索城乡社会保障体系, 已初步形成了经验和模式 1. 城乡社会保障体系发展的重庆探索重庆市集大城市大农村大库区大山区和民族地区于一体, 城乡二元结构矛盾突出 2009 年 1 月, 国务院颁发了国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见, 将重庆市的改革发展上升为国家战略,

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堂壕弓
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1 学术关注社会保障与社会建设编者按社会保障问题是一个很重要的社会问题也一直是全社会关注的热点问题关系到民生及社会的稳定和发展本栏目特邀南京大林闽钢教授西北工业大学席恒教授民政干部管理学院王婴教授中国社会科学院唐均研究员以及华中科技大学丁建定教授等全国著名的社会保障领域的专家从社会保障体系整体发展战略作为社会保障制度基础的社会保险和社会救助作为社会保障制度体系有益补充的慈善事业等层面对社会保障问题进行从总体到部分由点及面的多维透视以期推动学界对此问题的深入研究我国城乡社会保障体系协调发展战略研究林闽钢南京大学政府管理学院社会保障系江苏南京摘要近几年来中央政府大力推进覆盖城乡社会保障体系建设城乡社会保障体系发展重点已开始转换为城乡社会保障体系的协调发展即面对进一步增强公平性适应流动性保证可持续性需要推动社会保障体系发展战略从共同发展战略到协调发展战略的转变本文从城乡社会保障体系发展探索和主要问题出发阐述了城乡社会保障体系协调发展战略总体目标实现路径和突破重点为此还提出了城乡社会保障体系协调发展战略四个方面的配套措施关键词城乡社会保障体系协调发展战略作者简介林闽钢 1967 男福建福州人南京大学政府管理学院社会保障系教授主要从事社会保障理论与社会保障政策研究基金项目教育部新世纪优秀人才支持计划项目编号 NCET 的阶段性成果中图分类号 C913 文献标识码 A 文章编号 (2011) 收稿日期近几年来中央政府大力推进覆盖城乡社会应流动性保证可持续性需要推动社会保障体保障体系建设新型农村合作医疗制度得到全面系发展战略从共同发展战略到协调发展战略实施农村最低生活保障制度获得建立和完善的转变新型农村社会养老保险制度试点已被大力推广由此在城乡社会保障体系发展过程中农村社会保障在制度补缺方面获得根本突破城乡社一城乡社会保障体系发展探索和面临的主要问题会保障体系发展重点已开始转换为城乡社会保障城乡社会保障体系发展不仅是理论问题更体系的协调发展即面对进一步增强公平性适是一个实践问题近几年全国各地都在积极探 1

2 索城乡社会保障体系, 已初步形成了经验和模式 1. 城乡社会保障体系发展的重庆探索重庆市集大城市大农村大库区大山区和民族地区于一体, 城乡二元结构矛盾突出 2009 年 1 月, 国务院颁发了国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见, 将重庆市的改革发展上升为国家战略, 重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆市成为试验区之后, 社会保障的城乡统筹建设成为了政府的重要工作之一在积极扩大城镇各项社会保险覆盖面的同时, 加速推进城乡居民社会养老保险试点, 通过出台被征地农转非人员和城镇用人单位超龄未参保人员养老保险的办法, 实现了城乡社会保障体系的整体突破 [1] 重庆市提出分两步走的发展目标 : 第一阶段 ( 到 2012 年 ), 重点突破, 成功破题按照先易后难力求突破循序渐进的思路, 以弥补政策空白为重点, 以农民工社会保险为重要突破口, 探索建立被征地农转非人员社会保险制度农村社会养老保险制度和城乡居民合作医疗保险制度, 着力解决各项社会保险制度之间的衔接配套和转移接续问题, 统筹城乡社会保障制度设计和改革实践取得突破性进展, 创造出成功的经验第二阶段 ( 到 2020 年 ), 全面推进, 完善机制按照消除空白上档升级全面展开的思路, 根据城乡居民不同的社会保障需求和经济承受能力, 建立广覆盖多层次便参保易转移的统筹城乡社会保障体系, 扩大社会保障覆盖面, 逐步缩小同类保障水平的差距, 鼓励和引导农村居民弃土离乡, 向城镇居民转化理顺社会保障管理体制, 建立社会保障事业发展促进机制, 形成在全国具有示范意义的统筹城乡社会保障发展新模式 2. 城乡社会保障体系发展的昆山模式江苏省昆山市从 2002 年开始, 进行资源整合制度改革与相关体系完善等几个方面改革后, 开始在相互衔接逐步一体的总体思路下, 有针对性有步骤地实现城乡一体化在 2003 年 2004 年, 昆山在全国率先推行农村基本养老保险和农村基本医疗保险随后, 昆山在此基础上开创了农村基本养老保险向城市社会保障并轨之路, 逐步吸纳征地农民和灵活就业人员进入社保 2007 年, 昆山市实行农村居民医疗保险改革, 凡是昆山城乡居民, 只要没有参加城镇职工医疗保险的, 都可以加入居民医疗保险, 并且大病报销比例也与城镇并轨目前, 昆山已经形成低保基本养老基本医疗征地补偿和拆迁补偿为主体的保障体系, 社会保险综合覆盖率达 99% 以上, 实现了城乡社会保障制度并轨的基本目标, 使农民及外来务工人员享有与城市居民相同的保障权利 : 农村基本养老保险为第一道保障线, 居民基本医疗保险为第二道保障线, 最低生活保障为第三道保障线, 第四道保障线为被征地人员基本生活保障, 实现了低水平广覆盖有保障同时, 积极探索就业和社会保障城乡一体化发展的新路径, 实行普惠城乡居民的就业和社会保障政策及均等的公共服务, 建立了城乡可衔接的养老保险制度 ; 城乡居民医疗保险与城镇职工医疗保险接轨互换制度和城乡一体的医疗救助制度政策引导农保转城保, 实行被征地农民即征即保, 并在统筹区内实现了社保关系的无障碍转移接续 3. 城乡社会保障体系发展的宝鸡经验地处西部欠发达地区的陕西省宝鸡市, 不仅实现了社会保障的全民覆盖, 而且加速了城乡公共服务均等化进程, 率先在我国中西部欠发达地区探索协调发展宝鸡市为各项社会保障制度之间预留接口, 实现相互衔接升级兼容和自由转换考虑到参保对象的身份转换问题, 在制定政策之初, 宝鸡市就坚持统筹协调, 做好各类保障制度之间的基本政策标准和管理措施的衔接城镇居民稳定就业后, 可参加城镇职工基本医疗保险 ; 职工失业后, 可参加城镇居民医疗保险参保居民在享受城镇居民基本医疗保险待遇后, 个人负担较重的, 还可享受医疗救助政策参加商业保险的, 还可按商业保险相关规定, 继续报销参加被征地居民社会养老保险的劳动段人员, 可以将保险关系转为城镇职工养老保险新农保与城镇居民社会养老保险相互转移时, 只需将个人账户积累总额转入新的保险关系, 折算缴费年限, 就可以很方便地实现此外, 宝鸡通过设立政府专项资金为农民留足三产用地把失地农民纳入统一的失业登记制度和城乡就业服务体系政策以及先保后征等措施, 率先全面推行被征地农民社会保障制度基本医疗保险在实现市级统筹和城乡统筹基础上, 建立完善了城乡医疗救助制度整合社会保障公共服务资源, 初步形成全市统一共享覆盖城乡的三级管理, 四级服务劳动就业社 2

3 我国城乡社会保障体系协调发展战略研究会保障社会救助公共服务网络体系其探索和经验在全国具有普遍性和可行性城乡 4. 城乡社会保障体系发展的东莞措施社保体系的发展主要取决于是否有自上而下的大广东省东莞市自上而下启动城乡社会保障体 3 力推动关键要做好制度的顶层设计系建设后从开始就立足于解决城乡社会保障之十一五期间我国社会保障体系的框架基间的统筹和衔接转制成本大大减少其基本做本确立城乡养老医疗保障制度建设取得突破法可以概括为循序渐进小步快走逐步缩小性进展各项社会保险覆盖人数迅速增长资金城乡之间社会保障水平的差距规模进一步扩大保障水平逐步提高管理服务第一进行与社会保障城乡一体化相适应的网络不断完善为维护改革发展稳定大局发挥了组织和管理机制改革一是整合机构和人员将重要作用在我国城乡社会保障体系发展的未来农村社会保障管理职能统一划归市社会保障职能一段时间需要重点解决的问题一是在保障项部门承担二是实现管理的规范化和信息化在目上要比较齐全要使人人能够享有基本保障缴费标准支付限额起付标准支付范围待遇二是待遇水平适度以有效保障基本生活为原支付比例等环节全面推行规范化公开化操作则三是管理服务健全能够保证为公民提供方对农居民参保缴纳的社保基金按规定纳入市便快捷周全的社会保障服务四是制度能够财政专户实行收支两条线管理确保基金安全定型资金长期平衡实现可持续五是保障方运行有效增值同时将农村社保纳入数字社 4 式多层次以满足人民群众更高需求保信息化建设的框架统一规划统一建设第二循序渐进的城乡保障水平统一进程经济因素和农民的认知水平是制约农村社会保障目前城乡社会保障体系发展面临的主要问题有项目未全覆盖水平仍然较低差距仍然较大接续没有解决基本服务缺乏统筹层次较的主要障碍因此一个可行的办法是循序渐进低资金筹集不足经办能力较弱多层次未定型地推动一体化进程逐渐扩大覆盖面和提高保障等九个方面可以进一步把九个方面归纳为公平水平最后实现城乡之间的统一和平衡而最重性流动性可持续性三个大的方面十二五要的一点是让农民能从中得到实惠逐渐把他们期间我国社会保障体系建设应重点在增强公平吸引到社会保障体系中来 5 性适应流动性保证可持续性方面加以完善第三有效衔接的城乡并轨和转换机制为减轻农村社保基金压力东莞市逐步将农村社会保障并入职工社会保障体系中实行统一管理同时实行社会统筹与个人账户相结合方式二城乡社会保障体系协调发展战略总体目标和实现路径统筹城乡社会保障战略包括两个部分共着力做实个人账户在此基础上实现城乡之间的同发展战略与协调发展战略两者不是替代 2 衔接并轨和转换为了实现城乡之间因人员流的关系而应是递进深化提升的关系协调动而带来的社会保障转接问题东莞市规定对发展是统筹城乡社会保障发展的新阶段已经参加农村社会保障体系的人一旦进入城市共同发展战略是从弥补制度缺失入手优就业则自动转入职工社会保障体系其在农村先解决农村社会保障制度的从无到有问题而的社会保障权益也转化为城市社会保障体系下的协调发展战略解决的是在城乡相同的制度之权益如果已经加入城市社会保障的农民失业间建立制度性的连接问题实现不同的项目之间一旦转移到农村其在城市的社会保障权益也转能够相互配合功能互补来解决保障体系在对化为农村社会保障体系下的权益这一灵活的转象项目资金和经办等方面的发展问题实现换机制维护了流动人群的权益促进了人员流动也保证了城乡社会保障制度的稳步衔接通过对重庆昆山宝鸡和东莞四个我国城乡广覆盖保基本多层次可持续的总目标 1. 协调发展战略总体目标协调发展战略是把人人享有基本生活保障作社会保障体系发展的总结可以看到在城乡社会为优先目标在城乡基本公共服务均等化条件下保障体系发展中要择机推进城市和农村双向推通过制度并轨和管理整合实施四位一体动更为重要的是经济差距不是城乡社会保障体的配套改革分步把城乡社会保障体系发展成系发展的决定性因素重庆宝鸡等地的实践证明为制度合一功能配套服务衔接统一管理 3

4 的保障体系协调发展的战略定位 : 放弃使用身份制管理的社会保障城乡分割体系, 全面使用社会保障国民待遇体系, 从普惠公平的角度, 确立国民基本养老保障体系国民综合社会救助体系国民基本医疗保障体系国民基本社会福利体系协调发展的战略核心 : 一是不断提高农村居民的保障水平, 并逐步缩小城乡之间的保障水平差距 ; 二是提高社会保障服务水平, 提高社会保障体系运行效率 2. 协调发展战略实施路径 (1) 路径之一 : 通过制度并轨形成城乡社会保障制度的一体化通过城乡社会保障制度并轨, 把城乡分设的相同保障制度进行归并, 形成社会救助社会医疗社会养老和社会福利等多个层次的一体化保障制度, 初步形成以基本养老基本医疗最低生活保障制度为重点, 以慈善事业商业保险为补充的体系, 并提供基本社会保障服务在 2015 年以前, 通过城乡社会保障一体化建设, 初步建立起覆盖城乡居民的社会保障体系 (2) 路径之二 : 通过管理整合进行城乡社会保障的体系优化首先, 通过城乡社会保障管理整合, 在统一对象管理的基础上, 统一筹资渠道统一缴费模式统一计发办法统一基金管理统一机构管理 ( 小整合 ), 着力消除社会保障各种关系接续存在的问题, 实现城乡社会保障制度之间的对接和互通, 并实现社会保障服务的全民化同时, 社会保障由市 ( 县 ) 一级管理为主向省级中央一级管理为主提升在 2020 年以前, 城乡社会保障体系基本定型其次, 以跨部门的行政机构改革为契机, 整合跨部门的行政资源, 统一组织协调和管理社会保障重大事宜即统一的社会保障业务管理机构, 统一的监督管理机构, 统一的社会保障信息管理平台 ( 大整合 ), 同时, 进行社会保障运行机制的改革到 2025 年以前, 新型社会保障管理体制和机制建立, 城乡社会保障体系定型 3. 协调发展战略突破重点 (1) 社会保障管理体制和运行机制的改革城乡社会保障体系协调战略和实施步骤能否转化为执行层面的操作, 社会保障管理体制和运行机制的改革是关键从协调战略出发, 进行制度并轨和管理整合, 必然要进行部门内部和跨部门之间的行政管理改革在统一筹资渠道统一缴费模式统一计发办法统一基金管理统一机构管理 ( 小整合 ) 中, 特别是社会保障由市 ( 县 ) 一级管理为主向省级中央一级管理为主提升中, 筹资分担机制信息共享机制监督管理机制评估机制等方面都要进行相应改革, 才能形成体制和机制的匹配随着跨部门的行政机构的改革, 全面统一的社会保障业务管理机构统一的监督管理机构统一的社会保障信息管理平台 ( 大整合 ) 的实现, 对筹资分担机制信息共享机制监督管理机制评估机制还会有进一步新的要求, 因而, 在统一协调的管理体制的建设中, 围绕城乡社会保障体系协调发展来创新管理体制和运行机制, 实现社会保障管理体制和运行机制的集成是难点, 也是重点城乡社会保障体系要实现管理主体层次的提升, 即要从原有的市县级提升至省级统筹, 从广东和江苏的经验来看, 社保经办机构实行省以下垂直管理是较好的选择按照管理层次提升, 服务端口下移的原则, 重新理顺省市县镇四级管理机构的关系, 合理分配事权实现省级统筹以后, 省市级经办机构不应再负责直接面对参保单位和参保人的业务, 具体服务工作应真正实现属地化管理社会保险包括养老失业医疗工伤生育五个险种, 其中养老保险医疗保险是核心五个险种是集中管理还是分散管理, 全国各地做法不一应在坚持五险统管的基础上, 将新农合归并到社保经办机构统一管理新农合由社保经办机构统一管理, 符合政事分开三方制约的原则三方制约, 即医院保险机构患者三方相互制约, 作为基本医疗保障的一种实现方式, 新农合的管理也不应例外新农合管理机构的设置, 应考虑农村社会保障发展的大局医疗和养老两项密切相关目前, 农村养老保险已明确由社保经办机构负责管理新农合的管理应该与农村养老保险的管理一并统筹考虑, 才符合精简效能便民的机构设置原则社会保险经办机构的管理经验和管理网络, 能够延伸到新农合经过 20 多年的发展, 社保经办机构己经建立了一套完整的社会保险管理运作制度技术网络服务网络和管理队伍特别是城镇职工基本医疗保险的管理模式, 既能较好地兼顾医院 4

5 我国城乡社会保障体系协调发展战略研究和参保人的利益, 又能保证基金安全由于运行模式一致, 只要将其延伸到农村, 并根据实际情况稍作调整, 即可满足新农合的管理要求 (2) 城乡社会保障管理接续的探索近几年来, 关于社会保障城乡接续问题有不少的讨论, 其实践探索也从未停止过 2011 年 7 月起施行的中华人民共和国社会保险法明确规定 : 个人跨统筹地区就业的, 其基本养老保险关系随本人转移, 缴费年限累计计算 ; 个人达到法定退休年龄时, 基本养老金分段计算统一支付社会保险法还同时规定了基本医疗保险的转移接续问题 : 个人跨统筹地区就业的, 其基本医疗保险关系随本人转移, 缴费年限累计计算但该法就社会保险关系接续的具体操作未做规定要使社会保险制度能够覆盖到流动就业群体, 就必须使制度本身能够与其流动在城镇企业职工养老保险转移接续暂行办法中规定基本养老保险关系不在户籍所在地, 且在每个参保地的累计缴费年限均不满 10 年的, 将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地, 由户籍所在地按规定办理待遇领取手续, 享受基本养老保险待遇由于在一个地方持续务工 10 年以上的农民工很少, 这意味着很多农民工最终都要回到户籍所在地的县市领取养老金可是由于务工所在地与户籍所在地的经济发展水平及工资收入水平存在着较大差距, 按照该操作办法执行的结果就是 : 那些在每个地方持续务工都不到 10 年的农民工, 在每个务工所在地按照很高的标准缴纳了养老保险金, 却要回到户籍所在地按照很低的标准领取养老金, 最终的结果可能是领到的还没有交上去的多, 并将直接损害农民工的权益因此, 充分考虑农民工收入普遍较低的特点, 应适当降低农民工和用人单位的缴费比例, 同时国家财政给予适当补贴, 以保证农民工拥有与城镇职工的同等权益同时, 加快基本养老保险实现省级乃至全国统筹的步伐, 对农民工实行统一的缴费基数和平等的养老待遇, 避免在转移接续时因不同地区工资水平不同而导致的不平等 [6] 三城乡社会保障体系协调发展战略配套措施城乡社会保障体系协调发展需要进行基础性的制度改革作为配套措施, 这必然会涉及许多方面, 其中关键性的配套改革涉及四个方面 : 1. 户籍制度的改革取消传统户籍管理制度, 取消户口所具有的身份待遇和等级差别等特殊功能, 淡化城镇户口与其所连带的物质福利关系, 逐步实行以居民身份证为主的证件化管理, 以国民身份进行城乡居民的统一管理, 并统一享受社会保障国民待遇 2. 公共财政体制的改革, 建立财政城乡社会保障预算管理体系明确中央财政在社会保障资金分配和管理中的职责, 发挥公共财政在社会保障资金筹集中的主体作用明确今后 5 10 年中, 中央财政对农村社会保障投入的硬约束指标将各项社会保障基金全部纳入政府财政预算统一管理和监督, 建立起社会保障基金管理的制衡机制, 保证各级政府对农村社会保障的投入, 避免基层财政补贴尤其是配套补贴空壳化 3. 建立统一的社会保障信息管理平台第一, 按照社保大系统的思路, 规划设计社会保障管理信息平台第二, 实现信息资源的整合系统资源的整合业务需求的整合, 发挥社会保障信息管理系统的整体效应第三, 加快中心城市资源数据库的建设, 实现与统计银行公安教育保险等有关部门管理系统的互联, 实现社会保障信息资源的共享 4. 建立城乡社会保障协调发展评估指标体系围绕对象项目资金和经办等主要方面, 建立协调发展战略的约束性指标体系, 建立相应的评估机制, 定期开展协调发展评估, 全面规范和引领城乡社会保障体系的协调发展参考文献 [1] 蒋晓川. 城乡统筹背景下重庆试验区社会保障制度探讨 [J]. 农业经济,2010,(11). [2] 陈天祥, 饶先艳. 渐进式统一城乡社会保障一体化模式以东莞市为例 [J]. 华中师范大学学报,2010,(1). [3] 郑功成. 统筹城乡社会保障体系建设发展战略 [J]. 中国医疗保险,2011,(12). [4] 赵巍巍. 统筹城乡社会保障体系建设与实践交流会在京召开 [J]. 中国人力资源社会保障,2011,(1). [5] 尹蔚民. 健全覆盖城乡居民的社会保障体系 [J]. 求是,2010,(24). [6] 赵坤. 农民工养老保险转移接续态势与政策效果评估 [J]. 改革,2010,(5). [ 责任编辑 : 劲草 ] 5

6 JOURNAL OF SOOCHOW UNIVERSITY No.5, 2011 A Study of Coordinated Development Strategy of Urban and Rural Social Security System in China Lin Min-gang Abstract: In recent years, urban and rural social security system has been greatly promoted by the central government in China, with the shift of emphasis to the coordinated development of urban and rural areas. The strategic change from common development to coordinated development of urban and rural social security system is a response to the increasing demands for strengthening equity, adapting to population mobilization and policy sustainability. This essay firstly analyzes the urban and rural development of social security system in China and the major problems underlying it. Then, the general goal of the coordinated development strategy, its achieving approaches and key breakthroughs are discussed in the following sections. This essay also proposes four supporting measures for this development strategy. Keywords: Urban and Rural Social Security System; Coordinated Development Strategy New Growth Mode and Capital Ontology looking though the civilization trend of capital and its inherent restrictions Li Zhen Abstract: Growth mode as a core concept, is undoubtedly the abbreviation of economic growth mode. The theme of development and civilization mode is also economic growth mode. So constructing new economic growth mode is no doubt the key question of economic and social development. Standing on the fact that the western developed capital civilization has built up new growth mode, this paper insists on inner direct relevance between new growth mode and capital civilization. But the new growth mode based on capital civilization logic has intrinsic loopholes and defects,including the severe limit of nature, laborer(live labor), capital(dead labor). In this sense, for the socialist civilization form which dedicates to transcend capital civilization, the new growth mode we advocate should have the surpassing and transcending characters and demands. Keywords: new growth mode; capital ontology; capital civilization; inherent restrictions From Exterior to Interior: on Construction Dimension of Local Service-Oriented Government Shen Rong-hua Abstract: The effectiveness and people-oriented construction of service-oriented government is the basic dimensions of public administration development. For years, Chinese local government reforms are numerous, full of variety and prosperous. However, due to the complexity of transformation background, the inertia of systems and mechanisms, the viscosity of traditional social structure and so on, the overall level is still in appearance. Therefore, we should push on the sequential shift of corresponding pivot structure from exterior to interior, and gradually achieve the path innovation of local government reform. The most important is to turn the progressive reform into structural reform, to make the elements reform into the overall reform, to change the interests acquired reform into interests compensatory reform, and to change the extensive reform into intensive reform. Thus, the technical reform can be converted into the institutional reform which truly serves the people. Keywords: institution reform; service-oriented government; path; dimension 191

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