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1 中国养老保险制度改革进展 中国商务部研究院服务贸易研究所副所长 中国健康养老集团养老运营总监 俞华研究员 博士 2018 年

2 中国养老保险制度改革进展 纲要 一 建国初创 : 国家保障型劳动者养老保险制度 ( 一 ) 中国历史上第一个劳动者养老保险制度 ( 二 ) 构建起劳动光荣的保险体系二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 ( 一 ) 社会主义市场经济发展呼唤养老保险制度改革 ( 二 ) 社会养老保险制度改革与经济发展 社会进步同频共振 ( 三 ) 统账结合 型中国特色社会养老保险制度的合理性三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 ( 一 ) 统账结合 型养老保险制度面临的问题 ( 二 ) 责任明 可持续 多层次的社会养老保险体系构想四 合作建议 : 关于中日养老合作的构想 ( 一 ) 借鉴日本养老经验优化中国养老保险制度 ( 二 ) 加强中日养老护理人员教育培训合作 ( 三 ) 积极引进日本先进养老企业在华发展 ( 四 ) 加强日本养老用品在中国市场推广应用 商务部研究院

3 导言 在中国, 实现老有所养 老有所依, 让老人能够共享改革与发展成果是保障和改善民生的重要内容 社会养老保险是现代社会老年人维持基本生活的稳定依靠, 是养老保障体系的基础与关键 改革开放 40 年来, 中国社会养老保险制度建设取得了卓越的成就, 从 20 世纪 80 年代初作为国企改革的配套措施, 发展为在全世界覆盖人口最多的中国特色社会养老保险制度, 中国政府于 2016 年实至名归地获得了国际社会保障协会授予的 社会保障杰出成就奖

4 一 建国初创 : 国家保障型劳动者养老保险制度 ( 一 ) 中国历史上第一个劳动者养老保险制度 新中国成立于 1949 年 10 月 中国以 1951 年实施的 劳动保险条例 为标志建立的国家保障型劳动者养老保险制度, 将中国历史上由家庭承担的养老风险开始转由政府承担 劳动保险条例 规定, 职工人数百人以上的企业单位, 按本企业工资总额的 3% 逐月缴纳劳动保险金 ; 其中,30% 集中于全国总工会, 形成具有全国统筹性质的劳动保险基金 ;70% 作为企业劳动保险基金 工人退休后, 根据本人年龄 工龄以及在本企业的工龄, 从本企业领取退休金

5 一 建国初创 : 国家保障型劳动者养老保险制度 1978 年 国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法 和 国务院关于工人退休 退职的暂行办法 ( 国发 [1978]104 号 ) 规定了干部和工人的退休待遇 : 抗日战争期间参加工作的, 为本人标准工资的 90%; 解放战争期间参加工作的, 为本人标准工资的 80%; 建国后工作满 20 年 年 年的, 分别为本人标准工资的 75% 70% 和 60% 尽管国家保障型劳动者养老保险制度尚未覆盖农村劳动者, 但这一制度在中国历史上第一次把劳动者作为社会保障对象 ; 为劳动者因年老而丧失劳动能力后提供生活生存资料, 确保他们老有所养, 是社会进步的标志性特征

6 一 建国初创 : 国家保障型劳动者养老保险制度

7 一 建国初创 : 国家保障型劳动者养老保险制度 ( 二 ) 构建起劳动光荣的保险体系 国家保障型劳动者养老保险属于非缴费型养老保险制度, 体现了劳动人民翻身当家做主人的社会主义制度优越性 生老病死有劳保 的国家保障型劳动保险制度与 耕者有其田的土地改革运动, 对剥削阶级的劳动观念给予了颠覆性的诠释, 成功地构建起劳动光荣的话语体系, 激发了全国人民全身心投入国家建设的热情

8 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 ( 一 ) 社会主义市场经济发展呼唤养老保险制度改革 20 世纪 80 年代实施扩大企业自主权 推行承包经营责任制 实行劳动合同制等改革措施, 国有企业职工的社会保险和福利, 逐步被列入企业经营管理成本 为了降低企业成本 减少企业冗员 増强企业竞争力, 职工养老保险制度改革被作为国有企业改革的配套措施提上了日程 20 世纪 90 年代, 随着企业股份制改造和 公司法 的实施, 企业职工养老保险制度改革, 成为适应社会主义市场经济发展, 保障企业离退休人员基本生活, 维护社会稳定和促进经济发展的重要举措 改革开放初期, 实行家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革, 为了保障全体老年农民的基本生活, 民政部从 1990 年开始在部分地区进行农村社会养老保险制度试点, 两年后向全国推广 随着企业职工社会养老保险制度 医疗保险制度 住房公积金制度等的建立, 在国家保障型劳 动者社会保险制度下职工家属可以共享的部分保障被取消

9 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 机关事业单位干部职工养老保险制度的改革, 远远滞后于企业职工和城乡居民社会养老保险制度改革的进程, 形成养老保险制度 双轨 运行的局面 由于在个人缴费 退休金与养老金待遇等方面, 机关事业单位干部职工 企业职工 城乡居民之间的差距过大, 为了统筹城乡社会保障体系建设, 建立更加公平 可持续的养老保险制度, 机关事业单位干部职工养老保险制度的改革势在必行

10 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 ( 二 ) 社会养老保险制度改革与经济发展 社会进步同频共振 1. 顺应市场经济规律的企业职工基本养老保险制度改革 年的 六五 到 九五 四个五年计划实施期间, 中国的改革开放迈出了重大步伐, 经济建设获得了突破性进展 以公有制为主体 多种所有制经济共同发展的所有制结构基本形成, 市场在资源配置中的基础性作用明显増强 ; 经济实现了全面发展, 年, 中国 GDP 从 亿元増长到 亿元, 年均増长 16.1%; 人均 GDP 从 元増长到 元, 年均増长 14.7%; 财政收入从 亿元増长到 亿元, 年均増长 13% 统账结合 的企业职工基本养老保险制度改革, 是从解决劳动合同制工人退休养老问题的国营企业配套改革措施起步, 到适应国有经济 外资经济 私营经济等多种所有制经济共同发展的所有制结构, 顺应劳动力资源市场化配置规律的逐步演进过程

11 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度

12 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 2. 体现共同富裕目标的城乡居民基本养老保险制度建设 以家庭联产承包责任制为内容的农村改革, 改变了农村经济格局, 极大地改善了农业生产和农民生活 随着市场在资源配置中逐步发挥基础性作用, 城乡居民收入差距不断扩大 城镇居民家庭人均可支配收入分别是农村居民家庭人均纯收入的 1.85 倍 2.79 倍和 3.31 倍 2007 年党的十七大报告指出, 解决好农业 农村 农民问题, 事关全面建设小康社会大局, 必须始终作为全党工作的重中之重 从 老农保 到 新农保 再到 城乡居保 的建设进程, 一方面体现了随着国民经济的迅速发展, 农村居民家庭人均纯收入不断増加, 社会养老保险制度覆盖了全体农村居民 ; 另一方面体现了缩小城乡差距 改变城乡二元结构 推进基本公共服务均等化, 推进农村居民老有所养 促进家庭和谐 増加农民收入 实现共同富裕目标的重大社会政策

13 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度

14 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 3. 以实现社会公平保障体系为目标的机关事业单位养老保险制度改革 随着 统账结合 的企业职工基本养老保险制度改革的不断推进和城乡居民基本养老保险制度的全面覆盖, 机关事业单位的传统退休养老金制度显得很不和谐, 养老金双轨制 的弊端越来越明显 党的十八大把公平正义作为中国特色社会主义的内在要求, 提出在全体人民共同奋斗 经济社会发展的基础上, 逐步建立以权利公平 机会公平 规则公平为主要内容的社会公平保障体系 2015 年, 机关事业单位工作人员养老保险制度改革的全面推进, 对于破除养老保险双轨制弊端, 实现机关事业单位和企业职工养老保险的制度统一, 建立更加公平 可持续的养老保险制度目标具有重大意义

15 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度

16 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 性 ( 三 ) 统账结合 型中国特色社会养老保险制度的合理 现收现付制是德 美 日等发达国家采取的从就业者群体收取养老保险费, 向退休老人支付养老保险金的当期收付 没有积累的养老金筹资模式 基金积累制是新加坡 智利等国采取的劳动者在工作期间由雇主和本人缴纳养老保险费, 形成具有积累功能的基金积累账户, 在劳动者退休后一次性或分期领取养老金的筹资模式 1993 年, 中国共产党的十四届三中全会 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出, 城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担, 实行社会统筹和个人账户相结合, 确定了 统账结合 的企业职工基本养老保险制度改革方向 1995 年, 国务院 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知, 确定了企业职工基本养老保险实行现收现付制与基金积累制相结合的 统账结合 筹资模式 ;1997 年在企业职工基本养老保险制度改革中全面实施 ; 随后, 逐步推广到城乡居民基本养老保险制度建设和机关事业单位养老保险制度改革中

17 二 改革成就 : 全民共享的 统账结合 型社会养老保险制度 统账结合 的筹资模式, 发挥了现收现付制和基金积累制的各自优点, 一定程度上规避了现收现付制和基金积累制各自的缺点 来源于财政拨款和企业依法缴费, 实行市级 省级乃至全国范围内统一管理 统一调剂的现收现付制的社会统筹基金, 具有养老保险的互助 共济与社会福利性质 ; 来源于个人依法缴费的基金积累制个人帐户基金, 具有将个人生命周期的收入与支出均衡化和对未来经济増长的持续拉动效应 实行现收现付制与基金积累制相结合的企业职工基本养老保险 统账结合 筹资模式, 是国际经验与中国国情相结合成功案例, 是世界社会养老保险体系的 制度创新

18 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 ( 一 ) 统账结合 型养老保险制度面临的问题 1. 不公平的现实矛盾 统账结合 的基本养老保险制度, 覆盖了企业职工 城乡居民 机关事业单位工作人员三个不同人口群体 ; 农民工可以在企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度中选择其一参保 由于企业职工基本养老保险制度 城乡居民基本养老保险制度 机关事业单位工作人员养老保险制度之间, 存在着社会统筹资金来源不同, 更由于农村劳动者不是以劳动者身份而是以居民身份参加养老保险, 政府对各类制度提供的财政补贴数量不同, 个人账户基金缴费绝对量差异很大, 因而养老金发放水平差异悬殊

19 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 年由财政出资, 企业职工基本养老金实现了十四连涨, 形成了养老金正常増长机制 ; 城乡居民基础养老金从 2009 年 新农保 试点时的 55 元, 到 2014 年 2018 年分别増长到 70 元 88 元, 目前尚未形成正常増长机制 根据 2017 年人力资源与社会保障发展统计公报计算, 企业离退休职工人均领取养老金 元 / 月, 城乡居民人均领取养老金 125 元 / 月, 前者是后者的 23 倍

20 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 2013 年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的 1.8 倍, 机关退休人员月均养老金是企业退休职工的 2.1 倍 机关事业单位缴纳本单位工资总额 8% 个人缴纳本人缴费工资 4%, 建立了强制性职业年金 ; 而企业年金仍然实行非强制性, 仅对按照职工月平均工资 5% 和本人缴费工资 4% 的缴费部分给予税收优惠, 二者的制度差异显而易见 虽然企业职工基本养老保险在全国实行统一的缴费率, 但是由于养老保险制度的地区分割, 不同地区之间的实际缴费水平相差悬殊, 养老金余缺两极分化, 待遇差距依然很大

21 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 2. 不可持续的风险预期 快速到来的老龄化社会, 不断提高的老年抚养比, 形成养老基金收入与支出的巨额缺口预期, 强化了基本养老保险制度的财务不可持续性风险预期 根据 2017 年人力资源与社会保障发展统计公报计算, 年末基本养老保险基金累计结存 亿元, 相当于当年基金支出的 1.24 倍 根据 中国统计年鉴 计算, 年是我国历史上第一波人口生育高峰期, 新出生人口 3.66 亿, 年均 万 ; 年是退休高峰期, 到 2040 年 65 岁以上老龄人口总数将达到 万人 据测算, 如果继续沿用现行制度, 全国养老保险基金累计结余可能将于 年耗尽 如果不对现行制度实施改革, 在未来的发展中将会面临支付赤字

22 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 3. 政府事实上承担无限责任的制度性缺陷 (1) 政府承担基本养老金的兜底型财政转移支付额度预期剧増 由于企业职工基本养老保险的统筹基金不能支持养老金 14 年连涨所需的増量资金, 还由于 老人 中人 视同缴费地挪用 新人 个人账户之后, 仍然存在资金缺口, 在大多数省级财政无力全额弥补的情况下, 中央财政必须每年増加兜底型财政转移支付额度 根据人力资源与社会保障部统计公报计算, 年, 财政对基本养老保险的补贴从 亿元増加到 亿元 还有财政对城乡居民基本养老金的高比例补贴,2017 年城乡居民人均领取基本养老金 125 元 / 月, 其中政府补贴 113 元 / 月, 占 90.4% 这些状况如不改善, 政府兜底型财政转移支付额度预期剧増

23 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 (2) 取之于民用之于民 的 统账结合 型筹资模式, 被抱怨为负担过重的政府税赋 (3) 企业实际缴费率远远低于名义缴费率的现象普遍存在 一些企业误以为, 基本养老保险社会统筹部分缴费, 是杀富济贫式的无偿调拨, 直接加重了企业负担, 逃保漏保或少缴费甚至不缴费, 实际缴费率远远低于名义缴费率等现象频出 (4) 单纯依靠政府承担养老责任的观念愈益加深 调查显示,52% 的中国居民认为养老储蓄是政府的责任, 高于全球范围内持这一观点的平均比例 21 个百分点 2017 年, 全国农民工总量 万人, 其中有 万农民工没有参加企业职工基 本养老保险

24 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 ( 二 ) 责任明 可持续 多层次的社会养老保险体系构想 1. 进一步明确政府 单位 个人各自承担的养老保险责任 基于国发 [1991]33 号文件确定的政府 企业 个人三方共同负担的基本养老保险 企业补充养老保险 职工个人储蓄性养老保险相结合的职工社会养老保险体系建设目标, 养老理论界提出将现行企业职工基本养老保险 城乡居民基本养老保险 机关事业单位养老保险三项制度中的政府支付 单位缴费 个人缴费三部分合并同类项, 分别构成国家承担责任的非缴费型基础养老金 雇主承担责任的强制性职业 ( 企业 ) 年金 个人承担责任的强制性个人储蓄养老保险

25 三 发展方向 : 建设可持续的多层次社会养老保险体系 2. 国家承担责任的非缴费型基础养老金 将现行三项养老保险制度中财政支付部分, 合并为保基本 兜底线 体现公平 国家保障的非缴费型基础养老金 3. 雇主承担责任的强制性职业 ( 企业 ) 年金 将现行企业职工和机关事业单位养老保险社会统筹基金中单位缴费部分, 转变为强制性职业 ( 企业 ) 年金 4. 个人承担责任的强制性个人储蓄养老保险 将现行三项制度个人账户基金中个人缴费部分, 转变为强制实施的个人储蓄养老保险 体现要素贡献 能力差异 收入差别的个人责任 对没有储蓄能力的特殊人口群体由国家设立专门基金, 代为缴纳个人储蓄养老保险

26 四 合作建议 : 关于中日养老合作的构想 ( 一 ) 借鉴日本养老经验优化中国养老保险制度 ( 二 ) 加强中日养老护理人员教育培训合作 ( 三 ) 积极引进日本先进养老企业在华发展 ( 四 ) 加强日本养老用品在中国市场推广应用

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停留在文献中 ( 二 ) 中国历史上第一个劳动者社会养老保险制度 以 1951 年实施的 劳动保险条例 为标志建立的国家保障型劳动者社会养老保险制度, 将中国历史上由家庭承担的养老风险开始转由政府承担 劳动保险条例 规定, 职工人数 百人以上的企业单位, 按本企业工资总额的 3% 逐月缴纳劳动保险金

停留在文献中 ( 二 ) 中国历史上第一个劳动者社会养老保险制度 以 1951 年实施的 劳动保险条例 为标志建立的国家保障型劳动者社会养老保险制度, 将中国历史上由家庭承担的养老风险开始转由政府承担 劳动保险条例 规定, 职工人数 百人以上的企业单位, 按本企业工资总额的 3% 逐月缴纳劳动保险金 2018-11-07 11:57:06 http://kns.cnki.net/kcms/detail/61.1329.c.20181107.1055.002.html 2018 年第 6 期西安交通大学学报 ( 社会科学版 ) 中国特色社会养老保险制度 : 初心改革再出发 1 张思锋, 李敏 ( 西安交通大学公共政策与管理学院, 陕西西安 710049) [ 摘要 ] 改革开放 40 年来, 中国社会养老保险制度建设取得了卓越成就

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海 峡 西 岸 蓝 皮 书 年 企 事 业 专 业 技 术 人 员 数 仅 占 人 口 总 数 的 1. 91% 大 专 以 上 从 业 人 员 也 只 达 到 全 国 的 平 均 水 平 三 是 劳 动 力 总 量 丰 富 和 短 缺 并 存 人 力 资 源 质 量 不 高, 除 了 体 现 在 . 9 第 9 章 9. 1 海 峡 西 岸 经 济 区 人 力 资 源 建 设 现 状 与 趋 势 十 一 五 期 间, 海 峡 西 岸 经 济 区 加 快 推 进 人 力 资 源 建 设, 取 得 了 明 显 成 效, 为 实 现 区 域 战 略, 建 设 对 外 开 放 协 调 发 展 全 面 繁 荣 的 区 域 经 济, 提 供 了 坚 强 的 支 撑 和 保 障 9. 1. 1 海 峡 西

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