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调镕刘
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1 第六篇北京市城乡养老保险制度一体化研究

2 北京市城乡发展一体化进程研究

3 第六篇北京市城乡养老保险制度一体化研究自 20 世纪 80 年代以来, 北京市养老保障制度历经了 30 多年的改革探索, 取得了令人瞩目的巨大成就特别是近 10 年来, 北京市以人人享有社会保障为目标, 按照保基本广覆盖多层次可持续的原则, 坚持统筹城乡, 加快制度创新, 在全国率先建立了城乡一体化的养老保障制度覆盖范围不断扩大, 待遇水平稳步提高, 基金运行安全平稳但是, 面对经济发展方式转变老龄化进程加快等一系列变化, 养老保险制度的可持续发展问题仍然是全社会关注的焦点本文拟就北京市养老保障体系的现状存在问题和发展趋势进行简要探讨一北京市城乡养老保障体系建设的基本情况 ( 一 ) 现状在制度建设方面, 北京市通过建立职工基本养老保险制度机关事业单位退休金制度城乡居民养老保险制度和城乡无保障老年人福利养老金制度 ( 老年保障制度 ), 形成了城镇职工 + 城乡居民两大养老保障体系, 在全国率先实现了人人享有养老保障的目标在参保范围方面, 截至 2012 年底, 北京市养老保障制度已覆盖城乡居民万人其中, 城镇职工养老保险参保人员达到万人 ; 城乡居民养老保险参保人员达到万人 ; 享受福利养老金待遇人员为 54 4 万人 ( 见图 1) 在保障水平方面, 北京市落实国务院部署, 连续较大幅度提高企业基本养老保险待遇, 企业退休人员月平均养老金水平由十一五初期的 1086 元增加到目前的 2816 元在基本养老金调整中, 北京市在按缴费年限进行普遍调整的基础上, 将调整政策向退休时间早年龄较大养老金水平偏低人群倾斜, 取得了良好的社会反响 2011 年, 北京市建立了城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金待遇调整机制, 截至 2013 年底, 基础养老金已由 280 元提高到 390 元, 福利养老金由 200 元提高到 310 元在基金管理方面, 北京市已经形成了审计稽核监察经办等部门密切配合整体联动的工作机制, 不断加大社保基金征缴力度, 扩大基金规模近年来, 养老保险基金收缴率始终保持在 97% 以上, 有效保障了城乡社会保障制度的平稳运行 251

4 北京市城乡发展一体化进程研究图 1 北京市养老保障覆盖人群在经办服务方面, 北京市已经建立以社保经办机构社保所为主体, 银行及各类定点服务机构为依托的社会保障公共服务体系社会保障服务网络已经逐步由街道 ( 乡镇 ) 向社区 ( 行政村 ) 延伸, 有 98% 以上的社区 ( 行政村 ) 建立了服务站, 为企业退休人员提供医药费报销待遇领取政策咨询等方面的社会化管理和服务 2013 年, 北京市又将养老金代发银行由 4 家增加到 14 家, 使 210 多万名退休人员能够就近领取养老金 ( 二 ) 发展历程北京市养老保障制度建立以来, 始终以统筹城乡为重要原则, 避免制度碎片化倾向特别是近年来, 北京市彻底打破劳动者身份户籍地域界限, 通过建立城镇职工和城乡居民两大体系, 将各类群体纳入制度覆盖范围, 实现了养老保障制度全覆盖 1 城镇职工养老保障体系的建立和完善城镇职工养老保障体系, 是指包括城镇企业职工基本养老保险制度机关事业单位退休金制度等形成的制度体系 ( 本文暂不探讨机关事业单位退休金制度 ) 其中, 企业职工基本养老保险制度经过几十年的探索实践, 目前已经覆盖企业职工农民工城乡灵活就业人员等多类群体, 是整个养老保障体系 252

5 第六篇北京市城乡养老保险制度一体化研究的重要支柱具体来讲, 其发展经历了以下步骤为了适应经济体制改革, 解决企业职工退休费用负担畸轻畸重等问题, 北京市从 1986 年开始, 实行了基本养老保险社会统筹 1992 年, 确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式此后, 国务院在不断总结全国各省市企业基本养老保险制度改革经验的基础上, 于 1997 年 2005 年分别发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发号 ) 和关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发号 ) 为贯彻国务院的两个决定精神, 北京市于 1998 年出台实施了北京市企业城镇劳动者养老保险规定 ( 北京市人民政府第 2 号令 ) ( 已废止 ); 2007 年出台实施了现行的北京市基本养老保险规定 ( 北京市人民政府第 183 号令 ) 2005 年的改革, 调整了基本养老金计发办法, 将退休待遇与缴费挂钩, 形成了职工多缴费多受益的激励约束机制, 充分调动了单位和个人的参保积极性, 形成了良好的参保缴费局面在国家制度框架下, 北京市结合自身实际, 不断完善职工基本养老保险制度 (1) 针对参保人员不满缴费年限不能按月享受基本养老待遇问题, 2008 年, 建立了延期缴费制度, 通过适当延长缴费时间的办法, 妥善解决了此类问题 (2) 针对部分存档人员要求补缴社会保险费的问题, 2010 年, 北京市实施了基本养老保险补缴政策, 解决了他们的历史遗留问题, 化解了矛盾, 促进了社会和谐稳定 (3) 针对社会保险法要求农民工和在京就业外国人的参保问题, 2010 年, 北京市明确规定北京市行政区域内用人单位和与之形成劳动关系的农民工, 应按照北京市基本养老保险规定的要求参加基本养老保险, 统一城乡职工参加基本养老保险的缴费基数比例待遇计发办法等, 实现了城乡职工同保险同待遇 ; 2011 年, 北京市出台了关于在本市就业的外国人参加社会保险有关业务操作问题的通知 ( 京社保发号 ), 将在京就业的外国人纳入北京市的社会保障体系, 参保人数不断增加 (4) 针对城市化进程中农民的社会保障问题, 2004 年, 北京市出台了关于本市建设征地农转工自谋取业人员社会保险有关问题的处理办法 ( 京劳社养发号 ), 统一了被单位安置的征地转工人员和自谋职业征地转工人员参加社会保险的政策 2010 年, 为配合城乡接合部 50 个重点村城市 253

6 北京市城乡发展一体化进程研究化改造, 北京市启动了转移就业的农村劳动力个人参加职工社会保险的试点, 2013 年, 又将这一政策推广到全市, 进一步完善了农民个人参保缴费的新渠道此外, 由于北京市城市面貌和生态环境的不断改善, 一些区县进行撤村撤队, 大量的农民转为城市居民为了解决他们的社会保障问题, 2004 年, 北京市进一步推进整建制农转居人员参加社会保险试点工作, 最大限度地把农转居人员纳入社会保险统筹范围 (5) 针对国家出台的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法 ( 国办发号 ) 的具体要求, 北京市从 2010 年 1 月开始, 逐步启动了城镇职工养老和医疗保险关系转移接续工作此外, 按照人力资源和社会保障部的部署, 北京市在完善职工基本养老保险制度的基础上, 2006 年建立实施了企业年金制度, 对建立年金制度的企业, 单位缴费 4% 以内的部分给予税前列支, 鼓励企业通过年金提高员工养老保障水平增强自身的凝聚力, 从而初步形成了多层次的职工养老保险制度体系 2 城乡居民养老保障体系的建立和完善城乡居民养老保障体系包括城乡居民养老保险制度和老年保障制度这两项制度建立后, 将城乡无社会保障居民全部纳入制度覆盖范围, 从根本上解决了城乡居民老有所养的问题 (1) 老年保障制度 2008 年, 北京市在全国率先建立了城乡一体标准一致的老年保障制度由公共财政出资, 将 60 岁以上的无保障老年人全部纳入社会养老保障范围, 实行城乡统一的福利养老金补贴标准, 每人每月 200 元, 并随经济发展水平提高而调整 2009 年, 又将城乡 55 ~ 59 岁的女性无保障老年居民也纳入老年保障制度范围老年保障制度的建立, 从制度上解决了全市城乡老年居民的基本生活和养老问题, 彻底消除了制度盲点, 深受百姓赞誉 (2) 城乡居民养老保险制度 2008 年, 针对过去实行的农村社会养老保险制度个人缴费标准较高, 财政补贴有限, 养老金完全靠个人积累, 待遇水平低, 农民参保积极性不高等问题, 北京市建立实施了新型农村养老保险制度 ( 简称新农保制度 ) 新制度确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式在养老保险待遇上, 在过去农村养老保险个人账户养老金的基础上, 增加了基础养老金, 基础养老金由市区两级财政进行补贴, 每人每月 280 元在缴费方式上, 实行弹性缴费标准, 最低缴费标准为本区县上年农民人均纯 254

7 第六篇北京市城乡养老保险制度一体化研究收入的 10%, 最低缴费标准以上部分由农民根据经济承受能力自愿选择同时, 建立了与城保的衔接机制, 农民转为城镇居民参加企业职工基本养老保险时, 农保缴费年限可以折算为城保缴费年限新农保制度的实施, 极大调动了农民的参保积极性, 新农保制度仅实施一年, 参保率就由 2007 年底的 37% 提高到 2008 年底的 85%, 人均养老金水平由 100 元提高到 400 元左右新农保制度解决了农村劳动年龄内人员参加养老保险的问题, 但是城镇劳动年龄内的无业和无固定收入的居民还没有相应的制度保障为了实现养老保障制度城乡全覆盖和无缝衔接, 2009 年, 北京市按照统筹城乡的原则, 打破户籍界限, 在新农保制度的基础上, 建立了城乡统一的居民养老保险制度, 将符合参保条件的北京市居民, 无论户籍在城镇还是农村, 全部纳入城乡居民养老保险制度中, 实现了缴费待遇等标准上的一致城乡居民养老保险制度的建立, 标志着北京市形成了职工 + 居民两大养老保障体系二北京市养老保障制度存在的问题近年来, 随着社会保障在经济社会发展中的地位和作用不断提升, 政府和公众对社会保障的重视程度日益加深一方面, 首都经济社会的协调发展以及公共财政投入的持续加大, 为养老保障事业提供了难得的发展机遇 ; 另一方面, 中国特色世界城市建设经济发展方式转变社会结构转型, 经济社会城乡一体化发展等新形势, 又要求进一步健全统一开放包容的养老保障体系, 扩大参保范围, 搞好制度衔接, 提高基金支付能力, 不断增强养老保障的公平性流动性和可持续性面对这些机遇与挑战, 北京市养老保障体系建设还存在一些薄弱环节, 不能完全适应客观形势的需要 1 人口老龄化给基金造成较大压力据统计, 截至 2012 年底, 北京市户籍人口为万人, 其中 60 岁以上的老年人口为万人, 占北京市人口总量的 20 3% 据对目前基本养老保险参保人员年龄结构进行分析, 预计 2015 年左右, 北京市将进入老龄化的高峰期目前, 北京市统筹范围内的离退休人员已经突破 200 万人, 并以每年 10 多万人的速度增长, 在未来必将给基本养老保险基金的支付带来压力 255

8 北京市城乡发展一体化进程研究 2 养老保障制度还没有完全实现城乡一体化北京市在建立城乡居民养老保险制度的过程中, 统筹考虑城乡之间群体之间的利益关系, 初步制定了城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的衔接暂行办法, 打通了相互转换的通道但是, 随着城镇化进程加快劳动力流动日益频繁, 两个制度之间的衔接问题越来越突出, 特别是人社部 2012 年底公开向社会征求意见的城乡养老保险制度衔接暂行办法 ( 征求意见稿 ), 对居民养老保险和职工养老保险之间的衔接做出了制度安排, 需要我们对现行政策进行调整 3 基本养老金正常调整机制还不健全目前, 虽然北京市已经建立了基本养老金正常调整机制, 但尚未建立与经济社会发展在职职工工资增长物价指数变化基金承受能力等因素有机衔接的联动机制以 2011 年为例, 基本养老金月人均增加 210 元, 增幅达到 10 2%, 而同期公布的职工平均工资增长率为 4 07%, 养老金增幅比职工平均工资增幅高出 6 13 个百分点在 2005 ~ 2012 年的 8 年间, 北京市按照国家要求, 为退休人员人均累计增加养老金 1200 元 / 月, 但是, 这一增长幅度的科学性还值得进一步探讨 4 部分政策需要按照社会保险法进行调整社会保险法的出台, 对北京市部分现行政策产生了一定影响, 其中一些需要国家层面进行协调明确, 也有一些需要北京市自身加快调整完善比如, 转移接续办法可能对北京市最低养老金制度产生一定影响 ; 公务员享受工伤保险待遇与原民政优抚政策还存在冲突 ; 农民工参加失业保险的政策没有实现并轨等, 都需要加大研究力度, 尽快解决三关于北京市城乡养老保障制度发展的思考当前和今后一段时期, 北京市应当围绕落实社会保险法, 以统筹城乡整合制度完善功能强化服务为重点, 从扩大人群覆盖范围提高保障水平强化基金监管强化经办服务等方面入手, 加快建设与首都经济社会发展水平相适应的养老保障体系, 使广大城乡居民共享社会发展成果 1 加快制度整合与衔接, 实现城乡社会保障制度一体化按照社会保险法的要求, 统筹谋划城乡之间群体之间的社会保障 256

9 第六篇北京市城乡养老保险制度一体化研究制度, 逐步建立城乡统一的社会保障制度要完善城乡居民养老保险制度, 提高基金统筹管理层次 ; 大力推行企业年金, 通过积极的政策引导, 扩大企业年金覆盖范围 ; 鼓励参加储蓄性养老保险, 形成多层次的养老保障体系 ; 在国家政策指导下, 稳妥推进机关事业单位养老保险制度改革, 实现机关事业单位退休金制度与职工基本养老保险制度的并轨 2 继续扩大覆盖范围, 实现制度全覆盖向人群全覆盖转移实现人人享有基本社会保障的目标, 不仅要求制度的全覆盖, 更要将符合条件的各类人群全部纳入制度体系当前, 要落实好基本养老保险关系转移接续办法, 解决好流动人员的社会保障问题 ; 进一步完善政策, 解决好进城务工农村居民在京就业的外国人以及特殊群体参加社会保险问题 ; 解决好北京市稳定就业的农村户籍职工参加基本养老保险问题 ; 推进灵活就业的北京市农村劳动力个人参加基本养老保险工作, 解决好城市化进程中的农转居人员参加社会保险的问题 ; 落实已经出台的城镇职工个人补缴基本养老保险费的政策, 解决好城镇职工参加社会保险的历史遗留问题, 逐步将符合条件的各类人群全部纳入制度体系, 实现应保尽保 3 完善社会保障相关待遇调整机制, 稳步提高城乡居民生活水平国家对社会养老需求的满足程度, 是经济发展和社会进步的重要体现就北京市的养老保险制度来讲, 既要满足职工群众的养老需求, 又要考虑政府财政的承受能力当前, 应加快健全企业退休人员基本养老金城乡居民基础养老金和福利养老金调整制度在待遇调整过程中, 更加注重向弱势群体倾斜, 逐步缩小城乡区域群体之间的待遇差距, 努力缓解物价上涨等因素对企业退休人员, 特别是基本养老金水平偏低人员, 以及城乡居民的基本生活带来的影响 4 推进社会保障公共服务体系建设, 为实现城乡一体化奠定基础公共服务供给的可及性是实现社会保障目标的基本途径, 也是实现养老保险制度正反馈的重要条件当前, 北京市要以实现精确管理, 提升服务质量为目标, 加快推进经办管理服务体系建设要加快改进社保经办模式, 健全管理制度, 规范业务流程, 努力提高服务水平尤其是要大力提高经办效率, 加快推进社会保障服务网络化建设, 通过建立专门综合服务网站, 方便参保人随时随地查询和办理缴费待遇申领等相关业务此外, 还要加快提升城乡居民养老保险的统筹层次, 实现从区县统筹提升到市级统筹通过建立比较完整覆盖城乡可持续的社会保障服务体系, 努力为参保群众提供个性化和 257

10 北京市城乡发展一体化进程研究精细化的公共服务 5 大力推进企业年金制度, 建立多支柱的社会保障体系目前, 传统的单一形式的社会养老保险制度, 已经很难满足广大群众的养老需求亟须加快推进结构性改革, 建立包括社会养老保险企业年金商业保险和个人储蓄等在内的多支柱分层次的养老保障体系执笔 : 周立今张国锋齐振家赵金望 2013 年 12 月 21 日 258

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