经济特区蓝皮书 求, 社会保障也在其中 经过多年的努力, 西方发达国家已经形成了比较完善的社会保障体制, 他们用实践告诉我们一个道理, 没有建立与社会经济相适应的社会保障体系, 市场经济就要走向分化的极端, 社会竞争将无法吞咽下这种极端的苦果 因此必须改革我国原来与计划经济相配套的社会保障制度, 建

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1 中国经济特区社会保险发展报告 7 中国经济特区社会保险发展报告 高兴民许金红柏喆 人的需要是有层次的, 按马克思主义经典作家的说法, 人的需要依次分为生存的需要 发展的需要 享受的需要 我们首先应当确定人类生存和发展的第一个前提也就是一切历史的第一个前提就是 : 人们为了能够创造历史, 必须能够生活 1 生活或生存的需要是最基本的需要, 社会成员的基本生存需要在任何社会都应该得到保证, 但是, 即使在经济繁荣的今天, 也并不能如愿以偿 其中最主要的客观原因在于任何社会生产和社会生活中都不可避免地存在经济风险 这些风险可能源自自然因素, 如天灾和人身体自然机能的先天性缺陷和自然退化 ; 也可能来自经济因素, 如经营失利 破产 失业 ; 还可能归结于社会因素, 如个人社会适应失效 家庭人口多导致负担过重等 为了预防和弥补这些经济风险给社会成员带来的损害, 保证其基本生存需要, 就必须采取一定的保障措施 这就是社会保障产生的原因和必要性 一 经济特区社会保险发展现状 在现代市场经济中, 完善的社会保障制度能够作为人类文明的一种特征和标志, 它能保证市场经济有序运作和社会稳定 经济特区作为中国建立市场经济的 试验场 和 窗口, 在 30 多年的发展中取得了辉煌的经济成就, 但是市场经济的特点及固有缺陷对经济特区的市场经济配套制度提出了改革的要 1 高兴民 : 深圳大学中国经济特区研究中心教授, 博士生导师 ; 许金红 : 深圳大学中国经济特区研究中心人口 资源与环境经济学博士研究生 ; 柏喆, 深圳大学经济学院政治经济学硕士研究生 马克思恩格斯选集 第 1 卷, 人民出版社, 1995, 第 32 页 1 4 5

2 经济特区蓝皮书 求, 社会保障也在其中 经过多年的努力, 西方发达国家已经形成了比较完善的社会保障体制, 他们用实践告诉我们一个道理, 没有建立与社会经济相适应的社会保障体系, 市场经济就要走向分化的极端, 社会竞争将无法吞咽下这种极端的苦果 因此必须改革我国原来与计划经济相配套的社会保障制度, 建立符合现代市场经济要求的具有中国特色的社会保障制度 在这样的时代要求和环境背景下, 我们就非常有必要对经济特区的社会保障发展情况做出总结及分析判断 ( 一 ) 判断经济特区社会保险发展现状的指标选取判断经济特区社会保障的发展不可能面面俱到, 鉴于社会保障的最核心部分为社会保险, 因此我们用社会保险的发展现状来集中反映经济特区社会保障的发展 1 指标选取的原则为了更准确 更真实 更直观地反映经济特区社会保险的发展情况, 选取的指标体系应该满足如下几个原则 (1) 强代表性原则设计或选取的指标一定是极具代表性的, 也就是说这些指标最能代表社会保险发展的特征 从这些指标的数值, 我们很清晰很轻松就能体会社会保险的发展情况 很显然, 强代表性的指标不可能被全面选取, 但是我们尽可能地选取最具有代表性的指标, 以保证不会在大方向上出现大的偏离 (2) 科学性或规范性原则在指标的选取上, 对任何一个指标的取舍及对指标的计算, 它的公式 数据 推导过程都必须做到规范, 都要有科学的依据, 不能凭主观猜想和臆断 测定方法有较高的真实性和可靠性 只有这样, 我们才能保证指标所传达的信息是可靠的 客观的, 在此基础上进行的评价和研判才可靠, 具有可信性 (3) 可量化原则选取的指标应该最好做到都可以数量化, 尽可能用客观的定量指标 以一些直观的数值反映现实情况, 数量化原则既能使得指标体系更客观直观, 也更便于在统一的数量口径下进行横向比较与纵向比较 1 4 6

3 (4) 可比性原则 中国经济特区社会保险发展报告 处于指标体系中同一层次的指标, 应该满足可比性的原则, 即具有相同的 计量范围 计量口径和计量方法, 指标取值尽量使用相对值, 尽可能不直接使 用绝对值 这样使得指标有更强的实用性, 既能反映实际情况, 又便于比较现 实的优劣情况 (5) 尽可能全面原则 为了反映经济特区社会保障发展现状, 必然涉及社会保障制度涉及的各个 方面 在数据可得的情况下, 选取的评价指标体系需要综合考虑社会保险的参 保情况 社保基金的结余情况, 以及社会保险对社会 经济及人口各个方面的 适应性和公平性情况 避免只见树木不见森林, 犯以偏概全的错误 (6) 数据可得原则 指标的计算要求取得真实有效的数据作为支撑 因此在指标的选取中就注 定不可能做到面面俱到, 数据可得性的要求使得我们的指标必然会有所取舍, 可能一些理论上非常必要的 说服力很强的指标我们最终因为数据难以统计或 者没有该方面的数据而不得不舍弃了 2 选取的具体指标及指标的修正 依据以上选取衡量社会保险发展情况指标的这些原则, 我们选取下文所 列指标体系对经济特区的社会保险现状进行数量描述 比较和分析 从反映 社会保险的公平性和适应性两个方面出发, 两个一级指标分别选取公平性指 标和适应性指标 公平性指标包括两个二级指标, 分别为整体公平性指标和 人群内部公平性指标 ; 适应性指标包括三个二级指标, 分别为资金适应性指 标 经济适应性指标和人口适应性指标 其中, 整体公平性指标主要由社会 保险的参保率指标来刻画, 我们计算每一种社会保险的参保率以便于各个经 济特区之间的横向比较, 人群内部公平性指标主要由基本养老保险征缴基数 比来反映 ; 资金适应性指标由社会保险基金的年度收支比来刻画 ; 经济适应 性指标包括两个三级指标, 一个为社会保险对社会产出的适应性指标, 为社 会保险的基金支出与地区 GDP 的比值 ; 另一个是社会保险对财政支出的适应 性指标, 是社会保险的基金支出占地区财政支出的比重 ; 人口适应性指标主 要反映社会保险对人口增长的适应程度, 通过对参保人数增长率与就业人数 1 4 7

4 经济特区蓝皮书 增长率的比值来衡量新增劳动力的参保程度 通过这些指标的设立和计算方 法的确定, 层层深入, 以期更贴切 更全面地反映我们所要量化的复杂纷扰 的现实 ( 见表 1) 表 1 经济特区社会保险发展状况研判指标体系 一级指标二级指标三级指标计算方法 公平性指标 适应性指标 整体公平性 各种社会保险参保率 社会保险参保人数 / 总就业人数 人群内部公平性 基本养老保险征缴基数比 企业社会保险缴费基数 / 事业 ( 机关 ) 单位社会保险缴费基数 资金适应性 社会保险基金年度收支比 社会保险基金收入 / 社会保险基金支出 经济适应性 社会保险对社会产出的适应性社会保险基金支出 / GDP 社会保险对财政支出的适应性社会保险基金支出 / 财政支出 人口适应性 社会保险对人口增长的适应性 社会保险参保人数的增长率 / 就业人数的增长率 指标体系在 2012 年报告的基础上做了修正 首先是将财政适应性指标从二级指标划为经济适应性指标之下的三级指标, 这是因为财政本身就属于社会经济的一个重要内容, 它应当包含在经济适应性指标之下, 成为解释社会保险经济适应性的一个重要工具, 这也使得经济适应性指标更为全面和充分, 更具说服力和可信度 其次是加入了一个二级指标即社会保险的人口适应性指标 加入社会保险的人口适应性指标的意义在于两个方面 一是基于尽可能全面的指标选取原则, 为了更全面反映社会保险的发展状况, 有必要对新增劳动力的参保状况进行统计 ; 另外一个也是最主要的原因在于社会保险自身的功能和服务对象的特殊性使得我们研究社会保险的发展绕不开 人 的因素, 尤其是参与社会保险缴费的劳动力及其新增力量 这也是研究社会保险发展对民生发展 对人的发展的应有之义 3 选取指标的意义 (1) 反映社会保险自身的功能和内容是选取评价指标体系的基础和依据社会保险体系不是一种经济的或政治的或社会的或伦理的个别的局部调节的表现形式, 而是社会生产力发展到一定程度, 经济结构的变化导致社会结构的变化中形成的一种社会功能体系, 或者说是社会化大生产带来社会生活社会化过 1 4 8

5 中国经济特区社会保险发展报告 程中要求建立的一种相应的政府职能体系 1 社会保险作为社会保障体系中最 核心的部分, 它对整个经济社会的稳定调整作用很大 首先, 社会保险能在一 定程度上平复市场经济竞争环境下带来的不可能平等的一次分配, 比如资源的占 有程度 效率的不平等, 身体素质 年龄层面所面临工作机会的不平等, 能调节 市场价值机制 竞争机制 效率机制和社会公平机制 稳定机制之间的矛盾和调 节社会成员之间分配不公 贫富差距过大的矛盾 其次, 社会保险能在一定程度 上平衡经济波动和人口波动下的人均福利波动, 使得人均社会保险发展速度跟得 上社会经济发展的脚步, 并在人口增长的前提下不使人均社会保险享受价值下 降 这种功能本身内部所包含的公平性和适应性就要求我们必须从这两个方面去 筛选指标, 构建有理有据的指标研判体系 社会保险的参保率 社会保险征缴基 数比等就是从社会保险的内容和功能方面去评判社会保险发展的具体指标 在要求 (2) 与社会经济 人口等因素结合在一起考察是衡量社会保险发展的内 我们选取指标体系尽可能地将社会保险与经济社会中的相关因素联系在一 起进行考察 世间万事万物都存在着一定的联系, 社会保险也不例外 它作为 市场经济机体的一部分, 必然和这个机体中的其他部分有所交集 互相联系 相互作用以完成这个机体中它们应该完成的功能 如果孤立地考察社会保险本 身, 不仅有失全面, 也违背科学发展观中的统筹思想 社会保障虽然不直接刺 激经济增长, 但它影响经济的发展 经济增长本身受各种经济因素制约, 现代 化并不是单一的经济增长过程, 它包括整个社会各方面和人的现代化的发展 发展市场经济, 增强市场竞争机制作用, 社会结构和社会成员本身要有承受能 力 这种相互制约和相互作用的机制使得衡量社会保险发展的指标有了一个内 在要求, 那就是指标必须考虑与社会保险相关的社会 经济 人口等因素 因 此我们选取的指标体系和与社会保险相关的社会经济生活中的经济产出 财政 支出以及劳动力增长都有所关联, 而不仅仅考察社会保险自身的内容 (3) 指标体系能清晰反映社会保险问题本身是进行研判的基础和要求 研究社会保险的发展现状, 经济特区间的横向比较, 各个经济特区的纵向 1 葛寿昌主编 社会保障经济学, 上海财经大学出版社, 1999, 第 67 页 1 4 9

6 经济特区蓝皮书 比较, 以及总体发展研判和趋势的分析都需要建立在对指标客观数据进行比较和分析的基础之上 比如社会保险的参保率 覆盖范围等, 这些指标数值能使我们对社会保险的发展情况做出简单清晰的判断, 横向和纵向的比较能使我们客观发现其变化特征 在这些比较中我们能看到社会保险发展取得的成绩 存在的不足和问题等, 并在此基础上分析原因, 提出有依据的 可行的政策建议来 因此, 选取指标的第三个意义在于对我们研究社会保险问题本身及其进一步改革作用重大, 这也是我们提出社会保障相关政策建议的前提和基础 ( 二 ) 经济特区社会保险发展现状 根据经济特区的统计年鉴及各地区社会保障相关部门如社保局和社会保险基金管理局等公布的网上信息及书面资料, 我们依据设计的指标体系计算和整理总结了五个经济特区 2012 年社会保险发展的相关指标数值 经济特区社会保险发展现状根据各经济特区的统计年鉴以及经济和社会发展统计公报, 我们整理计算得出以下两个表格, 第一个是社会保险的参保人数总结, 第二个是对社会保险参保人数增长率的计算和比较 在社会保险参保人数表中, 我们加入了各个经济特区的就业人员数, 这是为了便于公平性指标和人口适应性指标的计算和比较 ( 见表 2) 表 年经济特区社会保险参保人数 单位 : 万人 特区 基本养老保险 基本医疗保险 失业保险 工伤保险 生育保险 从业人员数 深圳 珠海 汕头 厦门 海南 数据来源 : 深圳市人力资源社会保障统计公报 (2012), 珠海市经济和社会发展统计公报 (2012), 汕头市统计年鉴 (2012), 2012 年厦门市国民经济和社会发展统计公报, 海南省经济 和社会发展统计公报 (2012) 从表 2 中可以看到, 五大经济特区中, 基本养老保险的参保人数属深圳最 多, 其他依次为海南 厦门 珠海和汕头 ; 基本医疗保险参保人数和基本养老 1 5 0

7 中国经济特区社会保险发展报告 保险的参保人数排名一致, 失业保险参保人数排名依次是深圳 厦门 海南 珠海和汕头 ; 工伤保险的参保人数排名和失业保险参保人数排名一致, 生育保险参保人数的排名为深圳 厦门 海南 汕头 珠海 从业人员数排序依次为深圳 海南 厦门 汕头 珠海 从基数上来看, 深圳社会保险参保人数最多, 汕头社会保险参保人数最少 经济特区社会保险参保人数增长率的排名和参保人数的排名差别较大, 每种保险的排名也都不一致 这主要是因为参保人数较多的经济特区本身参保基数就大, 参保率比较高, 历年发展情况也都较好, 上升的空间没有后进的经济特区那么大, 因此增长率也没有那么大 而且每个经济特区各种社会保险的发展基础都不相同, 各有优势和偏重, 所以各种社保参保人数的增长率也呈现出千差万别的情况 但增长率低的不一定发展慢, 必须结合表 2 中各个经济特区参保基数来判断 经济特区社会保险参保人数增长率的排名是 : 基本养老保险增长率以汕头为首, 其次是厦门 海南, 再次是深圳 珠海 ; 基本医疗保险排序为深圳 海南 厦门 汕头 珠海 ; 失业保险参保人数增长率排序为 : 深圳 汕头 海南 厦门 珠海 ; 工伤保险排序是 : 汕头 海南 厦门 深圳 珠海 ; 生育保险参保人数增长率排序为 : 珠海 汕头 深圳 厦门 海南 ( 见表 3) 表 年经济特区社会保险参保人数增长率 单位 : % 特区 基本养老保险增长率基本医疗保险增长率失业保险增长率工伤保险增长率生育保险增长率 深圳 珠海 汕头 厦门 海南 数据来源 : 根据 深圳市人力资源社会保障统计公报 (2012 年, 2011 年 ), 珠海市经济和社会发展统计公报 (2012 年, 2011 年 ), 汕头市统计年鉴 (2012 年, 2011 年 ), 厦门市国民经济和社会发展统计公报 (2012 年, 2011 年 ), 海南省经济和社会发展统计公报 (2012 年, 2011 年 ) 中提供的参保人数, 应用指标体系中设计的参保人数增长率的计算方法整理得出 社会保险的参保人数和参保人数的增长率能客观反映社会保险发展的基 数 上升空间和发展趋势, 而社会保险基金的收支和结余情况则能直接反映社 会保险在基金的经营和管理上的成绩 ( 见表 4) 1 5 1

8 经济特区蓝皮书 表 年经济特区社会保险基金收支 单位 : 亿元 特 区 社保基金收入 社保基金支出 基金结余 深 圳 珠 海 汕 头 厦 门 海 口 注 : 深圳 珠海 厦门数据来源于各个经济特区的社保基金管理处网站 人社局网站及统计局网 站 ; 汕头数据来自汕头市人力资源与社会保障局 关于 2011 年 7 月至 2012 年 6 月社会保险基金收支情 况的公告 ; 由于海南省社会保险基金收支的具体数据缺失, 用海口市的社保基金收支数据代替以和其 他经济特区比较, 数据来自海口市财政局网站 通过表 4, 我们可以清楚地看到各个经济特区社保基金的收支和结余情况 截至 2012 年底, 社会保险基金有结余的特区占绝大多数, 只有汕头的社保基金支出大于收入, 结余呈负数, 基金增值保值效果不能令人满意 深圳的社会保险基金年结余特别巨大, 接近 377 亿元, 在经济特区中遥遥领先, 厦门和珠海的社保基金的结余也比较客观, 不过和深圳的巨额结余相比就逊色不少 深圳社保基金的结余将近厦门和珠海市社保基金结余的 4 76 倍和 8 36 倍 海口的社会保险基金收入高于支出, 但是结余数目相比其他特区很少, 仅为一亿多元 与社保基金发展良好的深圳等城市相比, 其他特区尤其是汕头和海南必须积极探索社保基金的保值和增值方式, 管理和经营好特区参保人员的 生存保命钱 在表 2 表 3 表 4 的基础上, 根据指标体系中设计的指标, 将反映经济特区社会保险的公平性指标和适应性指标下的三级指标数值整理成表 5 表 6 表 年经济特区社会保险公平性指标数值结果 单位 : % 特区 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 养老保险征缴基数比 深圳 珠海 汕头 厦门 海南

9 中国经济特区社会保险发展报告 从数据上来看, 深圳市基本养老保险和工伤保险的整体人群公平性指标分 别达到 98 6% 和 100%, 其中工伤保险的参保率已经连续几年维持在 100% 的 极限状态, 说明在整体就业人口中, 基本养老保险和工伤保险的参保率基本达 到了全面覆盖 且这两种社会保险参保率在五个经济特区中都是最高的 说明 深圳的基本养老保险和工伤保险整体公平性相当优秀 其次是基本医疗保险, 再次是生育保险, 参保率分别接近 70% 和超过 63% 参保率最低的是失业保 险, 不到 45% 珠海的基本医疗保险和基本养老保险整体人群公平性指标中 的表现相当突出, 分别超过 97% 和 96%, 尤其是基本医疗参保率在所有特区 中是最高的 其次是工伤保险和失业保险, 参保率都接近 80%, 生育保险率 相对逊色, 以接近 50% 排名居中 汕头市在社会保险参保率指标上表现比较 落后, 最高的基本养老保险参保率略超过 33%, 最低的基本医疗保险参保率 只略超过 20%, 失业保险 工伤保险 生育保险的参保率基本都在 26% 左右, 没有哪一种社会保险的参保率表现比较良好, 社会保险的整体公平性较差, 覆 盖人群范围太小, 使得社会保险没有起到相应的保障作用 而厦门的数据让人 最先注意到的就是它表现优秀的基本医疗保险的参保率, 因为其他种类的社会 保险参保率除了基本养老保险接近 72% 以外, 基本浮动在 50% ~ 55% 的范围 内 一枝独秀的发展使得 厦门医保模式 更有探索和借鉴的意义 我们将 在后文对该模式做简单介绍 海南的社会保险整体公平性发展令人堪忧, 情况 甚至不比汕头乐观 除了基本医疗保险参保率, 其他社会保险尤其是工伤保险 和生育保险的参保率只略超过 14%, 人群覆盖的广度远远不够, 除基本医疗 保险外, 其他四种社会保险的参保率在所有经济特区中都是排名最末的, 基本 医疗保险虽然不是最末, 也只超过汕头, 排在倒数第二的位置 从这些数据可以总结出 : 一是对于同一个经济特区来说, 社会保险中各个 保险的参保率相差较大, 社保结构的发展不平衡 ; 二是对于同一种社会保险而 言, 每个经济特区的参保率不尽相同甚至相差很大, 说明了经济特区间社会保 险的发展也不平衡 再来看经济特区社会保险的适应性指标结果 资金适应性代表社保基金的 支付能力, 大于 1 则表示基金有结余, 资金适应性指标数值越大, 支付能力越 强 从表 6 可以得知, 除汕头以外的四个经济特区的社保资金适应性指标都大 1 5 3

10 经济特区蓝皮书 表 年经济特区社会保险适应性指标计算结果 特区 社保基金 支出 ( 亿元 ) GDP( 亿元 ) 财政支出 ( 亿元 ) 资金适应性 产出适应性 经济适应性 财政适应性 深圳 珠海 汕头 厦门 海口 注 : 海南经济特区的资金适应性和经济适应性标准以海口市为代表 于 1, 且深圳和珠海的社保基金结余还能在当前水平不变的前提下, 满足再支付两年多和一年多的社保金待遇发放 厦门的社保基金结余也接近满足再多一年的社保待遇发放 产出适应性和财政适应性指标数值分别代表社保基金支出占 GDP 和财政支出的比重 参考发达国家社保基金支出占财政支出和 GDP 的比重, 这个比重一般在 20% 以上 但表 6 中我国经济特区的社保基金经济适应性表现却远不能和发达国家相比 一是国家间的发展阶段和经济水平的不同是造成社保基金经济适应性不同的客观物质基础, 适应性很低的原因有两种极端情况, 一种是有些地区 GDP 数值很大如深圳, 虽然社保基金支出也是经济特区中最多的, 但比重反而是最低的 ; 还有一种就是 GDP 数值不大, 基金支出也特别低如海南 二是因为我国社保采取的模式不是西欧的普惠福利型国家模式, 占 GDP 和财政支出比重自然不会那么大 其中, 产出适应性以珠海和厦门为首, 占 3% ; 其次为汕头, 占 2% ; 最后为深圳和海南, 占 1% 表 年经济特区社会保险公平性指标的纵向比较 单位 : % 深圳 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 珠海 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率

11 中国经济特区社会保险发展报告 续表 汕头 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 厦门 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 海南 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 全国 养老参保率 医疗参保率 失业参保率 工伤参保率 生育参保率 对经济特区社会保险公平性指标的纵向比较主要集中于社会保险的参保率即整体人群公平性的比较 因为人群内部公平性在短时间内由于工资水平及社会保险征缴等制度比较稳定, 变动程度较低, 所以不再单独列出对比 从表 7 可以看到, 深圳 2012 年的基本医疗保险 失业保险 生育保险参保率较 2011 年有了 0 5 ~ 2 个百分点的增长, 工伤保险参保率继续维持在就业人群完全覆盖的公平性状态, 但基本养老保险参保率有了 1 4 个百分点的滑落, 暂时脱离了百分之百的完美状态 虽然仍然维持在高位, 但基本养老保险的参保率还有上升的空间 珠海 2012 年的基本养老保险 失业保险 工伤保险 生育保险参保率分别较 2011 年提高了 个百分点, 在珠海参保率基数本身就不小的情况下, 增长速度还是比较可观的 基本医疗保险的参保率有 2 77 个百分点的滑落, 也暂时脱离了整体人群公平性百分之百的轨道, 但仍保持在很优秀的状态, 还有上升空间 汕头 2012 年的失业保险 工伤保险 生育保险参保率较 2011 年均大致扩大了 2 个百分点, 基本养老保险和基本医疗保险有了滑落, 前者滑落很少, 只有 0 43 个百分点, 后者滑落了超过 3 个百分点 和 2011 年相比, 整体还是有了一定的进步, 但和其他经济特区相比还有相当大的距离, 还需持续不断地努力追赶 厦门 2012 年的各类社会保险参保率较 2011 年都有了一定的滑落 程度各不同, 为 4 ~ 个百分点 滑落的原因主要在于厦门就业人口在 2012 年有了较大的增长, 虽然厦门各种社会保险参保人数有不错的增长, 但 1 5 5

12 经济特区蓝皮书 由于就业人口增长更多, 所以整体人群公平性变低了 ; 海南 2012 年的各类社会保险参保率较 2011 年和厦门一样也都有一定的滑落 滑落程度比厦门更剧烈, 滑落区间也更广泛, 在 7 ~ 30 个百分点之间 滑落的原因一是海南就业人口有了相对更大的增长, 另外也有制度安排和制度微观操作如征缴工作力度不足等方面的问题, 所以导致整体人群公平性变低 表 年经济特区社会保险资金适应性与经济适应性指标的纵向比较 特区 资金适应性 经济适应性产出适应性财政适应性 深圳 珠海 汕头 厦门 海口 全国 深圳 珠海 厦门 海口 全国 注 : 因缺少汕头市 2011 年数据, 故本表没有列入 从表 8 中可以看到经济特区社会保险资金适应性和经济适应性的纵向比较结果 深圳资金适应性 2012 年保持在 3 2 左右, 与上年相比有了程度很小的下降, 产出适应性保持不变, 财政适应性有了较小的增加 ; 珠海资金适应性保持在 2 左右, 并有了程度较小的上升, 产出适应性和财政适应性保持不变 ; 厦门资金适应性两年来均接近 2, 2012 年增加了将近 0 1, 产出适应性和财政适应性保持不变 海口资金适应性维持在 1 左右, 并有了极小程度的下滑, 产出适应性保持不变, 但财政适应性下降了 0 08, 是财政适应性指标中唯一下降的 从全国范围来看, 2012 年的产出适应性指标与财政适应性指标保持不变, 资金适应性略有降低 2012 年与 2011 年经济特区社会保险人口适应性指标如表 9 所示 2012 年深圳人口适应性指标除工伤保险人口适应性有 0 35 的上升外, 其他指标均存在一定比例的下降, 这是由深圳除工伤保险以外的其他社会保险参保人数增长率有所下降造成的 ; 珠海的人口适应性指标中, 除生育保险以外的社会保险 1 5 6

13 中国经济特区社会保险发展报告 特区 表 年经济特区社会保险人口适应性指标的横 纵向比较 人口适应性 基本养老保险基本医疗保险失业保险工伤保险生育保险 深圳 珠海 厦门 海南 全国 深圳 珠海 厦门 海南 全国 注 : 因缺少汕头市 2011 年 2012 年数据, 故本表没有列入 参保人数增长率下降造成基本养老保险 基本医疗保险 失业保险 工伤保险的人口适应性指标降低, 生育保险的适应性指标相比 2011 年高出 0 22; 厦门的人口适应性指标相比 2011 年存在一定程度的下降 海南的人口适应性指标与 2011 年相比下降得最多, 主要是因为海南的总就业人口相对其他经济特区出现了较大幅度的增长而参保人数的增长率却表现平平 ; 从全国范围来看, 2012 年全国人口适应性指标中, 基本医疗保险的人口适应性指标上升幅度较大, 其他社会保险的人口适应性指标均有不同程度的小幅下降 二 经济特区社会保险发展取得的成就与存在的问题 ( 一 ) 经济特区社会保险制度发展和改革取得的成就 1 1 深圳 (1) 进一步提高社会保险待遇和社会保障水平 一是按时上调养老金, 1 资料来源 : 深圳市社会保险基金管理局 2012 年工作报告, 深圳市人力资源和社会保障局, 深圳市统计局网站 ; 珠海市人力资源和社会保障局, 珠海市社会保险基金管理局, 珠海市统计信息网网站 ; 厦门市人力资源和社会保障局, 厦门市统计局网站 ; 深圳市人力资源和社会保障局, 深圳市统计局网站 ; 汕头市人力资源和社会保障局, 汕头市统计信息网网站 ; 海南省人力资源和社会保障厅, 海南省社会保险事业局, 海南省统计局 1 5 7

14 经济特区蓝皮书 企业退休人员基本养老保险人均增加 271 元 / 月, 达到人均 2790 元 / 月 按月领取养老金的离退休人员达 万人 各项养老待遇均实现了按时足额发放 二是不断提高医疗保险待遇, 扩大医保支付范围 支持公立医院改革, 实行公立医院药品零加成, 进一步引导社区治疗小病 三是工伤预防和工伤康复工作继续强化 目前, 全市工伤定点医疗单位增至 92 家, 工伤康复定点医疗单位 13 家 2012 年, 全市共完成工伤认定 人, 依法补偿工伤事故 人次 万元, 工伤事故率为 0 44 四是积极发挥失业保险的帮扶作用 2012 年, 全市按月发放失业保险金累计 万元, 共 人次 发放生活困难补助 551 人 342 万元, 发放一次性失业保险金 156 人 万元, 办理延长领取失业救济金共 67 人次, 为失业员工缴交住院医疗保险 万元 (2) 扩大征缴范围, 加大征缴力度, 社会保险基金收入稳步增长 首先, 征缴人群覆盖面扩大, 全市各险种参保总人数达到 万人次, 创下历年投保新高 其次, 征缴力度进一步加大, 全年全市各项社保基金收入 亿元 此外, 简化和规范业务流程, 特别是完善少儿医疗保险征缴程序, 实现信息共享 ; 对工伤保险的扩面征缴, 统一下调保险基准费率, 极大地减轻了企业负担 (3) 保险基金管理更加规范化与科学化, 投资运营取得了更大的成绩 首先, 社保基金财务管理实施标准化, 大幅优化业务操作流程, 不断规范程序和完善制度, 大大提高了社保基金财务管理效率, 其安全性也得到了进一步的增强 其次, 对于骗保欺诈的不法行为进行了强有力的打击, 健全医疗监督工作流程和非现场监督工作体系, 加大了监察力度, 提高了基金管理的严密性 最后, 深圳市企业养老保险基金按份额出资配合省政府委托全国社保基金理事会运营社保基金, 积极拓宽社保基金保值增值的投资渠道, 以实现社保基金收益最大化 (4) 社会保险法 得到全面贯彻落实, 社会保障体系得到进一步完善和健全 首先, 出台了 深圳市实施 广东省城镇居民社会养老保险试点实施办法 细则, 修订了 深圳经济特区社会养老保险条例 深圳经济特区失业保险若干规定 其次, 根据相关课题项目的研究成果, 继续做好关于连续 1 5 8

15 中国经济特区社会保险发展报告 工龄 调整缴费年限 补充养老保险等法规政策的调研分析, 为养老保险条例 的修订提供决策依据 最后, 广泛开展社保法规政策的宣传, 使基层和人民了 解热点难点问题, 社会保险各项政策和知识得到了较为全面的普及 (5) 进一步提升内部管理水平, 不断提高社会保险服务的经办能力 启 动社保关系审核试点工作, 推进城镇居民养老保险业务及滞纳金的贯彻实施 完善和优化社保转移业务办理, 简化办理流程, 参保人满意度有了很大的提 高 在监督各社会医院是否已纳入医保定点范围的同时, 积极推进省内异地就 医即时结算业务的开展, 向 医保同城化 迈出了坚实的一步 出台 关于 转移接续退休人员养老金计发问题的通知 关于执行广东省一次性补缴政策 的通知 和 关于规范女职工按工作岗位认定退休年龄问题的通知 等民生 措施, 使深圳退休人员养老保障更加完善 2 珠海 (1) 改革了城镇职工基本养老保险计发办法, 实施了 珠海市社会养老 保险条例 (2006 年 1 月 ) 2006 年 1 月正式实施 珠海市农民和被征地农民 养老保险过渡办法 2010 年 4 月对农保制度进行调整, 建立了基础养老金制 度 ( 每人每月 150 元 ); 十一五 期间建立形成了 四支柱一平台 的医疗 保障体系 ; 贯彻实施了 农民工平安计划二期 和 绿色关爱 行动 成立 劳动能力鉴定委员会统一规范全市的工伤认定等工作的程序和标准, 十一 五 期间的工伤事故发生率有效控制在 0 9% 以下 ; 扩大失业保险基金支出范 围, 增加了社会保险 岗位补贴和小额担保贷款贴息支出 ; 一定程度上调整了 生育保险待遇支付方式 支付标准及生育待遇享受条件, 为生育保险基金运行 打下良好发展基础 (2) 进一步规范社会保险基金管理, 建立健全了基金预决算和分析制度 出台了 珠海市社会保险反欺诈办法, 对社保基金实行全方位 全过程监督 检查, 没有出现违规征缴 违规经办 超范围支付和挪用基金等情况 ;1998 年以前被挤占挪用的社保基金全部回收, 确保了基金安全平稳运行 (3) 稳步提高社会保险待遇水平 十一五 期末, 全市领取基本养老金 的离退休人员 人, 基本养老金和失业金标准为人均每月 1728 元和每月 768 元, 比 十五 期末增长 69 2% 和 57 7% 职工医疗保险住院支付限额 1 5 9

16 经济特区蓝皮书 提高到每年 30 万元 ; 门诊特定病种目录从 25 种提高到 32 种, 特定病种的最高支付限额提高到每年 7 万元 ; 取消了职工享受特定病种待遇的起付线, 相关人员的待遇水平大幅度提高 3 2 万农民和被征地农民享受老年养老保险津贴待遇, 人领取养老金, 养老津贴标准达到人均 150 元每月 1 (4) 进一步提高社会保险和社会化管理服务能力 珠海市社会保险基金中心利用信息化手段改革和创新管理和服务模式, 实现了由经验型管理 定性管理 手工管理向科学管理 定量管理 电子化管理的转变 具体表现 : 首先, 2009 年 10 月, 社保基金中心通过了 ISO9001: 2008 质量管理体系认证, 成为全省率先实施此认证的社保经办机构 其次, 金保工程项目系统运行性能优良 系统建设成果众多, 成为示范工程 最后, 覆盖全市的退管服务网络已基本建立, 二级政府 三级管理 四级服务, 不断提升社会化管理服务水平 3 汕头 (1) 引入市场机制参与城乡居民医保, 稳步推进社会保障体系建设 市场机制引入项目的运营内容既包括正常办理医疗费用报销, 还在一定程度上参与医疗监管服务 由人保健康保险汕头公司与社保局组成的医疗服务队伍, 对定点医疗机构进行相关的审核监督, 将风险控制在源头, 并跟踪居民住院治疗的全过程, 使得社保医疗基金支付更为合理, 维护了参保居民的权益, 提高了社保医疗基金的安全系数和使用效率 (2) 调整社保机构职能, 使社保基金的征收和管理更有效率 社保机构努力从政事合一转向主要经办业务, 以实现职能转变 首先, 由地税部门全责征缴社保费用, 加大了社保基金的征缴力度 ; 其次, 全市统筹社会保险基金, 从上至下管理社保机构, 使得保障和服务功能得以加强 社保基金监管力度增强, 社保基金运行更加规范, 基金调剂保障能力不断增强 (3) 社会保险覆盖范围不断扩大, 社会保障待遇进一步提升 全市各类社会保险参保人数近年来不断增长, 医疗保险从制度上实现全民覆盖 全市月人均养老金从 462 元 (2005 年 ) 增至 十一五 期末的 1059 元, 增加 597 元, 增长率为 129 2% 1 关于印发珠海市就业和社会保障事业发展 十二五 规划的通知 珠人社 号 1 6 0

17 中国经济特区社会保险发展报告 (4) 继续推进社会化管理工作, 重视弱势群体的社会保障问题 一是基 本建立起企业退休人员三级退管机构 ; 二是启动了企业年金和被征地农民养老 保险调研工作 另外还推进了新型农村养老保险试点工作 4 厦门 (1) 促进外来员工参保, 使社保的覆盖范围进一步扩大 更重要的是促 进了社保基金的稳步增长 截至 2012 年底, 在参加基本养老 基本医疗 工 伤 失业和生育保险的队伍中, 外来员工人数分别达到 万人 万 人 万人 万人和 万人, 年增长率分别达到 9 31% 13 17% 8 77% 9 25% 和 9 36%, 增长快速而显著 各类社会保险基金收 入和支出分别达到同比增长 24 93% 和 19 28%, 社会保险基金历年累计结余 亿元 (2) 在统筹城乡基本养老保险制度改革上取得较好成绩 第一, 在统筹城 乡基本养老保险制度方面, 继续调整企业退休人员基本养老金, 人均基本养老金 增加 255 元 / 月, 调整后达到 2268 元, 居福建省第一位, 位居全国前列 ; 妥善解 决企业职工基本养老保险有关问题, 允许 2011 年 7 月 1 日前到龄但缴费年限不 足 15 年的参保人员一次性补足 15 年社保基金后办理退休 ; 注重历史遗留问题和 弱势群体养老问题的解决, 将 老农保 参保人员纳入基本养老保险制度, 推 进被征地人员养老保险, 全市已有 7 92 万名被征地人员办理了养老保险 (3) 持续推进社会化服务 一是继续推进企业退休人员移交管理工作, 2012 年厦门市社会化管理率达到 99 25%, 社区管理率达到 100% 二是认真 做好医保定点资格评审工作, 共有 14 家医疗机构 174 家零售药店获得医保 定点资格, 并实现 零投诉 三是 热线社会效益良好 2012 年举办 14 场专家咨询, 共受理市民咨询电话 万人次, 其中人工服务受理 万人次 人工服务平均接通率为 78 87% (4) 加强社会保险基金监督工作 一方面, 与公安部门合作, 联合构筑 社会保险基金反欺诈和打击机制 2012 年已移送公安部门依刑事诈骗立案侦查 3 起 通过政府采购方式委托会计师事务所进行专项审计, 并及时通过 厦门日 报 监督在线 进行披露, 起到了宣传和震慑效果 ; 另外, 加强养老保险待遇 稽核力度, 2012 年停发享受社保有关待遇死亡人员 7686 人, 共计 万元, 1 6 1

18 经济特区蓝皮书 追回 93 名在厦门重复领取养老保险金 万元, 追回冒领多发养老保险金 万元 另一方面, 积极组织开展对工伤保险长期待遇领取条件的年度审核, 对 5 家用人单位补缴工伤保险后稽查核实, 确保了基金的安全运行 (5) 加大财政投入, 向困难群体和地区进行利益倾斜 2011 年, 民生事业支出达到市财政支出的 2/3 以上, 新增财力用于民生的比例达到 75% 以上 切实保障城乡居民基本公共卫生服务经费, 2011 年共安排支出超过 6000 万元 对参加农村居民医疗保险的岛外四区的农村居民财政补助标准大幅提高, 由人均 15 元 / 年增至 190 元 / 年 且在新型农村合作医疗开展的初期阶段, 对岛外困难区翔安区给予高出平均补助比例 15% ~ 20% 的补助标准, 充分体现了倾斜扶持的力度 5 海南 (1) 不断加大社保事业投入, 提高社会保险养老金 海南经济特区自 2005 年起连续八年调整企业退休人员养老金, 基本养老金由 2005 年的人均 441 元 / 月增长至 2013 年的人均 1526 元 / 月 ; 新农保基础养老金 2011 年 10 月的标准为人均 70 元 / 月, 较 2010 年的标准 (55 元 / 月 ) 增长了 27%, 2012 年 10 月又涨至 85 元 / 月 ; 失业保险金标准调整为本人失业前缴纳失业保险费的 12 个月月平均工资的 60%, 经过调整后的失业保险金最低达到海口市居民最低生活保障金的 1 5 倍 此外, 失业人员从 2011 年 7 月起在领取失业金期间也有了医疗保险 (2) 不断改革传统型社会保险制度, 积极构建现代社会保险体系 海南经济特区自 2009 年 12 月开始启动新农保试点工作以来, 通过飞速的发展, 在 2010 年 9 月提前 2 年实现新农保的全覆盖 2011 年 7 月, 海南省经济特区全面实施城镇居民社会养老保险制度, 至此, 将城镇职工 城镇居民 农民的养老都纳入了制度保障范围之中 全面建设城镇职工医保 新农合的同时, 于 2008 年正式启动了城镇居民基本医保的全覆盖项目, 经过近几年的发展, 基本形成了城乡并举的医疗保障体系 (3) 结合特区实情, 积极探索异地医保参保的当地医保服务模式 鉴于国际旅游岛的战略定位, 越来越多的人被吸引来海南旅游 度假 工作, 特区积极开展异地就医结算合作试点工作, 使异地参保人员享受到高质量的医保服 1 6 2

19 中国经济特区社会保险发展报告 务 从 2009 年与山西 黑龙江等 5 省区签署协议开始, 至今已与 13 个省市 20 个统筹区实现了异地就医结算, 异地就医结算人次和医疗费用分别为 6396 人 次和 1358 万元 另外,2010 年 7 月, 针对跨省就业人员的养老保险关系转 移 接续问题出台了相关政策 (4) 不断解决社保历史遗留问题, 维护社会和谐稳定 从 2009 年开始, 逐步将破产国企 国有和非国有的困难单位共计 多名退休人员, 全部纳 入城镇职工医保或城镇居民医保 2012 年底, 老工伤 人员也被全部纳入工 伤保险统筹网络, 享受工伤保险待遇 (5) 养老保险于 2008 年实现省级统筹, 医疗保险 工伤保险 失业保险 生育保险也于 2012 年起, 速度不一地实现了省级统筹 海南经济特区率先实现 五项社会保险的省级统筹, 社会保险事业的发展迈上了新台阶 ( 二 ) 经济特区社会保险发展存在的问题及面临的挑战 虽然每个经济特区社会保险制度发展和改革中出现的问题存在差异性, 但 是总体说来, 都存在着以下几方面问题或挑战 (1) 日益扩张的社会保险需求对社会保险制度建设带来重大考验 从宏观方面来说, 包括人口老龄化 城镇化和就业结构的变化带来的挑 战 首先是人口老龄化带来的挑战 经济特区大多为移民城市, 目前人口年龄 都较轻, 尤其是深圳 珠海, 各项社会保险费率相对较低, 但随着全国人口红 利大环境的消散, 人口老龄化的到来将使城镇养老负担系数大幅增加, 不断加 重医疗费用的需求和支出, 这就对未来经济特区社会保险基金的支付能力也即 资金适应性提出挑战 其次为城镇化 随着中国城镇化的不断发展, 经济特区 的社会保险制度面临由此带来的两个方面的问题 : 一是外来流动人口 转移劳 动力的社会保险问题 ; 目前经济特区的社会保险制度主要是针对城镇人口设定 和实施的, 如何适应城镇化过程中本地人口与外来人口, 确保不同人群享受同 等社保待遇以及劳动者在特区工作和缴纳社保费后回乡或去其他地区的社保关 系转移和接续问题都是摆在经济特区面前的重大问题 二是随着城镇化进程的 加快, 大量青壮年劳动力进入城市, 农村妇孺老弱的基本生存问题变得更为突 出, 农民 被征地农民 留守妇女和儿童等农村养老保险体系的建立和完善显 1 6 3

20 经济特区蓝皮书 得任重而道远, 这对于农村人口占比较大的海南省来说, 更具现实意义 最后就是就业形式的日益多样化对扩大社会保险的覆盖范围发出了前所未有的需求呐喊 经济特区的就业格局和全国相比, 非公有制经济作用更大, 吸纳新生和存量劳动力更为活跃, 也是外来人员就业的主要渠道 另外一个特点就是大量劳动者以灵活方式就业 经济特区特殊的就业格局可能会使许多非公有制经济的就业人员和灵活就业人员容易成为社会保险安全网的 漏网之鱼 提高这部分人员的参保率, 保障其基本权益, 促进社会保险的公平性是今后经济特区社会保险工作中亟待解决的又一个重大问题 (2) 提高社会保险供给能力, 满足社保实际需求是从微观方面对经济特区社会保险制度提出的挑战 这主要归因于经济特区社会保险制度仍不十分健全, 改进空间较大, 基础和发达国家或地区相比仍比较薄弱 具体表现在 : 一是仍然未能实现全面覆盖, 全民社保仍只停留在概念和制度层面 仍然有许多人缺乏社会保障, 离人口全覆盖的目标还有差距, 因为历史政策或问题而未参保的部分人群, 如乡镇企业职工 农村 两委 干部等人, 根据现行政策暂无法补缴并享受社会保险待遇 ; 有的城镇居民已超过法定退休年龄, 但从未就业或参保, 以致没有养老金等问题都使得社保的供给面临挑战 ; 二是社会保险待遇水平总体仍不高 虽然近年来经济特区养老金水平在稳步提高, 但由于包括企业年金 补充医疗保险等在内的多层次的社会保险体系还未健全, 基本养老金成为大部分企业退休人员的主要生活来源, 使得待遇水平总体不高 在医保方面, 门诊费用在大部分经济特区未实现社会统筹, 与福利型国家相比, 人们的医疗费用负担仍然比较重 ; 三是政府投入与实际需求仍有差距 社会保险是一项民生工程, 离不开政府的投入 近年来经济特区各级政府不断增加对社会保险的投入, 特别是在农民和被征地农民养老保险 城乡居民基本医疗保险 未成年人医疗保险三项补充型保险方面 随着经济社会的发展, 人们的社会保险需求不断提高, 因此对政府的财政投入也相应提出了更高要求 1 1 闫昊波 : 探索珠海特区社会保险制度健康发展的路径与思考, 2011 年 5 月 30 日, http: / / www. zhsw. gov. cn / sww_ gqf / sskl / jcck / / t _ html 1 6 4

21 中国经济特区社会保险发展报告 (3) 社保基金进一步实现保值增值面临通胀压力和适应经济增长的挑战 目前, 经济特区社保基金的经营方式和投资渠道较发达国家显得保守和单 调, 社保基金结余绝大部分存放银行, 基金收益率往往超不过通货膨胀率, 经 济高速发展时, 社保基金由于投资渠道单一反而隐形贬值的现象屡见不鲜 应 考虑这些方面存在的问题 : 社保基金投资运行管理办法是否缺失 ; 运营基金范 围能否进一步扩大 ; 能否发行适合社保基金购买的国债以尽可能提高社保基金 收益率 ; 是否应该建立社保基金存款利率竞价机制 (4) 社会保险信息化要求给社保制度的改革带来的挑战 随着社会保障统筹城乡 覆盖全民 跨制度衔接 跨区域协作的发展趋 势, 信息化工作必须从更高层面 更宽视角和更长远眼光进行规划和部署 ; 同 时, 精确管理对信息化工作提出了更高要求 ; 另外, 人民群众对公共服务也提 出了更高的要求, 呈现出需求多层次 多样化 个性化的趋势 (5) 在社保法制建设和社会化管理服务方面仍与现实发展存在差距 一是社会保险法规体系仍不健全, 相关社保法规的修订出台不能及时跟上 社保的发展速度或实际需求 二是社会保险管理服务能力不足与参保业务持续 增长之间的差距日益拉大 由于在经济特区中汕头的社会保险指标表现总体处于垫底水平, 因此有必 要对其社会保险存在的问题做一个简单的单独梳理 汕头社会保险制度发展或 改革中存在的主要问题有 1 : 第一, 社会保障事业发展水平与人民群众日益增 强的需要差距较大, 社会保险覆盖范围小, 难以起到应有的保障作用 法制建 设仍是 短板, 社会化管理程度不够, 社保基金的增值保值面临严重挑战 总之, 难以适应经济社会发展 第二, 难以适应以民生为本的社会建设 社会 保障的配套措施和基础设施建设有待推进, 也需要政府相关部门职能转变, 积 极运用新体制机制, 并在实践的检验中不断调整完善 第三, 难以适应公共服 务的均等化 社保基层公共服务平台建设滞后 人员不足 人才缺乏 基础设 施落后 信息化水平较低 经费保障缺口较大, 多样化 多层次的公共服务需 求与供给不足的矛盾越来越突出 1 汕头市人力资源和社会保障事业发展 十二五 规划, 汕府办 号 1 6 5

22 经济特区蓝皮书 三 经济特区社会保障制度改革的努力方向 ( 一 ) 国内外经验教训的借鉴 (1) 欧美模式的经验教训欧美都在进行社保制度改革, 但在美国由于社保改革而导致的大游行与大罢工十分少见, 而欧洲却相反, 社保一改革就很可能引起社会动荡 追根溯源, 主要是因为社保模式的不同 欧洲社保为普救型模式 ; 美国社保为补救型模式 两种社保模式自身的特点导致了不同的结果 对于欧美模式的经验教训, 我们需要总结和比较上述两种模式的不同特征 首先, 在市场和国家作用方面, 普救型模式较多地强调国家的作用, 政府主导, 国家出面干预较多, 力度较大, 劳动力市场弹性较小 而在补救型模式里, 国家作用有限, 市场发挥更加重要的作用, 家庭的保障作用占有重要地位, 政府只在市场作用不明显而有必要的时候起到补救作用 其次, 在国家 企业主和工会三者之间, 普救型也就是欧洲大陆模式基于三方合作运作, 所有福利措施的出台均需与三方达成一致 工会代表有很大发言权, 国家做的不过就是在各种基金上报预算之后列入国家总预算之内 所以, 从财政角度上说, 国家很可能是亏而不是盈 而在英美模式即补救型模式里, 由于是国家统一层面的收支, 从资金缴收到津贴发放, 国家都是统一口径统一操作的 虽然也存在着三方合作伙伴机制, 但社保资金收支大权主要操控在国家层面, 行业和工会没有太大作用, 三方合作的层次相对较低 最后, 在补救模式中, 全国在由国家力量主导统一的社会保障制度下, 所有群体都没有或难以享受自己的独立利益 而欧洲大陆普救型模式里社保制度主要掌握在行业基金计划里, 因此容易出现严重的制度碎片化现象, 而这种碎片化使得社保制度的改革相当艰难 1 从补救型模式和普救型模式的典型国家来看, 在解决社会矛盾与冲突的 1 法国改革举步维艰, 谁改革, 谁下台 这个定律在法国已得到过两次证明 : 1995 年铁路工 人退休制度改革未果导致朱佩总理下台 ; 2005 年推动教育和福利改革导致拉法兰总理下野 1 6 6

23 中国经济特区社会保险发展报告 方式上, 前者主要体现在谈判桌上, 而后者则较多地体现在马路上 因此, 美 国的社保改革很少引发示威游行 ; 普救型模式与之相反, 它更容易出现疲劳 症, 在改革的过程中, 它们更为 辛苦 一些 1 通过比较这两种模式, 再谈到我国社保制度的完善, 我们就有了一个基本 的感觉, 就是目前我国社会保障制度在深化改革的过程中, 还必须注意模式的 选择 一方面, 鉴于欧美的经验教训, 模式的选择必须要适合本国国情, 要根 据本国实情设定预期目标, 而不应盲人摸象凭想象臆断 ; 另一方面, 选择模式 必须要谨慎, 要摸着石头过河, 在探索中不断修正, 否则将欲速而不达 因 为, 每一项社保政策或措施的出台, 事实上都包含着对社保制度模式的取向 如果在冲动和追求速度的情况下选错了模式, 就犹如航船在大海中偏离了方 向, 想要重新回到正确的航道就难了 方向的重新选取也即模式的重新选择所 带来的成本是可想而知的 因此欧美模式给我们的启发有 : 第一, 应该逐步消除基本社会保障制度的碎片化, 尽量做到建立一个大一 统的社会保障制度 我国目前的基本社保制度主要覆盖了城镇居民, 而基于它 的功能和使命, 应该覆盖的目标人群有四类 : 城镇居民 公务员 事业单位职 工 农民工 农民 首先应尽快将公务员和事业单位职工纳入, 要制订计划和 时间安排表 ; 现行的城镇基本社保制度是部分积累制, 不适合农民工群体, 应 考虑调整留出 制度接口, 以尽快将农民工纳入基本社会制度之下 然而, 由于经济发展水平 财政力量不够等客观原因, 庞大的农民群体在较长的一段 时期内难以纳入, 暂时也只能采用新农合等单独的社保制度 未来基本社保制 度的设计应该先考虑对这四类群体中除农民外的三类群体的适应性, 否则容易 导致制度碎片化 因此, 我们考虑的思路应该不是为农民工单独设计一种社保 制度, 而是要调整基本社保制度, 使之能够适用于农民工, 适用于公务员和事 业单位职工 第二, 尊重市场选择, 借助市场的力量 转型时期的中国社会结构 产业 结构 人们的消费习惯乃至生活的方方面面都发生了翻天覆地的变化 事实证 1 郑秉文 : 从欧美的经验教训看我国社保模式的选择与完善, 中国劳动保障报 2006 年 6 月 22 日 1 6 7

24 经济特区蓝皮书 明了市场经济的力量, 也进一步表明改革中出现的问题不是因为改革错误, 而是因为改革不够 对于社会保障而言, 它最终服务的就是 人 的权益, 这和市场经济赋予 人 选择的自由和权利 有相互交叉的地方, 从某个方面来讲, 在社会保障方面, 我们是否也应该改变思路, 多使用一些市场因素, 少进行不必要的干预, 同时使得劳动力市场弹性大一些呢? 但是需要指出的是, 尊重市场选择和主张借助市场力量不等于主张不需要政府的大力支持和参与 首先, 保障民生是政府义不容辞的责任和义务 ; 其次, 中国所处的发展阶段和客观的经济发展水平, 决定了在不远的未来, 中国社会保障制度的发展仍然需要而且还主要靠的是政府的积极参与, 只是在某些不需要政府干预的环节, 市场将会也应该起更重要的导向作用 (2) 厦门 医保模式 的经验厦门市从 1997 年开始实施医保改革, 经过十五年的磨砺, 在福建省乃至全国率先构建了一个基本医疗保险三统筹 1 的全民医保体系 改革分为三大阶段, 第一阶段是 1997 ~ 2006 年的保障主体转换阶段, 从单位保障走向社会保险 ; 第二阶段是 2007 ~ 2009 年的覆盖面扩大阶段, 从覆盖职工的医保发展为覆盖全民的医保 ; 第三阶段是 2010 年至今的保障水平提升阶段, 从扩张数量转向提升质量 改革成果有 : 一是医疗保险参保人数持续增长, 2011 年和 2012 年厦门市基本医疗保险的参保人数分别为 万人和 万人 ; 年增长率分别为 10 48% 和 8 2% 相对厦门市总就业人口而言, 基本医疗保险的参保人数基数较大, 增长率也比较高 二是覆盖范围方面, 厦门市自 1997 年 7 月启动建立城镇职工基本医疗保险制度以来, 统筹对象最先是将城镇职工纳入, 然后逐步纳入外来从业人员 失业人员 灵活就业人员 在厦就业的台港澳人员 城镇居民 未成年人 农村居民以及在校大学生, 基本实现了所有人群的全覆盖 这说明, 第一阶段和第二阶段的改革还是颇有成效的 三是参保人员在第三阶段的改革中, 厦门市主要提升保障医保水平和加深保障层次 提升水平方 1 基本医疗保险的市级统筹 城乡统筹和门诊医疗费统筹, 这三项统筹, 被国家人力资源和社 会保障部赞为医保的 厦门模式 1 6 8

25 中国经济特区社会保险发展报告 面, 在全国门诊医疗费用统筹, 在 保基本 上重点保大病, 兼顾保小病, 保证小病无忧 职工基本医疗保险和居民基本医疗保险参保人员大病住院医疗 费报销比例分别超过了 85% 和 75%, 建立职工补充医疗保险和城乡居民补充 医疗保险制度, 其报销比例分别为 95% 和 75%, 同时不断提高报销限额, 一 年期内职工医疗保险的医疗费报销限额达 36 万元, 着重解决 大病不愁 四是加深保障层次方面, 厦门市构建了保障更加全面的多层次社会医疗保障架 构 第一层次的基本医疗保险, 包括职工和居民的基本医疗保险, 是主体部 分 ; 第二层次的补充医疗保险, 包括职工和居民的补充医疗保险, 作为补充 ; 第三层次, 最主要包括参保困难居民自付医疗补助制度, 作为保底, 旨在解决 生活特别困难的低保 残疾人等的医疗问题 可见不论是厦门医疗保障水平还 是医疗保障层次都有了大幅度提高 另外, 在医疗服务网络上, 厦门构建起了囊括各级医院 社区医疗机构 定点零售药店在内的纵横交错的基本医疗保险服务网络, 基本实现了医疗服务 网络从扁平到立体的提升 在医保信息化建设方面, 厦门市有比较超前的理 念 对信息系统的超前规划和超前建设成为三项统筹成功实施的重要保证 全 市统一的城乡医保信息系统 金保工程, 可以让参保人员凭社会保障卡刷卡 结算医疗费用, 方便快捷 另外, 依托信息系统, 建立起医疗费用预警和稽核 系统 方便稽核人员随时查阅定点机构和药店的各种医疗行为, 及时发出预 警, 保障基金安全, 管好全体参保人员的 救命钱 ( 二 ) 经济特区社会保险制度发展和改革的方向 经济特区社会保障制度经过近些年的发展和改革, 取得了不少成绩, 但离 全民社保的目标仍有一段距离, 改革必须继续, 步伐必须加快 经济特区社会 保险制度发展改革存在的共同问题主要有 : 一是社会保险整体公平性仍显不 足, 离实现全民社保的目标还有一定距离 ; 二是社会保险基金的管理制度不甚 完善, 保值增值存在风险 ; 三是社会保险的信息服务体系建设有待进一步完 善 ; 四是对社会保险服务的宣传力度不够 ; 五是社会保险系统的人才不足 ; 六 是社会保险的监督 稽查 法制体系不够健全 这些问题应该是下一阶段经济 特区社会保险制度发展和改革需要努力的方向及进行突破的切入点 1 6 9

26 经济特区蓝皮书 对于经济特区来说, 首先, 要率先将社会保障的发展纳入 GDP 考核体系, 纠正有些经济特区只顾经济发展, 忽视社保发展的发展偏差 目前还没有单独针对五大经济特区社会保障尤其是社会保险的相关政策建议或可操作性措施, 客观原因在于各个特区实际情况千差万别, 历史遗留问题也各不相同, 在发展社会保障事业方面取得的成就和存在的不足也存在差异 而一个深层原因也不容忽视, 那就是地方政府之间以 GDP 作为政绩竞赛, GDP 没有发展好的情况下, 地方政府为了政治的晋升博弈, 不愿对未纳入 GDP 核算中的社保付出最大的精力 从五大经济特区社会保障近几年的发展情况来看, 经济发展情况越好的, 社会保障的发展也越顺利, 发展速度也较为稳定, 如深圳 珠海 厦门 ; 而 GDP 排名在广东并不靠前的汕头经济特区, 其社保近几年虽然也有较快发展, 但由于参保人数基数少, 社保基金结余基数少等问题导致社保的覆盖率 保障层次等方面与深 珠 厦仍有较大距离 ; 同样, 在全国 GDP 排名不靠前的海南省经济特区社保的发展也仍有较大提升空间, 而且作为五大经济特区中唯一一个以省为单位的经济特区, 它在统筹地方 城乡社保发展方面所面临的挑战更加严峻, 对相关决策和执行部门的人力 物力 财力也要求更高 因此, 鉴于经济特区社保发展差异, 可以归纳出一条针对经济特区社保发展的可操作性建议, 即经济特区在全国率先建立起将社会保障纳入 GDP 政绩考核机制体系 该体系的构建必须建立在将社保纳入 GDP 政绩考核所占权重的确定基础上, 构建时须集思广益, 全面实施前可在小范围内进行试验, 不断反馈和改进体系中可能存在的各种问题 当然, 任何一个体系的构建和成熟都绝非易事, 对于经济特区的社会保障而言, 真正建立能纳入 GDP 政绩考核机制的体系还有漫长的路要走 这对 GDP 本身的含金量和计算体系的改革也是有裨益的 其次, 五大经济特区之间要形成合力, 努力实现社会保障尤其是社会保险关系在经济特区间的顺利有效的转移 接续, 架起经济特区社会保障制度, 尤其是流动人口社保制度脱离碎片化走向大一统的全民保障的公平之桥 长期以来, 社会保险的转移 接续问题在各个地区都不同程度地存在着, 但解决起来却没什么效果, 主要原因在于各地保障制度呈现不同程度的差异, 具有碎片化的特征 又由于各地本身的差异和目标迥异, 很难实现 大一统 对经济特 1 7 0

27 中国经济特区社会保险发展报告 区而言, 形成合力和 大一统 具有发展基础良好, 主体少, 独立性 灵活 性较强等优势 所以对于处于同省 地理位置也相当靠近 经济实力都颇为不 错的深圳 珠海来说, 可以尝试在这方面走在最前列 社会保障的目标之一是 保证群体之间的生存发展机会公平, 碎片化的社保制度容易造成不同群体之间 社保付出和待遇的不同, 这对促进社会公平 建设和谐社会不利, 更与经济特 区在实现经济发展后全民享受改革开放成果的期待相悖, 因此, 特区间形成合 力促进社保制度的统一化符合社保发展的初衷, 是实现社保发展目标的有效途 径 另外还有一些既适用经济特区也适用全国各地区的一些政策建议 1 加大公共财政投入力度, 建立全民社会保障体系 各经济特区应根据国务院 社会保障 十二五 规划纲要, 坚持 广覆 盖 保基本 多层次 可持续 的原则, 加快推进覆盖城乡居民的社会保障 体系建设, 真正实现全民 应保尽保 各个特区政府要在实践过程中充分发 挥协调作用, 在合理统筹的基础上通过资金的不断投入来保障社会保险体系的 不断完善 首先, 健全的社会保障制度必须涉及城乡各类职工, 因此要确保所 有的劳动者能够尽快地应保尽保, 做好退休人员 困难职工 国企和集体企业 的 老工伤 人员的社会保障工作 其次, 要将大学生 无保护能力 残疾 人等无法就业人员纳入社会保障的范围之内, 使学生 伤残人士更加优惠地参 加社会基本保险 最后, 要将农民纳入社保制度的改革之中, 推进农村社会保 险工作的开展, 对农民不仅要开展基本养老保险和基本医疗保险的大病医保工 作, 也要进一步推进小病医保的工作开展, 全面保障农民的基本权益, 缩小城 乡之间社会保障的差距 2 加强社保基金的安全增值和监督管理 进一步完善社保基金财务管理制度和操作规程, 确保基金管理科学安全 通过革新管理制度, 建立独立 高效 统一的社会保险基金管理局, 实现分权 式管理 首先各社会保险基金管理局要进一步完善社保各项业务流程, 规范操 作规程, 明确审批权限 审批时限 审批条件, 完善社会保险信息数据库, 按 照统一的标准及时更新个人的基本信息 缴费的具体情况和享受社会保障的具 体情况 其次要大力发挥银行服务在完善社保基金管理过程中的重要作用 社 1 7 1

28 经济特区蓝皮书 保局要及时与银行协商制定银行社保基金服务的制度化流程, 确保各环节工作安全 高效地完成 避免信息资源和人力资源的浪费和损失, 全面保证社保基金实现经济效益最大化 在确保基金安全的前提下, 逐步探索建立完善的个人账户基金 社会保险基金和企业年金的市场化运营机制, 实现基金的保值增值 最后要完善社会保险基金运行内控监管制度 要规范业务办理程序, 在最短的时间内完成高效的参保工作, 健全计算机和政府部门多方监管的组织体系, 实现社会保障基金运营现场监督与非现场监督的互补和有机结合, 保证社会保险基金的安全有效运营 3 加强社会保障系统干部队伍建设不断加强社保人才队伍建设, 坚持以人为本, 发现和培养一批业务型专家和信息化专家, 打造一支素质过硬的社保工作队伍 首先要加快完善基层工作机制, 充实基层工作人员, 对基层工作人员的服务意识进行强化, 在服务过程中要遵守职业准则, 耐心地为参保人员办理业务, 解决参保过程中遇到的问题 其次要加强人力资源社会保障系统公务员有关社会保障法规政策 职业道德 业务知识和信息化管理能力培训, 从多方面全面提高社保工作人员的综合素质和业务能力 最后要制定科学规范 可操作性强的人事考核制度, 加强公务员作风和廉政建设, 建立人力资源社会保障监察协管员制度, 全面督促和加强社保服务人员的队伍建设和管理工作 4 加大社保的宣传力度要利用新闻媒体的优势, 做好社会保险的全面宣传工作, 加强各项社保法规政策的普法宣传, 特别是要做好对新修订的社保政策如 社会保险法 的宣传 另外, 各社会保险基金管理局要及时派遣公务员深入企业 农村, 做好对参保人的答疑解惑, 加大对社会保险的宣传力度, 确保全民充分认识国家的社会保障政策, 为推进全民社保做进一步的铺垫 同时委托会计师事务所对各用人单位每年社保缴费情况开展稽核工作, 在每年年末报出会计报表的同时要提供该公司的社保缴费情况 除此之外, 在各特区的社保基金网站上要完善网上申报实时查看制度, 让参保人员及时有效地了解参保流程, 让其得到更好的社会保障服务 1 7 2

29 5 加强社会保险的信息化建设 中国经济特区社会保险发展报告 建立一体化的社会保障信息系统有利于加强社会保障基金的信息化管理, 减少社会的人力资源管理成本, 扩大社保基金的覆盖人群, 全面适应社会流动 人员和统筹层次变化的需要 首先要加大办公硬件设施的投入, 使其与社保工 作发展相适应 从方便和服务参保群众的角度出发, 促进办公环境规范化, 为 创优服务提供基础条件 其次要完善信息网络化建设, 充分发挥各经济特区的 网络优势, 全面改进各经济特区的社保基金网站建设, 及时完成相关业务系统 的升级改造 加快推进社保卡自助服务网页的实施, 提高社保业务电子化水 平 ; 同时要完善人力资源和社会保障局和社保业务协同系统 一次性补缴征收 系统, 加强社会保险基金管理局和有关政府职能部门的信息共享, 加快建立信 息共享平台, 全面提高居民申报数据的效率 再次要以信息化为手段, 积极推 进商业保险与社会保险 医疗保险 新农保以及新农合基本医疗保障 社会救 助有机结合的社会保障体系建设, 建立一体化的社会保障卡, 充分体现社保服 务便民的服务理念 最后要加强社保服务网络的安全管理, 在建立社保卡的基 础上要加强社保信息的保密工作, 制定一系列的社保卡丢失 更换等管理办 法, 力争实现全民的社会保障 加强 6 稽核 医疗监督 法制工作在社会保险覆盖面不断扩大的情况下亟待 大力推进稽核 医疗监督相关法律的出台, 加大对违反社保法律法规行为 的查处力度和完善相关的监督机制 具体包括标准化社保业务工作 规范征缴 工作流程 制定社会保险申报登记和申报缴纳管理办法 ; 拟定实施用人单位 个人缴交社会保险费协议书 ; 制定经济特区医疗监督办法 经济特区医疗监督 工作规程等, 使医疗监督工作有法可依, 有法必依 在社保法规体系的完善 上, 迫切需要完成医疗保险条例和生育保险条例的修改出台以及做好养老保险 条例和失业保险新旧制度的有效衔接, 以实现平稳过渡 1 7 3