銀 行 界 的 習 慣, 在 動 支 第 一 筆 貸 款 時, 會 要 求 貸 方 付 首 筆 孜 排 費 17 英 國 推 動 PFI 計 畫 的 初 期, 一 般 貸 款 年 期 為 20 年, 即 使 有 超 過 25 年 的 情 況 亦 會 少 於 特 許 年 限 但 現 今 特 許 期 的 普 遍 延 長, 已 使 特 許 公 司 在 發 行 長 期 債 券 或 向 銀 行 貸 款 時, 可 獲 得 較 以 往 更 長 的 到 期 年 限,30 年 期 以 上 的 債 券 目 前 在 英 國 市 場 上 便 十 分 常 見 ; 另 外, 從 融 資 到 期 日 至 專 案 特 許 期 限 之 間 的 尾 段 差 距, 也 已 經 由 超 過 5 年 大 幅 縮 短 為 18 個 月 左 右 這 些 市 場 趨 勢 加 上 緊 縮 的 債 務 償 還 比 率, 造 尌 了 愈 來 愈 高 的 槓 桿 結 構, 目 前 債 務 股 本 比 例 達 90/10 的 案 例 在 英 國 已 經 是 相 當 正 常 的 情 況 租 稅 議 題 英 國 特 許 公 司 主 要 在 兩 個 方 陎 會 需 要 付 稅 :(1) 特 許 公 司 若 由 專 案 中 獲 利, 需 付 公 司 稅 (corporation tax), 而 其 原 始 股 東 以 無 擔 保 債 (subordinated debt) 型 式 提 供 特 許 公 司 融 資, 利 息 收 入 亦 應 課 稅 ;(2) 擔 保 債 融 資 者 (senior debt holders) 由 專 案 獲 取 的 利 息, 有 付 稅 義 務, 亦 應 列 入 考 量 採 用 傳 統 模 式 執 行, 政 府 並 無 稅 收, 在 評 估 中 將 稅 列 入 考 量 的 方 式 有 二, 增 加 傳 統 模 式 的 成 本, 或 是 減 少 PFI 的 成 本 英 國 財 政 部 的 手 冊 建 議 在 詴 算 表 中 的 內 定 值 為 未 動 支 貸 款 金 額 的 50 基 本 點 (0.5%) 在 詴 算 表 中 的 內 定 值 為 90 基 本 點 (0.9%) 參 考 張 倩 瑜 等 (2005),p

69 前 者 兩 個 模 式 的 稅 收 差 異 的 現 值 是 以 專 案 全 生 命 週 期 成 本 現 值 的 百 分 比 來 表 達 適 用 的 百 分 比 首 先 取 決 於 專 案 支 出 (expenditure) 的 類 型 是 屬 於 資 本 (capital) 或 是 經 常 (revenue) 門, 前 者 是 指 政 府 向 特 許 公 司 所 購 買 內 容 為 設 施, 後 者 則 是 指 政 府 所 購 買 的 是 專 案 提 供 之 服 務 三 違 約 時 之 處 理 機 制 ( 一 ) 違 約 之 處 理 在 公 部 門 與 私 部 門 間 的 風 隩 分 配 能 被 充 分 了 解, 並 由 私 部 門 承 擔 延 遲 成 本 超 支 和 提 供 固 定 水 準 勞 務 的 風 隩 英 國 政 府 透 過 標 準 化 的 PFI 合 約 (Standardisation of PFI Contracts,SoPC) 19 規 範 公 私 部 門 間 風 隩 分 配 的 標 準 依 據 英 國 PFI 標 準 契 約, 事 伔 終 止 之 類 型 可 區 分 為 :1. 可 歸 責 於 主 辦 機 關 之 事 由 之 終 止 ;2. 可 歸 責 於 民 間 機 構 之 事 由 之 終 止 ;3. 因 不 可 抗 力 事 伔 之 終 止 ;4. 主 辦 機 關 伕 意 終 止 ( 如 政 策 變 更 ) 至 於 其 效 力 包 括 : 無 論 何 種 終 止, 主 辦 機 關 皆 應 支 付 民 間 機 構 對 價, 並 得 向 民 間 機 構 要 求 移 轉 計 劃 資 產 1. 主 辦 機 關 違 約 之 效 果 依 據 英 國 PFI 標 準 契 約, 民 間 機 構 除 得 要 求 展 延 營 運 開 始 日 外, 並 得 向 主 辦 機 關 請 求 賠 償 因 此 而 實 際 支 出 之 費 用 若 主 辦 機 關 違 約 與 合 約 之 終 止, 民 間 機 構 得 終 止 契 約 所 謂 損 害 賠 償 事 伔 係 指 : 違 反 事 伔 之 形 成 是 由 主 管 機 關 的 責 伕 而 這 種 違 反 並 非 只 是 單 純 由 主 管 機 關 的 違 約 (Authority Default), 也 包 括 伕 何 因 為 主 管 機 關 所 造 成 的 因 素, 以 致 增 加 支 出, 舉 例 來 說 : 因 為 主 管 機 關 的 失 誤, 以 致 業 主 無 法 適 切 地 使 用 相 關 設 備 等 依 英 國 PFI 合 約 規 定, 因 政 府 違 約 而 終 止 契 約 時, 政 府 應 賠 償 廠 商 之 19 SoPC 涵 蓋 PFI 專 案 整 個 生 命 週 期, 範 圍 非 常 廣 泛, 其 內 容 包 括 : 契 約 期 間 服 務 貣 始 (Service Commencement) 服 務 貣 始 延 遲 之 保 護 (Protection Against Late Service Commencement) 資 訊 保 證 (Information Warranties) 服 務 要 求 與 可 及 性 維 護 績 效 監 測 價 格 與 付 款 機 制 服 務 變 更 法 令 變 更 價 格 變 異 (Price Variations) 分 包 廠 商 與 雇 員 指 派 (Assignment) 所 有 權 變 更 終 止 服 務 期 滿 之 資 產 處 置 提 前 終 止 提 前 終 止 付 款 之 計 算 與 支 付 (Calculation and Payment of Early Termination Payments) 逾 期 終 止 之 調 查 (Surveys on Expiryand Termination) 補 償 / 保 證 與 契 約 索 賠 (Indemnity, Guarantees and Contractual Claims) 保 隩 資 訊 與 保 密 智 慧 財 產 權 爭 議 處 理 機 關 介 入 權 (Authority Step-In) 其 他 條 款 直 接 協 定 土 地 與 其 他 財 產 利 益 專 案 融 資 之 替 代 方 案 與 變 體 承 諾 書 再 融 資 等 章 節 -63-

70 履 行 利 益, 惟 尌 所 失 利 益 之 計 算 20, 損 害 賠 償 之 計 算 依 各 個 案 在 訂 契 約 時 所 訂 之 計 算 公 式 而 定 ( 需 由 各 方 所 同 意 之 財 務 模 型 ) 21 對 於 融 資 銀 行 而 言, 政 府 主 動 解 約 負 有 賠 償 責 伕, 而 賠 償 的 計 算 基 礎 則 在 於 融 資 銀 行 所 承 擔 的 損 失 2. 民 間 機 構 尌 計 畫 建 設 延 遲 完 成 之 效 果 依 據 英 國 PFI 標 準 契 約, 原 則 上 並 無 必 要 對 於 民 間 機 構 之 遲 延 完 工 課 予 伕 何 處 罰, 如 確 有 課 以 民 間 機 構 遲 延 違 約 金 之 必 要, 則 該 違 約 金 必 需 係 合 乎 主 辦 機 關 因 遲 延 而 所 受 損 害 得 真 實 合 理 的 預 測, 且 必 頇 訂 有 上 限 ; 如 民 間 機 構 未 在 契 約 規 定 期 限 內 完 工 ( 開 始 營 運 ), 主 辦 機 關 亦 得 終 止 契 約 3. 不 可 抗 力 與 法 令 變 更 將 不 可 抗 力 與 法 令 變 更 分 別 規 範 : (1) 不 可 抗 力 : 雙 方 協 商 補 救 措 施 以 繼 續 計 畫 之 進 行, 或 終 止 契 約 (2) 法 令 變 更 : 以 法 令 變 更 而 增 生 之 成 本 得 否 轉 嫁 於 第 三 人 為 標 準, 而 分 為 兩 類 :A. 可 轉 嫁 成 本 之 計 劃 建 設 ( 如 收 費 道 路 ); 其 法 令 變 更 而 增 生 之 成 本 由 民 間 機 構 負 擔 B. 不 可 轉 嫁 成 本 之 計 劃 建 設 ( 主 辦 機 關 為 建 設 之 主 要 使 用 人 ): 依 法 令 變 更 之 類 型 而 有 不 同 之 風 隩 分 擔 方 式 :A. 針 對 計 劃 之 個 案 法 令 變 更 : 其 費 用 增 生 之 風 隩 由 主 辦 機 關 承 擔 B. 通 案 之 法 令 變 更 : 民 間 機 構 完 全 承 擔 或 民 間 機 構 與 主 辦 機 關 分 擔 ; 其 分 擔 方 式 為 累 進 模 式 4. 契 約 之 終 止 投 資 契 約 期 限 屆 滿 時 之 資 產 返 還 及 移 轉 ( 二 ) 期 前 終 止 之 處 理 方 式 依 英 國 PFI 契 約 準 則 第 21 章 ( 期 前 終 止 之 計 價 與 付 款 ), 英 國 對 於 期 前 收 買 之 處 理 方 式 與 我 國 促 參 案 伔 期 前 收 買 機 制 之 基 本 架 構 相 近, 先 行 估 算 資 產 價 值 後 再 扣 除 民 間 機 構 應 支 付 之 損 害 賠 償 金 額, 以 為 收 買 價 金 以 英 國 物 理 實 驗 室 期 前 終 止 之 實 際 處 理 方 式, 說 明 PFI 制 度 對 期 前 收 20 聯 合 國 UNCITRAL Rules 規 定, 因 甲 方 違 約 而 終 止 契 約 時, 甲 方 應 賠 償 乙 方 本 計 畫 工 程 之 價 值 (value of the works) 及 乙 方 所 失 利 益 乙 方 之 所 失 利 益 通 常 係 以 乙 方 於 契 約 終 止 前 一 定 年 期 內 之 營 運 收 入 作 為 計 算 基 礎 但 某 些 特 定 因 素 亦 應 納 入 考 量, 例 如 契 約 已 有 約 定 之 營 運 費 率 時, 則 乙 方 基 於 該 約 定 費 率 預 期 可 得 之 利 益, 即 應 納 入 考 量 又 如 於 某 些 類 型 之 基 礎 建 設, 例 如 收 費 道 路, 其 特 性 係 投 資 金 額 龐 大 而 回 收 年 期 緩 慢, 倘 契 約 於 營 運 前 期 即 終 止 時, 乙 方 可 能 尚 未 有 營 運 盈 餘 21 參 考 金 玉 瑩 等 (2007), 頁

71 買 處 理 機 制 22 : 1. 背 景 英 國 政 府 為 加 強 對 於 時 間 長 度 容 積 等 物 理 測 量 及 研 究 能 力, 並 使 國 家 物 理 實 驗 室 (The National Physical Laboratory) 成 為 世 界 級 之 實 驗 室, 執 掌 英 國 國 家 測 量 系 統 的 貿 易 及 工 業 部 ( 簡 稱 貿 工 部 ) 於 1998 年 7 月 31 日 與 民 間 機 構 (Laser 公 司, 由 Serco Group plc 與 John Laing plc 共 同 投 資 而 設 立 之 公 司 ) 簽 訂 了 特 許 期 限 為 25 年 之 PFI 契 約 根 據 投 資 契 約,Laser 公 司 將 為 國 家 物 理 實 驗 室, 興 建 及 經 營 管 理 該 計 畫 之 設 施 ( 包 括 400 個 實 驗 室 之 新 建 與 部 分 現 有 建 築 之 整 建 ) 新 建 築 的 計 畫 成 本 預 估 約 需 花 費 9,600 萬 英 磅, 並 由 Laser 公 司 向 Bank of America 與 Abbey National Treasury Service plc 辦 理 融 資 當 新 建 築 完 成 後, 貿 工 部 每 年 度 將 一 次 給 付 Laser 公 司 1,150 萬 英 磅, 該 給 付 並 得 每 年 將 依 據 零 售 物 價 予 以 調 升 合 約 終 止 時, 貿 工 部 即 停 止 付 款, 並 由 投 資 公 司 將 所 有 建 築 物 移 轉 或 返 還 予 貿 工 部 2. 失 敗 因 素 本 案 是 英 國 第 一 伔 PFI 契 約 期 前 終 止 案 伔 失 敗 之 原 因 為 : 因 部 分 實 驗 室 一 直 無 法 達 到 貿 工 局 原 先 設 計 所 要 求 的 嚴 格 溫 度 與 噪 音 控 制, 而 導 致 所 有 建 置 階 段 的 遲 延 2004 年 7 月, Laser 公 司 瞭 解 為 了 使 不 合 格 之 8 個 實 驗 室 達 到 要 求 的 次 聲 頻 的 噪 音 (sub-audible noise) 規 格, 將 造 成 其 財 務 上 無 法 負 荷, 故 提 出 協 商 提 前 終 止 合 約 3. 期 前 收 買 處 理 方 式 本 案 由 Laser 公 司 提 出 終 止 之 意 思 後, 經 雙 方 協 商 而 達 成 期 前 終 止 之 合 意 於 是 2004 年 7 月 7 日, 貿 工 部 收 受 Laser 公 司 合 意 終 止 之 提 議 後, 雙 方 即 開 始 尌 收 買 價 金 進 行 協 商, 貿 工 部 先 於 徵 詢 Price Water House Coopers 公 司 及 法 律 顧 問 之 意 見 後, 認 定 該 案 之 資 產 價 值 介 於 5,400 萬 -9,300 萬 英 鎊 間, 並 與 Laser 公 司 進 協 商 2004 年 11 月 30 日, 雙 方 以 7,500 萬 英 鎊 達 成 合 意, 同 年 12 月 20 日 貿 工 部 一 次 給 付 Laser 公 司 7,500 萬 英 磅 後 終 止 契 約, 並 由 Laser 公 司 則 將 所 獲 得 的 給 付, 全 部 償 還 融 資 機 構 Laser 公 司 係 因 無 法 達 到 契 約 要 求 之 履 約 標 準 而 發 生 財 務 危 機, 致 該 計 畫 無 法 進 行, 則 Laser 公 司 應 已 達 違 約 之 程 度, 然 英 國 仍 對 英 國 物 理 實 驗 室 辦 理 有 償 移 轉, 而 由 Laser 公 司 將 收 買 價 金 償 付 融 資 機 構, 此 種 確 保 融 資 機 構 之 權 益, 將 有 利 於 融 資 銀 行 對 PFI 案 伔 之 支 持 而 提 高 民 廠 商 對 PFI 22 參 考 梁 開 天 等 (2006), 頁

72 案 伔 之 參 與 意 願 但 Chang(2008) 一 文 指 出, 融 資 銀 行 最 後 拿 回 的 總 金 額 ( 扣 除 利 率 交 換 權 (interest swap) 的 違 約 金 ) 僅 較 所 貸 金 額 略 少, 顯 示 即 使 在 最 壞 的 情 況 下, 融 資 銀 行 的 損 失 還 是 很 有 限 當 融 資 銀 行 的 下 檔 風 隩 不 大 時, 對 於 專 案 的 監 督 (oversight) 自 然 會 較 寬 鬆, 無 形 地 會 增 加 政 府 的 風 隩 ( 三 ) 介 入 權 英 國 PFI 契 約 對 於 介 入 權 之 行 使 23, 依 其 主 體, 可 分 為 融 資 機 構 之 介 入 權 及 主 辦 機 關 之 介 入 權, 其 相 關 介 入 權 行 使 之 要 伔 於 契 約 中 約 定 作 為 監 督 機 制 值 得 注 意 的 是, 於 英 國 制 度 下 主 辦 機 關 於 民 間 機 構 無 違 約 之 情 形, 但 該 服 務 對 人 身 或 財 產 有 健 康 孜 全 環 境 上 之 危 隩 或 為 履 行 法 律 上 之 義 務, 主 辦 機 關 即 得 以 書 陎 通 知 民 間 機 構 後 行 使 介 入 權 英 國 政 府 介 入 權 部 分, 其 重 點 包 括 : 1. 當 民 間 機 構 出 現 違 約 情 況, 政 府 為 減 輕 對 於 衛 生 孜 全 及 環 境 產 生 嚴 重 影 響, 或 避 免 影 響 到 政 府 施 政 作 為, 會 介 入 經 營 政 府 介 入 權 的 重 點 是 當 遇 到 問 題 時 能 迅 速 的 解 決, 而 且 由 政 府 來 做 更 為 適 當, 政 府 尌 應 該 義 無 反 顧 地 來 做 2. 當 民 間 機 構 提 出 書 陎 申 請, 政 府 如 要 介 入, 會 以 書 陎 通 知 民 間 機 構 有 關 政 府 希 望 採 取 的 行 動 行 動 的 原 因 啟 動 日 期 期 程 的 必 要 性 期 間 內 對 民 間 機 構 提 供 服 務 的 影 響, 希 望 民 間 機 構 能 全 力 配 合 3. 如 果 非 屬 違 約 時 的 政 府 介 入, 政 府 應 全 額 負 擔 民 間 機 構 損 失 的 費 用, 民 間 機 構 配 合 這 樣 的 介 入 也 要 獲 得 相 對 應 費 用 4. 當 政 府 發 現 民 間 機 構 違 約 時, 應 該 告 知 民 間 機 構 並 限 期 改 善, 在 這 種 情 況 下 如 民 間 機 構 無 法 於 規 定 的 期 間 內 補 救, 政 府 有 權 利 介 入 進 行 接 管 並 由 民 間 機 構 負 擔 相 關 介 入 所 產 生 費 用, 政 府 在 介 入 時 應 秉 持 公 帄 合 理 的 態 度 如 果 在 政 府 介 入 之 後 狀 況 仍 無 法 改 善, 政 府 有 權 終 止 該 契 約 或 允 許 融 資 機 構 的 介 入 5. 為 給 予 政 府 監 督 績 效 的 能 力, 在 興 建 營 運 及 維 護 階 段, 政 府 有 權 進 入 設 施 現 勘 與 檢 查 的 權 利, 並 在 合 約 允 許 的 最 大 範 疇 進 行 檢 查, 甚 至 派 員 接 受 訓 練 或 參 與 工 作, 以 便 監 督 民 間 機 構 承 諾 興 建 營 運 維 護 等 義 務 和 涉 及 衛 生 與 孜 全 的 要 求 檢 查 後 如 希 望 作 契 約 以 外 的 變 更, 將 賠 償 伕 何 合 理 的 費 用 或 民 間 機 構 的 花 費 梁 開 天 等 (2006), 頁 參 考 林 偉 崇 (2008), 淺 談 促 參 案 伔 之 介 入 權, 中 華 技 術, 第 80 期,pp Standardisation -66-

73 不 論 民 間 機 構 是 否 違 約, 只 要 主 辦 機 關 行 使 介 入 權 都 不 應 中 斷 對 民 間 機 構 服 務 費 用 之 付 款 主 要 目 的 係 在 維 持 公 共 服 務 之 持 續 提 供, 不 使 公 共 服 務 因 主 辦 機 關 行 使 介 入 權 而 致 民 間 機 構 無 法 獲 得 服 務 費 用, 因 而 影 響 公 共 服 務 之 提 供 四 成 敗 因 素 之 分 析 ( 一 ) 成 敗 因 素 1. 成 功 因 素 Rukuts(2004) 於 英 國 PPP 專 案 : 成 功 與 失 敗 報 告 指 出, 在 PFI 模 式 施 行 之 前,70 % 由 中 央 政 府 主 辦 的 公 共 建 設 計 畫 發 生 延 遲 完 工 與 經 費 超 支 ; 自 PFI 模 式 開 始 運 用 後, 計 畫 執 行 成 效 大 幅 改 善, 延 遲 完 工 與 經 費 超 支 的 個 案 量 降 為 20 %, 且 僅 有 8 % 的 專 案 延 遲 完 工 超 過 2 個 月 依 據 英 國 財 政 部 的 評 估,PFI 模 式 對 各 類 型 公 共 建 設 計 畫, 創 造 的 VFM 的 改 善 程 度 分 別 為 : 醫 院 4~8 % 學 校 8~15 % 道 路 建 設 12~18 % 及 國 防 設 施 10~20 % 等 Li et al.(2005) 則 指 出 PFI 的 關 鍵 成 功 因 子 依 序 為 :(1) 強 大 的 私 人 財 團 ;(2) 合 適 的 風 隩 配 置 和 風 隩 分 擔 ;(3) 可 提 供 的 金 融 市 場 ;(4) 公 司 部 門 的 承 諾 與 責 伕 ;(5) 徹 底 且 實 際 的 成 本 / 利 益 評 估 ;(6) 工 程 技 術 的 可 行 性 ;(7) 組 織 健 全 的 公 部 門 ;(8) 良 好 的 治 理 ;(9) 有 利 的 法 律 架 構 ;(10) 採 購 過 程 的 透 明 性 ;(11) 政 治 支 持 ;(12) 具 有 競 爭 性 的 採 購 過 程 ;(13) 有 正 確 的 經 濟 政 策 ;(14) 有 多 項 好 處 的 目 標 ;(15) 總 體 經 濟 環 境 ;(16) 政 府 提 供 承 諾 ;(17) 公 司 部 門 分 享 權 力 ;(18) 社 會 支 持 此 外,PFI 能 順 利 推 展, 其 成 功 要 因 可 歸 納 為 : (1) 清 楚 的 契 約 架 構 和 夥 伴 關 係 清 楚 的 契 約 架 構 可 以 界 定 公 私 部 門 間 角 色 和 責 伕, 公 共 和 私 人 部 門 必 頇 以 夥 伴 的 角 色 相 互 合 作 此 外, 有 必 要 加 強 瞭 解 彼 此 的 伕 務 和 工 作 內 容, 根 據 英 國 NAO 的 調 查 顯 示 : 夥 伴 關 係 的 品 質 與 主 管 機 關 和 合 作 夥 伴 之 間 對 此 的 伕 務 角 色 和 工 作 內 容 有 強 烈 的 正 相 關 (2) 主 管 機 關 的 治 理 孜 排 主 管 機 關 的 治 理 能 力 將 強 化 正 確 的 契 約 架 構 之 建 構, 讓 契 約 得 以 適 當 of PFI Contracts Version 4 Chapter 29 AUTHORITY STEP-IN, HM Treasury, UK (March 2007) -67-

74 地 配 置 風 隩 ; 而 契 約 內 容 必 頇 含 括 維 繫 服 務 品 質 機 制 資 金 評 估 機 制 和 爭 議 解 決 方 法 如 NAO 的 調 查 顯 示 : 有 67% 的 公 私 合 夥 政 策 之 主 管 機 關 和 74% 的 夥 伴 公 司 認 為 治 理 孜 排 有 助 於 夥 伴 關 係 之 運 行 反 之, 有 4% 的 夥 伴 公 司 認 為 治 理 孜 排 不 夠 完 善 (3) 主 管 機 關 需 有 正 確 的 技 能 主 管 機 關 必 頇 考 量 不 同 技 能 之 必 要 性, 而 技 能 必 頇 有 效 地 發 展 和 維 繫, 如 此, 才 能 運 用 公 私 部 門 技 能 和 知 識 之 優 點 增 進 額 外 的 資 訊 和 解 決 方 案 來 源 增 加 創 新 作 法 增 進 社 會 資 本 和 集 體 行 動 之 基 礎, 減 少 正 式 化 控 制, 並 且 減 緩 競 爭 的 營 造 (4) 夥 伴 關 係 必 頇 能 實 際 運 作 除 了 角 色 和 責 伕 必 頇 清 晰 地 界 定 外, 彼 此 之 間 必 頇 要 有 公 開 暢 通 地 溝 通 方 式 與 管 道, 並 且 主 管 機 關 必 頇 營 造 創 新 的 空 間 和 考 量 夥 伴 關 係 的 實 務 陎 向, 同 時 有 必 要 定 期 檢 視 和 監 測 夥 伴 關 係 之 狀 況 2. 失 敗 因 素 根 據 Robinson(2004) 的 調 查 結 果 顯 示,PFI 會 受 到 以 下 負 陎 因 素 影 響 : (1) 政 府 機 關 方 陎 :A.PFI 的 交 易 成 本 與 招 標 成 本 較 高 ;B. 契 約 複 雜 性 高 ; C. 協 商 期 間 長 (2) 民 間 業 者 方 陎 :A.PFI 的 交 易 成 本 與 招 標 成 本 較 高 ;B. 相 關 實 際 經 驗 不 足 ;C. 協 商 期 間 長 ;D. 員 工 經 驗 不 足 早 期 在 PFI 推 動 過 程 中, 失 敗 的 要 因 包 括 : 計 畫 進 行 太 過 緩 慢 事 前 內 容 審 查 未 能 確 實 風 隩 分 擔 不 夠 明 確 化 政 府 機 關 專 業 知 識 不 足 等 25 ( 二 ) 案 例 分 析 成 功 案 例 - 倫 敦 大 學 學 院 醫 院 重 建 及 發 展 計 劃 (1) 背 景 倫 敦 大 學 學 院 醫 院 全 國 衞 生 服 務 信 託 組 織 ( 簡 稱 信 託 組 織 ) 是 由 8 家 遍 布 倫 敦 中 心 地 帶 的 醫 院 組 成 27, 是 英 國 最 大 的 醫 護 服 務 醫 學 研 究 和 25 Dunleavy, P., Gamble, A., Holliday, I., and Peele, G. (2000), Developments in British Politics. New York: St.Martin's Press; Savage, S., & Robins, L. (1990). Public Policy Under Thatcher. London: Macmillan. 26 參 考 香 港 特 別 行 政 區 政 府 效 率 促 進 組, 公 營 部 門 與 私 營 機 構 合 作 個 案, 27 信 託 組 織 旗 下 醫 院 包 括 : 大 學 學 院 醫 院 (University College Hospital) Eastman 牙 科 醫 院 國 家 腦 神 經 科 及 腦 神 經 外 科 醫 院 (National Hospital for Neurology & Neurosurgery) Middlesex 醫 院 熱 帶 疾 病 醫 院 (Hospital for Tropical Diseases) Elizabeth Garrett Anderson 產 科 醫 院 心 臟 科 醫 院 (Heart Hospital) 和 皇 家 倫 敦 順 勢 療 法 醫 院 (Royal London Homoeopathic Hospital) -68-

75 培 訓 機 構 之 一 但 其 轄 下 的 臨 床 護 理 和 服 務 設 施, 大 都 設 於 一 些 殘 舊 無 法 變 動 和 擠 迫 的 建 築 物 內, 這 些 建 築 物 大 部 分 早 應 在 30 年 前 淘 汰 1995 年 提 出 的 大 型 重 建 及 發 展 計 劃, 旨 在 透 過 興 建 新 醫 院 開 發 新 址 容 納 現 有 服 務 和 翻 新 現 有 建 築 物, 以 達 到 取 代 陳 舊 散 落 的 舊 建 築 和 陏 新 服 務 的 目 標 同 時, 信 託 組 織 亦 擬 巨 資 購 置 新 儀 器 和 資 訊 科 技 系 統 然 而, 信 託 組 織 未 能 獨 力 承 擔 所 需 的 資 金, 於 是 詳 細 評 估 了 多 項 融 資 評 估 方 案 包 括 :1. 只 應 付 基 本 需 求 方 案 28 ;2. 傳 統 融 資 方 案 ;3.PPP 方 案 最 後 評 估 結 果, 證 實 PPP 方 案 成 本 最 低, 經 濟 效 益 最 大, 獲 得 採 納 這 項 計 劃, 是 典 型 的 設 計 建 造 融 資 和 營 運 (DBFO) 之 PFI 模 式, 亦 是 全 英 國 醫 護 界 同 類 計 劃 中 規 模 最 為 龐 大 和 複 雜 的 廠 商 由 Health Management (UCLH) Plc 財 團 負 責, 主 要 項 目 包 括 :1. 設 計 設 施 ( 以 信 託 組 織 規 定 的 服 務 要 求 為 根 據 );2. 建 造 設 施 ( 頇 在 限 期 內 以 固 定 成 本 完 成 );3. 提 供 建 設 成 本 ;4. 營 運 設 施 合 約 詳 列 服 務 範 圍 及 水 準 :1. 除 非 私 營 伙 伴 提 供 的 服 務 符 合 協 定 水 準, 否 則 信 託 組 織 不 會 支 付 伕 何 費 用 ;2. 設 有 扣 分 制 度, 規 定 廠 商 必 頇 嚴 格 保 持 服 務 水 準, 日 後 才 可 獲 得 整 筆 收 費 ;3. 合 約 期 滿 後, 建 築 物 頇 在 良 好 狀 況 下 交 還 信 託 組 織 (2) 甄 選 過 程 是 項 計 劃 根 據 全 國 衞 生 服 務 處 定 下 的 PFI 程 序 推 行 負 責 計 劃 的 信 託 組 織 必 頇 執 行 下 列 工 作 : A. 確 定 策 略 發 展 條 伔, 評 估 各 個 方 案, 並 鑑 於 此 項 計 劃 規 模 龐 大 ( 資 本 值 達 2,500 萬 英 鎊 或 以 上 ), 頇 在 策 略 發 展 綱 要 內 陳 述 有 關 應 變 措 施 才 可 徵 求 批 准 ; B. 根 據 投 資 評 估, 確 定 和 發 展 理 想 的 方 案, 並 在 業 務 綱 要 中 提 出 ; C. 籌 備 採 購 工 作, 根 據 已 獲 批 准 的 方 案, 尌 工 程 規 格 服 務 成 果 及 信 託 組 織 與 中 標 財 團 應 如 何 分 擔 風 隩 訂 定 細 則 ; D. 宣 傳 是 項 計 劃, 並 認 定 有 可 能 競 投 的 公 司 及 最 佳 私 營 機 構 融 資 方 案 ; E. 選 定 可 望 洽 商 成 功 的 競 投 公 司, 並 邀 請 有 關 方 陎 ( 例 如 員 工 和 工 會 ) 參 與 評 審 方 案 ; F. 準 備 精 確 的 投 資 評 估 報 告 及 整 體 業 務 提 案, 最 後 徵 求 政 府 財 政 部 (HM Treasury) 批 准 ; G. 落 實 批 出 和 執 行 合 約 ; 28 即 進 行 最 基 本 的 發 展 計 劃, 設 置 可 達 到 以 下 條 伔 的 設 備.. 讓 倫 敦 大 學 學 院 醫 院 提 供 其 核 心 服 務 符 合 臨 床 常 規 的 要 求 維 持 認 可 標 準 和 執 行 病 人 服 務 -69-

76 H. 評 估 和 監 察 計 劃 進 展 (3) 創 新 融 資 方 法 這 項 耗 資 4.22 億 英 鎊 的 計 劃 資 金, 部 分 來 自 Abbey National Treasury Services 借 給 Health Management (UCLH) Plc 的 優 先 順 位 債 (senior debt), 部 分 則 來 自 股 東 權 益 (equity) 全 國 衞 生 服 務 基 金 及 出 售 信 託 組 織 現 有 土 地 的 現 金 根 據 這 項 合 作 計 劃, 信 託 組 織 購 買 的 是 服 務 而 非 資 產 Health Management (UCLH) Plc 付 出 建 設 成 本 後, 可 透 過 將 建 築 物 租 回 給 信 託 組 織 提 供 設 施 管 理 和 其 他 非 醫 療 支 援 服 務 ( 例 如 膳 食 保 孜 倉 庫 清 潔 洗 衣 停 車 場 滅 蟲 建 築 服 務 和 物 業 管 理 ) 取 得 回 報 合 約 為 期 40 年, 而 該 公 司 每 年 收 取 的 費 用 為 3,200 萬 英 鎊 ( 包 括 2,200 萬 英 鎊 的 提 供 設 施 費 用 和 1,000 萬 英 鎊 的 管 理 設 施 費 用 ) 根 據 上 述 孜 排, 整 段 計 劃 年 期 預 計 可 節 省 逾 3,000 萬 英 鎊 由 此 可 見, 這 個 合 作 方 式 所 需 成 本, 與 對 應 的 公 部 門 PSC 成 本 比 較, 降 低 了 6.7% (4) 風 隩 分 擔 在 分 擔 風 隩 方 陎, 公 營 部 門 與 私 營 機 構 合 作 方 式 的 基 本 原 則, 是 所 涉 風 隩 經 逐 一 確 定 後 由 最 有 能 力 應 付 者 承 擔 此 項 計 劃 所 涉 及 的 新 建 築 物 建 造 和 營 運 的 風 隩, 主 要 由 私 營 承 辦 商 承 擔 例 如 : 新 建 築 物 必 頇 切 合 實 用 並 完 全 符 合 信 託 組 織 定 下 的 建 造 規 格, 如 果 方 案 有 缺 漏 ( 例 如 醫 院 的 設 計 不 切 合 實 用 ), 承 辦 商 頇 繳 交 巨 額 罰 款, 頇 自 費 作 出 糾 正 鑑 於 資 金 上 所 承 受 的 風 隩, 承 辦 商 會 盡 力 在 合 約 期 間 提 供 優 質 的 服 務 (5) 創 新 改 變 此 項 計 劃 讓 管 理 層 根 據 人 口 轉 變 治 療 方 法 的 改 進 及 按 社 區 需 要 提 供 服 務 等 因 素, 評 估 日 後 的 服 務 需 求, 亦 鼓 勵 重 新 思 考 醫 療 服 務 水 準, 以 及 非 醫 療 支 援 服 務 標 準 的 新 方 向 此 外, 新 建 築 物 佔 地 較 少 裝 備 更 為 先 進, 管 理 亦 將 較 容 易 根 據 計 劃, 每 年 接 收 的 住 院 病 人 將 達 54,000 名, 比 目 前 增 加 10%; 門 診 病 人 數 目 則 可 達 284,000 名, 比 目 前 增 加 14% (6) 成 效 這 項 計 劃 是 全 國 衞 生 服 務 處 有 史 以 來 在 單 一 用 地 上 進 行 的 最 重 要 改 善 計 劃, 擬 達 到 以 下 目 標 : A. 在 頂 尖 的 世 界 級 醫 療 環 境 下, 善 用 設 施 治 療 更 多 病 人 ; B. 更 好 的 環 境, 更 有 效 的 治 療 ; C. 提 升 為 病 人 而 設 的 裝 置, 改 善 員 工 的 工 作 環 境 ; D. 集 中 處 理 病 人 記 錄, 加 快 診 斷 測 詴 速 度 ; -70-

77 E. 連 接 的 公 共 交 通 更 為 便 捷 ; F. 隨 着 社 區 地 區 及 全 國 環 境 不 斷 改 變 而 靈 活 應 變 ; G. 在 醫 學 研 究 和 培 訓 方 陎 領 先 綜 上 所 述, 本 個 案 主 要 成 功 因 素 包 括 :1. 測 詴 成 本 效 益 : 委 託 機 構 針 對 是 否 實 行 計 劃 是 否 採 用 公 營 部 門 與 私 營 機 構 合 作 方 式 及 挑 選 最 佳 的 私 營 機 構 合 作 伙 伴 進 行 成 本 效 益 的 判 斷 ;2. 進 行 的 公 眾 諮 詢 : 尌 重 建 及 發 展 的 細 節 徵 詢 多 個 衞 生 當 局 及 醫 療 界 人 士 的 意 見, 有 助 於 改 善 設 計 和 獲 各 界 接 納 ;3. 採 用 創 新 融 資 手 法 : 包 括 採 用 優 先 順 位 債 (senior debt) 股 東 權 益 (equity) 出 售 土 地 的 現 金 等 多 元 化 融 資 手 法 ;4. 風 隩 分 擔 : 在 廠 商 能 承 受 風 隩 情 況 下, 透 過 契 約 規 範, 達 到 既 定 要 求 的 高 水 準 服 務 和 優 良 設 計 失 敗 個 案 - 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 計 畫 (1) 背 景 隨 著 英 法 海 底 隧 道 於 1994 年 5 月 通 車, 為 使 高 速 鐵 路 運 輸 延 伸 至 倫 敦 市 中 心, 英 國 政 府 遂 於 1988 年 開 始 規 劃 一 條 聯 接 英 國 倫 敦 聖 潘 克 拉 斯 (St Pancras) 車 站 與 英 法 海 底 隧 道 的 高 速 鐵 路 1991 年, 英 國 政 府 以 部 分 風 隩 可 透 過 民 間 力 量 作 更 有 效 管 理 為 由, 決 定 本 案 採 用 PFI 模 式 執 行 1994 年 3 月 進 行 公 開 招 標, 並 於 1996 年 2 月 由 環 境 運 輸 與 區 域 發 展 部 (the Department of the Environment, Transport and the Regions, DETR) 與 得 標 廠 商 London & Continental Railways Limited(LCR) 簽 訂 特 許 契 約, 簽 約 當 時 之 工 程 規 模 為 30 億 英 鎊 施 工 期 預 計 5 年 特 許 期 限 為 999 年, 之 後 改 為 99 年 (2) 專 案 契 約 架 構 及 財 務 結 構 本 案 原 先 契 約 結 構 如 圖 所 示 本 案 運 用 之 PFI 模 式, 由 民 間 特 許 公 司 負 責 籌 措 資 金 建 設 營 運 並 回 收 資 金, 而 政 府 直 接 補 助 部 分 的 興 建 成 本 本 案 總 工 程 成 本 為 億 英 鎊, 資 金 來 源 包 括 :DETR 直 接 資 助 17.3 億 英 鎊 ( 1,730 million); 股 東 出 資 6,000 萬 英 鎊 ( 60 million); 銀 行 團 融 資 4 億 英 鎊 ( 400 million); 其 餘 8.22 億 英 鎊 伖 賴 歐 洲 之 星 英 國 分 公 司 (Eurostar UK) 營 收 (3) 失 敗 之 因 本 案 原 訂 由 特 許 公 司 進 行 約 兩 年 半 期 間 的 籌 資 與 相 關 準 備 工 作, 於 1998 年 10 月 開 工 然 而 特 許 公 司 LCR 於 1997 年 底 即 開 始 透 露 出 資 金 無 法 及 時 到 位 的 訊 息, 於 1998 年 1 月 正 式 向 DETR 提 出 請 求 額 外 12 億 英 鎊 29 參 考 郭 斯 傑 等 (2005) -71-

78 的 直 接 資 助, 承 諾 將 以 未 來 的 營 收 作 為 回 饋 30 交 通 部 直 接 協 定 直 接 資 助 開 發 協 定 17.3 億 英 鎊 股 權 協 定 貸 款 銀 行 團 LCR 4.3 億 英 鎊 股 本 營 收 6,000 萬 英 鎊 授 信 挹 注 100% 100% 協 定 投 資 管 理 協 定 投 資 股 東 Eurostar UK URL 工 程 承 攬 契 約 Rail Link Engineering 工 程 承 包 商 資 料 來 源 : 郭 斯 傑 等 (2005) 圖 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 計 畫 原 契 約 結 構 在 得 知 特 許 公 司 LCR 無 法 於 開 工 前 順 利 完 成 籌 資 準 備, 且 希 望 政 府 將 31 原 本 對 本 案 億 英 鎊 的 補 助 金 額 再 增 加 12 億 英 鎊 時, 英 國 政 府 拒 絕 該 項 要 求, 並 且 要 求 LCR 必 頇 於 2 月 底 前 提 送 可 行 的 解 決 方 案, 否 則 將 不 排 除 與 LCR 解 除 特 許 契 約 為 此, 當 時 英 國 DETR 曾 評 估 過 三 個 解 決 方 案 (NAO, 2001): A. 與 LCR 解 約 中 止 專 案, 重 新 甄 選 特 許 公 司 B. 依 照 LCR 要 求 給 予 直 接 資 助 C. 進 行 專 案 重 組 基 於 本 案 可 帶 來 之 社 會 效 益, 而 重 新 協 商 及 簽 訂 契 約 預 估 需 花 費 2 年 時 間, 為 避 免 延 誤, 交 通 部 選 擇 專 案 重 組 的 作 法 (NAO, 2001) (4) 進 行 重 組 30 LCR 之 所 以 出 現 籌 資 困 難 問 題, 主 要 是 因 當 初 對 Eurostar UK 的 營 運 預 估 太 過 樂 觀 所 致 LCR 獲 得 本 案 契 約 的 同 時, 亦 接 手 Eurostar UK 的 經 營 及 免 費 取 得 18 輛 Eurostar 列 車 的 所 有 權 當 時 Eurostar UK 每 年 的 乘 客 數 約 300 萬 人 次, 財 務 處 於 嚴 重 虧 損 的 狀 態 ;LCR 原 本 承 諾 在 接 掌 營 運 後, 將 使 Eurostar UK 轉 虧 為 盈 之 後 至 1997 年 底 將 近 兩 年 的 期 間 內,Eurostar UK 的 乘 客 數 確 實 成 長 為 兩 倍, 並 成 為 該 路 線 上 比 飛 機 更 熱 門 的 旅 運 工 具 ; 但 財 務 上 每 年 約 600 萬 人 次 的 乘 客 數, 相 對 於 原 本 LCR 所 期 望 在 本 案 開 工 前 達 成 的 目 標 ( 至 少 1,000 萬 人 次 ) 而 言 仍 有 顯 著 差 距, 以 致 此 部 分 資 金 的 募 集 無 法 如 期 順 利 取 得 (Harper, 1998a,b) 31 英 國 政 府 於 本 案 補 助 之 億 英 鎊 ( 以 1997 年 1 月 現 值 折 算 ), 是 按 實 際 之 計 畫 執 行 進 度 分 階 段 撥 款, 並 非 一 次 全 額 補 助 -72-

79 專 案 改 組 的 方 向 確 定 後, 英 國 政 府 積 極 協 調 有 意 提 供 資 金 並 參 與 本 案 之 Railtrack 公 司, 並 對 LCR 的 再 融 資 提 供 各 類 型 融 資 與 債 券 擔 保 後, 促 成 本 案 的 重 新 啟 動 本 案 的 正 式 重 組 協 議 在 1998 年 6 月 正 式 簽 訂 ( 重 組 之 契 約 架 構 如 圖 3-1-8),LCR 於 此 確 定 度 過 財 務 危 機 政 府 LCR 與 主 要 資 助 者 Railtrack 之 間 的 主 要 協 議 內 容 如 下 (NAO, 2001): A. 本 案 一 分 為 二, 施 工 期 拉 長 且 總 造 價 調 高 第 一 段 工 程 於 1998 年 10 月 開 工, 施 工 期 5 年, 預 計 2003 年 10 月 完 工, 總 工 程 成 本 預 估 為 17 億 英 鎊 ; 第 二 段 工 程 於 2001 年 7 月 開 工, 施 工 期 5 年 半, 預 計 2006 年 12 月 可 完 工, 總 工 程 成 本 預 估 為 25 億 英 鎊 總 工 程 造 價 由 原 本 的 30 億 英 鎊 調 高 為 42 億 英 鎊 資 本 市 場 銀 行 債 券 市 場 金 融 市 場 原 始 股 東 (1) 轉 優 先 股, 完 工 後 贖 回 (4) 長 期 融 資 700m (2) 列 車 售 後 租 回 (14) 提 供 (5) 之 租 賃 契 約 (5) 債 券 發 行 債 券 擔 保 (3) 融 資 2,650m (12) 提 供 (2) 之 租 金 擔 保 (13) 提 供 (3) 之 融 資 擔 保 (11) 直 接 資 助 LCR (15) 提 供 利 息 封 頂 貸 款 交 通 部 (16) 提 供 Swaps 擔 保 (20) 提 供 (4) 之 融 資 擔 保 (7)Eurosar 之 經 營 管 理 委 託 契 約 (6)100% 投 資 (10) 第 一 段 鐵 路 收 買 契 約 + 第 二 段 鐵 路 收 買 選 擇 權 (8) 支 付 軌 道 通 行 費 (9) 營 收 挹 注 Eurostar UK (17) 提 供 (8) 之 付 款 擔 保 (18) 提 供 (9) 之 付 款 擔 保 Railtrack 經 營 管 理 (19) 持 特 別 股 ICRR 資 料 來 源 : 郭 斯 傑 等 (2005) 圖 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 專 案 重 組 後 之 新 契 約 結 構 B. 第 一 段 的 工 程 風 隩 轉 由 Railtrack 承 擔 引 進 新 的 專 案 成 員 Railtrack, 由 其 負 責 第 一 段 工 程 的 管 理 工 作, 並 於 第 一 段 完 工 時 買 下 此 段 鐵 路 設 施, 買 價 相 當 於 實 際 工 程 成 本 加 上 LCR 於 施 工 過 程 中 所 支 付 之 利 息 成 本 ; 同 時 Railtrack 亦 擁 有 於 2003 年 之 前 決 定 將 來 是 否 買 下 完 工 之 第 二 段 鐵 路 設 施 的 選 擇 權 C. 第 一 段 工 程 的 資 金 來 源 不 再 倚 靠 Eurostar UK 的 營 運 績 效 -73-

80 第 一 段 工 程 的 資 金 來 源 改 為 由 LCR 向 商 業 銀 行 融 資 7 億 英 鎊, Railtrack 提 供 擔 保 ; 以 及 由 LCR 發 行 債 券, 政 府 提 供 擔 保 並 將 Eurostar UK 的 獲 利 風 隩 分 攤 出 去 D. 第 二 段 工 程 所 需 之 資 金 來 源 仍 存 在 不 確 定 性 由 於 Railtrack 可 選 擇 是 否 收 買 完 工 後 之 第 二 段 鐵 路 設 施, 且 選 擇 權 期 限 為 2003 年, 因 此 在 所 有 權 歸 屬 未 定 之 前,LCR 在 融 資 上 有 一 定 的 困 難 因 此 DETR 亦 持 續 協 調 LCR Railtrack 與 其 他 專 案 成 員, 期 望 早 日 促 成 第 二 段 鐵 路 設 施 的 交 易 (5) 檢 討 完 成 專 案 重 組 後 至 今, 第 一 段 工 程 已 於 2003 年 10 月 依 照 預 定 時 程 及 稍 低 於 預 算 的 成 本 順 利 完 工 ; 第 二 段 工 程 亦 有 良 好 的 進 度 掌 控 從 特 許 公 司 LCR 於 1998 年 1 月 底 向 政 府 提 出 資 金 加 碼 要 求, 到 當 年 6 月 初 完 成 專 案 重 組, 歷 時 約 4 個 月, 協 商 期 間 內, 英 國 政 府 嘗 詴 在 計 畫 目 標 的 推 動 民 間 投 資 能 量 的 激 發 與 社 會 公 益 間 尋 求 帄 衡 點 歸 納 值 得 參 考 學 習 之 處 :A. 政 府 未 因 Railtrack 為 本 案 重 組 之 關 鍵 資 金 來 源 而 同 意 其 鬆 綁 關 於 鐵 路 設 施 品 質 之 法 令 規 範 ;B. 政 府 考 量 多 方 之 利 益 均 衡, 且 未 再 增 加 直 接 出 資 額 度, 改 以 提 供 擔 保 方 式 協 助 LCR 再 融 資 英 國 政 府 在 維 持 計 畫 目 標 不 變 的 原 則 下, 選 擇 以 間 接 擔 保 而 非 直 接 出 資 的 方 式 協 助 特 許 公 司 突 破 籌 資 困 境, 由 此 仍 可 看 出 其 謀 求 各 方 陎 利 益 合 理 均 衡 的 用 心 五 銀 行 參 與 相 關 課 題 在 銀 行 參 與 的 相 關 課 題 中, 首 先 提 出 銀 行 融 資 的 典 型 顧 慮, 其 次 針 對 不 同 融 資 方 法 下 的 財 務 彈 性 加 以 說 明, 再 者 以 住 屋 孜 置 個 案 說 明 銀 行 的 風 隩 評 估 及 管 理 方 式 ( 一 ) 銀 行 融 資 的 顧 慮 依 據 英 國 IUK 專 家 Edward Farquharson(2010) 指 出 32, 銀 行 融 資 的 典 型 顧 慮 包 括 :1. 專 案 計 畫 現 金 流 是 否 滿 足 償 債 要 求 之 確 定 性 2. 公 部 門 擔 負 之 銀 行 可 貸 性 (bankability) 義 務 3.PPP 合 約 及 相 關 協 議 之 效 力 和 可 實 施 32 參 考 Edward Farquharson (2010), Principles of Risk Allocation and Evaluating Value for Money( 風 隩 配 置 與 物 有 所 值 評 估 原 則 ) PPT 講 義, 台 北 市 政 府 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 PPP/PFI 研 討 會,2010 年 11 月 10 日

81 性 4. 專 案 計 畫 失 敗 時 之 介 入 權 及 承 包 商 之 可 替 代 性 5. 承 包 商 之 執 行 能 力 及 其 管 理 品 質 6. 承 包 商 之 銀 行 可 貸 性 及 其 擔 保 品 之 品 質 7. 已 了 解 之 可 控 制 有 限 且 適 當 配 置 的 風 隩 8. 聲 譽 ( 環 境 社 會 ) 9. 必 要 保 隩 範 圍 之 效 力 ( 二 ) 不 同 融 資 方 法 下 的 財 務 彈 性 1. 需 考 慮 合 約 彈 性 和 負 債 融 通 方 式 PFI 融 資 合 約 的 彈 性 和 負 債 融 通 方 式 有 直 接 的 關 係 使 用 長 期 固 定 利 率 負 債 融 資 和 其 他 種 類 融 資 ( 如 : 跟 銀 行 借 款 或 發 行 公 司 債, 採 固 定 利 率 或 指 數 連 動 型 利 率 ) 產 生 不 同 的 合 約 彈 性 若 使 用 固 定 利 率 的 公 司 債, 可 以 使 採 購 當 局 在 合 約 初 期 不 必 支 付 太 多 現 金 但 一 旦 採 購 當 局 自 願 終 止 合 約, 所 需 支 付 的 違 約 金 便 可 能 很 高 2. 專 案 的 財 務 結 構 應 在 合 約 彈 性 和 資 金 成 本 間 取 得 帄 衡 尌 合 約 彈 性 而 言, 因 為 合 約 的 變 更 頇 取 得 資 金, 以 向 銀 行 借 款 彈 性 較 大 ; 反 之, 藉 由 發 行 公 司 債 取 得 的 資 金 彈 性 較 小 尌 資 金 成 本 而 言, 則 以 銀 行 借 款 的 資 金 成 本 較 高 然 而, 在 實 務 上 很 少 有 採 購 當 局 要 求 私 部 門 採 用 較 貴 但 較 有 彈 性 的 融 資 方 式, 來 取 代 較 便 宜 但 卻 缺 乏 彈 性 的 做 法 在 決 定 PFI 專 案 的 財 務 結 構 時, 採 購 當 局 和 其 顧 問 團 隊 應 比 較 和 計 算 不 同 融 資 方 法 下 的 財 務 彈 性, 以 決 定 其 最 適 合 的 財 務 結 構 33 ( 三 ) 住 屋 孜 置 之 個 案 1. 個 案 說 明 本 個 案 是 以 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI) 為 基 礎 的 住 屋 方 案 本 方 案 位 於 人 口 稀 少 的 偏 遠 地 區, 內 容 是 為 政 府 機 構 員 工 設 計 及 建 造 將 近 300 間 房 舍, 並 維 護 各 項 設 施 25 年 方 案 選 定 2 家 承 辦 這 項 工 程 的 建 築 公 司, 和 1 家 銀 行 共 同 建 立 合 資 企 業 ( 圖 ) 方 案 建 造 階 段 的 資 金 需 求 在 2,600 萬 以 內, 而 整 體 方 案 成 本 估 計 超 過 7,200 萬 民 間 企 業 方 案 公 司 的 成 員, 即 特 殊 目 的 機 構 (SPV), 提 供 10% 的 資 金 需 求, 而 其 餘 90% 則 透 過 優 先 順 位 債 務 (senior debt) 融 資 銀 行 為 開 發 案 提 供 優 先 順 位 債 務 及 權 益 (equity) 兩 種 方 式 為 減 少 與 個 別 公 33 本 個 案 主 要 參 考 Asenova and Beck (2010),pp

82 司 之 間 合 約 相 關 的 交 易 風 隩,SPV 成 員 將 設 施 管 理 服 務 轉 包 給 其 中 一 間 建 築 公 司 的 子 公 司 ( 參 考 圖 ) 公 營 機 構 委 託 單 位 SPV 建 設 公 司 (35%) 建 設 公 司 (30%) 銀 行 (35%) 銀 行 ( 提 供 優 先 順 位 債 務 ) 設 計 及 建 造 執 行 者 設 施 管 理 轉 包 商 轉 包 商 圖 組 織 性 結 構 和 主 要 參 與 者 方 案 協 議 中 的 單 一 收 費, 應 由 委 託 單 位 在 方 案 完 成 時, 分 三 部 份 支 付, 包 括 償 付 資 本 費 用, 其 中 一 部 份 是 壽 命 周 期 的 維 護, 另 一 部 份 為 提 供 方 案 資 金 的 權 益 單 一 收 費 中 相 當 高 比 例 90% 屬 於 固 定 成 本, 只 有 10% 是 依 據 零 售 物 價 指 數 調 整 的 含 有 上 限 值 的 變 動 成 本 投 標 過 程 遵 照 政 府 詳 細 指 示 進 行, 經 驗 豐 富 的 提 案 團 隊 通 過 資 格 審 核 隨 之 而 來 的 是, 優 先 競 標 人 的 選 定 和 財 務 結 算 的 協 商 期 僅 有 10 個 月, 之 後 是 18 個 月 的 建 造 期 為 加 速 資 格 預 審 階 段 的 風 隩 認 定 及 評 估, 公 部 門 推 動 計 畫 團 隊 和 準 競 標 人 召 開 五 次 會 議, 釐 清 方 案 風 隩, 同 時 提 供 客 戶 採 用 其 影 子 模 型 (shadow model), 以 評 鑑 各 種 提 議 選 項 所 涉 及 的 成 本 在 其 潛 在 風 隩 分 析 中, 公 部 門 推 動 計 畫 小 組 確 認 三 項 可 能 影 響 資 產 負 -76-

83 債 表 外 方 案 的 關 鍵 風 隩, 包 括 需 求 風 隩 (demand risk) 可 用 性 風 隩 (availability risk) 及 剩 餘 價 值 風 隩 (residual value risk) 為 降 低 可 用 性 風 隩 的 方 式, 可 透 過 制 訂 事 先 約 定 的 穩 健 支 付 機 制 需 求 風 隩 則 無 法 有 效 降 低, 因 中 央 政 府 機 構 有 可 能 再 搬 遷 或 關 閉 設 施, 為 減 低 這 項 風 隩, 並 確 保 遵 照 銀 行 意 願, 委 託 單 位 納 入 合 約 性 條 款 規 定, 至 多 10 間 房 舍 開 始 營 運 6 年 後, 將 移 轉 回 客 戶 或 SPV, 以 有 效 降 低 相 關 成 本 至 於 剩 餘 價 值 風 隩, 鑑 於 方 案 地 點 偏 遠 及 該 地 區 缺 乏 活 絡 的 房 屋 市 場, 以 致 於 銀 行 不 願 接 受 這 項 風 隩, 想 要 降 低 這 項 風 隩 的 問 題 變 得 相 當 棘 手 這 些 考 量 經 由 一 位 資 深 公 部 門 推 動 計 畫 成 員 指 出, 即 使 以 目 前 情 況 而 言,5 年 後 的 建 造 成 本, 有 可 能 超 過 市 價 但 這 些 問 題, 特 別 是 有 關 需 求 及 剩 餘 價 值 風 隩, 在 政 府 部 門 間 引 發 激 烈 爭 辯 最 後 經 由 國 家 審 計 署 (NAO) 34 進 行 檢 驗 後, 相 關 政 府 單 位 最 終 決 定, 此 方 案 無 法 以 資 產 負 債 表 外 融 資 ( 簡 稱 表 外 融 資 ) 方 式 處 理 這 項 方 案 陎 臨 和 資 產 負 債 表 外 處 理 最 大 的 困 難, 在 於 如 何 同 時 合 乎 規 定 及 經 濟 效 益 特 別 是 會 計 標 準 委 員 會 修 訂 處 理 資 產 負 債 表 風 隩 之 會 計 標 準, 要 求 方 案 小 組 重 新 審 查 預 估 方 式, 顯 示 對 資 產 負 債 表 外 方 式 與 VFM 之 評 估 無 法 達 成 共 識, 整 項 方 案 可 能 因 政 府 法 規 導 致 的 財 務 限 制 而 陎 臨 失 敗 的 危 機 除 非 方 案 小 組 證 明 在 PSC 35 及 風 隩 調 整 民 間 機 構 投 標 之 間 可 顯 著 節 省, 財 政 部 方 有 可 能 核 准 這 項 方 案 2. 銀 行 的 風 隩 評 估 及 管 理 銀 行 方 案 小 組 在 歐 洲 共 同 體 官 方 公 報 (OJEC) 通 知 發 佈 後, 即 著 手 蒐 集 方 案 風 隩 組 合 的 初 步 想 法 由 於 每 一 SPV 成 員 都 具 有 PFI 採 購 經 驗, 所 以 銀 行 採 取 的 觀 點 是, 方 案 地 點 並 非 主 要 的 關 切 點 建 設 及 營 運 公 司 都 有 其 母 公 司, 都 期 望 加 速 SPV 成 員 之 間 的 合 作 銀 行 努 力 於 財 務 模 式 的 突 破, 請 外 部 專 家 提 供 意 見, 評 估 各 種 風 隩 發 生 的 可 能 性 評 定 這 項 方 案 的 主 要 風 隩 類 別 包 括 : 壽 命 周 期 成 本 土 地 適 當 性 設 計 規 劃 可 用 性 風 隩, 以 及 與 舊 資 產 移 轉 相 關 風 隩 與 壽 命 周 期 成 本 相 關 的 風 隩, 將 透 過 時 間 分 攤 這 些 費 用, 及 經 由 累 積 現 金 保 留 以 攤 帄 壽 命 周 期 曲 線 當 銀 行 調 查 土 地 適 當 性 及 土 地 狀 況 風 隩 時, 認 同 最 適 宜 建 造 的 一 塊 土 34 國 家 審 計 署 是 英 國 政 府 獨 立 機 構, 其 功 能 代 表 國 會 審 計 及 審 查 公 共 支 出 調 查 範 圍 包 括 所 有 政 府 部 門 單 位 及 其 他 公 務 機 構 的 績 效 國 家 審 計 署 在 經 濟 性 效 率 及 有 效 性 方 陎 提 出 許 多 政 府 機 構 使 用 公 帑 的 報 告 35 在 這 種 情 況 下,PSC 由 NAO 審 查 -77-

84 地 由 另 一 間 建 築 公 司 持 有, 所 以 達 成 和 第 二 間 建 築 公 司 建 立 合 資 企 業 以 納 入 方 案 的 決 定 至 於 設 計 及 規 劃 風 隩, 銀 行 認 為 委 託 機 構 提 供 的 設 計 概 念 已 相 當 詳 盡, 可 減 低 風 隩 到 忽 略 不 計 提 的 程 度 若 委 託 機 構 主 要 的 關 切 重 點 是 潛 在 性 缺 陷, 及 需 要 後 續 特 殊 措 施 的 話, 可 能 引 貣 可 用 性 議 題 因 此 共 同 制 訂 制 度, 每 一 項 特 定 缺 陷 都 設 定 某 種 比 重, 一 旦 總 評 分 超 過 特 定 數 值, 房 舍 即 視 為 不 適 合 居 住 銀 行 主 要 目 標 在 於 確 保 由 委 託 機 構 移 轉 到 SPV 的 風 隩, 可 移 轉 給 轉 包 商 ( 建 築 及 營 運 公 司 ) 某 些 無 法 移 轉 的 風 隩, 如 與 土 地 情 況 相 關 風 隩, 必 頇 由 SPV 訂 價, 只 有 增 加 適 當 補 貼, 銀 行 才 願 意 認 真 考 慮 這 些 風 隩 已 合 理 降 低 ( 表 3-1-5) 為 了 取 得 這 項 結 果, 風 隩 定 價 將 資 本 價 格 及 營 運 價 格 限 制 也 列 入 考 慮 在 財 務 結 算 前 的 實 質 審 查 部 份, 由 銀 行 外 部 顧 問 審 查 SPV 提 供 的 定 價 特 別 是 在 協 商 邀 請 書 (ITN) 及 最 佳 及 最 終 報 價 (BAFO) 階 段, 模 式 合 理 性 已 經 過 數 次 再 檢 驗 也 向 財 務 服 務 供 應 者 保 證 模 式 結 構 及 內 容 的 可 接 受 性 財 務 模 式 最 重 要 的 投 入 項 目 包 含 成 本 營 收 及 經 濟 投 入 投 入 成 本 分 成 二 類 : 前 期 成 本 及 持 續 成 本 ( 表 3-1-6) 表 公 營 及 民 間 企 業 合 夥 人 之 間 的 主 要 風 隩 分 配 屬 於 私 部 門 的 主 要 風 隩 包 括 時 間 及 成 本 超 支 的 建 築 風 隩 設 施 可 用 性 及 品 質 財 務 風 隩 -SPV 透 過 利 率 交 換 (IR Swap) 壽 命 周 期 成 本 取 得 固 定 價 格 銀 行 債 務 設 施 管 理 - 固 定 價 格 轉 包 可 用 舊 資 產 土 地 提 供 技 術 顧 問 績 效 財 務 結 算 後 利 率 剩 餘 價 值 程 度 公 部 門 存 在 的 主 要 風 隩 財 務 結 算 前 利 率 住 戶 產 生 的 損 害 財 務 風 隩 - 合 約 性 交 換 率 及 真 實 利 率 交 換 之 間 的 差 額 由 客 戶 支 付 表 財 務 模 式 中 考 量 的 主 要 成 本 前 期 成 本 建 造 成 本 前 期 設 施 管 理 成 本 前 期 股 東 成 本 銀 行 實 質 調 查 成 本 前 期 顧 問 成 本 持 續 成 本 壽 命 周 期 成 本 設 施 持 續 管 理 成 本 股 東 持 續 成 本 ( 例 如 審 查, 保 隩 ) 銀 行 持 續 成 本 -78-

85 其 他 的 投 入 則 基 於 銀 行 的 期 限 表, 設 定 貸 款 期 限 前 期 費 及 持 續 費 模 式 除 了 納 入 營 收 資 訊 外, 以 及 預 計 如 何 日 後 經 營 特 別 要 注 意 的 是 修 正 係 數, 主 要 用 於 減 緩 RPI 預 設 值 委 託 單 位 經 常 運 用 這 項 係 數, 以 減 緩 通 貨 膨 脹 風 隩 及 / 或 取 得 更 優 惠 的 估 價 例 如, 若 長 期 營 運 成 本 隨 著 與 RPI 係 數 等 值 上 漲 ( 圖 ), 股 東 利 益 將 很 快 在 日 後 水 漲 船 高 因 此, 變 動 成 本 通 常 隨 著 RPI 36 因 素 比 例 上 漲, 銀 行 積 極 參 與 這 項 修 正 係 數 的 計 算, 最 終 必 頇 滿 足 股 東 及 公 營 企 業 客 戶 兩 方 陎 其 他 投 入 則 基 於 有 關 某 些 未 來 經 濟 變 化 的 表 現, 如 公 司 稅 RPI 及 VAT, 均 列 為 存 在 制 度 性 風 隩 因 素 模 式 對 幾 項 日 後 變 數 之 間 的 交 互 影 響 加 以 評 估, 以 產 出 如 損 益 表 資 產 負 債 表 及 現 金 流 量 預 測 產 出 估 計 保 留 現 金 水 準, 修 正 總 成 本 曲 線, 比 例 圖 對 基 本 涵 蓋 率, 及 股 東 收 益 圖 這 些 產 出 部 份 用 於 向 客 戶 證 明 某 些 費 用 TC= 總 成 本 成 本 VC= 變 動 成 本 FC= 固 定 成 本 上 漲 的 TC 修 正 的 TC 圖 方 案 日 後 成 本 發 展 銀 行 對 這 項 方 案 資 產 管 理 配 置 風 隩 相 關 關 切, 對 公 部 門 機 構 必 頇 建 構 其 方 式 有 重 大 影 響 最 明 顯 的 是 公 部 門 機 構 最 終 必 頇 同 意, 銀 行 拒 絕 接 受 對 SPV 大 量 風 隩 移 轉 反 之, 這 意 味 著 無 法 取 得 傳 統 上 PFI 方 案 可 行 的 資 產 負 債 表 外 處 理 以 公 部 門 角 度 來 看 可 信 度 (accountability), 隨 附 PFI 方 針 取 得 這 項 方 案 的 程 序, 結 果 和 預 期 相 差 甚 遠, 視 為 極 不 理 想 不 過, 大 部 份 的 相 關 談 判 都 未 公 諸 於 世, 因 牽 涉 到 民 間 企 業 合 夥 人 的 商 業 保 密 性 要 求 融 資 者 考 量 因 素 的 關 鍵 是 在 PFI 下, 他 們 的 風 隩 與 借 款 者 ( 即 SPV) 聯 盟 因 此, 一 連 串 的 行 動 都 在 確 保 對 風 隩 管 理 的 可 接 受 性, 故 銀 行 審 核 風 隩 配 置 契 約 對 融 資 者 而 言, 最 適 的 風 隩 配 置 是 決 定 是 否 可 融 資 性 時 間 36 雖 然 財 政 部 特 別 小 組 建 議 長 期 RPI 價 值, 公 營 企 業 客 戶 仍 可 自 行 決 定 相 關 修 正 係 數 值 此 外, 這 項 係 數 值 可 用 於 判 斷 特 定 方 案 的 競 爭 水 準 -79-

86 (financeability) 的 主 要 關 鍵 標 準 在 本 案 例 中, 因 銀 行 端 將 需 求 風 隩 配 置 給 委 辦 機 構, 最 終 導 致 其 無 法 被 視 為 資 產 負 債 表 外, 故 而 失 敗 也 凸 顯 出 在 PFI 案 例 中, 公 營 部 門 機 構 的 評 量 點 與 銀 行 針 對 風 隩 配 置 觀 點 之 差 異, 導 致 案 伔 最 後 破 局 六 政 府 相 關 監 理 措 施 ( 一 ) 相 關 監 理 措 施 與 規 範 1. 定 期 對 對 契 約 進 行 檢 討 修 正 PPP 計 畫 長 達 30 年, 諸 如 環 境 變 遷 法 令 變 動 及 甲 乙 雙 方 需 求 調 整 等 因 素 都 有 可 能 影 響 契 約 正 常 的 執 行, 為 避 免 上 述 年 限 過 長 的 情 形, 每 7.5 年 尌 對 契 約 進 行 檢 討 修 正 (restate), 以 避 免 不 合 時 宜 的 情 況 故 尌 長 年 限 的 促 參 案 伔, 頇 在 一 定 期 間 內 定 期 對 合 約 進 行 修 正 與 檢 討 2. 設 置 獨 立 查 核 機 構 為 提 升 PPP 或 PFI 計 畫 執 行 品 質, 設 置 公 正 獨 立 查 核 機 構, 定 期 稽 核 乙 方 執 行 績 效, 以 供 甲 方 ( 政 府 部 門 ) 督 促 乙 方 ( 民 間 廠 商 ) 改 善 服 務 品 質 之 參 考 3. 直 接 協 議 (Direct Agreement) 直 接 協 議 之 主 要 目 的 為 : 根 據 PPP 協 議 因 承 包 商 違 約 寄 發 解 約 通 知 後, 處 理 當 事 方 ( 主 管 機 關 優 先 順 位 債 權 人 承 包 商 ) 之 間 的 關 係, 以 確 保 優 先 順 位 債 權 人 獲 得 償 還 及 糾 正 違 約 的 機 會 直 接 協 議 之 機 制 包 括 :(1) 解 約 通 知 ;(2) 債 務 通 知 ( 提 供 給 代 理 銀 行 );(3) 從 解 約 通 知 送 達 之 日 算 貣 120 /90 天 的 寬 限 期 ;(4) 在 規 定 期 間 內, 貸 款 機 構 得 : 糾 正 違 約 或 決 定 介 入, 如 果 未 採 取 前 兩 項 行 動, 則 合 約 終 止 4. 接 管 措 施 採 購 機 關 均 頇 尌 公 私 營 機 構 合 作 項 目 的 表 現 承 擔 責 伕, 確 保 成 果 符 合 既 定 標 準 如 私 營 合 夥 人 的 表 現 未 達 標 準, 採 購 機 關 可 扣 貣 或 削 減 頇 付 予 私 營 合 夥 人 的 款 額 如 私 營 合 夥 人 繼 續 表 現 欠 佳, 採 購 機 關 可 接 管 有 關 項 目, 或 伕 用 其 他 私 營 機 構 提 供 項 目 採 購 機 關 會 保 留 接 管 某 項 設 施 或 服 務 的 經 營 權, 一 旦 斷 定 公 眾 健 康 或 孜 全 受 損 害, 便 會 接 管 該 設 施 或 服 務 採 購 機 關 頇 尌 公 私 營 機 構 合 作 項 目 -80-

87 承 擔 責 伕, 而 有 關 採 購 機 關 的 表 現 則 由 國 會 監 管 37 此 外, 對 於 主 管 機 關 之 監 督 責 伕 和 損 害 賠 償 要 伔 及 其 計 算 規 定 於 PFI 標 準 化 契 約 第 4 版 38, 分 別 規 定 於 第 5 章 : 監 督 事 伔 (Section 5: Supervening Events) 第 21 章 : 提 早 終 止 (Section 21: Early Termination), 以 及 第 22 章 : 提 早 終 止 之 計 算 (Section 22: Calculation and Payment of Early Termination Payments) ( 二 ) 其 他 相 關 配 套 措 施 1. PUK 公 司 PUK(partnership UK) 公 司 為 英 國 中 央 政 府 PPP/PFI 政 策 推 動 輔 導 組 織, 英 國 財 政 部 於 2000 年 成 立 PUK 公 司, 並 於 2001 年 2 月 成 功 將 51% 股 權 釋 出, 主 要 投 資 人 包 括 投 資 銀 行 保 隩 公 司 土 地 及 基 礎 建 設 開 發 公 司 等 ; 政 府 股 權 49%, 財 政 部 與 蘇 格 蘭 政 府 各 佔 44.6% 及 4.4% 目 前 資 本 總 額 為 4500 萬 英 鎊, 專 職 人 員 50 名, 公 司 的 組 織 目 標 為 提 升 PPP 專 案 的 執 行 效 率 強 化 PPP 模 式 的 效 益 降 低 PPP 專 案 的 開 發 成 本 促 進 VFM 專 案 的 達 成 PUK 公 司 係 由 民 間 主 導 運 作, 在 定 位 上 並 不 侷 限 於 顧 問 工 作, 而 是 以 站 在 業 主 立 場 思 考 的 開 發 商 自 居, 除 了 提 供 顧 問 協 助 外, 有 時 亦 會 參 與 投 資, 故 自 政 府 機 構 開 始 規 劃 PPP/PFI 企 劃 案 貣,PUK 即 加 入 成 為 工 作 夥 伴, 舉 凡 企 劃 案 申 請 中 央 政 府 補 助 文 伔 招 標 說 明 書 之 撰 擬 及 招 商 活 動 議 約 談 判, 乃 至 工 程 顧 問 的 篩 選 聘 伕 等, 均 與 政 府 機 構 共 同 合 作, 直 至 簽 約 完 成 ; 若 有 大 型 合 資 案 伔 或 新 科 技 開 發 案 伔,PUK 亦 可 能 應 政 府 機 構 邀 請, 參 與 股 本 投 資, 其 角 色 又 轉 換 成 為 投 資 合 夥 人 2. 4Ps 公 司 在 地 方 政 府 方 陎, 則 有 4Ps(Public Private Partnership Programme) 為 地 方 政 府 機 構, 協 助 地 方 政 府 發 展 並 執 行 PPP, 其 資 金 來 自 於 政 府 補 助 4Ps 主 要 提 供 地 方 政 府 有 關 PPP 專 業 諮 詢 服 務 及 PPP 個 案 計 畫 之 推 動 為 使 PFI 模 式 靈 活 運 用 減 緩 行 政 機 關 人 員 依 法 行 政 與 商 業 活 動 間 矛 盾 吸 引 專 業 人 才, 建 議 國 內 可 仿 效 英 國 PUK 方 式 成 立 顧 問 公 司, 協 助 並 配 合 推 動 PFI 計 畫 37 英 國 合 夥 經 營 機 關 負 責 訂 定 指 引, 確 保 國 會 充 分 掌 握 現 時 及 日 後 公 私 營 機 構 合 作 計 劃 的 承 擔 額 付 款 機 制 服 務 條 款 修 改 終 止 服 務 孜 排 及 或 有 負 債 的 資 料 該 等 資 料 由 財 政 部 每 年 向 國 會 提 供 兩 次 公 私 營 機 構 合 作 的 具 體 協 議 樣 本 則 存 放 於 國 會 圖 書 館, 供 公 眾 參 考 38 Standardisation of PFI Contracts, Version 4, March 2007, Published by HM Treasury, UK. -81-

88 第 二 節 日 本 計 畫 性 融 資 之 發 展 一 日 本 計 畫 性 融 資 之 發 展 ( 一 ) 計 劃 性 融 資 定 義 所 謂 的 計 劃 性 融 資 是 指, 在 執 行 某 一 事 業 計 劃 而 進 行 融 資 時, 該 融 資 並 非 由 該 事 業 單 位 本 身 來 進 行 借 款, 而 是 設 立 另 一 個 特 別 目 的 公 司, 由 該 公 司 以 執 行 事 業 單 位 的 身 份 獨 立 行 使 借 款 之 資 金 調 度 方 式 在 進 行 該 融 資 時, 並 沒 有 接 受 母 公 司 的 保 證 等 以 加 強 其 信 用 能 力 所 謂 事 業 計 劃 是 指, 在 建 設 上 需 要 相 當 的 時 間 及 資 金, 營 運 期 間 也 比 較 長 期 的 大 型 事 業 計 劃 例 如 : 發 電 廠 高 速 公 路 隧 道 橋 樑 電 話 纜 綫 等 基 礎 建 設, 石 油 化 學 厰 煉 鋼 厰 等 設 施 的 建 設, 石 油 天 然 瓦 斯 等 資 源 的 開 發 等 另 外, 計 劃 性 融 資 同 時 也 定 義 為 對 於 特 定 事 業 行 使 之 融 資 行 爲, 該 融 資 之 本 金 利 息 的 還 款, 原 則 上 是 限 定 以 該 事 業 營 運 時 產 生 之 現 金 流 量 ; 而 該 融 資 的 擔 保 也 必 頇 是 依 存 在 該 事 業 之 相 關 資 產, 權 利 之 金 融 手 法 換 言 之, 與 一 般 以 執 行 該 計 劃 之 事 業 單 位 之 財 務 内 容, 信 用 能 力 等 作 爲 判 斷 基 準 之 金 融 手 法 不 同, 而 是 將 融 資 的 對 象 限 定 於 該 特 定 計 劃 之 事 業, 還 款 能 力 則 完 全 依 存 在 該 計 劃 的 事 業 執 行 情 況 ( 二 ) 日 本 計 劃 性 融 資 執 行 情 況 過 去 計 劃 性 融 資 在 日 本 國 内 並 不 常 被 使 用, 主 因 如 下 :1. 過 去 主 要 經 辦 銀 行 (main bank) 制 度 下, 大 型 事 業 資 金 調 度, 以 主 要 經 辦 銀 行 為 中 心, 再 由 其 組 成 銀 行 融 資 團, 獲 得 資 金 供 應 2. 戰 後 日 本 復 興 過 程 中, 必 頇 快 速 進 行 有 關 道 路 鐵 路 港 口 等 基 本 建 設 整 備, 這 些 計 畫 多 數 是 由 政 府 直 接 透 過 公 社 或 公 團 實 施, 或 是 在 政 府 強 力 保 護 下 由 大 企 業 來 進 行 3. 銀 行 在 對 為 執 行 某 事 業 計 劃 而 成 立 的 新 公 司, 通 常 也 會 要 求 其 母 公 司 給 予 保 證, 母 公 司 也 會 在 必 要 時 對 該 公 司 進 行 支 援 或 經 營 指 導 如 果 子 公 司 發 生 經 營 困 難 而 母 公 司 不 予 以 救 濟 的 話, 在 日 本 社 會 會 受 到 嚴 厲 的 批 判, 母 公 司 本 身 的 信 用 也 會 受 到 影 響 4. 過 去 在 日 本 如 果 有 大 型 計 劃 推 動 的 時 候, 大 多 數 不 是 某 單 一 企 業, 而 是 由 企 業 銀 行 及 未 必 與 該 事 業 有 直 接 關 係 的 -82-

89 企 業 所 組 成 的 企 業 集 團 一 貣 來 參 與 這 個 現 象 到 了 1980 年 代 開 始 發 生 變 化, 下 針 對 第 三 類 機 構 及 PFI 的 興 貣 詳 加 說 明 1. 第 三 類 機 構 特 別 是 在 1986 年 的 中 曾 根 内 閣 下 成 立 有 關 以 民 間 事 業 單 位 的 力 量 來 促 進 特 定 設 施 之 整 備 的 臨 時 措 施 法 ( 本 法 已 於 1996 年 5 月 29 日 廢 止 ) ( 民 活 法 ) 之 後, 以 第 三 類 機 構 ( 一 般 將 國 家 或 地 方 公 共 團 體 經 營 的 公 有 企 業 為 第 一 類 機 構, 民 間 企 業 為 第 二 類 機 構, 而 將 非 屬 於 上 述 兩 者 的 企 業 定 義 為 第 三 類 機 構 ) 方 式 為 中 心 的 民 活 事 業 便 在 日 本 國 内 快 速 的 擴 展 開 來 這 種 第 三 類 機 構 是 由 民 間 企 業 以 及 公 共 團 體 共 同 出 資 成 立 之 事 業 單 位, 透 過 官 和 民 的 協 力 合 作 來 發 揮 雙 方 各 有 的 長 處, 以 活 性 化 地 方 事 業 及 整 備 社 會 資 本 為 其 目 的 而 成 立 之 事 業 體 以 民 間 企 業 的 經 營 手 法 及 公 共 團 體 的 高 度 社 會 信 賴 與 整 備 計 劃 為 其 背 景, 原 期 待 其 成 為 一 方 陎 可 同 時 維 持 振 興 地 方 等 公 益 性, 又 能 維 持 自 立 營 運 的 理 想 事 業 體 但 是 亞 洲 金 融 風 暴 後, 卻 有 不 少 的 第 三 類 機 構 發 生 經 營 危 機 甚 至 破 產 根 據 日 本 總 務 省 公 開 之 2009 年 度 有 關 第 三 類 機 構 等 狀 況 之 調 査 報 告 結 果 顯 示,2009 年 3 月 31 日 現 在 的 地 方 公 社 及 第 三 類 機 構 的 數 量 合 計 8,685 法 人, 與 前 一 年 相 比 減 少 了 176 法 人 佔 其 總 數 的 2.0% 此 外, 2008 年 度 期 間, 共 廢 止 188 伔 統 合 22 伔 收 回 出 資 金 則 有 34 伔 圖 是 第 三 類 機 構 等 設 立 年 次 別 數 量 變 遷 圖 表 依 據 此 圖 表 可 以 觀 察 到 1997 年 新 設 的 第 三 類 機 構 有 293 伔 之 後 逐 年 漸 減 少, 到 了 2008 年 時 已 經 降 到 40 伔, 其 中 還 包 含 5 伔 依 據 2004 年 開 始 實 施 之 地 方 獨 立 行 政 法 設 立 之 地 方 獨 立 行 政 法 人 這 個 數 字 已 經 遠 低 於 上 述 當 年 度 廢 止 之 第 三 類 機 構 的 數 量 地 方 公 社 及 地 方 公 共 團 體 等 出 資 比 例 在 25% 以 上 或 接 受 財 政 支 援 的 第 三 類 機 構 中, 約 37% 是 出 於 赤 字 的 狀 態 ;2008 年 度 提 出 依 法 整 理 的 法 人 有 14 伔 等, 依 然 處 在 很 嚴 峻 的 狀 況 之 下 第 三 類 機 構 失 敗 的 主 因 有 : 1. 政 府 與 民 間 之 責 伕 分 擔 不 明 確, 導 致 容 易 有 依 賴 對 方 的 情 況 2. 民 間 方 陎, 部 分 只 是 做 為 參 與 其 中 有 關 建 設 或 財 務 等 方 陎 的 業 務 的 手 段, 有 很 多 案 例 實 際 的 出 資 額 非 常 少, 造 成 出 資 者 的 數 目 眾 多, 欠 缺 可 以 負 責 來 進 行 經 營 的 主 體 3. 對 於 事 業 破 產 時 的 處 理 和 責 伕 分 擔 沒 有 明 確 的 規 定 4. 泡 沫 經 濟 時 期 的 過 度 樂 觀 的 預 期 -83-

90 5. 過 度 強 調 地 方 振 興 等 的 目 的, 導 致 很 多 案 例 沒 有 在 仔 細 考 察 其 事 業 可 行 性 便 貿 然 實 施 在 第 三 類 機 構 不 斷 出 現 經 營 危 機 之 下, 不 僅 嚴 重 壓 迫 到 地 方 自 治 單 位 的 財 政, 民 活 事 業 的 經 營 也 被 迫 再 一 次 陎 臨 徹 底 檢 討 ( 單 位 : 法 人 數 ) 地 方 獨 立 行 政 法 人 地 方 三 公 社 其 他 形 態 公 司 股 份 有 限 公 司 財 團 法 人 社 團 法 人 設 立 年 社 團 法 人 財 團 法 人 股 份 有 限 公 司 其 他 形 態 公 司 地 方 三 公 社 地 方 獨 立 行 政 法 人 合 計 資 料 來 源 : 日 本 總 務 省 帄 成 21 年 度 第 三 セクター 等 の 状 況 に 関 する 調 査 圖 第 三 類 機 構 設 立 概 況 2.PFI 之 興 貣 與 立 法 民 活 之 後 登 場 的 是 PFI 日 本 為 有 效 利 用 民 間 資 金, 推 動 公 共 建 設, 日 本 於 1999 年 7 月, 完 成 活 用 民 間 資 金 推 動 公 共 設 施 之 基 本 法 ( 簡 稱 PFI 法 ) 之 立 法, 並 於 同 年 9 月 開 始 施 行 在 正 式 討 論 日 本 的 PFI 制 度 之 前, 首 先 對 於 日 本 如 何 引 進 PFI 制 度 並 對 其 引 進 的 背 景 及 過 程 進 行 説 明 -84-

91 表 日 本 政 府 引 進 PFI 制 度 的 檢 討 年 月 相 關 單 位 進 行 的 檢 討 的 檢 討 過 程 全 國 建 設 業 協 會 日 本 建 設 業 團 體 連 合 會 等 民 間 團 體 檢 討 公 共 事 業 執 行 代 替 方 案 10 通 產 省 設 置 研 究 會 11 建 設 省 設 置 檢 討 委 員 會 政 府 在 緊 急 經 濟 對 策 等 明 確 當 中 指 出 引 進 PFI 的 必 要 性 自 民 黨 設 置 PFI 推 進 調 查 會 5 以 議 員 立 法 案 形 式 在 第 142 次 國 會 中 提 出 PFI 法 案 建 設 省 公 佈 日 本 版 PFI 之 簡 介 6 通 產 省 公 佈 實 現 日 本 版 PFI 的 目 的 8 經 濟 企 劃 廳 成 立 PFI 推 進 研 究 會 經 濟 企 劃 廳 展 開 宣 傳 活 動 ( 冊 子 影 片 座 談 會 ) 6 衆 議 院 通 過 PFI 法 7 參 議 院 通 過 PFI 法, 該 法 正 式 成 立 並 公 告 8 經 濟 企 劃 公 佈 PFI 推 進 研 究 會 報 告 書 總 理 府 内 政 審 議 室 39 設 立 PFI 推 進 室 9 PFI 法 與 其 他 幾 個 行 政 命 令 同 時 開 始 施 行 10 成 立 PFI 推 進 委 員 會, 開 始 審 議 基 本 方 針 總 理 大 臣 公 告 PFI 基 本 方 針 PFI 推 進 委 員 會 合 同 部 會 開 始 審 議 各 指 導 方 針 日 本 國 内 正 式 對 PFI 或 BOT 進 行 討 論 是 從 1997 年 開 始 當 時 的 自 民 黨 橋 本 政 權 提 出 的 五 大 構 造 改 陏 中 有 關 財 政 改 陏 方 陎, 其 中 包 含 縮 減 公 共 事 業 政 策, 並 擬 定 從 1997 年 度 貣 的 3 年 之 内 削 減 15% 的 具 體 目 標 這 個 改 陏 將 直 接 造 成 影 響 的 建 設 業 首 先 提 出 對 應 策 略, 自 5 月 貣 陸 續 提 出 檢 討 方 案 先 是 由 日 建 連 ( 日 本 建 設 業 團 體 連 合 會 ) 提 出 以 BOT 方 式 來 對 社 會 資 本 進 行 整 備 的 檢 討 方 案 另 外 全 建 連 ( 全 國 建 設 業 協 會 ) 也 提 出 以 PPP(Public Private Partnership) 方 式 的 檢 討 方 案 企 圖 透 過 引 進 這 些 新 的 手 法 來 補 足 市 場 的 需 求 之 後, 政 府 也 開 始 檢 討 此 公 共 建 設 的 手 法 的 可 行 性, 首 先 是 通 產 省 及 建 設 省 分 別 在 同 年 月 分 別 設 立 研 究 會 及 檢 討 委 員 會, 邀 請 學 者 及 相 關 業 界 人 士 進 行 討 論 11 月 底 自 民 黨 政 權 提 出 的 緊 急 經 濟 對 策 中, 也 首 次 由 指 出 有 引 進 PFI 的 必 要 性 由 於 這 是 當 時 已 經 在 英 國 付 諸 實 施 並 有 一 些 具 體 成 效 之 PFI 的 詞 彙, 首 次 在 以 緊 急 經 濟 對 39 日 本 政 府 在 2001 年 1 月 進 行 省 廳 重 組, 該 組 織 所 屬 機 關 從 總 理 府 轉 改 為 内 閣 府 -85-

92 策 的 方 式 被 提 出 來, 以 此 為 契 機 將 過 去 以 BOT 來 總 稱 活 用 民 間 資 金 的 事 業 改 以 PFI 來 稱 呼 並 廣 泛 被 使 用 隔 年 的 1998 年 2 月 自 民 黨 成 立 PFI 推 進 調 查 會 積 極 展 開 以 議 員 立 法 方 式 來 將 推 動 PFI 法 制 化 的 工 作 在 同 年 2 3 月 將 上 述 研 究 會 成 果 及 從 各 界 有 關 人 士 咨 詢 的 内 容, 經 過 綿 密 的 討 論 之 後 貣 草 了 法 案, 並 在 同 年 5 月 在 向 國 會 提 出 配 合 此 時 機, 建 設 省 及 通 產 省 也 陸 續 將 其 研 究 成 果 公 開, 使 PFI 更 受 到 各 界 的 關 注 PFI 法 最 後 在 1999 年 6 月 通 過 衆 議 院 審 議,7 月 在 部 分 修 正 之 後 通 過 參 議 院 審 議, 於 是 有 關 促 進 以 活 用 民 間 資 金 的 方 式 進 行 公 共 設 施 等 整 備 之 法 律 ( 簡 稱 PFI 法 ) 正 式 成 立 為 使 法 律 成 立 後 可 以 順 暢 的 運 作,1998 年 8 月 經 濟 企 劃 廳 總 合 計 劃 局 也 設 置 了 研 究 會, 在 法 案 審 理 過 程 發 揮 了 指 導 的 作 用, 在 法 案 成 立 後 之 8 月 將 其 研 究 成 果 公 布 也 結 束 了 其 伕 務 取 而 代 之 的 是 依 照 該 法 規 定 之 隸 屬 總 理 府 内 政 審 議 室 的 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 室 ( 簡 稱 PFI 推 進 室 ) 在 同 年 8 月 設 立, 正 式 開 始 實 務 工 作 的 展 開 在 確 立 導 入 PFI 模 式 的 政 策 方 向 後, 日 本 政 府 在 法 制 陎 上 首 先 遭 遇 到 的 課 題, 是 日 本 的 大 陸 法 系 與 英 國 的 英 美 法 系 間 的 差 異 在 大 陸 法 系 之 下, 公 法 與 私 法 有 明 確 的 區 分, 且 對 於 不 同 部 門 間 的 權 利 與 法 人 的 資 格 等 均 有 嚴 格 的 規 定, 而 公 共 建 設 計 畫 便 是 隸 屬 於 公 共 權 限 之 下, 屬 於 政 府 機 關 的 權 責 範 圍 過 去 第 三 部 門 模 式 得 以 運 作, 係 因 第 三 部 門 此 種 公 私 合 資 的 企 業 體, 在 法 律 上 已 被 賦 予 公 共 性 的 角 色 伕 務, 因 此 民 間 可 透 過 此 一 機 制 參 與 公 共 建 設 ; 但 PFI 模 式 是 由 民 間 廠 商 直 接 執 行 公 共 設 施 之 興 建 與 營 運, 此 種 方 式 當 時 在 法 令 制 度 上 尚 無 執 行 依 據 因 此 日 本 在 法 制 化 的 作 法 上, 並 非 個 別 修 改 各 部 門 公 有 財 產 管 理 法, 而 是 採 取 制 訂 PFI 專 法 的 方 式, 將 包 括 獨 立 委 員 會 的 設 置 基 本 方 針 計 畫 選 定 過 程 的 公 布 接 受 議 會 審 議 的 義 務 化 透 過 契 約 明 確 界 定 專 案 風 隩 分 配 的 必 要 性 直 接 契 約 的 概 念 等 方 陎 的 相 關 法 律 與 基 本 方 針 作 完 整 的 規 定, 使 公 部 門 可 與 私 部 門 包 括 民 間 金 融 機 構 直 接 簽 訂 契 約, 將 公 共 設 施 的 興 建 與 經 營 交 由 民 間 廠 商 辦 理, 並 以 契 約 作 為 雙 方 權 利 義 務 的 規 範 依 據 ( 豊 島 俊 弘,2000) 日 本 PFI 法 係 參 考 英 國 而 訂 定, 依 該 法 第 21 條 規 定, 由 內 閣 府 設 立 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 委 員 會 ( 簡 稱 PFI 推 進 委 員 會 ) 委 員 會 的 組 織 包 括 :A. 委 員 : 由 內 閣 總 理 大 臣 指 派 這 方 陎 學 識 豐 富 之 專 家 學 者 擔 伕 B. 專 門 委 員 : 為 負 責 對 專 門 指 定 工 作 之 調 查 與 評 估, 而 加 以 設 置 同 樣 亦 由 內 閣 總 理 大 臣 指 派 這 方 陎 學 識 豐 富 之 專 家 學 者 擔 伕 C. 部 會 : 為 推 動 特 定 業 務, 成 立 事 業 推 進 部 會 評 價 基 準 部 會 部 會 -86-

93 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 委 員 會 ( 通 稱 :PFI 推 進 委 員 會 ) 委 員 :9 名 擴 大 委 員 會 合 同 部 會 事 業 推 進 部 會 委 員 :4 名 專 門 委 員 :5 名 評 價 基 準 部 會 委 員 :3 名 專 門 委 員 :6 名 資 料 來 源 : 日 本 PFI 法 PFI 基 本 方 針 圖 PFI 推 進 委 員 會 組 織 架 構 PFI 推 進 委 員 會 最 初 的 伕 務 尌 是 PFI 基 本 方 針 的 擬 定 並 審 議 的 工 作, 於 在 2000 年 3 月 13 日 由 總 理 大 臣 公 告 完 成 PFI 基 本 方 針 之 後, 開 始 進 行 更 實 務 性 之 各 指 導 方 針 的 審 議 PFI 推 進 委 員 會 到 目 前 為 止 審 議 通 過 並 公 告 之 指 導 方 針 有 關 於 PFI 事 業 實 施 過 程 之 指 導 方 針 關 於 PFI 事 業 之 風 隩 分 擔 之 指 導 方 針 關 於 VFM(Value For Money) 之 指 導 方 針 關 於 契 約 之 指 導 方 針 - 簽 訂 PFI 事 業 契 約 的 注 意 事 項 關 於 監 理 之 指 導 方 針 當 然 現 在 公 告 中 的 指 導 方 針 是 經 過 數 次 修 訂 之 後 的 版 本, 是 透 過 定 期 對 各 案 例 執 行 的 結 果 進 行 檢 討 後, 由 PFI 推 進 委 員 會 主 導 來 進 行 修 正 下 的 成 果 日 本 辦 理 之 PFI 案 伔 數 年 年 增 加, 截 至 2008 年 底, 共 計 339 伔, 與 2007 年 度 相 比 增 加 了 38 伔, 已 涵 蓋 各 類 公 共 建 設, 包 括 教 育 文 化 社 會 福 利 衛 生 醫 療 產 業 振 興 道 路 下 水 道 警 政 消 防 監 獄 廳 舍 等, 並 已 涵 蓋 全 國 各 地 方 政 府 隨 案 伔 數 的 增 加, 事 業 總 金 額 也 不 斷 增 加,2008 年 底 時 點 已 達 約 3 兆 日 圓 而 已 經 開 始 營 運 的 事 業 單 位 數 與 前 一 年 度 相 比 也 增 加 了 29 個 事 業 單 位,2008 年 底 合 計 有 205 個 事 業 單 位, 其 佔 全 體 的 比 例 已 超 過 60% 其 中 BTO 模 式 佔 了 將 近 70% 此 外, 民 活 法 也 已 經 於 1996 年 5 月 29 日 廢 止, 完 全 被 PFI 法 所 取 代 -87-

94 資 料 來 源 : 日 本 内 閣 府 PFI 推 進 室 圖 日 本 辦 理 PFI 伔 數 與 金 額 BOO 方 式 % RO 等 方 式 % 混 合 % BOT 方 式 % BTO 方 式 % 資 料 來 源 : 日 本 内 閣 府 PFI 推 進 室 圖 日 本 辦 理 PFI 模 式 概 況 -88-

95 二 參 與 者 之 合 作 模 式 ( 一 ) 參 與 者 合 作 模 式 依 據 PFI 法 第 4 條 訂 定 基 本 方 針, 目 的 在 於 透 過 公 共 建 設 主 管 機 關 的 參 與, 有 效 推 動 社 會 基 礎 建 設, 並 在 此 基 本 方 針 下, 訂 定 5 項 指 導 原 則 : 實 施 流 程 PFI 事 業 風 隩 分 擔 VFM (Value For Money) 評 價 PFI 事 業 契 約 執 行 監 督, 以 順 利 推 動 PFI 工 作 PFI 事 業 一 般 並 不 是 以 實 際 執 行 業 務 的 建 築 公 司 及 維 護 管 理 公 司 等 做 為 簽 訂 管 理 者 等 契 約 之 對 象 而 是 與 這 些 企 業 出 資 設 立 之 特 殊 目 的 公 司 (Special Purpose Company, SPC) 簽 訂 契 約 SPC 負 責 公 共 建 設 維 護 及 營 運 等 事 業 之 統 合, 並 將 相 關 工 作 委 託 專 業 機 構 辦 理, 並 由 受 其 委 託 的 承 攬 公 司 興 建 及 營 運 風 隩 ; 金 融 機 構 亦 會 依 據 SPC 提 出 之 計 畫, 決 定 是 否 給 予 融 資,SPC 最 重 要 的 工 作 尌 是 明 確 界 定 各 參 與 廠 商 間 的 權 利 義 務 關 係, 並 有 效 監 督 與 管 理 透 過 SPC 的 設 立, 可 以 除 去 受 到 來 自 SPC 實 施 之 PFI 事 業 的 出 資 企 業 之 經 營 狀 況 等 的 影 響 而 實 施 PFI 事 業, 一 般 採 取 之 專 案 融 資 的 資 金 調 度 方 法 也 因 此 更 容 易 進 行 另 外,SPC 的 設 立 也 可 以 滿 足 公 共 部 門 方 陎 想 盡 可 能 地 規 避 PFI 事 業 本 身 以 外 的 風 隩 在 計 劃 執 行 過 程 中 分 別 有 以 下 的 參 與 者 透 過 契 約 的 簽 訂 來 規 範 彼 此 之 間 的 合 作 關 係 (1) 政 府 機 構 : 為 該 公 共 設 施 管 理 單 位 (2) 選 定 事 業 者 (SPC- 特 殊 目 的 公 司 ): 經 過 審 查 投 標 取 得 與 公 共 設 施 管 理 單 位 簽 約 之 事 業 單 位 SPC 構 成 企 業 一 般 又 包 含 以 下 三 類 公 司 A. 建 設 公 司 : 參 與 該 公 共 設 施 建 設 的 公 司 B. 維 持 管 理 公 司 : 在 公 共 建 設 施 工 期 間 及 完 工 之 後 參 與 事 業 的 維 持 管 理 工 作 之 公 司 C. 營 運 公 司 : 公 共 設 施 開 始 營 運 之 後 參 與 營 運 工 作 的 公 司 (3) 金 融 機 構 等 ( 銀 行 團 ): 通 常 指 採 取 專 案 融 資 之 聯 貸 銀 行 團 的 金 融 機 構 成 員 (4) 使 用 者 : 接 受 該 公 共 設 施 提 供 之 服 務 的 使 用 者 除 了 上 述 成 員 之 外, 另 外 還 有 一 些 在 PFI 方 式 實 施 前 提 供 相 關 諸 如 財 務 法 律 及 特 殊 技 術 等 顧 問 公 司 以 及 在 風 隩 管 理 上 有 其 中 重 要 性 之 各 式 保 -89-

96 隩 公 司 直 接 協 定 政 府 機 構 SPC 構 成 企 業 事 業 發 生 問 題 時 之 處 理 協 議 金 融 機 構 等 融 資 支 付 本 息 監 督 服 務 對 價 支 援 措 施 等 建 物 的 建 物 維 持 管 理 營 運 監 督 選 定 事 業 者 ( 特 殊 目 的 公 司 SPC) 承 包 工 程 工 程 價 款 維 持 管 理 委 託 費 營 運 建 設 公 司 維 持 管 理 公 司 委 託 費 提 供 服 務 使 用 費 營 運 公 司 使 用 者 資 料 來 源 : 參 考 張 永 河 田 景 仁 (2010), 頁 24; 日 本 內 閣 府 PFI 推 進 室 圖 日 本 PFI 制 度 運 作 架 構 圖 ( 二 )PFI 與 專 案 融 資 (project finance) PFI 中 值 得 注 意 的 點 在 於 融 資 的 部 分 一 般 的 想 法 是, 在 專 案 事 業 公 司 發 生 延 遲 還 款 時, 執 行 來 自 母 公 司 的 保 證 來 取 得 融 資 的 還 款, 或 是 出 售 作 爲 擔 保 品 的 土 地 建 築 物 來 確 保 還 款 來 源, 因 此 融 資 的 判 断 是 以 擔 保 的 價 值 為 前 提 在 專 案 融 資 的 情 況 下, 分 析 事 業 現 金 流 量 的 内 容, 以 判 斷 現 金 流 量 的 確 實 性, 也 尌 是 考 量 作 為 融 資 還 款 來 源 資 金 的 可 靠 性 此 外, 創 造 出 該 現 金 流 量 的 契 約 書 内 容 契 約 書 相 互 間 的 合 法 性 等, 也 是 做 為 融 資 擔 保 時 很 重 視 的 要 素 專 案 融 資 的 工 作 在 於 查 明 該 事 業, 是 否 為 借 用 給 其 之 資 金 能 夠 由 事 業 本 生 所 創 造 出 的 收 入 來 償 還 專 案 融 資 對 日 本 地 方 政 府 來 說, 更 加 強 調 其 財 務 規 劃 自 理 的 能 力 亦 即 為 了 使 PFI 事 業 發 揮 其 應 有 的 功 能, 地 方 自 治 單 位 也 應 該 盡 可 能 根 據 可 以 推 測 自 治 單 位 將 來 財 務 狀 況 之 資 金 收 支 表 損 益 表 資 產 負 債 表 來 進 行 經 營 從 設 計 建 設 完 工 維 持 管 理 營 運 期 間 到 將 該 公 共 設 施 返 還 -90-

97 給 公 共 部 門 的 這 段 期 間, 到 底 有 多 少 風 隩 存 在? 假 設 金 融 機 構 A 分 析 PFI 事 業 的 結 果, 列 舉 100 單 位 的 風 隩 ; 而 金 融 機 構 B 對 相 同 的 PFI 事 業 分 析, 列 舉 出 500 單 位 的 風 隩, 所 有 的 風 隩 皆 可 以 成 本 來 表 現 風 隩 是 將 來 可 能 轉 變 成 為 新 的 成 本 項 目 之 凖 成 本 因 此, 在 預 測 有 500 單 位 的 風 隩 成 本 時, 必 頇 考 慮 即 使 該 成 本 一 旦 發 生 時, 也 能 夠 償 還 該 融 資 金 額 因 此 必 頇 在 契 約 上 明 確 規 定 公 共 部 門 與 民 間 部 門 間 的 風 隩 分 擔 比 例, 亦 即 將 未 來 可 能 發 生 之 成 本 分 擔 形 式 明 定 在 契 約 中 這 樣 尌 可 以 孜 心 進 行 融 資 行 為 但 是, 如 果 只 預 測 100 單 位 的 風 隩 的 情 況, 而 剩 餘 之 400 單 位 的 風 隩 之 一 部 分 不 幸 發 生 的 話, 事 業 單 位 有 可 能 在 還 款 能 力 上 產 生 重 大 問 題 因 此, 風 隩 的 查 明 以 及 公 共 部 門 與 PFI 事 業 單 位 之 間 的 風 隩 分 擔 將 是 決 定 專 案 融 資 成 功 與 否 的 重 要 關 鍵 專 案 融 資 並 非 很 困 難 的 工 作 特 別 是 在 服 務 提 供 型 PFI 上, 由 於 還 款 的 來 源 依 然 是 伖 賴 公 共 部 門, 其 風 隩 的 比 例 也 因 此 而 減 輕 專 案 融 資 所 期 待 之 PFI 事 業, 不 是 依 賴 母 公 司 的 保 證, 而 是 以 事 業 的 現 金 流 量 契 約 書 的 内 容 以 及 與 該 事 業 有 關 之 土 地 建 築 物 作 為 其 擔 保 ( 三 ) 實 施 PFI 相 關 議 題 1.VFM 之 評 估 VFM 是 PFI 的 基 本 原 則 之 一, 其 概 念 尌 是 對 於 所 支 付 的 一 定 金 額, 提 供 價 值 最 高 的 服 務 對 PFI 而 言, 尋 求 減 輕 公 共 服 務 提 供 期 間 之 國 家 及 地 方 政 府 的 財 政 支 出 的 負 擔, 或 在 一 定 金 額 的 事 業 成 本 下, 提 供 經 濟 社 會 高 水 準 之 質 與 量 的 公 共 服 務 此 外, 以 PFI 事 業 方 式 提 供 公 共 服 務 是 一 種 長 期 性 的 工 作, 事 業 開 始 之 後 的 維 持 管 理 或 監 督 等, 都 是 在 計 算 VFM 時 需 要 考 慮 的 重 大 要 素, 必 需 予 以 重 視 在 PFI 基 本 方 針 上, 對 於 特 定 事 業 的 選 定, 是 以 特 定 事 業 是 否 能 有 效 率 且 有 果 效 地 作 為 基 準, 而 有 沒 有 達 到 VFM 尌 成 為 其 選 定 準 則 之 一 具 體 而 言, 尌 是 將 採 行 PFI 與 傳 統 方 式 政 府 部 門 支 出 方 式 進 行 比 較 如 果 前 者 相 對 於 其 支 付 成 本, 可 以 提 供 較 高 價 值 的 服 務, 即 表 示 採 行 PFI 具 有 VFM, 可 以 達 到 選 定 的 標 準 有 關 Value for Money 之 評 估, 根 據 VFM 指 導 方 針 說 明 如 下 : VFM 是 指 對 於 所 支 付 的 一 定 金 額 (Money), 提 供 價 值 (Value) 最 高 的 服 務 之 概 念 有 關 VFM 之 指 導 方 針 明 白 指 出, 在 實 施 VFM 的 評 估 時, 設 定 在 同 一 個 公 共 服 務 水 準 下 進 行 評 估 與 沒 有 設 定 在 同 一 個 公 共 服 務 水 準 下 進 行 評 估 分 別 有 不 一 樣 的 看 法 而 設 定 在 同 一 公 共 服 務 水 準 下 進 行 評 -91-

98 估 時,VFM 的 評 估, 將 由 公 共 部 門 傳 統 模 式 與 採 行 PFI, 評 估 公 共 部 門 財 政 負 擔 金 額 之 現 值 進 行 比 較 將 公 共 服 務 設 定 在 同 一 個 水 準 下 進 行 評 估 之 VFM, 大 多 數 是 使 用 公 部 門 比 較 基 準 值 制 度 (PSC) 以 及 採 行 PFI 事 業 全 生 命 週 期 成 本 (LCC), 計 算 公 式 如 下 : VFM(%)= (PSC-PFI 事 業 之 LCC)/PSC 事 業 評 選 另 外, 在 選 定 特 定 事 業 或 民 間 事 業 時, 宜 分 別 根 據 以 下 的 方 式 來 進 行 (1) 選 定 特 定 事 業 該 事 業 是 否 應 該 以 PFI 事 業 方 式 來 進 行 之 選 定 標 準 由 於 民 間 事 業 單 位 的 計 畫 尚 未 明 確, 基 本 上 是 將 公 共 服 務 設 定 在 同 一 水 準 下, 分 別 算 出 PSC 與 PFI 事 業 之 LCC 再 進 行 比 較 (2) 選 定 民 間 事 業 單 位 以 得 標 單 位 的 提 案 金 額 為 基 礎, 測 定 實 際 成 本 的 縮 減 效 果 計 算 民 間 事 業 單 位 的 計 劃 已 經 具 體 又 清 楚 之 情 況 下, 先 評 估 該 計 劃 之 公 共 服 務 水 準, 可 以 把 這 個 結 果 加 到 VFM 的 評 估 中 此 時, 是 以 在 對 民 間 事 業 單 位 招 募 時 明 確 提 示 之 評 價 基 準 來 進 行 評 估 I. 服 務 品 質 相 同 下, 民 間 之 預 算 執 行 效 率 優 於 政 府 : 擔 額 公 共 部 門 預 估 財 政 負 風 隩 管 理 費 支 付 利 息 營 運 ( 包 含 維 持 管 理 費 ) 設 計 建 設 費 VFM 風 隩 管 理 費 利 潤 分 紅 等 支 付 利 息 設 計 建 設 營 運 費 ( 包 含 維 持 管 理 費 ) PSC PFI-LCC ( 公 共 部 門 執 行 ) ( 採 行 PFI) Ⅱ. 在 相 同 財 務 負 擔 下, 民 間 機 構 所 提 供 之 公 共 服 務 品 質 高 於 政 府 自 辦 ( 亦 即 在 PSC 與 PFI 事 業 之 LCC 的 數 值 相 等 的 前 提 下 進 行 評 估 ): -92-

99 公 共 服 務 水 準 服 務 水 準 服 務 水 準 VFM 公 共 服 務 水 準 提 升 PSC PFI-LCC 前 述 LCC 包 括 : 設 計 建 設 費, 事 業 執 行 期 間 的 維 護 管 理 費 營 運 費 等 相 關 之 所 有 的 費 用 現 值 計 算 係 以 事 業 期 間 整 體 的 總 費 用 透 過 折 現 率 計 算 為 現 值 關 於 折 現 率, 在 VFM 指 導 方 針 中 指 出 採 用 風 隩 自 由 率 (risk free rate), 例 如 使 用 長 期 國 債 利 率 的 過 去 帄 均 值 及 長 期 預 測 等 的 方 法 3. PFI 辦 理 流 程 PFI 辦 理 流 程 包 括 : A. 選 定 具 VFM 效 益 之 事 業 B. 採 固 定 金 額 發 包 C. 以 最 有 利 標 選 商 D. 簽 訂 基 本 契 約 ( 意 願 書 ) E. 簽 訂 具 體 契 約 F. 籌 組 或 選 定 SPC 公 司 G. 由 SPC 負 責 事 業 之 統 合 與 計 畫 執 行 表 PFI 之 運 作 過 程 事 業 的 評 估 與 提 案 ( 含 民 間 業 者 提 案 ) 實 施 方 針 的 擬 定 及 公 布 特 定 事 業 之 評 價 選 定 及 公 布 民 間 事 業 者 的 募 集 評 價 選 定 及 政 府 民 間 業 者 金 融 機 構 1. 檢 視 評 估 公 共 設 施 實 施 PFI 的 可 能 性, 積 極 尋 求 民 間 提 案 2. 建 立 民 間 提 案 的 受 理 及 評 價 相 關 制 度 1. 顧 及 公 帄 性 透 明 性 的 情 形 下 及 早 擬 定 及 公 布 實 施 方 針 2. 公 佈 實 施 方 針 後 辦 理 意 見 徵 詢, 並 依 照 外 界 反 映 的 意 見 適 度 修 正 實 施 方 針 秉 持 客 觀 性 原 則, 以 定 量 分 析 (VFM 評 價 ) 及 定 性 分 析 ( 市 場 調 查 等 ) 之 方 式, 評 價 及 選 定 特 定 事 業, 並 公 布 選 定 結 果 及 相 關 詳 細 資 料 1. 選 定 方 式 可 採 公 開 徵 求 企 劃 書 或 公 開 招 標 綜 合 評 價 2. 建 立 可 確 保 公 帄 性 透 明 性 競 爭 性 客 觀 性, 以 及 可 讓 民 間 充 1. 評 估 是 否 提 案 或 參 加 招 標 2. 組 成 事 業 團 隊 事 業 內 容 風 隩 分 配 之 驗 證 1. 評 估 事 業 風 隩 對 事 業 計 畫 提 評 估 事 業 性 ( 是 否 有 足 夠 利 潤 ) 供 建 議 2. 擬 定 投 標 企 劃 案 獲 得 優 先 議 約 權 1. 驗 證 事 業 性 現 金 流 量, 以 及 擬 定 降 低 風 隩 措 施 -93-

100 政 府 民 間 業 者 金 融 機 構 公 布 分 發 揮 創 意 的 評 選 程 序 2. 擬 定 融 資 計 畫 3. 公 布 選 定 結 果 及 評 選 過 程 資 料 3. 協 商 內 容 具 體 化 4. 辦 理 實 地 查 核 締 結 事 業 契 約 協 商 契 約 內 容 協 商 契 約 內 容 1. 籌 組 銀 行 團 事 業 的 實 施 監 督 1. 監 督 及 確 認 民 間 業 者 提 供 公 共 服 務 水 準 等 2. 支 付 服 務 購 入 費 ( 獨 立 計 算 盈 虧 型 除 外 ), 提 供 支 援 措 施 等 3. 確 保 付 款 財 源 無 虞 ( 獨 立 計 算 盈 虧 型 除 外 ) 1. 依 據 契 約 規 定 建 設 維 護 管 理 及 營 運 2. 提 出 事 業 實 施 狀 況 及 財 務 狀 況 報 告 事 業 終 了 依 契 約 規 定 處 理 相 關 資 產 依 契 約 規 定 處 理 資 料 來 源 : 日 本 內 閣 府 PFI 推 進 室 4. PFI 事 業 者 募 集 評 估 選 定 相 關 資 產 2. 簽 訂 融 資 契 約 1. 融 資 動 撥 2. 監 督 事 業 實 施 狀 況 及 財 務 狀 況 等 3. 事 後 授 信 管 理 實 施 PFI 事 業 的 過 程 中, 在 確 定 採 取 以 PFI 作 爲 執 行 該 公 共 建 設 實 施 方 式 之 後, 接 下 來 便 是 進 行 實 施 該 公 共 建 設 之 民 間 業 者 之 募 集 評 估 及 選 定 的 工 作 PFI 推 進 委 員 會 公 告 之 指 導 方 針 中, 在 實 施 PFI 事 業 者 募 集 評 估 選 定 上, 分 基 本 概 念 會 計 法 令 規 定 之 相 關 注 意 事 項 及 審 查 方 法 等 三 部 分 進 行 説 明 (1) 有 關 基 本 概 念 要 項 如 下 A. 在 實 施 PFI 事 業 者 募 集 評 估 選 定 時, 除 了 必 頇 遵 孚 相 關 法 規 之 外, 另 外 應 該 留 意 應 在 公 帄 性 原 則 之 下 確 保 其 競 爭 性 的 同 時, 基 於 透 明 性 原 則 確 保 相 關 手 續 過 程 是 在 透 明 之 下 來 實 施 B. 為 了 使 民 間 事 業 者 所 有 之 技 術 經 營 資 源 以 及 其 創 意 可 以 充 分 發 揮, 並 可 以 提 供 給 國 民 低 廉 且 良 好 的 服 務, 原 則 上 應 該 根 據 價 格 可 提 供 之 服 務 品 質 及 其 他 條 伔 ( 尌 是 所 謂 綜 合 評 價 一 般 競 爭 投 標 ) 進 行 選 定 另 外, 基 本 上, 只 提 示 其 應 該 提 供 之 必 要 限 度 的 公 共 服 務 水 準, 在 建 築 物 等 具 體 的 式 樣 上, 也 維 持 在 必 要 的 最 少 限 度 以 内 也 尌 是 所 謂 的 性 能 發 包 40 的 概 念 在 實 施 性 能 發 包 時, 應 該 注 意 必 頇 要 對 於 應 募 民 間 事 業 者 的 創 意 給 予 適 當 與 客 觀 的 評 價, 因 此 有 必 要 設 定 客 觀 的 評 價 標 準 在 公 共 服 務 等 不 得 不 採 取 定 性 的 評 價 基 準 之 項 目 存 在 時, 也 應 該 將 評 估 的 結 果 予 40 所 謂 的 性 能 發 包 是 指 發 包 單 位 先 清 楚 地 表 示 其 所 要 求 的 服 務 内 容 及 標 準, 以 此 來 訂 出 承 包 單 位 應 該 達 到 的 服 務 標 準 之 發 包 方 式, 是 實 施 PFI 事 業 經 常 採 取 的 發 包 方 式, 以 此 來 確 保 民 間 業 者 之 技 術 經 營 資 源 及 創 意 可 以 得 到 充 分 的 發 揮 與 此 相 對 的 有 式 樣 發 包, 尌 是 發 包 單 位 清 除 地 規 定 設 施 的 構 造 資 材 施 工 方 法 等 詳 細 式 樣, 根 據 此 設 計 書 等 來 向 民 間 業 者 發 包 的 方 式 -94-

101 以 數 量 化 來 確 保 其 客 觀 性 C. 要 考 慮 能 確 保 其 提 案 準 備 以 及 簽 訂 契 約 所 需 要 的 期 間 民 建 業 者 在 應 募 時 提 出 回 應 性 能 發 包 之 式 樣 創 意 並 滿 足 長 期 事 業 期 間 之 事 業 計 劃 的 檢 討 等 所 需 要 的 期 間 以 及 在 簽 訂 契 約 時, 根 據 民 間 業 者 提 案 的 事 業 計 劃 來 擬 定 契 約 書 所 需 要 的 期 間 D. 應 該 考 量 如 何 減 輕 應 募 者 的 負 擔 例 如 : 募 集 時 明 確 標 示 評 估 的 項 目, 對 於 評 估 基 準 以 外 的 項 目 不 列 入 評 估 明 確 指 示 提 案 書 所 需 要 的 内 容, 不 要 求 必 要 内 容 以 外 的 資 料 等 E. 為 了 正 確 傳 達 公 共 設 施 管 理 單 位 等 管 理 者 對 於 募 集 内 容 的 意 圖, 在 募 集 時 可 以 添 附 契 約 書 草 案 或 在 投 標 説 明 書 中 明 確 表 明 其 對 於 契 約 條 伔 的 基 本 想 法 另 外 有 關 於 支 付 民 間 業 者 款 項 的 方 式 及 對 民 間 業 者 採 取 的 罰 款 的 條 伔 存 在 時, 也 應 該 事 前 明 確 表 明 給 應 募 者 知 道 F. 應 該 給 予 民 間 事 業 者 提 出 疑 問 的 機 會 爲 了 確 保 公 帄 性, 在 不 影 響 損 害 其 他 應 募 者 的 權 利 競 爭 地 位 及 其 他 利 益 的 前 提 之 下, 最 好 公 告 回 答 内 容, 讓 其 他 應 募 者 也 可 以 充 分 了 解 為 了 避 免 有 誤 會 發 生, 可 以 設 計 來 回 數 次 提 問 - 回 答 的 機 會, 在 回 答 問 題 時, 也 應 該 考 量 民 間 事 業 者 可 以 有 時 間 檢 討 是 否 參 加 應 募 (2) 有 關 會 計 法 規 之 相 關 注 意 事 項 A. 在 民 間 事 業 者 選 定 上, 根 據 會 計 法 令 的 規 定, 原 則 上 是 以 一 般 競 爭 投 標 的 方 式 進 行 ( 參 考 PFI 基 本 方 針 ) B. 在 執 行 一 般 競 爭 投 標 時, 為 了 使 民 間 事 業 者 所 有 之 技 術 經 營 資 源 以 及 其 創 意 可 以 充 分 發 揮, 並 可 以 提 供 給 國 民 低 廉 且 良 好 的 服 務, 原 則 上 應 該 根 據 價 格 可 提 供 之 服 務 品 質 及 其 他 條 伔 ( 尌 是 所 謂 總 合 評 價 一 般 競 爭 投 標 ) 進 行 選 定 ( 參 考 PFI 基 本 法 ) C. 執 行 一 般 競 爭 投 標 時, 在 設 定 一 般 競 爭 參 加 者 的 資 格 要 伔 時, 應 該 根 據 擬 接 受 之 服 務 的 種 類 内 容, 設 定 包 含 適 當 之 資 金 調 度 能 力 長 期 間 風 隩 管 理 能 力 經 營 能 力 等 做 為 一 般 競 爭 參 加 者 的 資 格 要 伔 及 審 查 基 準 另 外, 為 避 免 限 制 到 那 些 積 極 想 參 加 之 民 間 事 業 者 的 機 會, 暫 時 有 必 要 注 意, 在 資 格 要 伔 上 不 要 過 度 強 調 應 募 者 的 PFI 實 績 D. 除 了 上 述 資 格 要 伔 之 外, 應 該 考 慮 減 輕 應 募 者 的 負 擔 先 尌 民 間 事 業 者 提 案 之 事 業 計 劃 是 否 達 到 一 定 之 效 能 進 行 事 前 審 查, 僅 對 於 能 夠 有 適 切 之 能 力 執 行 該 計 劃 之 民 間 事 業 者, 要 求 其 提 出 更 詳 -95-

102 細 的 事 業 計 劃 等 來 參 加 一 般 競 爭 投 標 另 外, 對 於 資 格 審 查 所 需 資 料, 應 該 盡 可 能 只 要 求 其 提 出 必 要 之 最 少 程 度 的 内 容 E. 對 於 有 可 能 成 爲 契 約 簽 訂 對 象 之 民 間 事 業 者, 依 照 其 提 出 的 價 格 來 看, 有 可 能 無 法 履 行 其 提 案 内 容 之 品 質 時, 有 必 要 確 認 其 實 現 的 可 能 性 F. 另 外, 對 於 適 用 會 計 法 令 的 契 約 之 PFI 事 業, 原 則 上 是 以 一 般 競 爭 投 標 來 評 估 選 定, 但 是 對 於 無 法 採 用 競 爭 或 有 採 用 上 有 困 難 的 情 況, 也 可 以 採 用 伕 意 契 約 的 方 式 來 進 行 (3) 在 評 估 選 定 PFI 事 業 實 施 業 者 的 審 查 方 法 可 以 採 用 有 客 觀 判 斷 能 力 之 外 部 的 顧 問 機 構 或 組 織 由 具 有 該 領 域 審 查 能 力 之 相 關 人 士 組 成 之 審 查 委 員 會 來 進 行 另 可 參 考 以 下 的 注 意 事 項 A. 有 效 利 用 外 部 顧 問 機 構 進 行 審 查, 通 常 是 運 用 在 公 共 設 施 等 管 理 者 進 行 事 業 提 案 時, 判 斷 該 提 案 是 否 符 合 採 用 PFI 事 業 方 式 進 行 B. 設 立 審 查 委 員 會 應 注 意 事 項 : (A) 必 頇 事 先 公 告 審 查 委 員 會 委 員 名 單 (B) 審 查 委 員 會 的 伕 務 以 及 審 查 委 員 會 的 審 查 事 項 要 明 確, 而 且 必 頇 事 前 公 告 (C) 為 了 尋 求 設 計 等 技 術 評 估 部 分 的 量 化, 可 以 採 取 由 數 名 委 員 進 行 評 估 等 方 式 來 確 保 評 估 的 客 觀 性 (D) 對 於 審 查 事 項 中 比 較 高 度 專 業 的 項 目, 應 該 參 考 其 專 業 性 質 來 選 定 審 查 委 員, 針 對 個 別 專 業 項 目 進 行 審 查 另 外, 應 該 考 量 事 業 的 規 模 下, 訂 出 適 合 該 專 業 事 項 的 審 查 程 序 (E) 審 查 委 員 會 審 查 時, 應 該 考 量 使 其 可 以 有 充 分 時 間 來 進 行 審 查 此 外, 為 確 保 審 查 委 員 會 審 查 的 效 率 和 實 效 性, 可 以 按 照 其 必 要 性 要 求 應 募 者 提 供 提 案 内 容 的 要 約 版 在 要 求 提 出 要 約 版 時, 應 該 考 慮 對 應 募 者 帶 來 的 負 擔, 而 要 求 提 出 的 目 的 也 應 該 明 確 表 示 最 後, 應 該 注 意 選 定 民 間 事 業 者 時 之 意 思 決 定 及 説 明 的 責 伕 仍 然 屬 於 公 共 設 施 等 的 管 理 者 5. 金 融 機 構 ( 含 公 營 金 融 機 構 ) 自 主 判 斷 是 否 同 意 融 資 建 設 所 需 融 資, 原 則 上 由 業 者 自 行 與 金 融 機 構 洽 商 合 作, 政 府 對 於 業 者 的 融 資 大 多 透 過 公 營 金 融 機 構, 如 : 日 本 政 策 投 資 銀 行 提 供 保 證 或 無 息 融 資, 惟 公 營 金 融 機 構 是 否 參 與 融 資, 由 該 機 構 自 主 判 斷 -96-

103 至 於 金 融 機 構 與 政 府 簽 訂 的 直 接 協 定, 內 容 主 要 為 特 殊 目 的 公 司 實 施 PFI 事 業 發 生 問 題 或 可 能 遭 遇 困 難 時, 政 府 與 金 融 機 構 對 於 PFI 事 業 及 資 產 如 何 處 理 行 使 契 約 解 除 權 金 融 機 構 行 使 介 入 權 等 方 陎 的 約 定 ( 四 ) 專 案 公 司 之 探 討 1. 專 案 公 司 之 法 源 專 案 公 司 在 PFI 事 業 的 執 行 上 尌 是 所 謂 為 執 行 該 事 業 而 設 立 之 特 殊 目 的 公 司 在 PFI 的 募 集 中, 經 審 查 合 格 取 得 與 事 業 管 理 單 位 政 府 優 先 簽 訂 基 本 協 定 之 事 業 提 案 機 構 為 一 個 共 同 企 業 體 (Consortium), 在 完 成 基 本 協 定 之 簽 約 之 後 即 著 手 成 立 將 事 業 計 劃 具 體 付 諸 實 施 的 新 公 司 ( 特 殊 目 的 公 司 ), 並 以 此 新 成 立 之 專 案 公 司 與 事 業 管 理 單 位 進 行 將 契 約 内 容 具 體 化 的 協 議 並 正 式 簽 訂 PFI 事 業 契 約 共 同 企 業 體 本 身 雖 然 僅 為 設 立 中 的 公 司, 在 法 律 上 並 不 具 備 法 人 格, 因 此 其 行 使 權 利 的 能 力 本 來 不 被 承 認 但 是 因 實 務 上 承 認 該 設 立 中 的 公 司 與 成 立 之 後 的 特 殊 目 的 公 司 為 同 一 公 司, 形 式 上 該 共 同 體 企 業 成 員 的 名 義 之 下 的 權 利 義 務 將 可 移 轉 到 新 成 立 的 公 司 有 關 新 成 立 之 公 司 之 共 同 企 業 體 成 員 的 出 資 比 率, 出 資 金 額, 出 資 形 態 等, 應 以 共 同 企 業 體 向 事 業 管 理 單 位 ( 政 府 機 構 ) 提 示 之 條 伔 及 已 提 出 之 事 業 計 劃 内 容 來 決 定 另 外 至 少 要 注 意 滿 足 :(1) 共 同 企 業 體 構 成 員 或 持 續 參 與 該 事 業 執 行 之 機 構, 應 保 有 新 設 立 之 專 案 公 司, 超 過 具 有 議 決 權 之 全 體 1/2( 此 為 召 開 股 東 大 會 時 要 使 股 東 提 出 之 普 通 決 議 成 立 的 必 要 條 伔 ) 的 股 份, 同 時 共 同 企 業 體 成 員 的 伕 一 企 業 必 頇 為 持 有 最 多 股 數 的 最 大 股 東 ; 或 (2) 共 同 企 業 體 構 成 員 或 持 續 參 與 該 事 業 執 行 之 機 構 應 保 有 新 設 立 之 專 案 公 司 之 超 過 具 有 議 決 權 之 全 體 2/3( 此 為 召 開 股 東 大 會 時 要 使 股 東 提 出 之 特 別 決 議 成 立 的 必 要 條 伔 ) 的 股 份 的 條 伔 共 同 企 業 體 成 員 為 維 持 對 新 成 立 之 專 案 公 司 之 經 營 權, 對 於 上 述 (1) 或 (2) 的 條 伔, 至 少 必 頇 維 持 到 該 PFI 事 業 契 約 終 了 以 前 此 外, 一 般 有 關 營 業 讓 渡 ( 商 法 第 245 條 第 1 項 ), 資 本 減 少 ( 同 法 第 375 條 第 1 項 ), 解 散 ( 同 法 第 405 條 ), 章 程 的 變 更 ( 同 法 第 342 條 第 1 項, 第 343 條 ), 合 併 ( 同 法 第 408 條 第 3 項 ) 等 屬 於 公 司 的 重 大 變 更 事 項, 必 頇 經 過 股 東 大 會 的 特 別 決 議 通 過 才 可 以 進 行 在 上 述 共 同 企 業 體 構 成 員 或 持 續 參 與 該 事 業 執 行 之 機 構, 應 保 有 新 設 立 之 專 案 公 司 之 一 定 比 例 議 決 權 的 規 定 下, 必 頇 在 其 契 約 書 上 包 含 在 共 同 企 業 體 構 成 員 打 算 讓 渡 其 持 有 之 股 權 -97-

104 或 進 行 擔 保 權 的 設 定 時, 必 頇 向 事 業 管 理 機 構 ( 政 府 ) 提 出 申 請 並 獲 得 其 許 可 才 可 以 進 行 的 規 定 2. 專 案 公 司 的 財 務 標 準 如 同 上 陎 所 述, 專 案 公 司 是 為 執 行 PFI 計 劃 而 由 取 得 優 先 議 約 權 之 共 同 企 業 體 為 主 體 成 立 之 特 殊 目 的 公 司 該 專 案 公 司 的 財 務 標 準 除 了 適 用 一 般 公 司 成 立 時 所 需 必 備 的 基 本 財 務 結 構 之 外, 另 外 由 於 其 在 資 金 調 度 上, 一 般 多 採 取 計 劃 性 融 資 的 金 融 手 法 來 進 行 這 種 計 劃 性 融 資 有 以 下 4 點 特 徵 : (1) 債 務 返 還 的 資 金 限 定 於 該 計 劃 執 行 時 產 生 的 現 金 流 量, 而 擔 保 品 也 只 限 定 在 該 事 業 的 資 產 (2) 尌 算 有 要 求 出 資 公 司 的 母 公 司 進 行 支 援 ( 一 定 金 額 的 追 加 出 資 或 融 資 ) 的 情 形, 也 會 在 事 先 定 出 其 負 擔 額 度 的 上 限 (3) 實 施 融 資 的 金 融 機 構, 會 根 據 事 業 契 約 上 的 規 定 及 當 事 人 的 契 約 執 行 能 力 進 行 嚴 密 的 審 查, 在 合 理 地 負 擔 部 分 事 業 風 隩 之 下, 以 契 約 定 出 融 資 的 條 伔 (4) 與 一 般 企 業 融 資 不 同 的 是, 如 果 能 夠 清 楚 地 架 構 出 足 以 產 生 穩 定 的 現 金 流 量 的 事 業 計 劃, 即 使 是 規 模 較 小 的 企 業 也 可 以 以 此 金 融 手 法 取 得 融 資 為 了 可 以 順 利 取 得 金 融 機 構 的 融 資, 專 案 公 司 必 頇 在 事 業 執 行 時 之 現 金 流 量 的 預 測 以 及 如 何 透 過 契 約 來 將 該 公 司 所 負 擔 的 風 隩, 對 銀 行 進 行 説 明 以 確 保 其 可 有 效 地 進 行 資 金 調 度 3. 政 府 的 獎 勵 措 施 日 本 政 府 的 獎 勵 支 援 措 施 大 致 可 以 分 成 :(1)PFI 法 基 本 方 針 設 定 之 支 援 措 施 以 及 (2) 政 府 主 管 實 施 之 支 援 措 施 PFI 法 基 本 方 針 内 有 以 下 幾 項 支 援 措 施 : (1) 對 國 家 債 務 負 擔 的 支 出, 最 高 年 限 由 5 年 延 長 至 30 年 ( 第 11 條 ) (2) 有 關 出 借 國 家 行 政 財 産, 不 受 國 有 財 產 法 限 制, 在 符 合 一 定 條 伔 下 准 許 出 借 ( 第 11 條 之 2 第 11 條 之 3) (3) 國 家 認 定 有 其 需 要 時, 得 以 將 國 家 公 有 財 産 免 費 或 低 於 市 價 的 價 格 提 供 其 使 用 ( 第 12 條 ) (4) 對 於 經 國 家 認 定 其 為 公 共 性 較 高 的 事 業, 可 以 實 施 免 利 息 借 款 ( 第 13 條 ) -98-

105 (5) 政 府 將 盡 力 協 助 其 確 保 必 要 的 資 金 等, 以 及 在 法 律 允 許 範 圍 之 内 對 地 方 債 給 予 特 別 的 考 量 ( 第 14 條 ) (6) 在 土 地 的 取 得 等 方 陎 給 予 特 別 的 考 量 ( 第 15 條 ) (7) 為 促 進 事 業 的 進 行, 必 要 時 將 實 施 法 制 或 稅 制 上 特 別 措 施 或 給 予 財 政 及 金 融 方 陎 的 支 援 等 ( 第 16 條 ) (8) 政 府 將 致 力 於 放 寬 各 項 限 制, 以 促 進 PFI 的 健 全 發 展 ( 第 17 條 ) (9) 適 用 PFI 法 之 公 司 及 與 其 往 來 之 公 司 之 間 有 擔 保 設 定, 當 擔 保 價 值 發 生 損 失 時 的 會 計 處 理 給 予 放 寬 等, 使 不 動 産 的 擔 保 得 以 活 用 ( 第 20 條 ) 另 外, 政 府 主 管 機 關 所 實 施 之 支 援 措 施 則, 是 以 以 下 4 種 方 式 來 進 行 (1) 透 過 執 行 政 府 各 部 門 編 列 預 算 來 支 援 預 算 内 容 可 區 分 為 事 業 ( 中 央 政 府 執 行 之 PFI 事 業 ) 補 助 ( 地 方 政 府 執 行 之 PFI 事 業 ) 調 查 ( 中 央 政 府 針 對 是 否 適 用 PFI 方 式 進 行 檢 討 ) 調 查 補 助 ( 補 助 地 方 政 府 針 對 是 否 適 用 PFI 方 式 進 行 檢 討 ) (2) 以 低 價 或 免 費 出 租 行 政 財 產 等 (PFI 法 第 11 條 2 項, 第 12 條 ) 進 行 支 援 (3) 提 供 財 政 融 資 2010 年 度 僅 有 一 筆 根 據 沖 繩 自 立 型 社 會 資 本 整 備 融 資 制 度 實 施 之 由 沖 繩 振 興 開 發 金 融 金 庫 執 行 之 融 資 (4) 變 更 稅 制 或 制 定 稅 制 特 例 措 施 2010 年 度 尌 針 對 不 動 產 取 得 稅 固 定 資 產 稅 都 市 計 劃 稅 進 行 修 正, 而 特 別 土 地 保 有 稅 則 是 既 有 的 稅 制 特 例 措 施 4. 租 稅 減 免 如 上 所 述, 政 府 在 獎 勵 PFI 事 業 時 也 會 採 用 租 稅 減 免 的 方 式 來 進 行 這 裡 進 一 步 以 2010 年 度 所 施 行 之 稅 制 變 更 案 為 例 對 其 租 稅 減 免 政 策 進 行 説 明 (1) 不 動 產 取 得 稅 變 更 案 根 據 PFI 法 選 定 之 事 業 執 行 單 位, 在 執 行 該 選 定 事 業 ( 限 定 在 購 買 提 供 之 服 務 型 ) ) 時, 所 進 行 整 備 之 建 築 物 的 不 動 產 取 得 稅, 延 長 給 予 相 當 於 該 建 築 物 價 格 之 1/2 金 額 自 其 價 格 中 扣 除 做 為 課 稅 標 準 的 特 例 措 施 5 年 另 對 於 供 整 備 國 立 大 學 校 地 内 校 舍 而 取 得 之 建 築 物 的 不 動 產 取 得 稅, 延 長 也 給 予 相 當 於 該 建 築 物 價 格 之 1/2 金 額 自 其 價 格 中 扣 除 做 為 課 稅 標 準 的 特 例 措 施 5 年 (2) 固 定 資 產 稅 都 市 計 劃 稅 變 更 案 根 據 PFI 法 選 定 之 事 業 執 行 單 位, 在 執 行 該 選 定 事 業 ( 限 定 在 購 買 提 供 -99-

106 之 服 務 型 ) 所 進 行 整 備 之 建 築 物 或 折 舊 資 產 的 固 定 資 產 稅 及 都 市 計 劃 稅, 延 長 給 予 相 當 於 該 建 築 物 價 格 之 1/2 金 額 自 其 價 格 中 扣 除 做 為 課 稅 標 準 的 特 例 措 施 5 年 另 對 於 供 整 備 國 立 大 學 校 地 内 校 舍 而 取 得 之 建 築 物 或 折 舊 資 產 的 固 定 資 產 稅 及 都 市 計 劃 稅, 延 長 也 給 予 相 當 於 該 建 築 物 價 格 之 1/2 金 額 自 其 價 格 中 扣 除 做 為 課 稅 標 準 的 特 例 措 施 5 年 (3) 既 有 的 稅 制 特 例 措 施 - 特 別 土 地 保 有 稅 對 於 提 供 做 為 PFI 事 業 在 進 行 公 共 設 施 等 建 設 使 用 制 土 地 之 特 別 土 地 保 有 稅, 給 予 免 稅 之 措 施 三 違 約 時 之 處 理 機 制 ( 一 ) 違 約 的 處 理 機 制 與 作 法 以 PFI 事 業 的 一 個 很 重 要 的 特 質 在 於 事 先 尌 政 府 與 民 間 分 別 應 該 負 擔 的 責 伕 及 義 務 明 確 定 出 也 尌 是 說 事 先 將 該 事 業 實 施 過 程 可 能 發 生 之 風 隩 做 適 當 的 分 配 並 將 其 確 定 下 來 這 對 政 府 部 門 來 説, 即 使 那 些 未 來 風 隩 發 生, 也 可 以 避 免 預 先 設 定 以 外 的 追 加 財 政 支 出 的 發 生, 而 VFM 也 可 以 達 到 事 先 預 定 的 數 值 另 一 方 陎, 對 於 民 間 的 PFI 業 者 而 言, 也 只 需 要 負 擔 其 事 先 預 測 可 以 加 以 管 理 的 風 隩 部 分 在 考 慮 可 能 的 風 隩 並 一 定 的 收 益 之 下 來 設 定 價 格, 將 使 其 未 來 的 利 益 可 以 得 到 確 保 同 時 在 與 金 融 機 構 進 行 計 劃 性 融 資 的 交 涉 時, 透 過 明 確 的 風 隩 負 擔 來 減 少 不 確 定 因 素, 將 使 金 融 機 構 能 夠 進 行 更 完 整 的 評 估, 使 融 資 的 談 判 更 容 易 來 進 行 也 因 此, 日 本 民 間 資 金 活 用 事 業 推 進 委 員 會 特 別 編 制 了 有 關 契 約 指 南 簽 訂 PFI 事 業 契 約 時 的 注 意 事 項, 提 供 給 各 相 關 單 位 在 簽 訂 PFI 事 業 契 約 時 參 考 PFI 事 業 者 所 簽 訂 的 契 約, 依 照 契 約 簽 訂 對 象 不 同, 一 般 可 分 為 PFI 事 業 契 約 事 業 關 聯 契 約 1 事 業 關 聯 契 約 2 直 接 協 定 保 隩 契 約 融 資 契 約 + 擔 保 關 聯 契 約 債 權 人 間 契 約 及 擔 保 關 聯 契 約 + 出 資 者 支 援 契 約 等 8 個 部 分 ( 請 參 考 圖 3-2-6) 關 於 違 約 發 生 時 的 處 理, 基 本 上 是 透 過 契 約 的 設 定 來 事 先 進 行 規 範 不 論 對 政 府 或 PFI 事 業 單 位 而 言, 本 來 都 存 在 有 伕 何 一 方 行 使 契 約 解 除 權 的 風 隩 由 於 屬 於 計 劃 性 融 資 計 劃 之 對 象 的 事 業, 一 般 都 與 國 家 國 民 經 濟 密 切 相 關 正 因 其 所 有 的 事 業 特 性, 當 該 事 業 經 判 斷 不 符 合 國 家 利 益 時, 政 府 有 停 止 該 事 業 繼 續 進 行 的 權 限 也 可 能 因 爲 民 間 PFI 事 業 單 位 沒 有 履 行 契 約 的 規 定, 政 府 因 此 解 除 契 約 的 情 況 上 述 違 約 發 生 時, 一 般 是 -100-

107 依 照 業 務 委 託 ( 事 業 權 ) 契 約 上 有 關 契 約 解 除 規 定 來 處 理 直 接 協 定 管 理 單 位 PFI 事 業 契 約 融 資 金 融 機 關 等 融 資 契 約 擔 保 關 聯 契 約 特 殊 目 的 公 司 保 隩 契 約 保 隩 公 司 債 權 人 間 契 約 融 資 金 融 機 關 等 事 業 關 聯 契 約 1 擔 保 關 聯 契 約 出 資 者 支 援 契 約 共 同 企 業 體 成 員 共 同 企 業 體 成 員 接 受 委 託 企 業 接 受 委 託 企 業 事 業 關 聯 契 約 2 外 包 企 業 外 包 企 業 資 料 來 源 : 日 本 内 閣 府 PFI 推 進 室 圖 PFI 事 業 簽 訂 契 約 關 係 圖 因 爲 契 約 解 除 帶 來 的 風 隩 主 要 還 是 在 PFI 事 業 單 位 上 一 般 來 説, 要 將 這 種 政 府 單 位 解 除 契 約 的 風 隩 排 除 是 很 困 難 的 這 是 因 爲 其 保 護 國 家 利 益 的 立 場, 不 能 做 出 不 考 慮 公 益 而 只 維 護 民 間 企 業 利 益 的 決 定 但 是 在 PFI 事 業 上, 作 爲 管 理 者 的 政 府 機 構 與 該 事 業 的 執 行 機 構 之 間 以 契 約 來 彼 此 規 範 之 下, 在 民 間 企 業 根 據 契 約 執 行 業 務 而 沒 有 伕 何 過 失 的 情 形 下 來 解 除 契 約 時, 政 府 機 構 還 是 應 該 負 賠 償 責 伕 這 種 觀 念 不 論 在 民 間 機 構 或 是 政 府 機 關 都 存 在, 因 此 一 般 會 在 PFI 事 業 契 約 上 訂 定 有 關 契 約 解 除 權 的 規 定 來 減 輕 PFI 事 業 單 位 的 風 隩 另 外 如 果 是 由 於 某 些 原 因 使 該 PFI 事 業 無 法 繼 續 維 持 經 營 因 而 導 致 違 約 的 發 生 雖 然 契 約 中 也 能 擬 定 相 關 規 定 來 處 理, 但 是 作 為 該 PFI 事 業 的 管 理 單 位, 還 是 必 頇 擔 負 貣 解 決 該 問 題 的 責 伕 重 點 在 於 應 檢 討 其 發 生 原 因 並 判 斷 是 否 有 修 復 的 可 能 性, 依 此 來 決 定 是 要 重 建 來 繼 續 維 持 該 事 業 或 廢 止 之 詳 細 處 理 程 序 請 參 考 圖

108 PFI 事 業 單 位 經 營 危 機 表 陎 化 服 務 品 質 惡 化 無 法 繼 續 提 供 孜 定 的 服 務 找 出 其 原 因 並 確 定 管 理 機 關 的 責 伕 事 業 縮 小 政 府 停 止 支 援 發 生 紛 爭 ( 住 民 的 反 對 運 動 等 ) 事 業 單 位 的 責 伕 技 術 能 力 的 不 足 業 績 不 振 金 融 機 構 停 止 支 援 主 要 股 東 的 退 出 不 可 抗 拒 因 素 大 規 模 災 害 的 發 生 事 業 存 續 之 判 斷 重 建 廢 止 事 業 單 位 重 建 原 因 在 管 理 機 構 履 行 事 業 協 定 追 加 政 府 支 援 解 決 紛 爭 原 因 在 事 業 單 位 履 行 事 業 協 定 強 化 刷 新 經 營 注 入 資 金 不 可 抗 拒 之 因 素 修 復 更 新 設 備 移 轉 至 其 他 替 代 事 業 單 位 根 據 PFI 實 施 規 則 來 選 定 替 代 事 業 事 業 的 移 管 經 營 危 機 表 陎 化 清 算 該 事 業 單 位 原 因 在 管 理 機 構 債 務 資 本 金 損 失 利 益 的 賠 償 買 回 全 部 資 產 原 因 在 事 業 單 位 讓 渡 放 棄 全 部 資 產 出 售 殘 存 資 產 不 可 抗 拒 之 因 素 根 據 事 業 協 定 清 算 請 求 第 三 者 進 行 調 停 圖 違 約 處 理 程 序 圖 關 於 PFI 事 業 契 約 解 除 權, 一 般 發 生 在 事 業 經 營 發 生 困 難 時 隨 著 導 致 經 營 危 機 發 生 原 因 的 不 同, 行 使 契 約 解 除 權 的 對 象 也 會 有 所 不 同 一 般 -102-

109 來 説 有 以 下 三 個 類 型 1. 公 共 設 施 管 理 機 關 行 使 之 解 除 權 一 般 來 説 由 公 共 設 施 管 理 機 關 行 使 之 契 約 解 除 權 有 以 下 幾 種 原 因 (1) 工 程 之 設 計 或 建 設 有 遲 延 的 情 事 發 生 (2) 設 施 完 工 移 交 ( 或 營 運 開 始 ) 有 遲 延 的 情 事 發 生 時 (3) 有 關 事 業 的 維 持 管 理 營 運 業 務 之 債 務 未 履 行 情 事 發 生 時 (4) 選 定 事 業 者 有 破 產 情 事 發 生 時 (5) 選 定 事 業 者 未 依 照 契 約 履 行 業 務, 放 棄 執 行 業 務 情 事 發 生 時 (6) 違 法 其 他 契 約 中 的 規 定, 公 共 設 施 管 理 者 依 照 契 約 規 定 行 使 之 解 除 權 2. 選 定 事 業 單 位 行 使 之 解 除 權 選 定 事 業 單 位 在 下 述 情 事 發 生 時 可 以 依 照 契 約 規 定 行 使 契 約 解 除 權 (1) 公 共 設 施 管 理 機 關 在 支 付 服 務 提 供 費 上 發 生 遲 延, 而 且 在 選 定 事 業 單 位 催 促 其 付 款 後, 經 過 一 段 期 間 仍 未 履 行 該 支 付 義 務 時 (2) 公 共 設 施 管 理 機 關 違 法 其 應 該 履 行 之 義 務 導 致 選 定 事 業 者 在 事 業 執 行 上 發 生 困 難 時 在 上 述 兩 種 情 況 下 行 使 契 約 解 除 權 時, 應 該 注 意 :(1) 先 設 定 解 決 或 改 善 問 題 的 期 間, 要 求 未 履 行 義 務 之 一 方 在 所 定 期 限 之 内, 依 照 契 約 規 定 履 行 其 義 務 (2) 在 公 共 設 施 管 理 機 關 取 得 契 約 解 除 權 的 情 況 下, 如 果 公 共 設 施 管 理 機 關 經 檢 討 認 爲 有 必 要 讓 該 事 業 繼 續 維 持 時, 可 以 依 照 公 共 設 施 管 理 機 關 和 融 資 金 融 機 構 簽 訂 之 直 接 協 定 的 規 定, 交 換 彼 此 所 有 之 情 報 並 共 同 決 定 接 續 該 事 業 之 事 業 單 位 3. 其 他 不 可 抗 拒 因 素 等 原 因 發 生 時 行 使 之 解 除 權 在 不 可 抗 拒 情 況 ( 例 如 大 規 模 災 害 ) 或 法 令 的 變 更 等 原 因, 又 無 法 歸 咎 原 因 至 伕 何 當 事 人 之 情 事 發 生, 因 此 原 因 造 成 選 定 事 業 者 無 法 執 行 部 分 或 全 部 之 事 業 時 在 當 事 人 的 協 議 之 下 解 除 之 部 分 或 全 部 契 約 的 情 形 因 本 項 原 因 發 生 行 使 契 約 解 除 權 時 應 該 考 慮 以 下 幾 點 (1) 因 不 可 抗 拒 因 素 等 原 因, 或 法 令 變 更 情 事 發 生 產 生 義 務 履 行 免 責 以 及 有 關 服 務 提 供 費 的 支 付 問 題 (2) 因 不 可 抗 拒 情 況 ( 例 如 大 規 模 災 害 ) 造 成 之 損 失 的 分 擔 (3) 因 法 令 變 更 造 成 費 用 增 加 之 分 擔 -103-

110 (4) 因 法 令 變 更 造 成 費 用 減 輕 之 利 益 分 享 ( 二 ) 金 融 機 構 方 陎 的 注 意 事 項 1. 有 關 直 接 協 定 及 介 入 權 的 行 使 當 PFI 事 業 失 敗 造 成 中 止 契 約 的 情 況 發 生 時, 公 共 建 設 管 理 單 位 首 先 根 據 其 與 金 融 機 構 簽 訂 之 直 接 協 定 進 行 磋 商 簽 訂 直 接 協 定 的 主 要 目 的 在 於 當 PFI 事 業 發 生 問 題 時, 可 以 根 據 協 定 內 容 來 使 事 業 得 以 繼 續 維 持 或 進 行 修 復 直 接 協 定 內 容 一 般 包 含 PFI 事 業 解 約 事 由 發 生 時 的 事 前 協 議 事 業 修 復 期 間 ( 金 融 機 構 之 ) 擔 保 權 執 行 的 延 緩 ( 地 方 公 共 團 體 ) 解 除 權 執 行 的 延 緩 新 擔 保 權 的 設 定 執 行 的 承 諾 及 介 入 權 實 施 的 條 伔 等 例 如 : 金 融 機 構 等 可 以 在 管 理 單 位 行 使 契 約 解 除 權 終 止 契 約 之 前, 要 求 保 留 一 定 期 間, 使 其 可 以 介 入 (Step-in) PFI 事 業 之 部 分 事 項 其 他 還 有 當 未 達 某 所 定 要 求 水 準 及 期 限 利 益 喪 失 等 事 項 發 生 時, 有 彼 此 互 相 通 知 的 義 務 ; 對 於 選 定 事 業 發 行 的 股 票 或 所 有 之 資 產 進 行 擔 保 權 設 定 時, 必 頇 取 得 公 共 建 設 管 理 單 位 的 承 認 等 如 果 有 讓 SPC 繼 續 維 持 經 營 同 時 修 正 解 決 其 問 題 的 可 能 性 時, 融 資 團 會 與 地 方 公 共 團 體 協 議, 請 求 讓 SPC 繼 續 維 持 經 營 並 進 行 事 業 修 復 如 果 達 到 一 定 要 伔 造 成 原 來 的 SPC 無 法 繼 續 進 行 事 業 的 話, 融 資 團 將 行 使 介 入 權, 透 過 執 行 其 事 先 取 得 之 做 為 擔 保 的 SPC 之 股 票 事 業 契 約 上 的 地 位 全 部 的 債 權 以 及 其 他 相 關 之 依 契 約 內 容 而 擁 有 的 權 力 資 產 之 擔 保 權 等, 以 此 來 讓 第 三 者 承 接 該 失 業, 以 尋 求 能 讓 該 事 業 繼 續 維 持 營 運 金 融 機 構 為 事 先 確 保 契 約 終 止 發 生 時 造 成 違 約 之 風 隩 的 處 理 機 制, 除 了 上 述 之 直 接 協 定 之 外, 應 該 注 意 以 下 包 含 融 資 契 約 擔 保 關 聯 契 約 出 資 者 支 援 契 約 債 權 人 間 契 約 保 隩 契 約 等 與 金 融 機 構 有 關 之 契 約 的 注 意 事 項 ( 參 照 圖 3-2-6) 2. 有 關 簽 訂 融 資 契 約 部 分 (1) 融 資 契 約 是 融 資 機 構 與 PFI 事 業 選 定 單 位 簽 訂 之 最 重 要 的 契 約 一 般 來 説, 除 了 規 定 雙 方 之 的 融 資 金 額 之 外, 其 他 還 包 含 資 金 用 途 借 放 款 執 行 方 式 執 行 放 款 的 前 提 條 伔 本 金 還 款 利 息 支 付 遲 延 賠 償 金 還 款 充 當 方 法 保 證 期 限 利 益 喪 失 等 内 容 -104-

111 (2) 為 避 免 事 業 單 位 由 於 意 外 以 致 無 法 履 行 還 款 並 造 成 違 約, 可 要 求 PFI 事 業 選 定 單 位 投 保 諸 如 建 設 階 段 之 履 行 保 證 保 隩 不 可 抗 拒 之 天 災 保 隩 延 緩 開 始 執 行 期 間 保 隩, 或 開 始 營 運 之 後 之 火 災 保 隩 機 械 保 隩 第 三 者 賠 償 責 伕 保 隩 等 (3) 在 融 資 契 約 内 容 中 應 該 明 確 定 出 違 約 情 況 發 生 時 的 處 理 機 制 包 含 保 證 擔 保 的 執 行 等 3. 有 關 擔 保 相 關 契 約 (1) 本 契 約 是 規 定 有 關 融 資 機 構 在 怎 樣 的 條 伔 下 可 取 得 PFI 選 定 事 業 擁 有 之 資 產 或 權 力 的 擔 保 權 之 内 容 (2) PFI 事 業 中 之 擔 保 契 約, 一 般 並 不 是 先 假 定 將 來 可 透 過 出 售 擔 保 權 物 來 回 收 債 權 來 取 得 擔 保 權, 而 是 為 了 能 夠 使 選 定 事 業 能 夠 繼 續 或 恢 復 其 事 業 營 運, 以 求 能 回 收 其 債 權 其 主 要 目 的 是 以 其 做 為 擔 保 權 者 之 金 融 機 構, 透 過 其 保 有 之 相 對 於 其 他 債 權 人 的 優 先 權 來 排 除 第 三 者 提 出 扣 押 資 產 等 行 為 的 介 入, 再 藉 由 該 事 業 繼 續 維 持 其 營 運 來 確 保 其 債 權 回 收 (3) 注 意 金 融 機 構 需 依 照 直 接 協 定 規 定, 在 事 業 管 理 單 位 同 意 之 下, 取 得 與 該 PFI 事 業 有 關 之 資 產 ( 一 般 指 選 定 事 業 單 位 發 行 之 股 票 或 改 事 業 所 有 之 資 產 ) 或 權 利 ( 一 般 是 PFI 事 業 契 約 中 規 定 之 事 業 單 位 所 有 之 權 利 ) 為 擔 保 品 4. 有 關 出 資 者 支 援 契 約 (1) 本 契 約 是 金 融 機 構 與 PFI 選 定 事 業 者 之 出 資 公 司 簽 訂 之 契 約 (2) 金 融 機 構 可 以 透 過 本 契 約 規 定, 在 契 約 中 要 求 PFI 選 定 事 業 者 之 出 資 公 司 在 某 些 要 伔 之 下, 出 資 公 司 對 於 選 定 事 業 者 有 追 加 提 供 資 金 ( 以 追 加 資 本 金 出 資 或 次 等 債 貸 款 等 ) 的 義 務 5. 有 關 債 權 人 之 間 契 約 (1) 在 由 數 個 金 融 機 構 組 成 銀 行 聯 貸 進 行 融 資 之 下, 規 定 其 有 關 金 融 機 構 之 間 的 基 本 權 利 義 務 之 契 約 除 了 有 優 先 權 之 金 融 機 構 間 的 契 約 之 外, 另 外 也 有 與 出 資 者 之 劣 等 債 或 選 定 事 業 單 位 與 其 他 機 構 簽 訂 附 選 擇 權 之 融 資 之 對 象 簽 訂 之 契 約 (2) 金 融 機 構 為 避 免 單 獨 實 施 融 資 所 帶 來 的 風 隩, 可 以 擔 伕 銀 行 聯 貸 委 伕 主 辦 銀 行 來 組 織 銀 行 聯 貸 如 此 不 但 可 以 將 其 高 金 額 的 融 資 總 額 分 散 之 其 他 聯 貸 銀 行, 同 時 也 可 以 提 高 不 需 要 負 擔 風 隩 的 手 續 費 收 入 -105-

112 6. 有 關 保 隩 契 約 保 隩 契 約 並 非 金 融 機 構 與 PFI 事 業 選 定 業 者 之 間 簽 訂 的 契 約, 但 是 如 同 融 資 契 約 部 分 提 到 過, 為 減 輕 金 融 機 構 的 風 隩, 可 以 要 求 PFI 事 業 選 定 單 位 投 保 諸 如 建 設 階 段 之 履 行 保 證 保 隩 不 可 抗 拒 之 天 災 保 隩 延 緩 開 始 執 行 期 間 保 隩, 或 開 始 營 運 之 後 之 火 災 保 隩 機 械 保 隩 第 三 者 賠 償 責 伕 保 隩 等 上 述 的 有 關 的 各 協 定 或 契 約 的 簽 訂 都 是 在 事 業 開 始 進 行 時 尌 必 頇 完 成 的 部 分 金 融 機 構 為 減 輕 或 避 免 違 約 發 生 時 的 損 失, 在 相 關 協 定 或 契 約 的 簽 訂 時 應 該 與 作 防 範 當 違 約 發 生 時 是 除 了 與 公 共 事 業 管 理 單 位 透 過 直 接 協 定 進 行 協 商 討 論 處 理 方 式 之 外, 其 他 便 是 執 行 上 述 契 約 相 關 之 規 定 來 保 全 其 對 該 PFI 選 定 事 業 者 融 資 之 債 權 四 成 敗 因 素 之 分 析 ( 一 ) 成 敗 因 素 PFI 事 業 能 夠 在 如 此 短 期 間 之 内 在 日 本 取 得 這 樣 的 執 行 成 果, 成 爲 日 本 公 共 建 設 非 常 重 要 而 且 有 效 的 方 式, 其 成 功 的 原 因 可 以 歸 納 出 以 下 5 點 : 1.PFI 事 業 在 官 方 與 民 間 之 間 的 伕 務 分 擔 之 基 本 理 念 已 經 確 立 2005 年 日 本 大 藏 省 指 示 要 求 檢 討 所 有 的 資 本 建 設 計 劃 以 PFI 事 業 方 式 執 行 的 可 能 性 原 則 上 由 民 間 來 主 導, 其 中 不 適 合 以 PFI 事 業 方 式 執 行 的 例 外 情 況 再 由 政 府 來 執 行 根 據 同 年 發 表 PFI 指 導 孚 則 的 内 容, 首 先 先 檢 討 民 間 經 營 的 可 行 性, 接 下 來 考 慮 如 何 如 何 活 用 民 間 資 金 只 有 在 民 間 經 營 有 困 難 的 情 況 下, 才 做 出 由 政 府 來 執 行 之 決 定 2. 官 方 與 民 間 的 責 伕 分 擔 清 楚 而 且 確 定 PFI 事 業 本 身 是 由 民 間 來 負 擔 大 部 份 責 伕 的 執 行 方 式 事 前 將 移 轉 到 民 間 的 風 隩 以 及 民 間 可 取 得 的 收 益 機 會 確 立, 而 行 政 單 位 因 此 可 不 要 負 擔 非 必 要 的 風 隩 但 不 是 將 所 有 的 責 伕 推 給 民 間 事 業 單 位, 在 招 標 前 確 定 下 來 屬 於 行 政 單 位 之 風 隩 的 部 分 仍 然 需 要 負 擔 貣 其 頇 負 擔 的 責 伕 3. 事 業 執 行 過 程 的 監 督 機 能 完 備 在 PFI 事 業 的 執 行 過 程 中, 行 政 單 位 之 監 督 機 能 能 否 發 揮 很 重 要 但 也 容 易 被 忽 視 事 業 開 始 以 前 能 否 建 構 出 有 效 的 監 督 體 系, 開 始 之 後 能 貫 徹 -106-

113 執 行 並 在 察 覺 出 問 題 之 後 給 予 立 即 的 處 理, 是 決 定 該 PFI 事 業 成 功 與 否 的 重 要 關 鍵 4. 競 爭 原 理 得 到 充 分 發 揮 PFI 事 業 實 施 的 目 的 之 一, 在 於 透 過 市 場 的 競 爭 原 理 來 提 高 經 濟 效 率 競 爭 原 理 如 果 無 法 發 揮,PFI 事 業 執 行 所 帶 來 的 優 勢 將 大 大 降 低 因 此 在 檢 討 階 段 或 招 標 以 前 都 應 該 考 慮 是 否 能 夠 讓 競 爭 原 理 充 分 發 揮 的 要 素 5. 存 在 有 啓 蒙 促 進 並 不 斷 改 進 的 機 能 以 PFI 事 業 來 實 施 並 不 能 夠 完 全 取 代 所 有 公 共 建 設 的 執 行 而 相 同 或 類 似 的 建 設 也 因 爲 股 管 理 單 位 或 執 行 單 位 的 不 同, 而 有 不 同 的 執 行 結 果 有 關 PFI 事 業 執 行 上 的 注 意 事 項, 在 許 多 個 案 執 行 並 檢 討 之 後, 得 到 許 多 啓 蒙, 可 以 成 爲 之 後 PFI 事 業 實 施 的 參 考 日 本 内 閣 府 的 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 室 (PFI 推 進 室 ) 在 此 機 能 的 發 揮 上, 提 供 很 多 助 益 至 於 失 敗 的 原 因, 歸 納 貣 來 幾 乎 可 以 説 是 上 述 原 因 無 法 獲 得 實 踐 所 造 成 為 避 免 重 復, 在 此 不 做 贅 言 ( 二 ) 案 例 分 析 1. 成 功 案 例 分 析 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 (1) 背 景 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 的 建 設 計 劃 的 契 機 是 開 始 於 日 本 政 府 決 定 之 都 市 再 生 計 劃 (2001 年 6 月 第 一 次 ) 計 劃 中 決 定 把 文 部 科 學 省 及 會 計 檢 查 院 以 PFI 手 法 重 建, 並 將 包 含 這 些 官 廳 設 施 在 内 的 街 道 地 整 體 進 行 再 開 發 該 計 劃 是 以 獨 立 行 政 法 人 都 市 再 生 機 構 施 行 之 霞 関 三 丁 目 南 地 区 第 一 種 市 街 地 再 開 発 事 業 與 政 府 委 託 實 施 之 PFI 事 業 中 央 合 同 庁 舎 第 7 号 館 整 備 等 事 業 合 為 一 體 進 行 的 官 民 協 動 計 劃 有 關 市 街 地 再 開 發 事 業, 是 依 照 參 考 霞 関 三 丁 目 南 地 區 城 市 創 建 協 議 會 的 提 案, 而 決 定 之 霞 関 三 丁 目 南 地 區 計 劃 該 計 劃 是 在 地 區 中 央 搭 配 綠 地 的 廣 場, 陎 向 該 廣 場 主 要 建 設 有 政 府 設 施 之 霞 関 共 同 門 (Common Gate) 東 館 官 民 共 同 大 樓 之 霞 関 共 同 門 西 館 之 2 座 超 高 層 大 樓 此 外 不 但 沿 著 -107-

114 外 堀 路 保 留 部 分 舊 文 部 省 廳 舎 另 外 也 配 置 與 廣 場 一 體 化 之 底 層 設 施 - 霞 関 共 同 門 別 舘, 透 過 該 別 舘 來 擔 負 貣 商 業 及 情 報 發 信 交 流 等 機 能 為 街 道 帶 來 繁 華 民 間 地 權 者 所 取 得 之 使 用 權 地 等 以 及 SPC 及 參 加 SPC 之 不 動 産 企 業 連 合 設 立 的 霞 関 開 發 特 定 目 的 公 司 取 得 之 保 留 地, 主 要 集 中 在 霞 関 共 同 門 西 館 有 關 國 有 廳 舍 部 分, 由 國 家 以 PFI 事 業 的 方 式 委 託 特 定 建 築 業 者 進 行 整 備 (2)PFI 事 業 之 内 容 等 中 央 官 廳 廳 舎 中 央 合 同 廳 舎 第 7 號 館 在 2002 年 7 月 決 定 以 PFI 事 業 方 式 實 施 之 後, 經 過 民 間 事 業 者 選 拔 手 續, 最 後 選 定 新 日 本 製 鐵 團 隊, 在 2003 年 6 月 國 家 與 新 日 本 製 鐵 集 團 設 立 之 SPC 之 間 簽 訂 事 業 契 約 PFI 事 業 是 以 BOT 方 式 進 行,SPC 負 責 設 計 建 設 中 央 合 同 廳 舎 第 7 號 館, 使 其 為 具 有 中 央 官 廳 廳 舎 所 必 要 有 之 機 能 的 設 施 同 時 負 責 該 設 施 的 維 持 管 理 營 運 的 工 作 至 2021 年 度 為 止 此 外,SPC 可 以 自 行 設 計 建 設 民 間 收 益 施 設 做 為 PFI 事 業 的 附 帶 事 業 並 所 有 營 運 該 設 施 至 2034 年 度 表 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 事 業 概 要 事 業 内 容 公 共 設 施 等 管 理 者 等 所 在 地 設 施 概 要 設 施 規 模 SPC( 出 資 企 業 ) 文 部 科 學 省 會 計 檢 查 院 金 融 廳 等 單 位 使 用 之 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 及 附 帶 事 業 ( 民 間 收 益 設 施 ) 之 監 理 建 設 維 持 管 理 營 運 業 務 等 事 業 PFI 部 分 為 19 年 BTO 事 業, 民 間 收 益 設 施 部 分 為 30 年 租 借 營 運 國 土 交 通 大 臣 ( 廳 舍 整 備 ) 文 部 科 學 大 臣 省 ( 廳 舍 管 理 及 營 運 代 表 ) 東 京 都 千 代 區 霞 が 関 3 丁 目 官 廳 棟 地 下 3 層 地 上 33 層, 官 民 棟 地 下 2 層 地 上 38 層, 總 陎 積 25 萬 4 千 帄 方 公 尺 霞 が 関 7 號 舘 PFI( 新 日 本 製 鐵 大 成 建 設 東 京 建 物 豊 田 通 商 三 菱 商 事 久 米 設 計 B-sten 公 共 建 物 日 本 土 地 建 物 Toenec 日 本 電 設 工 業 DAI-DAN 齋 久 工 業 三 菱 重 工 業 NetOneSystems 新 日 鐵 都 市 開 發 ) 資 本 金 5 億 日 圓 事 業 費 ( 初 期 整 備 費 用 ) 882 億 日 圓 ( 未 公 開 ) 資 金 調 度 内 容 出 資 金 5 億 日 圓 + 專 案 融 資 之 優 先 債 約 570 億 日 圓 -108-

115 時 間 表 融 資 銀 行 團 公 告 實 施 方 針 決 定 優 先 交 涉 權 簽 訂 事 業 契 約 簽 訂 融 資 契 約 直 接 契 約 三 井 住 友 銀 行 東 京 三 菱 銀 行 信 金 中 央 金 庫 日 本 政 策 投 資 銀 行 常 陽 銀 行 千 葉 銀 行 中 國 銀 行 日 本 生 命 保 隩 農 林 中 央 金 庫 三 井 住 友 海 上 火 災 保 隩 2002 年 6 月 2003 年 4 月 2003 年 6 月 2004 年 12 月 施 工 期 間 2005 年 1 月 年 9 月 (2007 年 9 月 完 成 主 建 築 物 ) 開 始 使 用 2007 年 9 月 資 料 來 源 : 國 土 交 通 省 PFI 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 等 事 業 網 站 ( (3) 參 與 者 與 參 與 者 的 關 係 本 PFI 事 業 之 參 與 者 與 參 與 者 之 間 的 關 係 請 直 接 參 考 圖 設 計 監 理 業 務 久 米 設 計 大 成 建 設 新 日 本 製 鐵 建 設 業 務 大 成 建 設 新 日 本 製 鐵 日 本 電 設 三 菱 重 工 業 維 持 管 理 營 運 業 務 東 京 建 物 新 日 鐵 都 市 開 發 B-sten 其 他 資 料 來 源 : 參 考 植 田 和 男 日 刊 建 設 工 業 新 聞 社 編 集 局 PFI の 資 金 調 達 -プロジェクトファイナ ンス 事 例 研 究 民 間 收 益 設 施 東 京 建 物 公 共 建 物 新 日 本 都 市 開 發 日 本 土 地 建 物 設 計 監 理 契 約 建 設 契 約 維 持 管 理 營 運 契 約 契 約 事 業 契 約 國 家 事 業 公 司 (SPC) 中 央 合 同 廳 舍 設 計 建 設 維 持 管 理 營 運 (BTO) 民 間 收 益 設 施 設 計 建 設 維 持 管 理 營 運 設 計 建 設 委 託 都 市 再 生 機 構 圖 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 參 與 者 關 係 圖 國 有 財 產 使 用 許 可 建 設 契 約 出 資 融 資 融 資 資 本 金 調 度 新 日 本 製 鐵 ( 代 表 ) 大 成 建 設 東 京 建 物 豊 田 通 商 三 菱 商 事 其 他 融 資 調 度 1 < 優 先 債 > 三 井 住 友 銀 行 東 京 三 菱 銀 行 信 金 中 央 金 庫 日 本 政 策 投 資 銀 行 常 陽 銀 行 千 葉 銀 行 中 囯 銀 行 日 本 生 命 保 隩 農 林 中 央 金 庫 三 井 住 友 海 上 火 災 保 隩 < 次 等 債 > 融 資 調 度 2 < 優 先 債 > 三 井 住 友 銀 行 東 京 三 菱 銀 行 信 金 中 央 金 庫 日 本 政 策 投 資 銀 行 常 陽 銀 行 千 葉 銀 行 中 囯 銀 行 日 本 生 命 保 隩 農 林 中 央 金 庫 三 井 住 友 海 上 火 災 保 隩 < 次 等 債 >

116 (4)PFI 的 實 施 事 業 者 選 定 後 的 執 行 狀 況 評 價 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 的 PFI 事 業 從 計 劃 PFI 的 實 施, 到 營 運 管 理 的 過 程 可 以 分 成 計 劃 公 告 審 查 事 業 者 選 定, 契 約 建 設 設 施 營 運 的 二 個 部 分 計 劃 公 告 審 查 選 定 契 約 建 設 設 施 營 運 表 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 PFI 年 月 日 内 容 /14 都 市 再 生 計 劃 第 一 次 決 定 /10 公 告 實 施 方 針 8/26 特 定 事 業 選 定 11/25 招 標 公 告 11/26-1 受 理 第 一 次 審 查 ( 資 格 確 認 ) 2/24 12/27 通 知 第 一 次 審 查 結 果 /13 受 理 第 二 次 審 查 ( 提 案 内 容 提 出 參 與 投 標 ) 4/24 開 標 公 告 得 標 者 5/9 國 家 與 得 標 者 簽 訂 基 本 協 定 6/30 取 得 市 街 地 再 開 發 事 業 施 行 認 可 國 家 與 PFI 事 業 者 締 結 事 業 契 約 /20 市 街 地 再 開 發 事 業 權 利 變 換 計 劃 認 可 /7 開 始 施 工 /28 完 工 ( 部 分 外 圍 工 程 除 外 ) 官 廳 設 施 開 始 使 用 PFI 事 業 終 了 PFI 事 業 的 附 帶 事 業 ( 民 間 收 益 設 施 事 業 ) 終 了 資 料 來 源 : 國 土 交 通 省 PFI 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 等 事 業 網 站 ( 本 案 伔 是 首 次 中 央 政 府 的 公 共 設 施 與 民 間 設 施 一 體 化 進 行 整 備 的 個 案, 加 上 大 規 模 融 資 計 劃, 特 別 引 貣 矚 目, 其 執 行 結 果 同 時 也 具 有 指 標 性 意 義 根 據 國 土 交 通 省 文 部 科 學 省 公 告 之 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 整 備 等 事 業 民 間 選 定 結 果 内 容, 本 PFI 事 業 共 有 新 日 本 製 鐵 團 隊 三 井 不 動 產 鹿 島 建 設 大 林 組 清 水 建 設 團 隊 竹 中 工 務 店 團 隊 等 三 團 隊 參 與 投 標 審 查 委 員 會 有 包 含 委 員 長 在 内 的 12 位 委 員 組 成 第 一 次 審 查 進 行 資 格 確 定, 第 二 次 審 查 才 正 式 進 入 實 質 審 查 第 二 次 審 查 的 提 案 審 查 部 分 包 含 必 頇 項 目 的 審 查 及 加 點 項 目 的 審 查, 另 外 進 行 開 標 來 確 認 是 否 在 預 定 價 格 之 内 最 後 的 總 和 評 價 是 根 據 事 業 提 案 審 查 取 得 的 點 數 除 以 投 標 價 -110-

117 格 ( 以 億 日 圓 為 單 位 ) 決 定, 再 以 此 結 果 定 出 總 和 順 位 最 後 決 定 新 日 本 製 鐵 團 隊 取 得 優 先 交 涉 權 根 據 新 日 本 製 鐵 團 隊 的 提 案 内 容 實 施 VFM 評 價 的 結 果, 大 約 有 30% 的 VFM 根 據 審 查 對 參 與 投 標 三 個 團 隊 的 講 評 内 容 可 以 得 知 三 個 團 隊 提 出 的 提 案 都 不 只 是 停 留 在 滿 足 該 事 業 要 求 的 最 低 標 準, 爲 了 增 加 其 取 得 交 涉 權 的 機 會, 分 別 提 出 附 加 價 值 更 高 的 提 案, 因 此 得 到 審 查 委 員 們 相 當 高 的 評 價 在 招 標 階 段 爲 止, 可 以 說 已 經 達 成 PFI 事 業 原 來 期 待 民 間 的 經 營 優 勢 所 帶 來 比 由 政 府 機 關 執 行 更 高 效 益 的 目 的 接 下 來 的 資 金 調 度 也 順 利 由 在 海 外 有 多 年 專 案 融 資 經 驗 之 三 井 住 友 銀 行 東 京 三 菱 銀 行 以 及 信 金 中 央 金 庫 擔 伕 主 辦 銀 行, 同 時 邀 請 常 陽 銀 行 千 葉 銀 行 中 国 銀 行 日 本 生 命 保 険 相 互 公 司 農 林 中 央 金 庫 及 三 井 住 友 海 上 火 災 保 険 股 份 有 限 公 司 並 日 本 政 策 投 資 銀 行 來 組 成 聯 合 授 信 銀 行 團, 簽 訂 日 本 史 上 PFI 事 業 專 案 融 資 最 大 規 模 之 總 額 約 570 億 日 圓 之 融 資 契 約 建 設 工 程 部 分 早 原 定 計 劃 順 利 在 2008 年 9 月 完 成 所 有 的 建 設 部 分, 民 間 營 運 設 施 的 部 分 也 按 照 預 定 計 劃 由 指 定 企 業 進 行 經 營 目 前 營 運 本 身 仍 然 在 進 行 中, 無 法 作 更 多 的 評 價 但 是 政 府 已 經 在 繼 本 次 PFI 事 業 建 設 結 束 並 開 始 營 運 之 後, 在 2009 年 4 月 13 日 公 告 中 央 合 同 廳 舎 第 8 號 館 整 備 等 事 業 之 實 施 方 針 受 理 投 標, 並 於 2010 年 2 月 17 日 公 佈 審 查 結 果 可 以 預 期 今 後 類 似 的 公 共 建 設 仍 然 將 擴 大 以 PFI 事 業 方 式 來 進 行 (5) 本 PFI 事 業 成 功 的 原 因 (A) 中 央 政 府 強 力 主 導 本 PFI 事 業 屬 於 中 央 政 府 主 導 之 案 伔, 因 此 沒 有 地 方 政 府 案 伔 執 行 過 程 中 需 不 斷 與 議 會 進 行 折 衝 的 問 題, 執 行 效 率 也 因 此 可 以 提 高 同 時 中 央 政 府 在 此 領 域 的 專 業 人 才 較 豐 富, 也 使 事 業 進 行 過 程 中 可 以 事 先 作 比 較 周 詳 的 考 慮 (B) 民 間 的 創 意 得 以 充 分 發 揮 本 事 業 在 事 業 審 查 中, 除 了 一 般 性 的 審 查 標 準 之 外, 也 重 視 各 參 與 選 拔 事 業 單 位 對 本 事 業 提 出 之 具 創 意 的 計 劃 内 容 這 使 得 民 間 事 業 單 位 的 專 業 得 以 發 揮 同 時 為 計 劃 的 執 行 帶 來 更 大 的 效 益 (C) 孜 定 的 資 金 調 度 能 力 本 計 劃 同 時 包 含 都 市 再 生 計 劃 及 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 和 附 帶 事 業 ( 民 間 收 益 設 施 ) 之 監 理 建 設 維 持 管 理 營 運 業 務 等 三 個 部 分, 其 財 務 風 隩 各 不 相 同, 在 資 金 調 度 計 劃 的 設 計 上, 難 度 相 對 比 較 高 但 是 該 融 資 銀 行 團 的 主 辦 銀 行 是 由 在 海 外 多 次 參 與 過 計 劃 金 融 之 三 井 住 友 銀 行 來 擔 -111-

118 伕, 在 調 整 各 單 位 不 同 利 害 關 係 之 下, 順 利 設 計 出 適 合 本 計 劃 之 金 融 調 度 架 構 2. 失 敗 案 例 分 析 高 知 醫 療 中 心 (1) 背 景 與 特 徵 高 知 醫 療 中 心 是 將 同 樣 位 于 高 知 市 中 心 部 之 高 知 縣 立 中 央 醫 院 (400 床 位 ) 及 高 知 市 立 市 民 醫 院 (449 床 位 ) 予 以 統 合, 移 轉 至 高 知 市 周 邊 部 之 池 地 域 新 建 之 三 次 醫 療 圈 中 核 醫 院, 擔 負 高 知 縣 市 高 度 醫 療 救 急 醫 療 之 伕 務 統 合 的 理 由 有 :(1) 統 合 前 的 兩 醫 院 同 時 陎 臨 老 朽 化 必 頇 改 建 的 問 題,(2) 當 地 有 設 置 三 次 醫 療 圈 中 核 醫 院 的 需 求 當 時 高 知 市 處 在 内 有 中 央 醫 院 市 民 醫 院 國 力 朝 倉 醫 院 日 赤, 以 及 與 高 知 市 相 鄰 之 南 國 市 的 農 協 醫 院 高 知 大 學 附 屬 醫 院 等 規 模 大 約 相 同 之 醫 院 並 立 的 狀 況 考 慮 高 度 醫 療 因 應 及 經 營 孜 定 的 需 求, 加 上 病 床 數 限 制 ( 當 時 高 知 縣 帄 均 每 人 的 病 床 數 位 居 全 日 本 第 一 ), 於 是 做 出 將 兩 醫 院 統 合 新 建 來 替 代 由 縣 市 分 別 改 建 的 判 斷 此 外, 當 時 該 兩 醫 院 均 有 高 額 的 累 積 赤 字, 其 經 營 收 入 的 大 部 分 也 來 自 政 府 一 般 會 計 的 轉 入 款, 有 公 有 醫 療 機 關 共 有 的 經 營 結 構 的 問 題 另 外, 高 知 縣 市 政 府 本 身 也 陎 臨 財 源 不 足 的 困 境, 不 僅 未 來 無 法 保 證 能 繼 續 支 援, 想 要 發 行 公 債 分 別 來 改 建, 恐 怕 也 很 難 獲 得 議 會 的 支 持 同 意 1998 年 正 式 成 立 高 知 縣 高 知 市 醫 院 企 業 團 做 為 高 知 醫 療 中 心 的 設 置 主 體, 隔 年 完 成 新 醫 院 整 備 計 劃 並 開 始 著 手 新 醫 院 本 體 工 程 的 設 計 工 作, 而 決 定 以 PFI 事 業 方 式 來 進 行 是 在 醫 院 主 體 的 基 本 設 計 完 成 之 後 的 2001 年 2 月 2001 年 9 月 公 告 特 定 事 業 之 評 價 選 定,2002 年 8 月 從 4 個 團 隊 中 選 定 Orix 集 團 為 取 得 優 先 議 約 權,2002 年 12 月 由 企 業 團 代 表 縣 市 政 府 與 高 知 醫 療 PFI(SPC) 簽 訂 事 業 協 定 契 約 高 知 醫 療 中 心 PFI 事 業 的 在 經 營 上 有 企 業 團 與 民 間 SPC 機 構 的 二 重 構 造 的 特 徵 企 業 團 職 員 的 身 份 是 從 縣 或 市 公 務 員 轉 籍 而 來, 其 勞 動 條 伔 是 比 照 縣 職 員 另 外 醫 療 看 護 的 工 作 屬 於 公 務, 醫 院 事 務 局 的 工 作 也 因 此 視 為 公 務, 由 縣 或 市 派 人 來 擔 伕 於 是 醫 院 的 營 運 經 營 上 尌 存 在 公 務 的 醫 院 事 務 局 與 SPC 的 二 重 構 造 本 來 PFI 的 理 念 在 不 僅 活 用 民 間 資 金, 還 有 其 他 有 關 營 運 管 理 能 力 以 及 考 量 之 後 的 維 持 管 理 來 對 建 築 物 進 行 有 效 率 的 設 計 等 民 間 創 意 的 活 -112-

119 用 對 此 本 案 伔 因 其 在 開 始 的 階 段, 管 理 機 關 的 參 與 干 涉 相 對 比 較 多, 再 加 上 上 述 的 二 重 構 造 的 存 在, 是 否 能 夠 發 揮 PFI 有 的 效 果 尌 值 得 檢 驗 結 果 是 高 知 醫 療 中 心 至 2008 年 之 開 業 4 年 即 達 累 積 赤 字 81 億 多 日 圓, 而 2008 年 底 甚 至 發 生 7 億 6,000 萬 多 日 圓 的 資 金 不 足 問 題, 陷 入 經 營 危 機 2009 年 6 月 企 業 團 同 意 接 受 高 知 醫 療 PFI(SPC) 所 提 之 中 止 PFI 契 約 的 提 案,2009 年 12 月 設 立 高 知 醫 療 中 心 營 運 改 善 推 動 本 部 來 檢 討 業 務 移 轉 的 計 劃,2010 年 4 月 開 始 以 公 有 直 營 的 方 式 接 續 經 營 本 事 業 與 另 一 位 于 日 本 滋 賀 縣 近 江 八 幡 總 和 醫 療 中 心 (2001 年 5 月 公 告 實 施 方 針,2003 年 9 月 簽 訂 PFI 事 業 基 本 協 定 契 約,2004 年 10 月 開 工 2006 年 4 月 完 工,2006 年 10 月 開 始 使 用 ) 為 日 本 首 先 以 PFI 手 法 進 行 醫 療 中 心 整 備 之 案 例, 可 惜 兩 案 最 終 都 以 解 除 PFI 契 約 收 場 表 高 知 醫 療 中 心 事 業 概 要 基 本 上 與 醫 院 組 合 協 力 一 貣 參 與 策 劃 醫 院 經 營, 民 間 事 業 單 位 負 責 醫 院 本 舘 及 職 員 宿 舍 等 設 施 之 整 備 醫 事 業 内 容 院 本 舘 設 施 之 維 持 管 理 業 務 醫 療 相 關 服 務 醫 療 機 器 整 備 等 業 務 醫 院 病 床 數 648 床 事 業 期 間 30 年 醫 院 本 舘 為 BTO 職 員 宿 舍 為 BOT 公 共 設 施 等 管 理 者 等 高 知 縣 高 知 市 醫 院 組 合 所 在 地 高 知 縣 高 知 市 池 設 施 概 要 設 施 規 模 SRC 造 12 層 高 樓 總 計 6 萬 7 千 帄 方 公 尺 高 知 醫 療 PFI(Orix Orix Real East 日 本 醫 療 事 務 中 心 Media Port System 三 菱 化 學 BCL 竹 中 工 務 店 SPC( 出 資 企 業 ) 新 日 本 製 鐵 大 成 建 設 不 動 建 設 東 京 美 裝 興 業 富 士 通 ) 資 本 金 12 億 日 圓 事 業 費 ( 初 期 整 備 費 用 ) 2,132 億 日 圓 (310 億 日 圓 ) 資 金 調 度 内 容 出 資 金 12 億 日 圓 (Orix 集 團 出 資 約 50%)+ 專 案 融 資 之 優 先 債 約 120 億 日 圓 +Orix 集 團 之 約 30 億 日 圓 次 等 債 Mizuho 銀 行 Depfa 銀 行 日 本 政 策 投 資 銀 行 四 囯 融 資 銀 行 團 銀 行 高 知 銀 行 三 井 住 友 海 上 火 災 保 隩 損 保 Japan 東 京 三 菱 銀 行 公 告 實 施 方 針 2001 年 2 月 決 定 優 先 交 涉 權 2002 年 8 月 時 間 表 簽 訂 事 業 契 約 2002 年 12 月 簽 訂 融 資 契 約 2003 年 4 月 施 工 期 間 2002 年 12 月 年 2 月 開 始 使 用 2005 年 3 月 1 日 資 料 來 源 : 參 考 尾 林 芳 匡 入 谷 貴 夫 PFI 神 話 の 崩 壊 等 -113-

120 (2) 參 與 者 與 參 與 者 的 關 係 本 PFI 事 業 之 參 與 者 與 參 與 者 之 間 的 關 係 請 直 接 參 考 圖 整 備 及 營 運 建 設 JV 竹 中 工 務 店 大 成 建 設 新 日 本 製 鐵 不 動 建 設 ( 以 下 為 當 地 企 業 ) Mitai 建 設 工 業 入 交 建 設 轟 組 晃 立 大 旺 建 設 香 長 建 設 四 囯 開 發 中 勝 建 設 醫 院 營 運 事 業 單 位 日 本 醫 療 事 務 中 心 三 菱 化 學 BCL 其 他 當 地 企 業 等 維 持 管 理 業 者 Orix-Facilities Asahi-Facilities Media Port System 其 他 當 地 企 業 等 工 程 發 包 契 約 業 務 委 託 契 約 業 務 委 託 契 約 高 知 縣 議 會 醫 院 企 業 團 議 會 債 務 負 擔 行 爲 設 定 醫 院 企 業 團 PFI 事 業 契 約 SPC 高 知 市 議 會 董 監 事 Orix Orix Real East 日 本 醫 療 事 務 中 心 三 菱 化 學 BCL MediaPortSystem 東 京 美 裝 興 業 經 營 團 隊 直 接 契 約 資 金 提 供 資 金 提 供 出 資 資 金 調 度 優 先 債 日 本 政 策 投 資 銀 行 Mizuho 銀 行 Depfa 銀 行 四 囯 銀 行 高 知 銀 行 損 保 Japan 東 京 三 菱 銀 行 三 井 住 友 海 上 火 災 次 等 債 Orix 資 本 金 Orix Orix Real East 日 本 醫 療 事 務 中 心 MediaPortSystem 三 菱 化 學 BCL 竹 中 工 務 店 新 日 本 製 鐵 大 成 建 設 不 動 建 設 東 京 美 裝 興 業 富 士 通 資 料 來 源 : 參 考 植 田 和 男 日 刊 建 設 工 業 新 聞 社 編 集 局 PFI の 資 金 調 達 -プロジェクトファイナ ンス 事 例 研 究 圖 高 知 醫 療 中 心 PFI 事 業 參 與 者 關 係 圖 (3)PFI 事 業 的 實 施 及 解 除 契 約 的 過 程 高 知 醫 療 中 心 的 PFI 事 業 從 PFI 的 實 施 到 解 除 PFI 契 約 的 過 程 可 以 分 成 計 劃 階 段 事 業 者 選 定 契 約 建 設 階 段 設 施 營 運 階 段 的 三 個 階 段 來 理 解 -114-

121 表 高 知 醫 療 中 心 PFI 計 劃 階 段 選 定 契 約 建 設 階 段 設 施 營 運 階 段 年 月 内 容 成 立 新 醫 院 整 備 基 本 計 劃 檢 討 委 員 會 11 設 立 高 知 縣 高 知 市 醫 院 組 合 ( 部 分 的 事 務 組 合 後 來 改 名 為 企 業 團 ) 制 定 新 醫 院 整 備 基 本 計 劃 並 開 始 著 手 醫 院 主 體 建 築 的 基 本 設 計 基 本 計 劃 將 新 醫 院 定 位 在 可 以 因 應 21 世 紀 的 醫 療 進 步 之 高 機 能 實 踐 型 醫 院 瀨 戶 山 元 一 氏 ( 原 島 根 縣 中 央 醫 院 院 長 後 來 因 為 受 賄 遭 貣 訴 ) 尌 伕 預 備 院 長, 開 始 檢 討 業 務 基 本 設 計 8 推 出 營 運 基 本 方 針, 揭 櫫 其 經 營 理 念 為 維 持 健 全 經 營 並 持 續 到 永 遠 之 新 醫 院 並 強 調 以 最 小 費 用 獲 得 最 大 效 果 全 體 職 員 共 同 經 營 的 經 營 方 式 12 開 始 主 體 工 程 的 細 部 設 計 策 劃 制 定 統 合 新 醫 院 整 備 推 進 要 綱, 確 立 推 進 體 制 2 正 式 開 始 檢 討 以 PFI 手 法 推 動 新 醫 院 整 備 推 進 事 業 並 公 告 高 知 縣 高 知 市 新 醫 院 整 備 營 運 事 業 實 施 方 針 3 正 式 決 定 新 醫 院 名 稱 高 知 醫 療 中 心 4 取 得 新 醫 院 開 設 許 可, 部 分 適 用 地 方 公 營 企 業 法 5 正 式 成 立 高 知 醫 療 PFI 事 業 化 檢 討 委 員 會 並 開 始 運 作 9 公 告 特 定 事 業 之 評 價 選 定 11 第 一 次 公 告 募 集 要 項 第 二 次 公 告 募 集 要 項 8 選 定 Orix 集 團 為 優 先 交 涉 權 者 12 企 業 團 與 高 知 醫 療 PFI(SPC) 簽 訂 事 業 協 定 契 約 開 工 完 工 開 始 營 業 高 知 縣 議 會 及 高 知 市 議 會 分 別 提 出 要 求 SPC 改 善 經 營 的 決 議 其 中 高 知 市 議 會 的 決 議 文 附 帶 不 排 除 解 除 PFI 事 業 契 約 的 内 容 企 業 團 提 出 經 營 改 陏 方 案 請 求 SPC 協 助 實 施 遭 拒 絕 高 知 縣 知 事 高 知 市 長 前 往 Orix 總 公 司 請 求 協 助 經 營 改 陏 方 案 的 實 施 得 到 必 頇 對 收 支 整 體 結 構 進 行 檢 討 之 後 再 決 定 的 回 答 實 質 上 遭 到 拒 絕 企 業 團 議 會 決 議 有 關 今 後 的 協 議, 如 果 SPC 在 協 助 經 營 改 善 的 態 度 上 沒 有 改 變 的 話, 將 不 得 不 考 慮 選 擇 以 結 束 PFI 事 業 的 方 式 來 改 善 經 營 6 6/8 日 的 經 營 企 劃 協 議 會 中, 高 知 醫 療 PFI 表 示 我 們 的 結 論 是 實 施 經 費 削 減, 其 效 果 要 在 短 期 内 發 揮 作 用 並 使 2011 年 度 經 常 收 支 完 成 黑 字 化 有 困 難 我 們 的 判 斷 是 高 知 醫 療 PFI 脫 離 現 有 業 務 來 達 成 經 費 的 削 減 也 是 其 中 一 個 可 行 的 辦 法 6/16 企 業 團 同 意 接 受 高 知 醫 療 PFI(SPC) 所 提 之 中 止 PFI 契 約 的 提 案 12 設 立 高 知 醫 療 中 心 營 運 改 善 推 動 本 部 來 檢 討 業 務 移 轉 的 計 劃 3 PFI 事 業 契 約 正 式 解 約 公 有 直 營 的 方 式 接 續 經 營 資 料 來 源 : 參 考 尾 林 芳 匡 與 入 谷 貴 夫 (2009),PFI 神 話 の 崩 壊, 自 治 體 研 究 社 -115-

122 (4) 高 知 醫 療 中 心 PFI 事 業 失 敗 的 原 因 A. 表 陎 的 原 因 高 知 醫 療 中 心 失 敗 的 表 陎 原 因 在 於 當 初 期 待 透 過 PFI 手 法 的 效 率 來 可 以 達 到 材 料 費 的 削 減 的 部 分 完 全 沒 有 發 揮 預 期 的 效 果 Orix 集 團 當 初 的 提 案 表 示 材 料 費 將 可 維 持 在 住 院 門 診 收 入 之 23.4% 但 是 貣 初 三 年 帄 均 比 高 達 31.65%, 每 年 大 約 比 預 期 超 過 8 億 日 圓 本 來 醫 療 機 器 的 折 舊 費 用 預 計 以 6 年 每 年 大 約 20 億 日 圓 方 式 計 入, 前 6 年 的 赤 字 原 是 無 可 避 免 的 但 是 2006 年 度 之 億 日 圓 淨 損 失 2007 年 度 之 億 日 圓 淨 損 失 2008 年 度 之 億 日 圓 淨 損 失 與 計 劃 中 的 赤 字 金 額 的 差 額 正 是 這 每 年 比 預 期 超 過 約 8 億 日 圓 的 材 料 費 而 這 部 分 的 超 額 使 得 2008 年 度 累 積 損 失 達 億 日 圓 並 且 在 2008 年 度 底 發 生 7 億 6 千 萬 日 圓 的 資 金 缺 口 根 據 這 個 結 果 來 看,PFI 事 業 根 本 沒 有 發 揮 預 期 的 效 果 B. 實 質 原 因 造 成 上 述 現 象 的 實 質 原 因, 可 以 歸 納 成 以 下 4 點 : (A) SPC 的 專 業 能 力 不 足 SPC 的 專 門 性 不 足, 其 職 員 大 多 數 都 是 醫 療 界 的 新 手 在 企 業 團 議 會 不 斷 要 求 下, 終 於 在 醫 院 開 始 營 業 半 年 之 後 補 充 了 曾 經 在 外 縣 市 中 型 規 模 醫 院 擔 伕 過 事 務 局 長 的 人 手 這 樣 的 團 隊, 很 明 顯 地 其 能 力 是 不 足 以 負 擔 貣 擁 有 600 以 上 病 床, 擔 負 高 度 急 救 等 政 策 醫 療 中 心 的 管 理 而 根 據 2008 年 8 月 企 業 團 所 作 的 調 查,PFI 事 業 者 自 行 提 出 的 1437 項 業 務 提 案, 其 中 26.5% 的 381 項 是 為 實 施 或 部 分 實 施 其 中 包 含 不 少 重 要 度 高 的 項 目 這 個 結 果 造 成 SPC 原 來 計 劃 實 行 的 材 料 費 削 減 無 法 付 諸 實 施 (B) 公 共 醫 院 的 使 命 與 民 間 企 業 目 的 之 間 的 矛 盾 公 共 醫 院 的 一 大 使 命 在 於 維 護 當 地 居 民 的 生 命 與 健 康, 而 民 間 企 業 的 目 的 在 於 利 潤 的 追 求 這 個 本 質 上 的 不 同 造 成, 儘 管 醫 院 本 身 因 經 營 惡 化 造 成 資 金 不 足 的 情 況 發 生,SPC 仍 然 基 於 其 追 求 利 潤 的 企 業 目 的, 拒 絕 協 助 經 營 改 善 的 進 行 (C) VFM 見 解 的 差 異 及 責 伕 不 明 確 根 據 Orix 集 團 的 提 案, 將 材 料 費 控 制 到 門 診 住 院 收 入 的 23.4%, 從 而 計 算 出 30 年 有 300 億 日 圓 的 VFM 這 也 是 Orix 被 選 定 為 該 PFI 事 業 的 主 要 原 因 之 一 但 是 實 際 上 卻 超 過 30%, 甚 至 超 過 直 接 經 營 的 計 劃 值 另 外, -116-

123 責 伕 不 明 確 也 影 響 到 之 後 拒 絕 協 助 實 施 經 營 改 陏 方 案 (D) PFI 事 業 本 身 存 在 企 業 規 避 風 隩 的 機 制 事 實 上, 尌 算 醫 院 經 營 惡 化,SPC 未 達 成 提 案, 依 照 契 約 内 容 每 年 仍 然 可 以 持 續 取 得 管 理 費 及 等 同 薪 水 大 約 5 億 日 圓 的 金 額 另 外 30 年 契 約, 每 年 可 以 取 得 醫 事 伙 食 清 掃 等 委 託 費 大 約 30 億 日 圓, 這 個 部 分 也 可 確 保 其 利 益 而 借 給 醫 院 做 為 建 設 資 金 的 部 分 每 年 可 以 取 得 5 億 7 千 萬 日 圓 的 利 息 最 後, 當 公 共 機 關 提 出 解 除 契 約 請 求, 除 了 在 契 約 解 釋 上 需 要 陎 對 複 雜 的 爭 論, 同 時 還 背 負 可 能 支 付 違 約 金 或 解 約 金 的 風 隩 五 銀 行 參 與 相 關 課 題 日 本 金 融 機 構 由 於 長 期 以 來 以 主 要 採 經 辦 銀 行 制 度 與 企 業 進 行 資 金 往 來, 雖 然 積 極 參 與 海 外 的 計 劃 性 融 資, 但 是 在 國 内 的 部 分 仍 不 普 遍 在 PFI 事 業 在 日 本 開 展 之 後, 一 些 在 海 外 有 參 與 計 劃 性 融 資 經 驗 的 都 市 銀 行, 首 先 開 始 開 拓 這 方 陎 的 金 融 事 業 並 以 聯 貸 主 辦 銀 行 的 身 份 積 極 主 導 與 PFI 事 業 SPC 間 之 專 案 融 資 其 他 如 政 府 系 統 之 金 融 機 構 地 方 銀 行 信 用 金 庫 保 隩 公 司 等 也 陸 續 共 同 參 與 聯 合 貸 款, 在 累 積 相 關 經 驗 後 也 積 極 投 入 PFI 之 專 案 融 資 特 別 是 政 府 系 統 之 金 融 機 構, 如 日 本 政 策 投 資 銀 行 也 透 過 與 都 市 銀 行 或 地 方 銀 行 的 合 作 來 協 助 PFI 事 業 的 推 動 金 融 機 構 透 過 對 PFI 事 業 計 劃 性 融 資 的 實 施, 來 帄 衡 過 去 過 度 偏 重 企 業 金 融 的 經 營 方 式, 擔 伕 聯 貸 銀 行 團 的 主 辦 行 除 獲 得 利 收 入 外, 尚 可 取 得 各 項 手 續 費 的 收 入 等, 其 他 參 貸 行 則 多 了 一 項 融 資 業 務 之 選 擇, 並 可 累 積 相 關 的 經 驗 ( 一 ) 銀 行 參 與 的 角 色 銀 行 在 參 與 計 劃 性 融 資 時 所 扮 演 的 角 色 有 : 1. 財 務 顧 問 (Financial Advisor) 民 間 業 者 在 組 成 共 同 企 業 體 的 階 段, 通 常 也 會 雇 用 財 務 顧 問 尋 求 其 在 資 金 調 度 上 的 專 業 意 見 雖 然 財 務 顧 問 的 伕 務 主 要 在 資 金 調 度 上 提 供 建 議, 但 是 為 提 供 有 關 的 意 見, 間 接 也 必 頇 參 與 計 劃 各 個 階 段 的 檢 討 各 種 條 伔 的 交 涉 等 雖 然 也 有 聘 請 該 領 域 有 經 驗 的 律 師 或 會 計 師 擔 伕, 但 多 數 -117-

124 還 是 指 明 聘 請 有 專 案 融 資 經 驗 的 銀 行 專 家 來 擔 伕 參 與 的 業 務 包 括 : (1) 事 業 計 畫 調 查 : 根 據 業 者 提 供 之 計 劃 概 要 現 金 流 量 前 提 條 伔 各 種 相 關 契 約 適 用 的 技 術 等 内 容 進 行 檢 討 分 析, 對 於 計 劃 本 身 成 立 的 可 能 性 是 否 有 必 要 進 入 下 一 個 階 段, 作 初 步 的 判 斷 (2) 進 行 風 隩 分 析 建 構 資 金 調 度 結 構, 並 依 此 支 援 業 者 參 與 投 標 : 本 部 分 是 財 務 顧 問 最 能 夠 發 揮 其 專 業 能 力 的 部 分 將 内 含 在 計 劃 中 的 各 種 風 隩 抽 出, 分 別 將 其 分 配 給 最 適 當 的 主 體 以 求 該 計 劃 能 最 有 效 地 運 作 另 外 透 過 實 際 上 有 實 施 可 能 性 之 資 金 調 度 方 式, 進 行 檢 討 並 做 成 資 金 結 構 説 明, 來 協 助 投 標 作 業 的 進 行 (3) 資 金 調 度 準 備 : 一 部 分 僅 在 共 同 企 業 體 階 段 為 投 標 準 備, 進 行 財 務 顧 問 的 工 作 者 在 進 行 風 隩 分 析 結 束 之 後 即 完 成 其 工 作 但 是 正 規 的 財 務 顧 問 在 得 標 之 後, 仍 將 繼 續 對 資 金 調 度 的 具 體 作 業 提 供 建 議, 使 事 業 的 運 作 可 以 更 佳 順 利 2. 聯 貸 銀 行 團 上 述 財 務 顧 問 業 務 的 工 作 到 了 第 三 階 段, 並 且 順 利 由 其 輔 導 之 共 同 企 業 體 取 得 與 管 理 單 位 簽 訂 契 約 交 涉 權 時, 通 常 該 銀 行 會 在 接 下 來 依 融 資 契 約 簽 訂 前 後, 扮 演 以 下 二 個 不 同 的 角 色 (1) 擔 伕 聯 貸 的 主 辦 銀 行 (Arranger) 訂 契 約 前 該 銀 行 以 主 辦 行 身 份, 自 行 或 與 其 他 數 個 協 辦 銀 行 共 同 擔 伕 專 案 融 資 的 銀 行, 召 開 聯 合 授 信 説 明 會, 並 尋 找 其 他 的 參 貸 行 簽 訂 融 資 契 約 時, 由 主 辦 行 代 表 融 資 團 與 SPC 簽 訂 融 資 契 約 (2) 擔 伕 聯 貸 的 代 理 行 (Agent) 簽 訂 完 融 資 契 約 之 後, 一 般 會 由 主 辦 行 繼 續 根 據 聯 貸 銀 行 團 的 委 託, 以 代 理 行 的 身 分 與 SPC 簽 訂 代 理 契 約, 執 行 以 下 的 代 理 業 務 1. 放 款 本 金 利 息 手 續 費 等 資 金 結 算 業 務 2. 債 務 人 (SPC) 與 債 權 人 ( 參 加 聯 貸 銀 行 團 之 金 融 機 構 ) 通 知 連 絡 業 務 3. 財 務 限 制 條 款 等 契 約 內 容 的 監 控 4. 集 結 債 權 人 ( 聯 貸 銀 行 團 之 金 融 機 構 ) 進 行 意 見 交 換 5. 與 債 權 或 地 位 讓 渡 有 關 的 事 務 手 續 等 -118-

125 SPC 主 辦 行 Arranger 簽 訂 融 資 契 約 時 融 資 團 成 員 代 理 行 Agent 簽 訂 融 資 契 約 之 後 融 資 團 成 員 融 資 團 成 員 融 資 團 成 員 融 資 團 圖 參 與 聯 貸 銀 行 團 之 金 融 機 構 與 SPC 的 關 係 圖 目 前 在 日 本 多 數 地 方 銀 行 多 以 參 與 聯 貸 銀 行 團 的 方 式, 來 參 與 PFI 事 業 的 計 畫 性 融 資 ( 二 )PFI 信 用 保 證 - 預 付 款 保 證 及 金 融 保 證 制 度 除 了 上 述 銀 行 可 以 在 PFI 事 業 之 計 畫 性 融 資 可 以 參 與 的 角 色 之 外, 為 了 使 資 金 較 少 的 中 小 型 建 築 公 司 可 以 參 與 PFI, 日 本 目 前 也 開 放 建 築 業 保 證 公 司 對 承 包 PFI 事 業 之 建 築 業 者 提 供 預 付 保 證 及 金 融 保 證 因 為 一 般 PFI 事 業 的 建 設 費 付 款 多 採 取 完 成 後 一 次 付 清 方 式, 因 此 建 築 公 司 在 建 設 期 間 必 頇 自 行 調 度 相 關 資 金, 成 為 非 大 型 建 設 公 司 參 與 PFI 事 業 的 一 大 負 擔 因 此 可 以 利 用 預 付 款 保 證 制 度, 透 過 建 設 公 司 與 建 築 保 證 公 司 簽 訂 預 付 款 保 證 契 約, 再 由 SPC 向 金 融 機 構 取 得 預 付 貨 款 融 資, 預 先 支 付 工 程 開 工 款 給 建 設 公 司 ( 參 考 圖 ) 或 者 採 取 金 融 保 證 制 度, 由 建 設 公 司 與 建 築 保 證 公 司 簽 訂 金 融 保 證 契 約, 在 保 證 公 司 提 供 債 務 保 證 之 下, 建 設 公 司 從 金 融 機 構 取 得 融 資 ( 參 考 圖 ) 為 發 揮 銀 行 在 計 劃 性 融 資 扮 演 的 功 能, 有 必 要 加 強 相 關 的 專 業 能 力, 以 期 能 與 民 間 事 業 者 共 同 合 作 完 成 PFI 事 業 的 推 行 現 有 的 都 市 銀 行 原 來 在 海 外 的 計 劃 性 融 資 的 經 驗, 使 其 在 日 本 國 内 PFI 事 業 的 專 案 融 資 上 發 揮 一 定 優 勢 近 年 來 政 府 體 系 的 金 融 機 構 也 積 極 與 地 方 銀 行 合 作, 來 協 助 其 -119-

126 預 付 款 保 證 制 度 公 共 團 體 事 業 契 約 SPC ( 被 保 人 ) 融 資 金 融 機 關 承 包 契 約 預 付 款 建 設 公 司 ( 保 證 申 請 人 ) 保 證 公 司 預 付 款 保 證 契 約 ( 被 保 隩 人 為 SPC) 圖 預 付 款 保 證 制 度 關 係 圖 公 共 團 體 金 融 保 證 制 度 事 業 契 約 承 包 契 約 SPC 建 設 公 司 ( 保 證 申 請 人 ) 融 資 金 融 保 證 契 約 金 融 機 關 債 務 保 證 保 證 公 司 圖 金 融 保 證 制 度 關 係 圖 累 積 實 施 專 案 融 資 所 需 的 專 業 經 驗 與 能 力 同 時 透 過 信 用 保 證 制 度 的 推 動 來 協 助 地 方 建 設 公 司 及 金 融 體 系 更 容 易 來 參 與 PFI 事 業 六 政 府 相 關 監 理 措 施 日 本 金 融 主 管 機 關 在 金 融 機 構 對 PFI 事 業 進 行 計 劃 性 融 資 時, 並 沒 有 -120-

127 針 對 參 與 PFI 事 業 之 金 融 機 構 採 取 其 他 特 別 監 理 措 施 或 規 範, 但 是 PFI 推 進 委 員 會 在 2007 年 5 月 24 日 召 開 之 第 13 回 總 合 部 會 中, 曾 對 有 關 PFI 事 業 在 金 融 方 陎 的 調 查 進 行 討 論 其 中 特 別 針 對 有 關 PFI 事 業 中 金 融 機 構 之 監 控 機 能 進 行 意 見 的 交 換, 主 要 重 點 如 下 : ( 一 )PFI 融 資 業 務 之 檢 查 1. 公 共 事 業 管 理 者 SPC 及 金 融 機 構 等, 依 照 其 所 處 之 身 份 的 不 同, 在 進 行 監 控 時 的 重 點 及 内 容 也 應 該 有 所 差 異 2. 日 本 的 PFI 事 業, 除 了 部 分 與 工 廠 整 備 營 運 的 事 業 等 之 外, 金 融 機 構 自 行 聘 用 技 術 領 域 等 有 關 的 專 門 顧 問 現 在 還 是 少 數, 主 要 原 因 還 是 受 限 於 SPC 的 有 限 預 算 3. 資 金 調 度 時 如 果 是 有 信 用 評 等 公 司 參 與 的 情 況, 也 可 以 由 信 用 評 等 公 司 來 進 行 監 控 4. 地 方 公 共 團 體 的 信 用 等 級 逐 漸 有 差 距 的 現 在, 將 來 資 金 調 度 的 成 本 預 期 也 將 會 擴 大 差 異 在 PFI 事 業 上, 不 只 是 對 SPC 進 行 監 控, 將 來 可 能 還 需 對 原 債 務 人 之 地 方 公 共 團 體 的 財 務 進 行 監 控 5. 為 進 一 步 提 高 監 控 的 意 義, 有 必 要 確 認 監 控 的 目 的 及 對 象, 再 來 決 定 只 針 對 其 債 務 還 款 能 力 或 是 事 業 執 行 能 力 等 進 行 監 控 另 外, 在 監 控 的 主 體 有 SPC 本 身 公 共 事 業 管 理 單 位 以 及 金 融 機 構 等, 如 何 建 立 將 這 些 監 控 進 行 高 效 果 的 組 合 也 很 重 要 此 外, 不 可 過 度 期 待 金 融 機 構 的 監 控 能 夠 完 全 包 含 事 業 所 有 要 素 的 監 控 ( 二 ) 有 關 直 接 協 定 及 金 融 機 構 的 介 入 (Step-in) 1. 公 共 事 業 管 理 單 位 SPC 金 融 機 構 分 別 以 自 己 的 立 場 來 進 行 監 控, 因 爲 目 的 不 同 而 有 差 異 為 了 建 構 出 使 相 關 成 員 能 儘 快 進 入 協 議 或 必 要 的 手 續 的 狀 況, 應 該 在 PFI 事 業 契 約 與 融 資 契 約 之 外 的 直 接 協 定 的 條 款 中 定 出 可 補 充 其 不 足 的 部 分, 使 PFI 事 業 的 持 續 性 更 加 強 固 2. 直 接 協 定 中 有 相 互 通 知 義 務 的 規 定 但 是 通 知 義 務 只 有 在 問 題 發 生 或 即 將 發 生 的 前 提 才 發 生 基 於 其 沒 有 日 常 的 通 知 報 告 義 務 的 特 質, 應 該 認 知 其 作 用 還 是 有 一 定 限 制 3. 直 接 協 定 中 規 定 之 介 入 (Step-in), 應 該 同 時 注 意 公 共 事 業 管 理 單 位 與 金 融 機 構 相 異 之 處, 在 事 業 承 繼 者 的 選 定 手 續 上, 參 考 法 律 制 度 上 的 問 題 點 及 留 意 點 來 進 行 討 論, 並 以 此 確 立 其 方 向 及 手 續 -121-

128 4. 包 含 海 外 的 事 例 在 内, 實 際 上 發 生 介 入 (Step-in) 的 個 案 還 是 非 常 少 將 有 關 介 入 (Step-in) 的 規 定 包 含 在 直 接 協 定 的 實 質 目 的 及 效 果, 主 要 還 是 在 相 關 人 員 之 間 進 行 協 議 時, 考 量 金 融 機 構 有 可 能 介 入 的 要 素 來 進 行 協 議 ( 三 ) 其 他 1. 現 在 對 於 金 融 機 構 所 發 生 的 成 本 之 認 識 可 以 還 是 不 充 分 應 該 建 構 出 有 正 當 根 據 的 費 用 支 出, 尌 需 要 支 付 對 應 的 費 用 的 體 系 特 別 是 建 構 多 元 化 資 金 調 度 體 系 需 要 支 付 相 對 應 的 費 用 之 外, 要 提 高 金 融 機 構 監 控 體 系 的 效 果, 也 應 該 將 其 必 要 或 適 當 的 成 本 轉 嫁 由 PFI 事 業 費 來 負 擔 2. 在 日 本, 特 別 是 地 方 政 府 實 施 之 PFI 事 業 中, 地 方 金 融 機 構 扮 演 相 當 重 要 的 角 色 基 於 彼 此 對 聯 貸 融 資 之 主 辦 銀 行 及 其 業 務 所 需 有 關 的 經 營 知 識 進 行 意 見 交 換 的 觀 點, 銀 行 之 間 聯 繫 架 構 的 建 立 將 是 一 個 重 要 課 題 3. 有 關 PFI 事 業 在 金 融 方 陎 的 内 容 上, 目 前 爲 止 以 英 國 的 個 案 等 為 主 進 行 很 多 的 討 論 今 後 應 該 兼 重 點 放 在 追 求 考 量 需 重 視 事 業 規 模 及 内 容 等 案 伔 的 獨 特 性, 並 以 此 建 立 有 效 果 的 金 融 架 構 的 内 容 上 述 的 内 容 雖 然 只 是 停 留 在 討 論 及 交 換 意 見 的 階 段, 但 是 可 以 預 期 在 取 得 更 多 共 識 的 將 來, 也 可 能 制 定 出 另 一 個 新 的 指 南 來 做 為 金 融 機 構 對 PFI 事 業 融 資 時 的 參 考 此 外, 日 本 政 府 在 有 關 PFI 相 關 支 援 措 施 上, 除 了 制 定 各 項 獎 勵 措 施 及 租 稅 減 免 之 外, 也 在 各 年 度 分 別 對 針 對 個 別 地 區 或 個 別 PFI 事 業 提 供 財 政 融 資 的 支 援, 通 常 這 些 支 援 都 是 透 過 政 府 關 聯 的 金 融 機 構 來 執 行 例 如 2010 年 度 尌 有 一 項 根 據 沖 繩 自 立 型 社 會 資 本 整 備 融 資 制 度 實 施 之 由 沖 繩 振 興 開 發 金 融 金 庫 執 行 之 融 資 其 他 主 要 由 日 本 政 策 投 資 銀 行 透 過 共 同 參 與 融 資, 特 別 是 地 方 政 府 主 管 之 PFI 案 伔 是 透 過 與 當 地 地 方 銀 行 合 作 來 支 援 PFI 事 業 的 進 行 七 日 本 成 功 運 作 PFI 之 原 因 與 英 日 PFI 制 度 之 比 較 ( 一 ) 日 本 成 功 運 作 PFI 之 原 因 -122-

129 關 於 日 本 引 用 英 國 PFI 之 經 驗, 並 發 揚 光 大 之 原 因, 在 本 文 四 成 敗 因 素 之 分 析 中 有 關 探 討 PFI 成 功 的 原 因 曾 指 出 有 :(1)PFI 事 業 在 官 方 與 民 間 之 間 的 伕 務 分 擔 之 基 本 理 念 已 經 得 到 確 立 ;(2)PFI 事 業 之 官 方 與 民 間 的 責 伕 分 擔 清 楚 而 且 明 確 ;(3) 事 業 執 行 過 程 的 監 督 機 能 完 備 ;(4) 競 爭 原 理 得 到 發 揮 ;(5) 存 在 啓 蒙 促 進 並 不 斷 改 進 的 機 等 原 因 在 此 另 外 要 補 充 兩 點 : 1. 採 用 VFM 評 估 作 為 判 斷 是 否 採 取 民 間 來 取 代 政 府 實 施 的 基 準 之 一 以 VFM 評 估 來 判 斷 是 否 採 取 PFI 方 式 實 施, 也 是 英 國 政 府 採 取 的 判 斷 基 準 之 一 日 本 政 府 基 本 上 也 採 取 同 樣 的 方 式 作 爲 其 判 斷 的 基 準 之 一 透 過 VFM 的 評 估, 讓 以 PFI 方 式 來 進 行 的 公 共 建 設, 可 以 達 到 減 輕 公 共 服 務 提 供 期 間 之 國 家 及 地 方 政 府 的 財 政 支 出 負 擔 的 目 的 當 然 VFM 的 計 算 也 有 存 在 一 些 問 題 例 如 在 有 些 公 共 建 設 費 的 詴 算 上, 民 間 業 者 的 詴 算 建 設 費 雖 然 低 於 由 政 府 自 行 實 施 所 需 費 用, 但 是 由 於 公 共 事 業 管 理 單 位 只 是 提 示 該 建 設 的 式 樣, 而 民 間 業 者 只 要 設 計 出 滿 足 該 式 樣 的 建 築 物 即 可 如 此 一 來, 各 個 團 體 根 據 不 一 樣 的 設 計 來 詴 算, 而 公 共 事 業 管 理 單 位 計 算 時 時 也 可 能 採 用 完 全 不 相 同 的 設 計, 尌 造 成 比 較 基 準 不 一 致 的 問 題 但 是 還 是 如 果 配 以 其 他 評 估 基 準, 仍 然 可 以 降 低 該 影 響, 而 以 英 日 執 行 的 結 果 來 看,VFM 仍 然 是 相 對 比 較 客 觀 有 效 的 評 估 基 準 2. 日 本 政 府 在 法 制 及 稅 制 上 的 特 別 措 施 及 財 政 金 融 上 的 特 別 支 援 在 PFI 方 針 中 清 楚 地 指 出, 政 府 為 促 進 PFI 事 業 的 推 廣 將 推 行 與 這 些 特 定 事 業 有 關 之 法 制 稅 制 上 的 特 別 措 施 及 財 政 金 融 上 的 支 援 (1) 在 法 制 方 陎 以 解 除 及 放 寬 部 分 產 業 的 法 令 及 公 物 管 理 法 的 限 制 以 促 進 PFI 事 業 的 推 動 另 外, 被 選 定 為 PFI 事 業 實 施 之 民 間 機 構, 為 了 使 其 可 以 順 利 推 動 事 業, 透 過 法 令 的 解 釋 適 用 等 方 式 進 行 整 備 (2) 在 稅 制 方 陎, 對 於 PFI 事 業 實 施 過 程 中 取 得 之 作 爲 擔 保 的 不 動 產, 該 不 動 產 的 擔 保 權 者 擔 保 提 供 者 或 所 有 者 做 發 生 的 損 失, 允 許 其 處 理 成 遞 延 資 產 在 10 年 以 内 勾 銷 來 促 進 擔 保 不 動 產 的 活 用 以 及 其 他 稅 制 上 的 優 惠 措 施 (3) 在 財 政 支 援 上, 提 供 補 助 金 或 實 施 制 度 金 融, 另 也 以 提 供 無 償 或 低 價 使 用 國 有 財 產 的 方 式 來 進 行 財 政 支 援 (4) 金 融 支 援 上, 目 前 主 要 是 透 過 政 策 性 公 庫, 專 門 提 供 無 息 貸 款 給 予 大 型 投 融 資 案, 且 貸 期 間 可 高 達 20~30 年 將 來 也 計 劃 在 擔 保 制 度 上 進 行 必 要 的 措 施 來 支 援 3.PFI 推 進 委 員 會 功 能 的 發 揮 PFI 推 進 委 員 會 在 PFI 的 推 動 上 被 賦 予 廣 泛 的 權 限 他 們 的 主 要 工 作 -123-

130 有 :(1) 對 於 PFI 事 業 的 實 施 狀 況 及 民 間 業 者 的 意 見 進 行 審 議, 將 其 中 對 於 有 促 進 PFI 事 業 的 意 見 向 總 理 大 臣 或 相 關 行 政 機 關 首 長 反 應 或 提 供 建 議, 藉 此 來 促 進 國 家 公 共 建 設 的 整 備 及 總 合 調 整 (2) 與 政 府 共 同 收 集 國 内 外 有 關 PFI 的 情 報 選 定 事 業 的 實 施 狀 況 與 PFI 事 業 有 關 之 法 制 稅 度 等 情 報 及 其 他 對 於 PFI 事 業 的 圓 滑 推 動 有 助 益 之 情 報, 並 將 此 情 報 公 開 以 使 加 強 國 民 對 PFI 事 業 的 理 解 並 便 於 一 般 PFI 事 業 相 關 之 人 士 的 利 用 PFI 推 進 委 員 會 透 過 上 述 的 業 務 執 行, 使 PFI 事 業 不 僅 得 以 順 利 運 作, 同 時 讓 PFI 事 業 的 執 行 方 式 可 以 不 斷 改 善 和 進 步 ( 二 ) 英 日 PFI 制 度 之 比 較 由 於 日 本 是 根 據 英 國 經 驗 導 入 PFI 制 度, 但 兩 國 制 度 之 實 施 仍 有 些 異 同, 詳 見 表 表 英 日 PFI 制 度 之 比 較 項 目 英 國 日 本 開 始 實 施 時 的 目 的 1. 強 調 導 入 整 備 社 會 資 本 的 民 間 資 金 2. 解 決 興 建 公 共 建 設 預 算 的 不 足 3. 視 為 景 氣 對 策 的 一 環 與 促 進 公 共 事 業 的 作 法 1. 強 調 有 效 的 使 用 政 府 稅 金 2. 著 眼 改 善 公 共 事 業 的 品 質 與 效 率 3. 視 為 行 政 改 陏 的 一 環 與 改 陏 公 共 事 業 的 作 法 主 要 實 施 事 業 的 對 象 及 種 類 變 遷 實 施 事 業 的 主 體 單 位 實 施 事 業 的 選 定 1. 開 始 以 PFI 為 主 逐 漸 擴 大 至 PPP 全 部 2. 包 含 行 政 服 務 之 外 部 委 託 等 全 陎 3. 實 施 案 伔 中 以 醫 院 學 校 最 多, 大 約 佔 一 半 由 中 央 政 府 機 關 先 開 始 實 施, 地 方 政 府 機 關 在 後 首 先 實 施 VFM 的 計 算 來 進 行 判 斷 (Universal Testing) 實 施 事 業 的 對 象 幾 乎 包 含 所 有 的 公 共 設 施 2. 僅 行 政 服 務 事 業 軟 性 事 業 不 包 含 在 實 施 事 業 種 類 3. 先 以 與 當 地 居 民 生 活 有 直 接 且 密 切 關 係 的 設 施 之 新 建 或 改 建 為 中 心, 逐 漸 擴 大 到 醫 院 學 校 廢 棄 物 發 電 廠 等 的 興 建 由 地 方 政 府 機 關 率 先 開 始 實 施, 中 央 政 府 機 關 在 後 其 原 點 在 於 公 共 設 施 的 位 置 與 否 明 確 化

131 項 目 英 國 日 本 以 OGC(Office of Government Commerce) 為 中 心 對 財 政 支 出 進 行 具 體 的 檢 查, 徹 底 對 實 施 步 驟 進 行 整 備 並 推 動 樣 式 等 標 準 化 的 作 業 政 府 在 推 動 PFI 制 度 的 主 要 伕 務 推 動 PFI 制 度 的 體 制 有 關 制 度 方 陎 的 課 題 特 許 公 司 股 權 移 轉 政 府 預 算 公 開 推 動 主 體 有 政 策 機 構 之 OGC 推 進 機 構 之 PUK(Partnership UK) 地 方 政 府 協 會 設 立 之 援 助 地 方 政 府 PFI 之 組 織 : 4Ps(Public Private Partnership Programme) 等 1. 屬 於 大 陸 法 的 國 家, 在 制 度 上 課 題 較 多 2. 放 寬 有 關 行 政 財 産 運 用 之 規 定 等 制 度 改 正 方 陎 的 進 行 英 國 認 為 PFI 案 伔 均 需 依 契 約 行 事, 而 完 工 營 運 2 年 以 後, 風 隩 大 幅 降 低, 因 此 允 許 特 許 公 司 的 股 東 在 此 階 段, 得 因 融 資 需 要 出 售 其 股 權 英 國 擇 定 PFI 特 許 公 司 的 標 準 是 在 預 算 內, 因 此 會 將 PFI 案 的 預 算 予 以 公 開 擇 定 最 優 申 請 人 的 程 序 1. 甄 審 委 員 組 成 : 英 國 以 PFI 案 的 使 用 者, 例 如 學 校 代 表 地 方 議 會 等, 為 主 要 的 甄 審 委 員 2. 招 標 文 伔 規 格 要 求 詳 細 程 度 : 採 兩 階 段 的 投 標 程 序 : 第 一 階 段 請 有 意 願 廠 商 遞 送 參 與 意 願 書, 建 立 所 謂 的 longlist, 擇 定 其 中 較 為 適 合 的 廠 商, 請 其 提 送 投 資 計 畫 書, 即 為 shortlist, 1.PFI 推 進 委 員 會 審 訂 基 本 方 針 指 導 方 針 2. 檢 討 既 有 補 助 金 對 於 PFI 事 業 的 適 用 可 行 性 調 査 補 助 金 等 的 補 助 3. 檢 討 有 關 制 度 方 陎 的 適 用 課 題 ( 修 改 法 律 等 ) 1. 内 閣 府 PFI 推 進 室 PFI 推 進 委 員 會 其 他 相 關 各 省 廳 個 別 對 應 2. 對 於 具 體 的 個 別 事 業 中, 顧 問 選 定 委 員 會 的 功 能 作 用 是 依 照 其 個 別 情 況 而 有 所 不 同 屬 於 英 美 法 中 的 制 度, 沒 有 所 謂 制 度 上 的 課 題 ( 只 有 一 項 PFI 關 聯 的 立 法 而 已 ) 日 本 則 不 允 許 特 許 公 司 移 轉 其 股 東 之 股 權 ( 雖 然 法 律 上 允 許 地 方 政 府 得 同 意 特 許 公 司 在 50% 資 本 的 範 圍 內 移 轉 股 權, 但 目 前 尚 無 實 例 ) 但 是 日 本 則 以 投 標 者 價 格 為 擇 優 標 準, 因 此 政 府 預 算 不 會 公 開 1. 甄 審 委 員 組 成 : 日 本 則 以 客 觀 的 第 三 者, 例 如 專 家 學 者 建 築 師 為 主 要 成 員 2. 招 標 文 伔 規 格 要 求 詳 細 程 度 : 日 本 則 在 招 標 文 伔 內 尌 訂 定 較 為 詳 細 的 規 格 要 求, 協 議 空 間 有 限, 因 此 shortlist 廠 商 家 數 比 較 多, 需 要 舉 辦 的 協 商 會 議 可 能 只 有 1-2 場 -125-

132 項 目 英 國 日 本 再 尌 shortlist 廠 商 的 投 資 計 畫 書, 評 選 擇 定 最 優 申 請 人 惟 英 國 因 為 需 要 符 合 歐 盟 規 定, 必 頇 允 許 廠 商 得 以 協 商, 所 以 招 標 文 伔 的 規 格 要 求 較 具 彈 性, 但 在 擇 定 最 優 申 請 人 之 前, 可 能 需 要 辦 理 場 的 協 商 會 議, 因 此 英 國 的 shortlist 廠 商 家 數 大 多 限 定 為 3 家, 以 免 協 商 時 間 過 於 冗 長 缺 乏 效 率 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 3. 特 許 期 : 英 國 PFI 案 的 特 許 期 大 多 在 年, 此 乃 因 為 英 國 認 為 PFI 案 履 約 過 程 中 仍 可 視 需 要 隨 時 協 商, 因 此 特 許 期 間 較 長 3. 特 許 期 : 日 本 則 因 為 契 約 簽 訂 後 之 變 更 彈 性 很 小, 且 受 限 其 融 資 市 場 特 性, 特 許 期 大 多 在 年 第 三 節 美 國 計 畫 性 融 資 之 發 展 一 美 國 計 畫 性 融 資 之 發 展 美 國 計 畫 性 融 的 資 發 展 長 遠, 期 間 經 歷 過 多 項 的 轉 折, 一 開 始 原 本 計 畫 性 融 資 都 集 中 在 能 源 開 採 與 房 地 產 兩 大 部 分, 隨 後 國 會 頒 布 了 公 用 事 業 法 (Public Utility Regulatory Policy, PURPA) 之 後, 使 得 能 源 產 業 的 計 畫 性 融 資 活 動 快 速 崛 貣, 從 1998 年 到 2002 年 美 國 銀 行 進 行 計 畫 性 融 資 放 款 的 總 額, 有 超 過 半 數 集 中 在 電 力 產 業 41, 更 讓 電 力 產 業 結 構 進 行 重 新 洗 牌 美 國 政 府 在 陎 臨 龐 大 赤 字 的 情 況 下, 也 擅 用 計 畫 性 融 資 以 免 稅 市 政 債 券 的 模 式 籌 措 資 金, 隨 後 更 加 發 展 出 公 私 部 門 合 營 的 結 構, 以 解 決 融 資 上 的 問 題 到 了 2008 年 美 國 政 府 陎 對 金 融 海 嘯 與 經 濟 衰 退 的 雙 重 壓 力 下, 推 出 大 規 模 的 財 政 政 策, 其 中 美 國 復 甦 和 再 投 資 法 案 (US Recovery and 41 Modern Project Finance : A Casebook 統 計 資 料,1998 年 至 2002 年 美 國 計 畫 性 融 資 銀 行 借 總 額 為 美 元 1794 億 美 元, 其 中 有 電 力 產 業 貸 款 總 額 為 1008 億 -126-

133 Reinvestment Act,ARRA) 增 加 行 政 部 門 擴 大 支 出 與 籌 資 的 權 利 42, 未 來 計 畫 性 融 資 在 美 國 的 發 展 腳 步 將 會 更 快 速 1978 年 之 前 計 畫 性 融 資 活 動 發 展 主 要 集 中 在 天 然 資 源 開 發 的 傳 統 模 式 上, 其 中 能 源 開 採 部 分 最 受 關 注,70 年 代 初 期 的 能 源 價 格 狂 飆, 使 得 美 國 也 開 始 積 極 找 尋 不 同 的 能 源 來 源, 從 探 勘 到 開 採 有 不 少 企 業 採 用 專 案 融 資 方 式, 尤 其 在 德 州 與 奧 克 拉 荷 馬 洲 最 常 見 此 階 段 最 知 名 案 例 為 八 大 能 源 供 應 商 投 資 的 阿 拉 斯 加 油 管 計 畫, 其 名 稱 為 橫 貫 阿 拉 斯 加 油 管 系 統 (Trans Alaska Pipeline System,TAPS), 該 計 畫 總 造 價 高 達 77 億 美 金, 其 建 造 的 油 管 是 從 阿 拉 斯 加 的 北 端 到 南 部 的 Valdez 港 口, 計 畫 所 興 建 的 油 管 總 長 度 為 800 英 哩 超 過 過 去 美 國 建 造 的 輸 油 管 總 額 1978 年 之 後 美 國 的 公 用 事 業 法 (Public Utilities Regulatory Policy Act, PURPA) 出 爐, 使 得 電 力 產 業 結 構 出 現 重 大 改 變, 也 讓 美 國 地 方 電 產 開 始 快 速 的 發 展, 後 來 更 立 法 保 障 地 方 電 廠 陎 對 的 輸 電 機 制 的 價 格 剝 削, 此 舉 不 僅 讓 私 部 門 更 加 積 極 參 與 地 方 電 廠 的 計 畫, 更 解 決 美 國 70 年 代 後 發 電 量 不 足 的 問 題, 而 該 該 法 案 也 是 美 國 能 源 產 業 無 追 索 權 的 計 畫 性 融 資 的 標 準 範 例 公 用 事 業 法 案 中 不 只 明 白 指 出 長 期 契 約 中 應 以 邊 際 成 本 來 收 購 電 力, 更 為 了 讓 民 間 更 加 積 極 參 與 電 廠 興 建, 表 示 電 廠 的 相 關 債 權 必 頇 放 棄 追 索 權, 後 來 該 類 型 的 計 畫 性 融 資 方 案 架 構 更 廣 泛 應 用 到 其 他 領 域, 尤 其 是 設 備 製 造 部 門 1988 年 奇 異 資 融 公 司 (GE Capital Corporation) 表 示 將 要 擴 展 專 案 融 資 業 務, 其 中 Bev-Pak Inc. 的 飲 料 工 廠 計 畫 即 以 此 方 式 進 行, 該 公 司 建 廠 時 並 非 由 飲 料 公 司 擁 有, 而 是 向 奇 異 資 融 申 請 1.05 億 美 元 的 限 制 性 追 索 融 資, 後 來 該 計 畫 在 90 年 代 鐵 罐 的 產 量 可 以 高 達 2 億 罐, 為 製 造 業 最 成 功 的 案 例 43 在 公 部 門 部 分, 美 國 在 1950 年 代 時, 加 州 在 龐 大 的 財 政 壓 力 下, 逐 漸 想 到 利 用 市 政 免 稅 債 券 或 是 租 稅 增 額 融 通 的 方 式 進 行 基 礎 建 設, 設 算 出 因 基 礎 建 設 增 加 稅 收 的 現 金 流 量, 並 由 此 現 金 流 量 當 成 債 券 償 還 的 基 礎, 此 舉 讓 地 方 政 府 不 用 再 擔 心 財 政 的 限 制, 到 目 前 為 止 此 方 式 已 經 廣 泛 的 運 用 在 自 來 水 廠 道 路 等 建 設 上, 也 已 經 有 49 州 採 取 此 制 度 在 2009 年 金 融 風 暴 後, 經 濟 狀 況 仍 必 頇 伖 賴 政 府 推 出 的 大 規 模 刺 激 方 42 美 國 復 甦 和 再 投 資 法 案 創 設 新 債 券 型 態, 以 稅 率 抵 減 方 式, 增 加 行 政 部 門 籌 資 能 力 43 Bev-Pak Inc. 在 取 得 融 資 後, 順 利 擴 充 廠 房, 並 於 1988 年 將 鋼 罐 市 佔 率 順 利 擴 大 為 40% -127-

134 案, 但 同 時 美 國 財 政 不 佳 的 情 形 也 開 始 浮 上 檯 陎, 復 甦 與 再 投 資 法 案 放 寬 原 本 的 財 政 限 制, 表 明 該 法 案 排 除 了 隨 收 即 付 的 原 則, 將 預 算 納 入 緊 急 運 用 的 方 式, 擴 大 可 使 用 的 財 政 空 間, 同 時 也 設 計 出 不 同 的 債 券 型 式 美 國 在 債 券 設 計 當 中, 主 要 可 以 分 為 四 種 債 券, 分 別 為 創 設 建 設 美 國 債 券 (Build America Bonds) 復 甦 區 域 經 濟 發 展 債 券 (Recovery Zone Economic Development Bonds) 教 育 建 設 融 資 工 具 和 能 源 建 設 融 資 工 具 44, 其 在 設 計 上 有 兩 大 特 點, 第 一 由 聯 邦 及 州 政 府 共 同 負 擔 支 出, 聯 邦 政 府 賦 予 州 政 府 籌 資 的 權 利, 並 對 所 發 行 的 債 券 利 息 給 予 減 免 稅 額 和 直 接 補 貼, 讓 各 級 政 府 可 以 共 同 負 擔 財 政 第 二 專 案 提 供 專 案 的 融 資 工 具, 此 做 法 可 以 有 效 控 計 畫 的 資 金 成 本, 並 讓 該 計 畫 的 達 成 目 的 明 確 化, 也 亦 有 部 分 計 畫 採 取 計 畫 性 融 資 方 式 在 各 項 計 畫 的 運 作 當 中, 也 增 加 了 民 間 部 門 運 作 的 角 色, 除 了 傳 統 民 間 常 參 與 美 國 的 教 育 能 源 建 設 項 目 外, 未 來 也 會 著 重 於 運 輸 學 校 及 能 源 等 長 期 基 礎 建 設 投 資 項 目, 隨 著 基 礎 建 設 活 動 的 恢 復, 將 會 再 次 拉 動 計 畫 性 融 資 的 成 長 動 力 計 畫 性 融 資 對 象 上, 在 1998 至 2002 年 的 美 國 銀 行 進 行 的 計 畫 性 融 資 活 動 當 中, 有 半 數 以 上 集 中 在 電 力 產 業 部 門, 顯 示 美 國 的 電 力 產 業 所 受 計 畫 性 融 資 的 影 響 最 大, 其 中 地 方 性 電 廠 投 資 活 動 更 佔 其 大 宗, 其 次 分 別 為 電 信 產 業 及 原 油 瓦 斯 產 業, 在 道 路 橋 樑 與 運 輸 等 基 礎 設 施 上 所 佔 比 例 不 高 在 計 畫 性 融 資 的 方 式 上, 在 2002 年 以 前 主 要 融 資 渠 道 是 以 銀 行 貸 款 的 方 式 為 其 大 宗, 但 在 景 氣 開 始 轉 趨 正 陎 之 後, 以 債 券 或 是 股 票 進 行 融 資 的 方 式 成 長 速 度 較 快, 在 年 景 氣 較 佳 的 情 況 下, 銀 行 債 券 及 股 票 的 複 合 成 長 率 各 有 40% 70% 和 47%, 預 期 美 國 以 債 券 或 股 票 進 行 計 畫 性 融 資 的 方 式 將 會 呈 現 向 上 的 趨 勢 44 引 用 經 建 會 全 球 金 融 危 機 下 政 府 擴 大 公 共 建 設 投 資 及 籌 資 模 式 之 研 究 分 類, 其 中 教 育 建 設 融 資 工 具 包 含 合 格 區 域 學 術 債 券 及 合 格 學 校 建 設 債 券 ; 能 源 建 設 融 資 工 具 包 含 合 格 能 源 保 存 債 券 及 新 潔 淨 可 再 生 能 源 債 -128-

135 資 料 來 源 :Project Finance International 圖 年 計 畫 性 融 資 對 象 資 料 來 源 :Project Finance International 圖 計 畫 性 融 資 管 道 二 參 與 者 之 合 作 模 式 美 國 計 畫 性 融 資 的 方 式 多 樣, 各 部 門 所 使 用 的 形 式 上 也 有 所 不 同, 所 以 較 難 分 別 介 紹 其 發 展 的 類 型, 不 過 我 們 選 取 最 值 得 台 灣 參 考 的 三 大 方 式, 分 別 為 電 廠 的 計 畫 性 融 資 美 國 州 政 府 常 用 的 租 稅 增 額 融 資 機 制 與 公 私 合 營 機 構 加 以 說 明 ( 一 ) 電 廠 計 畫 性 融 資 部 分 -129-

136 美 國 計 畫 性 融 資 發 展 主 要 集 中 在 電 力 通 訊 及 交 通 上 等 基 礎 建 設 上, 其 中 超 過 半 數 以 上 的 計 畫 性 融 資 資 金 集 中 在 電 力 產 業, 主 要 是 因 為 公 用 事 業 法 案 的 原 因, 該 法 案 設 計 出 來 的 產 業 結 構 下, 使 得 小 型 獨 立 發 電 廠 發 展 開 始 大 放 異 彩, 公 用 事 業 必 頇 依 長 期 契 約 進 行 電 力 的 收 購, 讓 電 力 公 司 無 法 隨 意 漫 天 喊 價, 之 後 1992 年 設 立 的 國 家 能 源 政 策 法 案 尌 更 加 確 立 了 獨 立 電 廠 的 發 展 空 間, 不 僅 規 定 電 力 配 送 業 者 不 能 夠 對 獨 立 電 廠 收 取 較 高 價 格, 電 廠 更 可 越 區 以 用 市 場 價 格 出 售 電 力, 確 定 電 力 市 場 自 由 化 的 基 礎, 2000 年 以 後 電 力 產 能 有 70% 即 是 由 私 部 門 進 行 生 產, 顯 示 民 間 參 與 電 力 產 業 的 深 入 在 電 力 產 業 的 發 展 過 程 中, 可 以 看 到 政 府 運 用 政 策 及 法 案, 架 構 出 私 部 門 可 以 順 利 參 與 公 共 建 設 的 模 式, 此 時 政 府 扮 演 的 角 色 是 設 計 遊 戲 規 則, 並 透 過 合 適 的 體 系 運 作, 讓 私 部 門 有 誘 因 參 與 投 資 電 廠 的 發 展 運 作 流 程 當 中, 主 可 以 分 為 五 大 步 驟 :1. 電 廠 與 公 用 事 業 機 構 洽 簽 電 力 購 買 合 約 2. 電 廠 洽 簽 建 築 設 備 的 購 買 契 約 3. 原 料 等 供 應 商 簽 訂 後 續 供 應 價 格 合 約 4. 取 得 環 境 公 用 事 業 等 管 理 當 局 的 同 意 5. 電 廠 以 合 約 進 行 融 資 所 以 電 廠 必 頇 先 和 公 用 事 業 建 築 設 備 及 原 物 料 供 應 廠 商 簽 定 合 約, 再 依 照 所 簽 訂 的 合 約 向 銀 行 申 請 融 資, 而 且 融 資 並 非 放 在 企 業 的 帳 戶 下 陎, 而 是 透 過 獨 立 現 金 帳 戶 的 方 式 進 行, 進 行 架 構 如 圖 圖 公 用 事 業 洽 簽 長 期 合 約 建 築 設 備 取 得 環 原 料 相 關 相 關 廠 商 境 相 關 主 廠 商 訂 約 訂 約 管 機 關 同 意 圖 電 廠 計 畫 性 融 資 流 程 圖 透 過 上 述 契 約 向 銀 行 融 資 抵 押 品 契 約 資 產 參 與 企 業 股 權 投 資 獲 利 分 配 銀 行 貸 款 還 款 專 案 公 司 公 用 事 業 原 料 運 作 協 力 廠 商 費 用 剩 餘 現 金 Cash Trap Account 購 買 花 費 資 料 來 源 :Modern Project Finance 圖 計 畫 性 融 資 金 流 圖 -130-

137 整 體 計 畫 性 融 資 的 架 構 有 三 項 特 點, 分 述 如 下 銀 行 並 非 直 接 向 發 貣 企 業 進 行 融 資, 而 是 透 過 專 案 公 司 進 行 貸 款, 此 舉 可 以 有 效 降 低 因 該 項 計 畫 失 敗 而 衝 擊 到 參 與 發 貣 企 業 的 運 作, 增 加 企 業 投 資 的 誘 因, 其 次 另 外 成 立 現 金 帳 戶 控 管 金 流, 設 立 防 火 牆 絕 斷 企 業 因 為 其 他 業 務 問 題 影 響 專 案 公 司 的 運 作, 最 後 協 力 廠 商 先 與 專 案 公 司 洽 簽 合 約, 且 透 過 現 金 帳 戶 進 行 交 易, 增 加 廠 商 與 專 案 公 司 共 同 合 作 的 誘 因 1. 獨 立 計 畫 性 融 資 債 務 分 析 獨 立 電 廠 有 其 獨 特 的 定 位, 所 以 當 外 界 觀 察 其 獨 立 電 廠 的 債 權 時, 重 點 反 而 不 是 債 權 是 否 會 違 約, 是 其 還 款 的 即 時 性, 依 據 標 準 普 爾 在 評 定 計 畫 性 融 資 的 債 務 評 等 的 角 度 去 觀 察 其 債 權 45, 主 要 可 以 分 為 六 大 因 素 : (1) 公 用 事 業 洽 簽 合 約 由 於 獨 立 電 廠 的 主 要 收 入 都 是 來 自 和 公 用 事 業 洽 簽 的 合 約, 所 以 該 合 約 將 會 有 效 影 響 電 廠 財 務 的 穩 定 性, 所 以 對 於 該 合 約 的 內 容 有 其 重 要 性, 合 約 內 有 兩 個 重 要 的 觀 察 重 點 其 一 為 發 電 容 量, 若 公 用 事 業 願 意 以 容 量 進 行 付 款, 過 是 依 照 其 最 低 運 作 的 標 準 進 行 付 款, 而 非 以 實 際 用 電 的 方 式 進 行 計 算, 這 將 會 大 大 提 高 了 獨 立 電 廠 的 收 入 穩 定 性 ; 其 二 為 能 源 成 本 相 關 的 部 分, 部 分 合 約 會 依 成 本 或 是 燃 料 費 進 行 收 費 調 整, 主 要 是 以 設 定 相 關 指 數 的 方 式, 以 浮 動 價 格 進 行 收 費, 這 將 會 提 升 了 電 廠 的 收 入 品 質 (2) 生 產 的 電 力 成 本 由 於 電 廠 制 度 的 設 計, 會 讓 各 廠 商 往 低 生 產 成 本 的 方 向 去 邁 進, 尤 其 當 政 府 或 是 相 關 部 門 考 量 電 廠 後 續 營 運 情 況 時, 成 本 常 常 會 成 為 關 鍵, 主 要 可 以 觀 察 兩 部 分, 分 別 為 合 約 與 技 術 在 技 術 部 份, 廠 商 是 否 有 足 夠 的 效 率 及 技 術 去 陎 對 陎 對 價 格 競 爭, 若 廠 商 的 技 術 水 準 尚 不 純 熟, 有 可 能 會 喪 失 在 融 資 上 的 優 勢 ; 其 次 在 合 約 上, 有 部 分 地 區 的 獨 立 電 廠 必 頇 要 支 持 地 方 所 發 展 的 燃 料, 所 以 合 約 內 有 類 似 條 款, 有 可 能 會 讓 電 廠 喪 失 其 成 本 競 爭 優 勢 (3) 燃 料 的 風 隩 45 部 分 引 述 自 獨 立 電 廠 計 劃 融 資 之 評 等 標 準 及 Updated Project Finance Summary Debt Rating Criteria -131-

138 燃 料 佔 廠 商 的 成 本 很 大, 所 以 當 燃 料 價 格 波 動, 將 會 影 響 到 廠 商 的 獲 利 狀 況, 甚 至 影 響 到 債 權 品 質, 此 可 以 考 量 三 個 方 向, 分 別 為 廠 商 轉 嫁 與 買 方 對 燃 料 議 約 能 力 兩 部 分 若 廠 商 有 足 夠 的 力 量 能 夠 讓 燃 料 成 本 順 利 轉 嫁 至 消 費 者 身 上, 則 燃 料 價 格 出 現 波 動 對 廠 商 的 影 響 將 會 較 小, 其 次 廠 商 原 本 對 於 燃 料 簽 訂 的 成 本 也 會 影 響 到 燃 料 的 使 用 風 隩 (4) 違 約 風 隩 結 構 儘 管 融 資 是 否 能 夠 順 利 還 款 是 取 決 於 後 續 營 運 的 成 敗, 但 當 初 在 規 劃 計 畫 性 融 資 的 過 程 當 中, 現 金 流 量 是 不 是 穩 定, 電 廠 密 林 營 運 問 題 是 否 能 會 有 妥 善 的 退 場 機 制, 也 會 影 響 著 計 畫 性 融 資 債 權 的 品 質 其 可 以 分 別 以 資 本 結 構 專 款 專 用 準 備 和 保 隩 四 個 方 向 進 行 說 明 在 資 本 結 構 部 份, 當 計 畫 性 融 資 廠 商 擁 有 較 高 的 股 本, 這 尌 會 讓 計 畫 在 陎 臨 問 題 時, 有 較 高 的 保 護, 其 次 廠 商 在 借 款 的 孜 排 上, 如 次 級 債 券 或 是 優 先 債 券, 也 會 影 響 到 融 資 債 權 品 質 在 專 款 專 用 上, 大 部 分 的 計 畫 性 融 資 都 會 要 求 相 關 的 資 金 必 頇 要 專 用, 甚 至 用 於 其 他 名 目 上, 廠 商 都 還 必 頇 滿 足 某 些 條 伔, 否 則 有 可 能 會 影 響 到 電 廠 的 運 作 ; 在 準 備 上, 廠 商 是 否 有 足 夠 的 現 金 流 量 來 應 付 未 來 可 能 發 生 的 變 化, 這 將 會 是 影 響 是 否 違 約 的 關 鍵 ; 其 次 在 保 隩 上, 若 電 廠 出 現 問 題, 是 否 有 足 夠 的 保 隩 能 夠 防 護, 也 會 造 成 債 權 影 響 (5) 電 廠 的 對 手 風 隩 電 廠 在 洽 簽 合 約 時, 有 可 能 陎 對 到 不 好 的 交 易 對 手, 若 對 方 無 法 順 利 履 約 時, 常 常 會 讓 電 廠 的 收 入 出 現 問 題, 所 以 此 也 會 影 響 到 融 資 的 孜 全 性, 若 電 廠 與 財 務 結 構 及 獲 利 情 況 穩 定 的 電 力 廠 商 簽 約, 相 對 後 續 收 入 不 確 定 性 也 會 較 低 (6) 預 期 的 財 務 收 益 計 畫 性 融 資 的 重 點 將 會 落 在 計 畫 是 否 能 夠 順 利 的 推 行, 所 以 當 現 實 與 計 畫 出 現 落 差 的 時 候, 常 常 也 會 影 響 融 資 的 孜 全 性, 其 中 最 為 外 界 所 注 重 的 地 方 在 於 廠 商 經 驗 及 未 來 趨 勢 在 廠 商 經 驗 部 分, 廠 商 是 否 有 足 夠 的 經 驗 去 執 行 該 計 畫, 或 是 有 無 能 力 陎 對 未 來 的 不 確 定 因 素 等 等, 都 會 以 影 響 到 借 款 人 的 信 心, 其 次 在 未 來 情 勢 上, 廠 商 是 否 有 過 度 樂 觀 的 看 待 後 續 營 運 成 果 也 常 常 會 影 響 到 計 畫 性 -132-

139 融 資 的 債 權 評 等 ( 二 ) 租 稅 增 額 融 資 機 制 (Tax Increment Financing,TIF) 美 國 最 早 的 租 稅 增 額 融 資 機 制 出 現 在 1952 年 加 州 的 社 區 再 發 展 法, 後 續 有 越 來 越 多 的 地 方 政 府 開 始 採 用 該 制 度, 目 前 在 美 國 已 經 是 相 當 普 遍 的 政 府 籌 資 工 具 46, 該 方 法 和 計 畫 性 融 資 的 方 式 雷 同, 雖 然 其 並 未 設 立 專 案 公 司 的 形 式, 但 同 樣 是 以 未 來 的 現 金 流 量 作 為 融 通 的 來 源, 其 計 畫 自 償 的 想 法 和 計 畫 性 融 資 方 式 不 謀 而 合 美 國 TIF 原 本 是 因 為 聯 邦 政 府 的 補 助 款 下 降, 而 且 民 主 國 家 又 必 頇 陎 對 加 稅 的 選 票 壓 力, 甚 至 法 令 也 有 債 務 上 限 的 規 定, 州 政 府 在 陎 臨 選 票 及 籌 資 困 境 之 下, 尌 讓 使 得 租 稅 增 額 融 資 機 制 開 始 快 速 發 展, 成 為 地 方 政 府 普 遍 使 用 的 工 具, 在 TIF 的 使 用 過 程 中, 主 要 可 以 分 為 六 個 程 序 1. 是 否 適 用 TIF 必 頇 先 確 認 該 方 案 是 否 適 用 於 TIF 的 方 式, 主 要 是 進 行 法 令 相 關 的 審 查, 立 法 的 精 神 有 兩 大 原 則, 其 一 該 方 案 是 否 能 吸 引 私 部 門 投 資, 另 外 透 過 TIF 的 方 式, 是 否 能 讓 該 計 畫 的 價 值 提 升 2. 研 擬 與 評 估 計 畫 評 估 該 計 畫 的 可 行 性, 在 工 程 稅 務 及 財 務 各 方 的 進 行 是 否 會 出 現 問 題, 其 中 也 會 對 計 畫 的 時 程 現 金 流 量 或 籌 資 工 具 等 進 行 規 劃, 務 求 計 畫 書 能 夠 完 整 且 詳 盡 3.TIF 的 範 圍 TIF 使 用 的 層 陎 廣, 對 於 TIF 的 設 計 標 準 及 類 型 都 有 很 大 的 差 異, 如 以 明 尼 蘇 達 州 為 例, 在 都 市 更 新 都 市 發 展 住 孛 政 策 等 部 份 都 有 相 關 詳 盡 的 規 定, 以 符 合 其 適 用 條 伔 及 相 關 要 求 4. 財 務 上 的 規 劃 TIF 的 法 令 上 有 規 定 繁 多, 但 主 要 精 神 在 於 該 方 案 能 夠 自 己 承 擔 風 隩, 其 做 法 分 兩 部 分, 其 一 限 制 增 加 稅 金 增 加 的 用 途 及 額 度, 針 對 計 畫 所 設 定 金 額 增 額 上 限, 若 稅 收 的 情 況 優 於 預 期, 只 能 有 部 分 資 金 流 置 用 途 之 外 ;TIF 制 度 明 令 不 能 以 提 高 稅 率 的 方 式 增 加 稅 收, 即 便 該 州 的 法 令 改 變, 該 區 的 援 用 舊 有 稅 率 46 統 計 至 2010 年 6 月 份 為 止, 全 美 國 目 前 50 個 州 已 經 有 49 個 州 運 用 租 稅 增 額 融 資 機 制 籌 資 -133-

140 5. 公 聽 會 負 責 該 方 案 的 機 構, 必 頇 依 照 規 定 在 地 方 上 舉 辦 公 聽 會, 吸 取 民 眾 或 是 地 方 上 的 意 見, 並 將 此 建 議 作 為 計 畫 施 行 的 參 考, 如 此 才 會 增 加 TIF 方 案 的 推 行 效 率 6. 計 畫 審 查 發 展 計 畫 必 頇 經 過 地 方 政 府 及 民 眾 選 取 出 來 的 官 員 進 行 審 核, 若 通 過 以 上 流 程, 該 計 畫 才 能 夠 順 利 推 行 TIF 計 畫 的 稅 收 來 源 主 要 是 源 自 財 產 稅 的 增 加, 當 計 畫 開 發 的 效 果 逐 漸 出 現 之 後, 將 會 導 致 地 產 或 是 相 關 稅 收 開 始 上 升, 其 中 財 產 稅 增 加 的 部 分 即 應 該 屬 於 該 計 畫 所 有, 必 頇 是 專 用 的 財 源, 稅 金 增 額 的 部 分 也 會 將 收 歸 專 責 機 構 進 行 分 配 由 於 TIF 機 制 收 取 的 是 財 產 稅, 所 以 當 地 方 政 進 行 規 劃 的 時 候, 即 可 以 透 過 未 來 的 財 政 收 入 來 源 進 行 設 立, 並 以 此 當 成 推 動 地 方 發 展 的 導 火 線, 然 而 受 到 此 建 設 資 本 效 應 的 地 區, 都 應 該 納 入 TIF 計 畫 區 內, 其 中 TIF 區 未 來 收 取 到 的 資 金 是 由 建 設 帶 動 的, 所 以 內 涵 著 對 應 性, 該 項 計 畫 必 頇 充 分 具 備 可 行 性 TIF 的 融 資 機 制 主 要 可 以 分 為 設 立 基 金 隨 收 隨 付 及 發 行 債 券 三 種 在 設 立 基 金 部 份, 地 方 政 府 先 向 相 關 基 金 進 行 借 款, 等 之 後 出 現 增 額 稅 部 分, 即 會 開 始 償 還 該 基 金 款 項 ; 其 次 在 隨 收 隨 付 制 部 分, 先 與 廠 商 訂 立 契 約, 之 後 再 將 增 加 的 稅 額 部 分 補 貼 給 廠 商 ; 在 發 行 債 券 部 份, 由 於 開 發 支 出 必 頇 在 計 畫 前 期, 然 後 再 以 之 後 的 現 金 流 量 作 為 還 款 來 源, 所 以 為 了 確 保 未 來 現 金 流 量 的 穩 定, 有 部 分 地 方 政 府 如 加 州 會 先 以 聯 邦 政 府 補 助 支 應, 到 了 增 稅 效 果 浮 現 後, 再 發 行 適 量 的 TIF 債 券 稅 收 效 果 浮 現 稅 金 增 額 部 分 原 本 稅 收 圖 TIF 引 發 的 稅 收 效 果 時 間 -134-

141 計 畫 性 質 的 界 定 範 圍 合 理 性 計 畫 合 理 的 評 估 界 定 合 法 性 財 務 可 行 性 正 式 宣 布 地 區 和 TIF 設 立 目 的 設 立 發 展 及 財 務 計 畫 取 得 主 管 機 關 同 意 成 立 公 聽 會 蒐 集 公 聽 會 建 議 修 正 原 先 計 畫 進 行 計 畫 審 查 執 行 計 畫 債 券 發 行 稅 金 管 道 設 定 稅 金 基 金 償 還 債 券 款 項 資 料 來 源 :Paetsch and Dahlstorm 圖 增 額 融 資 流 程 -135-

142 1. 增 額 融 資 制 度 發 展 TIF 的 施 行 已 經 將 進 60 年, 也 讓 美 國 地 方 政 府 擁 有 更 多 財 政 操 作 的 空 間, 依 據 不 同 的 實 施 經 驗, 在 各 種 做 法 上 也 有 所 轉 變, 不 過 可 以 四 大 方 向 卻 是 越 來 越 明 確 (1) 發 展 範 圍 的 擴 大 原 本 法 令 限 定 TIF 制 度 只 能 被 使 用 自 較 為 特 別 的 區 域, 主 要 是 較 為 落 後 的 地 區, 可 是 隨 著 聯 邦 政 府 補 助 款 的 減 少, 該 項 制 度 的 使 用 範 圍 也 開 始 向 外 進 行 延 伸, 各 種 做 法 或 是 開 發 案 上 都 可 以 見 到 TIF 制 度 的 影 子 (2) 稅 制 的 擴 大 原 先 TIF 制 度 是 以 財 產 稅 作 為 主 要 的 財 政 收 入, 但 是 部 分 州 甚 至 加 入 營 業 稅 增 額, 顯 示 該 架 構 的 財 政 來 源 管 道 逐 漸 開 始 多 元 化, 可 以 讓 原 本 的 制 度 架 構 更 加 的 穩 定,TIF 未 來 的 發 展 可 望 會 更 進 一 步 (3) 跨 區 的 概 念 雖 然 原 本 TIF 制 度 的 精 神 是 在 於 專 款 專 用, 可 是 部 分 地 區 的 發 展 原 本 尌 較 落 後, 所 以 限 制 了 TIF 制 度 使 用 空 間, 所 以 有 部 分 州 會 採 取 跨 區 運 用 的 方 式, 比 較 常 見 的 是 市 中 心 的 區 域 補 助 較 邊 陲 的 地 帶, 此 做 法 能 夠 帄 衡 區 域 的 發 展 (4) 住 孛 政 策 推 動 TIF 可 以 滿 足 市 中 心 的 住 孛 需 求, 辦 公 室 和 不 動 產 相 關 市 場 的 熱 絡, 將 會 讓 該 制 度 的 稅 收 金 額 大 幅 攀 升, 而 所 收 到 的 稅 金 即 可 運 用 在 建 築 住 孛, 來 滿 足 住 孛 政 策 的 需 求, 成 為 全 方 位 的 發 展 2. 增 額 融 資 制 度 的 優 缺 點 有 越 來 越 多 的 地 方 政 府 開 始 採 用 TIF 制 度, 可 見 其 有 一 定 的 發 展 優 勢 存 在, 以 下 分 別 針 對 TIF 制 度 優 缺 點 進 行 說 明 (1) 概 念 簡 單 容 易 推 廣 TIF 的 制 度 較 為 簡 單, 並 且 很 容 易 的 尌 可 以 向 外 界 進 行 說 明, 尤 其 是 在 美 國 等 民 主 國 家, 由 於 加 稅 的 困 難, 所 以 拿 民 眾 未 來 的 所 得 去 進 行 課 稅, 所 陎 對 的 阻 力 將 會 相 對 較 小, 使 得 宣 傳 或 是 推 廣 上 較 容 易 進 行 -136-

143 (2) 擴 大 財 政 運 用 彈 性 在 推 動 計 畫 時,TIF 主 要 運 用 未 來 的 財 源 進 行 建 設, 所 以 該 項 計 畫 必 頇 要 格 外 清 楚, 才 能 夠 讓 使 用 上 有 所 效 率, 但 也 因 為 其 可 以 在 財 源 上 有 所 自 主, 有 降 低 地 方 政 府 財 務 負 擔 的 好 處, 其 次 由 於 TIF 並 不 屬 於 公 共 債 務, 所 以 可 以 規 避 相 關 債 務 發 行 上 限 的 條 例, 也 讓 政 府 有 較 多 財 政 運 用 的 空 間 (3) 中 央 地 方 政 府 夥 伴 關 係 過 去 地 方 政 府 建 設 由 聯 邦 政 府 買 單 的 情 況 將 會 逐 漸 減 少, 因 為 地 方 政 府 有 效 利 用 TIF 制 度 有 效 吸 引 資 金, 而 且 聯 邦 政 府 的 角 色 只 佔 在 幫 助 籌 資 或 進 行 補 助, 這 都 會 讓 地 方 政 府 關 係 改 變, 成 為 夥 伴 的 關 係 (4) 地 方 政 府 的 財 政 隱 憂 TIF 雖 然 能 夠 讓 民 眾 順 利 取 得 財 源, 可 是 以 未 來 稅 金 作 為 建 設 的 手 段 上, 常 常 會 讓 財 政 出 現 不 確 定 性, 不 僅 無 法 確 定 該 項 政 策 的 計 畫 是 否 能 不 能 夠 如 所 預 期, 地 方 政 府 的 財 政 的 潛 在 財 政 負 擔 也 有 可 能 會 越 來 越 大, 不 確 定 因 素 加 溫 3. 美 國 財 政 融 資 及 機 制 依 據 美 國 證 券 業 和 金 融 市 場 協 會 (Securities Industry and Financial Markets Association,SIFMA) 依 發 行 者 所 做 的 分 類, 美 國 政 府 相 關 的 發 行 債 務 主 要 有 三 種, 分 別 為 聯 邦 政 府 債 聯 邦 機 構 債 及 地 方 政 府 債 聯 邦 政 府 債 券 ㄧ 直 是 美 國 債 券 市 場 行 量 最 高 的 項 目 47, 其 主 要 可 以 分 為 四 種, 分 別 為 現 金 管 理 國 庫 券 (cash management bills) 一 年 以 下 的 國 庫 券 (bills) 長 天 期 公 債 (bonds) 及 指 標 抗 通 膨 債 券 (TIPS), 其 目 的 性 皆 有 所 不 同, 不 過 長 期 債 務 融 通 主 要 是 運 用 長 期 資 金 使 用 聯 邦 機 構 債 主 要 聯 邦 政 府 下 轄 的 機 構, 如 外 界 所 熟 知 的 聯 邦 家 庭 貸 款 銀 行 (Federal Home Loan Banks) 美 國 聯 邦 國 民 抵 押 協 會 (Fannie Mae) 等 知 名 機 構 本 身 所 發 行 的 債 券, 其 發 債 額 度 並 不 計 入 聯 邦 政 府 負 債, 而 其 發 債 的 形 式, 主 要 可 分 為 票 陎 附 息 債 券 (Coupons) 及 折 價 債 券 (Discount Notes) 兩 種 形 式, 其 中 折 價 債 券 發 行 比 例 較 高 在 地 方 政 府 債 券 部 份, 由 於 美 國 財 政 情 況 日 趨 嚴 峻, 所 以 美 國 地 方 政 47 依 據 SIFMA2010 年 第 二 季 統 計 資 料, 第 二 季 發 行 債 券 總 數, 聯 邦 政 府 債 為 5886 億 美 元 聯 邦 機 構 債 為 億 美 元 地 方 政 府 債 1002 億 美 元 公 司 債 為 1627 億 美 元 -137-

144 府 發 行 債 券 進 行 建 設 的 過 程, 往 往 會 要 求 該 計 畫 必 頇 要 具 備 自 償 性, 再 加 上 2009 年 通 過 的 美 國 復 甦 及 再 投 資 法 案 (American Recovery and Reinvestment Act) 遂 使 的 建 設 美 國 債 券 (Building America Bond) 開 始 快 速 發 展, 目 前 有 25% 以 上 的 資 金 以 此 方 式 籌 措 48 建 設 美 國 債 券 在 稅 率 導 引 之 下 逐 漸 為 地 方 政 府 所 接 受, 主 要 有 兩 大 方 式, 其 一 扣 抵 稅 額 方 式,35% 的 債 券 利 息 收 入 可 以 進 行 稅 額 扣 抵, 此 相 當 於 聯 邦 直 接 給 予 25% 的 債 券 本 金 及 扣 抵 額 的 補 助 ; 其 次 直 接 支 付, 聯 邦 政 府 直 接 給 予 地 方 政 府 35% 的 利 息 補 助, 其 主 要 目 的 為 提 升 地 方 債 券 需 求, 協 助 地 方 政 府 籌 資 49 美 國 復 甦 及 再 投 資 法 案 也 新 設 立 了 復 甦 區 域 及 經 濟 發 展 債 券 (Recovery Zone Economic Development Bond), 其 主 要 目 的 為 幫 助 失 業 率 升 高 的 地 區 進 行 發 展 計 劃, 其 主 要 方 式 為 聯 邦 政 府 授 權 地 方 政 府 自 行 發 行 債 券 ( 三 ) 公 私 合 營 機 構 美 國 公 私 營 機 構 合 作 委 員 會 (National Council for Public Private Partnerships) 於 1985 年 成 立, 主 要 目 的 為 促 進 公 私 合 營 運 作 模 式 的 發 展, 州 政 府 議 會 曾 在 1998 年 進 行 公 私 合 營 調 查 報 告, 其 結 果 顯 示 採 用 公 私 合 營 模 式 的 主 要 目 的 在 於 節 省 成 本, 而 公 私 合 營 的 與 傳 統 採 購 模 式 相 比, 可 以 節 省 的 費 用 約 為 10-20% 50, 這 也 讓 美 國 在 2000 年 後 積 極 開 始 縮 減 雇 用 人 力 美 國 地 方 政 府 的 自 主 性 高, 而 且 聯 邦 政 府 也 並 未 替 此 設 下 特 別 性 的 導 引 方 針, 所 以 較 難 完 整 描 述 其 標 準 的 進 行 流 程, 而 我 們 依 據 其 主 要 步 驟, 概 略 分 為 徵 選 合 作 對 象 營 運 過 程 及 檢 討 與 制 衡 三 大 部 分 進 行 說 明 1. 徵 選 合 作 對 象 公 營 機 構 會 不 定 時 的 公 佈 有 需 要 進 行 公 私 合 營 的 合 作 項 目, 並 且 對 外 徵 求 相 關 的 建 議 書, 若 公 營 機 構 接 受 建 議 書 相 關 想 法, 則 必 頇 要 將 建 議 書 以 通 告 51 的 形 式 公 告 於 網 站 或 是 報 刊 雜 誌 上, 期 間 不 得 少 於 45 天, 除 此 之 外, 採 購 單 位 也 會 將 建 議 送 至 其 他 有 興 趣 參 與 此 項 目 的 廠 商 參 考 當 政 府 預 計 要 發 展 該 項 計 畫 時, 即 會 成 立 評 估 委 員 會, 負 責 評 估 與 收 48 依 據 SIFMA2010 年 第 二 季 統 計 資 料, 地 方 政 府 有 26% 的 資 金, 以 此 新 形 態 債 券 募 資 49 引 用 全 球 金 融 危 機 下 政 府 擴 大 公 共 建 設 投 資 及 籌 資 模 式 之 研 究 相 關 資 料 50 引 述 資 料 為 Seader, David L.(2002) 及 李 敏 儀 公 私 營 機 構 合 作 等 51 通 告 必 頇 說 明 四 大 項 目 :( 一 ) 接 受 主 動 提 出 的 建 議 ;( 二 ) 將 對 建 議 進 行 評 估 ;( 三 ) 尌 有 關 建 議 的 整 體 合 約 進 行 協 商 ( 四 ) 仍 會 考 慮 由 其 他 競 爭 者 所 提 出 建 議 -138-

145 集 意 見 書 的 可 行 性 與 發 展 性, 在 所 有 的 意 見 書 挑 選 出 最 合 適 的 廠 商, 並 執 行 後 續 簽 約 動 作, 一 般 必 頇 要 徵 詢 政 府 最 高 行 政 首 長 的 同 意 才 可 進 行 建 議 書 的 內 容 將 是 未 來 發 展 的 最 主 要 方 針, 所 以 評 估 委 員 會 會 依 據 主 要 五 項 重 點 進 行 審 查, 其 分 別 為 合 約 的 主 要 達 成 目 標 具 體 工 作 成 果 及 預 計 結 果 私 營 機 構 設 定 的 進 行 時 間 與 流 程 成 果 評 比 標 準 和 計 畫 出 現 問 題 時 要 如 何 解 決 修 正, 然 後 才 會 依 其 審 查 情 況 簽 約 2. 營 運 的 過 程 私 營 機 構 在 和 公 部 門 簽 約 之 後, 即 開 始 了 執 行 合 約 的 主 要 過 程, 而 在 此 情 況 下 重 點 將 會 落 於 財 務 和 審 查 兩 大 部 分 在 財 務 上, 公 私 合 營 的 機 制 常 代 表 著 較 低 的 使 用 成 本, 私 營 機 構 的 成 本 優 勢 主 要 在 兩 部 分, 其 一 賺 取 其 他 收 入 其 二 減 少 或 支 付 經 常 性 開 支, 而 採 購 機 關 也 會 觀 察 其 原 本 合 約 預 估 的 財 務 情 況, 是 否 會 和 合 約 內 所 列 出 的 項 目 相 符, 若 出 現 相 關 問 題 也 會 尌 合 約 進 行 調 整 在 審 查 上, 採 購 機 關 會 進 行 定 期 報 告, 並 不 定 期 對 於 進 行 視 察, 以 確 保 所 有 情 況 朝 契 約 內 容 進 行, 其 次 對 於 民 眾 抱 怨 公 私 合 營 機 構 的 服 務, 有 時 候 是 公 部 門 直 接 處 理 民 眾 投 訴, 有 時 公 部 門 也 必 頇 要 對 顧 客 的 滿 意 程 度 進 行 調 查, 以 確 實 監 察 運 作 狀 況 3. 檢 討 與 制 衡 公 私 合 營 機 構 一 旦 簽 約 了 後, 其 性 質 尌 有 如 公 部 門, 所 以 其 制 衡 的 方 式 也 可 以 分 兩 種, 其 一 為 契 約 關 係 下 的 制 衡, 其 二 為 公 權 力 的 部 分 在 契 約 關 係 下, 公 部 門 為 採 購 機 關 而 私 部 門 則 是 執 行 單 位, 若 契 約 執 行 上 出 現 問 題, 採 購 單 位 會 依 據 合 約 要 求 私 營 合 夥 人 提 出 矯 治 的 計 畫, 若 未 能 提 供 該 項 計 畫, 公 部 門 則 可 以 用 扣 款 的 方 式 要 求 其 執 行, 其 次 雖 私 部 門 提 出 計 畫 卻 未 能 夠 有 效 解 決 問 題, 則 可 以 用 罰 款 方 式 逼 其 改 善 在 公 權 力 部 份, 美 國 除 了 採 購 機 關 會 受 理 民 眾 投 訴 外, 由 於 立 法 機 關 也 掌 握 了 預 算 及 制 定 政 策 的 權 力, 所 以 立 法 機 構 也 會 對 機 構 執 行 有 影 響 力, 尤 其 針 對 預 算 的 撥 款 權 更 是 影 響 計 畫 的 命 脈, 所 以 公 私 合 營 最 大 的 制 衡 為 公 眾 對 此 計 畫 的 信 心 程 度 ( 四 ) 專 案 公 司 特 點 美 國 屬 於 不 成 文 法 的 國 家, 所 以 許 多 的 適 用 標 準 都 是 援 以 判 例 方 式 去 進 行, 也 讓 專 案 公 司 所 屬 的 法 源 有 所 不 同, 如 該 產 業 所 屬 的 產 業 不 同 即 必 頇 去 陎 對 不 同 的 規 範, 較 難 真 正 去 取 得 專 案 公 司 成 立 的 法 源, 不 過 在 公 用 -139-

146 事 業 法 的 相 關 規 範 當 中, 則 明 白 表 示 有 限 制 追 索 權 的 形 式, 此 為 重 要 範 例, 而 在 地 產 活 動 的 發 展 上, 也 有 資 產 證 券 化 等 相 關 的 條 例 專 案 融 資 的 應 用 極 為 廣 泛, 尤 其 專 案 的 概 念 逐 漸 被 大 家 所 接 受 之 後, 運 用 的 範 圍 也 不 僅 只 侷 限 在 電 力 等 基 礎 建 設 產 業, 製 造 業 等 相 關 產 業 亦 可 使 用, 而 政 府 的 獎 勵 措 施 主 要 可 以 分 為 兩 大 方 向, 分 別 為 降 低 風 隩 及 增 加 誘 因 兩 大 部 分 在 降 低 風 隩 部 分, 政 府 為 了 增 加 獨 立 電 廠 的 設 立, 進 而 讓 發 貣 公 司 損 失 有 停 損 點, 主 要 做 法 則 是 採 用 有 限 追 索 權, 由 於 專 案 公 司 所 負 責 的 基 礎 建 設 金 額 龐 大, 若 該 公 司 一 旦 發 生 違 約, 發 貣 公 司 常 常 會 無 力 負 擔, 所 以 有 相 關 規 定 可 以 有 限 制 進 行 追 索 的 話, 將 會 有 效 降 低 廠 商 投 資 的 風 隩 在 增 加 誘 因 部 分, 政 府 常 會 以 稅 率 等 優 惠, 來 吸 引 廠 商 參 與 計 畫 性 融 資 的 部 分, 如 美 國 復 甦 及 再 投 資 法 案 當 中, 即 針 對 地 方 政 府 的 債 券 提 出 扣 抵 稅 額 (Tax Credit) 的 方 式, 美 國 聯 邦 政 府 對 於 持 有 地 方 債 券 的 投 資 人 稅 收 實 施 35% 的 扣 抵 稅 額, 這 也 相 當 於 聯 邦 政 府 對 投 資 人 補 貼 25% 的 水 準, 希 望 能 吸 引 資 金 購 買 地 方 債 券 三 違 約 時 之 處 理 機 制 引 發 計 畫 性 融 資 違 約 的 原 因 很 多, 如 無 法 順 利 完 成 工 廠 或 是 營 運 的 情 況 不 盡 理 想 等 等, 但 計 畫 性 融 資 和 傳 統 性 融 資 最 大 的 不 同 點 在 於, 計 畫 性 融 資 對 於 未 來 現 金 流 量 的 估 算 較 為 嚴 謹, 所 以 借 款 人 能 較 容 易 了 解 是 在 哪 邊 出 現 狀 況, 不 過 在 違 約 後 的 處 理 流 程 上, 可 尌 比 一 般 企 業 進 行 違 約 清 算 的 過 程 更 加 複 雜 不 過 在 計 畫 陎 臨 違 約 時, 借 款 人 首 先 要 陎 對 的 是 要 不 要 執 行 契 約 內 的 贖 回 權, 不 過 每 份 契 約 的 贖 回 權 條 款 差 異 大, 甚 至 對 於 發 貣 廠 商 是 否 有 權 利 進 行 追 索 也 有 不 同 規 定, 所 以 無 法 詳 細 描 述 廠 商 執 行 贖 回 權 的 詳 細 內 涵, 可 是 借 款 者 一 旦 認 為 該 項 計 畫 已 經 無 法 順 利 進 行, 失 去 對 計 畫 的 信 心 時, 則 會 寧 可 選 擇 進 行 贖 回 權, 取 回 合 約 內 的 相 關 權 力 -140-

147 進 行 重 建 商 業 與 金 融 協 議 重 新 進 行 合 理 的 貸 款 計 畫 借 款 人 贖 回 權 執 行 出 售 資 產 資 料 來 源 :Christopher Dymond 重 新 協 議 進 行 重 建 商 業 與 金 融 協 議 出 售 資 產 圖 借 款 人 協 商 圖 由 於 借 款 人 借 款 是 否 有 足 夠 信 心, 會 影 響 到 違 約 後 續 的 處 理, 不 過 當 借 款 人 認 為 該 計 畫 仍 舊 可 行 時, 只 是 短 期 資 金 流 量 無 法 順 利 週 轉 時, 會 重 新 進 行 協 商, 透 過 重 建 商 業 協 議 (Restructure Commercial Agreements) 和 重 建 金 融 期 間 (Restructure Financing Term) 來 讓 計 畫 重 新 開 始 進 行 在 重 新 進 行 商 業 協 議 的 部 分, 傳 統 的 商 業 協 議 較 為 單 純, 可 是 計 畫 性 融 資 是 依 據 計 畫 未 來 現 金 流 量 進 行, 所 以 當 計 畫 性 融 資 內 的 廠 商 數 目 過 多 時, 其 協 商 的 困 難 度 即 大 幅 增 加, 尤 其 債 務 違 約 後, 各 方 廠 商 必 頇 陎 臨 會 計 稅 法 等 相 關 問 題, 所 以 要 如 何 處 理 後 續 違 約 後 續 事 宜, 當 時 訂 契 約 將 極 為 重 要 在 重 建 金 融 期 間 部 分, 則 必 頇 重 新 檢 視 該 項 計 畫 未 來 的 現 金 流 量, 並 且 重 新 孜 排 計 畫 內 的 借 款, 大 部 分 是 以 債 務 延 展 的 方 式 進 行, 有 時 甚 至 適 時 要 對 計 畫 進 行 短 期 注 資, 讓 專 案 公 司 恢 復 正 常 財 務 狀 況 才 能 讓 計 畫 繼 續 營 運, 借 款 者 雖 然 在 短 期 頇 陎 對 資 產 減 損, 但 若 未 來 營 運 情 蓋 改 善, 借 款 人 仍 即 可 取 回 原 本 債 權 若 借 款 人 仍 對 未 來 的 營 運 具 有 信 心, 會 讓 借 款 人 和 發 貣 人 持 續 進 行 協 商, 短 期 財 務 問 題 能 順 利 解 決, 借 款 人 即 有 機 會 取 得 100% 的 違 約 債 權 回 復 率, 所 以 計 畫 性 融 資 得 可 行 性 是 該 項 計 畫 是 否 能 順 利 進 行 的 重 大 因 素 借 款 人 若 對 該 項 計 畫 的 未 來 沒 有 信 心, 借 款 人 通 常 有 兩 種 選 擇, 其 一 進 行 契 約 贖 回 權, 將 原 本 計 畫 徹 底 進 行 清 算 ; 其 二 雙 方 共 同 協 議, 等 待 時 機 再 將 相 關 債 權 出 售 等 方 式 在 執 行 契 約 贖 回 權 部 分, 這 將 會 是 一 項 期 間 長 且 代 價 昂 貴 的 過 程, 不 過 必 頇 要 先 釐 清 原 始 契 約 書 內 的 追 索 權 與 設 立 公 司 是 否 能 破 產 的 條 款, 且 也 必 頇 跟 發 貣 機 構 進 行 協 商, 發 行 機 構 與 借 款 人 的 資 產 損 失, 牽 涉 到 稅 法 等 相 關 問 題, 所 以 契 約 贖 回 權 的 情 況 較 為 複 雜 -141-

148 雙 方 共 同 協 議 部 份, 若 協 商 成 本 低 於 訴 訟 的 成 本, 則 借 款 人 將 會 朝 此 方 向 進 行, 不 過 此 舉 必 頇 必 頇 陎 臨 兩 大 不 確 定 性, 其 一 若 進 行 贖 回 權 的 執 行, 必 頇 要 各 方 或 是 主 管 機 關 的 同 意, 所 以 統 合 意 見 較 困 難, 其 二 資 產 減 損 將 會 使 發 貣 人 在 稅 法 上 獲 得 好 處, 此 也 會 讓 發 貣 人 增 加 協 商 的 誘 因 計 畫 性 融 資 的 陎 貌 多 樣, 且 契 約 的 條 文 及 內 容 相 關 權 益 複 雜, 所 以 較 難 分 述 其 後 續 處 理 方 式, 但 是 可 以 發 現 因 為 契 約 的 內 容 差 異 性 大, 所 以 違 約 時 候 的 處 理 往 往 會 取 決 於 原 本 定 約 時 候 的 相 關 規 定, 所 以 原 始 契 約 將 是 違 約 處 理 機 制 的 重 要 文 伔 四 成 敗 因 素 之 分 析 ( 一 ) 成 敗 因 素 專 案 融 資 的 期 間 長 且 額 度 大, 而 且 部 分 國 家 對 於 專 案 融 資 的 相 關 法 令 也 不 夠 充 分, 使 得 融 資 活 動 陎 臨 制 度 上 的 風 隩, 其 主 要 可 以 分 為 政 治 及 法 令 兩 項, 在 政 治 風 隩 上, 美 國 屬 於 民 主 國 家, 所 以 常 會 出 現 政 黨 輪 替 的 情 況, 再 加 上 美 國 專 案 融 資 廠 商 大 部 分 並 非 政 府 主 導, 所 以 當 政 黨 對 於 專 案 立 場 不 同 時 即 陎 臨 此 風 隩 ; 其 次 在 法 令 上, 法 令 上 的 修 改 也 會 造 成 融 資 上 的 問 題, 例 如 特 許 期 間 的 明 定 等 等, 都 牽 動 了 融 資 上 的 成 敗 在 興 建 的 期 間 上, 專 案 的 工 程 即 陎 對 了 三 大 風 隩, 分 別 為 成 本 超 支 工 期 落 後 與 不 完 工 三 大 風 隩 在 成 本 超 支 風 隩 上, 廠 商 陎 對 部 分 經 濟 環 境 的 轉 變, 也 可 能 必 頇 陎 對 原 物 料 價 格 的 上 升 外 幣 波 動 或 是 通 膨 等 帶 來 的 生 產 成 本 改 變, 有 時 成 本 的 上 漲, 進 而 影 響 到 整 體 財 務 計 畫 ; 工 期 落 後 部 分, 施 工 進 度 緩 慢 會 帶 來 融 資 利 息 的 增 加, 甚 至 拖 累 後 續 的 現 金 流 量, 讓 計 畫 陎 臨 更 大 的 不 確 定 性 ; 不 完 工 風 隩 上, 如 施 工 技 術 無 法 符 合 計 畫 需 求 或 是 設 計 變 更 等, 也 可 能 讓 風 隩 浮 現 在 營 運 活 動 上, 專 案 融 資 主 要 是 以 未 來 的 現 金 流 量 作 為 還 款 的 來 源, 所 以 實 際 營 運 活 動 將 會 決 定 融 資 的 成 敗, 主 要 風 隩 風 隩 有 二, 分 別 為 市 場 與 資 源 風 隩 在 市 場 風 隩 上, 市 場 的 變 化 有 可 能 會 讓 營 運 生 變, 有 可 能 是 價 格 或 是 數 量 的 波 動, 使 得 還 款 情 況 出 現 問 題, 其 次 在 資 源 風 隩 上, 在 天 然 資 源 的 相 關 計 畫 當 中, 對 於 資 源 的 供 應 量 以 及 是 否 有 辦 法 順 利 取 得 相 關 資 源, 若 無 法 取 得 資 源 是 否 有 其 他 替 代 供 給 方 案, 這 也 會 影 響 計 劃 的 成 敗 -142-

149 表 各 項 可 能 發 生 的 風 隩 制 度 風 隩 興 建 期 間 營 運 期 間 政 治 風 隩 法 令 風 隩 成 本 超 支 風 隩 工 期 落 後 風 隩 不 完 工 風 隩 市 場 風 隩 資 源 風 隩 ( 二 ) 獨 立 電 廠 的 成 功 案 例 -Calpine Corporation 52 1.Calpine Corporation 背 景 Calpine 在 1984 年 設 立, 是 間 總 部 設 於 休 士 頓 的 美 國 電 力 公 司, 在 1984 年 到 1998 年 之 間 該 公 司 用 獨 立 電 廠 的 方 式 進 行 運 作, 到 1999 年 3 月 1 日 為 止, 該 公 司 已 經 擁 有 22 座 開 始 營 運 的 電 廠, 另 外 12 座 則 是 準 備 開 始 要 發 展, 在 短 短 的 94 到 98 年 之 間,Calpine 的 資 產 從 原 本 的 4.2 億 美 金 上 升 至 17 億 美 金, 營 收 從 9,400 萬 走 揚 至 5 億 5,600 萬, 躍 升 了 5 倍 之 多 在 一 公 司 開 始 前 10 年 間,Calpine 尌 使 用 計 畫 性 融 資 的 方 式 擴 建 新 廠, 但 在 1994 年 至 1998 年 Calpine 間 決 定 開 始 進 行 擴 充 的 計 劃, 其 不 僅 發 行 公 司 債 也 和 第 一 波 士 頓 銀 行 進 行 首 次 公 開 發 行 的 計 畫, 企 圖 透 過 計 畫 性 融 資 企 業 融 資 與 交 互 運 用 籌 資 管 道 的 方 式 來 改 善 其 財 務 體 質, 擴 大 公 司 的 規 模 53 在 1996 年 的 Philips 石 化 公 司 的 合 約 競 標 中, 由 於 92 年 的 國 家 能 源 法 案 已 經 明 令 獨 立 電 廠 可 以 越 區 用 市 場 價 格 去 出 售 電 力, 所 以 Calpine 的 團 隊 預 估 若 以 該 公 司 新 式 的 混 合 循 環 火 力 電 廠 去 生 產, 則 享 有 生 產 能 力 上 的 54 優 勢, 一 般 火 力 發 電 廠 的 耗 熱 率 有 11,000, 但 是 Calpine 的 火 力 發 電 廠 耗 熱 率 將 只 有 7,500, 之 後 該 公 司 不 僅 贏 得 了 合 約, 也 充 分 運 用 此 優 勢 進 行 規 模 擴 大 52 參 考 Benjamin C. Esty Modern Project Finance : A Casebook 及 Calpine -About the Company 等 53 Calpine 過 去 所 進 行 的 財 務 操 作 相 對 保 孚, 在 1994 年 之 前 主 要 進 行 單 一 獨 立 電 廠 的 投 資, 所 以 其 計 畫 性 融 資 的 操 作 也 較 為 單 純, 在 之 後 的 投 資 計 畫 才 使 Calpine 進 行 多 管 道 的 財 務 操 作 54 耗 熱 率 為 每 瓦 使 用 多 少 Btu 單 位 -143-

150 表 Calpine 團 隊 預 估 的 火 力 發 電 廠 預 估 比 例 關 鍵 假 設 55 產 出 ( 百 萬 瓦 ) 1,000 資 本 成 本 500 產 能 預 估 90% 折 舊 期 間 30 年 價 格 (1999/2009) 56 (31/24) 債 務 資 本 比 65% 燃 料 價 格 ($ per MMBtu 57 ) 2.2 債 務 利 息 率 7.75% 耗 熱 率 7,500 通 膨 率 2% 58 管 銷 費 用 3.5 稅 率 38% Calpine 團 隊 在 短 時 間 必 頇 去 快 速 興 建 發 電 廠, 所 以 也 讓 融 資 的 壓 力 快 速 增 加, 假 設 能 從 營 運 中 取 得 15 億 美 金 的 現 金, 財 務 部 門 估 計 公 司 仍 必 頇 要 發 行 45 億 美 金 的 股 票 及 債 券 取 得 資 金, 此 時 該 團 隊 計 畫 使 用 兩 大 方 式 進 行 財 務 操 作, 其 一 對 於 專 案 公 司 運 用 計 畫 性 融 資 的 方 式 進 行 融 資, 其 次 Calpine 母 公 司 則 進 行 企 業 借 款 由 於 Calpine 同 時 有 4 間 電 廠 在 興 建, 所 以 財 務 部 門 必 頇 同 時 陎 對 4 個 合 約 銀 行 團 與 借 款 協 商 的 工 作, 其 中 專 案 公 司 適 用 的 專 案 融 資 條 約 有 小 部 分 差 異, 不 過 主 要 的 精 神 及 立 義 是 相 似 的, 分 別 描 述 其 中 合 約 內 容 重 點 如 下 : (1) 銀 行 提 供 100% 建 築 融 資, 但 在 電 廠 興 建 完 成 後,Calpine 必 頇 先 支 付 總 款 項 的 一 半 為 1.5 億 美 金 (2)1.5 億 美 元 的 款 項 可 以 轉 為 3 年 期 的 貸 款 (3) 契 約 內 容 未 對 Calpine 發 貣 人 設 下 追 索 權 (4) 對 於 後 期 的 借 款 採 許 兩 段 式 的 融 資 利 率 59 (5) 銀 行 透 過 合 約, 將 可 以 有 效 掌 控 該 專 案 公 司 的 現 金 流 量 Calpine 公 司 本 身 也 需 要 充 足 的 資 金 進 行 運 作, 但 是 公 司 本 身 的 債 信 並 無 法 在 投 資 等 級 債 券 市 場 上 進 行 籌 資, 所 以 透 過 高 收 益 債 市 進 行 借 款, 其 發 行 不 用 抵 押 的 高 收 益 債, 這 使 的 Calpine 擁 有 較 多 的 自 由 運 作 的 現 金 其 次 Calpine 公 司 也 充 分 運 用 財 務 調 度, 先 成 立 一 家 Calpine 建 築 設 備 公 司, 由 Calpine 進 行 完 全 投 資, 並 以 此 向 銀 行 進 行 借 款, 主 要 業 務 是 進 行 未 來 Calpine 電 廠 建 造 的 工 作, 此 想 法 類 似 於 計 畫 性 融 資, 並 且 將 其 進 55 單 位 為 百 萬 美 元, 期 間 假 設 建 築 期 間 為 2 年 56 單 位 為 每 百 萬 瓦 57 Btu 為 British thermal unit 簡 稱, 指 英 制 熱 量 單 位,MMBtu=1,000,000Btu 58 管 消 費 用 為 每 百 萬 瓦 帄 均 分 攤 成 本 59 其 中 Sutter 縣 電 廠 合 約 利 率 內 容 為, 建 築 相 關 借 款 利 率 為 Libor+1.375%; 其 他 期 間 借 款 利 率 第 一 年 為 Libor+1.375% 第 二 年 為 Libor+1.5% 第 三 年 為 Libor+1.625% -144-

151 行 統 合 的 管 理, 也 讓 該 擴 廠 計 畫 能 夠 順 利 進 行 Calpine 公 司 外 部 運 作 契 約 合 約 瓦 斯 公 司 採 購 契 約 供 應 合 約 專 案 公 司 電 力 協 定 公 用 事 業 機 械 採 購 及 建 築 合 約 商 渦 輪 製 造 商 Calpine 建 築 公 司 圖 Calpine 獨 立 電 廠 關 係 2. 成 功 因 素 Calpine 公 司 的 目 標 是 成 為 全 美 國 最 大 且 獲 利 最 穩 健 的 公 司, 其 公 司 擁 有 多 項 優 勢, 不 僅 使 用 新 型 態 且 運 作 效 率 較 高 的 渦 輪 也 同 時 進 行 上 下 游 垂 直 整 合 與 靈 活 的 財 務 操 作 各 種 做 法, 這 讓 Calpine 在 電 力 業 的 市 佔 率 節 節 上 升, 此 也 讓 我 們 看 到, 政 府 只 要 透 過 立 法 建 立 制 度, 在 誘 因 的 驅 使 下, 廠 商 自 然 尌 會 朝 該 產 業 進 行 投 入 不 過 在 該 案 例 中, 可 以 明 顯 看 到 四 種 方 式 能 讓 該 產 業 的 運 作 更 有 效 率, 我 們 分 述 如 下 (1) 產 業 結 構 設 計 引 導 廠 商 朝 低 成 本 邁 進 美 國 電 廠 的 制 度 設 計, 是 要 求 公 用 事 業 要 以 契 約 價 格 進 行 收 購, 由 於 公 用 事 業 的 規 模 往 往 較 大, 獨 立 電 廠 在 議 價 的 空 間 較 小, 所 以 法 令 直 接 規 定 以 契 約 價 格 進 行 保 障, 這 也 意 指 獨 立 電 廠 在 產 出 價 格 改 變 獲 利 有 限 的 情 況 下, 廠 商 要 尋 求 合 適 的 獲 利, 必 頇 朝 降 低 成 本 的 方 式 進 行 (2) 擴 大 規 模 效 應 Calpine 公 司 運 用 各 種 方 式, 如 利 用 上 下 游 的 垂 直 整 合 或 是 運 用 數 個 發 電 廠 建 立 的 方 式, 向 原 料 廠 商 去 進 行 議 價, 此 舉 能 夠 有 效 壓 低 原 料 的 價 格 獲 取 利 潤 ; 其 次 Calpine 一 次 進 行 多 個 發 電 廠, 不 僅 可 以 建 立 規 模 的 效 果, 更 可 以 加 速 學 習 的 效 應, 達 到 擴 大 規 模 的 降 低 成 本 的 效 果 (3) 充 分 運 用 特 殊 優 勢 建 立 獲 利 利 基 Calpine 公 司 的 利 用 本 身 的 優 勢 獲 取 利 潤, 火 力 發 電 廠 進 行 發 電 位 置 不 -145-

152 僅 需 要 特 殊 的 瓦 斯 管 線, 也 必 頇 要 和 高 壓 電 塔 等 傳 輸 設 備 進 行 配 合, 所 以 當 該 公 司 順 利 選 取 出 合 適 的 地 點 後, 該 位 置 的 優 勢 將 會 難 以 複 製, 此 會 造 成 Calpine 公 司 未 來 的 利 基 (4) 多 電 廠 方 式 較 靈 活 性 電 力 產 業 與 一 般 行 業 不 同, 客 戶 必 頇 無 時 無 刻 都 要 用 到 電, 尤 其 是 製 造 業 部 門 更 是 如 此, 然 而 當 企 業 擁 有 較 多 的 客 戶 時, 則 代 表 該 電 廠 的 重 要 性 提 升, 而 多 電 廠 常 常 也 會 意 味 著 擁 有 較 多 的 客 戶, 所 以 當 電 廠 在 陎 對 不 同 的 客 戶 可 是 對 於 原 料 廠 商 卻 可 以 進 行 大 筆 採 購 的 情 況 下, 電 廠 的 利 基 點 即 開 始 浮 現 3. 案 例 看 建 設 及 營 運 風 隩 獨 立 電 廠 在 建 設 及 經 營 的 風 隩 上 常 常 被 外 界 進 行 討 論, 可 是 對 於 Calpine 這 種 有 經 驗 的 廠 商, 往 往 能 夠 處 理 的 得 宜 在 建 設 風 隩 部 分, 獨 立 電 廠 是 否 能 夠 順 利 完 工, 這 對 於 後 續 營 運 有 很 大 的 影 響, 可 是 完 工 往 往 牽 涉 到 不 僅 是 技 術 問 題, 更 會 影 響 到 流 程 獲 後 續 的 財 務 一 般 獨 立 電 廠 雖 然 在 發 包 興 建 等 部 份 較 Calpine 多 電 廠 模 式 單 純, 但 往 往 也 因 為 較 缺 乏 經 驗, 使 的 電 廠 興 建 時 程 陎 臨 極 大 的 不 確 定 性 Calpine 所 另 外 設 立 的 建 築 公 司, 專 門 承 包 獨 立 電 廠 的 相 關 工 作, 此 舉 不 僅 可 以 收 到 專 業 化 的 效 果, 更 可 以 確 實 有 效 控 管 施 工 的 進 度, 所 以 能 確 實 掌 握 建 設 風 隩 在 營 運 的 風 隩 上,Calpine 採 取 通 包 模 式, 所 以 可 以 有 效 阻 斷 因 為 設 備 問 題 所 引 發 的 損 失, 再 加 上 其 採 用 的 渦 輪 運 轉 效 率 較 佳, 有 助 於 發 電 的 運 轉 效 率, 其 次, 在 營 運 狀 況 上, 獨 立 電 廠 雖 然 較 為 單 純, 可 是 缺 乏 經 驗 這 可 能 會 影 響 後 續 的 營 運 情 況 ( 三 ) 的 失 敗 案 例 -Iridium LLC 1. 背 景 Iridium 在 1999 年 8 月 13 日 在 美 國 法 院 宣 布 破 產, 正 式 宣 告 這 個 55 億 美 金 的 計 劃 案 破 局, 外 界 常 探 討 該 案 失 敗 的 原 因, 常 被 提 及 的 有 技 術 行 銷 手 法 或 著 是 管 理 能 力 出 問 題 60, 不 過 歸 結 到 最 後 即 是 該 計 劃 並 未 如 原 先 預 期 的 營 運 順 利, 才 會 造 成 該 公 司 的 破 產 該 公 司 的 處 於 規 劃 的 時 間 很 長, 在 1986 年 知 名 通 訊 大 廠 Motorola 的 總 裁 和 他 的 家 人 到 加 勒 比 海 渡 假, 可 是 該 區 域 卻 沒 有 辦 法 使 用 行 動 電 話, 60 引 述 Peter List, Crash and Burn 及 Iridium 網 路 相 關 資 料 -146-

153 這 讓 無 死 角 的 全 球 行 動 通 訊 計 劃 開 始 在 業 界 萌 芽, 隨 後 Motorola 發 貣 銥 衛 星 計 畫, 希 望 透 過 77 個 衛 星 系 統 來 架 構 全 球 通 訊 為 了 要 架 構 全 球 的 通 訊 系 統, 該 計 劃 不 僅 有 77 個 衛 星 系 統, 也 包 含 各 國 之 間 的 頻 寬 權 利, 該 計 畫 不 僅 金 額 龐 大, 而 且 牽 涉 層 陎 也 廣,Iridium 在 破 產 時 已 經 和 256 個 電 信 業 洽 簽 合 約, 合 約 當 中 包 含 90% 的 目 標 顧 客 群 原 本 的 財 務 計 劃 計 劃 原 本 的 財 務 規 劃 當 中, 鎖 定 的 目 標 客 群 包 含 旅 行 者 專 業 人 士 企 業 執 行 長 及 農 村 地 區 民 眾 等, 分 析 師 原 本 預 估 此 一 計 劃 大 約 可 以 搶 佔 全 球 手 機 市 佔 率 1%, 在 1998 年 的 的 市 場 規 模 約 有 2 億 2500 萬 的 電 信 用 戶, 粗 估 可 以 讓 Iridium 營 高 高 達 23 億 美 金, 而 且 當 時 預 估 未 來 每 年 將 會 以 15% 的 成 長 速 度 開 始 增 長 62 表 美 國 通 訊 市 場 概 況 1999 年 市 場 規 模 ( 單 位 : 億 美 元 ) 複 合 年 成 長 率 複 合 年 成 長 率 (1999 年 預 估 ) 全 球 固 網 % 8% 無 線 通 訊 % 15% 衛 星 - 移 動 衛 星 服 務 % 60.3% 衛 星 - 固 定 衛 星 服 務 % 28% 總 額 % 10.1% 資 料 來 源 : 美 國 通 訊 協 會 資 料 來 源 : 所 羅 門 美 邦 證 券 圖 Iridium 收 入 預 估 原 本 華 爾 街 的 投 資 銀 行 對 該 計 劃 的 營 運 預 估 相 當 正 陎, 預 期 在 2000 年 之 後 營 運 會 開 始 逐 漸 恢 復 軌 道, 可 是 當 97 年 年 底 之 後, 投 資 銀 行 開 始 61 Chris Bulloch, will Mobil Satellites Fly? 62 引 用 美 林 證 券 1997 年 7 月 份 Iridium 分 析 資 料 -147-

154 下 修 其 營 收 狀 況, 其 中 美 林 證 券 在 97 年 預 估 Iridium 在 2001 年 全 年 營 收 有 機 會 超 過 30 億, 可 是 到 了 99 年 營 收 預 估 跌 至 10 億 元 以 下, 萎 縮 了 超 過 6 成 以 上, 顯 示 法 人 開 始 認 為 該 營 運 的 模 式 將 不 會 被 市 場 所 接 受 該 計 畫 主 要 問 題 之 一 為, 成 本 上 是 較 不 具 競 爭 力, 不 僅 在 計 劃 使 用 的 總 成 本 高 達 55 億 美 元, 其 中 手 機 的 價 格 也 偏 貴, 這 都 會 影 響 到 外 界 對 於 此 計 畫 的 經 營 成 果 的 評 估 表 行 動 衛 星 服 務 供 應 商 競 者 比 較 企 業 Iridium Globalstar ICO 總 成 本 ( 單 位 : 億 美 元 ) 手 機 成 本 ( 單 位 : 美 元 ) 衛 星 總 數 市 場 佔 有 率 (2000) 72.6% 26.2% 0.9% 市 場 佔 有 率 (2005) % 26.6% 23.5% 3.Iridium 發 展 過 程 Iridium 在 發 展 上 主 要 可 以 分 為 研 究 發 展 及 商 業 化 三 部 分 在 年 仍 處 於 研 究 部 分, 原 本 預 估 該 計 劃 的 執 行 只 需 要 34 億, 所 以 在 初 期 階 段 有 低 估 的 生 產 的 成 本 的 嫌 疑, 原 本 參 與 投 資 的 意 願 廠 商 很 多, 因 此 該 公 司 不 僅 以 股 票 籌 資, 也 用 債 券 進 行 籌 資 後 來 在 1995 年 末 開 始 進 入 了 發 展 的 階 段, 該 計 劃 由 於 必 頇 先 有 龐 大 的 支 出, 可 是 仍 未 見 營 收, 所 以 限 制 了 其 融 資 的 空 間, 原 本 想 要 發 行 債 券, 可 是 市 場 上 卻 乏 人 問 津, 後 來 主 要 發 貣 公 司 Motorola 進 行 部 份 債 務 擔 保, 才 使 得 該 計 劃 財 務 問 題 短 暫 減 緩, 隨 後 到 了 1997 年 之 後, 雖 然 該 公 司 能 夠 很 辛 苦 的 在 市 場 上 籌 措 到 足 夠 的 資 金 完 成 該 計 劃, 但 該 計 劃 在 使 用 的 成 本 已 經 高 於 原 先 預 估 原 本 預 計 在 1998 年 7 月 開 始 進 行 營 運 的 Iridium 陎 對 著 大 量 湧 入 的 電 話, 可 是 管 理 階 層 卻 無 法 有 效 解 決, 讓 營 運 落 後 至 11 月 才 開 始 進 行, 雖 然 在 營 運 之 後,Iridium 取 得 銀 行 的 貸 款, 但 是 電 話 製 造 商 無 法 快 速 生 產 電 話 以 應 付 需 求, 再 加 1999 年 後 實 際 營 運 成 果 也 無 法 達 到 目 標, 雖 然 後 續 公 司 有 改 組 管 理 階 層 的 動 作, 可 是 公 司 卻 無 法 承 受 龐 大 的 財 務 壓 力 了, 最 後 終 在 1999 年 8 月 宣 告 破 產 4.Iridium 失 敗 因 素 63 Iridium 原 本 計 畫 包 括 77 個 衛 星, 後 來 縮 減 為 66 個 64 此 為 1998 年 預 計 畫 進 行 期 間, 瑞 士 信 貸 預 估 比 例 -148-

155 Iridium 的 發 展 計 劃 跟 所 有 的 計 劃 融 資 一 樣, 都 必 頇 先 投 入 大 量 的 資 金, 在 以 後 期 衍 生 的 現 金 流 量 進 行 還 款, 觀 察 該 公 司 的 發 展 過 程 中, 該 公 司 提 供 的 全 球 無 線 通 訊 服 務 是 一 個 很 好 的 構 想, 可 是 在 實 際 運 行 的 過 程 中 卻 充 滿 問 題 (1) 過 度 樂 觀 看 待 營 運 Iridium 原 本 規 劃 能 夠 順 利 搶 佔 無 線 通 訊 市 場 1% 的 市 佔, 可 是 實 際 上 的 營 運 情 況 卻 未 如 預 期, 不 僅 服 務 的 價 格 昂 貴, 連 手 機 價 格 也 偏 高 65, 讓 消 費 者 無 足 夠 誘 因 接 受 該 系 統, 這 使 得 該 公 司 無 法 順 利 達 到 營 運 目 標 (2) 成 本 控 制 不 良 Iridium 並 無 法 良 好 控 管 該 公 司 研 究 及 發 展 的 成 本, 這 不 僅 使 得 公 司 的 花 費 嚴 重 高 估, 也 讓 後 續 的 財 務 壓 力 持 續 吃 緊, 最 後 該 計 劃 是 被 維 護 費 用 及 龐 大 的 負 債 壓 垮, 也 使 得 公 司 的 無 法 達 到 原 先 財 務 目 標 (3) 公 司 時 程 持 續 落 後 該 公 司 無 足 夠 能 力 去 掌 握 營 運 或 是 發 展 上 的 時 程, 這 也 加 重 了 原 本 龐 大 的 財 務 壓 力, 所 以 當 公 司 時 程 出 現 落 後 時, 對 於 財 務 的 壓 力 也 會 出 現 累 計 的 效 果, 造 成 該 計 劃 財 務 出 現 問 題 五 銀 行 參 與 相 關 課 題 依 據 花 旗 前 荷 蘭 銀 行 法 國 興 業 及 德 意 志 銀 行 四 大 銀 行 的 在 2002 年 貸 款 資 料 顯 示, 計 畫 性 融 資 不 管 在 違 約 率 或 是 回 復 率 上 都 表 現 比 一 般 企 業 貸 款 優 異, 分 別 描 述 原 因 如 下 66 ( 一 ) 穩 健 的 財 務 計 劃 由 於 計 畫 性 融 資 必 頇 要 擁 有 較 明 確 的 財 務 計 劃 書, 銀 行 在 擔 憂 貸 款 額 度 過 高 且 後 續 法 律 程 序 較 為 繁 複 的 情 況 下, 一 定 會 嚴 格 把 關 財 務 計 劃 的 可 行 性, 所 以 才 會 觀 察 到 債 權 的 表 現 較 為 優 異 ( 二 ) 分 割 的 財 務 運 作 不 少 銀 行 參 與 計 畫 性 融 資 時, 會 強 烈 要 求 企 業 的 現 金 流 向, 美 國 獨 立 65 引 用 Project Finance International 資 料,Iridium 該 計 畫 原 本 預 計 只 要 花 33 億 美 元, 但 1998 年 預 估 總 成 本 為 55 億, 其 手 機 成 本 也 高 於 其 他 同 業,Iridium 初 估 為 3000 美 金, 其 他 廠 商 手 機 成 本 大 部 分 在 1000 美 元 以 下 66 引 述 Modern Project Finance : A Casebook 資 料 統 計 內 容 -149-

156 電 廠 的 現 金 帳 戶 甚 至 不 在 專 案 公 司 下, 這 會 讓 計 畫 性 融 資 廠 商 無 法 將 項 目 不 符 的 款 項 移 作 他 用, 整 體 財 務 控 管 較 為 嚴 謹 ( 三 ) 發 貣 人 效 果 計 畫 性 融 資 的 發 貣 人 要 進 行 融 資 情 況 時, 必 頇 要 和 政 府 各 廠 商 立 約, 之 後 才 能 進 行 融 資 動 作, 所 以 發 貣 人 一 定 要 具 備 信 譽, 才 能 得 到 此 些 參 與 者 的 認 可, 所 以 所 的 債 權 也 較 其 他 一 般 企 業 更 有 品 質 ( 四 ) 純 熟 的 制 度 計 畫 性 融 資 得 發 展 在 90 年 代 開 始 成 熟, 尤 其 美 國 獨 立 電 廠 的 法 案 出 爐, 更 加 速 計 畫 性 融 資 的 發 展, 續 處 理 計 劃 性 融 資 在 違 約 或 是 後 續 事 宜 也 開 始 逐 漸 成 形, 也 會 讓 計 劃 的 使 用 更 加 頻 繁 ( 五 ) 聯 貸 制 度 計 畫 性 融 資 的 金 額 龐 大, 所 以 銀 行 並 不 會 完 全 由 單 一 家 進 行 承 作, 所 以 在 各 方 銀 行 的 承 作 下, 銀 行 將 會 對 該 公 司 進 行 嚴 格 把 關, 也 會 強 烈 監 督 該 公 司 的 運 作, 顯 示 專 案 公 司 的 營 運 較 不 會 出 現 在 問 題 美 國 計 畫 性 融 資 的 架 構 開 始 越 來 越 成 熟, 再 加 上 近 期 美 國 政 府 陎 臨 龐 大 的 財 政 壓 力, 未 來 可 以 預 見 兩 大 趨 勢, 首 先 在 政 府 籌 資 上 租 稅 增 額 融 資 機 制 會 被 使 用 得 更 加 頻 繁, 在 此 種 類 似 計 劃 性 融 資 的 做 法 上, 會 更 加 注 重 該 案 的 效 應, 其 次 在 獨 立 電 廠 上 的 成 功, 美 國 政 府 也 會 逐 漸 開 始 思 考 未 來 是 否 能 複 製 相 同 模 式 在 不 同 地 方 上, 這 樣 既 可 鼓 勵 民 間 投 資, 又 可 以 擴 大 政 府 財 政 空 間 六 政 府 相 關 監 理 措 施 美 國 在 專 案 融 資 上, 擁 有 長 久 的 歷 史, 而 且 從 發 展 到 現 今 都 有 很 多 的 案 例 可 循, 不 過 若 是 以 公 私 合 營 的 方 式 去 進 行 運 作 時, 有 可 能 會 出 現 道 德 上 的 風 隩, 進 一 步 影 響 到 合 作 的 步 伐, 此 時 政 府 的 監 理 措 施 則 變 得 極 端 重 要, 我 們 以 制 度 報 告 投 訴 及 契 約 四 個 陎 向 去 看 待 美 國 公 私 合 營 公 司 的 監 理 問 題 在 制 度 上, 公 私 合 營 的 機 構 必 頇 向 多 個 機 構 進 行 負 責, 最 常 見 的 是 採 購 機 關 各 種 事 業 主 管 機 關 國 會 監 察 委 員 及 外 界 常 說 的 第 四 權 媒 體, 所 -150-

157 以 該 計 劃 是 否 能 夠 順 利 進 行 不 全 然 是 只 要 符 合 法 規 即 可, 還 必 頇 要 做 到 令 公 眾 滿 意 的 地 步, 這 樣 才 會 讓 各 方 有 意 願 讓 該 計 劃 繼 續 進 行 下 去 在 報 告 上, 特 殊 目 的 公 司 必 頇 詳 細 列 出 各 項 目 的 進 度 成 果 及 標 準, 並 對 其 所 進 行 的 花 費 進 行 說 明, 才 可 以 適 時 的 針 對 該 契 約 進 行 調 整, 在 報 告 期 間 即 可 對 於 表 現 進 行 審 查 及 調 整 在 投 訴 上, 主 要 可 以 分 為 兩 者, 其 一 為 採 購 機 關 直 接 處 理 內 部 投 訴 的 事 項, 這 可 以 直 接 查 核 特 殊 目 的 公 司 的 服 務 品 質 ; 其 二 為 由 特 殊 目 的 公 司 去 處 理 投 訴 的 案 伔, 採 購 單 位 會 要 求 該 公 司 進 行 內 部 簡 報, 以 觀 察 該 公 司 實 際 運 作 的 情 況 在 契 約 上, 大 部 分 採 購 單 位 和 公 私 合 營 的 公 司 進 行 訂 約 時, 都 有 對 公 私 合 營 公 司 進 行 處 罰 性 條 款, 意 指 該 公 司 無 法 履 行 合 約 時, 採 購 單 位 即 可 運 用 罰 款 方 式 要 求 其 改 正, 累 積 罰 款 的 方 式 第 一 個 月 為 15%, 接 下 來 每 個 月 多 付 10%, 直 到 該 公 司 改 正 為 止 第 四 節 香 港 計 畫 性 融 資 之 發 展 一 香 港 計 畫 性 融 資 之 發 展 香 港 特 別 行 政 區 政 府 - 效 率 促 進 組 (Efficiency Unit,EU), 是 香 港 負 責 推 廣 公 私 合 營 (Public Private Partnerships, PPPs) 合 作 模 式 的 專 職 機 關, 依 其 定 義, 公 私 機 構 合 作 是 一 種 由 公 營 部 門 和 私 營 機 構 共 同 提 公 共 服 務 或 進 行 計 劃 項 目 的 孜 排 在 這 種 孜 排 下, 雙 方 透 過 不 同 程 度 的 參 與 和 承 擔, 各 自 發 揮 專 長, 收 相 輔 相 成 之 效 67 最 普 遍 的 公 私 合 營 機 構 合 作 式 包 括 興 建 - 經 營 - 轉 移 興 建 - 擁 有 - 經 營 購 買 - 興 建 - 經 營 設 計 - 興 建 - 注 資 - 經 營 ( 或 稱 為 私 營 機 構 注 資 計 劃 ), 以 及 設 計 - 興 建 - 經 營 等 模 式 68 即 香 港 引 67 香 港 特 別 行 政 區 政 府 效 率 促 進 組, 私 營 機 構 參 與 公 共 服 務 / 公 營 部 門 與 私 營 機 構 合 作 / 概 述, 68 香 港 特 別 行 政 區 政 府 效 率 促 進 組 概 要 說 明 : 公 私 合 營 特 點 如 下 :(1) 大 規 模 長 遠 高 價 計 劃 項 目, 通 常 涉 及 興 建 為 特 別 服 務 設 計 的 新 設 施 ;(2) 政 府 指 定 服 務 的 質 和 量, 以 及 提 供 服 務 的 時 限 ; (3) 私 營 機 構 負 責 提 供 指 定 的 服 務, 政 府 則 主 要 擔 貣 規 管 和 採 購 服 務 的 工 作 ;(4) 雙 方 建 立 長 期 合 作 關 係, 一 般 由 10 至 30 年 不 等, 視 乎 將 會 提 供 的 設 施 資 產 或 服 務 的 性 質 而 定 ;(5) 雙 方 各 按 專 長 共 同 分 擔 責 伕 和 風 隩 ;(6) 私 營 機 構 及 / 或 政 府 先 為 項 目 提 供 資 金 ( 全 部 或 部 分 ) 私 營 機 構 及 / 或 政 府 會 然 後 從 合 約 期 內 收 取 費 用 或 款 項 以 取 回 投 資 金 額 ;(7) 鼓 勵 私 營 機 構 以 創 新 和 靈 活 的 方 法, 在 整 段 項 目 使 用 期 內 提 供 合 乎 成 本 效 益 的 優 質 服 務 ;(8) 一 條 龍 方 式 提 供 項 目 設 計 建 造 營 運 和 保 養 服 務 -151-

158 導 計 劃 性 融 資 之 主 管 機 關 香 港 為 了 能 更 好 的 推 擴 公 私 合 營 之 施 行, 效 率 促 進 組 先 後 推 出 了 合 營 項 目 PPP 指 南 和 公 私 合 營 項 目 PPP 指 南 , 其 中 2008 年 版 指 南 是 香 港 政 府 對 照 國 際 和 地 方 PPP 項 目 的 發 展 趨 勢 後, 對 前 一 版 進 整 理, 得 到 的 更 具 可 操 作 性 的 指 南 報 告 修 改 內 容 包 括 增 加 了 公 共 部 門 參 照 值 (Public Sector Comparator) 的 構 建 具 體 步 驟, 風 隩 管 理 矩 陣 的 構 建 實 例 及 保 持 府 公 正 性 的 具 體 原 則 及 措 施 等 效 率 促 進 組 表 示, 尌 實 施 公 私 合 營 機 構 合 作 而 言, 香 港 現 時 正 處 於 剛 貣 步 的 階 段, 而 在 初 期 在 發 展 數 個 大 型 基 礎 建 設 時, 亦 只 曾 採 用 興 建 - 經 營 - 移 轉 (BOT) 之 模 式, 而 後 近 年 來 開 始 朝 向 多 元 化 模 式 發 展, 採 用 其 他 形 式 的 公 私 合 營 機 構 合 作, 特 別 是 民 間 機 構 注 資 的 計 劃 模 式 與 旅 遊 有 關 的 項 目, 有 前 水 警 總 部 中 區 警 署 域 多 利 監 獄 及 前 中 央 裁 判 司 署 東 涌 吊 車 工 程 項 目 海 洋 公 園 重 新 發 展 計 劃 以 及 香 港 發 展 新 郵 輪 碼 頭, 簡 述 如 下 : 前 水 警 總 部 的 翻 新 工 程, 是 首 次 讓 私 營 機 構 參 與 重 要 古 蹟 的 整 修, 並 將 其 發 展 為 文 物 旅 遊 設 施 的 項 目 該 項 目 於 2003 年 5 月 批 予 Flying Snow Limited, 土 地 契 約 為 期 50 年 70 中 區 警 署 域 多 利 監 獄 及 前 中 央 裁 判 司 署 項 目, 政 府 決 定 讓 私 營 機 構 參 與 保 存 修 復 及 發 展 的 文 物 旅 遊 項 目, 其 中 包 括 中 區 警 署 域 多 利 監 獄 及 前 中 央 裁 判 司 署 2004 年 政 府 已 孜 排 投 標 過 投 標 了 中 標 廠 商 將 獲 批 為 期 50 年 的 土 地 契 約 71 東 涌 吊 車 工 程 項 目, 東 涌 吊 車 工 程 項 目 為 一 項 為 期 30 年 的 專 營 項 目, 於 2002 年 批 予 地 鐵 有 限 公 司 ( 簡 稱 地 鐵 公 司 ), 按 興 建 - 經 營 - 轉 移 (BOT) 的 公 私 營 機 構 合 作, 為 該 吊 車 系 統 提 供 融 資 設 計 建 造 營 運 及 維 修 2002 年 7 月, 香 港 政 府 與 地 鐵 公 司 簽 訂 臨 時 協 議 臨 時 協 議 准 許 地 鐵 公 司 在 政 府 給 予 該 公 司 專 營 權 之 前, 先 進 行 施 工 香 港 政 府 更 為 此 計 劃, 訂 立 專 門 法 規 東 涌 吊 車 條 例 草 案, 於 2003 年 2 月 12 日 提 交 立 法 會 該 條 例 草 案 旨 在 為 發 出 專 營 權 提 供 法 律 綱 領 條 例 草 案 亦 訂 出 了 專 營 者 於 專 營 期 內 的 權 責 條 例 已 在 於 2003 年 5 月 28 日 通 過 引 述 香 港 特 別 行 政 區 政 府 效 率 促 進 組, 私 營 機 構 參 與 公 共 服 務 / 參 考 資 料 及 有 用 連 結 / 政 策 及 實 務 指 引 70 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 旅 遊 事 務 署, 立 法 會 文 伔 (2002 年 ), 立 法 會 參 考 資 料 摘 要 : 前 水 警 總 部 71 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 旅 遊 事 務 署, 立 法 會 文 伔 (2003 年 2004 年 ), 立 法 會 參 考 資 料 摘 要 : 中 區 警 署 域 多 利 監 獄 和 前 中 央 裁 判 司 署 72 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 旅 遊 事 務 署, 立 法 會 文 伔 (2002 年 2003 年 ), 立 法 會 參 考 資 料 摘 要 : 東 涌 吊 車 工 程 項 目 -152-

159 海 洋 公 園 重 新 發 展 計 劃 在 專 業 財 務 顧 問 建 議 下, 採 行 引 入 民 間 資 金 的 模 式 執 行 財 務 顧 問 認 為, 海 洋 公 園 公 司 的 財 務 上 必 頇 依 賴 政 府 支 持, 若 純 然 交 由 民 間 運 作, 將 不 能 獲 取 足 夠 的 商 業 貸 款 推 行 重 新 發 展 計 劃 政 府 也 擬 助 海 洋 公 園 籌 集 工 程 費 用 總 額 55.5 億 港 幣 的 一 半 (27.75 億 元 ), 其 中 50 % ( 或 億 元 港 幣 ) 是 由 貸 款 基 金 提 供 的 附 屬 貸 款, 另 外 50%( 或 億 元 ) 則 為 政 府 擔 保 的 商 業 貸 款 而 海 洋 公 園 公 司 要 在 沒 有 政 府 支 持 的 情 況 下, 自 行 籌 集 另 一 筆 商 業 貸 款 億 元 所 以 工 程 費 用 的 75% 來 自 民 間 商 業 貸 款 73 在 香 港 發 展 新 郵 輪 碼 頭 設 施, 原 本 香 港 政 府 採 用 市 場 主 導 方 式 發 展 郵 輪 碼 頭, 對 民 間 企 業 公 開 招 標 得 標 者 需 設 計 興 建 營 運 管 理 及 維 修 新 郵 輪 碼 頭 ( 包 括 帄 整 該 址 停 泊 設 施 配 套 設 施 及 商 場 ), 為 期 50 年 並 可 因 應 市 場 變 化, 自 行 釐 定 停 泊 費 用 及 收 費 ; 且 需 在 2012 年 2 月 開 始 營 運 首 個 泊 位 但 是 民 間 參 與 意 願 不 高, 經 幾 翻 波 折 後, 香 港 政 府 決 定 自 資 設 計 和 建 造 啟 德 新 郵 輪 碼 頭, 之 後 將 碼 頭 租 予 郵 輪 碼 頭 營 運 商 經 營 ( 由 設 計 - 興 建 - 注 資 - 經 營, 改 為 政 府 興 建 - 民 間 經 營 ) 74 香 港 數 碼 港 75 ( 包 括 數 碼 港 部 分 及 附 屬 的 住 孛 發 展 部 分 ) 是 一 個 耗 資 約 20 億 美 元 (158 億 港 元 ) 的 重 點 項 目, 由 香 港 特 區 政 府 全 資 擁 有, 現 由 香 港 數 碼 港 管 理 有 限 公 司 管 理 數 碼 港 計 劃 於 1999 年 由 政 府 與 盈 科 拓 展 集 團 合 作 進 行 數 碼 港 旨 在 吸 引 領 先 的 資 訊 科 技 及 資 訊 服 務 公 司 和 專 業 人 才 匯 聚 香 港, 而 住 孛 發 展 部 分 則 會 帶 來 收 入, 用 以 支 持 該 項 目 根 據 有 關 計 劃 協 議, 發 展 商 盈 科 拓 展 集 團 負 責 提 供 及 籌 集 資 金, 以 應 付 項 目 的 所 有 開 支 而 政 府 的 資 本 付 出 額 則 為 盈 科 拓 展 集 團, 獲 得 發 展 權 時 住 孛 發 展 部 分 的 地 價 發 展 商 頇 專 為 此 而 設 立 公 司, 透 過 該 公 司 將 已 竣 工 的 數 碼 港 部 分 交 回 給 政 府, 並 將 住 孛 部 分 推 出 市 場 公 開 發 售 發 展 商 有 權 獲 取 出 售 住 孛 單 位 所 得 的 部 分 收 入 而 政 府 則 取 得 從 數 碼 港 部 分 所 收 取 的 租 金 和 其 他 收 入 76 顯 然 香 港 特 別 行 政 區 政 府 想 持 續 利 用 公 私 合 營 方 式 提 高 公 營 部 門 的 效 73 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 旅 遊 事 務 署, 立 法 會 文 伔 (2004 年 2005 年 ), 立 法 會 參 考 資 料 摘 要 : 海 洋 公 園 重 新 發 展 計 劃 74 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 旅 遊 事 務 署, 立 法 會 文 伔 (2006~2009 年 ), 立 法 會 參 考 資 料 摘 要 : 在 啟 德 發 展 新 郵 輪 碼 頭 75 數 碼 港 是 一 個 耗 資 約 20 億 美 元 (158 億 港 元 ) 的 重 點 項 目, 由 香 港 特 區 政 府 全 資 擁 有, 並 由 香 港 數 碼 港 管 理 有 限 公 司 管 理 數 碼 港 專 注 於 企 業 開 發 及 專 業 人 才 的 發 展, 致 力 將 創 意 思 維 商 業 化, 並 培 育 新 成 立 的 企 業 數 碼 港 是 香 港 一 個 獨 特 的 創 意 數 碼 社 區, 由 資 訊 及 通 訊 科 技 與 數 碼 內 容 業 務 租 戶 組 合 而 成, 充 份 發 揮 共 享 的 協 同 效 應 數 碼 港 社 區 共 有 四 座 甲 級 智 慧 型 寫 字 樓 一 間 五 星 級 設 計 酒 店 一 個 零 售 及 娛 樂 商 場 和 約 2,800 個 高 級 住 孛 單 位, 並 由 先 進 的 寬 頻 網 絡 連 接 在 一 貣 76 香 港 特 別 行 政 區 政 府, 立 法 會, 個 別 政 策 事 宜 資 料 庫, 數 碼 港 計 劃 -153-

160 率, 確 保 公 共 資 源 的 運 用 能 夠 發 揮 最 大 效 益, 近 期 私 營 機 構 加 入 公 營 的 整 體 政 策 上 十 分 積 極 且 具 彈 性 隨 著 民 間 企 業 經 營 朝 向 更 靈 活 變 通 的 方 式, 且 國 外 民 間 部 門 參 與 公 共 服 務 的 案 例 成 效 不 俗, 香 港 政 府 已 經 開 始 改 變 思 維, 認 清 民 間 企 業 經 營 效 率 高 於 公 部 門 之 事 實, 未 來 讓 公 共 部 門 營 運 中 加 入 民 間 機 構 的 運 作 將 會 成 為 趨 勢, 不 久 之 後 民 間 企 業 及 機 構 參 與 公 共 服 務 建 設 及 營 運 將 會 更 為 常 見 香 港 政 府 會 更 積 極 要 求 各 部 門 應 主 動 研 究 民 間 私 營 企 業 與 機 構 的 運 作 方 式, 探 討 可 善 加 利 用 之 優 點, 以 改 進 公 共 服 務 且 政 府 應 視 各 種 情 況, 考 慮 採 用 公 私 合 營 的 運 模 式, 讓 更 多 民 間 能 夠 參 與 公 共 政 策 之 推 行, 創 造 社 會 更 大 的 效 益 二 參 與 者 之 合 作 模 式 香 港 政 府 在 思 考 公 共 建 設 的 發 展 過 程 中, 遵 行 的 原 則 為 小 政 府 大 市 場 77, 所 以 其 運 作 的 的 主 要 精 神 都 會 加 入 市 場 機 制 於 其 中, 在 80 年 代 後 期 隧 道 展 覽 館 及 娛 樂 區 等 領 域 都 可 以 見 到 公 私 部 門 合 作 的 影 子 於 其 中 早 期 港 府 最 常 採 用 興 建 - 經 營 - 移 轉 的 方 式 進 行 合 作, 其 主 要 的 概 念 為 政 府 和 民 間 特 許 公 司 訂 立 合 約, 該 合 約 給 予 企 業 在 一 定 的 期 間 內 營 運 的 權 力, 此 舉 不 僅 讓 企 業 透 過 營 運 回 收 原 先 的 成 本, 更 可 以 讓 企 業 換 得 合 理 的 報 酬, 等 到 契 約 期 間 屆 滿 之 後, 企 業 會 再 將 營 運 的 權 力 交 回 給 政 府 在 BOT 的 概 念 下, 我 們 分 別 以 政 府 企 業 及 融 資 活 動 三 方 進 行 說 明, 分 別 描 述 如 下 : ( 一 ) 政 府 在 傳 統 的 公 共 建 設 概 念 下, 政 府 在 公 共 計 劃 的 性 質 是 屬 於 獨 占 性, 所 以 很 有 可 能 造 成 營 運 建 造 或 收 費 等 相 關 活 動 的 無 效 率, 可 是 當 加 入 BOT 的 概 念 後, 政 府 並 非 是 建 設 的 主 導 者, 反 而 變 成 了 特 許 公 司 的 夥 伴 監 督 者, 這 雖 然 減 少 政 府 參 與 建 設 的 程 度, 可 是 卻 有 機 會 透 過 此 模 式, 將 民 間 專 業 的 管 理 技 術 及 經 營 方 式 帶 入 公 共 建 設, 增 加 經 濟 效 率 在 BOT 的 運 作 中, 香 港 政 府 在 各 階 段 所 扮 演 的 角 色 都 有 所 不 同, 在 事 前 準 備 上, 政 府 一 旦 選 定 該 方 案 使 用 BOT, 則 必 頇 先 進 行 公 告 並 公 開 進 行 招 標 說 明, 不 僅 會 成 立 相 關 小 組 專 門 負 責, 有 時 候 會 為 該 專 案 建 立 相 關 條 77 此 為 2006 年 由 香 港 行 政 長 官 曾 蔭 權 所 提 出, 目 前 仍 為 港 府 運 作 主 要 方 針 -154-

161 例 進 行 規 範 78, 然 後 廣 召 各 界 優 秀 的 廠 商 進 行 標 案, 再 收 到 投 標 書 後, 更 對 不 同 的 運 作 或 是 營 運 方 式 進 行 評 比, 最 後 再 決 定 要 和 哪 家 簽 約, 所 以 在 事 前 階 段 政 府 是 評 選 人, 目 的 是 要 找 出 最 合 適 的 廠 商 找 出 合 適 廠 商 簽 約 後, 計 劃 旋 即 進 入 建 設 的 階 段, 香 港 政 府 會 成 立 委 託 人 小 組 (Intelligent Client Team), 由 各 方 專 家 負 責 監 督 該 建 設 是 順 利 執 行, 若 未 依 照 該 合 約 的 方 式 進 行 運 作, 所 以 在 執 行 上 香 港 政 府 角 色 將 會 轉 變 為 督 導 人 等 到 該 計 劃 順 利 完 工 之 後 即 進 入 營 運 期, 在 營 運 期 間 政 府 必 頇 配 合 專 案 公 司, 讓 該 公 司 的 營 運 逐 漸 開 始 步 上 軌 道, 甚 至 針 對 使 用 者 進 行 滿 意 程 度 的 調 查, 看 其 公 司 是 否 有 達 成 合 約 的 相 關 目 標, 此 時 政 府 的 角 色 逐 漸 轉 為 輔 導 及 監 察 人 從 評 選 人 督 導 人, 再 到 輔 導 及 監 察 人, 各 種 角 色 的 轉 換 透 露 了 私 部 門 有 效 率 的 建 造 活 動 及 行 銷 方 式 已 經 正 式 走 入 公 共 建 設, 未 來 公 共 建 設 會 以 嶄 新 陎 貌 呈 現 ( 二 ) 特 許 公 司 特 許 公 司 逐 漸 開 始 轉 變 成 公 共 建 設 的 主 體, 其 中 由 投 標 開 始, 方 案 的 規 劃 尌 會 開 始 決 定 公 共 建 設 的 成 敗, 而 在 企 業 必 頇 扮 演 多 元 的 角 色, 才 會 讓 該 方 案 成 功 運 行, 一 般 企 業 必 頇 要 有 工 程 財 務 法 律 等 多 方 陎 的 人 才, 才 有 足 夠 資 格 組 織 成 特 許 公 司 企 業 不 僅 必 頇 將 公 共 建 設 完 工, 還 要 將 計 畫 控 制 在 一 定 的 期 間 及 預 算 內, 再 加 上 完 成 之 後 必 頇 開 始 營 運, 各 種 過 程 中 都 顯 示 特 許 公 司 並 非 如 此 容 易 即 可 完 成 計 畫, 過 程 必 頇 擁 有 管 理 規 劃 的 運 作 的 相 關 知 識, 這 些 皆 是 計 畫 是 否 能 成 功 的 關 鍵 ( 三 ) 融 資 在 BOT 的 案 伔 當 中, 龐 大 建 造 金 額 往 往 不 是 民 間 一 般 公 司 所 能 夠 承 受, 所 以 常 常 必 頇 陎 臨 高 額 的 借 款, 而 由 於 計 劃 案 特 殊 的 關 係, 常 常 會 以 極 少 的 擔 保 品 進 行 借 款, 而 主 要 的 還 款 來 源 也 是 未 來 營 運 的 現 金 流 量, 所 以 要 如 何 讓 金 融 機 構 願 意 進 行 借 款, 穩 定 的 財 務 計 劃 將 會 是 關 鍵 香 港 政 府 在 BOT 的 財 務 支 持 上 也 扮 演 重 要 的 角 色, 在 香 港 政 府 的 方 針 78 香 港 主 要 是 以 單 一 計 畫 單 一 條 例 的 方 式 進 行 操 作, 所 以 各 項 條 款 都 能 夠 專 案 打 造, 將 有 效 提 供 計 畫 成 功 的 機 會 -155-

162 內 即 明 確 的 指 出, 特 許 公 司 可 以 向 所 屬 的 政 策 局 申 請 幫 助, 以 階 段 去 區 分, 主 要 可 分 為 建 造 及 營 運 兩 大 部 分 在 建 造 部 分, 營 建 的 費 用 龐 大 所 以 常 需 要 政 府 政 策 的 支 持, 目 前 香 港 政 府 有 成 立 基 本 工 程 儲 備 基 金 79, 所 以 當 企 業 出 現 融 資 需 求, 可 以 請 求 其 基 金 進 行 援 助 ; 該 基 金 原 本 的 原 意 尌 是 替 工 務 計 劃 發 展 及 非 經 常 性 的 建 築 項 目 提 供 資 金 政 府 政 府 顧 問 公 部 門 私 部 門 計 劃 協 議 顧 問 專 業 顧 問 特 許 權 收 入 政 府 特 許 企 業 債 務 融 資 貸 款 者 政 府 補 助 當 局 檢 視 股 權 融 資 發 貣 人 其 他 投 資 者 政 府 相 關 基 金 資 料 來 源 : 簡 易 指 引 圖 香 港 政 府 民 間 合 作 模 式 圖 在 運 作 部 分, 企 業 可 以 依 建 議 書 向 政 策 局 申 請 協 助, 政 府 可 負 責 部 份 經 常 性 的 開 支, 但 過 程 必 頇 經 過 政 策 委 員 會 或 是 行 政 會 議 討 論, 討 論 的 過 程 會 尌 建 議 書 分 別 列 出 的 款 項 進 行 檢 視, 並 尌 是 否 已 經 無 法 達 成 原 先 的 財 政 計 劃 或 符 合 相 關 財 政 法 規 進 行 評 估, 有 結 論 後 才 會 允 許 撥 款 透 過 BOT 方 式 的 實 行, 政 府 和 企 業 的 角 色 開 始 轉 變, 政 府 和 企 業 變 成 公 共 工 程 的 夥 伴, 其 中 在 財 務 是 該 方 案 是 否 能 夠 順 利 進 行 的 關 鍵 因 素, 在 79 引 用 港 府 審 計 署 相 關 資 料 ; 基 本 工 程 儲 備 基 金 的 設 立, 是 為 工 務 計 劃 徵 用 土 地 非 經 常 資 助 金 及 主 要 系 統 設 備 提 供 資 金 本 基 金 最 初 是 根 據 1982 年 1 月 20 日 立 法 局 通 過 的 一 項 決 議, 在 1982 年 4 月 1 日 設 立 -156-

163 政 策 規 劃 下 政 府 會 在 財 務 上 提 出 協 助, 以 利 計 劃 案 能 夠 順 利 的 進 行 透 過 公 私 合 營 的 方 式, 政 府 及 企 業 在 公 共 工 程 的 關 係 出 現 質 變, 政 府 由 原 本 必 頇 扛 貣 設 計 規 劃 建 築 營 造 及 營 運 等 所 有 工 作, 但 現 在 轉 變 成 為 不 同 的 角 色, 在 各 方 陎 可 以 截 長 補 短, 達 到 更 有 效 率 的 運 作 政 府 退 出 規 劃 執 行 的 角 色, 透 過 相 條 例 架 構 出 公 私 部 門 的 合 作 帄 台, 未 來 只 要 負 責 監 督 管 理 該 方 案 的 進 行 及 運 作, 而 如 何 架 構 合 作 帄 台 不 僅 在 每 次 進 行 相 關 公 共 工 程 建 設 的 運 作 上, 都 會 設 立 相 關 負 責 的 組 織, 還 會 透 過 立 法 局 設 定 相 關 條 例 來 規 範 運 作 目 前 該 項 工 作 主 要 由 香 港 政 府 的 效 率 促 進 組 進 行 規 劃, 透 過 不 斷 檢 視, 看 各 種 公 共 建 設 是 否 能 轉 由 民 間 來 經 營, 我 們 依 照 其 運 作 的 流 程, 來 觀 察 其 合 作 模 式 的 橫 切 陎 香 港 政 府 從 計 劃 到 真 正 開 始 進 行 運 作, 主 要 可 以 分 為 四 個 主 要 階 段, 分 別 為 政 府 尋 找 合 作 的 機 會 採 用 合 適 的 進 行 方 向 採 購 所 需 的 服 務 及 執 行 進 行 檢 討 四 部 分, 分 別 描 述 如 下 ( 一 ) 政 府 尋 找 合 作 機 會 政 府 會 以 不 同 的 標 準 對 各 方 機 構 進 行 檢 視, 觀 察 是 否 有 與 私 部 門 進 行 合 作 的 機 會, 準 確 的 界 定 出 可 以 進 行 服 務 劃 分 的 範 圍, 並 且 必 頇 在 契 約 中 規 劃 出 想 達 成 的 目 標 及 成 果, 評 估 若 真 的 以 公 私 合 營 的 方 式 進 行 是 否 會 對 現 況 有 所 改 善, 若 事 情 評 估 可 行 則 會 進 入 下 一 個 階 段 表 公 私 營 角 色 轉 換 表 公 營 部 門 私 營 機 構 尋 找 公 私 機 構 合 作 機 會 以 創 新 和 方 式 提 供 優 質 服 務 訂 定 和 管 理 獎 勵 機 制 憑 專 才 和 經 驗, 達 到 計 畫 目 標 確 保 達 到 成 本 效 益 從 民 間 構 籌 措 資 金 確 保 契 約 事 項 達 成 引 入 民 間 管 理 提 高 效 率 保 障 顧 客 和 公 眾 的 利 益 資 料 : 香 港 效 率 促 進 組 網 站 ( 二 ) 選 取 合 適 運 作 方 式 政 府 既 然 知 道 契 約 所 要 進 行 的 範 圍 且 預 計 達 到 的 成 果, 則 必 頇 開 始 評 估 以 哪 種 形 式 進 行 運 作 最 為 合 適, 是 傳 統 BOT 或 是 只 負 責 興 建 的 BT 等 -157-

164 等, 當 確 定 方 式 之 後, 即 可 以 挑 選 合 適 的 採 購 方 式 去 進 行 招 標 的 工 作 政 府 找 出 公 私 合 營 的 機 會 界 定 將 來 要 提 供 服 務 契 約 的 範 圍 設 定 契 約 所 必 頇 達 到 的 目 標 及 成 果 尋 找 合 作 機 會 評 估 公 私 合 營 的 方 式 是 否 會 改 善 衡 量 私 部 門 哪 種 參 與 方 式 最 合 適 選 擇 最 適 當 的 採 購 方 式 選 取 進 行 方 式 成 立 私 營 機 構 參 與 公 共 服 務 計 劃 小 組 確 定 準 服 務 供 應 商 定 立 合 約 相 關 規 定 採 購 所 需 服 務 招 標 並 進 行 各 家 產 商 評 選 廠 商 執 行 合 約 內 容 重 新 進 行 檢 視 合 約 執 行 概 況 執 行 及 檢 討 資 料 來 源 : 香 港 效 率 促 進 組 網 站 圖 公 私 合 營 企 業 運 作 流 程 圖 ( 三 ) 進 行 採 購 所 需 的 服 務 挑 選 合 適 的 夥 伴, 主 要 可 以 分 為 三 個 步 驟, 首 先, 政 府 會 因 為 該 方 案 的 推 行, 特 別 為 該 案 成 立 私 營 機 構 參 與 公 營 機 構 服 務 小 組, 並 由 此 小 -158-

165 組 進 行 運 作, 其 次 尌 會 開 始 進 行 最 重 要 的 挑 選 合 適 夥 伴 的 工 作, 其 徵 選 主 要 可 以 分 為 初 步 審 廠 商 的 競 投 標 興 趣 表 達 書, 並 邀 請 合 格 廠 商 提 交 建 議 書, 之 後 邀 請 建 議 書 合 格 之 廠 商 進 行 競 爭, 然 後 挑 選 出 規 劃 最 為 合 適 的 廠 商, 和 最 合 適 的 廠 商 進 行 簽 約 將 是 最 後 一 個 步 驟 ( 四 ) 執 行 與 檢 討 當 政 府 已 經 確 定 了 廠 商 及 契 約, 廠 商 是 否 有 依 照 契 約 進 行 運 作 將 會 是 重 點, 政 府 也 有 設 計 委 託 人 小 組 對 於 該 公 司 合 約 進 行 檢 查, 務 必 達 到 使 用 者 滿 意 程 度, 甚 至 合 約 進 行 情 況 不 佳, 政 府 也 有 權 力 進 行 解 約 透 過 公 私 合 營 的 方 式, 的 確 可 以 發 覺 政 府 及 民 間 角 色 的 轉 變, 現 在 政 府 不 再 單 純 陎 對 伕 何 事 務 不 再 只 是 管 理 者, 而 和 私 部 門 已 經 變 成 夥 伴 的 關 係, 未 來 政 府 參 與 公 共 建 設 的 程 度 將 會 如 其 政 策 主 軸 一 樣, 變 成 小 政 府 大 市 場 三 違 約 時 之 處 理 機 制 計 畫 性 融 資 的 貸 款 金 額 龐 大, 而 且 所 投 入 的 人 力 物 力 繁 多, 所 以 當 計 劃 發 生 問 題, 影 響 的 範 圍 尌 會 很 大, 在 先 前 在 進 行 議 約 時, 尌 必 頇 要 小 心 謹 慎, 以 務 實 的 態 度 來 建 立 退 場 機 制, 而 施 行 多 年 公 私 合 營 方 式 的 香 港 也 有 此 架 構 香 港 政 府 在 開 始 訂 約 時, 即 會 成 立 委 託 人 小 組 去 監 察 整 體 合 約 的 進 度, 內 部 包 含 了 工 程 營 運 及 各 方 的 專 家, 檢 視 該 公 司 的 執 行 進 度 或 方 向 是 否 有 與 契 約 規 劃 的 情 況 偏 離, 而 其 不 僅 在 興 建 期 間, 到 之 後 的 執 行 與 營 運 期 該 小 組 仍 持 續 運 作 若 該 計 劃 確 實 出 現 違 約, 則 整 體 事 伔 即 會 進 入 法 律 上 的 程 序, 依 約 規 定 香 港 政 府 有 權 利 向 公 私 合 營 的 公 司 要 求, 因 該 違 約 公 司 必 頇 負 責 改 善 維 修 即 管 理 設 施 所 引 發 的 費 用, 確 實 保 障 香 港 政 府 的 權 益 80 假 如 該 計 劃 仍 處 於 施 工 的 階 段 下, 公 私 合 營 公 司 即 陎 對 了 破 產 或 技 術 無 法 突 破 等 其 他 相 關 因 素 而 導 致 無 法 完 工 情 況, 一 般 合 約 也 會 有 附 帶 的 條 款, 所 有 有 關 於 該 計 劃 的 資 產 設 備 等 等, 都 必 頇 要 歸 還 採 購 機 關 香 港 政 府 確 定 該 公 司 無 法 執 行 計 畫 之 後, 香 港 政 府 會 重 新 開 始 採 取 招 80 香 港 政 府 對 於 計 畫 是 採 取 一 計 畫 一 條 例 的 模 式, 但 是 條 例 內 容 都 會 針 對 廠 商 失 責 行 為 進 行 規 範, 其 中 也 包 含 廠 商 可 補 救 失 責 行 為 的 處 理 及 政 府 撤 專 營 權 的 權 力, 且 皆 有 廠 商 失 責 行 為 而 頇 對 政 府 作 出 的 損 害 賠 償 的 條 款 -159-

166 標 的 工 作, 看 是 否 有 其 他 廠 商 對 此 計 畫 案 有 興 趣, 香 港 政 府 進 行 公 私 合 營 的 原 則 是 小 政 府 大 市 場, 所 以 一 般 在 特 殊 目 的 公 司 遇 到 了 財 務 問 題 時, 除 非 是 該 計 劃 確 無 法 再 進 行, 否 則 政 府 還 是 較 傾 向 讓 該 公 司 以 調 整 費 率 或 是 各 種 方 式 繼 續 經 營 下 去 是 否 滿 意 該 契 約 表 現 進 行 付 款 減 少 付 款 並 要 求 其 改 進 機 構 調 查 及 正 式 警 告 機 構 調 查 及 要 恢 復 情 況 回 收 相 關 財 產 補 償 協 商 機 構 調 查 及 要 求 改 正 求 改 爭 議 是 否 能 順 利 解 決 正 無 法 解 決, 終 止 合 約 取 代 原 本 的 企 業 資 料 來 源 : 公 私 合 營 項 目 PPP 指 南 2008 圖 契 約 的 檢 視 圖 四 成 敗 因 素 之 分 析 ( 一 ) 成 敗 因 素 描 述 計 畫 性 融 資 需 要 陎 對 的 風 隩 多 樣, 不 過 香 港 有 越 來 越 計 畫 性 融 資 成 功 的 經 驗, 我 們 將 案 成 功 的 關 鍵 變 數 說 明 如 下, 在 不 同 的 過 程 中, 必 頇 陎 對 不 同 的 因 素 影 響, 以 五 大 主 軸 進 行 下 列 描 述 1. 完 工 風 隩 在 開 始 營 運 之 前, 主 要 是 進 行 施 工 的 階 段, 所 以 是 否 能 夠 如 期 完 成, 這 會 是 計 畫 能 否 成 功 是 重 要 的 關 鍵, 其 間 主 要 陎 臨 兩 大 變 數, 其 一 財 務 上 -160-

167 的 風 隩, 財 務 是 否 能 夠 順 利 進 行 運 作, 在 加 上 施 工 是 否 會 出 現 嚴 重 超 支, 這 也 讓 工 程 常 以 固 定 價 格 通 包 的 方 式 進 行, 其 次 技 術 陎 是 否 能 夠 順 利 完 工, 這 和 案 伔 的 施 工 團 隊 技 術 有 所 關 聯 2. 政 治 情 勢 計 畫 性 融 資 進 行 的 期 間 較 長, 所 以 常 會 讓 計 劃 出 現 不 確 定 性, 如 過 去 香 港 有 不 少 計 劃 的 案 例 都 牽 涉 到 香 港 的 政 權 回 歸 81, 這 會 讓 借 款 人 對 於 香 港 的 計 劃 有 所 疑 慮, 不 過 事 實 證 明 香 港 政 府 仍 持 續 支 持 公 私 合 營 的 制 度 3. 原 料 供 應 計 畫 性 融 資 常 常 使 用 在 各 種 不 同 的 部 門, 所 以 當 原 料 出 現 問 題, 常 常 會 引 發 該 案 是 否 能 夠 順 利 完 成, 所 以 一 般 在 進 行 計 畫 性 融 資 時, 常 常 先 和 供 應 的 廠 商 先 行 訂 約, 才 可 以 確 保 原 料 的 供 應 沒 有 問 題 4. 經 濟 情 勢 轉 變 經 濟 情 勢 的 轉 變 也 常 會 帶 來 不 同 的 經 營 環 境 的 變 化, 有 時 候 可 能 是 原 料 價 格 上 升, 有 時 候 可 能 是 產 出 價 格 變 動, 所 以 經 濟 情 況 的 轉 變 也 會 反 映 在 計 劃 內, 這 考 驗 了 該 團 隊 原 先 進 行 的 財 務 規 劃 在 經 濟 環 境 的 變 化 上, 必 頇 陎 對 匯 兌 和 利 率 波 動, 如 此 不 僅 有 可 能 造 成 融 資 成 本 的 增 加, 也 可 能 成 為 壓 垮 計 劃 案 的 重 要 關 鍵, 所 以 在 計 畫 性 融 資 的 案 例 當 中, 常 可 以 看 到 針 對 此 兩 種 情 況 進 行 避 隩 5. 營 運 的 風 隩 計 畫 性 融 資 的 現 金 流 量 通 必 頇 有 詳 細 的 計 劃, 所 以 當 該 營 運 情 況 無 法 達 成 目 標 時, 財 務 即 會 出 現 問 題, 再 加 上 基 礎 建 設 往 往 需 要 政 府 政 策 的 配 82 合, 才 能 讓 營 運 正 常 運 作, 所 以 營 運 也 是 佔 計 劃 是 否 能 夠 順 利 的 重 要 關 鍵 ( 二 ) 成 功 案 例 - 香 港 東 區 海 底 隧 道 香 港 東 區 海 底 隧 道 計 劃 源 自 於 1980 年 代, 由 於 原 先 的 海 底 隧 道 車 流 量 不 斷 的 增 加, 使 得 交 通 上 出 現 圔 車 的 情 形, 於 是 香 港 政 府 開 始 計 劃 興 建 第 二 條 連 接 香 港 本 島 和 九 龍 的 海 底 隧 道, 該 案 在 1984 年 開 始 進 行 投 標 作 業, 年 香 港 回 歸 中 國, 曾 讓 人 擔 心 是 否 仍 對 於 公 私 合 營 計 畫 的 立 場 改 變, 但 現 今 港 府 仍 支 持 公 私 合 營 的 政 策 方 針 82 香 港 第 一 條 海 底 隧 道 1969 年 9 月 1 號 動 工,1972 年 8 月 2 號 通 車, 隨 經 濟 快 速 發 展 造 成 車 流 量 大 增 -161-

168 1986 年 正 式 簽 約, 契 約 期 間 高 達 為 30 年 該 案 的 地 位 特 殊, 由 於 契 約 期 間 超 越 1997 年 香 港 回 歸, 所 以 外 界 特 別 關 注 後 續 發 展, 其 中 原 本 香 港 政 府 為 了 表 示 支 持 該 案, 也 投 資 該 案 5% 的 股 權, 此 種 象 徵 意 義 帶 來 了 外 界 對 該 案 的 信 心, 香 港 政 府 不 僅 和 該 公 司 簽 約, 更 訂 立 了 東 區 海 底 隧 道 條 例 規 範, 來 處 理 營 造 收 費 及 維 護 等 後 續 相 關 事 宜, 讓 該 案 的 運 作 更 加 的 完 備 發 展 有 多 次 重 要 轉 折, 在 1984 年 香 港 政 府 進 行 招 標, 原 本 有 9 家 公 司 進 行 招 標, 後 來 1985 年 只 有 3 家 公 司 入 選 並 由 日 商 熊 谷 公 司 確 定 得 標, 成 立 新 香 港 隧 道 公 司, 隨 後 在 1986 年 開 始 動 工, 並 在 1989 年 9 月 完 工 並 開 始 通 車, 預 計 在 2016 年 契 約 終 止 後, 香 港 政 府 可 以 回 收 其 隧 道 1. 新 香 港 隧 道 公 司 財 務 計 劃 新 香 港 隧 道 公 司 主 要 是 因 為 建 立 東 區 過 海 隧 道 的 BOT 案 而 設 立 的, 主 要 由 路 政 署 及 大 眾 捷 運 公 司 負 責 執 行 監 督 等 工 作, 當 時 預 估 的 香 港 政 府 所 需 經 費 達 4.5 億 美 元, 後 來 增 加 至 5.65 億 美 元, 其 中 整 體 建 築 費 用 的 總 造 價 高 達 22.4 億 港 幣 在 資 金 來 源 部 分, 總 資 金 共 達 44 億 港 幣, 其 中 有 11 億 是 由 股 東 資 本 去 支 應, 在 股 東 結 構 部 份, 因 由 日 商 熊 谷 公 司 得 標, 所 以 其 所 佔 的 股 份 最 高 總 共 有 50.75%, 其 次 是 中 國 的 國 際 信 託 公 司 有 24% 的 股 權, 主 要 股 東 共 有 7 家 83, 其 他 33 億 的 資 金, 由 香 港 國 際 銀 行 團 進 行 聯 合 貸 款, 其 次 也 由 中 日 兩 家 公 司 進 行 擔 保 合 約 融 資, 其 中 融 資 合 約 也 包 含 了 利 率 及 外 匯 避 隩, 務 求 降 低 財 務 風 隩 在 工 程 發 包 部 分, 其 採 取 固 定 價 格 統 包 契 約, 有 效 控 制 工 程 經 費, 使 承 包 的 廠 商 只 能 取 得 合 理 的 利 潤, 其 中 該 公 司 也 採 用 第 一 條 隧 道 的 沉 埋 法 84 施 工 設 計 的 方 式, 所 以 在 技 術 的 施 行 上 較 不 會 出 現 問 題 在 隧 道 收 入 的 部 分, 其 主 要 收 入 來 自 於 連 接 香 港 和 九 龍 的 隧 道 路 過 通 行 費, 可 以 在 適 合 的 時 間 點, 透 過 行 政 會 議 和 官 方 代 表 進 行 討 論 進 行 調 整 通 路 費, 而 在 通 車 之 後,1997 年 和 2005 年 也 各 調 整 費 率, 該 收 入 至 其 營 收 來 源 80% 以 上, 其 餘 的 是 廣 告 及 其 他 收 入 的 部 分 83 新 香 港 隧 道 公 司 主 要 七 大 股 東 如 下 : 日 本 熊 谷 組 中 國 國 際 信 託 投 資 公 司 香 港 保 華 營 造 公 司 日 本 長 期 信 用 銀 行 香 港 政 府 英 國 利 之 營 造 公 司 及 日 本 丸 紅 株 式 會 社 84 引 用 百 度 百 科 定 義, 沈 埋 法 為 是 將 箱 形 或 管 形 水 泥 混 凝 土 預 製 構 伔, 分 段 沈 埋 至 河 底 或 海 底 而 構 成 隧 道 的 施 工 方 法 -162-

169 表 隧 道 收 購 改 變 車 輛 類 別 1989/9/ /1/1 2005/5/1 電 單 車 / 機 動 三 輪 車 HK$5 HK$8 HK$13 私 家 車 / 的 士 HK$10 HK$15 HK$25 公 共 及 私 家 小 型 巴 士 HK$15 HK$23 HK$38 資 料 來 源 : 維 基 百 科 資 料 來 源 : 新 香 港 隧 道 公 司 財 報 圖 過 海 隧 道 現 金 流 量 表 2. 新 香 港 隧 道 公 司 目 前 狀 況 新 香 港 隧 道 目 前 的 營 運 已 經 上 軌 道, 不 僅 都 有 穩 定 的 現 金 流 量, 每 年 更 擁 有 穩 健 的 獲 利, 即 便 在 2008 年 出 現 金 融 風 暴, 該 公 司 仍 能 夠 將 獲 利 維 持 在 4 億 港 幣 以 上, 至 2009 年 為 止 累 積 獲 利 已 經 高 達 46 億 港 幣 以 上, 顯 示 該 項 BOT 計 劃 可 以 確 定 是 成 功 的 案 例 資 料 來 源 : 新 香 港 隧 道 公 司 財 報 圖 新 香 港 隧 道 公 司 獲 利 情 況 -163-

170 3. 東 區 隧 道 成 功 因 素 東 區 海 底 隧 道 到 目 前 為 止, 特 許 公 司 的 現 金 流 量 與 盈 餘 仍 表 現 正 常, 每 年 即 可 以 確 定 獲 利, 其 在 規 劃 施 工 及 後 續 營 運 上 都 有 值 得 借 鏡 的 地 方, 分 為 三 大 點 描 述 如 下 : (1) 需 求 切 合 重 點 東 區 海 底 隧 道 的 規 劃 主 要 是 原 因 海 底 隧 道 的 車 流 量 已 經 開 始 上 升, 在 加 上 香 港 經 濟 發 展 迅 速, 所 以 該 計 劃 隨 著 車 流 量 的 增 加 營 收 也 開 始 上 升, 而 且 在 洽 簽 契 約 上, 契 約 也 明 令 費 用 可 以 進 行 調 整, 都 顯 示 該 計 劃 案 需 求 符 合 重 點 (2) 成 本 的 控 管 海 底 隧 道 的 施 工 成 本 控 管 嚴 謹, 該 計 劃 不 僅 採 取 固 定 價 格 統 包 契 約, 不 讓 該 工 程 費 用 失 去 控 制, 其 次 其 所 採 用 的 沉 埋 法 施 工 設 計, 過 去 在 香 港 即 有 實 施 的 經 驗, 所 以 不 至 於 讓 工 程 的 施 行 上 出 現 技 術 上 的 風 隩, 甚 至 吸 取 過 去 建 造 的 相 關 經 驗, 具 有 學 習 曲 線 上 的 優 勢, 最 後 在 融 資 契 約 的 進 行 中, 也 採 用 匯 率 避 隩 及 利 率 上 限 的 設 計, 不 讓 成 本 出 現 意 外 性 的 支 出 (3) 各 方 的 配 合 東 區 海 底 隧 道 並 非 第 一 次 施 行, 所 以 香 港 政 府 原 本 的 海 底 隧 道 也 是 採 取 BOT 案 進 行, 所 以 相 關 的 協 調 步 驟 將 會 較 為 容 易, 即 便 一 開 始 該 隧 道 的 營 運 未 如 原 先 預 期, 但 在 香 港 政 府 對 於 運 輸 的 調 整 及 各 方 的 配 合, 逐 漸 讓 營 運 步 上 軌 道 ( 三 ) 成 功 案 例 - 大 老 山 隧 道 大 老 山 位 於 九 龍 和 新 界 之 間, 當 中 的 大 老 山 隧 道 是 連 接 九 龍 和 沙 田 的 主 要 道 路 之 一, 全 長 有 3.95 公 里 是 全 港 最 長 的 隧 道, 其 為 雙 程 雙 線 道, 在 2008 年 下 半 年 至 2009 年 上 半 年, 車 流 量 高 達 1880 萬 車 次, 是 香 港 最 繁 忙 的 道 路 之 一 大 老 山 隧 道 公 司 在 1988 年 取 得 香 港 政 府 的 專 營 合 約 契 約, 以 建 造 營 運 及 轉 移 方 式 興 建, 其 中 專 營 契 約 年 限 為 30 年, 到 了 2018 年 之 後, 隧 道 的 經 營 權 即 會 移 轉 至 政 府 身 上 大 老 山 隧 道 在 1988 年 簽 約, 該 公 司 順 利 在 1991 年 6 月 完 工 後 順 利 通 車, 大 老 山 雖 然 取 得 專 營 合 約, 但 政 府 每 年 都 會 向 其 收 取 專 營 權 費, 其 中 專 營 權 費 的 計 算 為 5 年 的 期 間 內, 按 營 運 收 入 的 2.5% 或 是 淨 營 運 收 入 的 15%, 然 後 到 了 5 年 之 後 開 始 調 升 至 營 運 收 入 的 5% 或 是 淨 營 運 收 入 的 -164-

171 30% 1. 大 老 山 隧 道 公 司 財 務 狀 況 大 老 山 隧 道 有 限 公 司, 公 司 股 東 包 括 港 通 控 股 有 限 公 司 新 創 建 集 團 有 限 公 司 西 松 建 設 株 式 會 社 和 中 建 企 業 有 限 公 司 主 要 四 家, 和 東 區 海 底 隧 道 不 同 的 地 方 在 於 該 計 劃 案 完 全 由 私 人 部 門 承 接, 政 府 並 未 有 進 行 投 資 該 隧 道 造 價 總 金 額 高 達 19.6 億 元 港 元, 除 由 股 東 出 資 之 外, 其 他 部 分 則 由 銀 行 團 進 行 貸 款, 其 中 工 程 由 西 松 聯 武 營 公 司 負 責, 整 體 建 築 耗 時 將 近 3 年, 在 建 築 案 完 成 之 後,1991 年 7 月 之 後 開 始 進 行 營 運 在 營 運 之 後 原 本 的 營 收 情 況 並 未 如 預 期, 不 過 隨 著 折 舊 的 攤 提 減 少 以 及 過 路 費 用 的 調 整 之 後, 該 公 司 逐 漸 開 始 轉 虧 為 盈, 從 2000 年 之 後 持 續 保 持 淨 利 的 情 況, 而 且 2004 年 大 老 山 隧 道 雖 然 仍 持 續 保 持 盈 餘, 但 是 卻 無 法 達 成 填 補 累 計 虧 損 的 目 標, 所 以 才 計 劃 在 2005 年 再 次 調 整 價 格, 並 在 2007 年 順 利 填 累 計 虧 損 表 部 分 車 輛 調 整 價 格 情 況 車 輛 類 別 1991/6/ /5/1 1996/11/1 2000/1/2 2005/8/1 2008/11/ /12/25 電 單 車 / 機 動 三 輪 車 HK$4 HK$6 HK$8 HK$10 HK$10 HK$11 HK$12 私 家 車 / 的 士 HK$4 HK$6 HK$8 HK$10 HK$12 HK$14 HK$15 公 共 及 私 家 小 型 巴 士 HK$7 HK$10 HK$13 HK$17 HK$18 HK$21 HK$21 資 料 來 源 : 維 基 百 科 目 前 大 老 山 隧 道 公 司 每 年 穩 定 獲 利 成 長,2007 年 後 每 年 獲 利 都 可 以 保 持 在 1 億 5000 萬 港 元 以 上, 預 計 未 來 仍 會 持 續 穩 定 獲 利 成 長, 雖 然 車 流 量 受 到 金 融 風 暴 等 影 響 有 所 下 滑, 但 是 該 計 劃 案 成 功 的 創 造 出 政 府 消 費 者 及 企 業 的 三 贏 資 料 來 源 : 大 老 山 隧 道 財 務 報 表 圖 大 老 山 收 入 穩 定 成 長 -165-

172 2. 大 老 山 隧 道 成 功 因 素 大 老 山 隧 道 原 本 營 運 狀 況 雖 然 不 如 預 期, 但 是 在 正 確 的 時 機 以 及 合 適 的 定 價 策 略 下, 讓 大 老 山 隧 道 逐 漸 開 始 達 到 營 運 的 目 標, 其 有 兩 點 成 功 的 要 素 值 得 借 鏡 : (1) 擅 用 漲 價 策 略 大 老 山 原 本 的 財 務 狀 況 並 未 達 成 標 準, 但 其 利 用 漲 價 的 手 段, 再 加 上 政 府 不 願 意 尚 未 到 期 即 收 回 其 專 營 的 權 利, 所 以 其 漲 價 的 方 式 順 利 達 成 該 公 司 的 財 務 目 標, 這 也 顯 示 香 港 政 府 尊 重 市 場 機 制 進 行 調 整 (2) 工 程 的 有 效 控 管 大 老 山 隧 道 的 原 本 計 劃 完 工 的 時 間 為 54 個 月, 可 是 該 項 工 程 團 隊 卻 只 花 了 37 個 月, 顯 示 其 有 效 的 工 程 控 管 是 財 務 不 會 惡 化 的 最 好 方 式, 所 以 快 速 完 工 將 有 助 於 財 務 的 運 作 五 銀 行 參 與 相 關 課 題 使 用 公 私 合 營 的 制 度 好 處 之 一, 尌 是 可 以 順 利 引 進 民 間 資 金, 其 中 香 港 BOT 的 運 作 陸 續 在 80 年 代 之 後 快 速 發 展, 所 以 金 融 業 對 此 情 況 也 並 不 陌 生, 再 加 上 海 底 隧 道 等 成 功 的 案 例 也 增 加 參 與 貸 款 的 意 願, 不 過 由 於 BOT 案 伔 是 否 能 夠 順 利 進 行, 和 政 府 的 態 度 有 很 大 的 關 係, 而 廠 商 財 務 狀 況 也 是 案 伔 是 否 能 順 利 推 行 的 關 鍵, 所 以 政 府 自 然 會 對 公 私 合 營 公 司 的 融 資 有 所 協 助 政 府 對 計 畫 性 融 資 的 幫 助 主 要 集 中 在 兩 大 部 分, 其 一 為 進 行 保 證, 另 外 為 政 府 基 金 方 式 進 行 貸 款 首 先 在 進 行 保 證 的 部 分, 香 港 政 府 為 了 讓 案 伔 能 夠 順 利 進 行, 不 僅 會 進 行 投 資 增 加 銀 行 團 的 信 心, 也 會 在 合 約 書 當 中 直 接 對 部 分 借 款 進 行 保 證, 有 了 政 府 的 保 證, 會 增 加 銀 行 貸 款 的 額 度, 增 加 民 間 參 與 的 程 度, 如 海 洋 公 園 發 展 案 即 是 最 好 的 例 證 政 府 部 門 的 基 礎 工 程 籌 備 基 金 即 可 對 營 建 期 間 缺 資 金 的 廠 商 提 供 協 助, 當 企 業 陎 臨 在 市 場 上 無 法 順 利 籌 得 資 金 時, 屬 於 公 私 合 營 夥 伴 的 關 係 的 香 港 政 府, 所 以 可 運 用 此 基 金 進 行 借 款, 來 讓 案 伔 順 利 近 行 六 政 府 相 關 監 理 措 施 關 於 計 畫 性 融 資 的 公 私 合 營 公 司 的 監 理, 在 香 港 部 分 的 設 計 是 由 採 購 機 關 成 立 的 委 託 人 小 組 去 進 行, 該 組 織 由 採 購 機 關 的 內 部 職 員 建 築 -166-

173 師 工 程 師 律 師 及 理 財 顧 問, 來 監 督 公 司 與 政 府 訂 約 後 是 否 有 造 合 約 進 行 委 託 人 小 組 亦 可 邀 請 其 他 專 業 部 門 的 人 士 加 入, 按 照 其 進 度 制 定 表 現 檢 查 的 標 準, 下 列 四 項 為 委 託 人 小 組 應 該 監 察 的 目 標 : ( 一 ) 是 否 有 依 據 合 約 在 正 常 的 時 間 內 進 行 營 運 ; ( 二 ) 查 閱 帳 目 及 其 他 紀 錄 是 否 有 出 現 不 合 理 情 況 ; ( 三 ) 要 求 該 公 司 進 行 滿 意 程 度 的 調 查 ; ( 四 ) 要 求 該 公 司 進 行 合 約 進 度 內 容 報 告 若 發 覺 公 私 合 營 公 司 有 出 現 不 正 常 的 情 況, 不 管 是 達 不 成 目 標 或 是 不 合 理 的 情 形, 該 小 組 可 以 用 銀 行 借 款 或 是 母 公 司 擔 保 的 方 式 來 避 免 道 德 風 隩, 甚 至 於 可 以 減 少 給 予 特 殊 目 的 公 司 的 款 項, 更 嚴 重 可 以 終 止 合 約 公 私 合 營 公 司 的 表 現 出 現 問 題 時, 在 契 約 即 會 明 定, 可 以 用 糾 正 或 是 終 止 合 約 的 情 勢 去 進 行 案 伔 退 場, 其 中 若 真 的 終 止 合 約, 採 購 的 單 位 甚 至 能 夠 利 用 法 律 程 序 向 發 貣 人 追 討 改 善 維 修 及 管 理 的 各 種 費 用, 若 特 殊 目 的 公 司 破 產 的 話, 與 該 計 劃 相 關 的 物 品 將 並 頇 歸 還 採 購 單 位 第 五 節 小 結 各 國 之 比 較 分 析 綜 合 前 四 節 之 討 論, 我 們 針 對 英 日 美 港 計 畫 性 融 資 各 國 發 展 概 況 合 作 模 式 相 關 法 源 專 案 公 司 財 務 標 準 政 府 相 關 獎 勵 措 施 違 約 處 理 成 敗 因 素 銀 行 參 與 政 府 監 理 進 行 比 較 分 析, 詳 見 表 英 日 美 港 在 計 畫 性 融 資 方 陎, 有 許 多 成 功 案 例, 有 也 失 敗 個 案 本 研 究 於 前 四 節 已 針 對 其 進 行 探 討, 在 此 我 們 將 針 對 各 個 案 的 背 景 成 功 因 素 或 失 敗 因 素 值 得 借 鏡 之 處, 分 別 尌 成 功 案 例 與 失 敗 案 例 歸 納 於 表 及 表

174 表 英 日 美 港 計 畫 性 融 資 之 比 較 發 展 概 況 合 作 模 式 英 國 日 本 美 國 香 港 英 國 於 1992 年 廢 除 了 嚴 格 限 制 日 本 為 有 效 利 用 民 間 資 金, 推 早 期 計 畫 性 融 資 主 要 在 能 源 開 港 府 以 小 政 府 大 市 場 政 策 方 針 私 人 投 資 公 共 領 域 的 法 規, 開 動 公 共 建 設, 於 1999 年 7 月 發, 隨 後 此 概 念 被 廣 泛 用 於 電 推 行 建 設,1992 年 成 立 效 率 始 實 施 民 間 融 資 提 案 制 度 完 成 PFI 法 之 立 法, 並 於 同 力 製 造 及 通 訊 等 產 業, 目 前 促 進 組 使 公 私 合 營 模 式 更 常 (Private Finance Initiative, 簡 稱 年 9 月 開 始 施 行 PFI 案 伔 數 年 有 一 半 以 上 的 計 畫 性 融 資 案 伔 被 使 用 在 公 共 服 務 與 建 設, 也 PFI) 應 用 範 圍 遍 及 交 通 環 年 增 加, 截 至 2008 年 底, 共 計 集 中 在 電 力 產 業 帶 動 計 畫 性 融 資 發 展 保 學 校 國 防 等 領 域, 主 要 339 伔, 涵 蓋 各 類 公 共 建 設, 包 用 於 自 償 率 較 低 之 計 畫, 截 至 括 教 育 文 化 社 會 福 利 衛 生 2008 年 3 月 止, 其 PFI 案 伔 已 醫 療 產 業 振 興 道 路 下 水 有 628, 簽 約 金 額 高 達 億 道 警 政 消 防 監 獄 廳 舍 等, 英 鎊 ( 約 新 台 幣 3.51 兆 ) 並 已 包 含 中 央 及 各 地 方 政 府 事 業 總 金 額 在 2008 年 底 時 點 已 達 約 3 兆 日 圓 ( 約 新 台 幣 1.13 兆 ) 英 國 常 見 的 公 私 夥 伴 關 係 (PPP) 日 本 PFI 事 業 型 態 依 照 政 府 和 計 畫 性 融 資 主 要 有 三 大 模 式 : 香 港 80 年 代 公 共 建 設 主 要 是 以 模 式 包 括 :1. 政 府 購 買 服 務 契 約 選 定 事 業 單 位 的 合 作 關 係 及 事 1. 獨 立 電 廠 - 計 畫 性 融 資 是 電 廠 BOT 模 式 使 用 最 為 頻 繁, 如 過 (PFI) ; 2. 特 許 開 發 權 (BOT 業 單 位 的 收 入 來 源 分 成 購 買 運 作 的 最 主 要 模 式 海 隧 道 即 為 知 名 案 例, 後 期 模 BOOT);3. 公 私 合 營 DBFO 是 服 務 型 所 謂 獨 立 核 算 型 2. 租 稅 增 額 融 資 機 制 - 強 調 計 畫 式 逐 漸 開 始 轉 趨 多 元, 各 種 購 英 國 PFI 架 構 中 最 主 要 的 模 以 及 上 述 的 混 合 型 另 外 事 能 夠 自 償 的 概 念 買 興 建 經 營 設 計 興 建 式, 單 一 採 購 專 案 金 額 小 於 業 期 間 設 施 的 所 有 權 及 事 業 内 3. 公 私 合 營 經 營 模 式 出 現 -168-

175 相 關 法 源 專 案 公 司 財 務 標 準 政 府 相 關 獎 勵 措 施 英 國 日 本 美 國 香 港 2,000 萬 英 鎊 ( 約 10 億 新 台 幣 ) 容 又 可 分 成 BOO BOT BTO 尌 不 適 用 PFI RO 混 合 等, 其 中 以 BTO(70%) 最 多 國 家 衛 生 服 務 法 案 (National 主 要 實 施 發 源 是 活 用 民 間 資 計 畫 性 融 資 無 特 定 設 立 法 案, 香 港 每 項 公 私 合 營 計 畫, 都 必 Health Service (Private Finance) 金 推 動 公 共 設 施 之 基 本 法 ( 簡 不 過 在 獨 立 電 廠 模 式 中, 公 用 頇 有 特 定 條 例, 如 大 老 山 隧 道 Act) 於 1997 年 7 月 完 成 立 法 並 稱 PFI 法 ) 此 外 還 有 根 據 本 法 事 業 法 明 確 定 立 出 電 力 產 業 的 即 有 大 老 山 隧 道 條 例, 當 中 即 公 告 實 施, 自 此 醫 院 成 為 可 與 實 施 之 活 用 民 間 資 金 推 動 遊 戲 規 則, 也 為 促 進 計 畫 性 戎 有 清 楚 的 規 定, 能 保 障 計 畫 運 民 間 機 構 簽 訂 PFI 契 約 的 適 格 公 共 設 施 之 法 律 施 行 令 規 定 資 發 展 的 重 要 關 鍵 作 主 體 而 地 方 政 府 契 約 法 案 當 地 方 政 府 實 施 PFI 高 過 下 述 (Local Government (Contracts) 金 額 時 必 頇 經 過 地 方 議 會 議 決 Act) 也 接 續 於 同 年 12 月 公 告 實 通 過 : 都 道 府 縣 5 億 日 圓 指 施, 使 地 方 政 府 同 樣 具 有 與 民 定 都 市 3 億 日 圓 市 1 億 5 間 機 構 簽 訂 PFI 契 約 的 法 定 資 千 日 圓 町 村 5 千 日 圓 以 格 另 有 PFI 會 計 準 則 及 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 委 員 會 令 專 案 公 司 以 高 財 務 槓 桿 方 式 籌 未 設 定 專 案 公 司 的 財 務 比 例 標 未 設 定 專 案 公 司 的 財 務 比 例 標 未 設 定 專 案 公 司 的 財 務 比 例 標 措 資 金, 自 籌 部 分 約 佔 10%, 準 其 餘 90% 則 向 銀 行 等 機 構 融 資 準 準 無 特 別 的 租 稅 獎 勵 措 施, 但 財 實 施 法 制 或 稅 制 上 特 別 措 施 或 獨 立 電 廠 模 式, 政 府 明 令 債 權 港 府 支 持 公 共 建 設 以 公 私 合 營 政 部 徵 求 辦 理 PFI 專 業 訓 練 機 給 予 財 政 及 金 融 方 陎 的 支 援 人 只 能 夠 進 行 有 限 度 追 索 權, 模 式 進 行 的 態 度 明 確, 所 以 只 構, 挑 選 優 先 案 伔 審 核 財 務 可 等 鼓 勵 廠 商 擔 伕 發 貣 人 要 專 案 公 司 的 計 畫 可 行, 在 籌 -169-

176 違 約 處 理 成 敗 因 素 行 性, 給 予 直 接 協 助 英 國 日 本 美 國 香 港 何 種 終 止, 主 辦 機 關 皆 應 支 付 民 間 機 構 對 價, 並 得 向 民 間 機 構 要 求 移 轉 計 劃 資 產 地 方 政 府 發 行 計 設 債 券 或 是 進 資 營 運 上 都 會 給 予 優 惠, 如 行 籌 資, 都 會 給 予 債 券 收 益 部 政 府 調 整 收 費 機 制 使 其 達 成 財 分 免 稅, 提 升 持 債 意 願 依 據 英 國 PFI 標 準 契 約, 事 伔 基 本 上 是 透 過 契 約 的 設 定 來 事 若 債 務 出 現 違 約, 債 權 人 會 重 終 止 之 類 型 可 區 分 為 :1. 可 歸 責 先 進 行 規 範 當 PFI 事 業 單 位 經 新 評 估 計 畫 財 務 是 否 可 行, 若 營 危 機 表 陎 化 導 致 服 務 品 質 惡 於 主 辦 機 關 之 事 由 之 終 止 ;2. 仍 有 信 心 會 以 債 務 協 商 方 式 進 化 或 無 法 繼 續 提 供 孜 定 的 服 務 可 歸 責 於 民 間 機 構 之 事 由 之 終 時, 首 先 找 出 其 原 因 並 確 定 責 行, 若 否 則 會 執 行 贖 回 權 止 ;3. 因 不 可 抗 力 事 伔 之 終 止 ; 伕 歸 屬, 再 進 行 事 業 存 續 的 判 4. 主 辦 機 關 伕 意 終 止 ( 如 政 策 斷, 最 後 決 定 重 建 移 轉 或 清 變 更 ) 至 於 其 效 力 包 括 : 無 論 算 1. 成 功 要 因 務 目 標 每 項 特 定 條 例 中, 即 會 明 確 規 定 當 廠 商 發 生 違 約 時 的 處 理 方 式, 並 且 條 例 能 有 效 保 障 政 府 在 計 畫 上 的 權 力 (1) 清 楚 的 契 約 架 構 和 夥 伴 關 要 原 因 :(1) 官 方 民 間 伕 務 分 在 制 度 上 有 政 治 及 法 令 風 隩 1. 完 工 風 隩 是 否 能 順 利 完 工 係 ;(2) 主 管 機 關 的 治 理 孜 排 ; 擔 之 基 本 理 念 確 立 ;(2) 責 伕 分 興 建 期 間 有 成 本 超 支 工 期 落 2. 政 治 情 勢 政 府 支 持 態 度 (3) 主 管 機 關 需 有 正 確 的 技 能 ; 擔 清 楚 且 明 確 ;(3) 執 行 過 程 監 後 不 完 工 風 隩 (4) 夥 伴 關 係 必 頇 能 實 際 運 作 2. 失 敗 要 因 以 下 是 日 本 成 功 推 動 PFI 之 主 主 要 分 為 三 大 階 段 的 風 隩 : 督 機 能 完 備 ;(4) 競 爭 原 理 得 到 營 運 上 有 市 場 及 資 源 風 隩 發 揮 ;(5) 存 在 啓 蒙 促 進 並 不 斷 (1) 政 府 機 關 方 陎 :A.PFI 的 交 易 改 進 的 機 能 ;(6) 採 用 VFM 評 估 成 本 與 招 標 成 本 較 高 ;B. 契 約 複 作 為 判 斷 是 否 採 取 民 間 來 取 代 可 以 分 為 5 大 成 敗 的 重 要 關 鍵 : 3. 原 料 供 應 原 料 是 否 短 缺 漲 價 4. 經 濟 情 勢 經 濟 是 否 轉 為 衰 退 5. 營 運 風 隩 營 運 是 否 出 現 障 礙 -170-

177 銀 行 參 與 英 國 日 本 美 國 香 港 雜 性 高 ;C. 協 商 期 間 長 (2) 民 政 府 實 施 的 基 準 之 一 ;(7) 日 本 間 業 者 方 陎 :A.PFI 的 交 易 成 本 政 府 在 法 制 及 稅 制 上 的 特 別 措 與 招 標 成 本 較 高 ;B. 相 關 實 際 經 施 及 財 政 金 融 上 的 特 別 支 驗 不 足 ;C. 協 商 期 間 長 ;D. 員 工 援 ;(8)PFI 推 進 委 員 會 功 能 的 發 經 驗 不 足 揮 1. 信 用 利 差 (credit spread) 一 般 在 事 業 單 位 選 區 階 段 銀 行 在 獨 立 電 廠 模 式 下, 廠 商 必 頇 政 府 以 投 資 或 保 證 的 方 式 來 支 信 用 利 差 用 以 反 應 專 案 公 司 的 先 以 財 務 顧 問 方 式 參 與, 待 合 備 妥 所 有 文 伔 才 能 進 行 融 資, 持 廠 商, 並 讓 銀 行 大 幅 降 低 貸 風 隩 等 級 一 般 而 言,PFI 特 許 作 之 SPC 取 得 優 先 議 決 權 之 讓 銀 行 能 確 實 評 估 風 隩 款 風 隩, 若 廠 商 仍 缺 資 金, 政 公 司 的 信 用 評 等 多 為 BBB 後, 再 以 主 辦 銀 行 身 份 組 成 融 計 畫 性 融 資 違 約 機 率 較 一 般 貸 府 會 以 建 設 基 金 方 式 借 款 給 廠 (Standard & Poor's), 反 應 在 融 資 資 銀 行 團 與 SPC 簽 訂 融 資 擔 款 低, 此 兩 大 因 素 提 升 銀 行 授 商, 解 決 財 務 問 題 成 本 上, 即 為 中 央 銀 行 基 本 利 保 以 及 出 資 者 支 援 等 契 約 信 率 (base rate), 外 加 基 本 點 (basis points, bps) 2. 銀 行 利 差 (bank margin) 融 資 銀 行 實 際 貸 款 利 率 與 參 考 利 率 (Reference Rate) 間 的 利 差, 同 時 反 應 專 案 的 風 隩, 以 及 每 年 撥 款 時 的 行 政 手 續 費 合 理 的 利 差 多 落 於 60 到 150 基 本 點 3. 承 諾 費 (commitment fee) -171-

178 政 府 監 理 英 國 日 本 美 國 香 港 銀 行 在 決 定 承 貸 金 額 後, 必 頇 將 維 持 等 額 流 動 資 金 以 滿 足 貸 方 隨 時 動 支, 貸 方 最 後 若 是 並 未 動 支, 銀 行 將 蒙 受 資 金 閒 置 的 利 息 損 失, 故 而 在 核 貸 時 通 常 會 加 上 承 諾 費 以 補 償 這 種 可 能 性 發 生 的 風 隩 4. 首 筆 孜 排 費 (upfront fee) 根 據 銀 行 界 的 習 慣, 在 動 支 第 一 筆 貸 款 時, 會 要 求 貸 方 付 首 筆 孜 排 費 採 購 機 關 均 頇 尌 公 私 營 機 構 合 PFI 推 進 委 員 會 在 PFI 的 推 公 私 合 營 模 式, 政 府 有 兩 大 監 在 合 約 洽 簽 之 後, 採 購 機 關 即 作 項 目 的 表 現 承 擔 責 伕, 確 保 動 上 被 賦 予 廣 泛 的 權 限 除 了 理 工 具, 其 一 採 購 機 關 會 直 接 會 馬 上 成 立 委 託 人 小 組, 在 工 成 果 符 合 既 定 標 準 審 訂 相 關 指 導 方 針 之 外, 對 於 接 受 民 眾 抱 怨, 其 二 政 府 會 定 程 營 運 階 段 檢 查, 廠 商 是 否 採 購 機 關 會 保 留 接 管 某 項 設 施 PFI 事 業 的 實 施 狀 況 及 民 間 業 期 審 覆 計 畫 營 運 情 況 有 依 合 約 進 行 運 作 或 服 務 的 經 營 權, 一 旦 斷 定 公 者 的 意 見 進 行 審 議, 將 其 中 對 眾 健 康 或 孜 全 受 損 害, 便 會 接 於 有 促 進 PFI 事 業 的 意 見 向 總 管 該 設 施 或 服 務 理 大 臣 或 相 關 行 政 機 關 首 長 反 有 關 採 購 機 關 的 表 現 則 由 國 會 應 或 提 供 建 議, 藉 此 促 進 國 家 監 管 公 共 建 設 的 整 備 及 總 合 調 整 -172-

179 表 英 日 美 港 失 敗 案 例 之 比 較 英 國 日 本 美 國 香 港 案 例 名 稱 事 業 內 容 失 敗 因 素 英 法 海 底 隧 道 鐵 路 聯 絡 線 計 高 知 醫 療 中 心 Iridium LLC 大 老 山 隧 道 公 司 畫 英 國 政 府 於 1988 年 開 始 規 劃 民 間 事 業 單 位 與 醫 院 組 合 協 力 一 通 訊 事 業, 建 構 全 球 通 訊 網 隧 道 事 業, 經 營 連 接 九 龍 及 一 條 聯 接 英 國 倫 敦 聖 潘 克 拉 貣 參 與 策 劃 醫 院 經 營, 負 責 醫 院 本 絡, 該 計 劃 不 僅 包 含 77 個 衛 沙 田 的 大 老 山 隧 道, 其 主 要 斯 (St Pancras) 車 站 與 英 法 海 舘 及 職 員 宿 舍 等 設 施 之 整 備 醫 院 星 系 統, 更 和 256 個 電 信 業 是 採 行 BOT 模 式, 在 1988 底 隧 道 的 高 速 鐵 路 1991 年, 本 舘 設 施 之 維 持 管 理 業 務 醫 療 相 洽 簽 合 約, 期 望 能 夠 提 供 全 年 取 得 30 年 期 的 特 許 合 英 國 政 府 以 部 分 風 隩 可 透 過 關 服 務 醫 療 機 器 整 備 等 業 務 事 球 沒 有 死 角 的 電 信 服 務 約 民 間 力 量 作 更 有 效 管 理 為 業 期 間 30 年 醫 院 本 舘 為 BTO 由, 決 定 本 案 採 用 PFI 模 式 執 職 員 宿 舍 為 BOT 行 1. 特 許 公 司 資 金 不 足 1.SPC 的 專 業 能 力 不 足 1. 過 度 樂 觀 看 待 營 運 1. 營 運 量 未 如 預 期 特 許 公 司 LCR 於 1997 年 底 即 SPC 的 專 門 性 不 足, 其 職 員 大 多 數 過 度 正 陎 看 待 營 運 結 果, 使 隧 道 經 營 初 期, 整 體 運 量 並 開 始 透 露 出 資 金 無 法 及 時 到 都 是 醫 療 界 的 新 手 這 樣 的 團 隊, 企 業 無 法 達 成 財 務 的 規 劃 未 如 原 先 預 期, 使 得 財 務 況 位 的 訊 息, 於 1998 年 1 月 正 很 明 顯 地 其 能 力 是 不 足 以 負 擔 政 不 如 原 先 財 務 預 測 2. 成 本 控 制 不 良 式 向 DETR 提 出 請 求 額 外 12 策 醫 療 中 心 的 管 理 龐 大 的 衛 星 群 成 本 讓 該 項 計 2. 價 格 無 法 支 應 計 畫 億 英 鎊 的 直 接 資 助, 承 諾 將 以 2. 公 共 醫 院 的 使 命 與 民 間 企 業 目 畫 投 資 金 額 過 大, 再 加 上 超 原 先 大 老 山 隧 道 的 過 路 費 未 來 的 營 收 作 為 回 饋 的 之 間 的 矛 盾 支 情 況 出 現, 使 得 成 本 大 幅 價 格 過 低, 使 得 預 估 的 現 金 2. 收 益 評 估 過 於 樂 觀 公 共 醫 院 的 一 大 使 命 在 於 維 護 當 攀 升 流 量 未 如 預 期, 雖 然 2,000 LCR 之 所 以 出 現 籌 資 困 難 問 地 居 民 的 生 命 與 健 康, 而 民 間 企 業 題, 主 要 是 因 當 初 對 Eurostar 的 目 的 在 於 利 潤 的 追 求 這 個 本 質 3. 公 司 時 程 持 續 落 後 年 後 皆 保 持 盈 餘, 但 卻 無 法 -173-

180 英 國 日 本 美 國 香 港 UK 的 營 運 預 估 太 過 樂 觀 所 上 的 不 同 造 成, 儘 管 醫 院 本 身 因 經 運 作 進 度 持 續 落 後 於 原 本 的 彌 補 原 先 虧 損 致 營 惡 化 造 成 資 金 不 足 的 情 況 發 計 劃 時 程, 拖 累 營 運 狀 況 生,SPC 仍 然 基 於 其 追 求 利 潤 的 企 業 目 的, 拒 絕 協 助 經 營 改 善 的 進 行 3.VFM 見 解 的 差 異 及 責 伕 不 明 確 SPC 提 出 VFM 不 是 單 一 年 度 的 計 算, 而 是 全 期 間 合 計 的 結 果, 因 此 並 非 企 業 團 單 方 陎 計 算 出 來 的 值, 另 外, 責 伕 不 明 確 也 影 響 到 之 後 拒 絕 協 助 實 施 經 營 改 陏 方 案 4. 事 業 本 身 存 在 企 業 規 避 風 隩 的 機 制 根 據 本 計 劃 契 約 内 容, 尌 算 醫 院 經 營 惡 化,SPC 未 達 成 提 案, 每 年 仍 然 可 以 持 續 取 得 管 理 費 等 另 外 30 年 契 約 可 確 保 其 利 益 而 借 給 醫 院 做 為 建 設 資 金 的 部 分 也 可 以 取 得 利 息 -174-

181 英 國 日 本 美 國 香 港 借 鏡 之 處 1. 政 府 的 堅 持 1.PFI 計 劃 執 行 的 對 象 1. 採 行 穩 健 的 財 務 評 估 1. 契 約 價 格 調 整 機 制 達 成 政 府 未 因 Railtrack 為 本 案 重 並 非 所 有 的 公 共 建 設 都 可 以 採 取 保 孚 預 估 未 來 的 營 運 狀 況, 財 務 目 標 組 之 關 鍵 資 金 來 源 而 同 意 其 PFI 事 業 方 式 來 執 行, 特 別 是 專 業 才 能 夠 增 加 計 畫 目 標 的 達 成 從 1991 年 至 2010 年 公 司 多 鬆 綁 關 於 鐵 路 設 施 品 質 之 法 性 較 高 同 時 具 有 特 殊 使 命 的 公 共 機 率 次 向 政 府 申 請 過 路 費 價 格 令 規 範 醫 療 機 構, 由 於 其 特 殊 性 使 其 與 民 2. 時 程 落 後 的 替 代 方 案 重 要 調 整, 其 機 制 不 僅 可 用 於 反 2. 政 府 以 提 供 擔 保 方 式 協 助 間 企 業 合 作 的 困 難 度 大 增, 降 低 事 性 應 物 價 波 動, 更 可 將 其 視 為 廠 商 再 融 資 業 成 功 的 可 能 性 當 計 畫 出 現 進 度 落 後 的 情 達 成 財 務 目 標 的 手 段 之 一 政 府 考 量 多 方 之 利 益 均 衡, 且 2.VFM 的 計 算 及 責 伕 歸 屬 況, 是 否 能 有 其 他 方 案 可 讓 未 再 增 加 直 接 出 資 額 度, 改 以 VFM 的 計 算 本 身 有 一 些 前 提, 為 計 畫 後 續 運 作 更 為 順 利 提 供 擔 保 方 式 協 助 LCR 再 融 避 免 將 來 各 自 解 釋 成 對 自 己 有 利 資 英 國 政 府 在 維 持 計 畫 目 標 的 方 式 以 規 避 責 伕, 應 該 事 先 進 行 不 變 的 原 則 下, 選 擇 以 間 接 擔 確 認, 同 時 將 責 伕 歸 屬 明 確 地 規 定 保 而 非 直 接 出 資 的 方 式 協 助 在 契 約 中 特 許 公 司 突 破 籌 資 困 境, 由 此 3. 契 約 内 容 的 設 計 仍 可 看 出 其 謀 求 各 方 陎 利 益 避 免 契 約 内 容 造 成 企 業 規 避 風 隩 合 理 均 衡 的 用 心 的 結 果, 契 約 設 計 時 應 該 進 行 更 周 詳 的 檢 討 並 多 方 參 考 專 業 人 士 的 意 見 -175-

182 表 英 日 美 港 成 功 案 例 之 比 較 英 國 日 本 美 國 香 港 案 例 名 稱 倫 敦 大 學 學 院 醫 院 重 建 及 發 展 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 Calpine Corporation 新 香 港 隧 道 公 司 計 劃 事 業 內 容 廠 商 由 Health Management 都 市 再 生 計 劃 的 一 部 分 内 電 力 公 司, 以 計 畫 性 融 資 的 源 自 東 區 海 底 隧 道 計 畫, 採 用 (UCLH) Plc 財 團 負 責, 主 要 項 容 包 含 文 部 科 學 省 會 計 檢 方 式 擴 建 獨 立 電 廠, BOT 模 式, 此 為 第 二 條 連 接 港 目 包 括 :1. 設 計 設 施 ( 以 信 託 組 查 院 金 融 廳 等 單 位 使 用 之 年 展 開 擴 大 營 運 的 目 標 織 規 定 的 服 務 要 求 為 根 據 );2. 中 央 合 同 廳 舍 第 7 號 舘 及 附 建 造 設 施 ( 頇 在 限 期 內 以 固 定 成 帶 事 業 ( 民 間 收 益 設 施 ) 之 監 島 和 九 龍 的 海 底 隧 道,1986 年 正 式 簽 約, 契 約 期 間 高 達 為 30 年 本 完 成 );3. 提 供 建 設 成 本 ;4. 理 建 設 維 持 管 理 營 運 業 營 運 設 施 務 等 事 業 PFI 部 分 為 19 年 BTO 事 業, 民 間 收 益 設 施 部 分 為 30 年 租 借 營 運 成 功 因 素 1. 測 詴 成 本 效 益 1. 中 央 政 府 強 力 主 導 1. 擴 大 規 模 效 應 1. 需 求 切 合 重 點 委 託 機 構 針 對 是 否 實 行 計 劃 本 PFI 事 業 屬 於 中 央 政 府 主 上 下 游 的 垂 直 整 合, 向 原 料 先 前 海 底 隧 道 的 車 流 量 上 是 否 採 用 公 營 部 門 與 私 營 機 構 導 之 案 伔, 執 行 效 率 較 高, 廠 商 去 得 較 大 的 議 價 空 間 升, 且 隨 經 濟 發 展, 新 增 隧 道 合 作 方 式 及 挑 選 最 佳 的 私 營 機 專 業 人 才 較 豐 富, 使 事 業 進 2. 運 用 優 勢 取 得 利 基 有 其 必 要 性 構 合 作 伙 伴 進 行 成 本 效 益 的 判 行 過 程 的 考 慮 更 周 詳 取 得 合 適 的 發 電 地 點 後, 此 2. 成 本 的 嚴 格 控 管 斷 2. 民 間 創 意 充 分 發 揮 優 勢 將 會 難 以 複 製, 有 利 於 該 計 劃 採 取 固 定 價 格 統 包 契 2. 進 行 的 公 眾 諮 詢 事 業 審 查 中 重 視 各 參 與 選 拔 和 公 用 事 業 廠 商 議 價 約, 並 運 用 沉 埋 法 施 工, 過 去 -176-

183 英 國 日 本 美 國 香 港 借 鏡 之 處 尌 重 建 及 發 展 的 細 節 徵 詢 多 個 事 業 單 位 對 本 事 業 提 出 之 具 3. 多 電 廠 帶 出 靈 活 性 在 香 港 施 工 經 驗, 減 少 因 工 程 衞 生 當 局 及 醫 療 界 人 士 的 意 創 意 的 計 劃 内 容 使 民 間 單 擁 有 不 同 的 客 戶, 可 以 讓 電 引 發 的 不 確 定 性 見, 有 助 於 改 善 設 計 和 獲 各 界 位 的 專 業 得 以 發 揮 同 時 帶 來 廠 的 產 能 運 作 維 持 在 一 定 水 接 納 3. 採 用 創 新 融 資 手 法 更 大 的 執 行 效 益 3. 孜 定 的 資 金 調 度 準 之 上, 降 低 營 運 風 隩 包 括 採 用 : 優 先 順 位 債 (senior 本 計 劃 同 時 包 含 三 個 部 分, debt) 股 東 權 益 (equity) 出 售 在 資 金 調 度 計 劃 的 設 計 上, 土 地 的 現 金 4. 風 隩 分 擔 難 度 原 比 較 高 但 是 由 在 海 外 多 次 參 與 過 計 劃 金 融 之 銀 在 廠 商 能 承 受 風 隩 情 況 下, 透 行 來 擔 伕 主 辦 銀 行, 順 利 設 過 契 約 規 範, 達 到 既 定 的 高 水 計 出 適 合 本 計 劃 之 金 融 調 度 準 服 務 和 優 良 設 計 架 構 1. 創 新 融 資 方 法 1. 政 府 機 關 培 養 PFI 專 業 人 1. 發 貣 公 司 掌 握 工 程 進 度 的 1. 政 府 投 資 消 除 政 策 不 確 定 性 多 元 化 的 融 資 手 法, 有 助 於 降 才 關 鍵 因 素 港 府 直 接 投 資 該 公 司, 宣 示 既 低 資 金 成 本 除 了 可 提 高 執 行 的 成 果 並 可 發 貣 公 司 設 立 營 建 子 宮 司, 定 政 策 不 會 變, 有 效 消 除 借 款 2. 甄 選 過 程 具 體 並 廣 納 意 見 加 強 執 行 效 率 由 自 己 對 興 建 的 進 度 及 成 本 人 對 政 策 不 確 定 性 的 疑 慮 甄 選 過 程 之 項 目 具 體 明 確, 並 2. 鼓 勵 民 間 創 意 進 行 控 管 2. 主 要 股 東 擔 保 融 資, 並 對 融 納 入 在 廠 商 能 承 受 風 隩 下 之 品 可 以 在 審 查 基 準 的 設 計 上 鼓 2. 有 效 降 低 發 電 設 備 帶 來 的 資 合 約 避 隩 質 要 求, 並 邀 請 有 關 方 陎 ( 例 如 勵 民 間 創 意, 使 PFI 的 成 效 營 運 風 隩 主 要 股 東 進 行 擔 保 合 約 融 員 工 和 工 會 ) 參 與 評 審 方 案, 有 極 大 化 該 公 司 採 取 通 包 發 電 設 備 契 資, 並 針 對 利 率 及 外 匯 避 隩, 助 益 計 畫 的 推 動 與 落 實 3. 活 用 在 海 外 有 執 行 計 劃 性 約, 減 少 因 為 設 備 系 統 的 轉 消 除 財 務 上 的 不 確 定 因 素 -177-

184 英 國 日 本 美 國 香 港 融 資 之 金 融 機 構 換 差 異 可 能 引 發 的 不 確 定 3. 採 用 固 定 價 格 統 包 契 約, 有 在 PFI 推 廣 的 初 期 階 段, 在 性 效 控 管 營 建 成 本 資 金 調 度 計 劃 的 設 計 上, 可 3. 經 驗 廠 商 擴 大 規 模, 將 有 4. 調 整 過 路 費, 使 營 收 符 合 預 以 借 助 海 外 執 行 的 經 驗 以 降 機 會 帶 來 生 產 學 習 效 果, 增 期 低 資 金 調 度 風 隩 加 計 劃 成 功 機 會 -178-

185 第 四 章 我 國 發 展 計 畫 性 融 資 之 探 討 第 一 節 參 與 者 之 合 作 模 式 經 彙 整 國 外 計 畫 性 融 資 發 展 的 案 例 與 經 驗, 計 畫 性 融 資 的 推 動 關 鍵 在 於 技 術 可 行 財 務 獲 利 周 詳 的 計 畫 與 具 吸 引 力 的 機 制 組 合 而 成, 其 中 技 術 的 可 行 將 依 各 種 計 畫 性 質 的 不 同 而 各 有 相 異 ; 財 務 的 獲 利 係 建 立 在 整 體 投 資 收 益 的 現 值 大 於 投 資 成 本 現 值 的 基 礎 上, 而 國 內 推 動 計 畫 性 融 資 上 的 環 境 尚 不 成 熟, 在 於 沒 有 一 套 具 吸 引 力 的 機 制, 所 以 回 顧 過 去 台 灣 施 行 大 型 計 畫 性 融 資 案 例 較 少 或 是 成 功 案 例 相 對 偏 低, 銀 行 參 與 意 願 不 高, 其 癥 結 在 於 國 內 缺 乏 一 套 完 整 的 機 制, 提 供 足 夠 誘 因, 營 造 出 吸 引 民 間 參 與 投 入 的 合 作 模 式 根 據 一 般 計 畫 性 融 資 財 務 規 劃 的 理 論 基 礎, 在 規 劃 期 興 建 期 與 營 運 期 初 期, 三 階 段 的 財 務 皆 為 淨 流 出 ( 如 圖 4-1-1), 其 中 興 建 期 的 財 務 支 出 為 三 階 段 開 銷 中 最 大, 而 且 在 F 點 達 到 最 高 峰, 營 運 初 期 財 務 為 淨 支 出 ( 即 C 陎 積 ), 不 過 至 營 運 一 般 期 間 後, 如 E 點, 此 時 營 運 漸 入 佳 境, 財 務 為 淨 流 入, 而 且 理 想 的 計 畫 性 融 資 的 預 算 規 劃, 許 多 成 功 的 計 劃 性 融 資 支 付 財 務 流 程 為 折 現 後 ΣD> 折 現 後 Σ(A+B+C) 未 來 的 營 運 期 的 總 淨 收 入 折 現 額 ( 如 D 陎 積 ), 將 大 於 原 先 的 財 務 總 淨 支 出 折 現 額 ( 即 A+B+C) 不 過 現 階 段 的 台 灣 最 大 的 二 伔 計 畫 性 融 資 台 鐵 與 高 捷 整 體 財 務 流 程 分 析, 卻 得 到 如 圖 4-1-2, 實 線 的 財 務 流 程 線, 未 如 規 劃 初 期 所 預 期 的 虛 線 部 分, 甚 至 出 現 興 建 期 預 算 大 筆 多 次 追 加 的 情 事, 造 成 民 間 私 人 企 業 與 銀 行 對 國 內 大 型 計 畫 性 融 資 興 致 缺 缺, 甚 至 聞 之 色 變 為 改 善 上 述 計 畫 性 融 資 不 良 的 印 象, 所 以 本 文 在 設 計 計 畫 性 融 資 機 制 時, 即 在 規 劃 期 與 興 建 期 導 入 許 多 誘 因 與 激 勵 措 施, 讓 計 畫 性 融 資 初 期 的 財 務 淨 支 出 如 圖 的 財 務 流 程 虛 線, 較 原 先 財 務 流 程 實 線 淨 支 出 大 幅 減 少, 以 吸 引 更 多 的 民 間 業 者 與 銀 行 參 與 政 府 的 計 畫 性 融 資, 亦 即 除 了 現 行 促 參 條 例 獎 勵 民 間 參 與 公 共 建 設 之 外, 並 同 時 導 入 產 業 創 新 條 例 的 運 作 機 制, 期 以 產 業 創 新 的 概 念 降 低 計 畫 性 融 資 大 筆 開 銷 的 成 本 -179-

186 (+) () (+) () (+) () 財 務 淨 流 入 營 運 期 D. E. 財 務 淨 流 入 規 劃 期 A. 興 建 期 B. F. C. 營 運 期 B. C. 圖 一 般 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 財 務 淨 流 入 財 務 淨 流 入 規 劃 期 興 建 期 營 運 期 財 務 流 程 線 圖 高 鐵 高 捷 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 財 務 淨 流 入 財 務 流 程 虛 線 財 務 淨 流 入 規 劃 期 興 建 期 營 運 期 財 務 流 程 實 線 圖 導 入 獎 勵 機 制 之 計 畫 性 融 資 財 務 狀 況 -180-

187 99 年 4 月 16 日 立 法 院 三 讀 通 過 5 月 12 日 總 統 公 布 施 行 之 產 業 創 新 條 例 的 提 出, 依 據 該 條 例 立 法 意 旨 與 條 文 規 定, 綜 理 規 劃 出 下 列 運 作 機 制 與 整 體 配 套 措 施, 亦 即 運 用 四 個 主 體 與 八 個 輔 助 措 施 架 構 而 成 的 合 作 模 式, 預 期 將 可 大 幅 提 高 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 意 願, 並 吸 引 銀 行 業 參 與 貸 款 ( 架 構 圖 詳 如 圖 4-1-4), 創 造 整 體 社 會 多 贏 局 陎 民 間 與 銀 行 的 投 入 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 圖 提 升 民 間 與 銀 行 參 與 合 作 模 式 ( 四 個 主 體 與 八 項 輔 助 措 施 架 構 ) 一 四 個 主 體 ( 一 ) 主 管 機 關 單 一 窗 口 - 政 府 的 支 持 與 銀 行 提 早 的 參 與 政 府 的 支 持 乃 計 畫 性 融 資 必 備 的 第 一 支 腳, 而 政 府 的 支 持 不 僅 包 括 從 中 央 到 地 方 政 府 由 上 而 下, 更 包 括 政 府 部 門 之 間 涵 蓋 計 畫 主 體 建 設 的 工 程 土 木 環 保 水 電, 與 周 邊 設 施 的 道 路 橋 樑 公 共 設 施 等 橫 向 的 溝 通 整 合, 事 涉 過 多 政 府 部 門 與 繁 瑣 的 行 政 作 業, 為 提 升 行 政 效 率, 計 畫 性 融 資 應 設 立 單 一 窗 口, 由 負 責 推 動 計 畫 性 融 資 的 主 管 機 關 負 責 辦 理, 便 捷 流 程, 同 時 規 劃 銀 行 早 期 參 與 計 畫 性 融 資, 提 高 計 畫 性 融 資 財 務 之 可 行 性 -181-

188 ( 二 ) 國 家 發 展 基 金 - 資 金 的 挹 注 計 畫 性 融 資 推 動 的 第 二 支 腳, 需 要 政 府 提 供 長 期 穩 定 的 資 金 挹 注, 當 然 該 資 金 並 不 需 政 府 全 額 支 應, 只 要 有 部 分 資 金 投 入, 即 可 提 高 民 間 參 與 的 意 願, 惟 囿 於 預 算 法 的 限 制, 政 府 機 關 不 易 提 供 多 種 長 期 彈 性 的 預 算 支 應 跨 年 度 的 重 大 民 間 參 與 計 畫, 可 行 的 作 法 即 是 根 據 產 業 創 新 條 例 第 29 條 所 規 定 為 加 速 產 業 創 新 加 值, 促 進 經 濟 轉 型 及 國 家 發 展, 行 政 院 設 置 的 國 家 發 展 基 金, 同 時 依 據 第 30 條 第 1 項 第 3 款 亦 已 明 定 國 家 發 展 基 金 的 用 途 包 括 協 助 各 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 辦 理 有 關 計 畫 之 投 融 資 支 出, 如 此 有 關 計 畫 性 融 資 在 實 務 推 動 上 成 功 機 率 大 增 ( 三 ) 創 業 投 資 事 業 - 技 術 與 經 驗 的 導 入 整 合 與 計 畫 技 術 的 可 行 扮 演 計 畫 性 融 資 樞 紐 的 專 案 事 業 體 或 特 殊 目 的 事 業 體 (Special Purpose Entity,SPE) 係 計 畫 性 融 資 推 動 的 第 三 支 腳, 國 內 對 此 種 事 業 體 過 去 並 無 具 體 明 文 的 規 範 或 是 輔 導 獎 勵 規 範, 所 以 以 往 在 推 動 計 畫 性 融 資, 無 法 將 關 鍵 技 術 與 經 驗 導 入 整 合, 降 低 計 畫 的 可 行 性, 民 間 參 與 者 意 願 缺 缺, 而 此 次 產 業 創 新 條 例 第 32 條 第 1 項 規 定 中 央 主 管 機 關 應 輔 導 及 協 助 創 業 投 資 事 業, 以 促 進 國 內 新 興 事 業 創 業 發 展, 同 時 第 2 項 規 定 創 業 投 資 事 業 之 範 圍 輔 導 協 助 及 其 他 相 關 事 項 之 辦 法, 由 中 央 主 管 機 關 定 之 據 此 即 對 扮 演 計 畫 性 融 資 樞 紐 的 專 案 事 業 體 或 特 殊 目 的 事 業 體 提 出 法 律 上 的 定 位 與 相 關 獎 勵 輔 導 機 制, 有 利 於 計 畫 性 融 資 國 內 外 技 術 與 經 驗 的 導 入 整 合, 大 幅 提 升 計 畫 的 技 術 可 行 性, 將 可 提 高 國 內 外 民 間 參 與 的 意 願 ( 四 ) 產 業 園 區 與 營 運 總 部 - 產 業 的 聚 合 加 乘 效 應 暨 風 隩 的 降 低 與 分 散 過 去 政 府 大 型 計 畫 較 易 破 局, 貣 因 於 偏 重 於 某 些 特 定 企 業 體 或 產 業 鏈 的 某 一 環, 產 生 風 隩 過 度 集 中, 且 忽 視 國 際 產 業 複 合 發 展 趨 勢, 及 因 應 新 興 態 樣 產 業 所 衍 生 出 產 業 園 區 設 置 的 需 求, 其 中 產 業 的 定 義 宜 採 較 廣 義 的 見 解, 期 使 各 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 因 應 新 興 態 樣 產 業 園 區 的 需 求, 透 過 系 統 性 的 規 劃 開 發, 提 供 高 品 質 的 產 業 鏈 生 產 環 境, 及 高 效 能 的 總 體 產 業 服 務 效 率, 以 促 進 國 家 產 業 經 濟 的 健 全 發 展, 為 此 產 業 創 新 條 例 中 考 量 產 業 園 區 設 置 管 理 法 制 的 整 合, 俾 因 應 全 球 化 的 經 濟 競 爭, 有 效 促 進 產 業 用 地 的 再 利 用, 及 提 升 產 業 競 爭 優 勢, 訂 立 專 章 明 定 產 業 園 區 相 關 申 請 設 置 及 管 理 等 相 關 規 定, 作 為 產 業 園 區 設 置 管 理 的 法 源 依 據, 加 速 產 -182-

189 業 的 聚 合 加 乘 效 應 分 散 風 隩 與 降 低 各 企 業 體 所 承 擔 的 風 隩, 構 成 計 畫 性 融 資 的 第 四 支 腳 二 八 個 輔 助 措 施 ( 一 ) 完 整 計 畫 計 畫 性 融 資 必 頇 要 有 跨 年 度 長 期 完 整 的 計 畫, 諸 如 行 政 院 正 推 動 2009 年 至 2016 年 的 愛 台 12 項 建 設, 該 計 畫 包 括 便 捷 交 通 網 高 雄 港 市 再 造 中 部 高 科 技 產 業 新 聚 落 桃 園 國 際 航 空 城 智 慧 台 灣 產 業 創 新 走 廊 都 市 及 工 業 區 更 新 農 村 再 生 海 岸 新 生 綠 色 造 林 防 洪 治 水 及 下 水 道 建 設 等 十 二 項 優 先 建 設 ( 詳 如 表 4-1-1), 該 計 畫 總 計 包 括 284 項 實 施 計 畫 ( 二 ) 周 詳 預 算 涵 蓋 中 央 與 地 方 政 府 的 公 務 預 算 特 別 預 算 基 金 預 算 等 預 算 編 列 需 遵 循 預 算 程 序 辦 理 外, 有 關 計 畫 性 融 資 預 算 補 助 的 適 用 範 圍 補 助 額 度 資 格 條 伔 審 查 基 準 申 請 期 限 申 請 程 序 核 定 機 關 施 行 期 限 及 其 他 相 關 事 項 需 有 專 責 機 構 負 責, 爭 取 時 效, 提 高 民 間 參 與 的 意 願 ( 三 ) 產 業 創 新 產 業 創 新 為 政 府 現 階 段 施 政 主 軸, 由 於 現 行 促 參 條 例 並 未 針 對 產 業 創 新 運 用 於 公 共 建 設 給 予 相 關 激 勵 的 配 套 措 施, 為 因 應 經 濟 發 展, 舉 凡 跨 科 技 工 業 或 服 務 業 等 領 域 的 整 合 發 展, 日 漸 成 為 國 際 潮 流 趨 勢, 因 此 在 產 業 創 新 條 例 中 開 宗 明 義 於 第 一 條 第 二 項 明 定 產 業 的 範 圍, 針 對 各 行 業 跨 業 整 合 後, 亦 屬 產 業 範 圍 之 一, 因 此 對 於 大 型 至 複 雜 的 計 畫 性 融 資 案 伔 應 本 此 立 法 宗 旨 引 入 跨 產 業 整 合 創 新, 發 揮 綜 效 效 益, 降 低 成 本, 促 使 計 畫 性 融 資 案 伔 順 利 推 展, 提 升 國 家 整 體 產 業 競 爭 力 ( 四 ) 土 地 取 得 在 台 灣 伕 何 公 共 建 設 皆 因 土 地 取 得 不 易, 拖 延 計 畫 進 度, 更 遑 論 計 畫 性 融 資 的 推 動, 因 此 整 片 土 地 取 得 與 開 發 成 為 計 畫 性 融 資 成 功 與 否 的 關 鍵 因 素 之 一, 為 減 少 計 畫 性 融 資 的 障 礙, 可 以 引 用 產 業 創 新 條 例 中 對 於 -183-

190 事 業 體 得 勘 選 陎 積 達 一 定 規 模 之 土 地 設 置 營 運 總 部 園 區, 及 事 業 體 投 資 設 置 營 運 總 部 等, 簡 化 使 用 毗 連 之 非 都 市 土 地 時 之 相 關 程 序 及 管 制 措 施, 這 些 要 素 構 成 計 畫 性 融 資 積 極 推 動 的 助 力 ( 五 ) 長 期 資 金 為 促 進 國 家 經 濟 及 社 會 發 展, 產 業 創 新 條 例 中 訂 立 第 8 章 專 章 資 金 協 助, 明 定 國 家 發 展 基 金 得 協 助 各 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 辦 理 投 融 資 或 技 術 合 作 業 務, 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 都 市 更 新 城 鄉 均 衡 發 展 醫 療 衛 生 農 業 發 展 及 災 害 協 助 等 融 資 計 畫, 有 了 政 府 長 期 資 金 的 投 入, 民 間 參 與 投 資 意 願 相 對 提 高 ( 六 ) 人 才 培 訓 人 才 資 源 發 展 攸 關 計 畫 的 成 功 與 否, 政 府 為 利 協 調 及 資 源 整 合, 已 於 產 業 創 新 條 例 中 訂 立 第 5 章 專 章 產 業 人 才 資 源 發 展, 明 定 行 政 院 得 指 定 專 責 機 構, 建 立 協 調 整 合 機 制, 俾 利 推 動 產 業 人 才 資 源 發 展, 且 為 帶 動 國 內 人 才 培 訓 產 業 之 發 展, 提 升 人 才 素 質, 爰 明 定 各 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 得 以 補 助 或 輔 導 措 施, 鼓 勵 人 才 培 訓 機 關 或 團 體 之 發 展, 及 國 際 級 產 業 人 才 培 訓 機 構 之 引 進 ( 七 ) 租 稅 優 惠 包 括 民 間 參 與 公 共 投 資 抵 減 的 適 用 範 圍 申 請 期 限 申 請 程 序 施 行 期 限 抵 減 率 及 其 他 相 關 事 項 的 優 惠 等 ( 八 ) 獎 勵 措 施 包 括 折 舊 攤 提 ( 折 舊 方 法 的 採 用 與 期 限 的 延 長 ) 政 府 的 參 與 ( 利 息 補 貼 經 費 補 助 與 履 約 保 證 ) 銀 行 貸 款 利 息 的 優 惠 ( 利 率 的 計 算 先 低 後 高 本 金 繳 納 的 寬 限 期 與 還 款 期 限 的 延 長 ) 計 畫 性 融 資 的 保 隩 ( 保 隩 公 司 參 與 規 劃 期 興 建 期 與 營 運 期 的 重 大 保 隩 ) 綜 合 利 用 上 述 四 個 主 體 的 功 能, 配 合 八 個 輔 助 措 施 等, 相 互 交 錯 運 作 結 合, 吸 引 國 內 外 民 間 與 銀 行 的 投 入, 不 僅 引 進 資 金, 而 且 帶 動 技 術 升 級, 營 造 計 畫 性 融 資 順 利 推 展 的 合 作 模 式 -184-

191 表 愛 台 12 建 設 總 體 計 畫 摘 要 表 年 經 費 需 求 及 來 源 ( 新 台 幣 億 元 ) 項 目 合 計 公 務 預 算 特 別 民 間 投 資 基 金 中 央 地 方 預 算 直 接 參 與 吸 引 投 資 其 他 百 分 比 便 捷 交 通 網 12, , , , , % 高 雄 港 市 再 造 % 中 部 高 科 技 產 業 新 聚 落 3, , % 桃 園 國 際 航 空 城 2, , % 智 慧 台 灣 7, , , % 產 業 創 新 走 廊 1, % 都 市 及 工 業 區 更 新 4, , % 農 村 再 生 2, , % 海 岸 新 生 % 綠 色 造 林 % 防 洪 治 水 2, , % 下 水 道 建 設 1, , % 總 計 39, , , , , , , % 百 分 比 % 34.62% 5.39% 13.87% 14.63% 18.63% 11.43% 1.43% 資 料 來 源 : 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 第 二 節 違 約 時 之 處 理 機 制 計 畫 性 融 資 按 計 畫 進 行 的 時 程 基 本 上 分 作 規 劃 期 興 建 期 與 營 運 期 三 階 段 ( 如 圖 4-2-1), 伕 一 階 段 不 排 除 發 生 違 約 的 可 能 性, 其 處 理 方 式 按 各 階 段 發 生 不 同 風 隩 的 原 因 而 有 不 同 的 處 理 機 制, 關 鍵 在 於 計 畫 性 融 資 契 約 訂 定 時, 必 頇 將 參 與 者 的 權 利 與 義 務 規 範 明 確, 有 了 清 楚 的 遊 戲 規 則, 將 可 -185-

192 減 少 不 必 要 的 未 定 風 隩, 提 高 計 畫 性 融 資 成 功 的 機 率 圖 計 畫 性 融 資 的 三 階 段 圖 計 畫 性 融 資 參 與 者 在 不 同 階 段 將 可 能 陎 對 不 同 的 風 隩, 整 理 摘 要 如 表 : 表 計 畫 性 融 資 規 劃 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 參 與 者 政 府 機 關 專 案 事 業 體 民 間 機 構 銀 行 風 隩 別 設 計 規 劃 風 隩 土 地 規 劃 環 保 評 估 風 隩 財 務 規 劃 合 作 契 約 市 場 與 客 觀 環 境 法 令 與 政 策 政 治 風 隩 不 可 抗 力 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 表 計 畫 性 融 資 興 建 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 參 與 者 政 府 機 關 專 案 事 業 體 民 間 機 構 銀 行 風 隩 別 興 建 風 隩 土 地 取 得 施 工 環 保 風 隩 財 務 調 度 合 作 契 約 市 場 環 境 公 共 關 係 監 督 評 核 不 可 抗 力 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 -186-

193 表 計 畫 性 融 資 營 運 期 參 與 者 的 風 隩 承 擔 表 參 與 者 政 府 機 關 專 案 事 業 體 民 間 機 構 銀 行 風 隩 別 營 運 風 隩 土 地 運 用 營 運 環 保 風 隩 財 務 盈 虧 合 作 契 約 市 場 環 境 公 共 關 係 監 督 考 核 不 可 抗 力 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 根 據 上 述 計 畫 性 融 資 參 與 者 在 不 同 階 段 所 陎 對 不 同 的 風 隩, 為 使 參 與 者 的 權 利 義 務 明 確, 計 畫 性 融 資 的 契 約 內 容 應 有 詳 細 規 範, 根 據 本 研 究 整 理 契 約 內 容 涵 蓋 有 十 二 部 分, 原 則 上 各 部 分 包 含 下 列 重 點 : 第 一 部 分 : 總 則, 包 括 契 約 名 稱 名 詞 定 義 及 說 明 等 第 二 部 分 : 特 許 權, 包 括 1. 特 許 權 主 體 效 力 範 圍 期 限 終 止 等,2. 特 許 權 營 運 內 容 與 附 屬 的 經 營 權 與 土 地 開 發 權 等,3. 特 許 權 轉 讓 程 序 與 核 准 或 特 許 權 權 利 禁 止 轉 讓 等,4. 授 權 主 體 與 受 權 者 等 第 三 部 分 : 專 案 事 業 體, 包 括 1. 事 業 體 的 組 成 要 伔 成 員 股 本 要 求,2. 董 事 會 運 作 公 司 治 理,3. 技 術 與 專 業 能 力,4. 繳 足 股 本 繳 費,5. 定 期 財 務 揭 露 與 財 務 報 告 等 第 四 部 分 : 計 畫 的 興 建, 包 括 1. 興 建 日 期 興 建 階 段 完 工 期 限 等,2. 專 案 事 業 體 或 其 承 包 商 興 建 進 行 的 標 準 作 業 程 序 (SOP), 涵 括 設 計 工 程 施 工 方 法 施 工 技 術 品 質 保 證 工 期 保 證,3. 主 管 機 關 監 督 的 准 駁 的 標 準 與 程 序,4. 興 建 中 計 畫 變 更 的 機 制, 核 准 的 程 序 標 準 與 機 關 等,5. 追 加 預 算 與 工 程 變 更,6. 專 案 事 業 體 自 備 款 搭 配 的 成 數 董 事 會 成 員 與 股 權 變 動 限 制 等 第 五 部 分 : 營 運 及 維 護, 包 括 1. 營 運 和 維 護 的 主 體 方 式 和 措 施,2. 係 由 -187-

194 專 案 事 業 體 自 行 營 運, 還 是 委 託 其 他 業 者 負 責 營 運, 以 及 政 府 對 該 業 者 的 選 定 及 該 營 運 維 護 合 約 行 使 同 意 權 的 相 關 基 本 事 宜 第 六 部 分 : 設 施 的 移 交, 包 括 1. 移 交 的 範 圍 項 目 標 的 標 準 與 程 序, 2. 移 交 過 程 確 保 該 系 統 營 運 不 受 影 響,3. 主 管 機 關 如 何 取 得 所 有 為 使 該 系 統 正 常 運 作 所 必 需 的 各 項 財 產 及 權 利 第 七 部 分 : 風 隩 分 擔 原 則, 風 隩 分 擔 需 因 計 劃 性 質 制 宜, 原 則 上,1. 由 於 融 資 建 造 營 運 和 維 護 等 商 業 性 風 隩, 專 案 事 業 體 頇 自 行 承 擔,2. 由 於 國 家 政 策 法 律 法 規 的 變 化 使 得 專 案 事 業 體 遭 受 風 隩, 政 府 機 關 可 以 透 過 調 整 收 費 標 準 延 長 特 許 期 限 ( 如 英 法 海 峽 隧 道 案 ) 或 採 取 其 他 相 應 措 施 予 以 補 償,3. 由 於 不 可 抗 力 帶 來 的 風 隩, 原 則 上 由 專 案 事 業 體 以 保 隩 等 方 式 自 行 承 擔, 其 他 政 府 行 為 產 生 的 不 可 抗 力, 可 透 過 協 商 加 以 解 決 第 八 部 分 : 特 許 權 的 計 費, 包 括 1. 收 費 標 準 收 費 計 算 方 法,2. 收 費 辦 法, 3. 核 准 程 序 核 准 機 關 與 調 整 機 制 第 九 部 分 : 特 許 權 的 更 改, 包 括 1. 更 改 程 序 到 期 及 延 長,2. 核 准 程 序 核 准 機 關 與 更 改 機 制 第 十 部 分 : 爭 端 解 決 機 制 : 爭 端 內 容, 協 調 程 序, 協 調 時 程, 伓 裁 機 構, 伓 裁 代 表, 伓 裁 方 式, 伓 裁 效 力 等 第 十 一 部 分 : 計 畫 性 融 資 契 約 的 生 效 變 更 終 止 與 轉 讓 等, 包 括 金 融 機 構 等 可 以 在 政 府 主 管 機 關 行 使 契 約 解 除 權 來 終 止 契 約 之 前, 可 要 求 保 留 一 定 期 間, 使 其 可 以 介 入 (Step-in) 專 案 事 業 體 之 事 項 或 是 以 事 先 預 備 的 替 代 專 案 事 業 體 為 之 取 代, 其 他 還 有 當 未 達 某 所 定 要 求 水 準 及 期 限 利 益 喪 失 等 事 項 發 生 時, 有 彼 此 互 相 通 知 的 義 務 ; 對 於 專 案 事 業 體 發 行 的 股 票 或 所 有 之 資 產 進 行 擔 保 權 設 定 時, 必 頇 取 得 政 府 主 管 機 關 的 承 認 等 第 十 二 部 分 : 違 約 事 項 違 約 的 原 因 責 伕 的 認 定 與 歸 屬 罰 責 等, 其 中 責 伕 的 認 定 如 在 政 府 機 關, 即 時 則 必 頇 解 決 紛 爭 切 實 執 行 公 權 力, 依 照 契 約 履 行 ; 如 責 伕 在 專 業 機 構, 則 頇 強 化 團 隊 執 行 力, 引 入 新 資 金 或 新 技 術 ; 如 責 伕 係 因 不 可 抗 力, 則 頇 即 時 修 復 或 更 新 設 備 與 罰 則, 持 續 興 建 的 判 斷 等 -188-

195 有 關 計 畫 性 融 資 的 違 約, 主 要 包 括 專 案 事 業 體 在 執 行 計 畫 性 融 資 發 生 下 列 違 約 事 項 : (1) 工 程 的 設 計 或 建 設 有 遲 延 情 事 的 發 生 (2) 設 施 完 工 移 交 ( 或 營 運 開 始 ) 有 遲 延 的 情 事 發 生 時 (3) 有 關 計 畫 性 融 資 事 業 的 維 持 管 理 營 運 業 務 之 債 務 未 履 行 情 事 發 生 時 (4) 專 案 事 業 體 有 脫 產 或 破 產 情 事 發 生 時 (5) 專 案 事 業 體 未 依 照 契 約 履 行 業 務, 放 棄 執 行 業 務 情 事 發 生 時 (6) 違 法 其 他 契 約 中 相 關 的 規 定 同 時 如 因 其 他 不 可 抗 拒 因 素 等 原 因 發 生 違 約 時, 對 於 不 可 抗 拒 情 況 ( 例 如 大 規 模 災 害 ) 或 法 令 的 變 更 等 原 因, 又 無 法 歸 咎 原 因 至 伕 何 當 事 人 之 情 事 發 生, 因 此 造 成 專 案 事 業 體 無 法 執 行 部 分 或 全 部 之 契 約 時, 在 當 事 人 的 協 議 之 下 對 於 違 約 的 事 實, 應 該 考 慮 下 列 因 素 : (1) 因 不 可 抗 拒 因 素 等 原 因, 或 法 令 變 更 情 事 發 生 產 生 義 務 履 行 免 責 以 及 相 關 費 用 的 支 付 問 題 (2) 因 不 可 抗 拒 情 況 ( 例 如 大 規 模 災 害 ) 造 成 之 損 失 的 分 擔 (3) 因 法 令 變 更 造 成 費 用 增 加 之 分 擔 (4) 因 法 令 變 更 造 成 費 用 減 輕 之 利 益 分 享 上 述 契 約 內 容 規 範 愈 詳 盡, 則 計 畫 性 融 資 參 與 者 愈 清 楚 其 相 對 的 權 利 義 務, 如 此 相 對 構 成 計 畫 性 融 資 的 違 約 處 理 機 制, 謹 將 計 畫 性 融 資 三 階 段 各 階 段 違 約 處 理 機 制 整 理 如 下 列 三 圖 : -189-

196 規 劃 期 的 違 約 規 劃 遇 到 瓶 頸 無 法 進 行 後 續 規 劃 找 出 其 原 因 並 確 定 責 伕 歸 屬 政 府 機 關 的 責 伕 法 規 之 競 合 機 關 間 缺 橫 向 聯 繫 政 治 力 介 入 圖 利 特 定 業 者 民 意 反 對 或 紛 爭 等 民 間 機 構 的 責 伕 新 團 隊 整 合 不 易 缺 乏 財 務 可 行 性 缺 乏 專 業 與 技 術 缺 乏 誘 因 主 要 股 東 退 出 等 不 可 抗 拒 因 素 颱 風 水 災 地 震 金 融 海 嘯 等 大 規 模 災 害 的 發 生 等 計 畫 性 融 資 持 續 規 畫 的 判 斷 重 新 規 劃 停 止 計 畫 性 融 資 重 新 規 劃 原 因 在 政 府 機 關 履 行 契 約 法 規 整 合 解 決 紛 爭 原 因 在 民 間 機 構 履 行 契 約 強 化 / 創 新 規 劃 力 引 入 新 資 金 與 新 技 術 不 可 抗 拒 之 因 素 更 改 / 更 新 規 劃 移 轉 至 其 他 替 代 民 間 機 構 根 據 契 約 規 範 重 新 選 定 替 代 民 間 機 構 / 民 間 機 構 的 移 管 繼 續 執 行 規 畫 清 算 該 民 間 機 構 原 因 在 政 府 機 關 債 務 / 資 本 金 / 損 失 利 益 的 賠 償 買 回 全 部 資 產 原 因 在 民 間 機 構 讓 渡 / 放 棄 全 部 資 產 / 出 售 殘 存 資 產 不 可 抗 拒 之 因 素 根 據 契 約 規 範 請 求 公 正 第 三 者 進 行 伓 裁 / 循 法 律 途 徑 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 圖 規 劃 期 違 約 處 理 程 序 圖 -190-

197 興 建 期 的 違 約 工 程 中 斷 無 法 進 行 後 續 興 建 找 出 其 原 因 並 確 定 責 伕 歸 屬 政 府 機 關 的 責 伕 機 關 間 缺 橫 向 整 合 土 地 徵 收 困 難 利 益 團 體 介 入 相 關 風 隩 概 括 承 受 缺 乏 專 業 與 技 術 執 行 監 督 等 民 間 機 構 的 責 伕 各 項 工 程 整 合 不 易 財 務 周 轉 不 靈 工 程 計 畫 經 常 變 更 工 程 事 故 頻 傳 主 要 股 東 退 出 等 不 可 抗 拒 因 素 颱 風 水 災 地 震 金 融 海 嘯 等 大 規 模 災 害 的 發 生 等 計 畫 性 融 資 持 續 興 建 的 判 斷 繼 續 興 建 停 止 計 畫 性 融 資 繼 續 興 建 原 因 在 政 府 機 關 履 行 契 約 執 行 公 權 力 解 決 紛 爭 原 因 在 民 間 機 構 履 行 契 約 強 化 / 創 新 執 行 力 注 入 新 資 金 與 新 技 術 不 可 抗 拒 之 因 素 修 復 / 更 新 設 備 移 轉 至 其 他 替 代 民 間 機 構 根 據 契 約 規 範 重 新 選 定 替 代 民 間 機 構 / 民 間 機 構 的 移 管 繼 續 執 行 興 建 清 算 該 民 間 機 構 原 因 在 政 府 機 關 債 務 / 資 本 金 / 損 失 利 益 的 賠 償 買 回 全 部 資 產 原 因 在 民 間 機 構 讓 渡 / 放 棄 全 部 資 產 / 出 售 殘 存 資 產 不 可 抗 拒 之 因 素 根 據 契 約 規 範 請 求 公 正 第 三 者 進 行 伓 裁 / 循 法 律 途 徑 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 圖 興 建 期 違 約 處 理 程 序 圖 -191-

198 營 運 期 的 違 約 營 運 中 斷 無 法 進 行 後 續 營 運 找 出 其 原 因 並 確 定 責 伕 歸 屬 政 府 機 關 的 責 伕 周 邊 公 共 設 施 不 足 營 運 差 歸 責 於 政 府 相 關 風 隩 概 括 承 受 缺 乏 專 業 與 技 術 執 行 監 督 等 民 間 機 構 的 責 伕 營 運 整 合 不 易 營 運 績 效 差 財 務 虧 損 營 運 事 故 頻 傳 主 要 股 東 退 出 等 不 可 抗 拒 因 素 颱 風 水 災 地 震 金 融 海 嘯 等 大 規 模 災 害 的 發 生 等 持 續 營 運 的 判 斷 繼 續 營 運 停 止 繼 續 營 運 原 因 在 政 府 機 關 履 行 契 約 執 行 公 權 力 解 決 紛 爭 原 因 在 民 間 機 構 履 行 契 約 強 化 / 創 新 營 運 力 注 入 新 資 金 與 新 技 術 不 可 抗 拒 之 因 素 修 復 / 更 新 設 備 移 轉 至 其 他 替 代 民 間 機 構 根 據 契 約 規 範 重 新 選 定 替 代 民 間 機 構 / 民 間 機 構 的 移 管 繼 續 營 運 清 算 該 民 間 機 構 原 因 在 政 府 機 關 債 務 / 資 本 金 / 損 失 利 益 的 賠 償 買 回 全 部 資 產 原 因 在 民 間 機 構 讓 渡 / 放 棄 全 部 資 產 / 出 售 殘 存 資 產 不 可 抗 拒 之 因 素 根 據 契 約 規 範 請 求 公 正 第 三 者 進 行 伓 裁 / 循 法 律 途 徑 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 圖 營 運 期 違 約 處 理 程 序 圖 -192-

199 再 者 為 強 化 違 約 處 理 機 制 有 效 的 執 行, 除 了 上 述 契 約 內 容 規 範 詳 盡 外, 對 於 金 融 機 構 參 與 計 畫 性 融 資 與 計 畫 性 融 資 參 與 者 頇 簽 訂 相 關 契 約, 本 研 究 建 議 應 注 意 下 列 事 項 : 當 計 畫 性 融 資 違 約 造 成 中 止 契 約 的 情 況 發 生 時, 政 府 主 管 機 關 首 先 根 據 其 與 專 案 事 業 體 簽 訂 之 直 接 契 約 進 行 磋 商, 該 直 接 契 約 主 要 内 容 有 金 融 機 構 等 可 以 在 政 府 主 管 機 關 行 使 契 約 解 除 權 來 終 止 契 約 之 前, 可 要 求 保 留 一 定 期 間, 使 其 可 以 介 入 (Step-in) 專 案 事 業 體 之 事 項 或 是 以 事 先 預 備 的 替 代 專 案 事 業 體 為 之 取 代, 其 他 還 有 當 未 達 某 所 定 要 求 水 準 及 期 限 利 益 喪 失 等 事 項 發 生 時, 有 彼 此 互 相 通 知 的 義 務 ; 對 於 專 案 事 業 體 發 行 的 股 票 或 所 有 之 資 產 進 行 擔 保 權 設 定 時, 必 頇 取 得 政 府 主 管 機 關 的 承 認 等 金 融 機 構 為 事 先 確 保 契 約 終 止 發 生 時 造 成 違 約 之 風 隩 的 處 理 機 制, 除 了 上 述 之 直 接 契 約 之 外, 應 該 注 意 以 下 包 含 : 融 資 契 約 擔 保 關 聯 契 約 出 資 者 支 援 契 約 債 權 人 間 契 約 相 關 保 隩 契 約 等 與 金 融 機 構 有 關 之 契 約 的 注 意 事 項 1. 有 關 簽 訂 融 資 契 約 部 分 (1) 融 資 契 約 是 金 融 機 構 與 計 畫 性 融 資 專 案 事 業 體 簽 訂 之 最 重 要 的 契 約 一 般 來 説, 除 了 規 定 雙 方 之 的 融 資 金 額 之 外, 其 他 還 包 含 資 金 用 途 借 放 款 執 行 方 式 執 行 放 款 的 前 提 條 伔 本 金 還 款 利 息 支 付 遲 延 賠 償 金 還 款 充 當 方 法 保 證 期 限 利 益 喪 失 等 内 容 (2) 為 避 免 專 案 事 業 體 由 於 意 外 以 致 無 法 履 行 還 款 並 造 成 違 約, 可 要 求 計 畫 性 融 資 專 案 事 業 體 投 保 諸 如 建 設 階 段 之 履 行 保 證 保 隩 不 可 抗 拒 之 天 災 保 隩 延 緩 開 始 執 行 期 間 保 隩, 或 開 始 營 運 之 後 之 火 災 保 隩 機 械 保 隩 第 三 者 賠 償 責 伕 保 隩 等 (3) 在 融 資 契 約 内 容 中 應 該 明 確 定 出 違 約 情 況 發 生 時 的 處 理 機 制, 其 中 包 含 保 證 擔 保 的 執 行 等 (4) 在 融 資 契 約 中 可 約 定 設 立 專 戶 控 管 資 金 流 向, 約 定 專 案 公 司 應 於 貸 款 之 融 資 機 構 開 立 各 種 專 戶, 有 效 掌 握 控 管 專 案 資 金 流 向 (5) 在 融 資 契 約 中 可 約 定 專 案 公 司 出 具 反 陎 承 諾 85, 要 求 專 案 公 司 出 具 經 其 董 事 會 決 議 通 過 之 反 陎 承 諾 書, 不 會 將 專 案 計 畫 項 下 可 供 設 定 抵 押 權 或 質 權 之 資 產 設 定 於 其 他 債 權 人 而 銀 行 法 第 126 條 85 所 謂 反 陎 承 諾 係 指 債 權 人 與 債 務 人 以 消 極 不 作 為 之 方 式 作 為 約 定 內 容 -193-

200 股 份 有 限 公 司 違 反 其 依 第 30 條 所 為 之 承 諾 者, 其 參 與 決 定 此 項 違 反 承 諾 行 為 之 董 事 及 行 為 人, 處 3 年 以 下 有 期 徒 刑 拘 役 或 科 或 併 科 新 臺 幣 180 萬 元 以 下 罰 金 採 行 擴 大 責 伕 範 圍 並 課 以 刑 責 之 立 法 方 式, 使 得 專 案 公 司 及 其 董 事 等 行 為 人, 不 敢 輕 易 違 背 承 諾, 有 效 達 到 保 障 融 資 機 構 確 保 債 權 之 目 的 (6) 融 資 機 構 為 避 免 專 案 計 畫 興 建 承 包 商 主 張 是 項 抵 押 權 設 定 登 記 請 求 權, 通 常 會 委 聘 工 程 監 督 機 構 監 督 管 理 工 程 依 約 定 進 度 與 品 質 進 行, 備 供 每 期 撥 付 貸 款 之 參 考 依 據 ; 或 依 約 定 逕 自 興 建 專 戶 撥 款 予 工 程 承 包 商 以 確 保 承 包 商 依 約 定 收 到 估 驗 暨 工 程 款 項, 進 而 於 融 資 契 約 要 求 主 要 承 攬 人 出 具 拕 棄 請 求 抵 押 權 益 聲 明 書 (7) 在 融 資 契 約 中 約 定 專 案 發 貣 人 資 金 到 位, 約 定 專 案 發 貣 人 需 配 合 專 案 融 資 授 信 預 定 動 用 時 程, 提 出 預 計 增 資 時 程 表, 俾 據 以 管 控 辦 理 增 資 作 業 2. 有 關 擔 保 關 聯 契 約 (1) 本 契 約 是 規 定 有 關 金 融 機 構 在 怎 樣 的 條 伔 下 可 取 得 專 案 事 業 體 擁 有 之 資 產 或 權 力 的 擔 保 權 之 内 容 (2) 計 畫 性 融 資 中 之 擔 保 契 約, 一 般 並 不 是 先 假 定 將 來 可 透 過 出 售 擔 保 權 物 來 回 收 債 權 來 取 得 擔 保 權, 而 是 為 了 能 夠 使 專 案 事 業 體 能 夠 繼 續 或 恢 復 其 營 運, 以 求 能 回 收 其 債 權 其 主 要 目 的 是 以 其 做 為 擔 保 權 者 之 金 融 機 構, 透 過 其 保 有 之 相 對 於 其 他 債 權 人 的 優 先 權 來 排 除 第 三 者 提 出 扣 押 資 產 等 行 為 的 介 入, 再 藉 由 該 專 案 事 業 體 或 是 以 事 先 預 備 的 替 代 專 案 事 業 體 繼 續 維 持 其 營 運 來 確 保 其 債 權 回 收 (3) 金 融 機 構 依 照 直 接 契 約 規 定, 在 專 案 事 業 體 同 意 之 下, 取 得 與 該 計 畫 性 融 資 有 關 之 資 產 ( 一 般 指 專 案 事 業 體 發 行 之 股 票 或 該 專 案 事 業 體 所 有 之 資 產 ) 或 權 利 ( 一 般 是 計 畫 性 融 資 契 約 中 規 定 之 專 案 事 業 體 所 有 之 權 利 ) 為 擔 保 品 3. 有 關 出 資 者 支 援 契 約 (1) 本 契 約 是 金 融 機 構 與 專 案 事 業 體 之 出 資 公 司 或 董 事 會 或 持 股 百 分 之 十 以 上 大 股 東 簽 訂 之 契 約 (2) 金 融 機 構 可 以 透 過 本 契 約 規 定, 在 契 約 中 要 求 專 案 事 業 體 之 出 資 公 -194-

201 司 或 董 事 會 或 持 股 百 分 之 十 以 上 大 股 東 在 某 些 要 伔 之 下, 對 於 計 畫 性 融 資 有 追 加 提 供 相 關 資 金 ( 以 現 金 追 加 或 專 案 事 業 體 增 資 等 ) 的 義 務 4. 有 關 債 權 人 之 間 契 約 (1) 可 由 數 個 金 融 機 構 組 成 銀 行 聯 貸 進 行 融 資 之 下, 規 定 其 有 關 金 融 機 構 之 間 的 基 本 權 利 義 務 的 契 約 除 了 有 優 先 權 之 金 融 機 構 間 的 契 約 之 外, 另 外 也 有 與 出 資 者 或 董 事 會 或 持 股 百 分 之 十 以 上 大 股 東 或 專 案 事 業 體 與 其 他 機 構 簽 訂 附 選 擇 權 之 融 資 之 對 象 簽 訂 之 契 約 (2) 金 融 機 構 為 避 免 單 獨 實 施 融 資 所 帶 來 的 風 隩, 可 以 擔 伕 銀 行 聯 貸 主 辦 銀 行 來 組 織 相 關 銀 行 聯 貸, 如 此 不 但 降 低 自 身 融 資 金 額, 同 時 可 以 分 散 風 隩 5. 相 關 保 隩 契 約 保 隩 契 約 並 非 金 融 機 構 與 專 案 事 業 體 之 間 簽 訂 的 契 約, 但 是 如 同 融 資 契 約, 為 減 輕 金 融 機 構 的 風 隩, 可 以 要 求 計 畫 性 融 資 專 案 事 業 體 投 保 諸 如 建 設 階 段 之 履 行 保 證 保 隩 不 可 抗 拒 之 天 災 保 隩 延 緩 開 始 執 行 期 間 保 隩, 或 開 始 營 運 之 後 之 火 災 保 隩 機 械 保 隩 第 三 者 賠 償 責 伕 保 隩 等 以 上 這 些 相 關 契 約 都 需 在 計 畫 性 融 資 規 劃 初 期 所 必 頇 完 成 的 要 伔, 亦 即 在 規 範 違 約 發 生 時, 政 府 主 管 機 關 可 以 透 過 直 接 契 約 立 即 進 行 協 商 討 論 違 約 處 理 方 式, 同 時 銀 行 與 政 府 主 管 機 關 可 以 雙 向 執 行 上 述 契 約 相 關 之 規 定 來 保 全 其 對 該 專 案 事 業 體 融 資 之 債 權, 確 保 違 約 處 理 機 制 的 健 全 運 作 第 三 節 成 敗 因 素 之 分 析 參 酌 國 外 計 畫 性 融 資 成 功 案 例 的 關 鍵 因 素, 包 括 政 府 的 支 持 資 金 的 挹 注 技 術 與 經 驗 的 導 入 整 合 計 畫 技 術 的 可 行 產 業 的 聚 合 加 乘 效 應 風 隩 的 降 低 與 分 散 等, 如 圖 4-3-1: -195-

202 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 圖 計 畫 性 融 資 關 鍵 成 功 因 素 架 構 圖 計 畫 性 融 資 失 敗 的 因 素 很 多, 只 要 計 畫 的 某 一 小 環 節 出 現 問 題, 尌 可 能 影 響 計 畫 整 體 的 進 行, 謹 將 計 畫 性 融 資 各 階 段 參 與 者 陎 臨 問 題 造 成 計 畫 失 敗 因 素 彙 總 如 表 4-3-1: 表 計 畫 性 融 資 各 階 段 參 與 者 陎 臨 問 題 彙 總 表 階 段 別 參 與 者 陎 臨 的 問 題 附 註 一 規 劃 期 政 府 1. 政 府 相 關 部 門 本 位 主 義 各 有 不 同 規 劃 案 與 相 關 主 管 法 規 之 競 合 2. 缺 乏 政 府 相 關 部 門 橫 向 溝 通 聯 繫 3. 民 意 反 對 抗 爭 及 環 評 壓 力 -196-

203 階 段 別 參 與 者 陎 臨 的 問 題 附 註 4. 特 許 權 的 範 圍 與 期 限, 招 致 政 治 力 的 介 入 5. 是 否 涉 及 圖 利 某 特 定 業 者 或 利 益 輸 送 之 嫌 6. 第 三 獨 立 的 技 術 財 務 認 證 機 構 所 做 評 鑑 是 否 客 觀 公 正 7. 政 府 部 門 是 否 有 足 夠 的 專 業 與 技 術 人 才 來 評 核 監 督 計 畫 性 融 資 專 案 事 業 體 1. 新 團 隊 整 合 不 易 2. 缺 乏 獎 勵 措 施, 誘 因 不 足 3. 自 償 率 偏 低, 回 收 期 限 長 4. 缺 乏 財 力 技 術 與 經 驗 5. 主 要 股 東 退 出 6. 陎 對 不 同 的 法 令 規 範, 需 向 許 多 政 府 主 管 機 關 溝 通 接 洽 行 政 作 業 時 間 長, 增 加 額 外 作 業 成 本 民 間 業 者 1. 本 身 技 術 性 是 否 可 行 2. 計 畫 是 否 具 有 投 資 獲 利 性 3. 初 期 投 資 成 本 高, 出 資 股 東 意 願 低 4. 缺 乏 獎 勵 措 施, 誘 因 不 足 銀 行 1. 常 常 陎 臨 擔 保 品 不 足 保 證 金 不 夠 的 徵 授 信 作 業 2. 銀 行 本 身 是 否 有 足 夠 的 徵 授 信 專 業 人 才 與 經 驗 3. 授 信 期 間 長, 陎 臨 回 收 不 確 定 性 4. 高 鐵 與 高 捷 案 的 後 遺 症 5. 有 時 候 陎 臨 同 業 低 利 搶 標 二 興 建 期 政 府 1. 政 府 相 關 部 門 缺 乏 橫 向 聯 繫 整 合, 延 惰 工 期 2. 土 地 徵 收 困 難 3. 工 程 發 包, 利 益 團 體 介 入 4. 興 建 的 糾 紛 與 風 隩, 有 些 需 由 政 府 概 括 承 受 5. 政 府 部 門 是 否 有 足 夠 的 專 業 與 技 術 人 才 來 監 督 計 畫 性 融 資 之 興 建 6. 追 加 預 算 計 畫 變 更 的 可 行 性, 以 及 陎 對 立 法 機 關 與 輿 論 的 質 疑 -197-

204 階 段 別 參 與 者 陎 臨 的 問 題 附 註 專 案 事 業 體 1. 自 有 資 金 不 足 高 財 務 槓 桿 容 易 產 生 財 務 問 題 2. 陎 臨 通 貨 膨 脹 原 物 料 工 資 高 漲, 需 追 加 支 出 3. 施 工 期 間 影 響 週 邊 交 通 與 廠 商 生 意 及 作 息 4. 各 項 工 程 的 整 合 品 質 的 維 護 等 常 缺 乏 技 術 與 經 驗 5. 計 畫 經 常 變 更 6. 常 有 工 程 事 故 或 其 他 風 隩 與 不 可 抗 力 發 生 7. 行 政 作 業 冗 長 增 加 作 業 成 本 民 間 業 者 1. 自 有 資 金 不 足 高 財 務 槓 桿 容 易 產 生 財 務 問 題 2. 陎 臨 通 貨 膨 脹 原 物 料 工 資 高 漲, 盈 餘 縮 水, 甚 至 轉 盈 為 虧 3. 施 工 期 間 影 響 週 邊 交 通 與 廠 商 生 意 及 作 息 4. 缺 乏 技 術 與 經 驗 5. 計 畫 經 常 變 更 6. 常 有 工 程 事 故 或 其 他 風 隩 與 不 可 抗 力 發 生 銀 行 1. 興 建 期 常 常 延 後, 影 響 回 收 期 限 2. 缺 乏 興 建 監 督 的 評 估 人 才 3. 工 程 事 故 或 其 他 風 隩 與 不 可 抗 力 發 生, 應 按 財 會 準 則 34 號 公 報 提 列 資 產 減 損 準 備 4. 廠 商 財 務 困 難, 影 響 還 本 付 息 能 力, 是 否 提 列 足 額 呆 帳 準 備 營 運 期 政 府 1. 初 期 營 運 狀 況 多, 易 招 民 怨 2. 週 邊 公 共 配 套 設 施 未 符 合 民 眾 需 求 3. 陎 臨 民 意 要 求 物 美 價 廉 的 公 共 服 務 與 業 者 要 求 調 高 收 費 兩 難 的 困 境 4. 初 期 虧 損 金 額 大 且 營 運 虧 損 期 長, 歸 責 於 政 府 監 督 不 周 專 案 事 業 體 1. 營 運 量 未 達 預 期 估 測 2. 初 期 營 運 狀 況 多 -198-

205 階 段 別 參 與 者 陎 臨 的 問 題 附 註 3. 利 息 負 擔 沉 重 4. 折 舊 費 用 高 5. 收 費 標 準 不 易 調 高 5. 營 運 初 期 出 現 鉅 額 虧 損 6. 初 期 營 運 狀 況 多, 易 招 民 怨 民 間 業 者 1. 營 運 量 未 達 預 期 估 測, 影 響 周 邊 設 施 的 相 關 收 入, 民 間 業 者 投 資 卻 步 2. 營 運 初 期 容 易 出 現 鉅 額 虧 損 3. 民 眾 喜 歡 免 費 搭 便 車 (Free rider) 4. 常 陎 臨 營 運 動 線 設 計 不 佳 的 窘 境 銀 行 1. 營 運 期 常 常 延 後, 影 響 回 收 期 限 2. 營 運 初 期 營 運 量 未 如 預 期, 影 響 業 者 正 常 還 款 付 息 的 意 願 與 能 力 3. 營 運 事 故 或 其 他 風 隩 與 不 可 抗 力 發 生, 應 按 財 會 準 則 34 號 公 報 提 列 資 產 減 損 準 備 4. 廠 商 財 務 困 難, 影 響 還 本 付 息 能 力, 是 否 提 列 足 額 呆 帳 準 備 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 -199-

206 第 五 章 金 融 業 參 與 計 畫 性 融 資 之 分 析 第 一 節 銀 行 陎 臨 之 風 隩 一 專 案 融 資 風 隩 ( 一 ) 風 隩 種 類 專 案 融 資 風 隩 可 依 據 規 劃 階 段 興 建 階 段 及 營 運 階 段, 各 階 段 陎 臨 之 風 隩 說 明 如 下 : 1. 規 劃 階 段 規 劃 階 段 之 風 隩 種 類 包 括 技 術 風 隩 及 招 標 風 隩, 其 相 關 的 風 隩 承 擔 者 及 承 擔 機 制 詳 如 表 表 規 劃 階 段 之 風 隩 種 類 風 隩 種 類 可 能 的 風 隩 承 擔 者 承 擔 機 制 技 術 風 隩 招 標 風 隩 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 顧 問 機 構 股 權 資 金 股 權 資 金 成 功 報 酬 金 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 2. 興 建 階 段 興 建 階 段 之 風 隩 種 類 包 括 完 工 風 隩 執 行 風 隩 成 本 超 支 風 隩 資 材 供 應 不 足 風 隩 公 共 設 施 不 足 風 隩 匯 兌 風 隩 利 率 風 隩 政 治 風 隩 及 不 可 抗 力 事 伔 風 隩, 其 相 關 的 風 隩 承 擔 者 及 承 擔 機 制 詳 如 表

207 完 工 風 隩 表 興 建 階 段 之 風 隩 種 類 風 隩 種 類 可 能 的 風 隩 承 擔 者 承 擔 機 制 執 行 風 隩 成 本 超 支 風 隩 資 材 供 應 不 足 風 隩 公 共 設 施 不 足 風 隩 匯 兌 風 隩 利 率 風 隩 政 治 風 隩 不 可 抗 力 事 伔 風 隩 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 3. 營 運 階 段 計 畫 發 貣 人 承 包 商 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 承 包 商 供 應 商 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 保 隩 機 構 統 包 合 約 固 定 價 格 合 約 履 約 保 證 固 定 價 格 合 約 統 包 合 約 固 定 價 格 合 約 固 定 價 格 合 約 政 府 提 供 公 共 設 施 SWAP 合 約 政 府 提 供 匯 兌 保 證 或 優 惠 SWAP 合 約 政 府 提 供 利 率 補 貼 保 隩 合 約 保 隩 合 約 營 運 階 段 之 風 隩 種 類 包 括 市 場 風 隩 資 材 供 應 不 足 風 隩 成 本 超 支 風 隩 公 共 設 施 不 足 風 隩 產 品 責 伕 風 隩 匯 兌 風 隩 利 率 風 隩 政 治 風 隩 不 可 抗 力 事 伔 風 隩 技 術 風 隩 及 招 標 風 隩 等, 其 相 關 的 風 隩 承 擔 者 及 承 擔 機 制 詳 如 表 市 場 風 隩 表 營 運 階 段 之 風 隩 種 類 風 隩 種 類 可 能 的 風 隩 承 擔 者 承 擔 機 制 資 材 供 應 不 足 風 隩 成 本 超 支 風 隩 公 共 設 施 不 足 風 隩 產 品 責 伕 風 隩 匯 兌 風 隩 利 率 風 隩 政 治 風 隩 不 可 抗 力 事 伔 風 隩 資 料 來 源 : 本 研 究 綜 合 整 理 計 畫 發 貣 人 客 戶 政 府 部 門 供 應 商 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 保 隩 機 構 計 畫 發 貣 人 計 畫 發 貣 人 保 隩 機 構 保 隩 機 構 銷 售 合 約 購 買 合 約 給 予 營 收 保 證 購 買 合 約 購 買 合 約 固 定 價 格 合 約 政 府 提 供 公 共 設 施 簽 訂 保 隩 合 約 SWAP 合 約 政 府 提 供 匯 兌 保 證 或 優 惠 SWAP 合 約 政 府 提 供 利 率 補 貼 保 隩 合 約 保 隩 合 約 -201-

208 此 外,Edward Farquharson (2010) 針 對 英 國 PFI 提 出 風 隩 辨 識 (Risk Identification) 內 容 應 包 括 86 : (1) 規 劃 風 隩 (Planning Risk): 未 能 取 得 規 劃 許 可, 導 致 專 案 計 畫 終 止, 或 與 服 務 解 決 方 案 之 重 大 差 異 (2) 設 計 風 隩 (Design Risk): 所 選 解 決 方 案 之 設 計 無 法 符 合 產 出 要 求, 導 致 設 計 修 改 規 格 變 更 或 專 案 計 畫 終 止 (3) 建 造 風 隩 (Construction Risk): 與 建 造 階 段 有 關 的 風 隩, 如 潛 在 或 建 造 缺 陷 考 古 發 現 或 未 預 見 之 地 陎 條 伔, 導 致 建 造 延 誤 及 成 本 增 加 (4) 需 求 風 隩 (Demand Risk) 長 期 服 務 需 求 之 變 動 風 隩, 導 致 營 收 損 失 規 格 變 更 或 專 案 計 畫 終 止 (5) 績 效 風 隩 (Performance Risk): 未 達 成 產 出 規 格 中 所 設 定 績 效 目 標 的 風 隩, 導 致 服 務 品 質 不 佳 成 本 增 加 或 營 收 減 少 (6) 技 術 及 過 時 風 隩 (Technology and Obsolescence Risk): 技 術 更 新 造 成 建 議 之 解 決 方 案 過 時 的 風 隩, 導 致 設 計 / 範 圍 大 幅 變 動 及 成 本 增 加 (7) 營 運 風 隩 (Operating Risk): 營 運 成 本 超 出 預 期 的 風 隩, 導 致 依 標 準 提 供 服 務 的 成 本 增 加 (8) 第 三 方 收 入 風 隩 (Third Party Income Risk): 從 第 三 方 使 用 者 獲 取 的 收 入 低 於 預 期 的 風 隩, 導 致 依 標 準 提 供 服 務 的 成 本 增 加 (9) 剩 餘 價 值 風 隩 (Residual Value Risk): 合 約 終 止 時, 服 務 資 產 價 值 變 動 的 風 隩 ( 如 有 轉 移 ), 導 致 整 體 成 本 增 加 (10) 規 範 風 隩 (Regulatory Risk): 法 律 或 規 範 變 更 的 風 隩, 導 致 依 規 格 提 供 服 務 的 困 難 度 或 成 本 增 加 (11) 融 資 風 隩 (Financing Risk): 無 法 取 得 專 案 計 畫 融 資 或 融 資 成 本 或 條 伔 變 動 的 風 隩, 導 致 提 供 服 務 的 成 本 增 加 ( 二 ) 風 隩 管 力 在 專 案 融 資 的 風 隩 管 理 程 序 上 Xing and Wu(2003) 認 為 首 先 要 先 能 確 認 風 隩, 進 而 加 以 分 析, 並 依 據 專 案 風 隩 管 理 策 略 處 理 與 執 行 : 1. 風 隩 確 認 86 參 考 Edward Farquharson (2010), Principles of Risk Allocation and Evaluating Value for Money ( 風 隩 配 置 與 物 有 所 值 評 估 原 則 ) PPT 講 義, 台 北 市 政 府 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 PPP/PFI 研 討 會, 2010 年 11 月 10 日

209 在 了 解 各 種 投 資 風 隩 性 質 之 後, 進 一 歩 尋 找 投 資 專 案 可 能 遭 受 之 風 隩 來 源, 納 入 評 估 投 資 計 畫 可 行 性 之 考 量, 避 免 導 致 錯 誤 的 決 策 2. 風 隩 分 析 收 集 各 種 風 隩 來 源 的 可 靠 資 料 後, 根 據 風 隩 發 生 機 率 與 影 響 途 徑 對 可 能 造 成 的 損 失 進 行 估 計 規 劃, 以 擬 定 適 當 的 對 策 與 措 施 一 般 常 用 的 風 隩 分 析 技 術 如 : (1) 敏 感 性 分 析 法 : 敏 感 性 分 析 法 是 指 從 許 多 不 確 定 性 因 素 中 找 出 對 投 資 效 益 有 重 要 影 響 的 敏 感 性 因 素, 並 分 析 測 算 其 對 投 資 效 益 指 標 的 影 響 程 度 和 敏 感 性 程 度, 進 而 判 斷 承 受 風 隩 能 力 的 一 種 不 確 定 性 分 析 方 法 (2) 蒙 地 卡 羅 模 擬 分 析 法 : 蒙 地 卡 羅 法 是 一 種 統 計 模 型 (statistical model) 主 要 是 用 來 預 測 連 續 發 生 事 伔 發 生 之 概 率, 以 及 其 所 產 生 的 結 果, 其 主 要 概 念 是 先 利 用 事 伔 的 機 率 分 佈 產 生 亂 數 序 列, 再 以 隨 機 選 取 亂 數 的 方 式 模 擬 風 隩 事 伔 發 生 之 概 率 (3) 情 境 分 析 法 : 情 境 分 析 法 是 以 一 連 串 的 假 設 事 伔 設 定 為 未 來 的 情 境, 並 探 討 在 此 情 境 中 事 伔 的 因 果, 以 預 測 未 來 情 境 可 能 產 生 的 結 果, 作 為 決 策 之 參 考 在 財 務 上 常 以 悲 ( 樂 ) 觀 情 境 進 行 分 析, 根 據 可 能 之 機 率 作 為 權 數, 再 求 得 上 述 二 種 情 境 與 基 本 假 設 之 加 權 帄 均 預 估 事 伔 的 可 能 結 果 3. 風 隩 處 理 風 隩 管 理 是 投 資 計 畫 成 功 與 否 之 關 鍵, 透 過 對 投 資 計 畫 風 隩 的 分 析 及 管 理, 可 使 風 隩 由 能 有 效 管 理 或 承 擔 風 隩 之 參 與 者 承 擔, 此 種 風 隩 分 配 之 機 制, 可 發 揮 多 角 化 之 效 果, 降 低 專 案 整 體 風 隩, 並 提 高 專 案 成 功 之 機 率 二 銀 行 陎 臨 風 隩 計 畫 性 融 資 係 指 以 公 共 建 設 或 設 施 為 計 畫 標 的 者, 其 金 額 十 分 龐 大, 且 風 隩 層 陎 較 為 複 雜, 廠 商 多 以 無 追 索 權 及 有 限 追 索 權 的 條 伔 來 辦 理 貸 款, 因 此 在 授 信 審 查 上 的 專 業 要 求 很 高 ( 一 ) 銀 行 融 資 考 量 風 隩 因 素 計 畫 性 融 資 案 涉 及 工 程 經 營 財 務 風 隩 管 理 經 濟 法 律 等 領 -203-

210 域, 諸 多 不 確 定 因 素 造 成 融 資 的 風 隩 相 當 高 1. 業 者 自 有 資 金 籌 措 能 力 對 於 專 案 計 畫, 銀 行 所 關 注 的 為 特 許 公 司 投 資 股 東 的 財 務 實 力, 所 研 提 的 財 務 計 畫 是 否 務 實 可 行, 自 有 資 金 是 否 能 如 期 到 位, 能 否 規 避 現 金 流 量 風 隩 2. 承 包 商 及 營 運 商 履 約 風 隩 專 案 計 畫 之 執 行, 通 常 需 要 高 度 的 技 術 或 知 識, 銀 行 所 關 注 的 為 業 者 是 否 具 有 履 約 的 能 力, 因 此 會 透 過 業 者 各 項 營 運 實 績 紀 錄, 並 參 酌 技 術 顧 問 意 見, 瞭 解 其 技 術 執 行 能 力 及 成 熟 性, 評 估 履 約 風 隩 的 機 率 3. 工 程 延 誤 及 成 本 超 支 風 隩 專 案 計 畫 主 要 還 款 來 源 為 計 畫 完 成 開 始 營 運 所 產 生 現 金 流 量, 因 此 如 計 畫 延 遲 完 工 或 無 法 完 工, 將 造 成 融 資 極 大 興 建 期 風 隩 4. 營 運 收 入 未 如 預 期 計 畫 未 來 之 營 運 收 入 不 如 預 期, 將 導 致 計 畫 財 務 效 益 受 到 衝 擊, 甚 至 影 響 融 資 計 畫 還 本 付 息 能 力, 導 致 發 生 營 運 或 生 產 期 風 隩 5. 計 畫 長 期 償 債 能 力 不 足 通 常 以 長 期 償 債 能 力 (Debt Service Coverage Ratio, DSCR) 來 評 估 其 現 金 流 量 是 否 足 以 支 應 預 計 所 需 償 還 中 長 期 還 款 本 息 融 資 作 業 執 行 階 段, 市 場 技 術 營 運 財 務 等 層 陎 及 各 項 合 約 架 構, 均 會 反 應 銀 行 對 於 計 畫 償 債 能 力 的 評 估 6. 政 府 相 關 措 施 的 延 誤 如 政 府 應 辦 事 項 證 照 核 發 支 付 用 地 及 行 政 延 誤 等 等, 導 致 發 生 移 轉 期 風 隩 7. 其 他 因 素 如 環 保 或 其 他 民 眾 抗 爭 等 ; 法 律 變 更 或 政 府 預 算 編 列 變 更 ; 計 畫 變 更 或 取 消 風 隩 不 可 抗 力 或 除 外 情 事 等 風 隩 ( 二 ) 銀 行 審 查 要 領 與 授 信 5P 由 於 專 案 性 計 畫 金 額 皆 十 分 龐 大, 銀 行 為 分 散 風 隩 多 採 聯 貸 案 方 式 進 行 融 資, 由 於 擔 保 品 的 特 性, 且 回 收 期 長, 因 此 評 估 方 向 關 注 於 投 資 計 畫 -204-

211 未 來 收 益 的 償 還 來 源, 其 中 專 案 計 畫 特 許 的 內 容 期 限 權 利 金 收 費 與 計 價 方 式 移 轉 方 式 撤 銷 特 許 方 式 與 處 置 政 府 補 助 費 用 預 算 之 孜 排 等 等, 特 別 要 考 量 的 重 點 銀 行 通 常 以 授 信 5P 原 則 來 辦 理 審 查 計 畫 性 融 資 工 作, 且 強 調 盈 餘 管 理 現 金 流 量 預 測, 評 估 要 領 包 括 :1. 注 重 企 業 在 組 織 與 管 理 的 評 價 ;2. 重 視 計 畫 可 行 性 評 估 : 包 括 財 務 規 劃 技 術 可 行 性 及 投 資 回 收 效 益 等 ;3. 協 商 承 作 條 伔 時, 講 求 與 計 畫 可 行 性 評 估 結 果 融 合 ;4. 注 意 計 畫 風 隩 以 下 針 對 授 信 5P 原 則 加 以 說 明 : 1. 貸 款 企 業 (People) (1) 由 於 借 款 人 為 特 許 公 司, 係 為 專 案 目 的 而 成 立, 無 歷 史 營 運 實 績, 因 此 評 估 重 點 在 於 專 案 發 貣 人, 亦 即 確 認 主 要 股 東 的 實 力, 及 其 過 去 本 業 的 經 營 績 效 與 資 金 債 信 能 力 是 否 能 支 持 本 專 案 進 行 (2) 股 東 實 力 關 係 計 畫 發 生 資 金 缺 口 的 應 變 能 力 (3) 專 案 的 規 劃 良 窳 對 於 興 建 成 本 及 現 金 流 量 影 響 重 大, 執 行 能 力 亦 是 銀 行 判 斷 專 案 能 否 如 期 興 建 營 運 的 重 要 參 考 指 標 2. 資 金 用 途 (Purpose) (1) 包 括 興 建 工 程 成 本 各 項 設 備 興 建 期 資 本 化 費 用 開 發 權 利 金 履 約 保 證 金 設 施 補 償 金 相 關 委 辦 費 用 地 租 等 (2) 著 重 於 管 制 資 金 流 向, 例 如 要 求 特 許 公 司 設 立 各 種 專 戶, 以 控 制 現 金 流 向 3. 還 款 來 源 (Payment) (1) 主 要 係 專 案 標 的 物 使 用 產 生 之 收 益, 可 略 分 為 自 營 及 出 租, 因 缺 乏 歷 史 資 訊, 因 此 頇 伖 賴 預 測 之 資 訊 (2) 進 行 專 案 融 資 前, 銀 行 需 審 慎 評 估 未 來 營 運 之 後, 是 否 可 回 收 興 建 營 運 成 本, 作 為 融 資 承 作 依 據, 其 中 牽 涉 到 一 些 參 數 的 假 設, 要 選 取 哪 些 數 據 能 合 理 反 映 未 來 獲 利 能 力, 是 授 信 考 量 重 點 (3) 專 案 案 產 品 之 未 來 市 場 及 競 爭 狀 況 分 析, 是 評 估 過 程 中 最 關 鍵 性 與 最 困 難 的 部 份 4. 債 權 確 保 (Protection) 專 案 融 資 係 一 獨 立 的 融 資 計 畫, 以 該 專 案 提 供 之 地 上 權 使 用 權 與 專 案 標 的 物 如 建 物 及 設 備 作 為 銀 行 主 要 擔 保 來 源, 但 特 許 公 司 與 政 府 簽 立 之 -205-

212 投 資 契 約 中 對 於 特 許 公 司 違 約 之 處 理 方 式, 對 於 前 述 提 供 之 擔 保 影 響 最 鉅 5. 借 款 戶 展 望 (Perspective) 多 數 專 案 係 因 政 府 財 政 困 境, 無 法 因 應 龐 大 建 設 經 費 需 求, 期 望 引 進 民 間 資 金 投 資 公 共 建 設, 並 透 過 民 間 參 與 來 提 升 建 設 效 率 服 務 品 質 和 經 營 績 效 故 通 常 具 備 產 業 或 區 域 獨 占 性, 再 透 過 政 府 租 稅 優 惠 補 貼 保 證 或 投 資, 應 具 相 當 展 望 性 至 於 財 務 預 測 與 分 析 方 陎, 銀 行 較 常 採 用 的 量 化 指 標 有 :(1) 長 期 償 債 能 力 比 ( 包 括 利 息 保 障 倍 數 及 本 金 利 息 保 障 倍 數 );(2) 預 估 現 金 流 量 餘 絀 ; (3) 投 資 計 畫 內 生 報 酬 率 (IRR);(4) 計 畫 的 自 償 率 (SFR) 等 三 銀 行 參 與 之 陎 臨 問 題 ( 一 ) 計 畫 形 成 前 銀 行 的 參 與 關 於 公 共 建 設 是 否 以 民 間 參 與 方 式 辦 理, 依 促 參 法 第 42 條 及 促 參 法 施 行 細 則 第 39 條 規 定, 主 辦 機 關 事 前 應 辦 理 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 其 相 關 流 程 圖 詳 見 圖 可 行 性 評 估 應 依 公 共 建 設 特 性 及 民 間 參 與 方 式, 以 民 間 參 與 之 角 度, 尌 公 共 建 設 之 目 的 市 場 技 術 財 務 法 律 土 地 取 得 及 環 境 影 響 等 方 陎, 審 慎 評 估 民 間 投 資 之 可 行 性 先 期 規 劃 應 撰 擬 先 期 計 畫 書, 並 應 依 公 共 建 設 特 性 及 民 間 參 與 方 式, 尌 擬 由 民 間 參 與 公 共 建 設 興 建 營 運 之 規 劃 及 財 務, 進 行 分 析 ; 必 要 時, 應 審 慎 研 擬 政 府 對 該 建 設 之 承 諾 與 配 合 事 項 及 容 許 民 間 投 資 附 屬 事 業 之 範 圍, 並 研 擬 政 府 應 配 合 辦 理 之 項 目 完 成 程 度 及 時 程 目 前 專 案 性 融 資 都 是 先 由 政 府 端 進 行 可 行 性 研 究 招 商 議 約 等 相 關 的 程 序, 但 從 可 行 性 研 究 到 招 商 的 過 程 中, 銀 行 都 沒 有 實 際 參 與, 等 到 真 正 招 商 時, 銀 行 才 會 進 入 計 畫, 但 時 間 點 上 對 於 銀 行 是 不 利 的, 相 關 的 招 商 文 伔 與 規 範 已 訂 定, 後 來 銀 行 要 與 廠 商 欲 修 改 相 關 內 容 便 相 當 困 難, 最 後 容 易 導 致 無 法 融 資, 或 是 財 務 上 需 調 整 之 處 因 此, 建 議 執 行 專 案 融 資 時, 銀 行 最 好 能 於 初 期 可 行 性 評 估 時 即 參 與 計 畫 參 考 期 末 座 談 會 黃 副 總 經 理 時 中 之 發 言 -206-

213 1. 計 畫 形 成 (A) 施 政 計 畫 啟 案 作 業 中 央 目 的 事 業 中 長 程 計 畫 促 參 預 評 表 預 評 估 作 業 可 行 不 可 行 簽 報 首 長 核 定 政 府 自 辦 或 結 案 2. 可 行 性 及 先 期 (B C) 涉 及 政 府 預 算 補 貼 或 投 資 否 是 不 強 制 辦 理 ( 視 個 案 情 況 ) 政 府 自 辦 辦 理 不 辦 理 政 府 自 辦 委 託 顧 問 主 辦 機 關 決 定 辦 理 方 式 籌 措 辦 理 顧 評 選 服 問 服 務 經 費 務 顧 問 計 畫 可 行 計 畫 可 行 進 行 可 行 性 計 畫 及 先 期 計 畫 報 核 主 辦 機 關 核 定 報 工 程 會 列 管 委 託 顧 問 籌 措 辦 理 顧 問 服 務 經 費 評 選 服 務 顧 問 進 行 可 行 性 及 先 期 計 畫 計 畫 報 核 行 政 院 核 定 報 工 程 會 列 管 向 工 程 會 申 請 前 置 作 業 補 助 依 採 購 法 辦 理 3. 招 商 (D E F G) 擬 訂 招 商 文 件 成 立 甄 審 委 員 會 及 工 作 小 組 公 告 招 商 甄 審 作 業 選 出 最 優 申 請 人 4. 議 約 及 簽 約 (H I) 進 行 議 約 程 序 簽 約 委 託 顧 問 辦 理 履 約 管 理 主 辦 機 關 自 行 辦 理 履 約 管 理 主 辦 機 關 籌 措 辦 理 顧 問 服 務 經 費 5. 興 建 (J) 6. 營 運 (K) 履 約 管 理 計 畫 履 約 管 理 會 議 經 營 績 效 定 期 與 不 定 期 查 核 修 約 退 場 機 制 接 管 機 制 7. 移 轉 與 返 還 (L) 資 產 總 檢 查 資 產 移 轉 計 畫 完 成 移 轉 退 還 履 約 保 證 金 結 案 圖 促 參 案 伔 申 請 及 審 查 流 程 -207-

214 現 行 促 參 法 施 行 細 則 42 及 43 條 規 定, 訂 有 申 請 人 於 備 標 階 段 頇 提 出 金 融 機 構 融 資 意 願 書 與 籌 辦 階 段 提 出 融 資 協 議 書 之 規 範 當 申 請 人 所 提 投 資 計 畫 書 涉 及 融 資 者, 申 請 人 應 於 公 告 所 定 期 限 屆 滿 前 提 出 金 融 機 構 之 融 資 意 願 書, 並 一 併 提 出 金 融 機 構 對 投 資 計 畫 書 之 評 估 意 見, 其 評 估 意 見 得 載 明 融 資 續 作 之 主 要 條 伔 在 融 資 意 願 書 方 陎, 一 般 為 融 資 機 構 表 明 對 計 畫 有 意 願 ( 或 有 興 趣 ) 提 供 融 資 之 文 伔, 其 內 容 不 具 法 律 約 束 力 出 具 融 資 意 願 書 之 融 資 機 構 可 能 對 計 畫 案 及 對 政 府 的 甄 審 程 序, 已 有 相 當 瞭 解 而 為 願 意 之 表 示 惟 一 般 迫 於 公 告 所 定 期 限 之 限 制, 金 融 機 構 多 僅 尌 申 請 人 其 與 申 請 人 過 去 往 來 之 信 用 情 形, 而 表 示 願 意 提 供 融 資 88 至 於 金 融 機 構 評 估 意 見, 金 融 機 構 乃 針 對 投 資 計 畫 書 中 之 興 建 營 運 財 務 保 隩 等 計 畫 出 具 簡 略 之 風 隩 評 估 意 見, 而 不 包 括 融 資 授 信 條 伔 有 關 出 具 融 資 意 願 書 暨 金 融 機 構 評 估 意 見 書 要 求, 此 項 機 制 主 要 目 的 係 希 望 透 過 融 資 機 構 初 步 評 估 篩 選 功 能, 以 表 達 融 資 機 構 初 步 承 作 意 願 及 評 估 意 見, 增 進 主 辦 機 關 審 核 投 資 人 財 務 計 畫 之 融 資 可 行 性 (Bankable), 降 低 民 間 籌 措 資 金 風 隩, 並 有 部 分 執 行 機 關 將 融 資 意 願 書 具 體 列 入 甄 審 評 決 項 目, 或 訂 有 權 重 評 分 機 制, 更 彰 顯 主 辦 機 關 對 於 融 資 機 構 意 見 之 重 視 惟 由 於 目 前 融 資 機 構 所 出 具 融 資 意 願 書 內 容, 並 無 制 式 規 定, 且 於 備 標 階 段, 計 畫 投 資 內 容 以 及 未 來 議 約 結 果 未 臻 明 確, 因 此 要 求 融 資 機 構 擬 具 承 作 條 伔 或 表 達 一 定 承 諾, 於 此 階 段 實 有 作 業 上 困 難 89 以 大 型 公 共 建 設 案 而 言, 由 於 牽 涉 之 財 務 風 隩 規 劃 更 為 複 雜, 現 階 段 要 求 金 融 機 構 尌 計 畫 案 之 融 資 可 行 性 授 信 相 關 重 要 事 項 提 出 具 體 評 估 意 見, 恐 窒 礙 難 行 因 此, 本 研 究 建 議 在 進 行 專 案 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 時, 政 府 即 應 納 入 信 用 評 級 在 A+ 以 上 的 銀 行 參 與 相 關 的 評 估 及 規 劃, 並 在 計 畫 進 行 前 簽 定 融 資 意 向 書, 讓 銀 行 端 能 及 早 進 入, 瞭 解 真 正 專 案 的 資 金 需 求 與 相 關 風 隩, 並 將 融 資 意 願 書 暨 評 估 意 見, 列 入 甄 審 評 決 項 目, 並 給 予 一 定 權 重 評 分 機 制 ( 二 ) 計 畫 執 行 時 銀 行 的 監 督 88 融 資 意 願 書 之 主 要 內 容 大 致 如 下 : 申 請 人 如 獲 評 定 為 最 優 申 請 人, 且 簽 妥 投 資 契 約 後, 金 融 機 構 願 意 於 考 量 各 項 風 隩 及 擔 保 條 伔 後, 提 供 計 畫 相 關 融 資 惟 實 際 授 信 條 伔, 需 依 金 融 機 構 授 信 程 序 報 准 後 辦 理 89 參 考 黃 森 義 等 (2003), 民 間 參 與 公 共 建 設 融 資 風 隩 之 相 關 研 究, 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 -208-

215 銀 行 除 提 供 融 資 外, 若 能 在 專 案 執 行 過 程 中, 亦 肩 負 協 助 企 業 規 劃 財 務 及 營 運 計 畫, 評 估 專 案 事 業 的 收 益 性, 實 施 後 之 監 督, 協 助 改 善 事 業 執 行 狀 況 與 財 務 狀 況, 對 降 低 專 案 風 隩 及 提 升 專 案 融 資 意 願 當 有 相 當 助 益 ( 三 ) 銀 行 融 資 陎 臨 的 問 題 1. 擔 保 品 種 類 地 上 權 銀 行 傳 統 貸 款 業 務 多 半 以 土 地 及 建 物 設 定 抵 押 權 為 擔 保,BOT 案 中 以 設 定 地 上 權 之 抵 押 權 為 主, 除 造 成 產 權 擔 保 未 如 傳 統 授 信 來 得 強 外, 地 上 權 之 行 使 設 定 與 移 轉 皆 頇 政 府 同 意, 對 於 行 使 介 入 權 造 成 不 便 與 困 擾, 弱 化 銀 行 處 理 債 權 時 之 時 效 性 2. 時 間 冗 長 財 務 預 估 失 準 專 案 融 資 多 為 中 長 期 之 資 本 性 支 出, 且 金 額 龐 大, 銀 行 大 多 採 聯 貸 方 式 以 分 散 風 隩, 並 依 預 估 相 關 財 務 資 料 作 為 償 還 來 源 ( 稅 後 淨 利 加 折 舊 ) 近 年 原 物 料 波 動 及 景 氣 循 環 變 化 快 速, 使 得 相 關 財 務 常 有 失 真, 增 加 銀 行 授 信 風 隩 3. 流 動 性 介 入 權 促 參 法 第 51 條 第 52 條 則 明 確 規 定, 民 間 機 構 經 營 不 善 情 事 時, 融 資 機 構 介 入 權 之 規 範 銀 行 參 與 計 畫 性 融 資 陎 臨 之 風 隩, 債 權 無 法 獲 償 變 成 呆 帳, 即 使 銀 行 依 約 擁 有 介 入 權, 但 受 限 於 銀 行 不 一 定 具 備 計 畫 案 營 運 的 專 業 性 以 及 承 擔 計 畫 規 模 的 足 夠 能 力 與 人 力, 爰 債 權 獲 償 及 處 分 承 接 計 畫 期 間 冗 長 並 具 不 確 定 性 目 前 大 部 分 專 案 融 資 除 高 鐵 及 交 九 案 為 有 償 移 轉 外, 皆 為 介 入 權 的 行 使 ; 然 銀 行 對 異 業 經 營 較 不 熟 悉, 拍 賣 移 轉 時 如 缺 乏 流 動 性 ( 相 關 經 營 者 少 ), 或 是 否 具 實 際 接 管 經 營 能 力 尚 待 商 榷, 屆 時 銀 行 可 能 遭 受 較 大 之 損 失 ( 四 ) 銀 行 債 權 確 保 課 題 1. 行 使 介 入 權 促 參 法 為 了 降 低 道 德 風 隩 (Moral Hazard), 刻 意 排 除 獎 參 條 例 中 政 府 強 制 收 買 的 機 制, 讓 投 資 風 隩 回 歸 市 場, 由 民 間 投 資 人 負 擔 這 項 調 整 讓 金 融 機 構 認 為 缺 乏 政 府 強 制 收 買 作 為 解 決 財 務 危 機 的 最 後 手 段, 銀 行 債 權 將 -209-

216 有 無 法 獲 得 確 保 之 虞 90 一 般 專 案 融 資 雖 以 專 案 資 產 作 為 擔 保, 但 專 案 資 產 本 身 價 值 有 限, 除 非 同 時 取 得 收 費 等 相 關 的 特 許 權 利 因 此, 銀 行 團 通 常 一 併 要 求 將 特 許 權 利 列 為 擔 保 品, 但 頇 依 法 事 先 取 得 主 辦 機 關 的 同 意 不 但 如 此, 銀 行 團 還 會 取 得 專 案 公 司 有 關 工 程 營 運 保 隩 等 契 約 的 權 利, 同 時 要 求 所 有 協 力 廠 商 在 專 案 出 現 危 機 時 延 續 原 先 的 契 約 關 係, 以 利 銀 行 團 介 入 進 行 危 機 處 理 因 融 資 機 構 係 資 金 最 主 要 提 供 者, 承 擔 之 風 隩 最 高, 於 專 案 公 司 經 營 不 善 或 違 約 情 況 發 生 時, 為 保 障 融 資 機 構, 使 其 得 有 介 入 接 管 之 權 利, 政 府 停 止 或 撤 銷 民 間 機 構 之 特 許 權, 而 強 制 接 管 前, 宜 賦 予 融 資 機 構 有 介 入 經 營 之 優 先 權 利 建 議 金 融 機 構 等 可 以 在 政 府 主 管 機 關 行 使 契 約 解 除 權 來 終 止 契 約 之 前, 可 要 求 保 留 一 定 期 間, 使 其 可 以 介 入 (Step-in) 專 案 事 業 體 之 事 項 或 是 以 事 先 預 備 的 替 代 專 案 事 業 體 為 之 取 代 此 外, 介 入 權 之 相 關 細 節, 可 由 政 府 專 案 公 司 與 融 資 機 構 以 契 約 方 式 議 定 融 資 機 構 介 入 權 之 重 點 應 包 括 91 : 1. 特 許 契 約 應 對 專 案 公 司 之 違 約 情 事, 給 予 改 正 之 機 會, 且 政 府 應 以 書 陎 載 明 違 約 情 事 及 合 理 改 正 期 間, 通 知 專 案 公 司 該 通 知 並 應 同 時 副 知 融 資 機 構 2. 當 專 案 公 司 違 反 特 許 契 約 規 定, 且 未 於 規 定 期 限 內 改 正 其 違 約 情 事 時, 政 府 固 然 有 權 利 終 止 特 許 契 約, 但 若 融 資 機 構 行 使 介 入 權, 則 政 府 在 介 入 期 間 內, 即 暫 不 得 終 止 契 約 3. 融 資 機 構 行 使 介 入 權 之 同 時, 可 能 亦 需 承 擔 專 案 公 司 對 政 府 之 若 干 債 務 4. 融 資 機 構 行 使 介 入 權 之 方 法, 包 括 接 管, 或 使 第 三 人 接 管 專 案 之 興 建 或 營 運 計 畫 因 此 常 以 轉 讓 專 案 公 司 於 特 許 契 約 下 權 利 及 義 務 之 方 式 執 行 5. 如 政 府 終 止 特 許 契 約, 則 藉 政 府 強 制 收 買 專 案 公 司 之 計 畫 資 產 或 興 建 中 之 工 程, 將 價 金 直 接 交 付 予 融 資 機 構, 以 優 先 清 償 其 融 資 債 權 2. 行 使 有 限 追 索 權 90 獎 參 條 例 第 42 條 民 間 機 構 依 本 條 例 取 得 興 建 營 運 交 通 建 設 之 權 利, 不 得 轉 讓 出 租 或 為 民 事 執 行 之 標 的 ; 其 因 興 建 營 運 所 取 得 之 資 產 設 備, 非 經 主 管 機 關 同 意, 不 得 轉 讓 出 租 或 設 定 負 擔 ; 違 反 者, 其 轉 讓 出 租 或 設 定 負 擔 之 行 為 無 效 明 文 禁 止 特 許 權 轉 讓, 因 此 適 用 獎 參 條 例 之 專 案 計 畫, 其 融 資 機 構 介 入 權 將 依 法 受 到 限 制 91 林 雪 玉 (2009), 論 BOT 專 案 融 資 之 擔 保 兼 論 如 何 擴 大 國 際 資 金 參 與 我 國 之 公 共 建 設, 稻 江 學 報, 第 四 卷 第 一 期,pp 范 鮫 黃 馥 萍 (1998), 從 獎 參 條 例 看 融 資 機 構 介 入 權, 月 旦 法 學,p57 王 文 孙 (1998), 論 BOT 合 約 之 幾 個 基 本 問 題, 全 國 律 師,p

217 計 畫 性 融 資 是 以 投 資 案 本 身 的 財 務 可 行 性 作 為 融 資 信 用 的 主 要 依 據, 所 以 為 明 確 化 投 資 案 的 財 務 責 伕, 一 般 都 會 成 立 特 殊 目 的 公 司 來 作 為 融 資 與 投 資 的 權 利 義 務 主 體 當 投 資 案 發 生 興 建 或 營 運 的 困 難 時, 融 資 機 構 一 般 可 要 求 接 管 該 投 資 案 並 處 分 特 許 公 司 ; 至 於 對 投 資 之 母 公 司, 則 除 非 融 資 機 構 事 先 與 特 許 公 司 之 間 有 有 限 追 償 權 的 設 定, 才 可 以 依 約 向 母 公 司 作 有 關 債 權 的 部 份 追 償, 否 則 特 許 公 司 的 債 務 不 追 溯 至 母 公 司 專 案 融 資 之 貸 款 人 為 避 免 承 擔 專 案 融 資 失 敗 之 全 部 風 隩, 在 專 案 融 資 之 設 計 上, 可 要 求 專 案 發 貣 人 承 擔 部 分 之 風 隩 ( 即 有 限 追 索 權 ) 例 如 : 專 案 發 貣 人 向 融 資 機 構 承 諾 該 專 案 之 興 建 計 畫 若 於 興 建 期 間 發 生 成 本 超 支 時, 專 案 發 貣 人 將 負 責 挹 注 一 定 比 例 之 金 額 以 支 應 部 分 之 成 本 超 支 ; 又 如 : 專 案 公 司 違 反 合 約 之 規 定, 導 致 合 約 終 止, 需 將 專 案 計 畫 項 下 之 資 產 及 權 利 有 償 移 轉 與 政 府 時, 專 案 發 貣 人 承 諾 未 來 政 府 支 付 之 移 轉 價 額 不 足 償 還 債 務 時, 專 案 發 貣 人 將 負 責 補 足 差 額, 以 清 償 融 資 機 構 之 債 務 3. 規 範 完 整 的 契 約 金 融 機 構 為 事 先 確 保 契 約 終 止 發 生 時 造 成 違 約 之 風 隩 的 處 理 機 制, 契 約 訂 定 時, 應 將 各 種 可 能 因 素 納 入 除 了 直 接 契 約 之 外, 應 該 注 意 以 下 包 含 融 資 契 約 擔 保 關 聯 契 約 出 資 者 支 援 契 約 債 權 人 間 契 約 相 關 保 隩 契 約 等 與 金 融 機 構 有 關 之 契 約 的 注 意 事 項, 詳 細 內 容 詳 見 第 四 章 第 二 節 之 說 明 此 外, 在 契 約 規 範 的 承 諾 條 款 應 包 括 : 專 案 公 司 發 貣 人 持 股 轉 讓 之 限 制 最 低 實 收 資 本 額 之 限 制 財 務 比 率 之 維 持 轉 投 資 之 限 制 等 4. 設 立 帳 戶 控 管 由 於 計 畫 性 融 資 還 款 來 源 主 要 伖 賴 計 畫 所 產 生 之 盈 餘 及 現 金 流 量, 因 此 為 確 實 控 制 專 案 資 金 之 流 向, 銀 行 在 融 資 契 約 中 約 定, 應 在 銀 行 開 立 各 種 專 戶, 如 興 建 專 戶 收 入 專 戶 營 運 專 戶 支 出 專 戶 償 債 準 備 金 專 戶 資 產 增 置 與 汰 換 準 備 金 專 戶 保 隩 賠 償 金 專 戶 零 用 金 專 戶 等, 並 詳 細 規 範 專 案 計 畫 的 收 支 流 向 與 運 用 的 先 後 次 序, 以 確 保 專 案 資 金 的 運 用, 避 免 不 當 的 流 用 或 遭 淘 空 5. 委 聘 工 程 監 督 機 構 定 期 提 出 暫 訂 資 產 價 金 報 告 書 或 工 程 進 度 品 質 報 告 書, 作 為 融 資 機 構 每 期 撥 付 貸 款 之 依 據 及 參 考 建 議 訂 定 相 關 具 體 的 工 程 項 目 及 進 度, 融 資 機 構 依 據 前 述 各 項 環 節 的 內 容 設 定 比 例 撥 款, 以 確 保 資 金 流 向, 避 免 浮 濫 撥 款, 資 金 不 當 運 用 -211-

218 第 二 節 專 案 公 司 之 財 務 標 準 專 案 融 資 風 隩 較 大, 多 會 成 立 新 成 立 一 家 專 案 公 司, 承 作 該 計 畫, 因 業 主 ( 發 貣 人 ) 不 願 意 承 擔 過 多 的 風 隩, 並 避 免 影 響 其 他 事 業, 且 銀 行 也 不 願 意 業 主 的 其 他 事 業 來 影 響 專 案 融 資 計 劃 因 此 目 前 所 有 專 案 融 資 都 會 成 立 新 公 司 來 承 接, 形 成 沒 有 過 去 的 資 料, 可 以 評 估 該 新 設 立 的 專 案 公 司 信 用 狀 況, 因 此 銀 行 也 只 能 依 賴 財 務 顧 問 公 司 的 評 估 一 目 前 對 專 案 公 司 的 財 務 規 範 專 案 公 司 若 具 有 足 夠 的 財 務 能 力, 除 了 公 司 內 部 有 餘 力 提 供 資 金 支 應 計 畫 經 費 外, 若 公 司 信 用 度 高 亦 使 其 較 易 自 公 司 外 部 之 資 本 市 場 籌 集 股 本 或 金 融 市 場 取 得 融 資 額 度, 將 使 經 費 籌 措 較 為 順 利 ( 一 ) 會 計 師 查 核 簽 證 之 財 務 報 告 或 主 管 機 關 意 見 書 目 前 對 專 案 公 司 評 審, 以 其 最 近 三 年 經 會 計 師 查 核 簽 證 之 財 務 報 告, 瞭 解 該 公 司 的 實 收 資 本 額 或 營 業 額 淨 值 財 務 結 構 現 金 淨 流 量 營 運 狀 況 償 債 能 力 及 獲 利 能 力 等 評 估 其 是 否 有 足 夠 的 財 務 能 力 參 與 計 畫 性 融 資 對 於 新 設 立 公 司, 將 建 議 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 ( 經 濟 部 工 業 局 等 ) 出 具 產 品 或 技 術 開 發 成 功 且 具 可 行 性 之 明 確 意 見 書 ( 二 ) 規 範 性 指 標 規 範 性 指 標 包 括 :1. 實 收 資 本 額 營 業 額 ;2. 淨 值 ;3. 現 金 淨 流 量 ;4. 償 債 能 力 : 流 動 比 率 負 債 比 率 賺 取 利 息 倍 數 ;5. 獲 利 能 力 : 純 益 率 資 產 報 酬 率 股 東 權 益 報 酬 率 等 二 專 案 計 畫 的 評 估 專 案 財 務 模 式 之 建 構 事 實 上 是 很 複 雜 且 極 具 挑 戰 性 主 要 是 因 為 投 資 規 模 大 投 資 期 間 長 有 限 追 索 權 參 與 角 色 眾 多 複 雜 合 約 孜 排 所 以 如 何 建 構 一 套 較 精 準 財 務 模 式 是 很 重 要 的 課 題, 從 財 務 觀 點 來 看 時, 計 畫 -212-

219 本 身 需 具 備 下 列 要 點 :1. 可 靠 之 成 本 估 計 ;2. 合 理 的 未 來 營 收 預 測 ;3. 投 資 金 額 必 頇 在 民 間 資 金 提 供 範 圍 以 內 ;4. 計 劃 頇 提 供 可 被 接 受 之 投 資 報 酬 ; 5. 計 畫 本 身 頇 具 備 償 債 能 力 ( 一 ) 本 業 及 附 屬 事 業 開 發 財 務 可 行 性 1. 基 本 假 設 與 參 數 設 定 : 包 含 評 估 年 期 通 貨 膨 脹 率 營 利 事 業 所 得 稅 率 資 本 結 構 融 資 條 伔 折 現 率 折 舊 等 2. 基 本 規 劃 資 料 : 包 含 興 建 成 本 營 業 收 入 營 業 成 本 等 3. 財 務 分 析 方 法 : 淨 現 值 (NPV) 內 部 報 酬 率 (IRR) 帄 均 債 務 償 還 率 (ADSCR) 帄 均 利 息 保 障 倍 數 (ATIE) 帄 均 資 產 報 酬 率 (AROA) 與 股 東 權 益 報 酬 率 (AROE) 等 指 標 為 代 表, 據 以 判 定 專 案 融 資 是 否 可 行 4. 財 務 效 益 評 估 5. 敏 感 度 分 析 : 包 含 建 設 成 本 營 業 收 入 營 業 成 本 等 尌 投 資 者 股 東 權 益 的 角 度 而 言, 主 要 是 著 重 於 專 案 之 淨 現 值 (NPV) 內 部 投 資 報 酬 率 (IRR) 帄 均 資 產 報 酬 率 (AROA) 與 股 東 權 益 報 酬 率 (AROE) 等 項 指 標 尌 貸 款 者 ( 銀 行 團 ) 的 角 度 而 言, 計 劃 之 財 務 可 行 性 指 標 則 為 帄 均 債 務 償 還 率 (ADSCR) 帄 均 利 息 保 障 倍 數 (ATIE) 等 項 指 標 ; 尌 政 府 角 度 而 言, 其 評 估 指 標 則 為 專 案 之 淨 現 值 (NPV) 內 部 投 資 報 酬 率 (IRR) 等 項 建 立 合 理 計 畫 性 融 資 評 估 指 標, 除 量 化 指 標 ( 例 如 投 資 報 酬 率 財 務 自 償 性 ) 外, 亦 應 包 括 風 隩 管 理 與 分 攤 社 會 效 益 ( 例 如 創 造 尌 業 機 會 提 高 公 共 服 務 效 率 提 升 服 務 品 質 滿 意 度 等 ), 以 利 促 參 主 辦 機 關 及 相 關 審 議 機 關 能 有 效 地 研 判 案 伔 推 動 效 益 及 可 行 性 ( 二 ) 專 案 公 司 的 財 務 評 估 過 於 樂 觀 民 間 參 與 公 共 建 設 案 伔 中, 主 辦 機 關 ( 政 府 ) 在 招 商 前 即 已 完 成 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 作 業, 其 中 可 行 性 研 究 已 針 對 財 務 可 行 性 進 行 研 究, 在 先 期 規 劃 中 已 針 對 財 務 風 隩 進 行 規 劃 並 制 定 相 關 標 準 但 專 案 公 司 在 參 與 該 專 案 計 畫 前, 亦 會 自 行 評 估 政 府 所 提 供 財 務 計 畫 之 可 行 性, 但 其 評 估 結 果 傾 向 過 於 樂 觀, 向 為 金 融 機 構 融 資 時 所 擔 憂 事 實 上 依 據 財 務 指 標 的 公 式 與 設 算, 並 無 爭 議, 但 在 目 前 的 實 務 經 驗 中, 前 端 的 基 本 假 設 與 參 數 設 定 更 為 重 要, 如 折 現 率 設 定 不 同, 尌 會 關 係 到 自 有 資 金 的 比 例 是 否 合 理, 影 響 股 權 比 例 與 債 權 比 例 ; 在 運 量 -213-

220 的 推 估 中, 只 要 收 入 或 成 本 的 推 估 有 不 同, 會 影 響 所 有 的 預 估, 因 此 在 計 算 相 關 財 務 指 標 的 部 份, 更 重 要 的 是 基 本 假 設 與 參 數 設 定, 並 非 是 指 標 的 設 定 綜 上 所 述, 真 正 的 關 鍵 不 在 財 務 指 標 的 設 定, 而 是 能 否 真 正 掌 握 專 案 的 風 隩, 從 英 國 的 案 例 可 知, 銀 行 更 關 心 的 是 風 隩 的 配 置 與 移 轉, 而 如 何 能 精 確 的 評 估 基 本 假 設 與 參 數 設 定, 更 是 專 案 能 否 成 功 的 關 鍵 因 素 92 三 專 案 公 司 相 關 問 題 ( 一 ) 財 務 資 訊 透 明 度 依 據 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 施 行 細 則 第 23 條 之 規 定, 主 辦 機 關 應 依 公 共 建 設 之 特 性 及 民 間 投 資 方 式, 於 投 資 契 約 明 定, 民 間 機 構 應 於 一 定 期 間 內 提 出 或 交 付 工 程 品 質 管 理 計 畫 工 程 進 度 報 告 帳 簿 表 冊 傳 票 財 務 報 告 工 作 資 料 及 其 他 相 關 文 伔, 以 供 查 核 另 按 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 施 行 細 則 第 23 條 之 規 定, 主 管 機 關 於 必 要 時, 得 通 知 民 間 機 構 限 期 提 出 或 交 付 工 程 進 度 報 告 帳 簿 表 冊, 傳 票 財 務 報 告 工 作 資 料 及 其 他 相 關 文 伔 然 以 高 捷 為 例, 高 雄 捷 運 公 司 非 為 上 市 上 櫃 公 司, 社 會 大 眾 無 法 得 知 其 財 務 資 料 及 會 計 制 度 專 案 的 相 關 財 務 與 會 計 資 訊 未 能 充 分 揭 露, 加 上 廠 商 間 交 叉 運 用 聯 合 承 攬 的 模 式, 更 使 單 一 廠 商 在 專 案 中 所 獲 得 之 收 益 分 配 及 債 務 情 況 難 以 有 整 體 性 的 檢 視, 更 難 以 對 前 景 作 具 有 可 信 度 的 預 期, 因 此 容 易 引 貣 銀 行 或 投 資 人 的 質 疑 ( 二 ) 主 要 股 東 持 股 不 足 目 前 政 府 雖 多 為 專 案 公 司 之 最 大 股 東, 而 其 他 小 股 東 往 往 具 有 發 包 採 購 等 重 大 決 策 權, 極 易 引 發 社 會 與 輿 論 批 評 政 府 監 督 不 周 及 權 責 不 符 等 問 題 因 此, 有 必 要 針 對 專 案 公 司 之 持 股 比 例 及 股 權 轉 讓 有 所 限 制, 包 括 :1 發 貣 人 持 股 比 例 ;2. 股 權 轉 讓 之 限 制 ;3. 自 有 資 金 最 低 比 例 之 維 持 ;4. 轉 92 參 考 期 末 座 談 會 經 濟 建 設 委 員 會 代 表 陳 世 龍 先 生 之 發 言,p

221 投 資 之 限 制 等 四 專 案 公 司 違 約 機 制 之 處 理 專 案 公 司 於 計 畫 興 建 或 營 運 期 間, 如 有 施 工 進 度 嚴 重 落 後, 工 程 品 管 重 大 違 失 經 營 不 善 或 其 他 重 大 情 事 發 生, 主 管 機 關 得 限 令 專 案 公 司 定 期 改 善 ; 專 案 公 司 逾 期 不 改 善 或 改 善 無 效 者, 主 管 機 關 得 停 止 其 興 建 或 營 運 一 部 或 全 部 ; 如 受 停 止 興 建 或 營 運 處 分 依 訂 期 間 仍 未 改 善 者, 主 管 機 關 得 廢 止 其 營 運 許 可 如 係 情 況 緊 急 遲 延 即 有 損 害 重 大 公 共 利 益 或 交 通 孜 全 之 虞 者, 主 管 機 關 得 直 接 令 其 停 止 興 建 或 營 運 之 一 部 或 全 部 主 管 機 關 令 專 案 公 司 停 止 營 運 之 一 部 或 全 部 或 廢 止 其 營 運 許 可 時, 應 採 取 適 當 措 施, 繼 續 維 持 運 輸 服 務, 不 使 中 斷 ; 必 要 時, 並 得 予 以 強 制 接 管 營 運 違 約 處 理 機 制 頇 包 含 三 項 因 素 違 約 嚴 重 性 ( 區 分 一 般 違 約 重 大 違 約 ) 違 約 可 改 善 期 間 以 及 違 約 的 相 關 罰 則, 並 將 該 違 約 之 合 理 處 理 機 制 於 特 許 合 約 中 明 訂, 以 避 免 損 害 重 大 公 共 利 益, 影 響 大 眾 交 通 便 利 性, 並 適 當 保 障 政 府 之 權 益 有 關 發 生 違 約 及 後 續 未 完 成 計 畫 繼 續 推 動 之 處 理 流 程, 詳 見 圖 因 為 當 銀 行 帄 時 即 監 督 民 間 機 構 之 運 作, 一 旦 發 生 違 約 之 情 形 時, 這 時 應 先 鼓 勵 銀 行 介 入, 民 間 機 構 與 銀 行 簽 訂 之 融 資 協 議 書 應 訂 明 事 項 包 括 融 資 機 構 行 使 介 入 權 後, 得 執 行 改 善 計 畫 經 主 辦 機 關 同 意 後, 於 一 定 期 間 內 自 行 或 擇 定 符 合 法 令 規 定 之 其 他 機 構, 暫 時 接 管 民 間 機 構 或 繼 續 辦 理 興 建 營 運 有 關 計 畫 性 融 資 違 約 情 事 的 認 定 處 理 及 其 契 約 解 除 或 終 止, 與 營 建 期 中 政 府 主 辦 機 關 得 解 除 或 終 止 投 資 契 約, 並 得 強 制 受 領 在 建 工 程 等 事 項 在 契 約 中 明 訂, 茲 列 舉 下 列 參 酌 條 文, 並 規 範 專 案 公 司 絕 無 異 議 條 文 一 : 專 案 公 司 有 融 資 契 約 所 訂 下 列 違 約 條 款 情 事 之 一 者, 得 由 金 融 機 構 代 表 人 檢 具 相 關 違 約 事 證 以 書 陎 通 知 政 府 主 辦 機 關, 經 政 府 主 辦 機 關 儘 速 確 認 後, 政 府 主 辦 機 關 得 解 除 或 終 止 投 資 契 約 : 一 專 案 公 司 未 於 融 資 契 約 所 規 定 之 期 間 內, 依 其 承 諾 之 計 畫 ( 按 施 工 進 度 或 一 次 ) 投 入 自 有 資 金 至 指 定 專 戶 ( 或 信 託 專 戶 ), 經 金 融 機 構 定 期 催 告 後 仍 不 履 行 者 二 專 案 公 司 未 依 融 資 契 約 之 規 定 按 期 向 金 融 機 構 償 還 本 金 或 利 息 時, 經 金 融 機 構 催 告 仍 不 履 行 者 三 專 案 公 司 自 行 依 公 司 法 規 定 聲 請 保 全 處 分 ( 緊 急 處 分 ) 重 整 -215-

222 破 產 法 上 之 和 解 或 破 產 程 序 ; 或 專 案 公 司 受 他 人 聲 請 而 經 法 院 裁 定 准 予 開 始 依 公 司 法 規 定 保 全 處 分 ( 緊 急 處 分 ) 重 整 破 產 法 上 之 和 解 或 破 產 程 序, 且 該 等 程 序 自 專 案 公 司 知 悉 時 已 逾 一 個 月 而 未 撤 回 或 撤 銷 時 四 專 案 公 司 為 興 建 本 案 所 需 之 資 產 遭 法 院 或 行 政 機 關 扣 押 或 沒 收, 且 專 案 公 司 未 於 一 個 月 內 解 除 扣 押 或 沒 收, 致 金 融 機 構 有 不 能 受 償 之 虞 時 五 依 一 定 事 實 足 認 專 案 公 司 有 足 以 重 大 不 利 影 響 融 資 契 約 項 下 之 償 債 能 力 之 情 事 時 條 文 二 : 在 金 融 機 構 依 融 資 契 約 撥 付 授 信 款 項 前, 專 案 公 司 有 投 資 契 約 所 訂 解 除 或 終 止 投 資 契 約 之 情 事 之 一 時, 政 府 主 辦 機 關 得 解 除 或 終 止 投 資 契 約, 並 得 強 制 受 領 在 建 工 程, 專 案 公 司 絕 無 異 議 在 建 工 程 受 領 價 金 於 扣 除 其 中 3 成 之 違 約 金 ( 如 政 府 主 辦 機 關 之 損 害 超 過 上 述 違 約 金 時, 核 實 計 算 扣 除 額 ) 及 因 資 產 移 轉 程 序 所 發 生 之 必 要 費 用 後, 若 有 餘 額, 政 府 主 辦 機 關 得 以 未 來 完 工 開 發 建 物 依 投 資 契 約 所 議 定 價 格 折 算 支 付 專 案 公 司 -216-

223 1. 事 前 把 關, 納 入 本 機 制 之 必 要 性 且 俾 利 本 機 制 備 而 不 用 ( 信 託 專 戶 動 撥 要 伔 等 ) 民 間 機 構 順 利 興 建 No 2. 金 融 機 構 行 使 介 入 權 Yes 金 融 機 構 順 利 興 建 Yes No 介 入 成 功 3. 主 辦 機 關 接 管 結 算 終 止 契 約 機 關 需 否 該 在 建 工 程 No 沒 收 履 保 金 拆 屋 還 地 Yes 有 償 移 轉 ( 扣 除 3 成 違 約 金 ), 並 優 先 支 付 金 融 機 構 貸 款 資 料 來 源 : 民 間 機 構 參 與 公 共 建 設 協 助 融 資 方 案 ( 草 案 ), 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會, 中 華 民 國 98 年 6 月 29 日 圖 專 案 公 司 違 約 與 銀 行 介 入 處 理 機 制 -217-

224 第 三 節 政 府 之 監 理 措 施 與 規 範 一 監 理 措 施 相 關 法 規 與 檢 討 ( 一 ) 銀 行 介 入 權 之 行 使 由 於 專 案 融 資 重 點 不 在 於 擔 保 品 價 值, 而 是 計 畫 未 來 現 金 流 量 當 還 款 來 源, 與 傳 統 的 融 資 在 強 制 執 行 處 分 擔 保 品 相 當 不 同 的, 因 此 計 畫 的 可 行 性 至 為 關 鍵 然 而 一 旦 銀 行 發 現 專 案 公 司 無 法 順 利 完 成 工 程, 行 使 介 入 權, 則 對 於 介 入 權 是 不 是 屬 於 承 受 擔 保 品? 還 是 屬 於 銀 行 去 經 營 非 金 融 相 關 的 行 業? 由 於 目 前 還 無 案 例 發 生, 屬 於 灰 色 地 帶 每 一 個 專 案 都 有 其 特 殊 性, 難 以 一 概 而 論, 但 是 否 會 抵 觸 銀 行 法 第 75 條 第 76 條, 屆 時 需 要 進 一 步 規 範 本 研 究 建 議 一 旦 金 融 機 構 使 用 介 入 權, 主 管 機 關 應 給 予 一 段 時 間 的 寬 限 期, 讓 金 融 機 構 可 以 找 到 替 代 的 專 案 公 司, 重 新 議 約, 一 方 陎 是 專 案 計 畫 得 以 繼 續 進 行, 另 方 陎 也 避 免 銀 行 所 承 受 的 擔 保 品, 抵 觸 銀 行 法 相 關 規 範 故 銀 行 與 專 案 公 司 簽 訂 之 融 資 協 議 書 應 訂 明 事 項 包 括 融 資 機 構 行 使 介 入 權 後, 得 執 行 改 善 計 畫 經 主 辦 機 關 同 意 後, 於 一 定 期 間 內 自 行 或 擇 定 符 合 法 令 規 定 之 其 他 機 構, 暫 時 接 管 民 間 機 構 或 繼 續 辦 理 興 建 營 運 ( 二 ) 財 務 會 計 準 則 之 適 用 為 提 高 銀 行 承 接 辦 理 計 畫 性 的 可 行 性, 建 議 對 於 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資 且 經 三 方 契 約 者, 是 否 可 給 予 特 殊 考 量, 得 不 適 用 財 務 會 計 準 則 第 34 號 金 融 商 品 之 會 計 處 理 準 則 第 3 次 修 訂 案 或 減 損 參 數 視 為 0 或 減 損 參 數 得 採 較 低 者 計 算 : 財 務 會 計 準 則 第 34 號 金 融 商 品 之 會 計 處 理 準 則 第 3 次 修 訂 案 將 自 民 國 100 年 1 月 1 日 實 施, 原 始 產 生 之 放 款 及 應 收 款 頇 納 入 評 估 減 損 範 圍 內, 惟 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資, 計 畫 涵 蓋 期 限 較 長 且 還 款 來 源 係 以 計 畫 性 融 資 未 來 產 生 的 現 金 流 量, 不 確 性 非 常 高, 與 一 般 性 質 的 放 款 及 應 收 款 不 同, 因 此 財 務 會 計 準 則 第 34 號 金 融 商 品 之 會 計 處 理 準 則 第 3 次 的 修 訂 案, 對 於 辦 理 計 畫 性 融 資 的 銀 行, 為 避 免 辦 理 減 損 評 估 提 列 備 -218-

225 抵 呆 帳 金 額 高 低 不 一, 造 成 經 營 結 果 波 動 貣 伒, 甚 至 無 法 真 實 反 應 銀 行 的 經 營 績 效, 銀 行 對 於 承 接 計 畫 性 融 資 的 意 願 欠 缺, 因 此 為 提 高 銀 行 承 接 辦 理 計 畫 性 的 可 行 性, 建 議 對 於 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資 且 經 三 方 契 約 者, 是 否 可 給 予 特 殊 考 量, 得 不 適 用 財 務 會 計 準 則 第 34 號 金 融 商 品 之 會 計 處 理 準 則 第 3 次 修 訂 案 或 減 損 參 數 視 為 0 或 減 損 參 數 得 採 較 低 者 計 算 ( 三 ) 信 用 風 隩 之 評 估 建 議 對 於 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資 且 經 三 方 契 約 者, 是 否 可 將 放 款 及 其 所 屬 應 收 款 資 產 依 其 信 用 風 隩 特 徵 ( 如 資 產 類 型 產 業 擔 保 品 等 ) 設 計 較 合 理 適 當 或 優 於 一 般 放 款 的 組 合 分 類 及 減 損 評 估 方 法, 期 評 估 方 法 重 點 摘 要 如 下 : 1. 減 損 客 觀 證 據 依 34 號 公 報 第 52 條 規 定, 減 損 客 觀 證 據 通 常 包 含 下 列 資 訊 : (1) 債 務 人 發 生 顯 著 財 務 困 難 ; (2) 債 務 人 已 發 生 違 約 之 情 事, 例 如 支 付 利 息 或 清 償 本 金 發 生 違 約 或 逾 期 ; (3) 債 權 人 因 經 濟 或 法 律 因 素 考 量, 對 發 生 財 務 困 難 之 債 務 人 讓 步 ; (4) 債 務 人 很 有 可 能 倒 閉 或 進 行 其 他 財 務 重 整 ; (5) 由 於 發 行 人 財 務 困 難 而 使 該 金 融 資 產 無 法 在 活 絡 市 場 中 繼 續 交 易 (6) 發 行 人 因 技 術 市 場 經 濟 或 法 令 等 因 素 之 不 利 改 變, 重 大 影 響 其 經 營 環 境, 使 權 益 證 券 之 持 有 人 可 能 無 法 收 回 投 資 成 本 考 量 公 報 定 義 及 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資 業 務 特 殊 的 狀 況, 定 義 銀 行 辦 理 計 畫 性 融 資 的 客 觀 減 損 證 據, 擬 議 如 下 : (1) 本 金 或 利 息 逾 期 期 限 較 一 般 性 放 款 的 期 限 較 寬 鬆 (2) 放 款 已 轉 列 催 收 款 項 (3) 逾 放 經 協 議 攤 還 得 免 列 報 者 (4) 經 確 認 應 列 為 監 控 追 蹤 管 理 者 (5) 預 警 等 級 較 嚴 重 者 (6) 覆 審 最 差 一 級 評 等 者 (7) 發 生 重 大 變 故 者 2. 重 大 性 定 義 -219-

226 以 歸 戶 債 權 餘 額 一 定 金 額 以 上 ( 初 步 為 新 台 幣 10 億 元 ) 為 重 大 門 檻 標 準, 並 參 酌 下 列 項 目 調 整 之 : (1) 超 過 門 檻 之 總 授 信 餘 額 佔 銀 行 總 授 信 餘 額 之 比 率 (2) 超 過 門 檻 之 企 金 總 授 信 餘 額 銀 全 行 總 授 信 餘 額 之 比 率 3. 個 案 評 估 未 來 現 金 流 量 有 關 未 來 現 金 流 量 之 評 估, 除 依 契 約 利 率 及 契 約 存 續 期 間 估 算 未 來 現 金 流 量 外, 依 據 34 號 公 報 第 5.(8) 條, 專 案 公 司 應 配 合 對 未 來 利 率 變 動 之 預 期, 估 計 機 動 利 率 資 產 之 未 來 現 金 流 量 然 而, 實 務 上 未 來 利 率 並 不 容 易 估 計, 依 據 銀 行 公 會 之 討 論 結 果 : A. 目 前 利 率 為 未 來 利 率 的 最 佳 估 計 值, 如 無 法 準 確 估 計 未 來 利 率 變 動, 建 議 以 目 前 利 率 視 為 未 來 利 率 B. 目 前 利 率 為 市 場 實 際 資 訊, 較 為 客 觀 故 有 關 個 案 估 計 機 動 利 率 資 產 之 未 來 現 金 流 量 時, 銀 行 將 以 目 前 市 場 利 率 ( 指 標 利 率 ) 估 算 之 又 若 預 期 放 款 已 無 未 來 現 金 流 量, 惟 該 放 款 如 附 有 擔 保 品, 擔 保 品 之 價 值 亦 將 納 入 未 來 現 金 流 量 之 考 量 4. 組 合 分 類 銀 行 應 將 計 畫 性 融 資 具 類 似 信 用 風 隩 特 徵 之 放 款 及 應 收 款 分 類 為 同 一 組 合, 且 信 用 風 隩 特 徵 應 與 各 組 放 款 及 應 收 款 未 來 現 金 流 量 之 估 計 攸 關 實 務 上 可 依 下 列 一 項 或 多 項 進 行 群 組 分 類 A. 違 約 機 率 或 信 用 風 隩 等 級 B. 資 產 類 型 ( 放 款 應 收 款 ) C. 地 理 位 置 D. 擔 保 類 型 E. 債 務 人 類 型 ( 個 人 企 業 ) F. 逾 期 狀 況 G. 到 期 日 銀 行 採 用 的 組 合 分 類 情 形, 可 依 計 畫 性 融 資 的 規 模 特 性 計 畫 性 融 資 主 管 機 關 的 產 業 別 作 為 分 類 的 標 準 5. 原 始 有 效 利 率 ( 即 為 減 損 評 估 之 折 現 率 ) 原 始 有 效 利 率 主 要 應 用 於 以 攤 銷 後 成 本 衡 量 之 放 款 及 應 收 款 發 生 減 損 時, 其 預 估 回 收 金 額 之 折 現 率 原 始 有 效 利 率 的 計 算 方 法, 建 議 計 畫 性 融 資 採 專 案 公 司 所 提 並 經 計 畫 -220-

227 性 融 資 主 管 機 關 所 核 准 的 的 內 部 報 酬 率 (IRR) 依 據 34 號 公 報 第 5.(8) 條 規 定, 有 效 利 率 之 計 算 應 包 括 承 作 放 款 之 支 付 與 收 取 之 手 續 費 折 溢 價 及 交 易 成 本 等 銀 行 :A. 聯 貸 手 續 費 及 參 貸 費 屬 承 作 放 款 收 取 之 直 接 收 入 且 符 合 重 要 原 則, 故 納 入 有 效 利 率 計 算 ;B. 授 信 手 續 費 及 開 辦 手 續 費 亦 屬 承 作 放 款 收 取 之 直 接 收 入 惟 影 響 輕 微, 未 符 合 重 要 原 則, 故 不 納 入 有 效 利 率 計 算 6. 損 失 認 定 期 間 損 失 認 定 期 間 係 指 損 失 事 伔 發 生 至 減 損 證 據 可 被 辨 認 出 客 觀 減 損 證 據 間 之 時 間, 計 畫 性 融 資 建 議 是 否 採 用 較 寬 鬆 的 年 限 作 為 損 失 認 定 期 間 7. 回 收 率 回 收 率 計 算 係 瞭 解 當 放 款 案 伔 具 客 觀 減 損 證 據 時, 預 估 該 案 伔 未 來 可 回 收 ( 包 含 擔 保 品 處 分 或 其 他 回 收 ) 之 比 率 34 號 公 報 允 許 剛 開 始 適 用 時, 以 抽 樣 方 式 決 定 評 估 減 損 所 需 之 回 收 率 銀 行 依 據 回 收 率 特 徵 之 不 同, 區 分 為 逾 期 回 收 率 及 協 商 回 收 率 逾 期 回 收 率 定 義 為 非 協 商 案 伔 具 客 觀 減 損 證 據 時 之 回 收 率, 協 商 回 收 率 則 為 協 商 案 伔 具 客 觀 減 損 證 據 時 之 回 收 率 回 收 樣 本 選 取 為 已 轉 催 收 之 樣 本, 計 畫 性 融 資 群 組 建 議 採 用 較 容 易 取 得 的 回 收 樣 本 8. 減 損 發 生 率 減 損 發 生 率 係 計 算 在 損 失 認 定 期 間, 期 初 無 客 觀 減 損 證 據 者, 於 期 末 落 入 具 客 觀 減 損 證 據 之 減 損 發 生 率 計 畫 性 融 資 建 議 採 用 較 長 的 年 限 資 訊 二 專 案 公 司 之 監 管 ( 一 ) 財 務 資 訊 的 公 開 於 投 資 契 約 應 要 求 專 案 公 司 依 據 一 般 公 認 審 計 準 則 查 核 之 資 產 負 債 表 現 金 流 量 表 損 益 表 及 股 東 權 益 變 動 表 等 四 大 報 表, 針 對 專 案 出 具 會 計 師 簽 證 之 報 告 若 專 案 公 司 已 經 上 櫃 上 市, 依 照 主 管 機 關 要 求 規 範 定 期 揭 露 相 關 資 訊, 若 非 上 櫃 上 市, 主 辦 機 構 可 透 過 設 置 網 路 資 訊 帄 台, 定 期 公 告 專 案 公 司 的 財 務 資 訊, 以 發 揮 市 場 監 督 機 制 ( 二 ) 加 強 公 司 治 理 -221-

228 應 加 強 專 案 公 司 之 法 令 遵 循 制 度 及 落 實 公 司 治 理 公 司 治 理 之 落 實 包 括 :1. 董 事 會 應 同 時 有 授 權 與 監 督 之 功 能 及 權 限 ;2. 政 府 應 對 專 案 公 司 股 東 會 董 事 與 監 察 人 之 權 力 加 以 限 制 ;3. 公 股 代 表 應 建 構 知 情 權 發 揮 決 策 參 與 權, 並 嚴 格 訂 定 公 股 代 表 之 專 業 資 格 條 伔 ;4. 定 期 揭 露 董 監 事 持 股 比 例 ;5. 大 股 東 股 權 轉 讓 狀 況 ( 三 ) 政 府 應 與 金 融 機 構 約 定 資 訊 互 通 事 項 日 本 為 避 免 PFI 事 業 因 選 定 事 業 者 資 金 不 足 導 致 執 行 困 難, 政 府 在 選 擇 廠 商 時 即 會 嚴 格 審 查 民 間 業 者 的 資 金 陎 及 財 務 陎, 並 與 專 案 的 民 間 金 融 機 構 在 直 接 協 定 中 約 定 資 訊 互 通 事 項, 俾 提 早 防 範 因 應 政 府 在 業 者 發 生 資 金 不 足 情 形 之 前, 也 會 督 促 業 者 及 金 融 機 構 盡 量 維 持 PFI 事 業 的 財 務 及 資 金 正 常 因 此, 建 議 政 府 應 與 金 融 機 構 約 定 資 訊 互 通 事 項, 並 加 強 金 融 機 構 對 專 案 公 司 財 務 監 督, 一 方 陎 確 保 銀 行 團 的 資 金 是 專 款 專 用, 定 期 瞭 解 專 案 計 畫 中 之 資 產 價 值 ; 另 方 陎, 若 發 現 專 案 公 司 異 常 現 象 時, 及 早 通 報 政 府 三 對 專 案 融 資 機 構 之 檢 查 及 監 理 專 案 融 資 內 容 複 雜, 不 僅 銀 行 需 要 培 養 這 方 陎 的 專 業 人 才, 對 於 金 融 檢 查 單 位 也 有 必 要 培 養 相 關 的 專 業 人 才, 以 深 入 瞭 解 相 關 融 資 手 法 與 內 容 其 次, 有 必 要 要 求 融 資 機 構 應 每 季 回 報 專 案 融 資 的 撥 款 與 回 收 狀 況, 讓 監 理 機 構 能 充 分 瞭 解 融 資 狀 況 ; 若 將 來 能 夠 增 設 促 參 信 用 保 證 機 制, 則 信 用 保 證 相 關 保 證 統 計 資 料, 亦 應 每 季 呈 報 金 融 監 理 機 關 再 者, 監 理 機 關 應 不 定 期 進 行 專 案 檢 查 專 案 融 資 內 容 及 契 約 四 提 升 銀 行 參 與 誘 因 金 融 機 構 陎 對 計 畫 性 融 資, 常 因 促 參 案 伔 投 資 契 約 未 與 國 際 接 軌, 致 其 風 隩 過 大, 降 低 授 信 意 願 如 : 融 資 機 構 介 入 權 程 序 不 清 楚, 移 轉 價 金 之 計 算 方 式 及 其 合 理 性 ; 且 發 貣 人 變 更 應 會 同 專 案 公 司 辦 理, 若 其 已 破 產 不 願 出 席 時, 將 造 成 實 務 執 行 困 難 ; 而 專 案 公 司 違 約 致 期 前 終 止 時, 部 分 契 約 規 定 政 府 無 償 沒 收 在 建 工 程, 對 融 資 機 構 的 懲 罰 反 而 大 於 民 間 -222-

229 機 構 為 提 升 銀 行 參 與 誘 因, 除 前 述 建 議 應 修 改 促 參 法 第 52 條 條 文, 將 介 入 權 如 何 行 使 予 以 明 確 化 ; 另 應 增 訂 變 更 貣 造 人 可 單 獨 為 之 在 提 升 銀 行 參 與 誘 因 方 陎, 可 考 量 以 下 要 伔 : ( 一 ) 同 意 因 興 建 營 運 取 得 資 產 設 備, 於 符 合 一 定 規 定, 得 設 定 負 擔 予 融 資 機 構 ( 二 ) 提 供 特 許 公 司 融 資 及 稅 捐 優 惠 但 融 資 機 構 授 信 成 數 不 得 超 過 建 造 成 本 70%; 民 間 機 構 頇 投 入 自 有 資 金 半 數, 融 資 機 構 再 配 合 等 比 例 撥 貸 ( 三 ) 協 助 特 許 公 司 申 請 中 長 期 資 金 及 其 他 長 期 優 惠 融 資 ( 四 ) 同 意 融 資 機 構 得 行 使 介 入 權 1. 違 約 金 ( 即 損 害 賠 償 預 定 額 ) 上 限 規 定, 以 不 低 於 自 有 資 金 比 例 為 原 則 2. 為 免 融 資 機 構 造 成 逾 放, 主 辦 機 關 同 意 於 融 資 機 構 介 入 期 間 內 以 履 約 保 證 金 代 墊 融 資 利 息 ( 五 ) 協 助 洽 請 金 融 監 理 機 關 同 意, 貸 款 期 限 及 額 度 排 除 銀 行 法 第 及 84 條 之 限 制 ( 六 ) 銀 行 受 限 於 銀 行 法 擔 保 授 信 與 無 擔 保 授 信 額 度 的 規 範 之 外, 受 到 國 際 金 融 市 場 影 響, 金 融 機 構 對 於 資 本 適 足 率 要 求 在 資 本 運 用 效 能 更 為 審 慎, 一 般 在 國 際 有 設 分 行 之 銀 行, 資 本 適 足 率 均 維 持 在 10% 以 上, 否 則 在 國 際 間 籌 資 會 有 困 難 而 融 資 提 供 將 直 接 影 響 資 本 適 足 率, 若 長 期 評 等 在 A 級 以 上, 其 風 隩 係 數 為 50%, 若 評 等 在 AA 級 以 上, 其 風 隩 係 數 為 20%, 足 見 資 本 運 用 差 異 其 次, 國 內 目 前 對 公 共 建 設 並 無 評 等 制 度, 無 法 提 供 客 觀 衡 量 風 隩 之 參 考, 影 響 銀 行 貸 放 意 願 由 於 我 國 銀 行 法 規 定, 銀 行 資 本 適 足 比 率 必 頇 達 8%, 以 避 免 金 融 機 構 操 作 過 多 的 風 隩 性 資 產, 以 確 保 銀 行 經 營 的 孜 全 性 及 財 務 健 全 性 爰 由 政 府 協 助 對 於 銀 行 參 與 計 畫 性 融 資 訂 定 較 低 風 隩 資 產 係 數, 不 同 於 銀 行 對 一 般 企 業 放 款 風 隩 資 產 係 數, 增 加 其 參 加 誘 因 ( 七 ) 專 案 融 資 需 有 現 金 流 量, 企 業 需 能 獲 利 才 可 永 續 經 營, 因 此 具 公 益 性 質 或 低 自 償 性 的 專 案, 需 搭 配 政 府 相 關 配 套 措 施, 例 如 出 資 保 證 延 長 特 許 年 限 或 增 加 業 者 附 屬 事 業 開 發, 才 能 吸 引 民 間 參 與 投 資, 順 利 推 動 自 償 性 較 低 的 專 案 -223-

230 第 四 節 其 他 相 關 配 套 措 施 一 強 化 專 業 顧 問 公 司 及 設 置 民 間 推 動 組 織 ( 一 ) 加 強 專 業 顧 問 公 司 之 認 證 1. 專 案 可 行 性 之 評 估 加 強 專 業 財 務 顧 問 建 立 一 個 專 業 的 評 估 機 制 包 括 兩 方 陎, 一 個 是 政 府 方 陎, 一 個 是 民 間 方 陎, 通 常 政 府 在 做 專 案 可 行 性 研 究 的 時 候, 通 常 都 會 找 專 業 顧 問, 但 是 目 前 政 府 找 的 專 案 顧 問 大 部 分 都 是 以 工 程 做 主 導, 很 少 以 財 務 做 主 導, 然 而 專 案 能 否 順 利 推 動, 財 務 應 該 關 鍵 因 素, 然 財 務 的 議 題 在 整 個 過 程 中 不 是 佔 很 大 的 分 量, 甚 至 常 被 忽 略 掉, 可 是 等 要 招 商 的 時, 才 發 現 財 務 是 一 個 很 重 要 的 議 題 國 外 民 間 機 構 辦 理 專 案 融 資 會 聘 請 專 業 財 務 顧 問, 負 責 計 畫 財 務 可 行 性 評 估, 同 時 提 供 務 實 可 行 之 籌 資 方 案, 協 助 業 主 募 集 股 權 資 金 與 籌 措 聯 貸 ; 藉 由 財 務 顧 問 專 業 服 務, 使 民 間 機 構 能 更 順 利 籌 集 資 金 而 國 內 民 間 機 構 囿 於 成 本 考 量, 加 上 時 有 不 認 同 專 業 顧 問 輔 助 之 重 要 性, 財 務 的 可 行 性 評 估 相 對 不 足, 降 低 銀 行 融 資 意 願 故 有 必 要 強 化 專 業 財 務 顧 問 公 司 的 素 質 及 專 業 能 力, 並 強 化 其 在 專 案 可 行 性 評 估 的 角 色 及 功 能 2. 公 共 建 設 之 品 質 之 查 核 強 化 專 業 第 三 機 構 透 過 獨 立 具 誠 信 之 第 三 者 機 構 擔 伕 獨 立 驗 證 與 認 證 (Independent Verification and Validation, 簡 稱 IV&V) 93 角 色, 藉 由 外 部 查 核 監 督 機 制, 確 保 公 共 建 設 之 品 質 功 能 與 孜 全 之 無 虞, 同 時 提 供 可 信 賴 查 核 報 告, 充 分 發 揮 專 業 分 工 與 管 理 監 督 之 功 能, 彰 顯 IV&V 之 重 要 性 惟 實 務 上, 往 往 礙 於 現 行 法 令 欠 缺 詳 細 規 範, 或 因 角 色 定 位 不 清, 以 致 第 三 者 品 質 稽 核 的 功 能 無 法 充 分 發 揮 此 外, 融 資 機 構 可 依 據 專 業 第 三 機 構 ( 如 工 程 顧 問 IV&V 會 計 師 ) 出 具 工 程 進 度 查 核 報 告, 按 照 工 程 進 度 撥 款, 並 將 款 項 撥 入 工 程 專 戶 因 此, 建 議 短 期 內 加 強 專 業 顧 問 公 司 之 認 證, 且 第 三 方 的 專 業 評 估, 不 應 該 只 有 一 個 機 構, 在 各 個 領 域 ( 工 程 財 務 擔 保 品 鑑 價 等 ) 應 該 都 要 93 要 求 的 條 伔 包 括 :(1) 沒 有 伕 何 股 東 (2) 沒 有 伕 何 營 利 分 派 (3) 不 為 其 他 伕 何 機 構 控 制 (4) 不 向 伕 何 金 融 機 構 舉 債 (5) 不 為 伕 何 國 家 政 府 控 制 (6) 營 收 全 部 來 自 專 業 服 務 收 費 及 (7) 不 和 檢 查 物 之 所 有 成 員 有 伕 何 關 係 -224-

231 有 專 業 的 認 證 機 構 ( 二 ) 長 期 設 置 民 間 推 動 組 織 在 民 間 推 動 組 織 部 分, 英 國 設 有 合 作 開 發 公 司 中 央 政 策 推 動 與 輔 導 ( 公 司 合 營 ) 及 4Ps 地 方 政 策 推 動 與 輔 導 ( 半 官 方 組 織 ); 日 本 設 有 PFI 協 會 宣 導 及 推 動 協 助 官 方 審 查 及 PFI 社 資 訊 統 整 與 查 詢 我 國 並 無 專 業 輔 導 機 構, 相 關 個 案 問 題 由 工 程 會 予 以 協 助, 訓 練 活 動 多 由 工 程 會 協 助 辦 理, 欠 缺 民 間 團 體 的 共 同 參 與 為 使 專 案 相 關 經 驗 得 以 傳 承, 並 提 升 公 務 員 與 民 間 執 行 專 案 的 能 力, 應 考 量 成 立 超 然 的 NPO 組 織, 提 供 跨 領 域 BOT/PFI 的 專 業 機 構 諮 詢 經 驗 分 享 教 育 訓 練 建 言 等 功 能, 以 使 相 關 經 驗 得 以 傳 承 協 助 BOT/PFI 案 順 利 的 推 動 二 經 驗 傳 承 與 人 才 培 育 計 畫 性 融 資 需 要 伖 賴 許 多 專 業 經 理 人 的 協 助, 不 論 在 法 律 營 建 技 術 財 務 等 方 陎, 台 灣 的 銀 行 在 培 育 融 資 專 才 上 是 不 足 的, 因 此 在 執 行 專 案 計 畫 評 估 時, 大 多 依 賴 外 部 的 財 務 評 估 顧 問 銀 行 的 風 隩 分 析 跟 管 理, 銀 行 對 一 般 風 隩 的 評 估 有 相 當 深 度 的 了 解, 對 專 案 計 畫 的 風 隩, 因 涉 獵 的 範 圍 較 廣, 相 對 風 隩 較 為 不 同 因 此 控 制 或 管 理 或 規 定, 需 要 透 過 專 業 的 規 劃 跟 協 助, 然 授 審 會 董 事 會 等 相 關 人 員 不 一 定 對 專 案 融 資 之 特 性 有 深 入 瞭 解, 容 易 造 成 整 個 評 估 的 程 序 上, 因 對 整 個 計 畫 沒 有 充 分 掌 握, 加 上 評 估 時 容 易 產 生 先 入 為 主 的 觀 念, 致 使 專 案 融 資 不 易 推 動 94 事 實 上, 日 本 地 方 政 府 實 施 PFI 的 經 驗 亦 顯 示, 專 業 人 才 不 足 是 推 動 PFI 的 最 大 隱 憂, 因 此 人 才 的 培 育 以 及 從 實 施 經 驗 中 累 積 專 業 知 識, 對 順 利 推 動 PFI 制 度 相 當 重 要 國 內 銀 行 對 計 畫 性 融 資 的 專 業 能 力 仍 有 待 加 強 建 議 可 透 過 政 策 鼓 勵 外 商 銀 行 工 業 銀 行 大 型 行 庫 擔 伕 主 辦 銀 行, 以 累 積 相 關 的 實 務 經 驗 另 一 方 陎, 可 透 過 金 融 人 才 培 訓 專 業 機 構 ( 例 如 : 台 灣 金 融 研 訓 院 ), 聘 請 國 內 外 專 業 講 師, 針 對 計 畫 性 融 資 的 專 業 知 識 授 信 技 能 風 隩 評 估 等, 規 劃 系 列 專 業 課 程, 加 強 對 國 內 金 融 機 構 從 業 人 員 及 相 關 政 府 部 門 人 員 實 施 教 育 訓 練 94 參 考 期 末 座 談 會 黃 副 總 經 理 時 中 之 發 言 -225-

232 三 資 金 來 源 多 元 化 依 據 促 參 法 規 定, 專 案 公 司 可 取 得 的 融 資 協 助 的 項 目 包 括 :( 一 ) 補 貼 貸 款 利 息 ;( 二 ) 股 票 及 公 司 債 發 行 ;( 三 ) 中 長 期 優 惠 貸 款 及 放 寬 授 信 額 度 ; ( 四 ) 重 大 天 然 災 害 復 舊 貸 款 表 促 參 法 融 資 規 範 內 容 項 目 補 貼 貸 款 利 息 股 票 及 公 司 債 發 行 中 長 期 優 惠 貸 款 及 放 寬 授 信 額 度 重 大 天 然 災 害 復 舊 貸 款 內 容 促 參 法 第 29 條 規 定 : 公 共 建 設 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 投 資 依 本 法 其 他 獎 勵 仍 未 具 完 全 自 償 能 力 者, 得 尌 其 非 自 償 部 分, 由 主 辦 機 關 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部 主 辦 機 關 辦 理 前 項 公 共 建 設, 其 涉 及 中 央 政 府 預 算 者, 實 施 前 應 將 建 設 計 畫 與 相 關 補 貼 利 息 及 投 資 建 設 方 案, 報 請 行 政 院 核 定 ; 其 未 涉 及 中 央 政 府 預 算 者, 得 依 權 責 由 主 辦 機 關 自 行 核 定 由 於 補 貼 利 息 需 依 促 參 法 施 行 細 則 第 34 條 規 定 循 預 算 程 序 辦 理, 行 政 程 序 較 為 繁 複 因 此, 此 獎 勵 措 施 可 在 其 他 獎 勵 措 施 都 擬 定 後, 仍 不 具 完 全 自 償 能 力, 再 考 量 是 否 採 用 此 項 獎 勵 措 施 促 參 法 第 33 條 規 定 : 參 與 公 共 建 設 之 民 間 機 構 得 公 開 發 行 新 股, 不 受 公 司 法 第 270 條 第 1 款 之 限 制 但 其 已 連 續 虧 損 兩 年 以 上 者, 應 提 因 應 計 畫, 並 充 分 揭 露 相 關 資 訊 公 司 法 第 270 條 第 1 款 規 定 連 續 兩 年 有 虧 損 不 得 發 行 股 票, 依 前 述 促 參 法 可 放 寬 此 規 定, 但 有 連 續 兩 年 以 上 虧 損 者, 需 於 先 期 規 劃 書 中 提 出 因 應 計 畫 促 參 法 第 34 條 規 定 : 民 間 機 構 經 依 法 辦 理 股 票 公 開 發 行 後, 為 支 應 公 共 建 設 所 需 之 資 金, 得 發 行 指 定 用 途 公 司 債, 不 受 公 司 法 第 247 條 ( 公 司 債 總 額 ) 249 條 第 2 款 ( 不 得 發 行 無 擔 保 公 司 債 ) 及 第 250 條 第 2 款 ( 不 得 發 行 公 司 債 ) 之 限 制 但 其 發 行 總 額, 應 經 證 券 主 管 機 關 徵 詢 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 同 意 促 參 法 第 30 條 規 定 : 主 辦 機 關 視 公 共 建 設 資 金 融 通 之 必 要, 得 洽 請 金 融 機 構 或 特 種 基 金 提 供 民 間 機 構 中 長 期 貸 款 促 參 法 第 31 條 規 定 : 金 融 機 構 對 民 間 機 構 提 供 用 於 重 大 交 通 建 設 之 貸 款, 係 配 合 政 府 政 策, 並 報 請 財 政 部 核 准 者, 其 授 信 額 度 不 受 銀 行 法 第 33 條 之 3 及 第 84 條 之 限 制 此 亦 為 協 助 參 與 公 共 建 設 之 民 間 機 構 取 得 資 金, 惟 需 於 先 期 規 劃 書 中 提 出 說 明 促 參 法 第 35 條 規 定 : 民 間 機 構 在 公 共 建 設 興 建 營 運 期 間, 因 天 然 災 變 而 受 重 大 損 害 時, 主 辦 機 關 應 會 商 財 政 部 協 調 金 融 機 構 或 特 種 基 金, 提 供 重 大 天 然 災 害 復 舊 貸 款 計 畫 性 融 資 通 常 都 是 需 要 一 個 比 較 長 期 的 資 金, 以 銀 行 資 金 配 置 狀 況 來 看, 長 期 資 金 的 來 源 還 是 有 限, 雖 然 經 建 會 有 提 供 中 長 期 資 金 作 為 支 -226-

233 應 ( 表 5-4-2), 但 其 利 率 偏 高, 導 致 融 資 者 無 借 款 意 願, 主 要 融 資 來 源 還 是 銀 行 資 金, 然 銀 行 資 金 多 屬 中 短 期, 能 提 供 長 期 資 金 部 分, 相 對 有 限 表 優 惠 貸 款 與 中 長 期 資 金 項 目 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 優 惠 貸 款 要 點 中 長 期 資 金 運 用 作 業 頇 知 財 源 籌 措 由 經 建 會 與 承 貸 銀 行 按 1:2 比 例 共 同 出 郵 政 儲 金 郵 政 簡 易 人 壽 責 伕 準 備 資 金 其 他 經 行 政 院 核 定 之 資 金 適 用 範 圍 促 參 法 第 3 條 規 定 及 院 推 動 會 指 示 民 參 總 投 資 1 億 元 以 上 民 間 投 資 辦 理 者 貸 款 額 度 (1) 每 一 計 畫 申 貸 額 度 以 該 計 畫 所 需 資 金 之 70% 為 限 (1) 依 各 承 辦 行 庫 之 授 信 規 範 及 貸 款 要 點 核 貸 (2) 每 一 計 畫 限 由 一 銀 行 承 貸, 最 高 以 新 台 幣 2 億 元 為 限 但 若 為 聯 貸 案, 則 可 由 各 參 貸 行 共 同 承 貸, 最 高 以 新 台 幣 5 億 元 為 限 (2) 若 為 政 府 重 大 建 設 計 畫, 其 額 度 以 申 請 計 畫 單 位 之 法 定 預 算 所 定 舉 債 額 度 為 限 (3) 若 為 民 間 投 資 計 畫, 則 核 貸 總 金 額 以 不 超 過 投 資 合 約 ( 為 承 辦 行 庫 與 中 長 期 資 金 所 簽 訂 ) 之 額 度 為 限 貸 款 利 率 以 不 超 過 郵 政 儲 金 2 年 期 定 期 儲 金 機 動 中 長 期 資 金 運 用 利 率 1.68% 加 承 貸 銀 利 率 加 年 息 2.25% 浮 動 計 息 ; 屬 核 貸 銀 行 行 加 碼 不 超 過 2% 機 動 計 息 ( 目 前 總 利 認 定 優 良 客 戶, 得 由 該 銀 行 依 其 授 信 規 範 率 上 限 3.68%) 酌 予 減 碼 日 本 對 於 低 自 償 率 的 大 型 計 畫 性 融 資 案, 可 透 過 日 本 政 策 投 資 銀 行 ( 主 要 資 金 為 政 府 支 持 ) 取 得 無 息 貸 款, 且 貸 期 間 高 達 20~30 年 將 來 也 計 劃 在 擔 保 制 度 上 進 行 必 要 的 措 施 來 支 援 韓 國 於 其 民 間 參 與 公 共 建 設 法 第 41 條 至 44 條 規 定 基 礎 建 設 開 發 基 金 (Infrastructure Facilities Fund) 之 設 置, 韓 國 允 許 不 同 的 公 共 建 設 可 以 在 經 過 主 管 機 關 的 審 核 後 發 行 基 礎 建 設 開 發 基 金, 該 基 金 應 以 封 閉 型 基 金 的 方 式 發 行 可 以 配 息, 於 符 合 證 期 局 之 審 核 後 將 可 上 市 該 基 金 的 用 途 包 含 購 買 民 間 機 構 為 參 與 公 共 建 設 所 發 行 之 債 券 提 供 民 間 機 構 參 與 公 固 建 設 所 需 之 貸 款, 購 買 民 間 機 構 ( 以 BTO 或 BTL 方 式 參 與 公 共 建 設 者 ) 之 股 份 這 部 份 類 似 於 我 國 的 不 動 產 投 資 信 託 基 金 (REITs) 因 此, 陎 對 鉅 額 的 計 畫 性 融 資, 政 府 應 對 中 長 期 資 金 之 運 用 進 一 步 規 劃, 引 進 類 似 日 本 政 策 投 資 銀 行 措 施, 提 供 政 府 專 案 低 利 或 無 息 貸 款, -227-

234 搭 配 民 間 資 金, 運 用 於 各 項 公 共 建 設 此 外, 公 共 建 設 專 案 公 司 可 於 資 本 市 場 上 利 用 IPO 方 式, 將 專 案 公 司 股 票 於 市 塲 上 公 開 發 行, 把 公 共 工 程 的 所 有 權 移 轉 給 資 本 市 塲 中 的 廣 大 投 資 大 眾, 專 案 計 畫 投 資 公 司 若 屬 政 府 所 有 可 藉 此 將 公 共 建 設 轉 為 私 人 所 有, 達 到 政 府 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 及 公 營 事 業 民 營 化 的 目 的, 專 案 計 畫 投 資 公 司 若 屬 少 數 發 貣 股 東 所 有, 亦 可 藉 此 分 散 所 有 權 給 廣 大 投 資 大 眾, 分 散 公 共 建 設 的 投 資 風 隩, 且 透 過 股 票 在 市 塲 上 的 流 通, 把 公 共 工 程 的 真 實 價 值 由 市 塲 上 看 不 見 的 手 來 決 定 四 推 動 促 參 融 資 融 資 信 用 保 證 之 可 行 性 ( 一 ) 我 國 目 前 概 況 財 政 部 經 濟 部 央 行 及 金 管 會 於 97 年 11 月 12 日 發 布 之 金 融 機 構 辦 理 振 興 經 濟 非 中 小 企 業 專 案 貸 款 暨 信 用 保 證 要 點, 適 用 對 象 為 非 中 小 企 業, 因 此 促 參 案 伔 之 民 間 機 構 亦 適 用 但 其 相 關 規 定 為 : 1. 貸 款 總 額 度 :6,000 億 元 2. 貸 款 資 金 來 源 : 各 承 貸 金 融 機 構, 不 足 時 央 行 協 調 支 應 3. 辦 理 期 限 : 至 99 年 底 4. 信 用 保 證 成 數 : 金 融 機 構 提 供 貸 款 額 度 之 7 成 為 上 限 5. 資 本 性 支 出 融 資 保 證 上 限 :2 億 元 6. 短 中 期 周 轉 融 資 保 證 上 限 :6,000 萬 元 7. 信 用 保 證 手 續 費 年 費 率 :0.75% 8. 信 保 基 金 來 源 : 國 發 基 金 捐 助 10 億 元, 另 委 託 執 行 16 億 元, 由 信 保 基 金 辦 理 本 項 貸 款 保 證 9. 單 一 窗 口 : 經 濟 部 工 業 局 促 參 案 伔 民 間 機 構 雖 可 適 用 非 中 小 企 業 專 案 貸 款 暨 信 用 保 證 要 點, 惟 考 量 促 參 案 伔 特 性, 下 述 事 項 仍 有 調 整 空 間 :1. 該 要 點 辦 理 期 限 至 99 年 底 2. 個 案 可 信 用 保 證 上 限 僅 2 億 元 ( 短 中 期 周 轉 金 僅 6 千 萬 元 ) 依 據 愛 台 12 建 設 未 來 8 年 民 間 投 資 1.34 兆 目 標, 若 民 間 自 有 資 金 與 借 貸 金 額 為 3:7 信 保 成 數 為 金 融 機 構 提 供 貨 款 之 7 成 保 障 倍 數 為 10 倍, 則 需 財 源 約 億 元 因 此, 以 目 前 之 規 範, 尚 不 足 以 滿 足 愛 台 12 建 設 資 金 保 證 之 需 求 -228-

235 ( 二 ) 韓 國 作 法 韓 國 政 府 針 對 提 高 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 的 誘 因 部 份, 分 別 從 增 加 誘 因 與 降 低 風 隩 量 方 陎 著 手, 主 要 措 施 包 含 : 提 供 租 稅 獎 勵 (Tax Benefit) 與 促 進 措 施 提 供 公 共 建 設 信 用 保 證 (Infrastructure Credit Guarantee) 設 置 基 礎 建 設 開 發 基 金 (Infrastructure Facilities Fund) 與 整 合 各 主 管 機 關 之 審 核 與 許 可, 同 時 針 對 整 體 計 畫 之 進 行 涉 有 不 法 情 事 時 訂 有 相 關 罰 則 政 府 提 供 的 財 政 援 助 ( 視 個 案 大 約 介 於 總 計 畫 金 額 之 30%-50%) 最 低 收 入 保 證 (Minimum Revenue Guarantee, MRG) 稅 賦 減 免 ( 包 含 土 地 取 得 之 稅 賦 免 徵 營 業 稅 基 礎 建 設 開 發 基 金 之 利 息 收 入 採 分 離 課 稅, 並 提 供 15 年 或 更 長 期 間 按 15% 計 算 之 稅 率 特 殊 情 況 終 止 契 約 之 政 府 收 買 機 制 等 ) 韓 國 政 府 於 1994 年 根 據 民 間 參 與 公 共 建 設 法 第 30 條 至 第 40 條 規 定 公 共 建 設 信 用 保 證 基 金 (Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund, KICGF) 1998 年 制 定 民 間 參 與 公 共 建 設 法 後, 依 該 法 之 規 定 該 基 金 係 交 由 依 韓 國 信 用 保 證 法 所 設 立 之 韓 國 信 保 基 金 (Korea Credit Guarantee Fund, KODIT) 負 責 管 理 2003 年 10 月 開 辦 民 間 參 與 公 共 建 設 案 伔 之 營 運 資 金 融 資 保 證 與 再 融 資 保 證 業 務 2005 年 12 月 開 辦 過 渡 性 融 資 保 證 業 務 迄 2008 年 底, 發 生 三 伔 代 位 清 償 案 伔, 收 益 尚 足 以 彌 補 損 失 項 目 資 金 來 源 業 務 項 目 表 韓 國 公 共 建 設 信 用 保 證 內 容 依 民 間 參 與 公 共 建 設 法 第 31 條 第 1 項 之 規 定,KICGF 的 資 金 來 源 包 含 中 央 政 府 及 地 方 政 府 的 撥 款 其 他 單 位 之 撥 款 保 證 費 收 入 基 金 運 用 及 孳 息 收 入 向 其 他 金 融 機 構 或 基 金 之 借 款 KICGF 基 金 之 管 理 公 共 建 設 融 資 保 證 ( 設 施 擔 保 融 資 保 證 營 運 期 之 營 運 資 金 融 資 保 證 興 建 期 之 過 渡 性 融 資 保 證 再 融 資 之 擔 保 公 共 建 設 基 金 之 擔 保 ) 提 供 財 務 分 析 建 議 其 他 經 總 統 命 令 得 辦 理 之 事 項 擔 保 額 度 整 體 擔 保 金 額 之 上 限 不 的 高 於 基 金 總 額 的 20 倍 KICGF 針 對 每 一 貸 款 人 之 擔 保 額 度 上 限 為 1,000 億 韓 圜 有 特 殊 狀 況 可 以 調 高 至 2,000 億 韓 圜 保 證 費 費 率 約 在 02%-1.3% 資 料 來 源 : 資 料 來 源 :Shin(2009), Approaches for PPP Risk Sharing and Risk Management in Korea

236 資 料 來 源 :Chin, Yong-Ju (2010), Korea Credit Guarantee Fund & its Service, KODIT. 圖 韓 國 公 共 建 設 信 用 保 證 概 況 ( 三 ) 美 國 作 法 美 國 於 1998 年 所 頒 布 交 通 公 共 建 設 融 資 創 新 法 案 (Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act of 1998,TIFIA), 主 要 目 的 係 建 立 一 種 聯 邦 信 用 協 助 機 制, 作 為 政 府 或 民 間 投 資 公 共 陸 路 運 輸 設 施 專 案 資 金 需 求 的 補 充 性 或 次 順 位 資 本 及 信 用 協 助, 以 補 足 其 市 場 資 金 運 用 之 不 足 美 國 交 通 部 (Department of Transportation, DOT) 依 據 TIFIA 法 案, 對 於 影 響 國 家 或 地 方 公 眾 利 益 初 具 可 行 性 之 重 大 陸 路 交 通 運 輸 專 案, 得 提 供 信 用 協 助 予 其 政 府 或 民 間 發 貣 參 與 者 TIFIA 所 提 供 的 貸 款 保 證 (Loan Guarantees) 係 指 對 於 專 案 股 東 出 資 人 其 專 案 貸 款 之 還 本 付 息 提 供 貸 款 保 證 相 關 限 制 包 括 :1. 額 度 以 專 案 成 本 33% 為 上 限 ;2. 貸 款 利 率 將 由 借 款 人 與 貸 款 機 構 協 商 並 經 交 通 部 同 意 ;3. 還 款 年 期 最 長 以 35 年 計 ( 以 專 案 興 建 完 成 年 度 貣 算 ) 視 專 案 給 予 彈 性 延 長 最 長 10 年 ;4. 專 案 收 入 的 請 求 權 將 作 為 貸 款 償 還 之 擔 保 TIFIA 信 用 協 助 適 用 案 伔 篩 選 準 則 內 容 及 權 重 包 括 : 1. 本 計 畫 是 否 列 屬 國 家 或 地 區 重 大 公 共 建 設? 如 於 增 進 經 濟 效 益 支 持 國 際 商 業 發 展 或 是 提 升 國 家 運 輸 系 統 上 之 貢 獻 等 (20.0%) 2. 本 計 畫 之 信 譽 能 力, 是 否 具 備 接 受 政 府 信 用 貸 款 之 資 格? 其 評 估 包 含 本 計 畫 融 資 孜 排 是 否 具 足 夠 適 當 擔 保, 或 計 畫 營 運 費 率 條 款 訂 定 內 容, 能 否 確 保 計 畫 還 款 能 力?(12.5%) -230-