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1 联 合 国 E/2007/58 经 济 及 社 会 理 事 会 Distr.: General 7 May 2007 Chinese Original: English 2007 年 实 质 性 会 议 2007 年 7 月 2 日 至 27 日, 日 内 瓦 临 时 议 程 * 项 目 13(d) 经 济 和 环 境 问 题 : 人 类 住 区 协 调 执 行 人 居 议 程 秘 书 长 的 报 告 摘 要 本 报 告 概 述 了 迅 速 城 市 化 的 世 界 所 面 临 的 新 的 重 要 问 题 和 挑 战, 并 从 这 些 问 题 给 履 行 人 居 议 程 和 相 关 国 际 商 定 发 展 目 标 的 承 诺 带 来 的 后 果 来 对 这 些 问 题 加 以 了 分 析 报 告 重 点 说 明 了 联 合 国 人 类 住 区 规 划 署 ( 人 居 署 ) 在 加 强 协 调 执 行 人 居 议 程 方 面 取 得 的 主 要 成 果 和 开 展 的 活 动 报 告 评 估 了 在 采 取 更 有 效 对 应 措 施 方 面 存 在 的 主 要 障 碍, 并 就 今 后 的 道 路 提 出 了 建 议 报 告 建 议 采 取 紧 急 行 动 将 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 纳 入 国 家 发 展 战 略 的 主 流 报 告 呼 吁 重 振 国 家 生 境 委 员 会, 以 便 将 人 居 议 程 的 监 测 和 执 行 工 作 纳 入 国 家 发 展 计 划 和 减 贫 战 略 的 主 流 报 告 鼓 励 对 有 利 于 对 住 房 和 城 市 发 展 进 行 扶 贫 性 投 资 的 宏 观 经 济 政 策 进 行 审 查, 目 的 不 仅 是 要 借 以 解 决 迅 速 城 市 化 的 社 会 后 果, 同 时 也 是 为 了 刺 激 当 地 的 经 济 发 展 和 创 造 就 业 这 有 助 于 在 城 市 一 级 实 现 千 年 发 展 目 标 报 告 还 谈 及 需 要 建 立 更 有 效 的 组 织 结 构 以 加 强 全 系 统 的 合 作, 以 及 联 合 国 系 统 和 所 有 人 居 议 程 伙 伴 应 对 迅 速 城 市 化 以 及 全 面 实 施 人 居 议 程 和 国 际 商 定 发 展 目 标 带 来 的 多 重 挑 战 作 出 团 结 一 致 的 战 略 回 应 报 告 还 建 议 将 可 持 续 城 市 化 列 为 可 持 续 发 展 问 题 高 级 别 讨 论 的 一 个 常 设 议 程 项 目 * E/2007/ (C) * *

2 目 录 段 次 页 次 一. 导 言 二. 迅 速 而 无 序 的 城 市 化 带 来 的 问 题 和 后 果 三. 制 定 更 有 效 和 协 调 的 对 策 A. 统 一 监 测 和 宣 传 B. 重 点 关 注 可 持 续 城 市 化 和 防 止 形 成 贫 民 窟 的 重 要 决 定 因 素 C. 战 略 伙 伴 关 系 D. 全 球 一 级 做 法 E. 区 域 一 级 做 法 F. 国 家 一 级 做 法 G. 地 方 一 级 做 法 四. 利 用 资 源 五. 结 论 和 建 议

3 一. 导 言 1. 本 报 告 依 据 经 济 及 社 会 理 事 会 第 2006/247 号 决 定 第 (c) 段 编 写 二. 迅 速 而 无 序 的 城 市 化 带 来 的 问 题 和 后 果 年 是 人 类 历 史 上 的 一 个 转 折 点 人 类 二 分 之 一 人 口 第 一 次 生 活 在 城 镇 中 预 计 2030 年 这 一 数 字 将 达 到 三 分 之 二 这 种 朝 着 城 市 时 代 迅 速 和 不 可 逆 转 的 发 展, 带 来 了 很 多 机 遇 城 市 特 别 是 全 球 化 的 世 界 经 济 已 成 为 带 动 增 长 促 进 国 际 商 贸 旅 游 业 和 增 值 服 务 发 展 的 动 力 3. 这 种 发 展 也 带 来 多 种 多 样 的 社 会 经 济 和 环 境 问 题 城 市 化 给 消 费 和 生 产 模 式 带 来 不 可 逆 转 的 改 变 这 些 改 变 包 括 我 们 使 用 土 地 水 和 能 源 的 方 式 城 市 化 也 带 来 我 们 制 造 的 废 物 数 量 和 毒 性 方 面 的 变 化 在 发 达 国 家, 城 市 增 长 不 再 意 味 着 人 们 向 城 市 移 徙 但 城 市 的 规 模 越 来 越 大, 并 大 量 消 耗 能 源 虽 然 城 市 只 占 2 % 多 一 点 的 土 地 面 积, 但 却 制 造 了 70% 的 废 物, 排 放 的 温 室 气 体 占 与 气 候 变 化 有 关 系 的 温 室 气 体 排 放 量 的 70% 4. 然 而, 城 市 发 展 95% 发 生 在 发 展 中 国 家,2007 年, 预 计 全 世 界 贫 民 区 居 民 人 数 将 达 到 10 亿 人 如 果 目 前 这 种 趋 势 继 续 下 去, 到 2020 年 还 会 再 增 加 4 亿 人 5. 这 10 亿 贫 民 区 居 民 中 的 绝 大 多 数, 或 每 3 名 贫 民 区 居 民 中 就 有 一 人, 生 活 在 生 命 受 到 威 胁 的 境 况 中 他 们 没 有 安 全 的 住 房, 得 不 到 饮 用 水, 环 境 卫 生 恶 劣 现 代 能 源 供 应 匮 乏 废 物 收 集 与 处 置 服 务 不 完 善 6. 人 居 署 2006 年 发 表 的 两 份 主 要 报 告 揭 示 了 迅 速 城 市 化 国 家 所 面 临 挑 战 的 规 模 和 严 重 程 度 题 为 世 界 各 城 市 的 水 和 卫 生 现 况 的 第 一 份 报 告 显 示, 增 速 最 快 的 小 镇 和 中 等 城 市 最 缺 乏 解 决 迅 速 增 加 人 口 的 饮 水 和 卫 生 需 要 的 能 力 规 划 不 周, 投 资 能 力 差, 提 供 的 服 务 少, 是 导 致 健 康 状 况 不 佳 和 造 成 当 地 污 染 的 主 要 原 因 7. 第 二 份 主 要 报 告 题 为 2006/2007 年 世 界 城 市 状 况 报 告, 该 报 告 第 一 次 揭 示 了 城 市 贫 民 真 实 的 贫 困 状 况 报 告 的 调 查 结 果 从 几 个 方 面 来 说 都 具 有 重 要 意 义 这 些 调 查 结 果 澄 清 了 一 种 长 期 看 法, 即 : 城 市 贫 民 因 身 居 条 件 好 的 城 区, 要 比 农 村 贫 民 过 得 好 报 告 提 供 证 据 显 示, 贫 民 区 的 生 活 状 况 与 贫 困 乡 村 的 生 活 状 况 同 样 差, 如 果 不 是 更 差 的 话 贫 民 区 居 民 与 乡 村 贫 民 一 样, 都 可 能 遭 受 饥 饿 营 养 不 良 和 疾 病 与 其 他 人 口 组 别 相 比, 生 活 在 贫 民 区 的 妇 女 艾 滋 病 毒 感 染 率 最 高 在 发 展 中 国 家, 即 使 是 在 就 减 少 儿 童 死 亡 率 颁 布 过 协 调 一 致 政 策 和 战 略 的 国 家, 贫 民 区 儿 童 死 亡 率 始 终 居 高 不 下 在 很 多 贫 民 区, 特 别 是 在 撒 南 非 洲 和 南 亚 一 些

4 地 区, 近 300 人 共 用 一 个 厕 所, 这 种 情 况 对 所 有 人 特 别 是 对 妇 女 的 尊 严 安 全 和 健 康 都 有 直 接 的 影 响 8. 就 贫 民 区 和 贫 困 社 区 城 市 安 全 问 题 并 行 开 展 的 研 究 显 示, 官 方 统 计 数 字 对 每 日 发 生 的 犯 罪 贩 毒 暴 力 和 性 虐 待 的 实 际 情 况 都 作 了 少 报 或 不 报 的 处 理 此 外, 在 发 生 人 为 和 自 然 灾 害 时, 城 市 贫 民 首 当 其 冲, 受 到 的 不 利 影 响 最 大 生 活 在 贫 民 区 和 贫 困 社 区 的 人, 由 于 大 多 居 住 在 状 况 或 规 划 都 很 差 的 地 段, 发 生 洪 水 山 崩 和 火 险 时 他 们 的 处 境 最 为 脆 弱 9. 高 失 业 率 就 业 率 不 足 以 及 要 靠 金 融 手 段 才 能 获 得 食 物 和 基 本 服 务 等 原 因 加 在 一 起, 也 使 城 市 贫 民 特 别 容 易 落 入 收 入 贫 穷 的 陷 阱, 不 像 农 村 贫 民 那 样 有 适 应 能 力 10. 世 界 城 市 状 况 报 告 谈 到 的 两 种 趋 势 尤 其 令 人 担 心 第 一 种 趋 势 是, 全 球 城 市 人 口 增 长 率 估 计 为 2.24%, 与 贫 民 区 增 长 速 度 (2.22%) 相 差 无 几 城 市 和 贫 民 区 增 长 的 区 域 差 距 很 大, 从 发 展 中 国 家 的 0.75% 和 发 达 国 家 的 0.72%, 到 南 亚 的 2.89% 和 2.2%, 到 西 亚 的 2.96% 和 2.71%, 再 到 撒 南 非 洲 的 4.58% 和 4.53% 这 些 数 字 可 以 说 明, 迁 徙 到 城 市 或 在 那 里 出 生 的 很 多 人, 如 果 不 是 大 多 数 人 的 话, 正 在 加 入 城 市 贫 民 的 行 列 11. 第 二 种 趋 势 来 自 对 实 现 贫 民 窟 改 造 和 防 止 形 成 贫 民 窟 目 标 进 展 的 评 估 在 100 多 个 被 调 查 的 国 家 里, 只 有 8 个 国 家 可 被 视 为 实 现 了 目 标, 它 们 在 扭 转 贫 民 窟 增 长 速 度 和 贫 民 区 居 民 人 数 方 面 取 得 了 实 际 进 展 另 有 15 个 国 家 在 降 低 或 稳 定 贫 民 窟 增 长 方 面 略 有 进 展 被 调 查 的 50 个 国 家 都 没 有 实 现 目 标, 因 此, 其 贫 民 窟 数 目 仍 在 急 速 增 加 12. 上 述 以 及 其 他 调 查 结 论 的 启 示 是 显 而 易 见 的 我 们 再 也 不 能 无 视 贫 穷 和 贫 困 的 城 市 化 我 们 无 视 贫 穷 和 贫 困 的 城 市 化, 就 可 能 无 法 实 现 国 际 商 定 的 关 于 解 决 很 多 和 越 来 越 多 穷 人 的 饥 饿 和 营 养 不 良 生 殖 健 康 和 婴 儿 死 亡 率 艾 滋 病 毒 / 艾 滋 病 和 其 他 疾 病 饮 水 和 卫 生 以 及 性 别 平 等 问 题 的 发 展 目 标 我 们 还 有 可 能 面 临 大 规 模 的 社 会 剥 夺 和 排 斥, 给 和 平 社 会 稳 定 和 安 全 带 来 的 后 果 三. 制 订 更 有 效 和 协 调 的 对 策 13. 上 述 关 于 贫 穷 和 贫 困 城 市 化 的 重 要 结 论 的 得 出, 使 人 居 署 更 加 明 确 了 它 的 角 色 和 战 略 在 整 个 报 告 所 述 期 间, 人 居 署 参 与 了 年 中 期 战 略 和 体 制 计 划 的 编 写, 编 写 时 曾 与 各 发 展 伙 伴 联 合 国 机 构 和 会 员 国 进 行 广 泛 的 协 商 这 一 计 划 的 目 的 是, 促 进 人 居 署 在 监 测 和 执 行 人 居 议 程 以 及 相 关 的 国 际 商 定 发 展 目 标 方 面 的 促 进 和 协 调 作 用, 从 而 为 联 合 国 全 系 统 的 改 革 和 协 调 一 致 作 出 贡 献

5 14. 该 计 划 的 主 旨 是, 采 取 综 合 性 措 施 支 持 各 国 政 府 及 其 发 展 伙 伴 将 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 纳 入 各 自 的 国 家 计 划 和 发 展 重 点 事 项 它 包 括 : 对 监 测 和 宣 传 采 取 统 一 办 法 以 便 更 好 地 为 政 策 和 决 定 的 制 订 者 提 供 信 息 ; 更 集 中 地 关 注 贫 民 区 改 建 防 止 形 成 贫 民 窟 和 城 市 减 贫 的 重 要 决 定 因 素 ; 在 联 合 国 系 统 内 外 提 供 必 要 能 力 建 设 支 助 的 战 略 伙 伴 关 系 ; 以 及 动 员 和 利 用 国 际 国 内 资 源 对 扶 贫 住 房 和 相 关 基 础 设 施 和 服 务 进 行 投 资 A. 统 一 监 测 和 宣 传 工 作 15. 与 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 相 关 的 各 种 问 题 相 互 交 叉, 这 种 性 质 超 出 了 任 何 单 一 机 构 的 职 权 范 围, 这 就 需 要 对 监 测 和 宣 传 采 取 一 种 全 系 统 做 法, 以 便 更 好 指 导 规 范 的 制 定 以 及 为 全 球 区 域 和 国 家 各 级 的 决 策 提 供 信 息 在 报 告 所 述 期 间, 人 居 署 除 其 他 外, 动 员 联 合 国 人 口 基 金 ( 人 口 基 金 ) 联 合 国 儿 童 基 金 会 ( 儿 童 基 金 会 ) 和 世 界 银 行 共 同 商 定 了 收 集 和 分 析 贫 民 窟 城 市 贫 穷 和 贫 困 数 据 的 办 法 这 一 协 调 做 法 确 定 的 成 果 是 得 出 了 上 文 所 强 调 的 2006/2007 年 世 界 城 市 状 况 报 告 的 重 要 调 查 结 果 尽 管 这 些 以 及 其 他 调 查 结 果 使 全 世 界 对 城 市 贫 穷 和 贫 民 窟 状 况 的 范 围 和 深 度 有 了 更 多 的 了 解, 但 仍 需 要 大 大 加 快 国 家 一 级 进 展 的 速 度, 以 便 实 现 与 人 类 住 区 相 关 的 目 标 以 及 其 他 国 际 商 定 的 发 展 目 标 16. 另 一 重 要 步 骤 是 协 调 数 据 的 收 集 和 分 析, 以 便 将 城 市 层 面 纳 入 对 所 有 国 际 商 定 发 展 目 标 的 监 测 之 中 这 种 做 法 将 填 补 迅 速 城 市 化 造 成 的 社 会 经 济 和 环 境 后 果 城 市 贫 穷 的 真 实 情 况 以 及 目 标 群 体 空 间 位 置 方 面 的 现 有 信 息 空 白 这 一 空 白 给 城 市 地 区 落 实 国 际 商 定 的 发 展 目 标 造 成 重 大 障 碍, 即 没 有 扎 实 的 资 料 能 够 指 导 政 策 和 决 定 的 制 定 和 为 其 提 供 信 息, 结 果 导 致 包 括 饮 水 和 卫 生 教 育 和 保 健 在 内 的 基 本 服 务 规 划 很 差, 提 供 的 数 量 不 足 17. 添 补 这 方 面 的 信 息 空 白, 将 是 朝 着 在 全 球 和 国 家 一 级 就 规 范 问 题 展 开 协 调 而 知 情 的 辩 论 迈 出 的 第 一 步 在 国 家 一 级, 它 将 于 有 助 于 联 合 国 国 家 工 作 队 将 城 市 贫 穷 议 题 纳 入 联 合 国 发 展 援 助 框 架 ( 联 发 援 框 架 ) 进 程 的 任 务 它 还 会 让 各 国 政 府 及 其 发 展 伙 伴 更 好 了 解 将 涉 及 城 市 的 方 面 纳 入 各 自 国 家 发 展 计 划 和 酌 情 纳 入 减 贫 战 略 的 重 要 性 18. 在 全 球 一 级, 对 城 市 化 城 市 贫 穷 和 贫 困 的 社 会 经 济 和 环 境 后 果 进 行 监 测 采 取 统 一 做 法, 将 加 大 宣 传 力 度 和 提 高 意 识, 这 是 动 员 伙 伴 和 资 源 的 重 要 一 步 19. 取 得 这 一 结 果, 部 分 是 由 于 召 开 了 一 系 列 专 门 讨 论 可 持 续 城 市 化 和 减 贫 及 贫 民 窟 改 建 问 题 的 全 球 性 和 高 级 别 区 域 性 会 议 在 全 球 一 级,2006 年 6 月 加 拿 大 政 府 和 温 哥 华 市 主 办 的 世 界 城 市 论 坛 第 四 届 会 议, 让 156 个 国 家 的 政 府 地 方 当 局 民 间 社 会 组 织 和 私 人 部 门 的 多 名 代 表 会 聚 一 堂 在 此 之 前, 还 举 行 了 世 界 青 年 论 坛 世 界 城 市 论 坛 集 中 进 行 了 关 于 规 范 问 题 的 辩 论, 分 享 了 可 行 的 想 法, 交 流 了 可 持 续 城 市 发 展 的 最 佳 做 法

6 20. 世 界 城 市 论 坛 的 主 要 成 果 归 纳 如 下 : (a) 对 城 市 时 代 有 了 认 识 论 坛 确 认, 迅 速 城 市 化 将 需 要 对 政 策 做 法 和 立 法 进 行 一 次 重 大 评 估, 以 便 解 决 一 个 普 遍 城 市 化 的 世 界 带 来 的 社 会 经 济 和 环 境 后 果 ; (b) 从 被 排 斥 到 参 与 需 要 建 立 有 效 的 联 盟 以 解 决 城 市 贫 民 的 需 要 论 坛 确 认 有 必 要 让 城 市 贫 民 参 与 影 响 他 们 生 计 的 决 定, 并 承 认 他 们 的 城 市 权 ; (c) 应 对 贫 民 窟 改 造 和 可 持 续 基 础 设 施 发 展 带 来 的 融 资 挑 战 论 坛 承 认 当 前 住 房 和 城 市 财 政 方 面 的 国 际 和 国 家 金 融 体 制 在 提 供 负 担 得 起 和 可 以 获 得 的 办 法 与 相 关 的 城 市 基 础 设 施 和 服 务 之 间 存 在 的 差 距 ; (d) 彻 底 重 新 规 划 : 采 用 可 持 续 和 包 容 性 城 市 发 展 新 模 式 论 坛 确 认 中 央 政 府 和 地 方 当 局 在 实 行 参 与 和 包 容 性 规 划 以 便 应 对 迅 速 城 市 化 挑 战 方 面 有 着 至 关 重 要 的 作 用 论 坛 建 议 通 过 减 少 城 市 的 生 境 足 迹 促 进 可 持 续 消 费 和 生 产 模 式, 以 缓 和 全 球 环 境 挑 战 包 括 气 候 变 化 带 来 的 问 题 21. 媒 体 对 这 一 活 动 作 了 空 前 的 报 道, 并 就 经 历 着 快 速 城 市 化 的 城 市 和 国 家 所 面 临 的 社 会 经 济 和 环 境 挑 战 又 持 续 报 道 了 几 个 月 22. 参 加 联 合 国 系 统 论 坛 的 一 次 非 峰 会 会 议 的 与 会 者 也 前 所 未 有 的 踊 跃 20 多 个 机 构 区 域 委 员 会 方 案 和 基 金, 包 括 世 界 银 行 集 团 和 各 区 域 开 发 银 行 积 极 参 与 了 26 项 活 动, 并 牵 头 组 织 了 7 项 活 动 因 此, 论 坛 为 参 与 关 于 规 范 问 题 的 广 泛 辩 论 和 交 流 知 识 专 长 和 经 验 提 供 了 独 特 的 机 会 23. 在 区 域 一 级, 与 各 区 域 委 员 会 密 切 合 作, 于 2006 年 组 织 了 3 次 关 于 住 房 和 城 市 发 展 问 题 的 部 长 级 会 议 会 议 集 中 讨 论 了 将 执 行 人 居 议 程 和 相 关 国 际 商 定 发 展 目 标 所 涉 城 市 问 题 纳 入 主 流 的 问 题 24. 从 全 球 和 区 域 论 坛 中 汲 取 的 经 验 教 训, 说 明 越 来 越 需 要 设 计 周 到 的 平 台 以 解 决 实 现 国 际 商 定 发 展 目 标 所 涉 城 市 问 题 人 居 署 目 前 正 在 修 订 世 界 城 市 论 坛 的 体 制 以 便 领 导 关 于 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 的 宣 传 工 作 B. 重 点 关 注 可 持 续 城 市 化 和 防 止 形 成 贫 民 窟 的 重 要 决 定 因 素 25. 人 居 署 协 调 执 行 人 居 议 程 的 努 力 更 多 集 中 于 联 合 国 千 年 宣 言 1 的 贫 民 窟 改 造 目 标 约 翰 内 斯 堡 执 行 计 划 2 的 饮 水 和 卫 生 目 标 以 及 2005 年 世 界 1 见 大 会 第 55/2 号 决 议 2 可 持 续 发 展 问 题 世 界 首 脑 会 议 执 行 计 划 ( 可 持 续 发 展 问 题 世 界 首 脑 会 议 的 报 告,2002 年 8 月 26 日 至 9 月 4 日, 南 非 约 翰 内 斯 堡 ( 联 合 国 出 版 物, 出 售 品 编 号 :C.03 II.A.1 和 更 正 ), 第 一 章, 决 议 2, 附 件 )

7 首 脑 会 议 成 果 文 件 3 第 56(m) 段 所 建 议 的 防 止 形 成 贫 民 窟 这 些 目 标 为 解 决 人 居 议 程 的 人 人 有 适 当 的 住 房 和 城 市 化 世 界 中 的 可 持 续 人 类 住 区 发 展 的 双 重 目 标 提 供 了 战 略 切 入 点 26. 经 与 各 会 员 国 其 他 联 合 国 机 构 和 生 境 议 程 伙 伴 协 商 后, 确 定 了 5 个 相 辅 相 成 的 实 质 性 重 点 领 域 这 些 重 点 领 域 与 解 决 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 挑 战 的 重 要 决 定 因 素 相 呼 应 这 些 重 点 领 域 是 :(a) 有 效 的 宣 传 监 测 和 伙 伴 关 系 ;(b) 参 与 性 城 市 规 划 管 理 和 治 理 ;(c) 扶 贫 土 地 和 住 房 ;(d) 无 害 环 境 的 城 市 基 础 设 施 和 服 务 ; 以 及 (e) 加 强 人 类 住 区 筹 资 制 度 27. 所 有 5 个 重 点 领 域 都 包 括 对 性 别 和 年 龄 问 题 有 敏 感 认 识 的 人 权 观 点, 各 重 点 领 域 都 有 目 标 和 成 绩 指 标 这 些 重 要 决 定 因 素 和 重 点 领 域 为 联 合 国 系 统 提 供 了 一 个 框 架, 使 之 能 够 采 取 系 统 做 法, 以 便 : (a) 确 定 在 城 市 地 区 监 测 和 执 行 人 居 议 程 和 相 关 国 际 商 定 发 展 目 标 的 基 准 ; (b) 订 出 何 方 在 何 地 开 展 何 项 活 动, 以 查 明 差 距 和 重 叠 部 分 并 加 强 方 案 协 调 ; (c) 在 增 效 作 用 和 比 较 优 势 的 基 础 上 建 立 战 略 伙 伴 关 系, 特 别 是 在 国 家 一 级 提 供 政 策 咨 询 和 能 力 建 设 支 助 方 面 28. 在 整 个 报 告 所 述 期 间, 在 以 下 方 面 加 强 了 工 作 安 排 : 与 包 括 世 界 银 行 在 内 的 其 他 联 合 国 机 构 合 作, 特 别 是 通 过 城 市 联 盟, 提 供 基 础 设 施 和 服 务 ; 与 联 合 国 教 育 科 学 及 文 化 组 织 开 展 关 于 城 市 文 化 权 利 的 共 同 研 究 ; 与 秘 书 处 经 济 和 社 会 事 务 部 一 道 对 包 容 性 公 共 行 政 管 理 进 行 联 合 审 查 ; 以 及 继 续 与 世 界 卫 生 组 织 一 道 参 与 制 定 城 市 健 康 指 标 29. 关 于 住 房 方 面, 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 强 行 驱 逐 问 题 咨 询 小 组 和 人 居 署 联 合 开 展 联 合 国 人 权 方 案, 正 在 与 经 济 社 会 和 文 化 权 利 委 员 会 合 作 制 定 一 套 指 标 这 套 以 调 查 问 卷 形 式 使 用 的 指 标, 将 帮 助 各 会 员 国 审 查 和 评 估 本 国 为 处 境 不 利 和 弱 势 群 体 制 定 有 关 住 房 问 题 立 法 的 情 况 30. 为 了 强 调 特 定 弱 势 群 体 住 房 权 利 开 展 了 各 种 努 力,2006 年 5 月 土 著 问 题 常 设 论 坛 第 五 届 会 议 期 间, 出 版 并 发 行 了 题 为 土 著 民 族 的 适 当 住 房 权 : 全 球 概 览 (HS/734/053) 的 报 告 作 为 这 一 活 动 的 后 续 行 动, 现 已 计 划 在 加 拿 大 政 府 的 支 持 下, 于 2007 年 举 行 一 次 关 于 城 市 土 著 民 族 和 移 徙 问 题 的 专 家 组 会 议 活 动 的 结 果 将 报 告 给 2007 年 5 月 举 行 的 常 设 论 坛 第 六 届 会 议 联 合 国 人 权 方 案 正 计 划 对 残 疾 人 境 内 流 离 失 所 者 和 难 民 的 住 房 权 利 问 题 作 一 次 类 似 的 研 究 3 见 大 会 第 60/1 号 决 议

8 31. 全 球 土 地 工 具 网 动 员 了 大 约 30 个 联 合 国 机 构 方 案 和 基 金 双 边 和 多 边 捐 助 者 研 究 和 专 业 协 会 一 道 研 究 城 市 贫 民 的 土 地 和 产 权 的 根 本 问 题 这 一 网 络 通 过 协 调 会 员 国 及 其 发 展 伙 伴 的 资 源 和 专 门 知 识, 帮 助 它 们 编 制 和 应 用 一 系 列 规 范 性 和 业 务 性 工 具 和 准 则, 以 便 加 强 扶 贫 土 地 政 策 和 立 法 及 财 产 权 利 的 做 法 年 3 月 6 日, 人 居 署 在 方 案 问 题 高 级 别 委 员 会 范 围 内 组 织 了 城 市 化 问 题 机 构 间 会 议 会 议 确 认,2007 年 将 是 城 市 化 趋 势 的 一 个 转 折 点, 全 世 界 第 一 次 有 一 半 以 上 的 人 口 生 活 在 城 市 中 由 于 非 洲 有 72% 亚 洲 有 46% 以 及 拉 丁 美 洲 有 33% 的 城 市 居 民 生 活 在 贫 穷 高 失 业 率 和 就 业 率 不 足 的 贫 民 区, 很 难 获 得 最 基 本 的 服 务 因 此 为 完 善 管 理 城 市 作 出 贡 献, 应 成 为 整 个 联 合 国 系 统 优 先 关 注 的 问 题 因 此, 会 议 建 议, 应 向 联 合 国 系 统 行 政 首 长 协 调 理 事 会 ( 行 政 首 长 协 调 会 ) 今 后 的 会 议 提 议 进 行 一 次 关 于 城 市 贫 穷 或 城 市 化 : 挑 战 与 机 遇 的 专 题 讨 论, 以 确 保 联 合 国 系 统 针 对 迅 速 城 市 化 带 来 的 多 方 面 挑 战 拟 定 一 致 的 战 略 对 策 会 议 还 商 定 了 关 于 各 联 合 国 组 织 合 作 开 展 分 析 性 政 策 工 作 以 及 弄 清 加 强 城 市 减 贫 能 力 建 设 联 合 工 作 方 案 包 括 加 强 千 年 发 展 目 标 本 土 化 联 合 工 作 方 案 的 安 排 C. 战 略 伙 伴 关 系 33. 人 居 议 程 确 认 执 行 的 责 任 主 要 在 于 会 员 国 ; 人 居 议 程 还 确 认 了 地 方 当 局 的 前 台 角 色 和 贡 献 但 对 住 房 和 城 市 基 础 设 施 和 服 务 的 投 资 大 多 数 来 自 私 营 部 门 和 个 人 这 些 有 关 利 益 方 都 需 要 具 备 有 利 的 政 策 和 管 制 框 架 以 应 付 迅 速 城 市 化 的 挑 战 34. 全 球 区 域 和 国 家 各 级 战 略 伙 伴 的 作 用 和 贡 献 对 支 持 这 一 努 力 至 关 重 要 人 居 署 继 续 加 强 同 例 如 各 联 合 国 机 构 国 际 金 融 机 构 以 及 人 居 议 程 伙 伴 之 间 的 伙 伴 关 系 和 联 盟, 目 的 还 是 大 幅 增 加 参 与 支 持 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 议 程 的 伙 伴 和 网 络 数 量 D. 全 球 一 级 做 法 35. 人 居 署 全 球 一 级 的 活 动 将 集 中 在 监 测 宣 传 和 促 进 关 于 规 范 问 题 的 辩 论 上, 最 终 目 的 是 动 员 更 广 大 的 对 象 支 持 可 持 续 城 市 化 全 球 一 级 的 活 动 将 包 括 : (a) 开 展 全 球 可 持 续 城 市 化 运 动, 推 进 全 球 和 区 域 一 级 政 策 和 宣 传 以 及 拟 定 规 范 工 具 支 持 在 全 球 区 域 国 家 和 地 方 各 级 对 人 居 议 程 和 相 关 的 国 际 商 定 发 展 目 标 的 监 测 和 执 行 ; (b) 人 居 署 提 议 召 开 国 际 金 融 机 构 的 圆 桌 会 议, 以 便 加 强 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 议 程, 加 强 各 国 际 金 融 机 构 的 全 球 和 国 家 战 略 ;

9 (c) 在 环 境 管 理 小 组 ( 环 管 小 组 ) 内 建 立 类 似 二 十 一 世 纪 议 程 建 立 的 系 统 的 人 居 议 程 任 务 管 理 系 统 这 一 系 统 将 让 联 合 国 所 有 机 构 和 人 居 议 程 伙 伴 能 够 更 协 调 地 报 告 在 执 行 人 居 议 程 和 相 关 的 国 际 商 定 发 展 目 标 方 面 取 得 的 进 展 ; (d) 通 过 在 世 界 城 市 论 坛 等 全 球 性 会 议 上 分 享 经 验 和 最 佳 做 法, 加 强 与 民 间 社 会 和 其 他 伙 伴 的 关 系 E. 区 域 一 级 做 法 36. 区 域 做 法 将 包 括 规 范 宣 传 和 知 识 管 理 活 动 人 居 署 2006 年 提 出 为 非 洲 和 亚 太 区 域 举 办 住 房 和 城 市 发 展 问 题 区 域 部 长 级 会 议, 继 续 促 进 关 于 权 力 下 放 等 主 要 问 题 和 其 他 具 体 区 域 和 次 区 域 问 题 的 规 范 性 辩 论 4 人 居 署 一 直 在 向 理 事 会 经 济 及 社 会 理 事 会 和 大 会 报 告 这 些 会 议 的 成 果, 包 括 拉 丁 美 洲 和 加 勒 比 区 域 常 设 部 长 级 会 议 人 居 署 将 同 各 区 域 发 展 银 行 和 区 域 委 员 会 一 道 提 高 对 贫 民 窟 带 来 的 挑 战 的 认 识 促 进 更 持 久 的 城 市 化 区 域 做 法 还 将 强 调 在 区 域 和 次 区 域 一 级 分 享 良 好 做 法 和 所 吸 取 经 验 教 训 的 例 子 38. 建 议 上 述 机 构 合 作 共 同 拟 定 并 传 播 区 域 城 市 状 况 报 告, 作 为 补 充 人 居 署 世 界 城 市 状 况 报 告 的 重 要 信 息 和 宣 传 工 具 F. 国 家 一 级 做 法 39. 援 助 实 效 问 题 巴 黎 宣 言 和 联 合 国 改 革 进 程 都 将 切 实 有 效 的 国 家 支 持 确 定 为 优 先 事 项 40. 为 此, 人 居 署 提 出 了 关 于 强 化 规 范 和 业 务 框 架 的 建 议, 让 各 国 能 够 :(a) 分 析 各 自 城 市 化 的 状 况 和 趋 势 ;(b) 评 估 政 策 法 律 和 体 制 框 架 是 否 适 当 ; 以 及 (c) 确 定 重 点 举 措 以 实 现 更 持 久 的 城 市 化 41. 这 一 框 架 的 成 果 是 让 城 市 问 题 在 国 家 发 展 战 略 减 贫 战 略 和 联 合 国 发 展 援 助 框 架 中 有 所 反 映 42. 强 化 的 规 范 和 业 务 框 架 将 对 发 展 和 城 市 化 情 况 不 相 同 国 家 的 重 点 事 项 作 出 回 应, 在 这 些 国 家 中, 有 些 国 家 的 城 市 化 进 程 已 趋 于 稳 定, 有 些 国 家 的 城 市 化 进 程 迅 速 但 无 序, 有 些 由 于 自 然 灾 害 或 冲 突 遭 受 了 挫 折 4 这 些 包 括 非 洲 住 房 和 城 市 发 展 部 长 级 会 议 全 非 洲 权 力 下 放 和 地 方 发 展 部 长 级 会 议 以 及 亚 洲 和 太 平 洋 住 房 和 城 市 发 展 部 长 级 会 议 5 拉 丁 美 洲 和 加 勒 比 国 家 住 房 和 城 市 化 部 长 和 最 高 当 局 大 会

10 43. 建 议 通 过 分 阶 段 展 开 的 做 法 实 施 强 化 的 规 范 和 业 务 框 架 这 种 展 开 将 与 联 合 国 的 改 革 保 持 一 致, 例 如, 在 国 家 一 级 首 先 从 一 个 联 合 国 的 试 点 国 家 开 始 这 种 开 展 还 将 面 向 需 要, 并 在 明 确 的 参 与 标 准 和 定 期 评 价 的 指 导 下 进 行 44. 建 议 各 国 政 府 重 振 原 为 1996 年 联 合 国 人 类 住 区 会 议 ( 人 居 二 ) 建 立 的 基 础 广 泛 的 生 境 国 家 委 员 会 以 及 大 会 第 二 十 五 届 特 别 会 议 人 居 二 执 行 情 况 的 五 年 期 审 查, 使 制 定 各 国 城 市 发 展 战 略 的 进 程 具 有 包 容 性 45. 在 对 城 市 问 题 有 了 充 分 了 解 后, 目 标 应 该 是 动 员 联 合 国 机 构 和 人 居 议 程 伙 伴, 制 定 一 项 侧 重 于 能 力 建 设 的 综 合 国 家 方 案 支 持 有 计 划 有 步 骤 的 改 革, 进 而 产 生 更 大 的 积 极 影 响 46. 最 后, 在 需 要 联 合 国 系 统 协 助 各 国 政 府 对 自 然 灾 害 或 冲 突 作 出 反 应 时, 将 通 过 机 构 间 常 设 委 员 会 的 适 当 专 题 组 启 动 强 化 的 规 范 和 业 务 框 架 G. 地 方 一 级 做 法 47. 人 居 署 将 继 续 在 联 合 国 系 统 内 依 靠 其 与 地 方 当 局 合 作 的 比 较 优 势 例 如, 人 居 署 继 续 与 城 市 与 地 方 政 府 联 合 会 密 切 合 作, 为 关 于 权 力 下 放 和 加 强 地 方 当 局 的 准 则 作 了 定 稿 工 作 和 支 持 建 立 地 方 民 主 和 权 力 下 放 问 题 全 球 观 测 站, 作 为 监 测 执 行 人 居 议 程 所 取 得 进 展 的 一 种 机 制 48. 人 居 署 的 一 个 相 关 角 色 是 加 强 与 各 国 政 府 和 人 居 议 程 伙 伴 的 工 作 关 系, 特 别 是 与 各 社 区 民 间 社 会 私 营 部 门 地 方 当 局 和 中 央 政 府 的 工 作 关 系, 以 便 集 中 努 力 实 现 与 可 持 续 城 市 化 相 关 的 各 项 目 标 四. 利 用 资 源 49. 在 迅 速 城 市 化 问 题 上, 根 据 错 误 信 息 或 被 误 导 而 奉 行 公 共 政 策 的 一 种 结 果, 是 对 住 房 和 城 市 基 础 设 施 和 服 务 的 投 资 落 后 于 人 口 增 长 和 市 镇 的 有 形 扩 大 增 长 速 度 最 快 的 发 展 中 国 家 小 城 镇 的 情 况 尤 其 如 此, 它 们 在 调 集 人 力 和 资 金 能 力 以 满 足 快 速 增 长 的 需 要 方 面 处 境 尤 为 不 利 50. 对 迅 速 城 市 化 国 家 的 国 家 发 展 计 划 和 预 算 进 行 的 分 析 显 示, 除 了 极 少 的 例 外, 住 房 和 城 市 发 展 在 国 家 预 算 分 配 和 公 共 开 支 中 处 于 无 足 轻 重 的 地 位 虽 然 用 于 住 房 和 城 市 发 展 的 资 金 通 常 大 多 来 自 私 营 部 门, 但 城 市 基 础 设 施 与 服 务 方 面 的 公 共 政 策 和 公 共 开 支 对 于 利 用 私 人 投 资 和 提 供 针 对 城 市 贫 民 的 各 项 必 要 奖 励 措 施 而 言 都 至 关 重 要 51. 在 指 导 公 共 政 策 和 利 用 公 共 和 私 人 投 资 方 面 发 挥 类 似 作 用 的 是 官 方 发 展 援 助 据 估 计, 为 实 现 千 年 发 展 目 标 7 关 于 贫 民 窟 改 造 的 具 体 目 标 11 和 防 止 今 后 贫 民 窟 的 形 成, 年 期 间 需 要 的 投 资 估 计 为 200 亿 美 元 贫 民 窟 改 造 举

11 措 的 成 功 经 验 显 示, 高 达 80% 的 资 金 都 可 以 通 过 利 用 公 共 开 支 发 挥 国 内 资 本 的 效 益 以 及 借 助 贫 民 窟 居 民 本 身 的 努 力 予 以 解 决 这 就 意 味 着 每 年 会 有 40 亿 美 元 的 融 资 差 额 需 要 由 官 方 发 展 援 助 补 齐 但 过 去 十 年 里, 用 于 城 市 部 门 的 官 方 发 展 援 助 的 实 际 数 额 基 本 上 停 滞 不 前, 目 前 的 估 计 数 额 为 每 年 2 亿 美 元, 其 中 只 有 一 小 部 分 用 于 扶 贫 住 房 和 城 市 发 展 52. 鉴 于 上 述 情 况, 人 居 署 最 优 先 的 重 点 仍 然 是 加 强 其 投 资 前 作 用 和 体 现 对 贫 民 窟 改 造 和 扶 贫 住 房 和 城 市 基 础 设 施 和 服 务 进 行 投 资 的 宏 观 经 济 优 势 人 居 署 今 后 可 越 来 越 多 地 将 政 策 和 能 力 建 设 活 动 集 中 于 一 体, 以 便 动 员 国 内 和 国 际 上 的 后 续 投 资 53. 这 一 做 法 是 借 鉴 饮 水 和 环 境 卫 生 信 托 基 金 和 贫 民 窟 改 造 融 资 机 制 中 的 经 验 教 训 后 采 取 的 饮 水 和 环 境 卫 生 信 托 基 金 利 用 了 联 合 国 生 境 和 人 类 住 区 基 金 会 100 万 美 元 的 初 步 投 资, 借 以 调 动 近 万 美 元 投 入 到 政 策 宣 传 和 投 资 前 的 能 力 建 设 这 反 过 来 加 快 了 各 区 域 开 发 银 行 和 其 他 国 际 金 融 机 构 的 15 亿 美 元 的 后 续 投 资 此 举 措 的 主 要 成 果 是 在 非 洲 和 亚 洲 小 城 镇 实 现 国 际 商 定 的 饮 水 和 环 境 卫 生 方 面 的 相 关 发 展 目 标 上, 对 需 要 评 估 能 力 建 设 和 后 续 投 资 采 取 了 快 行 道 办 法 54. 贫 民 窟 改 造 融 资 机 制 目 前 的 试 点 阶 段 有 相 似 的 目 标, 这 种 目 标 侧 重 于 扶 贫 住 房 和 城 市 基 础 设 施 和 面 向 国 内 资 本 的 筹 集 此 融 资 机 制 将 技 术 援 助 与 赠 款 或 可 偿 还 贷 款 结 合 起 来, 以 减 少 国 内 融 资 机 构 和 私 营 部 门 认 为 投 资 于 扶 贫 住 房 和 城 市 发 展 方 面 存 在 的 风 险 55. 迄 今 从 这 些 举 措 中 得 到 的 经 验 教 训 都 是 正 面 的 但 这 些 经 验 教 训 也 显 示 迫 切 需 要 解 决 国 家 一 级 的 结 构 问 题, 包 括 需 要 : (a) 审 查 有 利 于 对 扶 贫 住 房 和 城 市 发 展 进 行 投 资 的 宏 观 经 济 政 策, 这 样 做 不 仅 仅 是 作 为 解 决 迅 速 城 市 化 的 社 会 后 果 的 一 种 手 段, 更 重 要 的 是 作 为 推 动 地 方 经 济 发 展 和 创 造 就 业 的 一 种 手 段 审 查 还 应 包 括 需 要 制 定 更 多 能 够 有 助 于 充 分 发 挥 非 正 规 经 济 潜 力 的 有 利 政 策 和 战 略, 贫 民 窟 便 是 非 正 规 经 济 的 一 种 具 体 体 现 ; (b) 部 分 地 根 据 社 区 微 额 信 贷 融 资 机 制 的 成 功 业 绩 和 经 验, 拟 定 并 运 用 新 的 财 务 制 度, 让 城 市 贫 民 能 够 获 得 住 房 贷 款 这 就 要 求 必 须 推 动 制 定 能 够 认 识 到 城 市 贫 民 在 长 期 土 地 购 置 贷 款 和 短 期 建 设 贷 款 方 面 不 同 需 求 的 财 政 政 策 ; (c) 加 强 地 方 政 府 的 财 政 基 础 和 能 力, 以 扩 大 接 通 水 电 的 土 地 供 应 和 面 向 城 市 贫 民 提 供 城 市 基 本 服 务 这 涉 及 修 订 服 务 提 供 者 的 管 理 框 架, 以 确 保 向 贫 民 窟 和 非 正 规 居 住 区 提 供 服 务 56. 与 此 同 时, 全 球 一 级 也 需 要 紧 急 采 取 行 动 修 订 官 方 发 展 援 助 和 调 整 其 流 向, 以 更 可 预 测 的 方 式 支 持 扶 贫 住 房 和 城 市 发 展, 以 便 让 受 援 国 规 划 增 加 必 要 的 公 共

12 投 资, 一 旦 获 得 更 多 资 源 便 能 有 效 利 用 一 个 重 要 的 出 发 点 包 括 与 各 双 边 和 多 边 组 织 一 道 监 测 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 的 总 体 供 资 情 况 五. 结 论 和 建 议 57. 城 镇 迅 速 增 长 的 速 度 超 过 了 人 类 历 史 上 的 任 何 时 期 1950 年, 世 界 三 分 之 一 的 人 口 生 活 在 城 市 今 天, 世 界 二 分 之 一 的 人 口 生 活 在 城 镇 中 预 计 这 一 比 例 到 2050 年 还 会 继 续 上 升 到 三 分 之 二, 即 60 亿 人 这 种 增 长 的 规 模 和 速 度 带 来 了 前 所 未 有 的 社 会 政 治 文 化 和 环 境 挑 战, 国 际 社 会 必 须 予 以 正 视 与 此 同 时, 在 迅 速 城 市 化 的 发 展 中 国 家, 城 市 增 长 的 主 要 部 分 被 具 有 生 命 威 胁 的 贫 民 窟 吸 纳 贫 困 城 市 化 给 执 行 人 居 议 程 和 实 现 国 际 商 定 的 发 展 目 标 带 来 了 直 接 的 挑 战 58. 鼓 励 各 国 政 府 对 有 利 于 对 扶 贫 住 房 和 城 市 发 展 进 行 投 资 的 宏 观 经 济 政 策 进 行 审 查, 它 不 仅 是 解 决 迅 速 城 市 化 带 来 的 社 会 后 果 的 一 种 手 段, 更 重 要 的 是 促 进 地 方 经 济 发 展 和 创 造 就 业 以 及 推 动 在 城 市 实 现 千 年 发 展 目 标 的 一 种 主 要 手 段 这 一 审 查 还 应 包 括 需 要 更 多 有 助 于 充 分 发 挥 贫 民 窟 实 际 上 所 代 表 的 非 正 规 经 济 潜 力 的 有 利 的 政 策 和 战 略 59. 鼓 励 各 国 政 府 紧 急 采 取 行 动, 在 各 级 将 可 持 续 城 市 化 和 城 市 减 贫 议 程 纳 入 其 国 家 发 展 战 略 减 贫 战 略 和 联 发 援 框 架 进 程 的 主 流 因 此, 建 议 将 城 市 减 贫 列 入 对 实 现 所 有 国 际 商 定 的 发 展 目 标 包 括 平 等 获 得 土 地 住 房 饮 水 和 环 境 卫 生 等 情 况 进 行 的 监 测 之 中 60. 发 展 中 国 家 大 多 数 城 市 居 民 居 住 在 贫 穷 高 失 业 率 和 就 业 不 足 和 只 能 获 得 有 限 基 本 服 务 的 贫 民 区 应 将 致 力 于 建 立 管 理 完 善 的 城 市 视 为 整 个 联 合 国 系 统 和 所 有 人 居 议 程 伙 伴 的 首 要 关 切 这 样 做 将 确 保 联 合 国 系 统 能 对 迅 速 城 市 化 造 成 的 多 方 面 挑 战 作 出 团 结 一 致 的 战 略 反 应 应 鼓 励 所 有 人 居 议 程 伙 伴 携 手 合 作, 开 展 政 策 分 析 工 作 和 查 清 加 强 城 市 减 贫 能 力 建 设 联 合 工 作 方 案 包 括 千 年 发 展 目 标 本 土 化 的 机 会 61. 虽 然 协 调 执 行 人 居 议 程 和 相 关 的 国 际 商 定 发 展 目 标 继 续 取 得 进 展, 但 在 报 告 和 加 强 方 案 协 调 方 面, 仍 没 有 一 种 专 门 制 度 和 组 织 机 制 因 此, 建 议 在 环 管 小 组 内 建 立 一 种 类 似 二 十 一 世 纪 议 程 中 采 用 的 任 务 主 管 制 度 62. 国 家 一 级 的 当 务 之 急 是, 广 大 伙 伴 和 有 关 利 益 方 参 与 政 策 和 体 制 改 革 能 力 建 设 和 投 资 国 际 社 会 协 调 一 致, 加 强 支 助 会 员 国, 也 需 要 在 国 家 一 级 进 行 协 调 因 此, 建 议 会 员 国 重 振 原 为 筹 备 人 居 二 会 议 建 立 的 基 础 广 泛 的 生 境 国 家 委 员 会 以 及 大 会 第 二 十 五 届 特 别 会 议 人 居 二 执 行 情 况 的 五 年 期 审 查, 以 制 定 具 有 包 容 性 的 可 持 续 城 市 发 展 战 略

13 63. 世 界 进 入 城 市 时 代 之 际, 正 值 联 合 国 着 手 进 行 全 系 统 改 革 和 团 结 一 致 之 时 这 种 巧 合 为 加 强 工 作 安 排 和 方 案 协 调 以 便 应 付 迅 速 城 市 化 带 来 的 社 会 经 济 和 环 境 后 果 创 造 了 独 特 的 机 会 因 此, 建 议 将 可 持 续 城 市 化 作 为 常 设 议 程 项 目 列 入 关 于 可 持 续 发 展 的 高 级 别 讨 论 中

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