“十三五”社会保障体系发展总体思路研究报告(修改稿)

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1 中国 十三五 养老保障发展问题研究报告 谭中和 (Tan Zhonghe) 十二五 以来, 中国覆盖城乡居民的社会保障体系框架初步形成, 覆盖范围迅速扩大, 参保人数不断增多, 保障水平逐步提高, 社会保障事业取得显著成就, 为 十三五 时期社会保障事业发展打下了坚实基础 十三五 时期是中国全面推进社会保障制度改革的攻坚阶段, 也是统筹城乡居民社会保障体系建设的关键时期 养老保障是中国社会保障体系最重要的组成之一, 也是中国从计划经济体制转向社会主义市场经济体制过程中最早进行改革的社会保险项目 尽管已基本建立覆盖城乡的养老保险制度体系, 但政策不完善 机制不健全 发展不平衡和不可持续的问题仍较突出 本报告在总结十二五时期改革发展成效, 分析面临的形势和存在的主要问题基础上, 提出十三五中国养老保障的发展目标 改革任务及改革措施及建议, 为有关部门科学编制好十三五社会保障发展规划提供参考 一 十二五 时期养老保障发展取得的主要成就和基本经验十二五以来, 中国政府在不断深化经济领域改革同时, 十分重视养老保障体系建设 制定和出台一系列政策措施, 不断推动养老保险事业发展, 养老保险的功能和作用得到较好发挥, 在保障人民生活 促进经济发展 维护社会稳定中发挥了重要作用 ( 一 ) 评价指标与方法 1

2 中国于 1997 年开始建立城镇企业职工基本养老保险制度, 以城镇企业职工和个体灵活就业人员为覆盖对象 ;2009 年和 2011 年分别启动新农保和城居保试点,2012 年底两项制度实现全覆盖,2014 年合并实施为统一的城乡居民基本养老保险制度 借鉴国际经验并根据中国养老保险实际, 评价拟选择养老保险的覆盖面 筹资适度性 保障充足性和基金可持续性等方面指标进行考察 1 覆盖面指标 覆盖面指标分别考虑城镇企业职工和城乡居民基本养老保险的参保率 覆盖率 ; 养老保险总参保率 总覆盖率 相关指标含义及解释见附件 1 2 筹资适度性指标 筹资适度性分别反映职工和城乡居民两项制度筹资负担及两者间的协调性 分别选择 :( 1) 城镇企业职工基本养老保险实际缴费率 企业缴费负担系数 ;(2) 城乡居民基本养老保险人均缴费增长率 个人缴费负担水平 3 保障充足性指标 选择养老金替代率作为衡量待遇水平的指标 该指标反映基本养老保险保障程度, 既不宜过低, 也不宜过高, 应保持在一定的合理区间 4 基金可持续性指标 城镇企业职工养老保险制度改革过程中, 由于未明确转轨成本支付渠道, 统筹基金挪用个人账户, 实际上仍为现收现付, 只有部分省 ( 市 ) 开展个人账户做实试点 因而选择城镇企业职工基本养老保险基金积累计结余率 个人账户投资回报率, 城乡居民个人账户养老保险基金投资回报率 财政补助资金到位率作为可持续性指标 ( 二 ) 总体判断和评价 2

3 根据上述指标, 结合对调研地区情况分析, 对十二五时期中国养老保 险改革发展情况作出如下判断 : 1 覆盖城乡的养老保障制度体系基本建立并逐步完善 十二五 期间, 围绕社会保险法的贯彻落实, 出台了一系列配套法 规及政策文件, 覆盖城乡的养老保障制度体系更加完善 (1)2011 年在新型农村社会养老保险 ( 以下简称新农保 ) 试点基础上, 开展城镇居民社会养老保险试点,2012 年两项制度实现全覆盖, 并于 2014 年合并为统一的城乡居民基本养老保险制度, 至此, 中国覆盖城乡的养老 保险制度体系已全面建立 ; (2)2015 年开始启动机关事业单位养老保险改革, 从此 4000 多万机关 事业单位工作人员纳入与企业职工基本一致的养老保险制度 城镇职工与 城乡居民两大基本养老保险制度平台的建立, 标志着中国基本养老保险制 度体系框架基本建立 ; (3) 进一步完善被征地农民社会保障政策, 农民工 被征地农民社会 保障工作稳步推进 灵活就业人员 农民工 被征地农民, 以及在华就业 的外国人等, 均应依法参加社会保险 养老保险实现了制度全覆盖 ; (4) 多层次的养老保障制度逐步完善 进一步明确了企业年金 职业 年金个人所得税政策, 并鼓励社会团体 基金会和民办非企业单位建立企 业年金 鼓励有条件的企业 家庭和个人参加商业保险和个人储蓄 ; 同时, 集中多方力量开展养老保险顶层设计研究, 对事关养老保险改 革发展中的诸如完善城镇职工养老保险个人账户 城镇职工基本养老保险 全国统筹方案 养老保险基金投资运营 养老金调整机制和渐进式延迟退 休年龄 多渠道筹集社会保障基金等重大问题进行研究, 听取各方意见, 相关政策也将陆续出台 3

4 2 覆盖范围迅速扩大 养老保险覆盖范围逐步从城镇扩大到乡村, 从国有企业扩大到各类企 业, 从就业群体扩大到非就业或就业不稳定的群体 截至 2014 年 12 月底, 全国参加基本养老保险人数为 万人, 比 2010 年末增加 万人, 增长 134.3% 特别是城乡居民基本养老保险自 2011 年从新农保开始试点, 短短五年内参保达到 万人 2010 年至 2014 年基本养老保险参保人数 1 见表 1. 表 年至 2014 年基本养老保险参保情况一览表 单位 : 万人 年份 基本养老保险参保人数合计 其中 城镇职工参保人数城乡居民参保人数 2011 年 年 年 年 另外, 集中解决了一批突出的历史遗留问题 先后将农垦职工 未参保集体企业退休人员 五七工 家属工等群体一千多万人纳入职工养老保险制度 2014 年, 人社部发布 关于实施 全民参保登记计划 的通知 ( 人社部发 [2014]40 号 ), 决定于 2014 年至 2017 年在全国范围内逐步实施 全民参保登记计划 该计划是依据社会保险法等法律法规规定, 以社会保险全覆盖为目标, 通过信息比对 入户调查 数据集中管理和动态更新等措施, 对各类群体参加社会保险情况进行记录 核查和规范管理, 从而推进职工和城乡居民全面 持续参保的专项行动 1 笔者根据历年 人力资源和社会保障事业发展统计公报 整理 4

5 3 保障水平稳步提高 十二五 期间连续调整企业退休人员基本养老金水平,2014 年人均月养老金达到 2500 元, 较 十一五 末增长 36.3% 目前全国城乡居民月人均养老金超过 100 元 越来越多的人享受到基本养老保障 截止 2014 年底, 全国有 8592 万离退休人员 1.43 亿城乡居民领取养老金, 城乡老年人的基本生活有了制度性安排 4 基金收支规模不断扩大, 资金实力不断增强 2014 年, 全国基本养老保险 ( 含城乡居民 ) 基金收入合计 2.76 万亿元, 支出合计 2.33 万亿元, 累计结余 3.56 万亿元, 分别比 2011 年末增长 99.09% % 和 % 2011 年至 2014 年, 职工基本养老保险基金收入年均增长 20% 以上 初步建立起国家 单位 个人共担的筹资机制 抗风险能力明显增强 各级政府对养老保障的财政投入不断加大, 财政对社保的直接补助逐年增长 对城乡居民参加基本养老保险, 政府给予每人每年不少于 30 元的参保缴费补助, 并对年满 60 岁的城乡老年居民发放不少于每人每月 55 元的基础养老金, 从 2015 年开始, 这一标准提高到 70 元 此外, 中央政府每年还对中西部地区职工基本养老保险给予财政补助 同时, 不断拓宽筹资渠道, 为应对老龄化高峰的挑战作了必要的资金储备 截至 2014 年末, 全国社保基金会管理的基金资产总额达到 亿元 5 不断强化基金监督, 基金安全得到保障根据社会保险法和有关法律法规, 制定实施了基金监督检查证管理规程 社会监督试点意见 企业年金基金管理办法 社会保险工作人员纪律规定等规章和规范性文件, 指导地方制定出台了监督实施细则和监督检查执法规程等 相继开展了城乡居民养老保险基金 财政补助资金等专项检 5

6 查 通过查处重大案件, 惩防并举, 基金安全程度明显提高 基金监管软件联网应用工作稳步推进,28 个省级和 294 个地级市已启动联网应用 企业年金市场逐步规范, 进一步加强企业年金市场监管, 组织相关机构制定签署行业自律公约, 推动市场有序竞争 专业化队伍建设得到加强, 全国人社系统已有 2000 多个基金监督机构 5000 多名工作人员, 所有省级基金监督人员和近三分之二的市县级监督人员经过了专业培训, 其中 2702 人通过考试取得了基金监督检查证 6 经办管理服务体系初步形成, 服务能力不断提高推动以各级社会保险经办机构为主干 以银行及各类定点服务机构为依托 以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络逐步向乡镇 行政村延伸, 全国大部分乡镇建立了劳动保障服务站 2013 年末, 全国县以上各类社会保险经办机构共有 8363 个, 实有工作人员 17.7 万人, 基层有 30 多万人从事社保等综合性公共服务 推进 金保工程 建设, 基本实现部省市社会保险三级互联 应用软件基本统一 数据资源集中管理, 全国统一的技术支撑平台基本形成 ; 开展推广社保业务网上经办 自助服务等新服务模式 ; 至 2014 年底, 社会保障卡发行达 7.12 亿张, 社会保障卡应用功能增强 制订了社会保险术语 社会保险视觉识别系统等一批社会保险国家标准和行业标准, 推动标准化应用工作 加强社会保险业务档案规范化管理, 加强内控机制建设, 推进业务规范化 加强人才队伍建设 社会化管理工作稳步开展, 推进企业退休人员纳入社区管理, 全面实现企业离退休人员基本养老金社会化发放 7 开始步入法治化轨道 2011 年 7 月 1 日开始实施的 社会保险法, 结束了中国社会保险领域没有基本法的局面, 标志着中国社会保险事业已全面步入法治化轨道 社会 6

7 保险法一方面将以往社会保险领域改革试点的成功经验上升到法律高度, 另一方面, 进一步明确了中国社会保险制度的发展方向, 明确了职工基本养老保险实行统帐结合制, 由财政 企业和个人缴费, 城乡居民基本养老保险则以财政投入为主, 个人缴费为辅 ( 二 ) 基本经验总结 十二五 时期中国养老保障事业发展经验, 主要有以下几点 : 1 政府高度重视 十二五 期间, 政府将加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 作为推动科学发展 促进社会和谐 保障民生的重要工作 党的十七大提出了人人享有基本社会保障的目标, 十八大和十八届三中 四种全会进一步明确提出统筹城乡社会保障发展, 建立更加公平可持续的改革发展目标 出台一批重要的法规和政策, 强力推动社会保障制度改革 开展养老保险顶层设计, 保证了社会保障事业的科学发展, 可持续发展 2 不断加大财政投入, 推进社会保障制度全覆盖 针对城镇居民无养老保障, 关闭破产企业退休人员和未参保集体企业退休人员 国有企业老工伤人员历史遗留的社会保障问题, 通过调整支出结构 加大财政投入, 建立城镇居民社会养老保险制度, 完善相关政策等措施纳入社保体系, 迅速实现了社会保障制度的全覆盖 3 不断增强公平性 适应流动性 保证可持续性 针对城镇化进程中, 劳动力跨城乡和跨统筹地区流动以及农转非过程中的社会保障权益保障问题,2010 年实施职工基本养老保险跨省转移接续办法,2014 年出台职工和城乡居民基本养老保险关系转移接续办法, 打通了跨地区和跨城乡之间的社会保险制度转换路径, 保障了劳动者在流动就业过程中社会保障权益可积累不丢失, 不断推动社会保障的公平发展, 促进全国人力资源自由流动 7

8 4 加强社会保障经办管理服务体系建设, 不断提升经办服务能力 在不断改革完善养老保险政策同时, 重视各项政策的落实 以规范化 专业化和信息化建设为核心, 不断提高经办管理服务能力建设 制定实施了一批社会保险领域的管理服务标准, 采取多种形式培训各级经办机构人员, 以金保工程为重点推进实现社会保险全面信息化 注重加强基层, 特别是农村经办服务体系建设, 为各类用人单位和群众提供高效便捷安全的基本保障和服务 ( 三 ) 存在的主要问题 十二五期间中国社会保障取得重大成就, 但也面临一些突出矛盾和问 题, 主要体现在 : 1 公平性不足 (1) 覆盖面仍有 空白, 特别是相当一部分农民工和灵活就业人员 未参保, 缺乏制度保障 按照全覆盖的目标要求, 基本养老保险应该覆盖 城乡所有职业劳动者和适龄的居民, 而目前总的参保人数是 8.4 亿人, 按 总人口及参保率 95% 的目标计算, 剔除儿童和在校学生等人群, 还有近 2 亿人尚未参保, 主要是农民工 网络经济从业人员 家政服务人员 城镇 个体从业人员和残疾人 部分年龄较轻的农村居民 部分贫困人口等 ; (2) 城乡居民养老保险待遇水平总体偏低, 目前的城乡居民基础养老 金总体比最低生活保障水平还低 制度对居民的吸引力不高 被征地农民 社会保障历史遗留问题较多 ; (3) 地区之间发展不平衡 从职工基本养老保险费率负担看, 广东 浙江等地区, 单位费率最低的只有 13%, 而大多数的中西部地区在 20%; 从 职工基本养老保险基金结余情况看, 苦乐不均 现象严重 目前, 江苏 8

9 浙江 山东 广东等省基金结余超过 1000 多亿元, 而海南 西藏 青海等 省区和新疆兵团, 结余只有十几亿元 ; 2 适应流动性不强 统筹层次仍偏低, 各地政策不统一, 管理服务能 力不足, 信息系统建设滞后, 致使参保人员跨制度和跨地区流动仍有不少 障碍 流动就业人口参保率偏低, 断保和重复参保现象并存 3 可持续性不牢 在人口老龄化日益加剧背景下, 退休年龄偏低, 缴 费与待遇确定和调整机制不完善, 养老和医疗保险基金未来支付风险加大 参保缴费激励机制不足 筹资渠道仍较窄 中央与地方社会保险的事权 财权不清, 地方财政补助较少 多层次社会保障体系尚未有效形成, 补充 社会保险发展滞后, 有过度依赖政府的倾向, 基本保障制度压力大 经办 管理能力不足, 不适应统筹城乡社会保障事业发展需要 同时, 单位和个体参保人员负担较重 单位费率偏高, 一些企业 特 别是小微企业社保负担沉重, 拒保 逃费现象较多 ; 灵活就业人员个人缴 费基数偏高, 中断缴费现象也比较严重 4 社会保障法治建设相对滞后 尤其是依法经办推进困难, 基金监督 管理 监督执法等法规和机制不够健全 多部门联动机制 协调和协查机 制不畅, 社会监督还不够广泛, 社保基金监督力量比较薄弱等 5 社会保障管理服务能力不适应 社会保障管理服务资源分散, 存在 政府部门多头管理 职能交叉等问题 ; 基层社会保障管理服务平台薄弱, 能力不足, 不适应社会保障事业快速发展的要求 ; 社会保障信息化建设滞 后, 存在信息孤岛, 大数据 云计算等新技术和手段未能在社会保障中发 挥作用 二 十三五 时期社会保障发展面临的主要形势 9

10 十三五 时期是中国全面建成小康社会和全面深化改革的关键时期, 政府更加重视民生, 更加重视社会保障事业 ; 经济社会加快发展, 城乡一体化进程加速, 综合国力不断增强, 为深化社会保障领域改革提供了更加坚实的基础和条件 但中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段, 人民日益增长的物质文化需要同社会生产发展水平不相适应的这一社会主要矛盾没有变, 发展不平衡和收入分配差距大的矛盾短期内难以根本改观 这一时期伴随着经济结构 社会结构 城乡结构 人口结构的急剧变化, 经济社会环境对社会保障改革发展仍有较多制约 随着全面深化改革推进 经济发展方式转变 新型城镇化发展, 社会保障体系建设在迎来历史性机遇的同时, 也面临前所未有的挑战 ( 一 ) 经济发展方式转变的影响中国经济发展进入新常态 经济增长增速放缓, 中小企业盈利能力下降, 低端劳动力人员失业增加, 导致中断参保和中断缴费人数增加 ; 产业结构升级, 就业结构调整, 第三产业从业人数增加, 就业灵活性和多样性增加, 要求提高社会保障政策弹性 ; 人口老龄化和待遇水平的不断提高, 社会保障支出增加, 基金支付压力不断加大等 ( 二 ) 改革难度进一步加大中国改革进入深水区, 社会保障改革和利益调整难度加大, 需要在群体待遇利益攀比中实现平衡 在超越部门利益中实现管理体制统一 在超越地区利益中实现统筹层次提高 在经济新常态下实现筹资与待遇平衡, 在着眼当前 谋划长远要求下推动制度可持续发展等重点和难点问题上实现突破 ( 三 ) 新型城镇化的挑战 十三五 是中国新型城镇化发展的关键时期, 在加快新型城镇化过 10

11 程中, 更多就业形式出现, 人员身份转变和流动转移频率进一步加快, 社 会保障异地业务增多, 要求加快各项社会保障政策 管理和标准的统一, 提高统筹层次 强化资金调剂, 从制度上消除影响劳动力合理流动的障碍 ( 四 ) 人口老龄化加剧 过去 5 年, 中国 60 岁以上老年人口净增 4100 多万人, 老龄化率提高了 个百分点 十三五 时期, 老龄化趋势还将加剧, 据预测,2020 年 60 岁以上老年人口将达到 2.54 亿人 就业人口数量将总体趋于下降, 抚养比 提高, 养老保险基金长期平衡压力不断加大, 老龄化对社会保障的影响日 益加剧 同时, 养老保险基金投资渠道窄 收益率低的矛盾更加凸显 如 何应对快速发展的人口老龄化, 确保人口老龄化高峰期社会保障制度的可 持续发展, 是十三五时期社会保障改革面临的重大难题之一 ( 五 ) 社会保障全覆盖和人民群众社会保障需求的日益增长, 对社保 制度建设和公共服务体系建设提出了新的更高要求 随着公众社会保障权益意识的增强, 人民群众对公平享有社会保障, 不断提高待遇水平, 更加方便快捷获得社会保障服务有了更高更多的期盼 不同群体之间的待遇攀比进一步加剧, 不同社会保障项目之间 ( 如养老金 和低保等 ) 的衔接难度进一步加大 城乡居民养老保障需求增长与供给能 力有限之间的矛盾更加突出, 迫切需要不断完善社会保障制度和政策, 同 时更加重视社公共服务体系建设, 不断满足人们群众日益增长的社会保障 需求, 让各类群众都能充分享受经济增长成果 三 十三五 时期社会保障体系发展目标和指导原则 ( 一 ) 总体目标 十三五时期中国社会保障改革的总体目标是, 围绕全面建成小康社会 2 国家统计局 国家应对人口老龄化战略研究 课题组 (2010) 11

12 的目标, 坚持全覆盖 保基本 多层次 可持续的方针, 以增强公平性 适应流动性 保证可持续性为重点, 实现制度框架基本定型 体制机制更加完善 保障项目基本完备 待遇水平稳步提高 基金安全逐步加强 制度衔接顺畅有序 管理服务高效便捷, 基本建成覆盖城乡全体居民的 更加公平可持续的社会保障体系 ( 二 ) 具体目标 1 制度体系完善, 运行机制健全 中国特色多层次的养老保障基本定型, 其基本架构分为三层次 : 保底层 主要通过社会救助和社会福利政策 ( 如低保 五保供养等 ), 解决低收入人群和城乡特困人群的基本保障 ; 主体层 以社会保险为主体, 在五项社会保险制度基础上, 巩固职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度 ; 补充层 重点加快企业年金 职业年金发展, 进一步完善补充医疗保险, 大病医疗救助等政策, 并大力发展商业保险 使基本保险与最低生活保障 社会福利 社会救助和商业保险政策有效衔接 中国多层次的社会保障体系架构如图 1. 补充层 补充保险 商业寿险 主体层 国家基本保险 特定群体保障 保底层 社会救助 低保等 图 1. 中国多层次的社会保障体系架构图示 12

13 2 实现基本养老保险的人群全覆盖 在巩固现有参保人群的基础上, 重点将城镇灵活就业人员 农民工以及农村低收入人群纳入覆盖范围, 基 本养老保险覆盖率由目前的 85% 提高到 95% 左右, 覆盖大约 10.5 亿人 3 稳步提高保障水平 稳步提高职工和居民的基本养老金水平, 同时, 统筹考虑城乡居民养老保险待遇水平的调整, 使所有 60 周岁以上老年人脱 离贫困线, 扩大当期消费, 稳定消费预期, 推动实施扩大内需战略 建立和完善养老金正常调整机制, 综合考虑经济增长 物价水平和基 金能力, 调整养老金水平 并统筹考虑机关事业单位 企业和城乡居民养 老保险待遇的调整 使城乡各类老年人分享社会经济发展成果, 并确保基 本生活水平不降低 4 进一步提高统筹层次, 促进人员合理流动 实施企业职工基本养老 保险全国统筹, 合理划分中央和地方基本养老保险责任, 进一步完善流动 人员基本养老保险关系衔接政策 5 完善应对人口老龄化高峰风险的长效机制, 实现基金长期平衡 进一步强化待遇与缴费挂钩的激励措施, 保持参保人员较高的实际缴费率 ; 适当提高最低缴费年限, 渐进式延迟退休年龄, 改善赡养比 ; 建立规范的 社会保障预算, 提高各级财政用于社会保险的支出占财政支出的比例 ; 开 展养老保险基金投资运营, 实现保值增值 ; 开辟新的筹集渠道, 做大全国 社会保障基金规模, 增加战略储备, 并在人口老龄化高峰期投入使用 6 建立事权划分清晰 机构设置科学 人员管理规范的社会保险经 办管理体制 整合社会保险经办资源, 推动多险合一经办, 积极探索政府 购买 外包社保服务方式 ; 基本建成覆盖全社会的社会保障公共服务网络 社会保障卡持卡人数达到 12 亿, 实现社会保障一卡通用 全国通用 全面 推进社会保险管理服务的标准化 信息化和专业化, 为群众提供高效便捷 13

14 安全的社会保障服务, 实现为广大参保人员 记录一生 保障一生 服务 一生 的目标 ( 二 ) 指导原则 为实现 十三五 期间社会保障体系建设目标, 应遵循以下原则 : 1 坚持权利与义务相对应 公平与效率相结合 社会保障作为国民收 入再分配的主要手段之一, 必须更加注重公平 社会保障制度设计需要有普 惠性的安排, 政府承担起对最困难群体基本生活保障的 兜底 责任 ; 建 立兼顾各类人员的社会保险待遇确定机制和正常调整机制, 合理调节各方 面利益关系, 促进社会公平和谐 同时把缴费型社会保险作为社会保障的 核心制度, 既发挥社会统筹互济 分散风险的功能, 又强调权利与义务相 对应, 待遇水平与缴费多少适度挂钩, 促进诚实勤奋劳动, 避免重蹈一些 国家福利制度刚性过强 难以持续的覆辙 2 实现基本制度定型和稳定 中国统账结合的基本养老保险和基本医 疗保险制度, 是立足基本国情 借鉴国际经验做出的正确选择, 已有多年 运行的实践经验, 得到社会各界认可 要在深化改革中实现基本制度的定 型, 并在此基础上不断完善, 而不能在基本制度模式上推倒重来 反复折 腾 3 坚持统一和规范基本政策 中国的各项社会保险改革都是在地方试 点基础上逐步推开的, 在制度发展中难免带有政策标准参差 地域管理分 割的矛盾 进一步深化社会保险制度改革的基本取向是, 在全国范围内统 一基本政策, 统一基金管理, 规范经办服务流程, 建立全国统一的社会保 障信息系统, 形成全国 一盘棋 这是完善社会主义市场经济体制的内 在要求, 也是实现市场在人力资源配置上起决定性作用的关键 14

15 4 坚持统筹兼顾 协同推进 加强顶层设计, 统筹经济政策和社会政策, 统筹城乡发展, 兼顾社会保险制度改革和其他改革的关系, 兼顾五项社会保险改革之间的关系, 实现均衡发展 ; 统筹提高法治水平和经办服务能力, 推进多层次保障体系建设, 实现全面发展 ; 统筹当前和长远, 合理划分国家 单位 个人 ( 家庭 ) 的养老保障责任, 调动各方面的积极性, 实现可持续发展 5 坚持全民覆盖, 实现人人享有社会保障 全民参保是实现人人享有社会保障的基础, 要在着力解决制度缺失 推进制度全覆盖的基础上, 实现全民覆盖 在巩固城镇单位职工参保的基础上, 通过不断扩大社会保障覆盖范围, 改革和完善现行保障制度 政策, 完善社会保障管理服务, 促进中小微企业 城镇非就业居民 个体灵活就业人员和农民全部参保 6 坚持适度保障, 以保基本为优先目标 中国的生产力发展水平总体上还比较低, 城乡和地区之间发展差距比较大, 社会保障制度不能超越经济发展的客观条件而过度提高社会保障水平, 应坚持与经济社会发发展水平相适应, 把握改革的进度和力度 四 十三五 社会保障体系建设的主要内容及政策建议根据十三五时期社会保障发展目标和基本原则, 社会保障改革的主要内容是 : ( 一 ) 进一步完善养老保障制度体系 1 统筹推进城乡养老保险, 实现人员全覆盖覆盖率是衡量养老保险制度有效性的基本指标之一, 也是完善中国养老保险制度的重要任务 目前, 欧美等发达国家的覆盖率基本在 90% 左右 中国 2020 年总人口将达到 亿, 基本养老保险制度应覆盖人数为

16 亿, 按参保率 95% 的目标, 参保人数应达到 10 亿 ( 职工基本养老保险 4.4 亿 居民养老保险 5.6 亿 ), 其中, 领取基本养老保险待遇人数 2.86 亿 ( 职工基本养老保险 1.26 亿 居民养老保险 1.6 亿 ) 按目前基本养老保险已覆盖 8.4 亿人计算, 实现全覆盖的目标, 在未来 5 年时间内, 需新增参保 1.6 亿人 其中, 职工基本养老保险至少需新增 1.1 亿人, 考虑到机关事业单位改革后将有 4000 万人纳入职工基本养老保险制度, 每年至少需新增 1000 万人 ; 城乡居民养老保险共新增 0.5 亿人, 每年需新增 1000 万人 从全覆盖的难点看, 在城镇, 主要是农民工 网络经济从业人员 家政服务人员 城镇个体从业人员和残疾人等, 多数在非公有制经济组织和小微企业工作, 由于经济规模小 经营方式灵活 工作不稳定 收入偏低, 缺乏缴费能力 ; 在农村, 主要是部分年龄较轻的农村居民缺乏缴费意愿, 部分贫困人口缺乏缴费能力 针对以上情况, 必须通过法律强制和利益引导相结合, 完善政策和工作推动相结合, 逐步把符合条件的人纳入相应的制度 2 完善居民和个体从业人员参保政策 进一步完善多缴多得的激励机制, 调动个体工商户 灵活就业人员 城乡居民参保缴费积极性 对选择较高档次缴费和缴费年限较长的城乡居民, 可适当增加政府补贴, 增发基础养老金, 通过利益引导和强化参保管理, 鼓励持续缴费 长期缴费 对城乡低保对象和残疾人等特殊群体, 完善政府资助缴费的政策 针对部分低收入灵活就业人员中断缴费的突出问题, 完善社会平均工资统计办法, 将私营单位纳入统计范围, 降低缴费基数, 并增加缴费弹性区间, 将缴费基数拓展到社会平均工资的 60%~300%, 既与企业职工缴费区间保持一致, 又方便他们根据自身实际情况进行选择 16

17 3 完善养老保险制度衔接办法 目前, 企业基本养老保险关系跨省转移接和企业基本养老保险与城乡居民社会养老保险衔接政策已平稳实施, 解决了企业基本养老保险跨地区 ( 包括参保农民工 ) 以及企业职工与城乡居民之间的衔接问题 但实际运行中转移接续困难 经办成本较高 部分人员无法转移问题仍比较突出, 应加快统一转移衔接的经办流程, 健全全国统一的社会保障信息系统, 杜绝重复享受待遇, 实现转移衔接的规范化和电子化, 为参保人员提供方便快捷的服务 4 完善城镇职工基本养老保险个人账户制度本世纪初, 国务院在建立社会保障战略储备基金的同时, 决定在辽宁开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点, 为未来积累部分基金 从十几年的运行情况看, 这些措施对应对人口老龄化 缓解未来现收现付制下的基金支付压力, 具有重大的战略意义 但做实试点在实际运行中也面临突出问题, 主要是部分地区确保当期发放压力很大, 单位负担较重, 做实基金缺乏保值增值的有效投资运营渠道, 各地普遍缺乏做实的积极性, 继续扩大做实十分困难, 需要进行政策调整和方向性选择 当初决定建立个人账户, 主要目的之一是厘清政府与个人之间的养老保险责任, 只要这一功能得以发挥, 做实或不做实都可以作为政策选项, 总体上不影响现收现付 部分积累的基本模式 在战略储备基金已经建立并不断扩大的条件下, 可以不再另存一笔钱来做实 国际上对个人账户始终有不同观点, 国际劳工组织 国际社保协会一贯反对缺乏互济功能的个人储蓄积累制 ; 世界银行原来力主做实个人账户, 但近来也提出中国可以实行名义账户的建议 从世界各国实践来看, 既有做实个人账户的, 也有实行名义账户的 综合分析, 并考虑中国在相当长时期难以具备做实个人账户的条件 ( 支付制度转轨成本巨大, 做实基金难以取得较好投资回报 ), 可考虑不再继续 17

18 做实职工基本养老保险个人账户, 而只将个人账户作为一种富有激励性的待遇计发办法 建议 : 一是城乡居民养老保险个人账户坚持实账积累 这些资金基本由个人缴费形成, 而且没有 历史债务 负担, 不能再挪作发放基础养老金, 并规范投资运营, 按实际投资收益率记账 二是规范职工养老保险个人账户记账利率 由于职工个人缴费具有长期资金性质, 为保持个人账户养老金合理的替代率, 记账利率应综合考虑职工工资增长和物价变动因素合理确定, 并每年由国家统一公布, 以此增强参保缴费的积极性 三是适当降低企业费率, 大力推进补充养老保险 职工个人缴费全部纳入统筹基金, 用于确保当期发放, 有利于减轻当期支付压力 相应适当降低单位缴费, 并鼓励有条件的企业将其中一部分转用于建立企业年金, 从而普遍推动构建多层次保障体系, 从另一个层面减轻未来资金压力 5 在总结职工养老保险省级统筹经验基础上, 加快实现全国统筹从国际上看, 凡是实行基本养老保险制度的国家, 普遍在全国范围内实行统一的制度和政策, 实行全国基金统一调度, 极少有地方分散决策和各自管理的现象 中国的养老保险制度走的是一条由部分地区先行试点 总结上升到国家政策 逐步规范的路子, 在养老保险制度建立初期对探索路径 完善政策 确保当期发放发挥了积极的作用, 但也存在政策不统一, 地区分割, 中央和地方事权和责任不清等问题 目前的全国职工养老保险基金累计结余有一半以上集中在东部少数几个省市 各地因负担系数不同, 单位费率高低不一, 从 13% 到 21% 不等 近年来, 随着省级统筹制度的普遍实施, 逐步做到了在省范围内政策统一和基金调剂使用, 并初步建立了省对地 ( 市 ) 县的激励约束机制, 为推进全国统筹奠定了基础 全国统筹的目标是, 按照社会保险大数法则的要求, 通过强化中央决策机制, 在全国范围内实行统一的制度和政策, 统一经办流程和信息系统 ; 18

19 统筹基金的使用和管理, 均衡地区负担, 增强基金的抗风险能力 ; 方便人员流动, 促进形成全国统一的劳动力市场和公平竞争的市场环境 核心是结合现行财政管理体制和地区经济发展不平衡的实际情况, 合理划分中央和地方对基本养老保险基金的筹资责任和支出责任, 明晰事权和责任, 调动中央和地方两个积极性 可以考虑先从企业职工基本养老保险开始, 机关事业单位养老保险可随企业职工基本养老保险同步进入全国统筹 由于城乡居民养老保险与职工基本养老保险制度不同, 筹资方式和待遇确定机制不同, 现阶段不具备纳入全国统筹的条件 全国统筹的方式, 开始不宜实行基金全国范围统收统支的办法, 可考虑对当期基金收支进行部分统筹, 建立中央统筹基金, 通过中央统筹基金的收支调节, 有效均衡地区之间负担, 缓解基金余缺过大的问题, 促进统一费率, 并为降低单位费率留下了空间 6 确立与经济发展相适应的筹资和保障水平, 避免出现保障不足或保障过度 筹资水平和待遇水平, 既关系养老保险的健康运行, 也直接影响单位 个人的经济负担和参保人员的基本生活水平, 从而对经济社会产生多重影响 因此, 应建立与经济发展相适应的筹资水平和保障水平 (1) 适时适度调整单位费率 按照 全球社会保障 收录的世界 164 个国家排名, 中国用人单位与职工缴纳养老保险费率之和达到 28%, 位于第 13 位, 费率相对偏高 究其原因, 主要是中国的企业养老保险缴费承担了养老保险制度转轨成本和国有企业改革成本 由于制度转轨前的 老人 无个人账户积累, 中人 视同缴费年限无资金补偿, 加之 1998 年到 2006 年国有企业深化改革期间有近 1000 万人 提前退休, 当期支付主要靠企 19

20 业和个人缴费 此外, 统筹层次低, 各地结余基金不均衡而不能调剂, 降低了资金使用效率 ; 缴费基数与工资统计的差距大, 也导致了费率虚高 (2012 年企业 20% 的费率如按含私营单位的社会平均工资计算只有 16%) 费率偏高加重了企业的财务负担, 制约了竞争力的提高, 同时加剧了逃费现象, 造成恶性循环 我们研究认为, 目前, 制度转轨尚没有结束, 企业视同缴费年限养老金的计发还将延续 20 年左右的时间, 人口年龄化高峰又接踵而至, 总费率没有较大下调的空间 如考虑财政仍按现行政策加大补助力度 进一步加强扩面征缴 规范缴费工资基数 实行全国统筹解决基金分布结构性矛盾 提高资金使用效率等因素, 在精算平衡的基础上, 可适当调整养老保险单位缴费比例 职工个人 8% 的费率比较适宜, 不宜变动 (2) 合理确定基本养老金替代率 国际劳工组织 1952 年生效的 社会保障最低标准公约 ( 第 102 号 ) 规定, 缴费满 30 年老龄津贴最低标准不低于平均工资的 40%,1967 年第 128 号公约新标准为 45% 在国际上实行养老保险制度的 160 多个国家中, 大约 78% 的国家综合替代率 ( 基本 + 补充 ) 超过 60%, 法国 德国 日本 英国等发达国家分别为 62% 52% 49% 47% 综合以上情况, 我们认为, 由于中国补充保险占比较小, 职工基本养老保险初次待遇平均替代率宜保持在 45% 到 70% 的区间比较适宜 城乡居民养老金目标替代率确定为上年全国农民人均纯收入的 50%, 其中基础养老金与个人账户养老金各占一半 (3) 建立基本养老金正常调整机制 建立基本养老金正常调整机制, 是保障退休人员基本生活的重要举措, 也是退休人员分享经济社会发展成果的重要体现 从国际上看, 实行养老保险制度的国家, 普遍建立随价格变动或工资增长提高养老金标准的增长机制 中国自建立企业养老保险制 20

21 度以来, 多次调整企业退休人员基本养老金水平, 但尚未实现调整机制的 科学化和规范化 建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制, 基本思 路是, 以完善企业退休人员基本养老金正常调整机制为基础, 逐步建立覆 盖机关事业 企业统一的城镇职工基本养老金正常调整机制 基本养老金 调整主要依据物价变动情况和职工工资增长情况进行, 调整的幅度综合考 虑工资增长率和物价指数, 并兼顾基本养老保险基金 财政负担能力确定 实行普遍调整与特殊调整相结合的办法 为遏制缴费满 15 年后即停止缴费, 以及千方百计提前退休等行为, 在基本养老金调整时应延伸多缴多得的激 励机制, 突出缴费年限 缴费水平等因素, 尽可能地压减普遍调整中等额 ( 定额 ) 调整的幅度 在普遍调整的基础上, 对高龄人员适当增加待遇, 原则上不再对特殊身份群体实行倾斜照顾政策 在对城镇退休人员调整基本养老金的同时, 国家根据经济发展和物价 变动等情况适时对城乡居民基本养老保险基础养老金的最低标准进行调 整 7 渐进式延迟退休年龄退休年龄是影响养老保险制度的重要因素 中国现行企业男职工 60 周 岁 女干部 55 周岁 女工人 50 周岁的退休年龄最早是在上世纪 50 年代劳 动保险条例中规定的, 至今仍在执行 一方面, 退休年龄总体偏低, 加之 实行一些提前退休政策, 实际领取养老金的年龄只有 54 岁, 而城镇人口预 期寿命已达 78 岁, 并且还将逐步提高 另一方面, 女工人 女干部退休年 龄不一致, 在实际工作中引发很多矛盾 目前, 城乡居民养老保险领取年 龄已统一到 60 周岁, 个体身份参保人员女性统一到 55 周岁 随着经济社 会不断发展以及人均寿命和劳动者受教育年限的不断延长, 延迟退休年龄 21

22 是一种必然趋势 应综合考虑劳动力供需 教育水平 预期寿命 基金收支等因素, 适时延迟退休年龄 可考虑分两步走 先女后男 小步慢走的渐进式方案 首先提高女职工退休年龄, 用小步慢走方式逐步将女工人退休年龄由 50 岁提高到 55 岁 第二步, 同步提高男女职工退休年龄, 同样用小步慢走形式将女职工和男职工退休年龄分别由 55 岁提高至 60 岁 60 岁提高至 65 岁 建议 十三五 期间向社会公布方案, 广泛听取社会意见, 修改完善后, 十四五 期间开始施行, 预设 3 年左右的准备期, 可以给社会一个准确预期, 方便人们合理安排职业生涯和退休生活 同时, 综合研究完善相关配套政策, 如一些从事繁重体力劳动人员的具体退休办法 ; 取消因病提前退休政策, 对因病完全丧失劳动能力的人员, 按规定发放病残津贴, 达到退休年龄时办理退休 ; 个人身份参保的女性和城乡居民, 仍实行领取养老金年龄的相关规定, 退休年龄提高后, 适时同步调整, 并完善促进中老年人就业的政策, 鼓励各类用人单位创造适合中老年人的就业岗位和就业方式, 引导中老年人就业和创业 8 推进基金投资运营, 实现保值增值 随着社会保险事业的发展, 养老保险基金结存规模快速增长 在未来一段时间内, 伴随城镇化进程的加快, 预计参加职工养老保险的人群将进一步扩大, 基金积累还将快速增加, 城乡居民养老保险未来 10 年也将形成近万亿元的基金积累 前不久, 人社部和财政部就 基本养老保险基金投资管理办法 ( 征求意见稿 ) ( 以下简称办法 ) 向社会征求意见, 可以说, 基本养老保险结余资金实行市场化投资办法终于呼之欲出 办法 规定了养老基金投资的渠道和资产配置要求, 并实行市场化投资运营 应在征求各方意见基础上尽快实施 综观世界各国, 无论是完全积累制养老保险基金, 还是现收现付制养老保险基金, 无论其养老保险基金采取何种管理 22

23 模式, 都在积极推行多元化投资策略, 利用市场力量来实现基金的保值增值 原先属于保守型投资的国家, 如新加坡中央公积金, 投资风格也渐趋开放, 中央公积金账户由原来的统一购买特殊国债, 逐步发展到允许其成员利用全部个人账户资金进行市场化投资 那些一直进行市场化投资的养老保险基金, 如智利的个人账户基金 美国的 DB DC 型基金, 加拿大养老金计划 美国加州公务员退休基金等, 都在不断扩大权益类资产的配置比重, 还积极尝试另类投资 部分国家的养老保险基金还积极走出去, 在全球范围内配置资源 这说明, 在人口老龄化 很多发达国家经济增长放缓 经济全球化的时代背景下, 为了实现养老保险基金的保值增值, 减轻财政支付压力, 提高养老金替代率水平, 各国都在积极利用市场的力量, 通过多元化投资来获取更高的投资回报率 然而, 实践表明, 养老保险基金市场化 多元化投资不是一蹴而就的, 很多国家的养老保险基金都是从固定收益类产品起步, 之后, 随着资本市场的发展和完善, 以及管理机构驾驭资本市场能力的提高, 才逐步增加权益类资产的配置比重 中国养老保险基金的投资运营办法刚刚明确, 相关的具体政策和具体管理办法的完善也需要时间, 与投资运营相关的决策机构 执行机构 监督机构之间的磨合需要时间, 多层次资本市场的建设和完善也需要时间, 投资运营机构应对复杂多变的金融市场的能力提升也需要时间, 等等 以上体制 机制 技术 管理等诸多因素的不完善 不健全, 决定了中国养老保险基金投资运营的市场化 多元化也必将是渐进展开 鉴于基本养老保险基金的特殊性, 安全性和适度的流动性, 应是比收益更加重要的问题 目前, 中国资本市场确实存在金融产品相对较少 上市公司行为不规范 市场层次结构单一等诸多缺陷, 因此, 建议养老保险基金投资要与地区经济发展相结合 养老保险基金投资只有能够促进地区经济发展, 才能从经济发展成果中分享 23

24 剩余, 才能积累起货真价实的购买力 这方面, 国际上的实践已经为我们提供了丰富的素材 新加坡中央公积金投资基础设施建设, 尤其是庞大的租屋计划, 基本实现了 居者有其屋 马来西亚雇员公积金在私有化运动之后, 大力支持私营经济, 通过购买非公债券和直接贷款, 促进电站 机场 高速公路 港口等基础设施建设, 直接刺激了经济的发展 美国加州公务员退休基金也把对本地的投资放在重要位置, 一直是加州经济体系的重要组成部分 这些都表明, 养老保险基金投资的目的, 不仅仅在于追求货币记账额的增加, 还要有助于区域经济发展, 而后者才是基金保值增值的根源 我国资本市场尚待进一步健全和规范, 这就决定了我国养老保险基金当前的投资重点应是实体经济, 一方面, 可以通过贷款 购买国债或购买地方政府债券的方式支持基础设施建设, 特别是加强保障性住房建设等民生领域, 以解放民众自我积累 自我保障的能力 ; 另一方面, 增加私募股权投资和积极尝试参与公司治理, 切实帮助有发展潜力的中小企业 ( 如高新技术行业 生物技术行业等 ) 走向成熟, 从而实现高额回报 投资就有风险 为此, 需要一系列配套政策措施, 一是建立防范风险的体制和机制 重要措施之一是建立科学的投资运营考核评估 评级制度 信息披露制度和准入退出机制 针对基本养老保险基金投资运营的考核评估和评级体系而言, 重点是针对不同投资产品的评估和评级, 以及各个投资运营机构的评估和评级 建议将养老保险基金的投资运营情况纳入每年全国 两会 议程, 并向公众披露相关信息 群众为自己未来积攒的养老钱, 充分发挥公众的参与权 知情权和监督权 ; 二是健全养老基金投资管理法规体系 由国务院制定专门的养老基金投资管理制度, 明确有关内容, 规范相关部门和机构的行为 三是构建养老基金投资监管体系 建议在人力资源社会保障部下设立 养老金投资监管局, 专事对养老基金以及企业 24

25 年金 职业年金 全国社会保障基金投资运营的监管工作, 同时充分发挥其他部门和社会监督的作用 四是明确养老基金归集和收益分配方式 五是健全投资风险防控机制 严格限定投资范围和投资比例 ; 养老基金资产不得与其他资产混合管理 ; 投资机构应从收取的管理费中按一定比例提取准备金, 专项用于弥补投资亏损 ; 有关机构要建立健全内控制度, 切实加强风险管理 9 全面实施机关事业单位养老保险制度改革机关事业单位养老保险的改革具体政策已经明确,2015 年即将在全国启动, 改革的难点, 一是在现有政策下, 如何保证中人平稳过渡, 并使待遇水平不降低 ; 二是一些长期在机关事业单位工作, 但不属于正式在编的工作人员的养老保障问题 他们中的很多人已经接近退休年龄, 既不能参加机关事业单位养老保险, 也没有参加企业职工基本养老保险 ; 三是部分目前分类改革未到位的自收自支或者差额拨款的事业单位, 面对单位费率 20%, 个人缴费 8%, 还有强制性建立职业年金, 可能导致无力缴费的问题等 建议在尽快出台机关事业单位养老保险制度改革的具体实施细则和办法, 解决改革中的具体难点问题 10 建立遗属待遇和病残津贴制度对参保人员因病或者非因工死亡的建立遗属待遇制度, 对参保人员因病非因工完全丧失劳动能力的建立病残津贴制度, 形成老遗残一体化的保障体系 (1) 规范遗属待遇政策 目前, 机关 事业 企业遗属待遇政策不统一, 支付渠道不同, 待遇水平差别巨大 按照社会保险法要求, 应建立覆盖机关 事业 企业规范的基本养老保险遗属待遇制度 基本思路 : 一是明确遗属待遇制度的功能, 即减轻参保人员家属办理丧事的经济负担, 对 25

26 遗属基本生活给予一定的物质帮助, 标准不宜过高 二是明确遗属待遇的项目和支付方式, 即包括丧葬补助金和抚恤金, 均采取一次性支付的方式 三是统一规范资金支付渠道 遗属待遇所需资金由基本养老保险基金负担 (2) 建立病残津贴制度 按照现行政策规定, 职工在未达到法定正常退休年龄时, 企业职工因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的, 可分别享受退职或者病退待遇 按照社会保险法规定, 应建立起统一规范且与养老保险制度相衔接的病残津贴制度 基本思路 : 一是着眼于建立独立完整的病残津贴制度, 将原有的退职和因病提前退休政策并入其中, 统筹考虑 二是遵循权利和义务相对应的原则, 享受病残津贴待遇要以参保并履行相应缴费义务为前提, 设定合理的享受条件, 既防范 先病残后参保 的道德风险, 又区别于社会救助制度 三是合理确定待遇标准 一方面要考虑国情和基金承受能力, 以保障基本生活为目的 ; 另一方面要与现行病退和退职制度对接, 与达到法定退休年龄享受基本养老待遇水平相衔接 11 提高最低缴费年限从一个人的生命周期看, 在目前的教育条件下, 一般是 24 岁之前为学习阶段,25~60 岁为工作阶段,60~80 岁左右为老年生活阶段 在有劳动能力 参加工作的平均 35 年时间内, 应当保持持续缴费状态, 为退休后积攒养老保险权益 考虑到间断性工作等因素, 最低缴费年限也应不低于 25 年 2012 年, 企业养老保险平均缴费年限只有 24 年 ( 其中, 平均实际缴费年限 10 年, 视同缴费年限 14 年 ), 提前退休比例为 9%, 中断缴费比例为 15%, 严重影响基金的收支平衡, 也导致部分退休人员 ( 特别是女性 ) 基本养老金水平偏低 建议将最低缴费年限逐步提高到 25 年 为保持政策的平稳衔接, 对届时到达退休年龄 缴费不达最低年限的人员, 实行延缴基本养老保险费政策 可考虑在修订社会保险法, 对最低缴费年限进行调整 26

27 12 大力发展企业( 职业 ) 年金, 进一步完善多层次体系 中国职工多层次养老保险体系由基本养老保险 企业年金或职业年金 个人储蓄性养老保险构成 从目前情况看, 企业年金发展缓慢, 参加企业年金人数占职工基本养老保险参保人员的比例仅为 6%, 覆盖面窄的问题突出 ; 个人储蓄性养老保险始终未建立起来, 绝大多数退休人员仍主要依靠基本养老金, 保障方式单一, 政府责任过重 影响当前补充层次养老保险发展的主要问题是政策支持和引导不够, 需要进一步调整完善相关政策 一是加快扩大企业 ( 职业 ) 年金覆盖面 通过改革完善基本养老保险制度, 可适当降低单位费率, 为发展企业年金留出空间 二是税收政策实行 EET 模式 参照国外普遍推行的 EET 征税方式, 进一步调整对企业年金和职业年金税收政策, 同时, 研究对个人储蓄性养老保险予以税收支持的政策 ; 三是发展企业年金集合计划 大型企业人数多 资金量大, 可以单独设计投资计划 ; 而中小企业 社会组织等小规模单位如各自单独实行企业年金计划, 则存在基金盘子小 运行成本高等问题, 缺乏吸引力 因此, 要鼓励社会组织 中小企业等小规模单位参加企业年金集合计划, 利用集合资金的优势降低管理成本, 形成规模效应, 提高资金运作效率 ; 四是搞好各层次之间的衔接 做好基本养老保险与城乡最低生活保障以及相关社会福利和社会救助政策的衔接工作 继续发挥土地保障和家庭保障的作用 目前我国居民个人储蓄余额已达 40 多万亿, 商业人寿保险也有一定的规模, 部分高收入人群可以通过参加商业保险等方式进一步改善老年生活质量 13 加强社会保障基金监督管理 (1) 完善社保基金监管法律法规 研究制定基金监督管理条例, 出台监督规定 监督执法规程和社会保险欺诈查处移送办法等部门规章, 进一步细化监督操作实施方法, 形成法律 法规和部门规章有机统一 有效衔 27

28 接的制度体系 同时推进依法行政, 严格按照法定职责和规定程序开展监督执法 实施行政处罚, 实现监督工作法治化 规范化和程序化, 做到有法可依 执法必严 违法必究 (2) 推进监督机构队伍专业化建设 即比照审计监督模式, 由中央 省 市按照属地原则行使基金监督的职权, 中央 省级分别向下派设机构, 形成相对独立的监督组织体系 (3) 构建预防 查处 惩治 评估一体的监督工作体系 推动政策制定部门和经办机构进一步严格和规范决策程序 操作流程 内控机制, 从源头预防和控制基金风险 完善基金监管信息系统, 加强对基金征缴 支付 管理的动态 实时监控 强化基金监督执法, 有重点的组织开展综合治理和专项检查, 依法进行行政处理处罚, 打击各类贪污挪用 欺诈骗保等违法违规行为 贯彻全国人大常委会刑法解释, 加强与公安 司法部门的协同配合, 健全社会保险欺诈案件查处移送机制, 实现行政执法与刑事司法的有效衔接, 增强强制力和震慑力 建立基金安全评估分析制度, 实现对基金风险的量化分析, 提高基金监督工作的精确度 依法公布查处的重大违法违规案件, 扩大公众知情权, 并发挥警示教育作用 (4) 健全行政 人大 社会相结合的全方位监督体系 积极发挥工会 单位 公众 媒体以及社会组织等方面的监督作用, 通过健全决策规则和程序 加强信息披露 实施舆论监督 健全监督举报和奖励制度 聘请社会监督员 完善社会保险监督委员会等方式, 保障社会公众有效行使监督权利 健全社会监督问题反映和处理机制, 实现行政监督和社会监督的有效结合 完善社会保险基金预算管理制度, 创造条件实现人大对社保预算的审核和监督 形成人大监督为统领 社会保险行政监督为主体 相关部门监督为支撑 社会监督为基础的全方位监督体系, 有效维护基金安全完 28

29 整, 更好地保障和改善民生 14 健全管理服务体系, 提高管理服务水平 (1) 进一步整合经办管理服务资源 赋予经办机构必要的行政管理和 执法权限, 明确其主要职能是 执行政策 管理基金 承办事务 提供服 务 在人力资源社会保障部以及省级和地市级设立社会保障管理服务局, 县级设社会保障管理服务分局 整合经办服务资源, 将目前一些地方分设 的企业职工基本养老保险 机关事业单位养老保险 新农保 ( 城乡居保 ) 经办机构合并为一, 完善经办体制和服务网络, 加强基层公共服务平台建 设 (2) 优化经办模式和服务手段 不断完善经办服务模式, 大力推行 网 上社保 业务经办, 拓展公共服务渠道, 探索开展外包服务 加快社会保 障信息化建设步伐, 以信息技术应用和网络全覆盖为支撑, 打造 电子社 保 ; 以数据集中和有效应用为核心, 实施精确管理 ; 以标准统一 流程 规范为保障, 实现社会保障 一卡通 (3) 加强基层公共服务平台建设 充分发挥政府 社会各方力量, 整 合和利用基层服务组织和社会服务机构的网络和服务资源, 在全国所有街 道 乡镇建立劳动就业和社会保障服务平台, 争取在所有社区 行政村设 立劳动就业和社会保障服务站 ; 行政村普遍实行社会保障协管员制度 完 善以城市 ( 含县区 ) 为核心, 以街道 ( 乡镇 ) 社区 ( 行政村 ) 等基层服务 网点为基础的经办管理服务网络 (4) 提升信息化建设和应用水平 一是全面应用社会保障卡 以社会保 障一卡通为目标, 十三五 期末社会保障卡持卡人数达到 12 亿人以上, 覆 盖 90% 人口, 建成全国联动 覆盖全员的社会保障卡持卡人员基础信息库 全面实现社会保障卡一卡多用 全国通用 ; 二是推进社保信息数据集中, 29

30 促进数据共享与业务协同 建设统一的社会保险信息系统, 加快推进社会保险数据省级集中管理 加快推进社会保险业务经办系统与业务档案管理系统一体化建设和社会保险业务档案数字化 影像化建设, 为搭建全国社会保险业务档案资源共享平台打基础 加强社保异地业务系统建设, 构建统一的信息交换与业务协同平台, 推进跨业务 跨地区 跨层级 跨部门的信息共享与业务协同, 形成全国统一 联动的基础支撑平台 ; 三是在社会保险领域全面应用大数据 云计算等新技术 探索开展基于大数据的业务监督 信息分析及决策支持应用 继续扩大联网监测范围 完善联网监测系统, 健全数据采集 整理 清洗机制, 不断提升数据质量, 推进数据分析利用 健全业务监管模式, 完善基金监督系统 医疗行为监控系统, 探索建立信息化业务监管模式, 逐步扩大业务应用范围, 提升决策支持能力 基于数据仓库技术, 进一步完善决策支持系统, 开展主题分析 数据展现及预警预测, 探索建立分析模型 构建统计与调查信息化工作平台 ( 二 ) 主要措施 1 加强社会保险法治建设研究制定基本养老保险条例 社会保险经办管理条例, 修改完善社会保险费征缴暂行条例, 形成法律 法规和部门规章有机统一 有效衔接的社会保障法律制度体系 2 依法加强扩面征缴 社会保险法规定, 用人单位及其职工应当参加基本养老保险, 这是法定义务 要重点加强非公有制经济组织和小微企业社会保险登记管理, 强化申报缴纳制度, 规范申报 核定制度 进一步加大执法力度, 依法加强对从业人数和缴费基数的稽核, 防止漏保漏缴, 做 30

31 到应保尽保, 应收尽收 完善被征地农民养老保险政策, 区别不同情况分别纳入企业职工基本养老保险或城乡居民养老保险, 实行先保后征 3 加大财政对基本养老保险的资金投入 中国的基本养老保险筹资实行国家 单位和个人共同负担的原则, 国家不仅通过税收优惠政策予以支持, 还承担国有企业 机关事业单位职工参加基本养老保险前未缴费而视同缴费年限的资金责任, 特别是在基本养老保险基金出现支付不足时, 由政府给予补贴 尽管各级财政用于社会保障的支出总量不断增加, 但财政对社会保障投入的增速低于财政收入增速, 党的十八届三中全会明确提出要健全社会保障财政投入制度, 完善社会保障预算 同时, 提出要完善国有资本经营预算制度, 提高国有资本收益上缴公共财政的比例,2020 年提高到 30%, 更多用于保障和改善民生 随着基本养老保险实现全覆盖, 各级政府都应进一步调整财政支出结构, 加大资金投入力度, 并通过实施全国统筹和完善社会保障预算, 实现财政对基本养老保险基金投入的规范化和制度化 4 加强政策宣传引导一是加强对参保率较低的中小微企业, 以及餐饮 建筑等用工流动性较大的行业企业主社会保险法律法规的宣传, 通过召开私营企业主座谈会, 定期举办培训班, 增强依法参保缴费意识, 让雇主明确法律的有关规定和因不参保而给劳动者权益造成的侵害及将受到的惩罚, 积极引导他们参保缴费 二是要有针对性地对职工和城乡居民进行引导教育, 对那些不愿参保的人员进行说服教育, 使他们克服短期行为, 增强风险意识, 正确处理眼前利益和长远利益的关系 让参保人明晰缴费与待遇享受的关系, 鼓励其长缴费 多缴费, 给参保人员提供一个可看得见的预期, 提高参保人员的缴费积极性 向农民工等流动人员详细介绍关系转移接续的有关政策, 31

32 让他们对参保有信心, 努力实现社会保险扩面工作由被动动员到参保对象 服务对象主动询问 主动参保的转变 5 加强劳动用工的规范管理, 规范参保缴费将小微企业经营者培训 高危行业主要经营者和负责人的资格认证审核与社会保险参保缴费挂钩 严格审核劳务派遣公司的资质, 防止以派遣为名逃避参保现象的发生 ; 督促劳务派遣企业为派遣员工参加社会保险, 特别是国内企业以派遣形式组织境外劳务的劳动者必须参保, 对于不依法参保的, 坚决取消其劳务派遣资质 同时, 要通过检查防止企业将原先已建立劳动关系的劳动者转为劳务派遣关系 规避承担为其缴纳社会保险费的责任等损害劳动者合法权益的行为发生 6 继续做大全国社会保障基金 2000 年国家成立全国社会保障基金理事会, 建立了全国社会保障战略储备基金, 从财政划拨 国有企业上市转持以及彩票收入划入等多方面筹集资金, 并通过市场化运营实现增值 鉴于全国社会保障基金是为应对人口老龄化而设立, 可考虑进一步做大基金盘子, 以更有针对性地应对人口老龄化高峰时的支付风险 按照十八届三中全会决议精神, 应尽快启动中央国有上市公司国有股权划转工作, 研究将部分国家重要资源收入作为社保基金的来源, 以增强社保基金储备能力 随着中产阶层特别是高收入群体的增多, 开征具有代际调节和促进社会公平功能的遗产税, 是未来加强再分配的重要手段, 其税收可定向用于补充战略储备基金 7 完善收入核查制度和在岗职工平均工资统计制度实行规范的收入核查制度, 是建立征信体系的基础, 也是完善社会保障制度的一项基础性工程 发达国家通过完善收入核查制度, 既有力地堵塞了税收漏洞, 又使低收入群体能够便捷地获得社会福利 目前, 我国的 32

33 收入分配制度尚不规范, 收入水平不真实 不透明, 导致社会保险缴费基数失真 应进一步加强对企业的工资总额和职工工资收入的规范化管理, 全面实施职工工资收入实名制, 减少现金发放, 并通过银行间联网实时进行监测 目前, 个体参保人员已占到全部参保人数的 30% 左右, 且有继续增加的趋势 按照现行政策, 从事个体和灵活就业人员的缴费基数主要参照在岗职工平均工资 由于目前的在岗职工平均工资统计范围主要是规模以上企业和机关事业单位, 大量中小企业和个体经济没有纳入统计范围, 致使统计数据偏高, 社会普遍反映工资 被增长 过高的工资统计超出了个体人员的实际负担能力, 也造成大量个体人员无力参保或中断缴费 应进一步完善在岗职工平均工资统计办法, 使统计数据更加真实 8 建立养老金精算制度目前, 精算已在大多数社会保险业务比较成熟的国家中普遍应用, 并且成为反映基金管理规范化和专业化程度的一个重要标志 随着人口老龄化和城镇化的加速发展, 基金收支存在诸多不确定性, 制度的运行风险系数不断增加 为保持养老保险制度可持续发展, 必须引入精算技术, 建立精算报告制度, 加强对基金支撑能力的预测预警和基金运行风险的监测, 支持政策决策和提前安排资金, 确保基本养老金的按时足额发放 9 加强社会保障科学研究和宣传以社会保障公平性和可持续性为重点加强社会保障科学研究, 形成中国特色的社会保障理论和政策体系, 为建立更加公平可持续的社会保障体系建设提供理论指导和科技支撑 加强社会保障管理体制 技术标准 业务规范研究 创新科研方法和手段, 利用云计算和大数据处理技术, 开展社会保障业务数据深度挖掘和分析, 开展社会保障政策评估 分析和预测 33

34 预警, 深化宏观决策支持系统 服务监控系统 基金监管系统研究 开展精算研究, 建立精算制度, 推动社会保险制度平衡分析 推广科研成果应用 多渠道筹集资金, 增加科研经费投入 加强社会保障政策宣传和舆论引导 10 加强社会保障国际交流与合作加强社会保障领域双边 多边合作, 推进社会保险协定工作, 适时批准适合我国国情的社会保障国际公约, 积极参与国际劳工公约和建议书等国际劳工标准的制订 借助参与国际劳工组织 (ILO) 和国际社会保障协会 (ISSA) 等国际组织的交流平台, 加强国际社会保障交流, 学习借鉴有益的国际社会保障改革和管理服务经验 加强社会保障对外宣传, 介绍我国社会保障经验和有效做法, 推进国际社会保障事业发展 五 十三五 重大项目建议 ( 一 ) 基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设项目继续实施基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设项目 加强县 乡两级服务设施 ( 设备 ) 建设, 力争在基层完成社会保险参保登记 缴费 待遇核发 关系转移等经办服务 到 2020 年, 实现县级 乡镇级 行政村级劳动就业和社会保障综合服务平台全覆盖, 国家对基础设施建设给予适当补贴 ( 二 ) 社会保障卡工程以 一卡多用, 全国通用 为总体目标, 围绕卡发行 应用 服务 管理等内容, 统筹规划全国联动 资源共享 服务协同 安全高效的社会保障卡综合服务体系, 发挥社会保障卡便民惠民的作用, 实现人力资源和社会保障服务对象的精确管理 标准化经办和个性化服务 34

35 ( 三 ) 社会保险标准化工程在 人力资源和社会保障标准化规划 ( 年 ) 基础上, 进一步完善社会保险标准体系, 制定并修订一批社会保险国家标准和行业标准 在组织开展国家级 社会管理和公共服务综合标准化试点 和社会保险领域重点国家标准专项试点工作的基础上, 推进社会保险标准的贯彻实施工作 ( 四 ) 社会保险关系转移衔接和资金结算平台项目构建全国统一的社会保险关系转移衔接平台, 优化社会保险关系转移衔接信息流和资金流, 变地方经办机构点对点对接为全国集中结算和衔接, 参保人员持社会保障卡方便查询 跟踪社会保险关系状态, 为参保人员提供更加便捷的服务 建立全国性资金结算平台, 为养老保险全国统筹 医疗保险异地就医 社保关系转移接续等提供结算支付平台 通过建立中央一级资金结算中心, 实现养老保险全国统筹基金的收支计划和预决算管理 ; 实行统一上解 下拨各地区基础养老金和异地就医周转金 ( 五 ) 社会保险大数据工程整合现有分散在不同部门的社会保险基础信息数据, 包括单位基本信息 个人基本信息 收入信息 参保缴费信息 政策参数信息等, 在全国形成统一的社会保险大数据平台 横向之间, 实现人社部门 发展改革部门 财政部门 公安部门 民政部门 卫生计生部门 统计 工商行政等相关信息的共享和实时交换 ; 纵向之间, 形成从基层社会保障平台到县级 地市级 省级和中央的互联互通 数据集中到中央社会保障数据中心, 省级建立分中心 运用大数据和云计算技术, 开发基于大数据的社会保险应用 解决信息的孤岛问题 实时监控漏保 重复参保 重复领取待遇, 以 35

36 及基金的诈骗问题 解决数据的完整统一和准确, 破除跨地区转移接续的障碍, 实现一个中心, 若干应用终端的模式 同时, 开发应用互联网终端 社会保障自助机 手机终端 微信 短信的服务模式 力争到十三五末, 80% 以上的社会保险业务可以通过网络办理 ; 建立基于大数据的社会保险决策支持和监管系统, 可以通过大数据实施监测社会保险的运行情况. 通过信息比对, 有效破解参保单位信息不实 不准, 参保人逆向参保 ; 缴费基数不实, 虚报 骗保等行为 预测未来一定时期的基金收支情况, 并对运行风险提出预警 ; 全方位提供基于大数据的社会保险信息应用 政府 企业和公众可以在社会保险大数据平台上, 获得公共服务 六 十三五时期养老保障发展推进步骤和主要指标 ( 一 ) 推进步骤改革和完善养老保险制度是一个长期的过程, 按照立足当前 着眼长远, 整体设计, 分步实施的原则求, 要努力做好 十三五 期间的工作, 解决突出矛盾和问题 十三五时期养老保险改革发展的推进步骤建议如表 2: 表 2. 十三五时期中国养老保障改革计划 时间 重点任务 目的 1. 完善个体灵活就业人员等 扩大覆盖面, 减少中断缴费现象 群体的参保缴费政策 十三五时期 (2016 年 2. 全面实施基本养老保险基金投资运营办法 实现保值增值, 增加基金积累 年 ) 3. 建立病残津贴制度 4. 出台遗属待遇政策 完善老遗残一体化的养老保险体系 36

37 5. 全面实施机关事业单位养 老保险制度改革 实现基本养老保险全覆盖目标, 体现社会公平 6. 出台全国统筹方案提高抗风险能力, 合理划分中央 与地方事权 7. 完善职工和居民基本养老金正常调整机制 8. 公布渐进式延迟退休年龄方案 9. 实施全民社会保险登记计划 保证基本生活, 分享社会经济发展成果引导社会逐步形成共识推动全民参保, 政府社会管理和公共服务水平 10. 研究制定 养老保险条例 实现养老保险法治化 规范化 11. 研究延长缴费年限巩固持续缴费, 增加基金收入 12. 研究实施延迟退休年龄方 案 改善赡养比状况, 充分发挥人力 资源作用 13. 完善多层次养老保障体系发挥多层次作用, 实现风险共担 14. 研究多渠道充实基本养老保险基金办法 15. 研究动用社保战略储备基金方案 壮大基金实力, 增强可持续性 确保老龄化高峰平稳运行, 实现 可持续 表 3. 十三五末社会保障发展主要指标一览表 37

38 附 1: 中国养老保险发展评价指标体系目前中国基本养老保险体系由城镇企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两项制度组成 养老保险指标体系由覆盖面 筹资适度性 保障充足性 基金可持续性四个方面 15 项指标组成 1 覆盖面指标覆盖面指标选择城镇企业职工基本养老保险参保率 覆盖率 ; 城乡居民基本养老保险参保率 覆盖率 ; 城乡养老保险总参保率 总覆盖率 城镇企业职工基本养老保险覆盖率 : 城镇企业职工基本养老保险实际参保人数与应参保人数之比 实际参保人数为城镇企业职工基本养老保险参保 ( 劳动年龄内 ) 人数 ; 应覆盖人数为城镇就业 ( 不含机关事业 军人和在校学生 ) 人数 城镇企业职工基本养老保险参保率 : 城镇企业职工基本养老保险实际覆盖人口与应覆盖人口之比 实际覆盖人数为城镇企业职工基本养老保险参保人数和领取待遇人数之和 ; 应覆盖人数为城镇就业 ( 不含机关事业 ) 人数与企业离退休人数之和 38

39 城乡居民基本养老保险参保率 : 实际参保人数与应参保人数之比 实际参保人数为城乡居民养老保险缴费人数和享受待遇人数 应参保人数为 16 周岁及以上城乡户籍人口, 扣除在校学生数, 扣除已参加城镇职工基本养老保险的城镇和农村人数 城乡基本养老保险总参保率 : 城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险两项制度实际参保人数和与应参保人数和之比 城乡基本养老保险总覆盖率 : 城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险两项制度实际覆盖人数和与应覆盖人数和之比 2 筹资适度性指标筹资适度性反映两项制度筹资负担及两者间的协调性 选择指标如下 : (1) 城镇企业职工基本养老保险实际缴费率 企业缴费负担系数 ;(2) 城乡居民基本养老保险人均缴费增长率 个人缴费负担水平 城镇企业职工基本养老保险实际缴费率 : 城镇企业和职工平均缴费额与城镇企业职工平均工资之比 该指标反映企业和职工的筹资负担情况, 缴费率的确定要在保障基本养老保险基金财务平衡和激发社会活力 ( 即刺激企业和职工生产积极性 ) 两者之间适度平衡, 筹资水平过高或过低都不可取 城镇企业职工基本养老保险企业缴费负担 : 企业基本养老保险缴费额与企业利润总额之比 此指标反映企业养老保险缴费对企业利润的挤出效应 由于中国经济的国际化和市场化程度提高, 各行各业的竞争日趋激烈 企业人工成本的提高不能轻易通过提高价格来实现转嫁, 养老保险缴费对企业利润的挤出效应越强, 越不利于企业的长远发展, 也危及基本养老保险筹资的稳定性和可持续性 39

40 城乡居民基本养老保险人均缴费额增长率 : 当年城乡居民基本养老保险人均缴费额较上年增长率 城乡居民基本养老保险人均缴费额为 : 个人缴费总额 财政补助总额 集体补助额 ( 或以个人 社会团体等形式给予的资助 ) 之和与实际缴费人数之比, 反映参加城乡居保的实际人均筹资水平 城乡居民基本养老保险个人缴费负担 : 人均个人缴费额与农民人均纯收入之比 反映参保居民的个人缴费负担情况 3 保障充足性指标待遇水平指标选择养老金替代率, 反映基本养老保险保障程度, 既不宜过低, 也不宜过高, 应保持在一定的合理区间 城镇企业退休人员养老金替代率 : 城镇企业退休人员人均养老金与城镇企业参保职工人均缴费工资的商 城乡居民养老保险待遇替代率 : 城乡居民人均养老金与农村居民家庭人均纯收入的商 城乡居保待遇水平的高低需参照五个指标 : (1) 城镇最低生活保障标准 ; (2) 农村最低生活保障标准 ; (3) 城镇最低生活保障补差 ; (4) 农村最低生活保障补差 ; (5) 农村居民家庭人均消费支出 考虑城乡居保待遇水平是保障居民的基本生活, 不是最低生活, 因此, 城镇 农村最低生活保障标准相对过低, 不宜作为主要参照指标, 但可作为最低标准, 而农村居民家庭人均消费支出水平相对较为合理 因此, 城 40

41 乡居保待遇水平以农村居民家庭人均纯收入作为主要参照指标 4 基金可持续性指标城镇企业职工养老保险制度改革过程中, 由于未明确转轨成本支付渠道, 统筹基金挪用个人账户, 实际上仍为现收现付, 只有部分省 ( 市 ) 开展个人账户做实试点 因而选择城镇企业职工基本养老保险基金积累计结余率 个人账户投资回报率, 城乡居民个人账户养老保险基金投资回报率 财政补助资金到位率作为可持续性指标 城镇企业职工基本养老保险基金积累计结余率 : 养老保险基金历年累计结余总额与社会保险基金年度支出总额之比 此指标反映养老保险基金的财务可持续性, 通常认为养老保险累计结余率在 1 至 2 的区间内为宜 过低则意味着筹资不足, 养老保险可持续性面临风险 ; 过高则意味着筹资水平过重, 会增加企业的用工成本, 同样损害制度的可持续性 城镇企业职工基本养老保险个人账户投资收益率 : 个人账户投资收益 ( 扣除投资运营成本 ) 与个人账户基金投资总额之比 此指标反映个人账户的投资绩效 投资收益率过低, 则影响个人账户积累, 冲击 统账结合 养老保险模式 ; 投资收益过高, 则说明基金投资面临的风险也越大, 影响基金安全 理想的投资收益率为城镇企业职工社会平均工资增长率 城乡居民个人账户养老保险基金投资回报率 : 城乡居保个人账户基金投资收益与基金投资总额之比 财政补助资金到位率 :( 报告期城乡居保基础养老金中央财政补助资金实际到位数 + 报告期地方财政补助资金实际到位数 ) 与 ( 报告期城乡居保基础养老金中央财政补助资金应到位数 + 报告期地方财政补助资金应到位数 ) 之比 41