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率錡祝
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1 2016 年 6 月理论研究 June,2016 第 3 期总第 335 期 TheoreticalResearch No.3Ser.No.335 我国城镇职工基本养老保险制度的问题与完善对策单苗苗 1 胡登良 2 (1. 首都经济贸易大学劳动经济学院, 北京 ; 2. 国家行政学院公务员培训研究中心, 北京 ) 摘要 : 我国城镇职工养老保险制度现状不容乐观, 存在着基本养老功能被严重高估养老金来源受限统筹层次偏低基本养老金缴费费率过高, 且地区间尚未统一等问题应从缩小实际覆盖面和制度覆盖面的差距合理定位基本养老和老有所养优化城镇职工基本养老保险制度逐步提高统筹层次等方面进一步完善关键词 : 城镇职工 ; 基本养老保险 ; 完善对策 ; 路径依赖中图分类号 :C913 文献标识码 :A 文章编号 : (2016) 根据民政部 2014 年社会服务发展统计公报显示, 截至 2014 年底, 全国 60 岁及以上老年人口万人, 占总人口的 15.5%, 其中 65 岁及以上人口万人, 占总人口的 10.1% 老龄化程度不断加深, 退休人员养老金实现连续 12 连增, 养老金支出逐步扩大近期, 人社部财政部联合发布阶段性降低养老保险费率的通知, 这意味着在原有缴费基数保持稳定的情况下, 城镇职工基本养老保险收入来源将会减少, 使得企业职工基本养老保险基金在未来可能面临难以维持长期收支平衡的风险为了更好的保障城镇职工养老的后顾之忧, 我们有必要回顾我国城镇职工基本养老保险制度的发展历程, 针对近 10 年来的重点问题进行分析, 并提出完善对策, 让未来的制度更好的与社会经济发展相适应, 更好的保障城镇职工的基本养老保障权益一城镇职工养老保险制度的形成与发展所谓养老保险, 是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种 [1] 社会保险因人体生理机能的减退而产生的年老, 是人生必经的阶段进入工业社会后, 人均预期寿命不断延长, 通过建立相应的养老保险制度, 化解老年风险, 逐渐成为一种普遍需求世界上最早的养老保险制度源于德国, 其标志为 1889 年老年残疾和遗嘱保险法的颁布, 随后其他西方国家纷纷效仿, 并不断完善新中国成立之前, 我们国家一直处于战事状态, 收稿日期 : 作者简介 : 单苗苗 (1992-), 男, 首都经济贸易大学劳动经济学院硕士研究生主要从事社会保障政策研究胡登良 (1987-), 男, 国家行政学院公务员培训研究中心, 国家行政学院博士研究生主要从事公共管理与公务员教育培训研究 71

2 相关现代民生保障制度可以说是空白, 直到新中国成立后才开始提上日程根据责任分担的主体不同, 可以将新中国成立后的城镇职工基本养老保险制度发展分为五个阶段 : 第一阶段 : 从 1951 年 1969 年, 这个阶段是一种典型的国家单位保障制, 国家和单位共同承担员工的养老责任新中国成立后的第一部与社会保障相关的法律规范中华人民共和国劳动保险条例于 1951 年 2 月 26 日, 由国家政务院颁布经过两次修订后, 标志着新中国城镇职工的劳动保险制度首次建立随后国家开始对养老保险制度进行逐步调整, 国务院于 1958 年 2 月 9 日发布关于工人职员退休处理的暂行规定 [2] 至此, 企业职工的退休养老制度作为一项独立的制度安排存在在这个阶段, 个人不用缴纳任何费用, 国家和企业作为一个整体, 完全负担企业职工的养老问题第二阶段 :1969 年 1986 年, 这一阶段逐渐衍变为企业保障制文化大革命时期的企业职工养老保险制度基本处于停滞状态, 国家已经不能对当时的社会保障制度实行有效的管理 1969 年 2 月, 财政部发布关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见 ( 草案 ) 明确规定 : 国营企业一律停止提取劳动保险金, 企业的退休职工长期病号工资和其他劳保开支, 改在营业外列支自此, 城镇职工基本养老保险失去了社会统筹互助共济的功效, 完全进入了企业包办的状态, 也就是企业挑起了承担本企业退休员工的养老重担十年动乱结束后, 国家劳动部门工作逐渐恢复正常, 基本养老保险制度开始进入恢复期在这个阶段, 企业职工的养老责任由原来的国家单位保障朝着以单位保障为主的方向发展第三阶段 :1986 年 1997 年, 试点先行, 探索国家企业和个人共同承担养老的模式 1986 年 7 月 12 日, 国务院发布了国营企业实行劳动合同制暂行规定 ( 国发号 ) 明确规定 : 劳动合同制工人实行社会养老保险制度企业缴纳劳动合同制工人工资总额的 15%; 劳动合同制工人缴纳本人标准工资的 3%; 国家给予适当补助个人通过缴费承担部分养老责任, 缓解了企业在保障职工基本养老方面的困难, 为后续企业职工基本养老保险制度的改革做好了有效的探路工作为此, 国务院在 1991 年发布了国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 ( 国发号 ), 该决定明确指出 : 养老保险实行国家企业和个人三方共同承担, 职工个人也要承担一定的缴费责任在银行设置养老保险基金专户, 用于储存企业和职工个人缴纳的基本养老费, 专款专用此时, 企业缴纳的养老保险基金和个人缴纳的养老保险费用作为一笔专项基金放在同一个池子里面, 统筹层次处于市县级, 统筹层次较低同时, 补充性养老保险和个人储蓄性养老保险得到国家在政策上的提倡和鼓励, 首次描绘了多支柱养老保险体系, 并且首次在补充性养老保险基金当中提到职工个人账户 1993 年, 中共十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,1995 年 3 月, 国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ( 国发号 ), 这两份文件孕育了社会统筹与个人账户相结合 ( 简称统账结合 ) 的基本养老保险制度模式首次提出城镇职工养老保险基金和医疗保险基金由单位和个人共同负责, 采用社会统筹与个人账户相结合的模式在国务院批复的两种统账结合制度模式的试点方案下, 全国各地养老保险改革方案百花齐放, 碎片化的养老保险制度也因此逐步形成第四阶段 :1997 年 2004 年, 进一步在全国范围内明确和细化政府企业和个人在基本养老保险制度中的责任与义务 1997 年 7 月, 国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发号 ) 明确指出 : 要逐步完善城镇职工基本养老保险制度的适应性, 尤其是与社会主义市场经济体制相适应同时强调, 企业职工养老保险要贯彻社会互济与自我保障相结合至此, 统账结合的 72

职工基本养老保险正式成为中国特色的制度模式, 统账结合模式也在中国社会保障发展史上留下浓墨重彩的一笔第五阶段 :2005 年至今, 三方责任分担制度的改革和完善, 取得了巨大成就的阶段 2005 年 12 月, 国务院发布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 2005 38 号 ), 该决定可以说是国发 1997 26 号文的升级版本,

3 职工基本养老保险正式成为中国特色的制度模式, 统账结合模式也在中国社会保障发展史上留下浓墨重彩的一笔第五阶段 :2005 年至今, 三方责任分担制度的改革和完善, 取得了巨大成就的阶段 2005 年 12 月, 国务院发布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发号 ), 该决定可以说是国发号文的升级版本, 推动了我国城镇职工基本养老保险制度完成了又一步跨越此次改革相对于国发号文而言, 有两个新的突破 : 一是制度覆盖范围进一步扩大, 对城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策进行了统一 ; 二是对基本养老金计发办法进行改革, 进一步完善职工参保缴费的激励约束机制二我国城镇职工基本养老保险制度的现状及问题纵观我国城镇职工基本养老保险制度的发展历史, 我们可以看出, 不同时期城镇职工基本养老保险制度不同程度的保障了参保职工的基本养老权益但社会经济环境的发展变化, 社会成员对制度保障需求也更加多样, 近 10 年来, 城镇职工基本养老保险制度的发展呈现的矛盾和问题也更加突出, 亟需进一步解决 ( 一 ) 实际参保基本现状喜忧参半, 不容乐观表年城镇职工基本养老保险参保人数统计表内容年份城镇职工基本养老保险参保人数 ( 万人 ) 其中参保在职职工人数 ( 万人 ) 其中参保在职职工人数占城镇职工基本养老保险参保总人数的占比 (%) 其中参保离退休人数 ( 万人 ) 其中参保离退休人数占城镇职工基本养老保险参保总人数的占比 (%) 公报数据来源 : 年劳动和社会保障事业发展统计公报年人力资源和社会保障事业发展统计图年城镇职工基本养老保险参保人数统计图数据来源 : 年劳动和社会保障事业发展统计公报年人力资源和社会保障事业发展统计公报 73

4 结合表 1 和图 1,我们可以得出, 2005 年以来,城镇职工基本养老保险参保人数是呈现一率只有 16.7%,因此,实际覆盖面与制度覆盖面有较大差距 (二)基本养老功能被严重高估个稳定增长的趋势, 10 年的时间,覆盖的总人数翻了一番此外,职工参与基本养老保险在制度层面上已基本实现全覆盖,国发号文件明确规定:城镇各类企业职工个体工商户和灵活就业人员都要参加城镇职工基本养老保险但是在实际执行中,很多城镇个体劳动者农村务工人员小微企业职工等因为各种原因依旧未能被制度所覆盖根据 2011 年全国流动人口动态监 [ 4] 测调查数据可以得知,目前仅有 1/3 的流动人口参加了至少一项社会养老保险而在农民工 [ 5] 群体中,养老保险参加的比例更低, 2014 年全国共有农民工总数万人,据 2014 年全国农民城镇职工基本养老保险制度设计目标是保障企业职工退休后的基本生活 2014 年年末, 全国参加城镇职工基本养老保险人数为万人,其中参加企业年金制度的职工人数为 2293 万人,占参与城镇职工基本养老保险总人数的 6.72% 但是,从数据表明的情况来看,在不考虑商业养老保险和个人储蓄的情况下,城镇职工基本养老保险是绝大多数的企业职工的唯一养老保障来源,这将大大降低老年人抵御老年风险的能力,也就是说,职工对基本养老保险制度寄予过高的期望,城镇职工基本养老保险的基本养老功能被夸大 (三)养老金支出增加,但资金来源却受限工监测调查报告显示,全国农民工养老保险参保表年参保在职职工人数离退休职工人数在城镇职工基本养老保险参保总人数中占比统计图数据来源: 年劳动和社会保障事业发展统计公报年人力资源和社会保障事业发展统计公报从表 2 中,我们可以得知,近 10 年来,企业险基金的来源主要包括:企业缴费职工缴费职工基本养老保险体系中,参保离退休人员占国家财政拨款城镇职工基本养老金的投资收企业职工基本养老保险总数的比例,基本在益就目前来看,企业和职工缴费难以再有提 25% 下方附近波动,从 2011 年开始一直呈现上升的空间,投资收益效果难以保障,资金来源增升趋势 2014 年年末首次突破 25%,这也进一加的可能性更多的是来自国家财政性拨款,而步表明,随着人口老龄化的进一步深入,领取养我国经济下行压力较大,政府财政面临巨大老金的人口占比会不断上升挑战按照现有政策规定,城镇职工基本养老保 74 (四)统筹层次偏低

5 统账结合制度模式建立以来, 统筹层次低一直是中央政策文件强调的重点问题, 这么多年来, 无论是企业职工还是研究人员, 呼吁提高统筹层次的声音源源不断, 但是统筹层次完善和提升的步伐仍旧是处于绿皮车时代目前, 统筹层次较低, 使得职工基本养老保险结余资金不能集中运营管理, 仍然只能分散在地区统筹单位, 这种分散的局面导致基金贬值的状况无法得到有效改善 [6] 统筹层次偏低, 也不利于参保个体在不同统筹区间的合理流动, 不少群体考虑到基本养老保险关系在转移接续过程中, 存在个人利益受损的情况, 从而出现退保和不参保的现象 ( 五 ) 基本养老缴费费率过高, 且地区间尚未统一一直以来, 我国基本养老缴费费率处于高位运行, 尤其是企业缴费费率更是让企业承受较重的负担柳清瑞 (2013) [7] 等人通过比较不同国家的养老保险平均缴费水平, 经测算, 认为世界各国养老保险平均缴费率水平为 15%, 中国现阶段 20% 的缴费率明显偏高较高的基本养老保险费率使得不少企业存在不给或者降低缴费基数的情况, 导致的结果就是不同企业在基本养老费用的承担上面, 出现了畸重畸轻的现象, 同时各地缴费费率不统一, 对于企业的用工成本产生了较大差异, 不利于企业在市场中的竞争发展 ( 六 ) 最低缴费年限已难以适应基本养老保险制度的持续发展目前, 我国现行政策规定, 城镇职工基本养老保险最低缴费年限为 15 年, 在人口预期寿命不高及退休年龄相对较早的情况下, 最低缴费年限 15 年具有一定的时代意义但是, 随着人口预期寿命的延长, 退休年龄政策尚未发生改变的条件下, 参保人追求的目标就只是最低要求, 其结果导致的是, 在养老保险缴费并未增加的情况下, 养老金的支出在不断增加, 使得基本养老保险基金的持续发展面临更加严峻的挑战 ( 七 ) 做实个人账户有路径依赖的嫌疑 1993 年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯. 诺斯提出了路径依赖理论, 该理论表明 : 人们一旦选择了某个体制, 由于规模经济学习效应协调效应以及适应性预期等因素的存在, 会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强 [8] 化从 1997 年统账结合的城镇职工基本养老保险制度建立以来, 其后续改革和完善都是基于 1997 年的制度模型为样本其中, 关于个人账户空账是否做实的问题,2005 年从东三省开始试点, 截至 2014 年年末, 城镇职工基本养老保险个人账户做实的试点省份已经达 13 个, 共积累基本养老保险个人账户基金 5001 亿元但是, 根据有关社保专家的测算以及社保相关的主管部门领导透露, 做实个人账户已经错过了最佳的时期, 但做实的工作却尚未停止三进一步完善我国城镇职工基本养老保险制度的对策建议不同阶段, 城镇职工基本养老保险制度出现的问题呈现差异性, 因此, 在结合现阶段制度生存环境的基础上, 对未来城镇职工基本养老保险制度的发展提出相对有效的对策建议 ( 一 ) 进一步缩小实际覆盖面和制度覆盖面的差距在产业转型的改革关键期, 第三产业的比重在逐渐加大, 快速城镇化也增加了大量灵活就业人口以及农民市民化的职工, 同时大众创业, 万众创新的口号也让小微企业的发展异常繁荣, 增加了大量的就业人口因此, 政府监管部门要对游离在制度之外的应参保人群的参保情况加强监督, 督促企业落实员工参与企业职工基本养老保险, 同时通过优化灵活就业人员参与城镇职工基本养老保险相关制度规定, 吸引和鼓励更多的灵活就业人员参与, 真正的解决其基本养老的后顾之忧优化灵活就业人员及农民工群体参与城镇职工基本养老保险相关规定, 国家可以采取过渡性的参保政策, 也就是设定一个浮动的基本养老保险缴费区间及费率区间, 这一类群体可以自己选择缴费基数和缴费费率, 逐步引导灵 75

6 活就业人口过渡到城镇职工基本养老保险制度, 有助于提升该类群体老年生活的质量同时, 这也需要国家加强对基本养老保险的精算水平, 充分保障参保群体的权益, 同时又尽可能的维持制度的可持续性 ( 二 ) 合理定位基本养老和老有所养基本养老保险制度的目标在于保障离退休人员的基本生活, 通常是指, 参保人按照基本养老保险制度的缴费规定, 在退休之前承担一定缴费义务, 待达到退休年龄后, 按照规定领取相应的养老金来实现老年的基本生活保障而老有所养则是指老人的自我需求都可以得到相对较好的满足, 这种需求在不同老人之间具有很大差异性, 更多的取决于个人对自己老年生活水平需求的一个合理定位要想拥有高质量的晚年生活, 一方面需要在满足最低 15 年的缴费年限基础之上延长缴费年限, 在遵循权利与义务对等原则下, 享有更多的保障 ; 另一方面, 国家正逐步建立和完善多层次的养老保障体系, 参保人也可以自己通过补充养老保险 ( 企业年金商业养老保险以及个人储蓄性养老保障等 ) 来满足个人更高要求的养老要真正做到老有所养, 需要社会成员改变传统的单纯依靠基本养老金的观念, 不能认为参加了基本养老保险, 缴费满足了最低要求 15 年, 老年生活就可以高枕无忧, 而应该具有合理的养老忧患意识政府应当加大对养老保障基本知识的宣传和普及, 逐步引导社会成员树立一种积极正确的老有所养理念 ( 三 ) 优化城镇职工基本养老保险制度因老龄人口增加养老金连续 12 次上涨等导致养老金支出增加, 为避免基本养老金出现收不抵支的情况, 在加大政府财政投入的基础上, 国家采取临时性措施扩充养老金的来源, 比如 : 十八届五中全会提出的, 通过划拨部分国有企业资产至全国社会保障基金等, 这些方式只是治标, 是一种短期的治理之策, 而根本上是需要优化城镇职工基本养老保险制度, 要进一步规范养老金的支出结构 : 如健全养老金正常调整机制等要完善养老金的收入结构 : 如建立健全合理的基本养老缴费费率调整机制夯实基本养老金的缴费基数等要提升养老保险基金的运营管理能力 : 如建立健全常态化的保值增值体系提升基本养老金的统筹层次等 ( 四 ) 逐步提高统筹层次统筹层次的提高需要逐步进行, 不可一蹴而就近期中央明确提出, 在十三五期间实现基础养老金的全国统筹, 怎样在各个统筹单位之间中央和地方之间寻找博弈的均衡点, 成为提高统筹层次的核心问题第一步 : 在三年内, 先完成基础养老金的省级统筹, 中央及时总结各地省级统筹的经验对于已经实现省级统筹的单位, 可以尝试多个省级统筹单位之间实现小范围区域性统筹, 为后续真正实现全国统筹的决胜阶段做铺垫第二步 : 两年时间, 也就是在 2020 年的时候, 真正实现基础养老金的全国统筹由于个人账户基金在转移上相对较便捷, 因此, 只要基础养老金实现了全国统筹, 企业职工的基本养老保险就可以打破制度壁垒, 基本实现在全国范围内相对自由的进行转移 ( 五 ) 进一步加快参数指标正常调整机制建设城镇职工基本养老保险参数指标主要包括四个 : 缴费基数缴费费率缴费年限以及领取的养老金这四个指标事关城镇职工基本养老保险制度的可持续性企业的经营发展参保人退休后领取的养老金的多少等因此, 在近期阶段性调整养老保险缴费费率的背景下, 首先, 应尽快统一城镇职工基本养老保险缴费费率 ; 其次, 在延迟退休政策即将施行的同时, 应同步提高城镇职工基本养老保险的最低缴费年限在此基础上, 同步加快指标正常调整机制的建设, 增强参保人对未来的心理预期, 增强制度的可持续性 ( 六 ) 警惕城镇职工基本养老保险制度路径依赖, 创新制度发展经济学家诺斯的路径依赖理论, 一定程度上解释了为什么政府有关部门会坚持做实个人账户, 也进一步提醒我们, 要警惕城镇职工基本养老保险制度中更多的路径依赖, 不 76

7 断创新制度发展我国著名经济学家吴敬琏也曾指出, 路径依赖是改革时代不言而喻的一种特征, 因为沿着原有的体制变化路径和既定方向走, 总比另辟蹊径要来的方便一些现存体制中既得利益集团的压力, 会阻碍改革的发展, 哪怕新的体制较之现在的体制更加有 [9] 效率十八届五中全会提出, 要坚持创新发展, 必须要把创新发展摆在国家发展全局的核心位置, 不断推进理论创新和制度创新城镇职工基本养保险制度是我国基本养老保险制度的重要内容, 创新制度发展毋庸置疑, 要尽可能减少原有制度的惯性副作用, 使其更好的适应不断变化的社会经济环境参考文献 : [1][3] 郑功成. 社会保障学 ( 第 1 版 )[M]. 北京 : 中国劳动保障出版社,2005:300,312. [2] 潘锦堂. 新中国基本养老保险 60 年 [J]. 马克思主义与现实,2010(1). [4] 汪泓, 吴忠, 陈心德. 完善我国城镇职工基本养老保险制度研究 [J]. 商业研究,2006(23). [5] 蔚志新. 中国流动人口基本养老保险参与的主要特征基于 2011 年全国 32 个省级单位流动人口参与三种社会养老保险数据的分析 [J]. 西北人口,2015(6). [6] 郑功成. 从地区分割到全国统筹中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路 [J]. 中国人民大学学报, 2015(3). [7] 柳清瑞, 王虎邦, 苗红军. 城镇企业基本养老保险缴费率优化路径分析 [J]. 辽宁大学学报 ( 哲学社会科学版 ), 2013(6). [8] 吕爱权. 中国制度变迁的路径依赖探析 [J]. 山东大学学报,2003(1). [9] 吴敬琏. 路径依赖与中国改革对诺斯教授演讲的评论 [J]. 改革,1995(3). ( 责任编辑 : 伊志慧 ) 77

书面申请

书面申请 2016 年度滨州市地方史志办公室部门预算目录第一部分部门概况一主要职能二部门预算单位构成第二部分 2016 年部门预算表一 2016 年收支预算总表 ( 功能科目分类 ) 二 2016 年收支预算总表 ( 经济科目分类 ) 三 2016 年收入预算