The Investment in Social Security by Public Finance in a Harmonious ...

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奋林
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1 构建和谐社会中公共财政对社会保障投入的实证研究胡劲松梅哲一问题的缘起社会贫富差距的持续扩大是影响社会和谐社会公平性缺失的最主要矛盾, 这个问题, 我们可以从一些研究成果中观察到根据中国社会科学院经济研究所的调查,20 世纪 80 年代末全国收入差距的基尼系数为 0.38,2002 年为 0.46, 收入差距扩大了 21%; 根据中国人类发展报告 2005 的数据, 全国总财产分布的情况是, 财产最多的 20% 的人口拥有 59% 的财产, 而财产最少的 20% 的人口仅有不足 3% 的财产, 两者的比率为 21:1; 世界银行最近一项研究表明, 中国最贫困的 10% 人口 2001~2003 年问的实际收入下降了 2.5%, 在这段时间内, 中国最富的 10% 人口实际收入增长了 16% 社会贫富差距引起社会公平性的缺乏, 其原因非常复杂, 既有发展方面的因素, 也有制度政策方面的因素, 其中制度因素是问题的主要方面构建社会主义和谐社会, 客观上需要解决这些问题, 需要政府提供一种竞争平等和机会平等的制度安排, 使社会贫富差距得到制度性的缓解, 社会公平得到制度性的改善, 国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度, 正是能够提供这种竞争平等和机会平等的制度安排社会保障制度作为政府维护社会稳定促进社会公平的一种社会制度, 其宗旨就是要以政府为实施主体, 通过政府的强制力对公共财政进行合理分配和有效投入, 减少市场经济条件下社会成员因各自能力差异所遭受的不同损害, 保障社会成员的基本生活, 增强社会成员抵抗社会风险的能力, 缩小社会差距对于社会保障制度建设来说, 最关键的问题就是资金问题, 这是社会保障制度运行的物质基础当前, 在国家财政支出中用于社会保障 ( 抚恤和社会福利救济费 + 社会保障补助支出 ) 的比重增加, 体现了国家财政的公共化改革取向公共财政在社会保障制度中唱主角, 既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要, 也是以人为本建设和谐社会的现实需求我国的公共财政体系, 要通过调整财政分配结构, 着力强化对社会保障制度建设的投入, 这是从我国国情出发做出的一个重要战略考虑为了进一步论证, 本文选取 1998 年以来公共财政的社会保障投入情况及存在问题进行实证分析, 借以得出有益结论和相关政策建议二公共财政对社会保障投入的现实状况自 1998 年我国政府把构建公共财政体系确定为财政改革的目标模式以来, 各级财政尤其是中央财政通过调整支出结构, 对社会保障投入不断增加, 为构建与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系, 维护社会公平, 促进社会和谐发挥了重要作用 ( 一 ) 公共财政对社会保障投入的总量从绝对额看, 公共财政用于社会保障的支出由 1998 年的 775 亿元增加到 2005 年的 3955 亿元 ( 图 1),8 年内增长了 4.1 倍, 年均增长率为 26.2% 从增长

2 速度看 ( 图 2), 九五中后期 (1998~2000 年 ) 是公共财政对社会保障投入的高速增长期, 年平均增长率达 59%; 社会保障支出占财政总支出的比重从 7.2% 迅速上升到 12.7% 十五期间, 财政投入增幅明显下降, 年平均增长率为 16%; 社会保障支出占财政总支出的比重除 2002 年达到 13.5% 外, 其余年份均低于九五期末的水平 ( 二 ) 公共财政对社会保障投入的结构根据财政收支预决算制度, 财政部门将社会保障投入按用途分为五大类 : 行政事业单位医疗抚恤和社会福利救济费行政事业单位离退休经费社会保障补助支出补充全国社会保障基金其中, 社会保障补助包括社会保险基金补助关闭破产企业补助和国有企业下岗职工补助等项目 2005 年财政社会保障投入的构成情况见图 3

3 从构成变化看 ( 表 1), 由于 1999 年财政大幅度增加对社会保障补助支出, 使该项支出占总支出的比例从 1998 年的 18.8% 一跃而至 44.4%; 行政事业单位医疗抚恤和社会福利救济费及行政事业单位离退休经费等三项支出所占份额则各下降了 8~9 个百分点此后, 支出构成逐步趋于稳定总体而言, 构成变化有两个明显趋势 : 一是行政事业单位医疗支出呈逐步下降趋势, 从 1999 年的 13.9% 下降到 2005 年的 7.7% 这反映出将国家公职人员逐步纳入城镇基本医疗保障制度, 对其医疗费用支出发挥了明显的抑制作用二是补充全国社会保障基金支出占总支出的比例波动较大, 最高的 2000 年达 25.3%, 最低的 2003 年只占 2.6% 这反映出公共财政对立足长远的社会保障战略储备基金投入缺乏系统规划, 主要视当期财政收支状况而定, 具有较大的随意性若按通常理解的社会保障包括社会保险社会救济社会福利和社会优抚等项目, 对投入按保障功能进行划分, 则构成情况是 : 直接用于养老保障的支出达 1795 亿元, 占总支出的 54.3%( 行政事业单位离退休经费占 31.1%, 社会保障补助支出中基本养老保险基金补助约占 18.6%, 作为养老保险储备的全国社会保障基金支出占 4.6%); 直接用于医疗保障的支出为 335 亿元, 占总支出的 10.1%( 行政事业单位医疗费占 9.8%, 医疗保险基金补助占 0.3%); 用于下岗失业人员生活保障支出为 186 亿元, 占 5.6%( 国有企业下岗职工基本生活保障占 5.2%, 失业保险补助占 0.4%); 关闭破产企业补助为 431 亿元, 占 13.0% 除此以外, 城乡居民最低生活保障等社会救济支出为 278 亿元, 占 8.4%; 抚恤和安置事业费等社会优抚支出为 182 亿元, 占 5.5%; 社会福利支出 52 亿, 占 1.6%; 其他支出 48.6 亿元, 占 1.5% ( 三 ) 公共财政对社会保障投入的成效公共财政对社会保障投入实践的成效主要表现在以下三方面 : 一是为解决困难群体的生活问题发挥了重要作用公共财政投入是两个确保和三条保障线建设的重要支撑据统计, 财政用于两个确保和最低生活保障支出从 1998 年的 123 亿增至 2004 年的 906 亿, 合计达 4131 亿其间, 企业离退休人员养老金水平增长 60%, 享受城镇低保人员增长 11 倍, 这些与公共财政的支持是分不开的二是初步形成了相对稳定的公共财政社会保障投入机制各级财政在继续保障机关事业单位养老医疗等费用支出的同时, 面向弱势群体的保障投入增加, 改善了公共财政社会保障投入结构, 初步发挥了公共财政职能, 并逐步形成制度三是为社会保障制度改革试点工作提供了一定支持财政先后向辽宁省完善城镇社会保障体系试点和吉林黑龙江两省扩大试点提供基本养老保险个人账户做实补助亿元此外, 对新型农村合作医疗以及城市医疗救助试点等给予资金支持, 推动了社会保障制度的创新

4 三公共财政对社会保障投入的制度性缺陷尽管我国公共财政用于社会保障支出的总量增加, 支出结构调整成效显著, 但与社会保障体系建设的迫切要求仍存在差距, 特别是一些亟待解决的制度性问题 ( 一 ) 制度化的公共财政对社会保障投入比例偏低尽管近几年社会保障财政支出连年大幅增加, 但与发达国家和其他发展中国家相比, 我国政府用于社会保障的资金投入比例还是处于比较低的水平, 特别是由于缺乏立法约束, 导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性目前我国社会保障支出占国内生产总值比重还很低, 除了少数几个国家比我国低之外, 绝大多数国家都高于我国, 各级财政对社会保障的投入远远不能满足实际的需求, 加上财政对社会保障投入缺乏法制性规范性约束, 十五期间我国财政用于社会保障支出的总量虽逐年增加, 但是支出比例有所下降 2005 年社会保障支出比例为 11.7%, 比 2000 年下降 1 个百分点, 没有实现劳动和社会保障事业发展十五计划纲要中提出的逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到 15%~20% 的目标 ( 二 ) 公共财政对社会保障投入的责任不明晰各级政府在社会保障财政方面责任不清, 目前我国大部分地区的社会保障基金仍然处于县级统筹和市级统筹的分散管理状况, 地方政府积极性不高, 在国家财政对养老保险的补贴中,90% 以上来源于中央财政, 地方财政不足 10% 地方依赖中央的现象严重, 在社会保障事权分散统筹层次不高的情况下, 造成主要由中央财政负担或提供配套资金的项目资金投入较充足, 由地方负责的项目资金匮乏 2004 年, 由中央和地方财政共担的城镇企业职工基本养老保险城市居民最低生活保障补助支出分别达到 614 亿元和 179 亿元 ( 中央财政分别占 85% 和 57%); 由地方财政负担的城镇职工基本医疗保险和农村居民最低生活保障补助为 11 亿元和 16 亿元后者只相当于前者的 1/30 此外, 各级财政向有基金征缴来源的社会保险项目转嫁改革成本的倾向比较突出为支持国有企业改革, 缓解社会矛盾, 各级政府先后出台了部分群体享受社会保险待遇的优惠措施, 造成社会保险基金大量增支, 但是未建立相应的财政补偿机制 2005 年, 仅关闭破产企业的政策性提前退休人数就达 13.2 万人, 预计造成养老保险基金减收增支 114 亿元 ( 三 ) 公共财政对社会保障投入使用结构不尽合理由于财政性资金的使用具有行政垄断性质, 社会相对强势群体成为财政社会保障投入的主要受益者机关事业单位职工与企业职工国有企业职工与其他所有制从业人员城乡居民之间在公共财政投入的覆盖范围和保障水平上都存在较大差距, 社会保障突出社会公平调节收入分配的功能被削弱分城乡比较,2004 年直接用于农村社会保障的支出不到财政社会保障支出的 2% 从受益群体看, 占城镇人口不足 1/10( 总人口 3.7%) 的机关事业单位职工和退休人员占用了近 40% 的财政社会保障投入同样是保障基本生活, 机关事业单位离退休人员年养老金相当于企业职工的 2 倍城镇居民最低保障线的 8 倍农村居民最低保障线的 16 倍在医疗保障领域, 财政投入的 92.5% 用于机关事业单位医疗支出 ( 四 ) 公共财政对社会保障投入的长效机制缺乏十四届三中全会确定了建立社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制

5 度的目标, 客观上要求在养老保险基金管理和财政投入上, 不能只满足于当期平衡, 还要立足于建立可持续性发展的机制和实现长期收支平衡但是, 由于财政没有及时投入资金解决企业基本养老保险历史债务, 职工个人缴费未能按规定进入个人账户截至 2005 年底, 只有辽宁吉林黑龙江三个试点省份获得财政补助后做实基金 259 亿元, 相当于企业基本养老保险个人账户记账金额 8472 亿元的 3.1% ( 五 ) 公共财政对社会保障部门建设的投入严重不足近年来, 随着社会保障覆盖面的逐年扩大, 社会保障部门管理服务对象增长很快, 管理服务方式正在引入和借鉴金融服务机构的成功经验, 突出规范化信息化专业化, 业务成本节节攀升但是, 许多地方仅把社会保障部门作为一般性行政单位, 计算机信息系统建设和维护社会保障基金的稽核以及直接面向参保人员个体的服务项目, 均缺乏必要的经费和人力投入 2000~2005 年, 社会保障参保人数 ( 不含失业保险 ) 增长 82%, 机构人员编制仅增长 34% 日前, 我国社会保障部门的人员编制和人均经费投入远低于国际常规标准和经济发展水平相近的发展中国家水平以医疗保险为例, 大多数国家医疗保险经办机构管理费用占总支出的 2%~4%, 我国医疗保险管理费用仅相当国际平均水平的三分之一, 但人均工作量基本上是其他国家的两倍左右这些公共财政的制度性缺陷, 特别是因为公共财政投入不足的原因造成了许多社会保障制度性问题一方面, 使得我国的社会保障项目制度设计的进入门槛较高, 相当一部分应参保人口游离于社会保障制度之外由于难以解决历史债务和转制成本, 企业基本养老保险平均费率已高达 25%, 在全球位居前列另一方面, 由于公共财政投入不足, 中西部许多地区在养老保险基金缺少积累或者没有积累的情况下, 落实中央关于调整退休人员养老金待遇政策时, 往往力不从心在企业退休人员养老金待遇水平方面, 企业退休人员养老金平均替代率目前正以每年 3~5 个百分点的速度下降, 加上企业年金个人储蓄性养老保险制度实质性缺失, 使部分退休人员的基本养老金不能满足基本的生活需要部分困难企业职工和退休人员参加基本医疗保险的资金来源未解决, 职工家属子女等其他城镇居民的医疗保障缺乏制度安排, 致使医疗保障覆盖的城镇人口从 1993 年的 70.9% 下降到 1998 年的 49.8% 和 2003 年的 43% 城乡居民最低生活保障标准增幅慢, 困难群体不能充分分享社会经济发展的成果, 基本生活难以得到有效保障四公共财政对社会保障投入的政策建议完善的社会保障制度是建设社会主义和谐社会的客观要求要抓住现阶段我国财政收入高速增长的有利时机, 进一步完善公共财政体制, 调整支出结构, 加大对社会保障的投入 ( 一 ) 规范公共财政投入制度从调整公共财政支出增量结构入手, 明确将公共财政支出增量向社会保障倾斜每年预算超收的财力, 除了保证法定支出外, 应主要用于补充社会保障资金逐步探索建立经常性的财政投入机制, 将个人所得税消费税等部分税种的一定比例用于社会保障, 使社会保障的财政投入经常化规范化制度化, 最终形成法制化, 以确保社会保障筹资需要通过公共财政支出结构的调整, 争取在十一五期间逐步将社会保障支出占公共财政支出的比重提高到 15%~20%, 并且要用法制化手段予以规范和确定

6 ( 二 ) 合理确定中央与地方的财政投入责任在界定各级政府社会保障事权的基础上, 明确规定各级政府应承担或分担的比例, 并使之稳定和规范化国家实行分税制改革以来, 中央及省级财政的财力不断增强, 可逐步分担地市级以下政府的部分社会保障支出责任, 引导地方同步加大对医疗和农村居民最低生活保障等社会保障薄弱项目的转移支付力度, 均衡提高各级政府的公共保障能力 ( 三 ) 调整公共财政投入结构立足于人人享有社会保障, 以社会公平为着力点, 逐步创造条件, 均衡地向城乡和不同阶层社会成员分配公共财政资源完善公共财政对社会保障投入的分配方式, 适当控制行政事业单位社会保障支出增幅, 将对社会保障投入增量向低收入群体倾斜妥善解决困难企业职工和退休人员灵活就业人员参加医疗保险的资金来源问题, 对城镇其他人员的医疗保障给予适当的财政补助切实加大对农村社会保障体系扶持力度, 积极推行农村居民最低生活保障, 提高农村合作医疗覆盖范围 ( 四 ) 更新公共财政社会保障投入理念在注重社会保障收支短期静态平衡的同时, 兼顾长期动态平衡, 重视社会保障可持续发展机制建设利用我国目前人口结构相对年轻经济增长速度快的战略机遇期, 尽快落实做实个人账户资金, 发挥财政投入的政策功能, 引导地方增强养老保险自身的造血功能逐步建立名副其实的统账结合的部分积累制度, 为应对人口老龄化积累基金 ( 五 ) 增加社会保障部门经费的投入改革社会保障部门经费保障办法, 按基金征缴收入或支出规模的一定比例确定社会保障部门的经费, 在政府财政预算中足额列支, 或者参照绝大多数国家的做法, 从基金中提取合理的管理费, 确保社会保障管理机构和业务经办机构的各项费用资料来源 : 国务院发展研究中心信息网 02/19/2008

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,,, ( ) ( ), %, %,,,,,,,,,,,,,,,,,,, %,,,,,,,, :,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ( ),,, :., ( ),,,,,, :,, ( ),, * ( ) 葛延风内容提要 : 中国养老保障制度改革的方向是基金预筹积累的个人帐户制度在向新制度的转轨过程中, 核心的问题是解决老职工的养老金来源年以来的改革没有解决这一问题, 以致于陷入困境作者认为改革的思路是用国有资产存量偿还对老职工的养老金负债, 在此基础上建立完全的个人帐户制度医疗和失业保障改革也应转换思路医疗保障制度改革应打破城乡分割问题, 建立城乡一体化的保障体系失业保障不能通过失业保险解决,