第一章建立覆盖城乡居民

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园闵
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1 建立覆盖城乡居民社会保障体系的思路建立覆盖城乡居民社会保障体系的思路何平人力资源和社会保障部社会保障研究所摘要改革开放以来, 社会保障体系建设取得了巨大成就十七大提出到 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系战略目标, 本文分析探讨其目标原则, 并提出政策建议壹我国社会保障体系建设主要成效我国社会保障历史以新中国建立为起点, 从无到有从城镇到农村, 不断发展完善改革开放 30 年特别是党的十六大以来, 社会保障体系建设进程加快, 取得了显著成就, 突出体现在以下 4 方面 : 一是形成了以缴费型的社会保险为主体, 非缴费性的福利性制度和市场化的商业保险为补充的社会保障制度框架, 基本完成了制度转型城镇养老等五项保险制度实现了从单位福利向统筹互济的社会保险的转变, 新型农村合作医疗制度实现了医疗费用从完全由家庭承担向区域共济的转变, 筹资机制从国家单一责任向政府单位个人社会市场责任共担转变, 保障体系开始从单一层次向多层次发展二是各项社会保障制度覆盖范围扩大, 逐步从国有企业向多种所有制组织从正式职工向灵活就业人员从城镇居民向农村居民扩展随着经济的发展, 各项社会保障待遇水平稳步提高企业退休人员月人均养老金由 2000 年的 544 元提高到当前的 1200 元 ; 新型农村合作医疗大病住院医疗费用报销比例从最初的 20% 多提高到去年的 38% 三是解决了一批体制转轨的历史遗留问题, 如 2800 万下岗职工的基本生活 1400 万政策性破产企业退休人员医疗保障 5000 万国有企业退休人员养老金支付, 有力支持了国有企业改革和经济结构调整, 维护了社会稳定四是初步建立社会化管理服务体系, 全国各级社会保险经办服务机构有 7400 多个, 养老医疗失业工伤生育等保险待遇相继改为由社保机构与相关服务机构直接结算或通过银行支付, 老年公共服务设施和服务网络建设不断加快, 减轻了企事业单位的社会事 1

2 社会福利模式 - 从传承到创新研讨会务负担贰社会保障体系建设面临的形势社会保障制度改革取得成效的同时, 还存在制度不完善覆盖面窄统筹层次低整体待遇水平不高服务能力不足等问题, 一些历史遗留问题还未完全解决当前, 我国正进入全面建设小康社会的新的发展阶段, 人民群众的社会保障需求与社会保障发展不足的矛盾将长期存在站在新的历史起点, 社会保障体系建设面临诸多新要求和新挑战主要表现在 5 个方面 : 一是我国进入工业化中期阶段, 工业化进程加快, 产业结构深度调整, 社会结构和利益格局发生变化, 社会风险加大, 城乡间不同职业群体间保障待遇攀比现象突出, 公众利益均等化多元化诉求强烈二是城乡结构急剧变化, 城镇化加速,2020 年城镇化率有可能到达 60%, 一方面, 农村社会保障问题凸显大量在城乡流动的农民工还缺乏适合其特点的政策安排和管理服务能力, 另一方面大量青壮年劳动力转到城镇就业, 传统的土地保障和家庭养老难以为继三是我国人口老龄化程度加剧, 且具有来得早来得快持续时间长未富先老等特征, 养老保险和医疗保险基金长期支付压力加大同时, 老年人的生活照顾医疗护理精神慰籍需求突出, 对社保服务质量的要求越来越高四是市场化带来就业方式的多样化, 灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势现行的社会保险管理层次低基金区域封闭管理, 跨地区调度资金和转接社保关系难, 传统的以稳定就业人员和单位为依托的社会保障管理, 难以适应数以亿计时常变动的个人参保五是经济全球化对我国影响加深, 社会保障基金投资风险加大, 社会保障面临多重挑战机遇与挑战并存实现中共中央十七大到 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系战略任务同时具备以下有利条件 : 一是让人人享有社会保障已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺, 社会保障体系已经成为国家发展的重要目标指向二是经过 30 年经济快速增长, 我国综合国力大大增强三是多年来改革探索中积累了社会保障体系建设经验, 打下了坚实的工作基础叁覆盖城乡居民社会保障体系建设目标原则一目标 2

3 建立覆盖城乡居民社会保障体系的思路覆盖城乡居民的社会保障体系的目标应当是 : 建立具有中国特色全民共享的社会保障制度机制和体制, 实现保障对象全民化保障方式多样化筹资渠道多元化管理服务社会化, 为全面实现小康社会提供和谐稳定的保障网重点是 5 个方面 : 一是保障项目比较齐全, 人人享有基本保障二是待遇水平适度, 能够有效保障基本生活三是管理服务健全, 能够保证为公民提供方便快捷周全的服务四是制度能够定型, 资金长期平衡, 实现可持续五是保障方式多层次, 以满足人民群众更高需求中国多层次社会保障结构图补充层补充保险商业保险主体层国家基本社会保障 ( 养老医疗失业工伤生育等 ) 保底层养老补贴医疗救助低保制度二主要原则立足我国人口众多, 长期处于社会主义初级阶段, 城乡地区群体之间差别大, 人口老龄化来势迅猛国情, 建立覆盖城乡居民的社会保障体系应遵循以下原则,: 一是坚持以缴费型社会保险制度为主体, 以非缴费型福利项目和商业保险为补充既要防止福利过度扩张, 又要防止过度商业化倾向, 基本保障应从低水平起步, 与经济社会发展要求和水平相适应二是坚持公平与效率相结合, 权利与义务相对应三是坚持统筹城乡整体设计分步实施配套推进, 先解决制度从无到有的问题, 循序解决覆盖面从小到大待遇水平从低到高的问题, 量力而行, 积极而为, 稳妥推进社会保障体系建设 ; 四是坚持以政府为主导, 充分发挥社会与市场力量, 共同推进社会保障体系建设 3

4 社会福利模式 - 从传承到创新研讨会肆覆盖城乡居民社会保障体系建议根据经济社会发展状况城乡居民社会保障需求和各方面承受能力, 制定我国城乡社会保障中长期发展规划, 统筹推进社会保险社会救助社会福利和慈善事业发展, 重点是养老保障医疗保障和最低生活保障要覆盖全体居民一完善城乡养老保障体系一是建立城镇养老补贴制度根据国家负担能力, 城镇养老补贴制度可先从高龄老人开始, 并逐步覆盖到城镇全体无收入老人, 中央财政对中西部地区予以财力支持城镇无收入老人养老补贴制度, 与新型农村养老保险制度城镇职工养老保险制度组成覆盖城乡居民的养老保险制度体系统账结合的城镇企业职工养老保险制度是我国社会保险制度的重要创新, 汲取了现收现付制和完全积累制的优点, 能有效地应对人口老龄化, 符合世界养老保障改革方向, 应继续坚持, 不断扩大覆盖面 ; 总结新型农村养老保险制度试点经验, 逐步完善推广并走向定型, 加快覆盖全体农民二是建立城镇统一的职工养老保险制度事业单位养老保险制度改革在总结试点经验的基础上, 全面推进, 择机改革机关事业单位养老保险制度, 实行与企业职工基本一致的社会统筹与个人账户相结合, 单位与个人缴费过渡期内实行老人老办法新人新办法, 建立职业年金, 同时保证改革前后待遇水平不降低实行低进低出的政策, 降低灵活就业人员缴费负担, 促进参保三是在全面实现企业职工基本养老保险省级统筹的基础上, 实行基础养老金全国统筹, 建立中央统筹基金, 建立健全中央与地方责任分担机制将基础养老金和已退休的老人一部分养老金改为由中央负责, 个人账户养老金老人的另一部分养老金和中人的过渡性养老金由地方负责四是在确保当期发放的前提下, 逐步做实个人帐户并进行投资运营, 建立部分积累的运行机制基金由省级社会保险经办机构集中管理, 委托有资质的市场投资机构运营, 国家在政策上给予优惠, 如投资于垄断性经营行业和经济效益明显的国家基础设施, 也可专门发行特种养老保险个人账户基金债券, 在限定的年限内承诺合理的收益率二进一步完善城乡医疗保障体系城镇职工基本医疗保险城镇居民基本医疗保险新型农村合作医疗和城乡 4

5 建立覆盖城乡居民社会保障体系的思路医疗救助共同组成基本医疗保障体系, 符合我国国情并从制度上覆盖全民, 未来应继续坚持, 有条件的地区可探索建立统筹城乡居民医疗保险制度不断完善政策体系, 制定医疗保险关系转移接续办法和参保缴费年限折算与互认规定, 保障流动人口的医疗保障权益 ; 按照政策统一标准统一基金使用统一管理统一的规范, 实现医疗保险地级统筹 ; 建立门诊统筹, 依托社区卫生服务机构, 提高参保人员待遇水平, 充分利用学校社区的平台, 为居民参保提供方便的服务, 实现人员全覆盖, 缩小不同群体间待遇差距三切实解决城乡流动人口社会保障问题一要完善流动人口社会保障政策, 以农民工为重点落实并不断完善养老医疗保险等跨地区转移接续和城乡衔接办法, 进一步健全被征地农民社会保障制度二要促进就业, 提高农民工和被征地农民的素质和市场就业能力, 加大农民工扩面参保力度三要做好流动人口的住房保障和社会救助等项工作, 通过积极的社会保障政策安排促使流动人口转为城镇居民四健全城乡基本生活保障体系一是实施积极的就业保障, 促使有劳动能力的人就业, 谨防福利依赖二是整合低保救助与医疗救助教育救助再就业扶持救助资源, 提高救助效果三是完善政府公共财政对基本生活保障的投入机制和低保对象甄别办法五配套措施一是加大政府财政对社会保障的投入, 重点是支持农村社会保障体系建设和弱势群体特殊人群的社会保护, 建立社会保障预算制度二是整合城乡基层服务资源, 推行社保业务规范化标准化, 建立城乡一体化的社保经办管理服务运行体系有序引入社会资源参与社保经办, 并建立竞争机制三是加快推进金保工程和社会保障信息化建设, 尽快实现社会保障业务服务对象信息网络公共服务全覆盖四是加快以社会保险法为主体的社会保障法规立法进程, 为制度持续定型提供法律保障 5

6 社会福利模式 - 从传承到创新研讨会作者简介何平, 男, 山东定陶人,1950 年 5 月 1982 年毕业于中国人民大学经济系, 获经济学学士学位 1968 年 6 月参加工作, 1986 年以后历任原国家劳动人事部工资司处长原劳动部工资研究所副所长社会保险事业管理局副局长现任人力资源和社会保障部社会保障研究所所长研究员, 享受国务院政府津贴的专家兼职北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员, 中国人民大学教授, 社科院研究生院教授中国社会保险学会副会长中国医疗保险研究会副会长国家人口与计划生育委员会人口专家委员会委员 6

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,,, ( ) ( ), %, %,,,,,,,,,,,,,,,,,,, %,,,,,,,, :,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ( ),,, :., ( ),,,,,, :,, ( ),, * ( ) 葛延风内容提要 : 中国养老保障制度改革的方向是基金预筹积累的个人帐户制度在向新制度的转轨过程中, 核心的问题是解决老职工的养老金来源年以来的改革没有解决这一问题, 以致于陷入困境作者认为改革的思路是用国有资产存量偿还对老职工的养老金负债, 在此基础上建立完全的个人帐户制度医疗和失业保障改革也应转换思路医疗保障制度改革应打破城乡分割问题, 建立城乡一体化的保障体系失业保障不能通过失业保险解决,

第一章 建立覆盖城乡居民

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