謝誌第一次探索著這世界是在五十二年前的花蓮, 而第一次真正開始學習研究學問, 則是在中國文化大學建築及都市計畫研究所, 雖然晚了些但卻值得, 也從不後悔尤其一身的

中國文化大學建築及都市計畫研究所碩士論文既成道路土地補償之研究 Study of Compensation for Private Lands Used as Existing Road 研究生 : 陳毅指導教授 : 林元興博士中國民國九十八年十一月

謝誌第一次探索著這世界是在五十二年前的花蓮, 而第一次真正開始學習研究學問, 則是在中國文化大學建築及都市計畫研究所, 雖然晚了些但卻值得, 也從不後悔尤其一身的匠氣在這幾年裡少了些許, 更知學問之深懊無底, 知識之浩瀚無涯在這幾年求學的日子裡得到很多, 除了感謝指導教授林元興博士給予的學術指導外, 也謝謝給予學習態度的叮嚀與處世哲理的規勸而陳錦賜所長的提攜與教誨更不在話下, 一句放下執著才能探索真理是我詮釋所長給我極為珍貴教誨的寫照, 當然也謝謝兩位師母的疼愛其他師長, 除了學問的教導, 錢學陶老師猶如八仙的豁達, 吳清輝老師追問真理的態度, 李正庸老師外剛內柔的性格, 吳功顯老師的寬大胸懷, 莊孟翰老師的專業能力, 何芳子老師的一針見血, 黃世孟老師的談笑風生, 張效通老師等等對所有的師長的感恩, 由衷發自內心想說句 : 有你們真好, 因為我的學問累積與人生態度的轉變, 絕大部分是來自於你們的教導每週的上課, 其實有著另一份的期待和快樂, 那就是與同學間對學問的切磋與相互間學習的樂趣, 而在過程中, 同學的彼此鼓勵更是難得整個學習中除了感佩班代朱凌芳的辛勞外, 也謝謝大家所給予的幫助, 尤其同組承棋同學的進取是個榜樣, 也給予最多的鼓勵 ; 惠盟明如莉媚的幫忙, 志賢勝範忠廉粧棋彥智佳尹永隆的協助, 溫馨的感覺能夠與你們同窗是我的榮幸老大哥黃朝輝學弟文惠學妹也謝謝妳們這篇論文除了要獻給從小講述三國演義西遊記聊齋及各種史書給我們聽, 也要我們好好讀書而卻已經過世的父親外, 更要敬呈給已經年邁歲已八十, 但卻是最偉大的媽媽, 因為您是我的寶貝當然特別要感謝我最深愛也深愛一輩子的牽手晉琪, 我還記著她所說的一句話 : 這段期間, 她照顧的是三個小孩, 不是兩個小孩真的謝謝她這些年來給予最大的支持幫助與體諒! 女兒陳婕兒子陳平也謝謝妳們的支持謹將此份喜悅與榮耀獻給我最深愛的家人陳毅謹誌二九年十一月于台北 - i -

既成道路土地補償之研究陳毅摘要憲法第十五條明示人民之財產權, 應予保障, 另大法官會議釋字第四號解釋文則明示 : 既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者, 其所有權人對土地既已無從自由使用收益, 形成因公益而特別犧牲其財產上之利益, 國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償, 各級政府如因經費困難, 不能對上述道路全面徵收補償, 有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償由以上大法官會議解釋, 無論憲法與大法官釋憲層次仰或法律層次, 均需有特別犧牲之對應關係方得以補償亦即應有特別犧牲 (Sonderopfer) ; 剝奪人民財產權等情事之因, 方才得以獲得給予補償之果, 也就是應符合公平正義原則我國公共設施保留地應全面徵收補償, 應無爭議, 但既成道路部分, 則因部分土地是否形成土地所有權人之特別犧牲且逾越犧牲界限, 有值得研究之必要本研究之對象及範圍, 係以大法官釋字第四四四號兩釋憲文所釋之特別犧牲為思考點, 剖析釋憲文內涵, 分析法規, 進而對保障私有土地權利與維護公共通行利益之間所產生之優先性問題進行剖析與探討, 當兩者衝突時, 應以什麼角度為出發, 尋找出最適宜之原則另外, 針對學者專家見解, 及透過以往實質討論意見與蒐集引用之司法見解, 探討針對既成道路, 應否全面補償土地所有權人補償費之合理性與補償原則, 再透過法理論證提出可能之影響與結論並提出建議本研究成果期望藉由補償概念, 整理出合於情理之研究見解, 提供做為解決既成道路土地長期遭受不合理使用之情形, 亦可提供政府高層做為決策或立法之參考及提供需役地人做為使用現有巷道之補償參考本論文共分六章, 茲分別擇摘敘述如下 : 第一章緒論, 主要係經由對既成道路是否須全面補償之疑義而產生研究之動機, 目的在於理清何種類型既成道路需要補償, 並經方向的確定後擬定研究的流程第二章文獻回顧, 係對既成道路透過相關文獻的蒐集, 彙整綜理文獻的意涵第三章既成道路現況與問題, 則探討目前既成道路形成的原因無法廢除的原因既成道路補償所面臨的相關問題第四章符合徵收補償要件之既成道路分析, 提出特別犧牲理論之探討既成道路型態分類與分析經分析後可分為五種類型, 發現其中僅第三種類型逾越犧牲界限而應予補償, 其他第一二四五種類型未逾越犧牲界限, 不須補償第五章既成道路補償概算, 提出既成道路補償概念方式流程與概算並依土城市第三種類型既成道路提出概算類推, 截至 85 年止全國至少可節省 8445 億元最後於第六章結論與建議, 針對本研究結果發現確實僅有第三種類型既成道路需予補償, 如經全面調查可節省政府龐大補償預算, 因此提出既成道路補償之研究具體結論, 並做出實質有效之建議, 包括制定專法全面清查分年分期計畫擬定審慎規劃財務等, 以作為行政作為立法原則司法判斷之參考關鍵詞 : 特別犧牲 (Sonderopfer) 公共地役關係現有巷道補償役地人通行權 - i-

Study of Compensation for Private Lands Used as Existing Road Chen Yi Abstract The Article 15 of the Constitution stipulates that people's property shall be guaranteed. The Justices of the Constitutional Court has further reached a ruling for interpretation No.400 as follows:... private lands used as existing roads meet certain elements of the relationship of the public easement, their owners are unable to use the land freely and get benefits, leading to the special sacrifice for the public interests. The State should, by laws, purchase the land and offer compensation to the owners. In the case that all levels of government, due to financial difficulties, can not purchase all private lands used as existing roads and offer compensation in return, the relevant authorities should set a deadline for seeking financial resources each year, or offer other alternatives for compensation. According to the above mentioned interpretation delivered by the Justices of the Constitutional Court, regardless of the level of the Constitution, the constitutional interpretations or the laws, compensation is conditioned by correlation with special sacrifice. In other word, when there is special sacrifice (Sonderopfer) and deprivation of people s property right as the cause, there is compensation as the effect, in accordance with the principles of fairness and justice. In our country there should be no controversy about compensation purchases of reserved lands for public facilities. But in the case of private lands used as existing roads, it is worthy of study due to the question that whether part of the said land is not only the special sacrifice but also the sacrifice beyond the limits for the land owner. The object and scope of this study is thus defined and started by considering the special sacrifice explained by interpretations No.400 and No.440 by the Justices of the Constitutional Court. This study will try to analyze the content of the said constitutional interpretations, related laws and regulations, and thus research the priority issues of the balance between the protection of rights of private land and the maintenance of public access interests. In the meantime this study will search for the most suitable principles when both rights and interests are in conflict. In addition, this study will, after considering the opinions of scholars and experts, and through previous substantive opinions of discussion, collected relative judicial judgments, explore the reasons and principles of whether the governments should enforce an all-out compensation policy towards owners of the private lands used as existing roads. Meanwhile this study will point out the possible impacts by means of legal arguments, and provide further suggestions. It is hoped that the results of this study, through compensation concept, will present reasonable research opinions in order to deal with the long term problem of unreasonable use of private lands as existing roads. It is also my wish that the results of this study can also be useful references for both governmental high-level officials in decision-making as well as legislation, and for those who require public easement in providing compensation to the private land owners for the use of their lands as existing roads. This paper is divided into six chapters, which are summarized respectively as - i-

follows: - Chapter one: Introduction. It mainly explains the research motive caused by the ambiguity of whether private lands used as existing roads should be completely compensated. The purpose is to clarify which category of private lands used as existing roads needs to be compensated, and to determine the research process after its direction is set. - Chapter two: A review of documentations. It states how the search of related documents concerning private lands used as existing roads help compile and sort out the meaning of documents. - Chapter three: Current situation and problems of private lands used as existing roads. It discusses the causes of private lands used as existing roads, the reasons that the said roads still can not be abolished, and the related problems of compensation we are facing. - Chapter four: Analysis on required elements of compensation for private lands used as existing roads. It presents the idea of special sacrifice as well as five categories of private lands used as existing roads. After analysis, we found out that among its five categories only the third category belongs to the land of special sacrifice beyond the limits, which needs to be compensated. The first, second, fourth and fifth categories are the ones within the limits, which need no compensation. - Chapter five: Estimated budget of compensation for private lands used as existing roads. It presents concept, method, procedure and estimated budget concerning private lands used as existing roads, and consequently submits an estimated budget based on the third category of private lands used as existing roads, which, up to the 85 th year of the Republic of China, may save 844.5 billion NT Dollars of national public spending. - Chapter six: Conclusion and recommendations. Based on the findings of this research it is verified that only the third category of private lands used as existing roads need to be compensated. In such case a huge part of governmental budget can be saved if a comprehensive survey is done in advance. Therefore a concrete conclusion of the research on private lands used as existing roads is presented, which is followed by several substantial and effective recommendations as references for administrative actions, legislative principle and judicial judgments, including making special law, doing comprehensive surveys, preparing year-by-year phase plan, and developing discreet finance. Keywords: special sacrifice (Sonderopfer), the relationship of the public easement, private lands used as existing roads, compensation, persons who require public easement, the right of passage - i-

章節目錄謝誌 i 摘要 i 目錄 i 第一章緒論 1 第一節研究動機與目的 1 第二節研究範圍與內容 4 第三節研究步驟方法與流程 6 第二章既成道路之相關文獻回顧 8 第一節憲法與大法官會議釋憲 8 第二節法律與授權法規相關規定 14 第三節司法判例與判決 19 第四節學者專家及研究研討論述 22 第五節小結 26 第三章既成道路現況與問題 27 第一節既成道路成立之要件與準徵收理論之探討 28 第二節既成道路形成的原因 29 第三節既成道路無法廢除的原因 31 第四節既成道路徵收補償現況問題及分析 33 一. 大法官釋字第 400 440 號釋憲後所面臨之補償問題 33 二. 既成道路徵收補償現況 33 三. 既成道路全面徵收補償之合理性 34 第五節小結 36 第四章符合徵收補償要件之既成道路分析 37 第一節特別犧牲理論之探討 37 第二節既成道路類型之分類 40 第三節既成道路類型之分析 42 一第一種類型, 已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析 42 二第二種類型, 已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供做道路之既成道路分析 44 三第三種類型, 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路分析 46 四第四種類型, 未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析 48 五第五種類型, 未指定建築線, 且保留現況退縮建築之既成道路分析 50 第四節小結 52 第五章既成道路補償概算 54 第一節既成道路準用公共設施保留地徵收補償概念 54 第二節我國對於現有公共設施保留地補償之不合理性探討 56 第三節既成道路補償之方式流程與概算 58 第四節以最有效使用原則依土地特徵及區位分析對地價之影響. 65 第五節小結 77 第六章結論與建議 78 第一節結論 78 第二節建議 82 參考文獻 84 - i -

圖目錄圖一研究流程圖 7 圖二既成道路廢除型態一 32 圖三既成道路廢除型態二 32 圖四犧牲界限說明圖 38 圖五日本學界所採用之特別犧牲判定準則 39 圖六所有權外殼虛有化解說圖 39 圖七既成道路形成原因分類架構圖 40 圖八第一種類型, 已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析 42 圖九第一種類型, 已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析 42 圖十第二種類型, 已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供做道路之既成道路分析.44 圖十一第三種類型, 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路分析 46 圖十二第四種類型, 未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路 48 圖十三第五種類型, 未指定建築線, 且保留退縮建築之既成道路 50 圖十四橋樑引道邊指定強面線退縮建築圖 51 圖十五建築基地與都市計畫道路間夾有具公用地役關係之現有巷道圖 51 圖十六土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫地籍段界圖 61 圖十七土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫使用分區圖 61 圖十八土城市土城 ( 頂埔地區 ) 既成道路指定建築線套疊圖 70 - i -

表目錄表一與財產權有關之憲法彙整表 9 表二與財產權及既成巷道有關之大法官釋憲文彙整表 10 表三與財產權及既成巷道有關之法規彙整表 14 表四有關與既成道路相關之司法判例與判決彙整表 19 表五與既成道路相關之學者與專家論述見解彙整表 22 表六土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫既成道路應徵收補償面積比例計算表 59 表七日本不整形土地補正率 ( 節錄 ) 62 表八本研究之變數與定義 66 表九未留設既成道路前之個別條件彙整表 ( 土城市運校段 ) 67 表十留設既成道路後之個別條件彙整表 ( 土城市運校段 ) 68 表十一鄰道路寬度合理性之敘述性統計與事後檢定 72 表十二鄰計畫道路可及性之敘述性統計與事後檢定 72 表十三面積合理性之敘述性統計與事後檢定 72 表十四形狀適宜性之敘述性統計與事後檢定 72 表十五臨路條件之敘述性統計與事後檢定 72 表十六日照及通風之敘述性統計與事後檢定 72 表十七居住寧靜性之敘述性統計與事後檢定 73 表十八臨路情形之敘述性統計與事後檢定 73 表十九面前道路最大寬度之敘述性統計與事後檢定 73 表二十面前道路條件之敘述性統計與事後檢定 73 表二十一設既成道路後是否臨路之敘述性統計與事後檢定 73 表二十二五種類型應否補償分析表 79 - i -

第一章緒論大法官會議釋字第四號解釋文解釋具有公共地役關係之既成道路, 土地所有權人已形成特別犧牲 (Sonderopfer), 如其犧牲程度已逾越犧牲界限時應予補償惟是否所有具有公共地役關係之既成道路均逾越犧牲界限, 無論學界法界或實務上均未深入探討因此引起本研究動機, 本研究之主要目的係希望透過本研究, 實證分析哪些既成道路土地形成特別犧牲且逾越犧牲界限應予補償 ; 又哪些土地未逾越犧牲界限而不需補償礙於研究時間之限制, 僅將研究範圍界定在影響較大之都市土地之可建築用地, 在透過文獻蒐集問題探討歸納分類及實證分析後提出本研究之結論, 並且提出具體之建議供政府機關執行立法者立法及司法判斷補償之參考第一節研究動機與目的本研究主要係經由既成道路是否應全面補償所產生之疑義, 引發本研究動機的形成, 其目的係為了透過本研究找出既成道路類型, 並依特別犧牲理論及其犧牲界限與所有權虛有化理論, 分析哪些既成道路類型土地應予補償又哪些既成道路土地類型則不須補償, 以為行政立法與司法者之叁考一研究動機土地私有制為資本主義社會下人民所應有之基本權利, 我國社會所採行的制度即為保障私有財產之資本主義, 人民有依法取得之權利, 私有財產應受國家之保障其中地役權亦為土地他項權利之一種物權, 然而具有公共地役關係之既成道路土地所有權人權益卻一直受到侵害民國八十五年大法官會議釋字第四號解釋文解釋 : 憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定, 旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用收益及處分之權能, 並免於遭受公權力或第三人之侵害, 俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴如因公用或其他公益目的之必要, 國家機關雖得依法徵收人民之財產, 但應給予相當之補償, 方符憲法保障財產權之意旨既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者, 其所有權人對土地既已無從自由使用收益, 形成因公益而特別犧牲其財產上之利益, 國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償, 各級政府如因經費困難, 不能對上述道路全面徵收補償, 有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償至此開啟既成道路如因特別犧牲應予補償之最高層級釋憲解釋 - 1 -

另針對台北市民鄒伯召等共有坐落台北市土地, 未辦理徵收補償, 北市府擅自興築排水設施及舖設柏油路面而未辦理徵收補償乙節, 大法官會議釋字第四四號解釋 : 主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地, 在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使, 致生損失, 形成其個人特別之犧牲, 自應享有受相當補償之權利此釋憲文更加強對既成道路立體空間之利用應予補償之解釋依據市區道路使用費收費標準規定, 道路之使用費以直轄市縣 ( 市 ) 轄區之平均公告地價之百分之五計算做為每年補償費用額度, 甚且絕大部分地方政府均未編列預算補償或僅編列少許預算聊表心意外, 並無長遠的計畫, 站在衡平原則與國家需長治久安之角度上, 目前未給予補償的做法或雖給予補償但未合理計算補償額之方式, 對於人民確實造成不公平之現象然, 更大的問題為是否所有的既成道路都應予補償確是更需要更值得我們探討的, 因為依據大法官會議釋字第第四四四號所作的解釋, 均強調應有形成特別犧牲 (Sonderopfer), 自應享有受相當補償之權利另言之, 似有如既成道路無特別犧牲即無須補償之情形, 我國既成道路形成之因素甚多, 有已使用作為法定空地之類型 ; 亦有提供土地使用同意書供公眾通行之既成道路等多種類型, 如一律均予徵收補償, 反而違反公平正義與比例原則之精神究竟哪些既成道路屬應徵收補償類型, 哪些則不應予補償, 確實值得研究基於上述理由, 本研究動機包括 : ( 一 ) 從保障土地所有權人權益角度出發, 探討其所形成之特別犧牲 (Sonderopfer) 為何? ( 二 ) 探討既成道路形成的因素, 由其所形成之因素, 分析到底哪些既成道路應該補償? 哪些既成道路未逾越犧牲界限而無補償之必要性? ( 三 ) 既成道路如於使用初始, 業已由土地所有權人開立同意書承諾永久無償供公眾通行使用或私下取得相對報酬而穫相當之利得時, 政府是否應再行補償或徵收, 其程序正義與公平性如何做到合宜與判斷? ( 四 ) 政府是否應全面調查分析, 將既成道路全面分類, 確實實質統計真正應予徵收補償之既成道路數量與徵收補償費用? ( 五 ) 本研究範圍之旣成道路並非屬公共設施用地, 如需取得所有權, 是否可以價購依市價補償仰或採用徵收方式辦理? - 2 -

二研究目的基於上述之研究動機, 本文之研究主要目的有二 : ( 一 ) 從公平原則比例原則角度出發, 人民財產如已受到個人之特別犧牲 (Sonderopfer), 且逾越犧牲界限, 確實應予補償 ; 惟已承諾無償使用或已穫相當之利得部分似研究無須補償本研究期能提供補償與否之研究探討, 依各類型分類研究, 以為政府全面調查參考後公布應徵收補償與尚未逾越犧牲界限而不需徵收補償之既成道路 ( 二 ) 透過上述建議之全面調查結果, 政府可大幅縮小徵收費用, 避免錯誤的齊頭式徵收補償行為, 減少政府財政支出並由學者專家於未來共同思考研擬具有公共地役關係之既成道路私有土地合理補償作業方法原則與流程, 以提供政府做為擬定具有公共地役關係現有巷道補償辦法或立法與司法判斷之參考 - 3 -

第二節研究範圍與內容本研究在時間的限制與資料取得困難前提下, 將本研究之範圍及內容, 界定在都市土地之可建築用地且具有公共地役關係之既成道路土地, 並以資料較為正確與豐富之台北縣土城市中和市永和市為空間範圍, 並以七十三年十一月七日台灣省建築管理規則修正公告後之既成道路為限茲分述如下 : 一研究範圍本研究之對象及範圍係以大法官釋字第四四四號兩釋憲文所釋之特別犧牲, 應辦理徵收給予補償為思考出發點, 首先剖析大法官釋字第四四四號釋憲文內涵, 其次針對保障私有土地權利與維護公共通行利益之間所產生之優先性問題進行剖析與探討當兩者衝突時應以什麼角度為出發, 尋找出最適宜之衡平原則另外, 針對國內地政法學等學者專家政府機關意見, 由供役地人及需役地人各向角度分析, 透過以往實質的討論意見與蒐集引用判例判決議決等相關資料, 並運用公平正義比例原則與特別犧牲 (Sonderopfer) 之程度等, 探討針對具有公共地役關係之既成道路, 應全面補償土地所有權人補償費之合理性與補償原則, 並透過法理論證及實證提出可能之影響並提出結論與建議本研究成果期望藉由法學法理公平正義比例原則與補償概念, 整理出合於情理之研究意見, 以提供政府機關供役地人需役地人間做為補償前協商之參考, 不僅可達到理性溝通與圓融解決之道, 更能提供做為解決具有公共地役關係既成道路土地長期遭受不合理使用之情形, 亦可提供政府高層做為決策與立法參考及提供需役地人做為使用現有巷道之補償參考當然, 都市土地所形成之既成道路與都市土地以外 ( 非都市土地 ) 所形成之既成道路類型差異極大, 由於都市土地地價較高, 因此爭議性較大部分亦屬都市土地同時, 其最重要之既成道路指定建築線, 亦有所不同因此, 為避免影響研究焦點, 本研究範圍為都市土地可建築用地之既成道路 - 4 -

由於時間與資料取得之限制, 因此對於本研究提出以下之研究範圍與限制 ( 一 ) 空間範圍 : 由於國內對於既成道路之資料整理, 以台北縣較為正確, 但仍取得不易, 因此本研究空間範圍界定於台北縣土城市中和市及永和市 ( 二 ) 時間範圍 : 以民國七十三年十一月七日台灣省建築管理規則修正公布後所認定為既成道路之範圍 ( 三 ) 理論範圍 : 本研究所採用之理論依據包括德國所提出之特別犧牲理論及犧牲界限美國占有準徵收理論管制準徵收理論及日本學界所採用之特別犧牲判定準則等為基礎, 加以分析論述 ( 四 ) 研究限制 : 既成道路包含第一, 非都市土地之既成道路 ; 第二, 都市土地之公共設施土地內既成道路以及第三, 都市土地內可建築用地範圍內之既成道路由於研究時間及性質不同, 本研究僅針對第三種既成道路加以分類研究, 亦即都市土地內可建築用地範圍內之既成道路 - 5 -

二研究內容本研究首先將釐清研究動機與目的 ; 其次界定研究範圍與內容, 而後確認研究步驟研究方法與研究流程並透過文獻回顧蒐集與法理分析, 將歷年相關系爭案例之文獻資料彙整, 進而確立理論架構假說再透過本研究進行分析, 並以法治國家所共同遵守的程序正義原則公平原則信賴保護原則與比例原則, 經參考專家學者與政府官員討論意見, 探討既成道路形成的因素, 由既成道路所形成的因素, 分析到底哪些既成道路已形成特別犧牲且逾越犧牲界限而應予補償? 哪些既成道路未達犧牲界限而尚無補償之必要性? 並比較分析其差異性, 做出具體結論, 提供政府機關或供需役地人, 從學理面法理面及現實面所衍生出之訊息, 發掘並歸納分析問題, 並試估算補償經費, 最後提出具體之可行建議 - 6 -

第三節研究步驟方法與流程本研究首先將就相關文獻及案例進行整理分析, 探討現階段具有供公眾通行之既成道路現況與問題, 找出其關係模式, 運用法理理論土地經濟學信賴保護原則與衡平原則, 分析都市土地既成道路之形成類型種類依既成道路是否產生特別犧牲為依據, 歸納應予補償與未逾越犧牲界限, 尚不應給予補償範圍, 找出需役地人與供役地人與政府決策階層所面臨的此項課題, 本研究步驟與方法分述如下 : 一研究步驟 ( 一 ) 確立研究動機與目的 ( 二 ) 進行相關理論文獻蒐集, 並研析與探討 ( 三 ) 建立本研究議題之分析架構建置法理架構假說 ( 四 ) 探討現階段具有供公眾通行之既成道路現況與問題 ( 五 ) 運用法理理論土地經濟學信賴保護原則與衡平原則, 分析都市土地既成道路之形成類型種類依既成道路是否產生特別犧牲 (Sonderopfer) 為依據, 歸納應予補償與未逾越犧牲界限, 尚不應給予補償範圍 ( 六 ) 提出結論與建議二研究方法本研究從現實面理想面兩方向導入思考 : 先談理想面, 研讀法學土地經濟學特別犧牲理論與不動產估價等理論為基礎另一方面從現實面切入, 針對目前具有公共地役關係之既成道路現況使用與實質補償運作加以分析, 歸納整理提出目前政府實質徵收或補償上所面臨的課題有那些, 進而建議提出可行之作業模型 ; 採用的研究方法有文獻回顧法歸納法邏輯推理法 ( 一 ) 文獻回顧法收集並彙整與本研究相關之著作期刋論文法令規章及相關網站等資料資訊, 建立理論基礎以為驗證論證參考 ( 二 ) 歸納法從現況分析找出具有供公眾通行之既成道路合理補償之理想面現實面的影響因子, 經過歸納整理並分析, 進而探討既成道路之使用分析影響分析與策 - 7 -

略分析三者關係探求透過特別犧牲 (Sonderopfer) 理論, 了解具有供公眾通行之既成道路應予補償之類型 ( 三 ) 邏輯推理法準確地表達思想嚴密地論證觀點證明假說 ( 四 ) 以現有土地徵收條例徵收補償方法與學者提出之方法, 概估徵收費用三研究流程根據上述之研究步驟及方法, 整理出研究流程如下圖 1-1: 確立研究動機與目的研究範圍與內容方法理想面文獻回顧探討徵收補償原則成道路確立公眾通行既現實面現況課題分析歸納與整理建立假說建立模型進行模擬視回饋檢分類分析研究 ( 使用分析影響分析策略分析 ) 歸納整理進行補償概估視回饋檢結論與建議圖 1-1 研究流程圖 - 8 -

第二章既成道路之相關文獻回顧自民國八十五年大法官會議作出釋字第四號解釋後, 有關既成道路特別犧牲及補償之相關文獻與論述十分豐富, 包括憲法層級文獻法律及授權法規相關規定司法判例及判決以及學者專家等研究之論述, 尤其學者對於特別犧牲之理論探討特別深入, 有從公平正義原則角度比例原則角度公益私利衡平角度信賴保護原則與犧牲界限角度論述本研究透過蒐集上述各類文獻, 依憲法層級法律及授權法規相關規定司法判例及判決以及學者專家等分類並加以歸納彙整及綜理, 找出文獻研究之意涵與真意第一節憲法與大法官會議釋憲我國憲法採用成文法典, 尚可歸為法治國家, 是以成文憲法為我國根本大法, 各項法律均依其精神立法而大法官會議則為解釋憲法之意涵與精神, 因此本研究有必要對憲法之基本原理與規定及大法官相關釋憲文獻加以蒐集與歸納, 以作為既成道路補償之依據第一項我國憲法基本原則與規定現代民主法治國家之基本原則, 包括比例原則法律保留原則正當程序原則信賴保護原則平等原則公益原則等, 世界各國絕大部分皆以上述原則制定憲法與法律, 且已為一種普世價值就律法而言, 而我國憲法及法律, 與德國日本大陸法國等皆為大陸法系國家, 律法必須經由立憲與立法機關制定而成, 稱為成文法, 而我國憲法則屬剛性憲法, 合先敘明依德國之見解, 財產權保障意味著行政裁量之受到拘束, 而要求政府為徵用土地或限制土地使用之規劃時, 該計畫必須有正當化的基礎 (Planrechtfertigung) 1 德國已經發展出的主要制度, 土地徵收土地使用限制徵收性侵害準徵收之侵害便宜裁量考量下之補償, 其程序應予保障德國同時規定, 土地之限制使用或徵收之有關規劃, 應力求其合理性, 不得逾越比 1 節錄 http://homepage.ntu.edu.tw/~hwngntn/20041217classet.htm - 9 -

例原則, 而後並應考量補償的問題由此可知, 對於人民財產權之保障與公權力之行使, 世界各國也漸漸加強謹慎思考其強制使用之合理性與正當性世界各國雖然漸漸加強謹慎思考土地之限制使用或徵收之有關規劃, 應力求其合理性, 不得逾越比例原則, 而後並應考量補償的問題然而德國聯邦普通法院 (Bundesgerichshof; 簡稱 BGH) 在特別犧牲理論之輔助下, 將對於具有補償義務之法律事實調查, 視為極其重要之一環而日本更將其犧牲程度分級為十四級 2, 建立給予不同標準之補償原則我國憲法第十五條第二十三條增修條文第一百四十三條第一項對於財產權之保障亦有原則性之規定, 彙整如下表 2-1 表 2-1 與財產權有關之憲法彙整表項次憲法法條條文節錄說明 1 15 條人民之生存權, 工作權及財產權, 應予保障人民之財產權應予保障 2 23 條以上各條列舉之自由權利, 除為防止妨礙他人自由, 避免緊急危難, 維持社會秩序, 或增進公共利益所必要者外, 不得以法律限制之財產權等權利, 除左列情形, 不得以法律限制 3 增修條文 143 條第 1 項中華民國領土內之土地屬於國民全體人民依法取得之土地所有權, 應受法律之保障與限制私有土地應照價納稅, 政府並得照價收買人民依法取得之土地所有權, 應受法律之保障與限制具有公共地役關係之既成道路土地所有權, 對應於憲法所規定保障人民財產權 ; 權利除為防止妨礙他人自由等外不得以法律限制之 ; 人民依法取得之土地所有權, 應受法律之保障與限制等規定, 卻因已經形成公共地役關係而未能受到上列憲法規定所應有之保障, 確實已經造成這種最基本的人民權利喪失之極為不公平之待遇 2 詳參陳明燦 (2006), 土地使用限制補償之法制經濟分析, 頁 74-75 - 10 -

第二項大法官會議釋憲解釋文之意涵除了上述憲法層次所應有的基本保障條文之外, 大法官會議自民國七十六年四月二十九日所作之第二一五號解釋文後, 陸續尚有第二五五號第三三六號第四號第四九號第四二五號第四四號六號六二八號等解釋文, 亦針對既成道路使用所侵害人民財產權之合理性與所需之補償等保障, 漸作成對土地所有權人較為有利且公允之解釋, 對於上述大法官會議有關與財產權及既成道路相關解釋文彙整如下表 2-2 表 2-2 與財產權及既成道路有關之大法官釋憲文彙整表 (1/4) 項大法官次釋憲文 1 215 號 2 255 號 3 336 號解釋文主要內容節錄市區道路所需土地, 如為私人所有, 依該條第十條, 得依法徵收之對於妨礙建築道路之建築物之拆遷, 仍應給予補償已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域, 其道路之設置, 即應依其計畫實施, 而在循法定程序規畫道路系統時, 原即含有廢止非計畫道路之意, 於計畫道路開闢完成可供公眾通行後, 此項非計畫道路, 無繼續供公眾通行必要時, 主管機關自得本於職權或依申請廢止之公共設施保留地未設取得期限之規定, 乃在維護都市計畫之整體性, 而都市計畫之實施, 則為增進公共利益所必要, 與憲法並無牴觸公共設施保留地, 經通盤檢討, 如認無變更之必要, 本應儘速取得之, 以免長期處保留狀態若說明而依照市區道路條例第二條規定, 既成道路應為市區道路其中之一種因此, 既成道路得依法徵收之廢止有公用地役關係之既成道路事涉公眾利益, 以於都市計畫有關法規作明確之規定為宜無繼續供公眾通行必要之既成道路, 道路主管權責機關有權依法及程序廢除非計畫道路既成道路已成為我國都市土地市區交通網絡不可去除之一環, 應歸公有或可供公眾通行之道路本釋憲係我國釋憲文最早引用特別犧牲 (Sonderopfer) 理論, 作為國家因公益所需而須限制人民財產權之行使亦即由少數人承擔社會利益的成本當社會之全體受益, 而成本卻由少數人承擔自屬不公, 如從平等原則 - 11 -

表 2-2 與財產權及既成道路有關之大法官釋憲文彙整表 ( 續 2/4) 3 336 號 4 400 號不為取得 ( 不限於徵收一途 ), 則土地所有權人既無法及時獲得對價, 另謀其他發展, 又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制, 致減損土地之利用價值其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增雖同法第 49 條至第 50 條之 1 等條文設有加成補償許為臨時建築使用及免稅等補救規定, 然非分就保留時間之久暫等情況, 對權利受有個別損害, 而形成特別犧牲 (Sonderopfer) 者, 予以不同程度之補償人民財產權應予保障之規定, 旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用收益及處分之權能, 並免於遭受公權力或第三人之侵害, 俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴如因公用或其他公益目的之必要, 國家機關雖得依法徵收人民之財產, 但應給予相當之補償, 方符憲法保障財產權之意旨既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者, 其所有權人對土地既已無從自由使用收益, 形成因公益而特別犧牲其財產上之利益, 國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償, 各級政府如因經費困難, 不能對上述道路全面徵收補償, 有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償既成道路成立公用地役關係, 首須為不特定之公眾通行所必要, 而非僅為通行之便利或省時 ; 其次, 於公眾通行之初, 土地所有權人並無阻止之情觀之, 無義務特定土地所有權人為了社會之公益而受到特別犧牲, 當應由國家給予損失補償德國聯邦法院更擴張徵收之概念與範圍, 將一切國家對財產權之管制措施而造成特別犧牲者, 概納入徵收之概念內, 而要求政府機關須給予人民補償, 從而特別犧牲即構成獨立的補償原因對此, 國內學者通說以及釋憲實務皆亦從之針對既成道路成立公共地役關係之問題, 1. 大法官會議釋字第 400 號亦正式援引特別犧牲 (Sonderopfer) 理論作為既成道路徵收補償的論據, 至此, 特別犧牲理論在我國行政補償法制上之地位可謂已完全確立, 成為一獨立的損失補償原因 2. 惟孫森焱大法官則提出不同意見, 認為形成既成道路之原因甚多, 應分別依其形成原因判斷是否應予補償 - 12 -

表 2-2 與財產權及既成道路有關之大法官釋憲文彙整表 ( 續 3/4) 4 400 號 5 409 號 6 425 號 7 440 號事 ; 其三, 須經歷之年代久遠而未曾中斷私有土地符合公用地役關係時, 有關機關自應依據法律辦理徵收, 斟酌國家財政狀況給予相當補償訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理, 或以其他方法彌補其損失, 諸如發行分期補償之債券採取使用者收費制度抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付道路範圍內之私有土地均辦理徵收, 僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償, 顯與平等原則相違又因地理環境或人文狀況改變, 既成道路喪失其原有功能者, 則應隨時檢討並予廢止國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地徵收私有土地, 給予相當補償, 即為達成公用需要手段之一種徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響, 法律就徵收之各項要件, 自應詳加規定被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有土地之所有權, 惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言, 係為公共利益所受特別犧牲, 是補償費之發給不宜遷延過久主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地, 在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使, 致生損失, 形成其個人特別之犧牲, 自應享有受相當補償之權利徵收補償發給完竣後一定期間內, 土地未依計畫開始使用者, 或未依核准徵收原定興辦事業使用者, 原土地所有權人復得行使收回權補償費應於公告期滿後十五日內發給對既成道路或都市計畫用地, 在依法辦理徵購前, 如埋設電力自來水管線及下水道等地下設施物, 應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之 ; 對土地權利人所受損失, 並應給與相當之補償, 以保護其財產上之利益 - 13 -

表 2-2 與財產權及既成道路有關之大法官釋憲文彙整表 ( 續 4/4) 8 600 號 9 628 號依土地法所為之不動產物權登記具有公示力與公信力, 登記之內容自須正確真實, 以確保人民之財產權及維護交易之安全在法律授權得徵收餘水使用費範圍內, 依餘水使用之不同情形, 確定餘水使用費之徵收對象所為具體規定之自治規章, 符合水資源有效利用及使用者付費之立法意旨, 手段亦屬合理及必要, 不動產物權登記具有公示力與公信力其目的在於強調公共利益與保障私權之權衡應符合比例原則 - 14 -

第二節法律與授權法規相關規定法律位階層次雖低於憲法與大法官釋憲文, 然就法律層次而言, 我國民法市區道路條例都市計畫法土地法土地徵收條例建築法及各縣市所發布之建築管理規則及司法判例與判決等亦有相當多的規定與解釋對於上述有關與既成道路相關之法規加以彙整如下表 2-3 表 2-3 與財產權及既成道路有關之法規彙整表 (1/5) 項次法規法規主要內容節錄說明第 851 條規定 : 稱地役權者, 謂以他人土地供自己土地便宜之用之權第 852 規定 : 地役權以繼續並表見者為限, 因時效而取得此地役權與具有公共地役關係之既成道路並不能等同視之因民法第 851 條所稱之地役權係為得以登記之物權, 而具有公共地役關係之既成道路則僅屬一種關係而已, 並無民法所規定之物權效力存在依第二條規定, 既成道路為該條第一項第一款所屬之都市計畫區域內所有道路之一種, 依第十條規定如為修築市區道路所需土地, 得依法徵收之既成道路目前均由各縣市政府或鄉鎮市公所養護與修築, 因此屬得徵收之道路之一然而對於既成道路是否均應徵收補償, 市區道路條例並未有明確的規定我國目前所發布之都市計畫大部分在民國七十年以前就已公布實施, 至今早已超過都市計畫法第十七條所訂之期間, 理應早已完成細部計畫又依大法官會議釋字第二五五 1 民法第 2 條 : 市區道路, 指下列規定而言 : 一都市計畫區域內所有道路二直轄市及市行政區域以內, 都市計畫區域以外所有道路三中央主管機關核定人口集居區域內所有道路第 10 條 : 修築市區道路所需土地, 得依法徵收之 2 市區道路條例 3 都市計畫法第 17 條 : 應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力, 訂定分區發展優先次序第一期發展地區應於主要計畫發布實施後, 最多二年完成細部計畫 ; 並於細部計畫發布後, 最多五年完成公共設施其他地區應於第一期發展地區開始進行 - - 15 - -

表 2-3 與財產權及既成道路有關之法規彙整表 ( 續 2/5) 後, 次第訂定細部計畫建設之未發布細部計畫地區, 應限制其建築使用及變更地形但主要計畫發布已逾二年以上, 而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者, 得依有關建築法令之規定, 由主管建築機關指定建築線, 核發建築執照第 40 條 : 都市計畫經發布實施後, 應依建築法之規定, 實施建築管理號解釋, 已完成細部計畫地區, 理應不存在非計畫道路綜合都市計畫法第十七條規定與大法官會議釋字第二五五號解釋分析, 都市土地理應不存在既成道路, 而目前既成道路之存在, 實為政府之不作為或都市計畫書所擬之財務計畫不良所致都市計畫法 3 第 14 條 : 左列土地不得為私有 : 五公共交通道路前項土地已成為私有者, 得依法徵收之該法第 14 條第 1 項第 5 款規定公共交通道路不得私有, 該條第二項規定已成為私有者, 得依法徵收之第 93 條 : 依都市計畫已公布為道路或其他公共使用之土地, 得為保留徵收, 並限制其建築但臨時性質之建築, 不在此限土地法第二 0 八條亦規定 : 國家因左列公共事業之需要, 得依本法之規定徵收私有土地但徵收之範圍, 應以其事業所必需者為限 : 2 交通事業政府機關因實施國家經濟政策, 得徵收私有土地, 但應以法律規定者為限亦即但應以法律規定者為限而我國對於既成道路之土地徵收並未立法規定應予徵收, 因此依法似無徵收之必要既成道路如符合現有巷道之標準, 如申請基地臨接現有巷道而申請建築時, 應申請建築線需申請建築線為警察權, 已剝奪人民權益, 對於既成道路土地所有權人已形成特別犧牲, 依大法官會議釋字第 400 號解釋應予徵收補償依市區道路條例第二條及土地法第十四條規定, 既成道路如為私有, 應徵收之既成道路大部分均已指定建築線, 依台北縣建築管理規則第十二條規定 : 起造人申請建築執照, 其基地面臨計畫道路市區道路公路現有巷道或廣場者, 應向本府申請指定建築線 4 土地法 - - 16 - -

表 2-3 與財產權及既成道路有關之法規彙整表 ( 續 3/5) 5 6 7 土地徵收條例建築法台北縣建築管理規則第一條規定 : 為實施土地徵收, 促進土亦即除上列十項事業之外, 既地利用, 增進公共利益, 保障私人財產, 成道路並非屬該十項事業特制定本條例別, 自無列於土地徵收條例得第三條對於得徵收範圍有其明確規定 : 徵收範圍之內之相對關係國家因公益需要, 興辦下列各款事業, 得徵收私有土地 ; 徵收之範圍, 應以其事業所必須者為限 : 2 交通事業建築法第 48 條 : 直轄市縣 ( 市 )( 局 ) 建築法係屬對於建築管理之專主管建築機關, 應指定已經公告道路之境法, 由以上建築相關法規規定界線為建築線但都市細部計畫規定須退可以得知其僅對認定寬度縮建築時, 從其規定退縮等給予規定, 對於既成道前項以外之現有巷道, 直轄市縣 ( 市 ) 路是否應予徵收亦未規定 ( 局 ) 主管建築機關, 認有必要時得另定建築線 ; 其辦法於建築管理規則中定之 ( 一 ) 第二條 : 本規則所稱現有巷道, 其建築管理規則係屬對於建築管範圍如下 : 理之專法, 由以上建築相關法 1 公用地役關係之巷道規規定可以得知其僅對認定 2 私設通路, 經土地所有權人出具供公寬度退縮等給予規定, 對於眾通行之同意書者既成道路是否應予徵收亦未規 3 捐獻土地為道路使用, 經依法完成土定地移轉登記手續者 4 本法七十三年十一月七日修正公布前, 曾指定建築線之現有巷道, 經本府認定無礙公共安全公共衛生公共交通及市容觀瞻者前項第一款所稱公用地役關係之巷道, 須於供通行之初, 土地所有權人並無阻止情事, 繼續和平通行達二十年, 且為不特定公眾通行所必要者 ( 三 ) 第十一條 : 現有巷道之改道或廢止, 應向本府申請前項第五款之同意書, 於廢止, 應取得該廢止巷道及臨接巷道全部土地及建物所有權人之同意 ; 於改道, 並應取得新設巷道土地所有權人供公眾通行及變更地目為道 - - 17 - -

表 2-3 與財產權及既成道路有關之法規彙整表 ( 續 4/5) 7 台北縣建築管理規則, 或捐獻土地為道路使用之同意本府就現有巷道改道或廢止之申請, 於必要時得舉行聽證 ( 四 ) 第十二條 : 起造人申請建築執照, 其基地面臨計畫道路市區道路公路現有巷道或廣場者, 應向本府申請指定建築線 ( 六 ) 第十四條 : 實施都市計畫範圍內之建築基地, 其正面臨接寬度二公尺以上之現有巷道者, 應以巷道中心線為準, 兩旁均等退讓合計達下列標準之邊界線為建築線 : 合於第一項第一款及第二款巷道長度之現有巷道, 其寬度大於退讓標準者, 應依原有寬度指定建築線建築基地與都市計畫道路間夾有具公用地役關係之現有巷道, 得以現有巷道之邊界線作為建築線 ( 七 ) 第十五條 : 前條第一項現有巷道之寬度, 為路面兩側間之距離但路面外設置有人行步道溝渠或其他公共設施者, 為該公共設施外緣間或與路面側面間之距離 ; 現有巷道之長度為現有巷道與連接之計畫道路間之距離 ; 現有巷道中心線為現有巷道寬度之各中心點連成之線 ( 八 ) 第十六條 : 建築基地正面臨接計畫道路, 側面或背面臨接現有巷道者, 申請指定建築線時, 應併申請指定該巷道之邊界線依前項指定巷道之邊界線而退讓之土地, 得計入法定空地 - - 18 - -

表 2-3 與財產權及既成道路有關之法規彙整表 ( 續 5/5) 1 本案日據時期重劃區內道路用地, 其原地主有否獲得分配換地確實查明, 如已予分配換地, 則該道路地產權應屬公有, 可根據換地資料循地權清理方式, 辦理所有權變更登記, 如未予分配換地, 而該地於總登記時, 其地目為建, 自應依台 67 內字第 6301 號院函規定辦理徵收補償 4 查台 67 內字第 6301 號院函說明二第二項核釋日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用乙節, 乃係顧及地方財政困難, 一時無法籌措鉅額補償費, 並非永久不予依法徵收, 依土地法第 14 條之原旨, 作如下之規定 : 今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲上級專案補助經費, 或依法徵收工程受益費, 車輛通行費者, 則業該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償 3 69 年 2 月 23 日台 66 內字第 2072 號函示釋日據時期既成道路補償疑義既成道路自日據時期後即存在是否應予補償問題,69 年函示當時認為既成道路仍依公用地役關係繼續使用乙節, 乃係顧及地方財政困難, 一時無法籌措鉅額補償費, 並非永久不予依法徵收亦即在財政寬裕所興築道路曾獲上級專案補助經費依法徵收工程受益費車輛通行費時仍然應辦理徵收 8 釋日據時期既成道路補償疑義 3 各級行政法院法官九十一年度在職研修資料彙編土地爭訟理論與實務乙書,p.226 - - 19 - -

第三節司法判例與判決司法判例及判決為既成道路土地爭議之判裁機關, 為形成法律實務效果之展現, 因此對於既成道路土地爭議所做之司法判例及判決, 對於研究文獻亦具有極其重要之參考價值對於上述有關與既成道路相關之司法判例與判決加以彙整如下表 2-4 表 2-4 有關與既成道路相關之司法判例與判決彙整表 (1/3) 項次判例判決判例或判決主要內容節錄說明行政主體得依法律規定或以法律行為, 對私人之動產或不動產取得管理權或他物權, 使該項動產或不動產成為他有公物, 以達行政之目的此際該私人雖仍保有其所有權, 但其權利之行使, 則應受限制, 不得與行政目的相違反本件土地成為道路供公眾通行, 既已歷數十年之久, 自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在此項道路之土地, 即已成為他有公物中之公共用物原告雖仍有其所有權, 但其所有權之行使應受限制, 不得違反供公眾通行之目的原告擅自將已成之道路廢止, 改闢為田耕作, 被告官署糾正原告此項行為, 回復原來道路, 此項處分, 自非違法 4 該判例認為私人雖仍保有其所有權, 但其權利之行使, 則應受限制, 不得與行政目的相違反 ; 亦認為土地成為道路供公眾通行, 既已歷數十年之久, 自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在此項道路之土地, 即已成為他有公物中之公共用物原告雖仍有其所有權, 但其所有權之行使應受限制, 不得違反供公眾通行之目的此為首開既成道路具有公共地役關係之最早判例, 亦為行政機關一向沿用之判例 1 45 年 02 月 21 日判字第 8 號判例依公路兩旁建築物限制辦法第十三條前段規定, 在該辦法施行前, 己有不合該辦法規定之建築物, 應由公路主管機關會同所在地縣市政府或鄉鎮公所視當地交通情形酌量處理, 但應以不妨礙 2 51 年 10 月 20 日判字第 362 號判例 4 資料來源 : 行政法院判例要旨彙編第 714 頁 - - 20 - -

表 2-4 有關與既成道路相關之司法判例與判決彙整表 ( 續 2/3) 2 3 51 年 10 月 20 日判字第 362 號判例 53 年 07 月 18 日判字第 155 號判例公路交通與安全為原則其第七條所規定禁止建築區域內不得建造任何建築物, 係指該辦法施行後在禁止區域內建造建築物而言, 此由各該相關條文對照觀之, 殊為明白公路法第五十二條所稱公路兩旁之附著物有礙行車安全者, 由公路主管機關取締之, 其取締之方法, 仍應依照其他法令之規定本件原告該項樓房既在公路兩旁建築物限制辦法施行前即已存在, 縱令其一部分位置在鄉道公路禁止建築區域以內, 自亦祇能依照上開辦法第十三條規定, 酌量處理, 而無適用同辦法第七條規定之餘地本院四十四年判字第一一號判例所示見解, 係指既成道路後在該道路上建造建築物之情形而言, 與本件原告樓房所佔用之土地, 係於樓房建築後始成為鄉道之情形, 亦有不同 5 國家因政府機關地方自治團體及其他公共建築之需要, 得就其事業所必需之範圍, 徵收私有土地, 為土地法第二百零八條第六款所明定原告所有建地. 四一二甲, 原由新竹農田水利會租作辦公宿舍倉庫等建築物, 嗣經轉請臺灣省政府核准將該項租用土地予以徵收, 自不能謂非事業上所需要雖其間因租賃關係涉訟, 經法院判令拆屋還地, 但此屬私權爭執, 要不能排除因公法關係所為之徵收處分惟原徵收面積折合一二. 八八一坪, 而實際供建築使用者僅有一九. 六六坪, 被告官署 ( 內政部 ) 認為徵收超過其事業所必需之範圍, 著由原處分官署就原有建築面積及法定應保留之空地面積為準, 查定其徵收 5 資料來源 : 最高行政法院判例要旨彙編 716 頁 - - 21 - -

表 2-4 有關與既成道路相關之司法判例與判決彙整表 ( 續 3/3) 3 4 5 53 年 07 月 18 日判字第 155 號判例 61 年 09 月 12 日判字第 370 號判例 78 年 11 月 30 日判字第 2474 號判決 6 92 年度判字第 1709 號之面積, 其餘部分土地撤銷徵收, 發還原告管業至被徵收土地應補償之地價, 則由該管地政機關, 提交標準地價評議委員會予以評定, 此項糾正, 殊無違法之可言 6 本院 44 年度判字第 11 號及 45 年度判字第 8 號判例所謂既成道路, 不容任意廢止, 係指正常道路未經政府核准, 土地所有人擅自廢止而言非謂危險道路, 經政府核准者亦不得廢止 7 按公共交通道路土地, 不得為私有, 已成為私有者, 得依法徵收之固為土地法第十四條第一項第五款及第二項所規定 ; 惟土地所有人於法並無得請求徵收其私設之既成道路私有土地之規定按公法上損失補償之意義, 乃指國家基於公益需要, 依法行使公權力, 致特定人之財產上利益特別犧牲, 國家應給予相當補償之謂最高行政法院 6 資料來源 : 行政法院判例要旨彙編第 19 頁 7 資料來源 : 行政法院判例要旨彙編第 720 頁 - - 22 - -

第四節學者專家及研究論述學者與專家, 包括陳明燦教授陳立夫教授黃世孟教授李震山教授李永然律師等對於既成道路亦有研究與相關論述, 對於研究文獻亦具有極其重要之參考價值對於上述有關與既成道路相關之學者與專家論述見解加以彙整如下表 2-5 表 2-5 與既成道路相關之學者與專家論述見解彙整表 (1/4) 項次學者專家學者專家見解說明私權保障與公益維護之特性兼具 : 在德國方面, 聯邦憲法法院亦有對財產權過度限制作出損失補償之判例, 此顯示了土地使用限制與損失補償兩者間具有轉換效果之關聯性陳明燦教授對於既成道路土地徵收與補償之見解有深入的研究, 於國土政策與法律一書內 1 即令我國亦有類似見解, 顯見土地使用提出左列論點陳明燦限制規定所生之法律效力, 並不能單一教授化為無須補償之態樣蓋屬須補償 ( 偏向財產權保障向度 ) 抑或不需補償 ( 偏向公益維護或財產權社會義務 ) 之判定結果, 關涉到土地所有權人權益甚鉅, 然, 其間之界線為何? 學界實不能不予與深究 ( 一 ) 大法官釋字第四號解釋, 對陳立夫教授也是對於既於特別犧牲的判斷上沒有考慮到成道路之徵收補償議題財政問題具有獨到之見解, 並於 ( 二 ) 行政法院許多判決認為大法官釋各級行政法院法官九字第四號解釋僅是立法的指十一年度在職研修資料 2 陳立夫教授針既成道路是否有徵收請求權, 應從信賴利益的保障, 或者是從違彙編 - 土地爭訟理論與實務一書內對於既成反平等原則的觀點, 判決政府機關道路之特別犧牲問題提應該要徵收? 或是得徵收之 ; 得出左列 ( 一 ) ~ ( 四 ) 之論徵收權限, 因土地所有權人已形點成特別犧牲, 該裁量權應該限縮到零 - - 23 - -

表 2-5 與既成道路相關之學者與專家論述見解彙整表 ( 續 2/4) ( 三 ) 如係財政困難, 政府應積極籌措陳立夫教授於土地利用財源限制與是否應予損失補 ( 四 ) 若僅是財產權之社會義務範圍內償 - 日本法相關理論之之限制 ( 財產權內在制約 ) 時, 乃闡述論文之叁土地利 2 陳立夫教授土地所有權人所應忍受者, 不需予以補償然而, 特別犧牲是一用限制是否應予損失補償之理論 - 判斷構成特個抽象概念 ; 於是衍生以下學別犧牲之基準 (p365) 提說, 包括一形式實質基準說出左列之論點二實質基準說三警察限制公用限制說四綜合判斷說該令第三十條規定以都市計畫區域內之道路寬度的境界線做為建築線 ; 該令第 41 條規定為在本章所稱之道路, 係指依照第 2 條第 3 項第 49 條第 5 項或第 53 條第 2 項之規定所公告之道路或道路預定地其第二節規定法定建築線如下 : 建築線依其產生之原因可分為兩種, 即法定建築線與指定建築線, 黃世孟教授於民國七十六年七月所出版編譯之台灣都市計畫講習錄一書中所譯之日據時期台灣地區所發布之都市計畫令, 對於建築線即有詳實之規定, 為本研究論文所擬研究之既成道路提供極具價值之參考文獻台灣地區在日本人統治時期, 於 1936 年 8 月 27 日制定台灣都市計畫令 3 黃世孟教授另指定建築線規定 : 依據都市計畫令第三十條但書 : 如有特別事由之場合, 行政官廳可以在道路寬度之境界線以外之場所指定一條建築線, 此線稱為指定建築線此項指定建築線也有兩種場合即 : ( 一 ) 已有法定建築線存在 ( 二 ) 全無建築線存在之土地指定建築線之場合第二種場合所說之全無建築線存在之土地指定建築線係運用於下列情況 : (1) 為表示某一條道路之形狀而指定建築線之場合例如既存之街廓 - - 24 - -

表 2-5 與既成道路相關之學者與專家論述見解彙整表 ( 續 3/4) 3 4 黃世孟教授李震山教授 (Block) 太大, 利用上極不方便時, 或實際上已有一條道路存在, 且兩旁已有房屋簷成為一個街廓, 只因此條道路未經都市計畫公告為街道, 故無街道寬度之境界線, 在此種情況下即將現有道路之兩側或將現有道路之寬度稍予擴大後指定為建築線 (2) 為施行土地區劃, 預先構想道路計畫以道路網之方式指定之場合 p154 對於建築線之限制效力不得請求補償因為建築線制度為一種警察制度, 故當然不能請求補償 p155 ( 二 ) 特別犧牲損失補償現況與展望, 有關特別犧牲理論 (Sonderopfertheorie), 董保城教授有學術研討會之精要的說明 : 特別犧牲理論係指, 國家論行政損失補償責任為公共利益行使特定公權力, 並非一般性, 針對一般人產生同樣影響或限制, - 以行政程序法之補償而是針對某些特定人, 逾其社會責任所規定為例論文應忍受之範圍而課以不平等之負擔, 使 p150~p151 其須忍受特別的損失, 基於平等原則, 其損失應由共同經費來負擔, 亦即以租稅等形式分配給全國人民分擔之易言之, 公權力之侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲 ; 若財產所受妨害或限制屬於一般財產權大於社會責任, 或雖有侵害但未妨害財產權正常使用者, 則尚未構成特別犧牲特別犧牲應予補償與信賴利益應予補償, 不同之處在於, 前者之補償必須逾犧牲界限 (Opfergrenze), 在該界線以內, 其犧牲會被社會拘束所淡化, 從而被評價為犧牲並不嚴重, 或仍在期待可能性 (Zumubarkeit) 範圍內, 則應忍受且自我承擔... ( 四 ) 合理之補償論行政損失補償責任, 若以金錢賠償, 如何精確計算出 - 以行政程序法之補償補償金額, 屬另一值得注意的問規定為例論文題,... p154~p155 - - 25 - -

表 2-5 與既成道路相關之學者與專家論述見解彙整表 ( 續 4/4) 5 李永然律師復按台灣省建築管理規則第四條修正理由 : 配合建築法第四十八條第二項之修正, 將既成道路改稱現有巷道並參照內政部 75 年 3 月 19 日台 (75) 內營字第 378352 號函示, 規定其內容由此可知, 既成道路在建築法上原稱既成道路, 現改稱現有巷道李永然先生所著透視公用地役權乙書 - - 26 - -

第五節小結憲法規定對於人民財產應予保障, 且大法官釋憲文引用德國特別犧牲理論, 對於具有公共地役關係之既成道路而形成特別犧牲者亦認為應予補償, 而其他法規或專家學者亦均持相同之見解對於哪些土地具有特別犧牲 ; 犧牲程度如何判斷 ; 犧牲界限之界定原則均無較為詳細之論述孫森焱大法官於釋字第 400 號不同意見書內特別提出 : 於私有土地存有公用地役關係之原因或因政府未經徵收即先行開闢為道路者 ; 或因人民自行闢設為道路者 ; 或依都市計畫寬度開闢為道路而未辦理徵收者, 不一而足其因人民自行闢設為道路者, 則有為行善而舖橋造路或願無償提供土地於公眾通行者 ; 亦有建設公司為推行社區建築物之出售案, 預先規劃道路用地, 供公眾通行之用, 增加社區建築基地之價值者凡此種種, 提供道路用地之所有人, 初未預期自政府獲得地價之補償倘因本號解釋之結果, 竟得獲政府辦理土地之徵收而補償其地價, 豈非得意外財亦即土地形成既成道路之原因不一而足, 不能單一而論而給予全面補償其他尚包括李震山教授陳明燦教授陳立夫教授等均提出犧牲界限之觀點, 認為如土地權利人所受特別犧牲而未逾越犧牲界限時, 係屬土地所有權人應容忍之範圍, 尚無達到應徵收補償之界限因此何種類型既成道路土地屬已形成特別犧牲但並未逾越犧牲界限? 何種既成道路土地屬已形成特別犧牲且已逾越犧牲界限而應予補償, 則是本研究所應深入探討的課題 - - 27 - -

第三章既成道路現況與問題目前都市計畫區內之私有土地因既成道路而形成具有公共地役關係之土地筆數達數以萬計, 對於擁有具有公共地役關係現供既成道路使用土地之所有權人, 除了必須繳交地價稅之外, 政府並未辦理徵收補償但以目前政府之財源與財力, 似乎要等到徵收又遙遙無期, 如果政府一直無法辦理徵收, 而該土地所有權人又無法使用收益處分, 對該土地所有權人確實非常不公平然, 是否只要是既成道路就應徵收補償, 例如部分土地現雖為既成道路, 但已經作為建築基地之法定空地, 此時是否應徵收補償 ; 又如以當時設置私設通路無償提供作為道路使用, 現因時效已達具公共地役關係之既成道路, 是否應補償亦值得研究因此, 該不該補償地主的損失, 便成為不得不加以分類與研究, 似乎也是唯一的選項我國目前政府僅僅以公告土地現值之百分之五做為每年補償費用, 同時又非屬全面性之補償, 實有不公與造成人民對政府不平之處, 而如一律徵收補償又有違公平原則本研究透過實務的分類與分析, 針對法理比例原則公平正義原則程序正義原則等進行探討, 預望建立一個公平合理補償方法與原則, 提供政府補償與私有土地所有權人請求補償之參考 - - 28 - -

第一節既成道路成立之要件與準徵收理論之探討依大法官會議釋字第四號解釋文認為 : 既成道路成立公用地役關係, 首須為不特定之公眾通行所必要, 而非僅為通行之便利或省時 ; 其次, 於公眾通行之初, 土地所有權人並無阻止之情事 ; 其三, 須經歷之年代久遠而未曾中斷,... 亦即須完全符合以下三要件始構成既成道路之成立一須為不特定之公眾通行所必要二公眾通行之初, 土地所有權人並無阻止之情事三須經歷之年代久遠而未曾中斷目前都市土地所謂的現有巷道是否完全符合以上三要件, 行政機關並未加以理清, 而係不論其形成之原因為何, 似全面視為既成道路, 有檢討之必要另該解釋文雖然已給予成立既成道路之要件認定, 但對於補償原則並無實質之實質探討以我國旣成道路所構成之要件, 依據美國法上之見解, 當公權力之行使已限制私有財產權, 如造成經濟價值極大損失, 同時占有權力被剝奪時, 將形成永久性物理上占有 (Permanent physical occupation), 即應徵收, 亦即已形成準徵收之要件 8, 於德國法上或稱為準徵收之侵害依以上理論, 當旣成道路無法依據占有準徵收理論保護財產之占有 ; 及無法依據管制準徵收理論保護財產之價值時, 政府自當給予土地所有權人徵收或相當之補償我國既成道路因做為公共通行之使用, 確實已限制私有財產權 ; 另當該土地如未將其容積移轉至兩側或其他可建土地, 亦屬已造成經濟價值極大損失, 同時占有權力被剝奪, 將形成永久性物理上占有 ( Permanent physical occupation), 如同美國法上之徵收見解, 亦即已形成美國法上準徵收之要件 8 從美國法上的土地準徵收論旣成道路公用地役權之妥當性, 謝哲勝, 經社法制論叢,83 年 7 月第十四期 - - 29 - -

第二節既成道路形成的原因我國都市計畫法第一條規定 : 為改善居民生活環境, 並促進市鎮鄉街有計畫之均衡發展, 特製定本法, 此為制定該法之目的另第三條規定 : 本法所稱之都市計畫, 係指在一定地區內有關都市生活之經濟交通衛生保全國防文教康樂等重要設施, 作有計畫之發展, 並對土地使用作合理之規劃而言, 此為實施都市計畫之意義我國都市計畫之實施架構, 分為主要計畫與細部計畫都市計畫法第十七條規定 : 第十五條第一項第九款所定之實施進度, 應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力, 訂定分區發展優先次序第一期發展地區應於主要計畫發布實施後, 最多二年完成細部計畫 ; 並於細部計畫發布後, 最多五年完成公共設施其他地區應於第一期發展地區開始進行後, 次第訂定細部計畫建設之未發布細部計畫地區, 應限制其建築使用及變更地形但主要計畫發布已逾二年以上, 而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者, 得依有關建築法令之規定, 由主管建築機關指定建築線, 核發建築執照由以上都市計畫相關法律可以得知, 都市計畫於主要計畫發布實施後, 最多二年完成細部計畫 ; 並於細部計畫發布後, 最多五年完成公共設施然而, 我國自始均未能依都市計畫之理念與實施進度及配合良好的財務計畫建設開闢都市計畫公共設施, 同時再加上絕大部分未臨接計畫道路之可建築用地又可依都市計畫法第十七條規定 :, 得依有關建築法令之規定, 由主管建築機關指定建築線, 核發建築執照因此, 形成面臨既成道路之建築基地, 均以既成道路為面前道路指定建築線建築大法官會議釋字第二五五號解釋 : 在實施都市計畫範圍內, 道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理, 已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域, 其道路之設置, 即應依其計畫實施, 而在循法定程序規畫道路系統時, 原即含有廢止非計畫道路之意, 於計畫道路開闢完成可供公眾通行後, 此項非計畫道路, 無繼續供公眾通行必要時, 主管機關自得本於職權或依申請廢止之內政部中華民國六十六年六月十日台內營字第七三二七五號六十七年一月十八日台內營字第七五九五一七號, 關於廢止非都市計畫巷道函及台北市非都市計畫 - - 30 - -

巷道廢止或改道申請須知, 既與上述意旨相符, 與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸亦即既成道路無通行之必要, 均得以依法廢除另原台灣省建築管理規則第六條亦規定 : 現有巷道之改道或廢止, 應向當地縣市主管機關申請之, 縣市主管機關應將廢止或改道之路段公告一個月, 徵求異議依前項申請改道者, 除應檢附新設巷道位置圖外 ; 並應檢附新設巷道土地所有權人出具供公眾通行及變更地目為道之同意書, 或捐獻土地為道路使用之同意書現有巷道改道後之新巷道寬度應合於前條規定新巷道自開闢完成供公眾通行之日起, 其土地所有權人不得為違反供公眾通行之使用, 原巷道土地所有權人於新巷道開闢通行並辦理變更地目為道, 或將新巷道土地完成捐獻移轉登記手續之日起, 得申請廢止原巷道由以上大法官會議釋字第二五五號解釋及原台灣省建築管理規則第六條規定可得知, 既成道路一經形成, 兩側建物成列, 根本無法廢除, 亦造成今日不可挽回之局面 - - 31 - -

第三節既成道路無法廢除的原因既成道路依照大法官會議釋字第二五五號解釋文 : 在實施都市計畫範圍內, 道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理, 已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域, 其道路之設置, 即應依其計畫實施, 而在循法定程序規畫道路系統時, 原即含有廢止非計畫道路之意, 於計畫道路開闢完成可供公眾通行後, 此項非計畫道路, 無繼續供公眾通行必要時, 主管機關自得本於職權或依申請廢止之內政部中華民國六十六年六月十日台內營字第七三二七五號六十七年一月十八日台內營字第七五九五一七號, 關於廢止非都市計畫巷道函及台北市非都市計畫巷道廢止或改道申請須知, 既與上述意旨相符, 與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸該第二五五號解釋文特別所提及在循法定程序規畫道路系統時, 原即含有廢止非計畫道路之意, 又解釋於計畫道路開闢完成可供公眾通行後, 此項非計畫道路, 無繼續供公眾通行必要時, 主管機關自得本於職權或依申請廢止之因此, 從法理上而論, 既成道路之廢除理應不該產生問題然而為何我國絕大部分之既成道路卻無法廢除? 其主要原因係出現在既成道路兩側之可建築用地均係依據該既成道路做為其建築基地之唯一出口或不可或缺之汽車通道與都市內通行之道路而以目前都市所產生之不良發展, 只有以下兩種情況可能廢除既成道路 : 第一既成道路所連結之計畫道路均已開闢, 且既成道路係從既成道路可切割而不影響巷道住戶通行之處開始廢除如下圖 3-1 第二既成道路兩側之所有建築全面一次同時整體開發建築如下圖 3-2 要依第一種方式廢除既成道路, 由於土地及建築改良物所有權人及他項權利人眾多且複雜, 機會渺茫而要依第二種方式廢除既成道路更由於既成道路所連結之計畫道路限於政府財政困難, 亦為遙遙無期是以以上兩種方式廢除既成道路, 已無法成為原則而施行既然既成道路之廢除不可行, 則政府之徵收補償已不可避免然而, 政府之徵收補償似乎仍然隱藏著許多問題有待後續理清 - - 32 - -

廢除起點 ( 紅色圈 ) 廢除 1 方向廢除方向 2 2 1 圖 3-1 既成道路廢除型態一圖 3-2 既成道路廢除型態二 ( 既成道路所連結之計畫道路均 ( 既成道路兩側之所有建築已開闢, 且既成道路係從既成全面一次同時整體開發建築 ) 道路可切割而不影響巷道住戶通行之處開始廢除 ) 註 :1 代表既成道路 ;2 代表計畫道路資料來源 : 本研究室 - - 33 - -

第四節既成道路徵收補償現況問題及分析既成道路所形成的原因係屬歷史性之問題, 其廢除亦有其困難, 因此土地所有權人所形成之特別犧牲已不可避免, 也因此對於既成道路之徵收補償現況問題有必要詳細加以了解, 並需分析其現有問題之所在, 以為判斷補償與否之分析依據尤其對於大法官會議釋憲後所面臨之補償問題既成道路現有補償現況與其合理性等, 更是需要加以探討其他尚包括對於特別犧牲之犧牲界限探討與補償是否符合公平正義原則與比例原則等一大法官釋字第四四四號釋憲後所面臨之補償問題大法官釋字第四四四號釋憲認為既成道路應予補償, 經內政部於九十二年所做的統計, 公共設施保留地約需四兆元徵收補償費用, 既成道路亦約需相當金額, 依內政部估算合計約需新台幣八兆元 ( 截至民國八十五年止 ) 以我國政府全年政府總預算約一兆二仟億元之譜, 根本無法負擔這項費用大法官作出既成道路應予補償之解釋, 如要全面徵收補償事實上似難以達成, 似唯有降低徵收總費用一途別無他法二既成道路徵收補償現況另承上節所述, 既成道路之全面廢除原則既然不可行, 則政府之徵收補償似已不可避免, 然而政府之徵收補償卻仍然隱藏著許多的問題, 包括是否只要是私有地就該補償, 則有待本節加以理清我國既成道路大部分均為私有土地, 民國八十五年四月十二日, 大法官會議做出釋字第四號解釋 : 既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者, 其所有權人對土地既已無從自由使用收益, 形成因公益而特別犧牲其財產上之利益, 國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償, 各級政府如因經費困難, 不能對上述道路全面徵收補償, 有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償對此, 行政院於九十二年十一月間邀集相關單位及縣市政府協商達成共識, 同意財政部所提中央補助直轄市及縣 ( 市 ) 政府取得既成道路試辦計畫, 自九十三年起, 分三年試辦, 共計釋出九十億元, 由地方政府以競標方式收購地方既成道路土 - - 34 - -

地依據財政部的計畫, 鼓勵地方政府成立財團法人基金會辦理收購, 以競標方式, 採最低標收購土地各縣市願意成立財團法人基金會者, 由行政院主計處補助壹仟萬元協助成立, 財團法人基金會取得之既成道路土地, 按照其捐助章程規定, 需捐給當地政府 ; 唯地方政府不願成立財團法人基金會者, 中央也不勉強內政部營建署配合執行中央補助直轄市及縣 ( 市 ) 政府取得既成道路試辦計畫, 已分別於九十三及九十四年度分別編列 15 億元預算補助各地方政府辦理歷經長時間的準備作業, 由台北縣領先其他直轄市縣市拔得頭籌, 率先於去年 12 月 23 日依政府採購法完成決標, 該次招標共有 32 筆既成道路土地決標, 決標金額達 9,399 萬 8,900 餘元另外台北市並已於本月 8 日開標 21 日決標, 計有 141 筆土地決標, 決標金額達 4 億 4,830 萬元除上述由地方政府以競標方式收購地方既成道路土地外, 尚提出以下措施 : ( 一 ) 修改法令民國九十一年十二月十一日總統公布都市計畫法所增訂之第八十三條之一, 規定以容積移轉方式提供另一個取得既成道路土地的方法, 惟該法僅適用於公共設施保留地之土地, 位於公共設施範圍以外之既成道路並未納入可容積移轉範圍, 尚且倘將公共設施範圍以外之既成道路納入可容積移轉範圍, 將嚴重影響都市土地容積管制措施, 破壞土地容受力及生活品質, 所增加之可用容積將破壞不動產秩序, 至時國土將毀於一旦 ( 二 ) 其他其他解決既成道路龐大土地問題尚有利用遺產抵繳遺產稅及利用捐贈扺稅等方法惟利用遺贈或捐贈扺稅將造成政府財政收入困難間接嚴重影響公共建設甚鉅, 並非合宜之法, 同時即時如此亦緩不濟急 - - 35 - -

三既成道路全面徵收補償之合理性假定大部分既成道路依法理與特別犧牲理論是不須補償, 那全面徵收將係齊頭式的平等, 實有違公平原則比例原則因此為使既成道路徵收補償能符合公平原則與比例原則, 依該既成道路所形成之類型, 將非屬特別犧牲之既成道路剔除其餘再行徵收補償, 將是唯一一條可全面解決既成道路的方法然而哪些既成道路不屬特別犧牲 ; 哪些既成道路則因屬特別犧牲而須徵收補償, 以目前法律與規範並無法分野本研究將針對既成道路是否已達特別犧牲且已逾越犧牲界限為基準, 分析既成道路土地類型, 研究建立應徵收土地類型 - - 36 - -

第五節小結依據土城市既成道路所分析之數據為參考, 我國都市計畫範圍內之既成道路面積比例約與都市計畫道路面積比例相當, 因此徵收費用驚人, 一個完整之都市計畫施行, 如自始已依都市計畫書財務計畫而為, 根本不會產生目前無法解決的窘境主要形成的原因有以下情形 : 一都市計畫書財務計畫並未實質詳細估算, 分年分期開發期程並未落實二主要計畫發布之後, 未能及早完成細部計畫三對於核發建築線之管制與認定過於寬鬆四早期法定空地允許分割, 造成整體開發重建困難五私設道路及類似通道允許指定建築線, 造成法律一致性混亂六甚至防火巷等亦將其指定建築線, 形成兩側建物成形無法控管雖然是政府應該管控, 亦應負其責任, 然而法治國家之依法行政與公平正義原則是不容侵犯及破壞找出問題的根源將是解決既成道路的唯一方法 - 37 -

第四章符合徵收補償要件之既成道路分析具有公共地役關係之既成道路, 是否應予補償, 其條件係建立在該土地是否已形成特別犧牲且其犧牲程度已逾越犧牲界限因此本章依前所完成之文獻分析, 透過第三章既成道路問題之發掘, 對符合徵收補償要件之既成道路加以分析, 再透過特別犧牲理論之探討與定性, 找出符合該要件之既成道路類型, 以為徵收補償之參考判斷第一節特別犧牲理論之探討自大法官會議釋字第四號解釋之後, 以特別犧牲之形成而認為需給予土地所有權人補償之觀念與論點已幾乎成為統一見解, 然而本研究所質疑的並非已產生特別犧牲不該補償, 而是是否所有的土地都已形成特別犧牲且已逾越犧牲界限依德國及日本及我國對特別犧牲理論所作與本研究有關之論述經綜理至少有以下評估原則 9 : 一學者均認為既成道路土地如未逾越犧牲界限, 土地所有權人應有容忍之義務因此, 界定該界限之原則反而成為最重要的課題二以社會最適 ( 福利 ) 觀點, 地主在社會福利最大化原則下, 似應無損失補償請求權三對於土地使用限制或補償, 應兼具私權保障與公益維護, 亦即應符合公平正義原則與比例原則四警察權與財產權之存在均係基於國家政權存在之延伸, 規劃管制應以總淨效益最大為原則五個人最適與通行最適間, 應取社會最適為原則六土地使用受限是否會構成特別犧牲且逾越犧牲界限, 應採兼採形式基準與實質基準亦即應採複合基準, 不應僅以單一基準以為定奪另依九十七年一月十六日修正發布之社會救助法第五條之二規定 : 下列土地, 經直轄市縣 ( 市 ) 主管機關認定者, 不列入家庭之不動產計算 : 一未產生經濟效益之原住民保留地二未產生經濟效益之公共設施保留地及具公用地役關係之既成道路 9 陳明燦,2006, 國土政策與法律, 土地使用限制補償之法制經濟分析參照 - 38 -

三未產生經濟效益之非都市土地之國土保安用地生態保護用地古蹟保存用地及墳墓用地四祭祀公業解散後派下員由分割所得未產生經濟效益之土地前項各款土地之認定標準, 由各中央目的事業主管機關會商本法中央及地方主管機關定之因此, 依社會救助法第五條之二規定, 具公用地役關係之既成道路係屬未產生經濟效益之不動產本研究以下各類型是否形成特別犧牲且逾越犧牲界限, 將以以上各項重點原則為基準, 以法制經濟分析法解析, 土地使用優勢公眾通行優勢或其既成道路之經濟效益是否已因土地之容積或價值以透過移轉或買賣而用馨等作為判斷補償與否之基準, 論述是否具有特別犧牲理論之特性且達特別犧牲界限之範圍另對日本學界所採用之特別犧牲判定準則, 提出各類型是否應予補償之圖示解說及對所有權外殼虛有化提出圖示解說如下圖 4-1 圖 4-2 及圖 4-3: 既成道路土地補償之研究音量特別犧牲犧牲界限的說明犧牲界限 ( 嚴重性理論 ) 噪音空污穿越水流等憲法保障人格權精神惟亦應符合比例原則已形成特別犧牲應予補償 60 分貝 ( 犧牲界限 ) 未達犧牲界限屬應容忍範圍所有權虛有化部份社會拘束犧牲界線說明圖資料來源 : 本研究室 10 圖 4-1 例舉犧牲界限說明圖本研究整理 ( 例如對噪音容忍, 超過 60 分貝即已逾越犧牲界限 ) - 39 -

以 8 為分歧點 ( 須補償界線 ) 限制之目的與根據 1. 財產權人之責任 -7~- 5 2. 財產權已無價值 -5 或有內在危險 3. 相互受益之環境保護 0 既成道路土地補償之研究輕微的限制或剝奪 +1~+2-6~-3-4~-3 +1~+2 現狀利用之凍結 +3~+5-4~0-2~0 +3~+5 資料來源 : 國土政策與法律 ( 陳明燦 ) p74 現狀利用之禁完全剝奪止 +5~+6 +7-2~+1 0~+1 +5~+6 2 145 0~+2 +2 +7 4. 環境保護 +2~+3 +3~+5 +5~+8 +7~+9 +9~+10 5. 景觀保護 +3 6. 社會變革 +3~+4 7. 文化財保護 +3~+4 +4~+5 +6~+8 不補償 +4~+6 +6~+9 +6~+7 +6~+9 +8~+9 +10 應補償 +8~+10 +10~+11 3 +8~+10 +10~+11 3 8. 他人之安全 +5 +6~+7 +8~+10 +10~+11 +12 9. 公共事業 +5~+7 +6~+9 +8~+12 +10~+13 +12~+14 日本學界所採用之特別犧牲判定準則 11 圖 4-2 日本學界所採用之特別犧牲判定準則本研究整理既成道路土地補償之研究社會型態改變用益價值轉換交換價值也就是可使用價值價值可擔保用益物權 ( 內涵 ) 所有權 ( 外殼 ) 地上權地役權永佃權典權耕作權所有權之虛有化 ( 亦稱物權之債權化 )-- 參我妻榮著,< 近代法におけゐ債權の優越的地位 >- 此書為日文民法名著之一分析結論如僅存外殼未達犧牲界限 ( 如容移前應移轉為公有 ) 所有權外殼虛有化解說圖資料來源 : 本研究室 13 圖 4-3 所有權外殼虛有化解說圖本研究整理 - 40 -

第二節既成道路類型之分類由第三章所做針對既成道路之形成原因分析, 已將既成道路分為公共設施用地以外之既成道路及公共設施用地內之既成道路兩大類其共計有以下七種類型, 詳如下圖 4-4 既成道路形成原因分類架構圖所示 : 第一類 : 公共設施用地以外之既成道路, 共分為五種類型, 分述如下第一種類型 : 已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路第二種類型 : 已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供做道路之既成道路第三種類型 : 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路第四種類型 : 未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路第五種類型 : 未指定建築線, 且保留現況退縮建築之既成道路第二類 : 公共設施用地內之既成道路, 共分為兩種類型, 分述如下第六種類型 : 已徵收未移轉之既成道路第七種類型 : 未徵收未移轉之既成道路 ( 原為基地內通道, 另分割出地主保留為了省地價稅 ) 公共設施用地以外之既成道路既成道路公共設施用地內之既成道路已指定建築線未指定建築線已徵收未移轉未徵收未移轉因便宜通行而形成已經計入法定空地出具同意書供通行保留現況退縮建築已經計入法定空地非本論文研究範圍非本論文研究範圍應予補償 ( 第三種型態 ) 不應補償不應補償不應補償不應補償 ( 應依都市計畫法規定徵收補償 ) 本研究範圍非本研究範圍圖 4-4 既成道路形成原因分類架構圖資料來源 : 本研究室依上圖所示, 各類型既成道路所形成之各項因素均大不相同, 如採用相同之徵收補償條件及方法或甚且由政府或需地機關以全國全體國民所繳纳之稅捐, 且採齊頭式之方式與條件一律徵收補償, 將形成極度不公平現象, 同時也將嚴 - 41 -

重排擠國家建設與社會福利就大法官會議釋字第五七九號解釋文所釋 : 人民之財產權應予保障, 憲法第十五條定有明文國家因公用或其他公益目的之必要, 得依法徵收人民之財產, 對被徵收財產之權利人而言, 係為公共利益所受之特別犧牲, 國家應給予合理之補償, 且補償與損失必須相當國家依法徵收土地時, 對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償, 惟其補償方式, 立法機關有一定之自由形成空間由大法官會議釋字第五七九號解釋文可以清楚的了解, 應有特別犧牲為形成應合理補償之要件 ; 反證, 無特別犧牲則無形成合理補償之因果關係另大法官會議釋字第四四號理由書所釋 : 對既成道路或都市計畫用地, 主管機關在依據法律辦理徵購前, 固得依法加以使用, 如埋設電力自來水管線及下水道等地下設施物, 惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之 ; 對土地權利人因此所受損失, 並應給與相當之補償, 以保護其財產上之利益由該解釋文亦可以清楚的了解應有損失為形成應相當補償之要件 ; 反證, 無損失則無形成相當之補償之因果關係因此, 本章將針對其所形成之各種類型既成道路分別一一加以分析研究, 是否應給予徵收補償當然, 屬於公共設施用地內之既成道路, 政府或需地機關應需辦理徵收補償並無異見是以, 以下各項分析, 將不包括並無爭議之公共設施用地內之既成道路在內, 而僅針對第一至第五類型之既成道路加以分析並以特別犧牲理論與是否逾越析界限所作之權重與權衡作為應否補償之判斷 - 42 -

第三節既成道路類型之分析為了對既成道路相關問題做更深入的研究是否既有特別犧牲且逾越犧牲界限之情形, 本節將針對該五種類型之既成道路分別加以分析, 以確定各類型之特別犧牲情形, 作為是否補償之判斷一第一種類型, 已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析依台北縣建築管理規則第十六條 ( 按原台灣省建築管理規則第五條規定 ) 規定 : 建築基地正面臨接計畫道路, 側面或背面臨接現有巷道者, 申請指定建築線時, 應併申請指定該巷道之邊界線依前項指定巷道之邊界線而退讓之土地, 得計入法定空地由該法條規定可知依法, 當建築基地正面臨接計畫道路, 側面或背面臨接現有巷道且巷道指定建築線時, 如巷道土地一併納入建築基地申請建築使用者, 退讓之土地, 得計入法定空地雖然土地所有權仍為建築基地申請人所有, 然該巷道土地已依法建築使用, 該基地雖然將部份土地提供做為既成道路 ( 現有巷道 ), 看似損失了該部分土地得以空地利用之機會及興建地下室等之損失, 然而對興建該建物銷售之建設公司而言, 其銷售係以登記面積做為計算基礎, 且也因此得以兩面臨路, 是以出賣價格並不會因此而減損另地下室部分由於施工成本較高銷售單價確低, 並無實質利潤可言, 因此就法理與實務而言, 該部分土地並無損失及特別犧牲政府如再辦理徵收補償此類土地, 不符比例原則及公平正義原則, 此類土地不應納入補償範圍詳如下圖 4-5 圖 4-6 34 號 180 號中安街 178 巷博愛街 32 巷 30 號圖 4-5 第一種類型, 已指定建築線, 且已提供作為法定空地之既成道路 ( 中和市中安街 178 巷口 ) 圖 4-6 第一種類型, 已指定建築線, 且已提供作為法定空地之既成道路 ( 永和市博愛街 32 巷口 ) - 43 - -

另臨接既成道路部分卻因可開窗或出入口, 對基地之整體效益反而較高, 其他尚有可作為車道出入口通道等效益本研究經由二實證加以分析如下 : ( 一 ) 實證一分析本實證一將分別依位置地號門牌分析及結論等五點敘述 1 位置 : 中和市中安街與中安街 178 巷口 2 地號 : 中和市中安段 3 門牌 : 中和市中安街 180 號 4 分析 :(1) 正面臨接計畫道路, 側面臨接既成道路屬第一種類型 (2) 既成道路土地納入法定空地使用, 亦即計入容積 (3) 銷售以建物坪數量 * 單價銷售 (4) 既成道路之存在不影響總銷售金額 5 結論 :(1) 土地總淨效益並未減損, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 土地使用優勢 (2) 無逾越特別犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件 (3) 依都市土地容積移轉辦法規定, 其容積如已移轉使用, 則所有權就應移轉為公有, 本類型可類比容積移轉情形 ( 二 ) 實證二分析本實證二將分別依位置地號門牌分析及結論等五點敘述 1 位置 : 永和市博愛街與博愛街 32 巷口 2 地號 : 永和市中正段 3 門牌 : 永和市博愛街 34 號 4 分析 :(1) 正面臨接計畫道路, 側面臨接既成道路屬第一種類型 (2) 既成道路土地納入法定空地使用, 亦即計入容積 (3) 以建物坪數 * 單價銷售, 既成道路之存在並不影響總銷售金額 5 結論 :(1) 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 土地使用優勢 (2) 無逾越特別犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件 (3) 依都市土地容積移轉辦法規定, 其容積如已移轉使用, 則所有權就應移轉為公有, 本類型可類比容積移轉情形 - 44 - -

二第二種類型, 已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供做道路之既成道路分析 ( 含捐獻土地為道路使用之同意 ) 依台北縣建築管理規則第二條規定 : 本規則所稱現有巷道, 其範圍如下 : 一公用地役關係之巷道二私設通路, 經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者三捐獻土地為道路使用, 經依法完成土地移轉登記手續者四本法七十三年十一月七日修正公布前, 曾指定建築線之現有巷道, 經本府認定無礙公共安全公共衛生公共交通及市容觀瞻者前項第一款所稱公用地役關係之巷道, 須於供通行之初, 土地所有權人並無阻止情事, 繼續和平通行達二十年, 且為不特定公眾通行所必要者由以上台北縣建築管理規則第二條第一項第二款規定可知, 經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路, 為本第二類類型之既成道路該第二類型之既成道路, 土地所有權人於提供做為私設通路當時, 係由土地所有權人出具土地同意無償做為私設通路使用之同意書雖然私設通路仍為土地所有權所有, 惟同意當時係出於自願或已獲得相當之對價關係, 況且該第二類型土地, 所有權人尚可申請免徵地價稅, 此類由具有行為能力之人出於自願或已獲得相當之對價關係之土地, 應屬完全自由處分行為, 類屬拋棄用益物權價值行為, 政府如再辦理徵收補償, 亦不符比例原則及公平正義原則, 此類土地不應納入補償範圍詳如下圖 4-7 本研究經由實證三加以分析如下 : ( 二 ) 實證二分析圖 4-7 第二種類型, 已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供做道路之既成道路分析 ( 含捐獻土地為道路使用之同意 ) 中和市華新街 143 巷 57 63 弄土地 - 45 - -

( 三 ) 實證三分析本實證三將分別依位置地號門牌分析及結論等五點敘述 1 位置 : 中和市華新街 143 巷 57 弄與 63 弄土地 ( 箭頭所指處之既成道路 ) 2 地號 : 中和市南勢角段頂南勢角小段 153-94;-110;-118;-138;-158; -161;-172;-191;-198 等九筆土地 3 門牌 : 中和市華新街 143 巷 57 弄與 63 弄所有建物 4 分析 :(1) 原為一整宗基地, 但早期興建時既成道路須繳稅, 住戶希望地主單獨分割出來以規避繳納地價稅, 日久形成既成道路所致屬第二種類型 (2) 既成道路土地納入法定空地使用, 亦即計入建蔽率 ( 當時未實施容積管制 ) (3) 銷售以建物坪數量 * 單價銷售 (4) 既成道路之存在不影響當初總銷售金額 5 結論 :(1) 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 土地使用優勢 (2) 無逾越特別犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件 - 46 - -

三第三種類型, 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路分析本第三種類型之土地, 非屬已納入法定空地使用之上述第一種類型既成道路, 亦非屬已經土地所有權人出具供公眾通行之同意書做為私設通路之上述第二種類型既成道路該第三種類型, 初始並無該既成道路, 亦非強制開闢使用, 而係因他人長久便宜通行而形成之既成道路, 此類土地符合大法官會議釋字第四號解釋文所示之特別犧牲者, 政府本應依其特別犧牲已經形成辦理徵收補償, 如仍不予徵收補償, 則不符比例原則及公平正義原則, 此類土地經分析結果係屬應納入補償範圍詳如下圖 4-8 本研究經由實證四加以分析如下 : 分區圖地籍圖圖 4-8 第三種類型, 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路分析 ( 四 ) 實證四分析本實證四將分別依位置分析及結論等三點敘述 1 位置 : 中和市圓通路底既成道路土地 ( 箭頭所指處之既成道路 ) 2 分析 :(1) 原早期通往中和中坑灰嗂地區之保甲路, 日久形成既成道路所成屬第三種類型 (2) 經政府指定建築線在案, 且因便宜通行而形成之既成道路 3 結論 :(1) 該既成道路係因民眾便宜通行而形成之既成道路, 的確已對土地所有權人產生特別犧牲情況產生, 且已逾越犧牲界限 (2) 土地總淨效益已減損, 依法制經濟分析法解析, 土地使用優勢 > 公眾通行優勢 (3) 既然已造成土地所有權人之特別犧牲, 且已逾越犧牲界限, 已構成應徵收補償形成之要件 - 47 - -

四第四種類型, 未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析依台北縣建築管理規則第十六條 ( 按原台灣省建築管理規則第五條規定 ) 規定 : 建築基地正面臨接計畫道路, 側面或背面臨接現有巷道者, 申請指定建築線時, 應併申請指定該巷道之邊界線依前項指定巷道之邊界線而退讓之土地, 得計入法定空地由該法條規定 ( 其他直轄市縣市政府所作之規定略同 ) 可知依法, 當建築基地正面臨接計畫道路, 側面或背面臨接現有巷道且巷道指定邊界線時, 如巷道土地一併納入建築基地申請建築使用者, 退讓之土地, 得計入法定空地該類型與本研究之第一類型法意相同, 該基地雖然將部份土地提供做為既成道路 ( 現有巷道 ), 看似損失了該部分土地得以空地利用之機會及興建地下室等之損失, 然而對興建該建物銷售之建設公司而言, 其銷售係以登記面積做為計算基礎, 且也因此得以兩面臨路, 是以出賣價格並不會因此而減損另地下室部分由於施工成本較高銷售單價確低, 並無實質利潤可言, 因此就法理與實務而言, 該部分土地並無損失及特別犧牲政府如再辦理徵收補償此類土地, 不符比例原則及公平正義原則, 此類土地不應納入補償範圍詳如下圖 4-9 本研究經由實證五加以分析如下 : 地界線圖 4-9 第四種類型, 未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路 - 48 - -

( 五 ) 實證五分析本實證五將分別依位置地號門牌分析及結論等五點敘述 1 位置 : 永和市豫溪 217 巷 17 及 19 號間巷道 2 地號 : 永和市永福段 3 門牌 : 永和市豫溪 217 巷 17 及 19 號間巷道 4 分析 :(1) 正面臨接計畫道路, 側面臨接既成道路 ( 未指定建築線, 退縮建築 ) 屬第四種類型 (2) 既成道路土地納入法定空地使用, 亦即計入容積 (3) 銷售以建物坪數量 * 單價銷售 (4) 既成道路之存在不影響總銷售金額 5 結論 :(1) 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 土地使用優勢 (2) 無逾越特別犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件 - 49 - -

五第五種類型, 未指定建築線, 且保留現況退縮建築之既成道路分析依我國建築技術規則建築設計施工編第一六三條 ( 基地內通路 ) 規定 : 基地內各幢建築物間及建築物至建築線間之通路, 得計入法定空地面積許多老舊地區於民國五十六十七十年間所興建之二樓透天公寓, 即依此編列門牌巷弄, 至今該巷弄已形成具有公共地役關係之既成道路, 該既成道路既然為建築技術規則建築設計施工編第一六三條所示之基地內各幢建築物間及建築物至建築線間之通路, 且已計入法定空地面積使用, 自應無特別犧牲之情事, 當然自始無徵收補償之要件建築基地正面臨接計畫道路, 退縮建築時, 退縮部分得做為法定空地, 詳如下圖 4-10 本研究經由實證六加以分析如下 : 該基地雖然將部份土地退縮提供做為道路久而形成既成道路, 看似損失了該部分土地得以空地利用之機會及興建地下室等之損失, 然而對興建該建物銷售之建設公司而言, 其銷售係以登記面積做為計算基礎, 銀行估價亦以建物登記面積為其貸款基礎, 且也因此得以增加前面空地, 是以出賣價格並不會因此而減損, 就法理與實務而言, 該部分土地並無損失及特別犧牲退縮建築巷道環河東路圖 4-10 第五種類型, 未指定建築線, 且保留退縮建築之既成道路 ( 六 ) 實證六分析本實證六將分別依位置地號門牌分析及結論等五點敘述 1 位置 : 永和市豫溪街 217 巷與環河東路 2 地號 : 中和市永福段 3 門牌 : 永和市豫溪街 217 巷與環河東路 - 50 - -

4 分析 :(1) 正面臨接既成道路, 要求退縮建築, 計畫道路臨接退縮地久而久之所形成之既成道路屬第五種類型 (2) 既成道路土地不一定納入法定空地使用, 亦即不一定計入容積 (3) 銷售以建物坪數量 * 單價銷售 (4) 既成道路之存在不一定影響總銷售金額 5 結論 :(1) 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 或 = 或 < 土地使用優勢 (2) 如已算入法定空地, 無特別犧牲情況產生 (3) 如未算入法定空地, 有特別犧牲情況產生 (4) 是否需要補償, 須視是否具特別犧牲情況產生 (5) 是否有徵收補償形成之要件應視是否具有特別犧牲情況產生其他屬本類型類型之既成道路尚有橋樑引道邊指定強面線退縮建築部分 ( 如下圖 4-11) ; 建築基地與都市計畫道路間夾有具公用地役關係之現有巷道, 得以現有巷道之邊界線作為建築線 ( 如下圖 4-12) ; 臨綠帶公園或其他政府要求退縮建築等以上均非政府以公權力主動指定建築線, 並無行政處分之情事, 因此無論是否計入法定空地, 均屬應配合都市規劃原意所為之退縮, 尚不構成政府作為而形成特別犧牲, 自無補償之形成之要件建築線中和路路邊線圖 4-11 橋樑引道邊指定強面線退縮建築部分圖 4-12 建築基地與都市計畫道路間夾有具公用地役關係之現有巷道, 得以現有巷道之邊界線作為建築線 - 51 - -

第四節小結除以上五種類型之外, 當然尚有屬於公共設施用地內之既成道路之第六種已徵收而未移轉所有權及第七種未徵收未移轉所有權等兩種類型, 政府或需地機關依法理自始本就應需辦理徵收補償並無疑義該第六及第七兩種類型之既成道路與本章所分析之其他五種類型並非屬同一性質, 因此係為不納入本研究範圍分析之兩種類型由以上之研究分析, 既成道路所形成之原因, 及其是否損失, 是否逾越犧牲界限, 可依據已核發之建築線建築執照使用執照以及所轄地政事務所建置之建物平面圖, 清查分析申請核准時期之建築執照, 當時是否已提供土地使用權同意書做為道路使用 ; 或既成道路是否已計入容積率建蔽率計算 ; 或是否提供土地使用權同意書時, 土地所有權人已取得相對之對價關係如其容積已使用 ( 已作為法定空地 ) 或已同意公道路使用 ( 類屬拋棄用益物權 ) 或有對價關係等, 該各種情況應屬未逾越特別犧牲界限, 屬土地所有權人應容忍之範圍, 無補償之必要民國九十三年三月三十日內政部營建署公布既成道路土地標購正式上路其主要內容為摘要如下 : 一行政院於 92 年 11 月間邀集相關單位及縣市政府協商達成共識, 同意財政部所提中央補助直轄市及縣 ( 市 ) 政府取得既成道路試辦計畫, 自 93 年起, 分 3 年試辦, 共計釋出 90 億元, 由地方政府以競標方式收購地方既成道路土地二依據財政部的計畫, 鼓勵地方政府成立財團法人基金會辦理收購, 以競標方式, 採最低標收購土地各縣市願意成立財團法人基金會者, 由行政院主計處補助 1 千萬元協助成立, 財團法人基金會取得之既成道路土地, 按照其捐助章程規定, 需捐給當地政府 ; 唯地方政府不願成立財團法人基金會者, 中央也不勉強三內政部營建署配合執行中央補助直轄市及縣 ( 市 ) 政府取得既成道路試辦計畫, 已分別於 93 及 94 年度分別編列 15 億元預算補助各地方政府辦理歷經長時間的準備作業, 由北縣領先其他直轄市縣市拔得 - 52 - -

頭籌, 率先於去年 12 月 23 日依政府採購法完成決標 10 以內政部營建署所編列之預算每年平均約 30 億元, 根本無法於短期內完成既成道路之全面補償, 甚至全部完成補償需要數百年甚或千年之久但是經過本研究所作的類型分類, 如只限於針對形成特別犧牲且已逾越犧牲界限之部分方給予補償, 則可能只需要數千億元或兆元即可解決對於現有既成道路係屬哪一類型, 當然有賴於政府作全面的清查以全國約 436 個都市計畫區每區 1000 萬元計算 11, 可能僅須 43.6 億元, 即使再加上農業發展地區依面積比例估算為 87. 2( 依國土計畫法草案總說明, 城鄉發展地區約占全國土地 12.5%, 農業發展地區約占全國土地 25%), 合計約 130. 8 億元, 約僅占原估算徵收補償費用四兆元之千分之三點三, 如排除本研究第一二四五等類型之補償初估可減少補償二兆元以上, 因此效益上確實值得全面調查釐清 10 11 營建署 93.03.30 網路新聞資料來源 : 依縱橫測量有限公司承包土城既成道路調查標價估算 - 53 - -

第五章既成道路補償之概算第四章完成了既成道路應予補償類型之分析後, 已研究出僅第三種類型之既成道路應予補償亦即僅第三種類型已形成特別犧牲且逾越犧牲界限, 其餘四種類型雖具特別犧牲但尚未逾越犧牲界限, 因此不應給予補償惟我國對於既成道路補償之原則與估價原則與方法尚無一致性本章將概略探討是否該准用公共設施用地徵收補償方式辦理補償, 並對於其合理性加以探討, 同時以台北縣土城市為對象就全國第三類型之既成道路加以概估, 以提供作為施政者參考第一節既成道路準用公共設施保留地徵收補償概念我國不動產估價制度雖自民國八十九年十月四日不動產估價師法正式公佈實行, 其對於公務部門之公共設施保留地之徵收補償費之計算, 依不動產估價技術規則第九十七條規定 : 公共設施用地及公共設施保留地之估價, 以比較法估價為原則無買賣實例者, 得比較其與毗鄰土地使用分區及使用強度差異, 及土地價值減損情況, 並斟酌毗鄰土地平均價格為基礎推算之然而公共設施用地估價屬大量估價行為, 目前仍依土地徵收條例第三十條規定辦理, 即被徵收之土地, 應按照徵收當期之公告土地現值, 補償其地價在都市計畫區內之公共設施保留地, 應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值, 補償其地價前項徵收補償地價, 必要時得加成補償 ; 其加成補償成數, 由直轄市或縣 ( 市 ) 主管機關比照一般正常交易價格, 提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之雖然既成道路非屬公共設施用地及公共設施保留地, 但因本研究之既成道路屬公共使用, 其所形成之特別犧牲與公共設施用地或公共設施保留地之性質相同, 理應一同適用徵收補償之概念與法理, 故依土地徵收條例第三十條規定以土地公告現值及加成計算應為適當目前以台北縣為例, 一般之徵收補償金額係以公告現值加四成為標準 ; 台北市一般以公告現值加二成為標準另依據內政部調查統計, 應予徵收補償之私有既成道路, 如依據八十五年公告土地現值加四成估算, 屬於公路系統部分補償經費需一兆二千餘億元 ( 其中屬國道省道部分據交通部統計約五一一億元 ), 另都市範圍計畫道路部分則需經 - 54 - -

費約二兆二千億元, 合計需經費三兆四千餘億元, 為政府財政極其嚴重之隱憂目前我國對於既成道路實質之作業係由營建署於每年編列一定金額補助直轄市個縣 ( 市 ) 政府, 依政府採購法以公開標購之方式公開競標取得, 惟規定不得超過公告土地現值之百分之十五該不得超過公告土地現值之百分之十五之規定, 僅憑經驗值及開會決定, 並無任何理論依據無參考價值 - 55 - -

第二節我國對於現有公共設施保留地補償之不合理性我國對於公用徵收地價補償之合理性, 國內學者甚多批評, 其主要原因為我國公用徵收地價補償係以公告土地現值加成補償, 而公告土地現值之估算並未落實市場交易自由經濟原則忠實反映亦即未採用完全補償, 而係僅採用相當補償或合理補償或部分補償而已, 對於土地所有權人之特別犧牲尚不符法治國之保障人民財產權之精神另以經濟學角度而言, 在一合乎正當法律程序準則之下的財產權保障制度, 方可明確界定所賦予的財產權, 其不僅可確保私人建立自我責任生活之財產權本質, 符合人權自由權及生存權之財產權要旨 ; 亦可降低財產權的移轉成本, 促進財產權創造有效利用資源誘因故在現代民主國家中, 如何建構一公平合理的財產權保障制度, 方為滿足財產權保障之真諦所在對於財產權的保障與界定,Calabresi 和 Melamed 提出財產權保障的三種類型值得參考,( 一 ) 財產法則 ( 二 ) 義務法則 ( 三 ) 不能奪取法則 12 但財產權的社會義務在經濟範疇的觀點, 必須處於非稀薄化的狀況, 才能達成社會效率, 即財產權須有明確的界定, 才能減少移轉成本支出 13 另透過柏瑞圖改善 (Paretoimprovement) 14, 包括增進資源配置的效率, 來解決利益衝突的難題, 進而達到柏瑞圖最適柏瑞圖最適是一個理想, 畢竟整個群體通常都存在著柏瑞圖改善 (Pareto improvement) 的空間, 以既成道路而言, 雖說是一個難題, 但並非完全無存在柏瑞圖改善的空間, 例如, 既成道路原本即屬可建築用地, 立法將其容積強制移轉至同一街廓同一屬性之可建築用地, 並無增加都市品質下降之虞, 反倒是計畫道路容許容積移轉, 才是造成都市人口壅擠的元凶因此立法者與學者專家更應正本清源, 將既成道路優先予計畫道路納入容積移轉, 且將其自願行為透過立法改採強制行為 13 14 鍾麗娜著, 土地經濟學 p309,p319 在某一經濟狀態下, 能找出一些改變, 使社會上某些人福利改善, 同時不因此而減損其他人之福利, 則此一改變稱為柏拉圖改善 - 56 - -

另一方面, 自不動產估價師制度實施以來, 並未落實委由專業不動產估價師以其專業估算公共設施用地市場價格, 目前均由地政機關之地價單位自行估算, 要改善這種不合理現象, 其實可透過大量估價取得大量市場價格後才能找出其合理價格, 因此大量估價之作業推動刻不容緩, 雖然目前已經執行基準地估價作業, 但點量均有不足, 其估算原則亦未盡客觀, 在科技已快速發展之年代, 利用電腦輔助分析並不困難, 如何利用大量估價法 (mass appraisal) 輔以電腦運算 ( 例如, 以基準地為基礎, 再利用地理資訊系統 (GIS) 以 3D 方式與土地特徵修正其他土地價格 ), 增加估價之客觀性, 是為產官學應該一致思考的問題尤其既成道路原本即屬可建築用地, 因此該既成道路應依兩側之可建築用地之市價補償方屬合理, 概因該既成道路目前雖為公共通行使用, 但依都市之原有長遠規劃, 當細部計畫完成建設後, 本應廢除而回歸至原本之使用, 是以, 依公告現值加成補償係屬不合法理與經濟法則 - 57 - -

第三節既成道路補償之方式流程與概算我國對於既成道路之補償雖經大法官會議四號解釋政府應對形成特別犧牲之既成道路給予補償, 但其補償方式補償流程並未詳加說明, 尤其未依其類型分類, 本章將針對前所分析之既成道路應補償類型作出概述, 並提出補償方式及流程, 再針對應補償之既成道路提出補償之概算一既成道路應補償之類型概述經本研究分析既成道路可分為五種類型, 其中第一第二第四種類型因無特別犧牲且逾越犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件, 不應予補償第五種類型是否有徵收補償形成之要件應視是否具有特別犧牲情況產生, 惟該類屬特例型式所佔比例十分微小, 幾乎可視為不影響整體既成道路徵收總費用而僅第三種類型因民眾便宜通行而形成之既成道路, 的確已對土地所有權人產生特別犧牲且已逾越犧牲界限情況產生以土地總淨效益已減損, 依法制經濟分析法解析, 土地使用優勢 > 公眾通行優勢, 已構成應徵收補償形成之要件二既成道路應補償之方式與流程全國之既成道路數量十分龐大且從未實質調查, 如何詳細計算應有一套標準作業流程, 本研究謹提出以下建議之方式與流程作業供參 : ( 一 ) 將全國土地依行政區域範圍, 分別將既成道路土地交由各縣市政府全面普查 ( 二 ) 是否為既成道路及是否屬第三種類型之認定, 交由有權認定之主管機關全面認定 ( 三 ) 依其所認定屬第三種類型之既成道路計算其每筆土地位於既成道路之面積, 再乘以土地公告現值 + 該直轄市縣 ( 市 ) 政府所規定之加成補償比例後加總所有以上土地徵收補償價格 = 該直轄市縣 ( 市 ) 行政轄區所應徵收補償之總數額 ( 四 ) 將全國各直轄市縣 ( 市 ) 政府所統計之數加總, 即得全國應徵收補償費, 而每年只要透過資訊系統以土地公告現值調整就可 - 58 -

三本研究既成道路應補償之概算由於全國至少有數萬條以上既成道路, 本研究由於時間與經費之限制, 並無法對所有既成道路做全面實質之調查, 僅能以具有代表性之案例分析台北縣政府日前已針對土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫區範圍全面完成指定建築線巷道之清查, 該都市計畫範圍內經全面清查共計五十四條巷道指定建築線, 如下圗 5-1 及圗 5-2 該案為全國目前唯一可資提供作為既成道路應補償之概算之案例 ( 北縣已全面清查中 ), 因此本研究將以該土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫區範圍之五十四條指定建築線巷道為計算樣本, 並在以下假說之條件下概算屬第三種類型因民眾便宜通行而形成之既成道路之面積比, 如下表 5-1 ( 一 ) 假說該深度內之土地均因正面臨接計畫道路側面臨接既成道路而得以依建築法之規定將既成道路之土地容積移轉至其可建築用地 ( 二 ) 假說以深度 16 公尺為其建築最小深度之現有巷道土地得全部納入前項得容積移轉至其可建築用地 ( 三 ) 假說公告土地現值以 97 年為基準, 且屬均一價格, 並以面積百分比做為計算基礎表 5-1 土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫既成道路應徵收補償面積比例計算表 (1/2) 項次既成道路編號 ( 依原編號編列 ) 既成道路長與寬 (m) 既成道路土地面積 (m2) 屬第三類型部分最多應徵收面積 (m2) 屬第三類型以外部分最少不應徵收之面積 (m2) 最多應徵收補償百分比 (%) 1 P01001 P01002 187;6 1108 851 257 76.80 頂新段 2 P01004 94;6 566 214 352 37.81 頂福段 3 P01005 P01006 159;6 939 633 306 67.41 頂福段 4 P01008 44;6 278 30 248 10.79 頂福段 5 P01009 P01010 94;6&4 522 361 161 69.16 頂福段 6 P01011 P01012 155;6 931 721 210 77.44 頂新段 7 P01013 P01014 110;6&4 598 368 230 61.54 頂新段 8 P01015 P01016 140;6 844 552 292 65.40 頂新段 9 P01017 221;6 1431 1236 195 86.37 運校段 10 P01018 P01019 66;6&4 249 87 162 34.94 運校段 11 P01020 29;4 117 53 64 45.30 運校段 12 P01021 P01022 82;6 796 583 213 73.24 運校段 13 P01023 P01024 279;6 1630 1332 298 81.72 運校段 P01025 14 P01026 127;8 1060 756 304 71.32 沛陂段 15 P01027 62;6 375 279 96 74.40 沛陂段備註 - 59 -

表 5-1 土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫既成道路應徵收補償面積比例計算表 ( 續 2/2) 16 P01028 35;6 215 23 192 10.70 沛陂段 17 P01029 72;6 432 233 199 53.94 沛陂段 18 P01030 105;6 546 537 96 98.35 沛陂段 19 P01031 P01032 263;6 1566 1356 210 86.59 沛陂段 20 P01034 P01035 283;8 1910 1368 542 71.62 大巒段 21 P01036 P01037 143;8 1143 886 257 77.52 大巒段 22 P01039 P01045 241;6 1448 1153 295 79.63 永和段 23 P01040 47;8 377 232 145 61.54 員仁段 24 P01041 175;8 1398 1270 128 90.84 員仁段 25 P01042 P01043 130;8 781 492 289 63.00 永寧段 26 P01044 190;6 1466 1370 96 93.45 永寧段 27 P01046 329;8 2500 2500 0 100 永寧段 28 P01047 136;8 1224 924 300 75.49 永和段 29 P01048 P01049 240;8&10 1079 727 352 67.38 永和段 P01050 30 P01051 P01052 456;6 2462 2462 0 100 永和段 P01053 P01057 31 P01054 P01055 396;8 2851 2851 0 100 員仁段 32 P01056 276;8 2214 1940 274 87.62 員仁段 33 P01058 61;11 678 502 176 74.04 員仁段合計 35821 m2 28882 m2 6939 m2 80.63 % 應徵收補償 / 全部面積 80.63% 依以上五十四條既成道路計算, 非屬第三種類型之部分至多佔既成道路總面積 80.63%, 當然以上所概估之數量僅為原則性之概估計算, 欲得確切數據, 應詳實調查尚須配合調閱建築執照與使用執照逐一比對, 並分別以實際每筆土地之公告土地現值並加成計算另依內政部八十五年統計 ( 亦應屬估算值 ) 乘以至今 ( 民國 97 年 ) 年之土地公告現值漲幅達 128.16% 計算, 全國既成道路應補償之總額概算金額 3.4*128.16%=4.36 兆元, 亦既政府透過該項全面調查至少可減少 4.36 兆 *(1-0.8063)= 8445 億元之既成道路徵收補償費用 - 60 -

位置圖 N 土城市 4 圖 5-1 土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫地籍段界圖資料來源 : 天與地科技股份有限公司圖 5-2 土城市土城 ( 頂埔地區 ) 都市計畫使用分區圖資料來源 : 天與地科技股份有限公司四學者對既成道路補償所提出之方法 ( 一 ) 依本節第參點所分析之應徵收補償比例為 80.63% 係以法制經濟分析之概念做為基礎計算之比例, 其於法理上應為可行, 亦符合憲法第二十三條所示之比例原則, 惟必須透過立法與大法官會議重新解釋方得以解套 ( 二 ) 除以上述方法分析之外, 尚可以不動產估價原理及不動產估價各種方法計算既成道路價值學者與專家亦分別對相關土地提出估價方法如下 : 1 林英彥教授於不動產估價實務問題解答一書對於既成道路與裡地 - 61 -

之估價提出以下方法 : (1) 無道路地之價格估價 (p322) P=(A-B-C)*1/(1+r)^n*K P= 無道路地現在價值 A= 開設通路後之價值 B= 開設通路所需支付給鄰地之代價 C= 開設通路之工程費 n= 開設通路或拓寬道路所需期間 r= 上列期間中之土地期待利率 K= 開設通路或拓寬道路之不確定性 ( 即困難度修正率 ) (2) 面臨狹小私設巷道之土地估價 (p324) A 先求附近標準狀態下之素地價格 B 進行帶地減價 p325 地價 =( 標準地價格 )*( 袋地減價 )* 面積 C 求私設巷道拓寬後之價格私設巷道價格 =( 標準地價格 * 私道減價 * 拓寬前面積 * 共有持分 )+ ( 標準地價格 * 私道減價 * 拓寬所需面積 * 共有持分 ) D 計算拓寬所需費用拓寬巷道費用 = ( 標準地價格 )*( 取得鄰接地所需之加算率 )* 面積 + 工程費 * 持分 (3) 不整形地估價 (p327) 以附近標準整形地價格為基準, 在考慮不整形地之不整形程度及面積之大小, 判定減價率表 5-2 日本不整形土地補正率 ( 節錄 ) 分區普通稍微不整形不整形相當不整形極端不整形備註住宅區 1.00 0.95 0.9 0.85 0.7 商業區 1.00 0.98 0.95~0.96 0.94~0.92 0.92~0.90 (4) 既成道路之估價 (p363) A 台灣既成道路補償費估計高達 8~10 兆, 台北市要 7150 億元 (p364) B 純粹從估價理論之觀點來探討既成道路之估價時, 應當從土地之 - 62 -

利用效益方面來予思考 C 既成道路是供該道路兩側宅地出入之重要通道, 對兩側宅地價格之貢獻非常大, 如果將既成道路廢除, 兩側宅地成為無道路地, 其價格將一落千丈, 所以既成道路之土地所有人, 絕對不願讓既成道路廢除, 在這種情況下, 不問政府對既成道路有無補償, 該道路用地原則上仍然是會永久維持做到路使用的, 換言之, 該巷道用地無選擇用途或變更用途的機會, 在這種情況下, 其價格自不能與兩邊宅地同等看待 D 其次, 既成道路之土地所有人, 不能在該道路用地上從事任何建築或耕種, 或供其他用途使用, 該道路之用途嚴格受到限制, 如果不是可以用既成道路來抵稅, 則既成道路如要出售, 一定沒有人會購買, 也不能出租來收取租金, 故其市價或其收益價格幾乎街近 0, 在這種情況下, 將既成道路價格與兩側宅地價格相等視之, 實為非常不合理之現象 E 目前有人收購既成道路土地做為抵稅地之用, 其價格通常只有公告土地現值之一成程度, 故如運用市價比較法估價, 既成道路之地價也絕對不可能等於兩邊宅地價格 F 日本之不動產估價師前田雅尚認為私有道路用地之減價率, 應依利用類型別而定訂不同之減價標準, 其意見如下 : 獨占利用之私有道路用地減價率 30~50% 共同利用之私有道路用地減價率 50~70% 供一般利用之私有道路用地減價率 70~95% 另外前田還將日本各種情況下之私有道路用地減價率做了如下之整理固定資產評價基準之減價率 10~50% 公共用地損失補償基準之減價率 30~100% 市地重劃時之減價率 30~96% 土地價格比準表之減價率 50~100% 買賣實例之減價率 80~85% - 63 -

根據前田之資料, 日本對於私有巷道之估價, 通常是以臨接道路兩邊宗地價格之 5%~10% 為準, 有些場合是將道路用地之價格定在兩邊宗地價格之 10%~20%, 最多不會超過 30% 2 林元興教授於地政研究發展叢書 - 土地估價 ( 第一輯 ) 一書第三篇提出特徵價格指數法之研究, 並提出地價調查資料的變數及代號, 共 41 項 (p196) 並以廻歸分析方法探討土地不同之特徵對價格變動的影響 3 卓輝華先生於地政研究發展叢書 - 土地估價 ( 第一輯 ) 一書第四篇提出影響土地市價個別因素分析之研究, 亦歸納提出影響不動產價格之個別因素 (p245) 亦以逐步廻歸方法試圖找出配適程度最佳且篩除顯著水準未達 95% 之變數 - 64 -

第四節以最有效使用原則依土地特徵及區位分析對地價之影響不動產之估價原則, 亦即不動產價格形成之原則, 為不動產估價理論之根本包括替代原則競爭原則供需原則最有效使用原則收益遞增遞減原則均衡原則收益分配原則貢獻原則適合原則外部性原則預測原則變動原則等, 其中因不動產具有用途多樣性, 若兩位估價師分別對一宗土地採商業及農業用途估價, 勢將產生極大價差異, 形成困擾故對不動產故價, 應以掌握最高最有效使用為前提, 亦符合地盡其利之理想實務上, 要達最高最有效使用一般均以現行之土地使用管制下以法定容積為準, 當住宅區或商業區土地擬留設做為既成道路時, 如因留設既成道路將產生整體土地價格下降, 土地所有權人必然不會因此而留設既成道路, 由此反推留設既成道路後之總價值並不會下降, 此乃出於每個人都以自私心為出發點追求最大利潤之經濟原理除以上之各項不動產估價原則外, 更由於土地具有異質性並受區位影響之特質, 因此無法以均質化給予量化其價值, 尤其每筆土地因其區位之不同產生了價值之差異, 其原因包括區位與聚集經濟運輸成本及生活機能等問題 ; 區位與環境品質就學工作及醫療安養環境等問題, 可見區位對於土地使用價值的重要性土地經濟學家如屠能 (von Thünen) 於孤立國一書所提出之屠能圈區位理論韋伯 (Alfred Weber) 所提出之工業區位理論及克里斯塔樂 (Christaller.W) 所提出之中心地理論 (Central place theory) 等均提出區位對土地價值的影響至鉅本節將以土城 ( 頂浦地區 ) 都市計畫其中之一個街廓為例 ; 以經濟學每個人都以自私心為出發點及最高最有效使用原則為基礎, 並參考以上學者專家之分類, 研究依其街廓內每筆土地之特徵計算其價格, 並採廻歸分析方法分析街廓內每筆土地在最高最有效使用原則下之個別因素之差異, 探討無既成道路之整塊街廓價值與具有既成道路之整塊街廓價值之差異, 探討既成道路之價值再求算應徵收補償價格 ( 一 ) 基本假設 1. 以一街廓為分析單元 2. 該街廓為為住宅區, 建蔽率 60%, 容積率 300%, 面臨既成道路容積率 - 65 -

200% 3. 每筆土地 97 年公告土地現值均依最高最有效使用原則求得 4. 四面均鄰接計畫道路, 未鄰接計畫道路之土地均視為裡地 5. 本街廓內之土地同屬近鄰地區, 不需對區域因素修正 6. 位置 : 台北縣土城市運校段 722 地號等共 49 筆土地, 如圖 5-1, 圖 5-2 及表 5-3 7. 增加一 6m 寬既成道路 ( 二 ) 本研究之變數與定義表 5-3 本研究之變數與定義 (1/2) 變數名稱定義使用管制商業區設為 2, 住宅區設為 1 鄰接道路寬度鄰計畫道路合理性以公尺為單位臨接長度 >7m 為合理設為 3,3.5m~7m 之間為 2,3.5m~0 設為 1, 未臨接為 0 鄰計畫道路可及性臨接計畫道路設為 2, 未臨接計畫道路設為 1( 裡地 ) 面積合理性設面積 >100 m2 合理設為 2, 面積過小 (<50 m2) 設為 1, 畸零地為 0 形狀適宜性形狀適宜設為 2, 形狀不整設為 1 臨路條件三面臨路為 3, 兩面臨路為 2, 單面臨路為 1, 未臨路為 0 地質與地勢良好設為 2, 不佳設為 1 日照與通風良好設為 2, 不佳設為 1 居住寧靜性良好設為 2, 吵雜設為 1 與主要計畫道路距離以公尺為單位臨路情形臨計畫道路設為 2, 臨既成道路設為 1, 均未臨接設為 0 面前道路最大寬度以公尺為單位面前道路條件良好設為 2, 不佳設為 1 道路對側使用分區住宅區設為 3, 商業區設為 2, 保存區設為 1 面前道路網絡雙向出口設為 2, 單向出口設為 1-66 -

表 5-3 本研究之變數與定義 ( 續 2/2) 面前道路類型既成道路設為 2, 計畫道路設為 1 住宅區變為既成道路已變為既成道路設為 2, 未變為既成道路設為 1 變為既成道路面積變為既成道路後所餘住以平方公尺為單位以平方公尺為單位宅區面積設既成道路後是否臨路原已臨接計畫道路設為 3, 原無臨路變有臨路設為 2, 原已臨接計畫道路變為兩面臨路設為 1, 設既成道路後仍無臨路設為 0 與城市商業中心距離以公尺為單位編號表 5-4 未留設既成道路前之個別條件彙整表 - 土城市運校段 (1/2) 土地地號運校段土地面積 m2 住宅區變為既成道路鄰接道路寬度鄰道路寬度合理性鄰計畫道路可及性面積合理性 1 722 4.42 1 3.8 2 2 0 1 1 2 2 1 2 30 2 1 2 733 76.32 1 4.4 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 3 734 78.62 1 5.7 2 2 1 2 1 2 2 1 2 30 2 1 4 735 71.36 1 16.7 3 2 1 2 1 2 2 1 2 30 2 1 5 736 318.37 1 40.7 3 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 3 6 737 79.55 1 0 0 1 1 2 0 2 1 1 0 0 1 1 7 738 151.01 1 5.5 2 2 2 1 1 2 2 2 2 8 2 3 8 739 130.05 1 4.6 2 2 2 1 1 2 1 2 2 8 2 3 9 740 252.92 1 5.8 2 2 2 1 1 2 1 2 2 8 2 3 10 741 138.47 1 12.9 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 3 11 742 163.01 1 10.2 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 3 12 743 118.17 1 0 0 1 2 2 0 2 2 2 0 0 1 1 13 744 100.05 1 12.7 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 3 14 745 78.61 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 15 746 77.27 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 16 747 96.88 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 17 748 14.74 1 0 0 1 0 1 0 2 1 2 1 0 1 1 18 749 104.08 1 7.4 3 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 1 19 750 55.25 1 3.8 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 20 751 55.22 1 3.6 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 21 752 67.34 1 4.3 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 形狀適宜性臨路條件地質及地勢日照及通風居住寧靜性臨路情形面前道路最大寬度面前道路條件道路對側使用分區 - 67 -

表 5-4 未留設既成道路前之個別條件彙整表 - 土城市運校段 ( 續 2/2) 22 753 64.10 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 23 754 54.80 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 24 755 126.52 1 7.8 2 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 3 25 763 14.35 1 2.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 3 26 780 170.21 1 10.7 2 2 2 1 2 2 1 1 2 30 2 3 27 781 192.46 1 24.4 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 3 28 782 150.03 1 0 0 1 2 2 0 2 1 2 1 0 1 1 29 783 154.56 1 0 0 1 2 2 0 2 1 2 1 0 1 1 30 784 227.4 1 0 0 2 2 2 0 2 1 2 0 0 1 1 31 785 401.14 1 1.7 1 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 3 32 786 34.78 1 12.3. 3 2 0 1 1 2 2 1 2 30 2 3 33 790 70.25 1 21.7 3 2 1 1 1 2 2 1 2 30 2 3 34 791 323.79 1 0 0 1 2 2 0 2 1 1 0 0 1 1 35 792 56.94 1 2.7 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 36 793 464.84 1 5.6 2 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 3 37 794 918.75 1 31.8 3 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 3 38 795 79.72 1 5.6 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 39 796 82.31 1 4.7 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 40 797 51.96 1 2.3 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 41 798 19.90 1 1.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 3 42 799 71.98 1 4.0 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 43 800 70.02 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 44 801 71.86 1 4.0 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 45 802 61.17 1 1.4 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 3 46 頂福 23.31 1 2.3 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 2 139 47 頂福 14.99 1 0.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 2 138 48 頂福 24.24 1 42.3 3 2 0 1 1 2 2 1 2 8 2 2 137-1 49 頂福 139-1 1.568 1 0 0 1 0 1 0 2 1 1 0 0 1 2 編號表 5-5 留設既成道路後之個別條件彙整表 - 土城市運校段 (1/2) 土地地號運校段土地面積 m2 使用管制鄰接道路寬度鄰道路寬度合理性鄰計畫道路可及性面積合理性形狀適宜性臨路條件地質及地勢日照及通風居住寧靜性臨路情形面前道路最大寬度面前道路條件住宅區變為既成道路變為既成道路面積 1 722 4.42 1 3.8 2 2 0 1 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 1 2 733 76.32 1 4.4 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 1 3 734 78.62 1 5.7 2 2 1 2 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 1 4 735 71.36 1 16.7 3 2 1 2 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 1 5 736 318.37 1 40.7 3 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 6 737 79.55 1 0 0 1 1 2 0 2 1 1 0 0 1 1 0 0 3 7 738 151.01 1 5.5 2 2 2 1 1 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 8 739 130.05 1 4.6 2 2 2 1 1 2 1 2 2 8 2 1 0 3 3 設既成道路後是否臨路道路對側使用分區 - 68 -

表 5-5 留設既成道路後之個別條件彙整表 - 土城市運校段 ( 續 2/2) 9 740 252.92 1 5.8 2 2 2 1 1 2 1 2 2 8 2 1 0 3 3 10 741 138.47 1 12.9 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 11 742 163.01 1 10.2 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 12 743 118.17 1 0 0 1 2 2 0 2 2 2 0 0 1 1 0 0 3 13 744 100.05 1 12.7 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 1 0 1 3 14 745 78.61 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 15 746 77.27 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 16 747 96.88 1 0 0 1 1 2 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 17 748 14.74 1 0 0 1 0 1 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 18 749 104.08 1 7.4 3 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 1 19 750 55.25 1 3.8 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 20 751 55.22 1 3.6 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 21 752 67.34 1 4.3 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 22 753 64.10 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 23 754 54.80 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 24 755 126.52 1 7.8 2 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 1 0 1 3 25 763 14.35 1 2.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 1 14.35 1 3 26 780 170.21 1 10.7 2 2 2 1 2 2 1 1 2 30 2 2 156 3 3 27 781 192.46 1 24.4 3 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 1 3.04 1 3 28 782 150.03 1 0 0 1 2 2 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 29 783 154.56 1 0 0 1 2 2 0 2 1 2 1 0 1 1 0 2 3 30 784 227.4 1 0 0 2 2 2 0 2 1 2 0 0 1 1 0 0 3 31 785 401.14 1 1.7 1 2 2 2 1 2 2 1 2 30 2 1 0 1 3 32 786 34.78 1 12.3 3 2 0 1 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 3 33 790 70.25 1 21.7 3 2 1 1 1 2 2 1 2 30 2 1 0 3 3 34 791 323.79 1 0 0 1 2 2 0 2 1 1 0 0 1 1 0 0 3 35 792 56.94 1 2.7 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 36 793 464.84 1 5.6 2 2 2 2 1 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 37 794 918.75 1 31.8 3 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 1 0 3 3 38 795 79.72 1 5.6 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 39 796 82.31 1 4.7 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 40 797 51.96 1 2.3 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 41 798 19.90 1 1.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 42 799 71.98 1 4.0 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 43 800 70.02 1 3.9 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 44 801 71.86 1 4.0 2 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 45 802 61.17 1 1.4 1 2 1 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 3 46 頂福 23.31 1 2.3 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 2 139 47 頂福 14.99 1 0.7 1 2 0 1 1 2 1 1 2 30 2 1 0 3 2 138 48 頂福 24.24 1 42.3 3 2 0 1 1 2 2 1 2 8 2 1 0 3 2 137-1 49 頂福 139-1 1.568 1 0 0 1 0 1 0 2 1 1 0 0 1 1 0 3 2 ( 三 ) 分析結果與結論本研究首先以同一街廓案例分析, 經彙整該街廓分析結果, 土地特徵產生變化之土地僅為運校段 744 745 746 747 748 755 763 780 781 782 783 785 等 12 筆土地, 詳如下圖 5-3, 因此僅需分析該 12 筆土地, 並設該 12-69 -

筆土地之價值為 A 其中 763 全部變為既成道路 ;780 地號土地大部分變為既成道路 ;781 785 744 755 等 4 筆土地則由原來僅一面臨接計畫道路變為一面臨接計畫道路另一面臨接既成道路 ;745 746 747 748 782 783 等 6 筆土地則由原來完全未臨接任何道路變為臨接既成道路而可供建築使用, 只是其容積率應以 200% 計算因既成道路之設置而產生上述變為臨接兩面道路之土地及原為完全未臨接之土地變為臨接既成道路而成可建築用地之土地其價值為增加, 設其原價值為 B, 增值後之價值為 C,C-B= 增值額 D; 而變為既成道路之原可建築用地之土地其價值則為減少, 設其原價值為 E, 設變為既成道路減值後之價值為 F,E-F= 減值額 G 在土地所有權人必會追求最高價值之原則下, 增值額 D 必定大於減值額 G, 否則土地所有權人將不會提供其土地做為既成道路, 因此可由此推算既成道路之最高價值, 並以該價值加成辦理補償既成巷道建築線指定範圍圖 5-3 土城市土城 ( 頂埔地區 ) 既成道路指定建築線套疊圖資料來源 : 縱橫測量有限公司 ( 四 ) 以敘述性統計分析與單因子變異數分析 1 由於土地性質之不同, 可能造成地價上的變更, 因此第一項研究中將以鄰道路寬度合理性鄰計畫道路可及性面積合理性形狀適宜性臨路條件 - 70 -

日照及通風居住寧靜性臨路情形面前道路最大寬度面前道路條件與設既成道路後是否臨路等 11 項指標探討是否會對公告地價造成影響另由於區位之分析影響十分重要, 單一街廓區位差異不大, 因此本項研究未將區位比較納入而將於第二項研究再行針對區位單獨分析其中, 由於既成道路並非規劃之計畫道路, 因此設既成道路後是否臨路此項變數旨在測試土地價值是否有因現在實質為通行之道路而於調查公告土地現值實之情況以下分別以 11 項指標變數對公告地價進行單因子變異數分析 (ANOVA), 分別探討各變數中之特徵差異是否會對公告土地現值造成顯著影響統計分析結果如下, 鄰道路寬度合理性之檢定結果具顯著性 (F=3.423, P=0.025), 表示鄰道路之寬度差異會對公告地價具顯著影響, 唯事後檢定結果顯示各分群之間並無顯著的差異鄰計畫道路可及性之檢定結果不具顯著性 (F=2.095, P=0.154), 表示鄰計畫道路可及性之差異並未在公告地價上反應出來, 兩分群間並無存在統計上之顯著差異面積合理性之檢定結果具顯著性 (F=14.224, P=0.0001), 表示面積合理性之差異會對公告地價產生顯著的影響, 而事後檢定亦顯示第 2 群之地價顯著小於第 0 群與第 1 群, 而第 0 群與第 1 群之間無顯著差異形狀適宜性之檢定結果具顯著性 (F=17.698, P=0.0001), 表示形狀適宜性之差異會對公告地價產生顯著的影響, 而第 1 群會顯著大於第 2 群之地價臨路條件之檢定結果具顯著性 (F=3.848, P=0.028), 表示臨路條件差異會對公告地價具顯著影響, 唯事後檢定結果顯示各分群之間並無顯著的差異日照及通風之檢定結果不具顯著性 (F=2.654, P=0.110), 表示日照及通風之差異並未在公告地價上反應出來, 兩分群間並無存在統計上之顯著差異居住寧靜性之檢定結果具顯著性 (F=107.335, P=0.0001), 表示居住寧靜性之差異會對公告地價產生顯著的影響, 而第 1 群會顯著大於第 2 群之地價臨路情形之檢定結果具邊際顯著性 (F=2.577, P=0.087), 表示臨路情形差異會對公告地價具部分影響, 唯事後檢定結果顯示各分群之間並無顯著的差異面前道路最大寬度之檢定結果具顯著性 (F=36.719, P=0.0001), 表示面前道路最大寬度之差異會對公告地價產生顯著的影響, 而事後檢定亦顯示面臨 30 公尺道路之地價顯著大於面臨 8 公尺道路與未臨接計畫道路之土地, 而面臨 8 公尺道路與未臨接計畫道路土地間之地價則無顯著差異 - 71 -

面前道路條件之檢定結果具邊際顯著性 (F=3.719, P=0.06), 表示面前道路條件之差異會對公告地價產生部分影響, 而第 2 群會大於第 0 群之地價設既成道路後是否臨路之檢定結果具邊際顯著性 (F=2.202, P=0.10), 表示設既成道路後是否臨路差異會對公告地價具部分影響, 唯事後檢定結果顯示各分群之間並無顯著的差異其無顯著性之原因應為各項特徵條件與既成道路價格高低無相關性其檢定結果詳如下表 5-6 至表 5-16 表 5-6 鄰道路寬度合理性之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 11 48721.63 3713.15 皆無顯著 1 8 52426.62 3012.04 皆無顯著 2 19 51860.31 3212.04 皆無顯著 3 11 48942.72 4057.62 皆無顯著 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05 表 5-7 鄰計畫道路可及性之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 1 10 49076.30 3712.42 皆無顯著 2 39 50982.15 3715.82 皆無顯著 NOTE: Scheffe 檢定之群數需為 3 群以上表 5-8 面積合理性之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 9 52203.00 3012.66 0>2 1 21 52513.66 2982.07 1>2 2 19 47708.05 3057.14 2<0; 2<1 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05 表 5-9 形狀適宜性之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 1 28 52277.60 2803.32 皆無顯著 2 21 48347.33 3742.18 皆無顯著 NOTE: Scheffe 檢定之群數需為 3 群以上表 5-10 臨路條件之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 11 48721.63 3713.15 皆無顯著 1 35 51462.08 3577.42 皆無顯著 2 3 47318.66 1936.60 皆無顯著 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05-72 -

表 5-11 日照及通風之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 1 31 51248.29 3555.65 皆無顯著 2 18 49465.00 3926.78 皆無顯著 NOTE: Scheffe 檢定之群數需為 3 群以上表 5-12 居住寧靜性之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 1 31 52956.35 1979.42 皆無顯著 2 18 46523.33 2285.70 皆無顯著 NOTE: Scheffe 檢定之群數需為 3 群以上表 5-13 臨路情形之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 5 50145.60 3781.51 皆無顯著 1 6 47535.00 3523.87 皆無顯著 2 38 51134.97 3639.38 皆無顯著 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05 表 5-14 面前道路最大寬度之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 11 48721.63 3713.15 0<30 8 11 46266.36 1592.26 8<30 30 27 53118.48 1938.99 30>0; 30>8 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05 表 5-15 面前道路條件之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 1 11 48721.63 3713.15 皆無顯著 2 38 51134.97 3639.38 皆無顯著 NOTE: Scheffe 檢定之群數需為 3 群以上表 5-16 設既成道路後是否臨路之敘述性統計與事後檢定編號個數地價平均數標準差 Scheffe 檢定 0 4 49257.00 3715.16 皆無顯著 1 5 49942.60 4467.89 皆無顯著 2 6 47535.00 3523.87 皆無顯著 3 34 51385.76 3514.26 皆無顯著 NOTE: 所揭露 Scheffe 檢定之顯著性水準為 0.05-73 -

經以上分析結果, 由於同屬一個街廓對於各項特徵並無顯著差異, 因此以下再以中地理論分析首先以土城市商業中心為小型中心地, 分析區位之遠近是否與土地價格有明顯之相關性, 距離市中心越近其地價是否越高, 越遠其地價是否越低 ; 另再以縣政府所在地之板橋市縣政府特區之商業中心為較大中心地分析其結果, 板橋市亦因其區位距離該市中心之遠近而是否產生其地價成反比現象 2 區位分析 : 區位對於地價的影響一向十分顯著, 本研究特別針對區位以 pearson 相關性分析, 探討在土地住宅條件相似情形下距離市商業中心地距離與公告土地現值之關係經分析結果土城市相同性質之住宅區與市商業中心地距離與公告土地現值之相關係數為 -0.917 (p=0.083), 顯示兩者間呈現負相關之關係另再以板橋市相同性質之住宅區與市商業中心地距離與公告土地現值之相關係數數為 -0.720 (p=0.171), 顯示當該地段與中心地之距離越短時, 公告土地現值將越高, 兩者間呈現負相關之關係然而, 以上分析結果雖呈現高度負相關係數, 但卻未達 p<0.05 之統計顯著性水準, 主要可能為樣本數太少所至, 有待後續取得更多樣本數深入研究, 但仍可看出區位所造成的影響因此, 將土城市區與板橋市區之資料合併進行相關性分析, 分析結果顯示相關係數為 -0.751 (p=0.020), 具顯著負相關顯示整體而言, 距離中心地距離與公告土地現值呈現負相關關係, 亦即當該地段與中心地之距離越短時, 公告土地現值將越高, 同時符合中地理論 - 74 -

以 SAS 分析結果 : - 75 -

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第五節小結我國對於公用徵收地價補償費用之計算, 目前係採用公告土地現值加成補償方式辦理, 而既成道路因非屬公共設施保留地, 依法律保留原則並無依法引用之依據本研究經以特徵價格法依既成道路現有土地現值分析, 發現既成道路價格形成特徵極不顯著, 其主要原因係因該既成道路並無單獨分割買賣之比較案例, 既然其使用形態與計畫道路相同, 因此建議暫以公共設施保留地之徵收方式與原則辦理較為適當目前公共設施保留地之道路用地, 其地價係依計畫道路兩側毗鄰之非公共設施土地平均地價計算既成道路其使用形態既然與計畫道路相同, 因此建議既成道路之地價估算亦建議以其兩側毗鄰之非公共設施土地平均地價計算既成道路補償, 雖然建議比照公共設施保留地補償, 惟既成道路畢竟非屬公共設施保留地對既成道路土地之強制使用, 已經嚴重侵害人民之財產權, 當應以市場價值補償之尤其既成道路原本即屬可建築用地, 因此該既成道路應依兩側之可建築用地之市價補償方屬合理, 概因該既成道路目前雖為公共通行使用, 但依都市之原有長遠規劃, 當細部計畫完成建設後, 本應廢除而回歸至原本之使用, 是以, 依公告現值加成補償係屬不合法理與經濟法則, 而應回歸市場機制以正常價格估算自不動產估價師制度實施以來, 並未落實委由專業不動產估價師以其專業估算公共設施用地市場價格, 目前均由地政機關之地價單位自行估算, 要改善這種不合理現象, 其實可透過大量估價取得大量市場價格後才能找出其合理價格, 因此大量估價之作業推動刻不容緩, 雖然目前已經執行基準地估價作業, 但點量均有不足, 其估算原則亦未盡客觀, 在科技已快速發展之年代, 利用電腦輔助分析並不困難, 如何利用大量估價法 (mass appraisal) 輔以電腦運算 ( 例如, 以基準地為基礎, 再利用地理資訊系統 (GIS) 以 3D 方式與土地特徵修正其他土地價格 ), 增加估價之客觀性, 是為產官學應該一致思考的問題 - 77 -

第六章結論與建議具有公共地役關係之既成道路, 無論時間之久遠數量之龐大類型之複雜補償之原則分歧等均未能形成共識或未加以深入調查釐清, 且一般所論述之方向亦偏向於第一層次特別犧牲之論述, 而未能再往實質性以其犧牲程度加以深入研究本研究所研究分析即以類型分類與是否逾越犧牲界限為研究主軸, 並經文獻蒐集分析, 探究問題之所在, 依所發掘之問題加以分析後得出結論與研究目的符合, 因此提出以下結論及建議, 以提供行政立法司法者參考判斷第一節結論經本研究結果發現並非所有既成道路均須應予補償, 而係在其特別犧牲程度已逾越犧牲界限時才給予補償按此, 做出以下三項具體結論, 包括既成道路是否形成特別犧牲且已逾越犧牲界限之評估原則 ; 並提出僅第三種類型已形成特別犧牲且已逾越犧牲界限外, 其餘第一二四五種類型均未逾越犧牲界限, 無補償之必要之結論 ; 及應全面調查既成道路並全盤進行補償長期財務規劃一既成道路應否補償之評估原則自大法官會議釋字第四號解釋之後, 以特別犧牲之形成而認為須給予土地所有權人補償之觀念與論點已幾乎成為統一見解, 然而本研究所質疑的並非已產生特別犧牲不該補償, 而是是否所有的土地都已形成特別犧牲且已逾越犧牲界限依德國及日本及我國對特別犧牲理論所作與本研究有關之論述, 對於既成道路是否應予補償, 經歸納至少應依以下評估原則 ( 一 ) 既成道路所受到之特別犧牲, 如未逾越犧牲界限, 土地所有權人有容忍之必要, 尚不構成徵收補償之必要 ( 二 ) 以社會最適 ( 福利 ) 觀點, 地主在社會福利最大化原則下, 如未逾越犧牲界限, 似應無損失補償請求權 ( 三 ) 對於土地使用限制或補償, 應兼具私權保障與公益維護, 亦即應符合公平正 15 : 15 陳明燦,2006, 國土政策與法律, 土地使用限制補償之法制經濟分析參照 - 78 -

義原則與比例原則 ( 四 ) 警察權與財產權之存在均係基於國家政權存在之延伸, 規劃管制應以總淨效益最大為原則 ( 五 ) 個人最適與通行最適間, 應取社會最適為原則 ( 六 ) 土地使用受限是否會構成特別犧牲及是否逾越犧牲界限, 應採兼採形式基準與實質基準亦即應採複合基準, 不應僅以單一基準以為定奪本研究所分析之各類型是否形成特別犧牲及是否逾越犧牲界限, 作出結論應以以上各項評估原則為基準, 且應以法制經濟分析法解析, 土地使用優勢或公眾通行優勢判斷補償與否之基準, 最後確認是否具有特別犧牲理論之特性且已逾越犧牲界限而為是否補償之判斷二經分類分析僅第三種類型之既成道路土地應予補償本研究經對既成道路蒐集分類, 共可分為五種類型, 其中第一四五種類型由於其既成道路土地已作為法定空地, 其具有價值之內涵已使用殆盡, 僅存所有權虛有化部分, 因此並未逾越犧牲界限, 無補償之義務而第二種類型土地之所以作為既成道路係屬土地所有權人自己本身之責任, 亦無補償之義務僅第三種類型土地係屬大法官會議第四號解釋文所釋, 同時符合既成道路成立要件, 且已逾越犧牲界限, 土地所有權人自始至今並無利得, 確實已形成特別犧牲且已逾越犧牲界限而應予補償茲將上述五種類型應否補償分析表列如下表 6-1: 表 6-1 五種類型應否補償分析表 (1/2) 既成道路各類類型應否補償應否分類編號形成方式已指定建築線, 且已提供做為法定空地之既成道路分析分析原因 1 土地總淨效益並未減損, 依法制經濟分析法解析, 公眾通行優勢 > 土地使用優勢無逾越特別犧牲界限情況產生, 因此無徵收補償形成之要件 2 依都市土地容積移轉辦法規定, 其容積如已移轉使用, 則所有權就應移轉為公有, 本類型可類比容積移轉情形補償無徵收補償之必要第一種類型 - 79 -

表 6-1 五種類型應否補償分析表 ( 續 2/2) 第二種類型已指定建築線, 且已出具土地使用同意書供 1 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 無徵收補做道路之既成道路分公眾通行優勢 > 土地使用優償之析 ( 第二種類型 )( 含勢必要捐獻土地為道路使用 2 無逾越特別犧牲界限情況產生, 第三種類型之同意 ) 已指定建築線, 且因便宜通行而形成之既成道路分析因此無徵收補償形成之要件 1 該既成道路係因民眾便宜通行而形成之既成道路, 的確已對土地所有權人產生特別犧牲情況產生, 且已逾應予補償越犧牲界限 2 土地總淨效益已減損, 依法制經濟分析法解析, 土地使用優勢 > 公眾通行優勢 3 既然已造成土地所有權人之特別犧牲, 且已逾越犧牲界限, 已構成應徵第四種類型未指定建築線, 且已提供做為法定空地之既收補償形成之要件 1 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 無徵收補成道路分析公眾通行優勢 > 土地使用優償之勢必要 2 無逾越特別犧牲界限情況產生, 第五種類型未指定建築線, 且保留現況退縮建築之既成因此無徵收補償形成之要件 1 土地總淨效益並未減損, 且未逾越犧牲界限, 依法制經濟分析法解析, 是否應徵道路分析公眾通行優勢 > 或 = 或 < 土地收補使用優勢償應 2 如已算入法定空地, 無特別犧牲視是情況產生否具 3 如未算入法定空地, 有特別犧牲有情況產生特 4 是否需要補償, 須視是否具特別犧別犧牲情況產生牲 5 是否有徵收補償形成之要件應視是否情況具有特別犧牲情況產生產生本研究製表 - 80 -

三應全面調查既成道路並全盤進行補償長期財務規劃對於應予徵收補償之第三類型既成道路, 其整體所需之補償費用極大, 並無法一次完成補償, 同時對於政府財政必定造成預算排擠現象, 因此除應全面調查確實掌握補償費用外, 亦應進行分年分期之長遠財務規劃 ( 一 ) 我國既成道路依其犧牲程度之不同而應有不同之補償標準或部分既成道路並無補償之必要 ( 未逾越犧牲界限 ), 當然首須全面調查分類, 將既成道路依其類型加以分類 ( 二 ) 對於大法官會議所釋之內涵更有再次釐清之必要, 經全面現調釐清分類後, 由於所須補償之費用極為龐大, 因此須就補償之第三類既成道路土地進行長期財務規劃, 同時建立地理資訊系統, 每年依公告土地現值適時調整補償費用, 以確實掌控與修正財務規劃 - 81 -

第二節建議本研究除對於我國爭議已久之既成道路徵收或補償問題提出本人所做的以上具體結論外, 特別提出以下六項具體可行之建議, 期能作為行政機關執行立法機關立法與司法單位判斷之參考並積極完成立法清查及對財務作分年分期長遠之合理規劃一立特別法專法處理我國既成道路徵收補償問題既然全國既成道路徵收補償總值高達數兆元, 以目前之政府預算應立特別專法妥為處理, 但即使立法亦應特別注意此被稱為錢坑法案恐將致使政府財政支出陷入大幅傾斜現象而影響公共建設及國家之正常發展二全面清查既成道路應全面清查所有既成道路類型是屬本研究所歸類之第幾型, 經分類後屬第一二四等類型土地, 因屬無逾越特別犧牲界限情形, 不予徵收補償 ; 另屬第五類型之既成道路由於所佔比例極為小, 於統計時亦可忽略, 惟實際清查時應將其納入屬補償範圍而經分類後屬第三類型土地, 因屬逾越特別犧牲界限情形, 應予徵收補償欲清查全國之既成道路並非一夕可成, 當然亦應對其優先次序妥為規劃, 例如屬較都會地區高地價地區或屬公共安全上極需闢建如消防通道等, 應優先清查並辦理徵收補償三分年分期徵收既成道路計畫之全盤擬定既然全國既成道路徵收補償總值高達數兆元, 以目前之政府預算並無法一次徵收補償, 如何分年分期並符合公平正義與比例原則亦為立法時應特別注意之重點, 並將優先次序擬定之原則公開, 訂立為台灣都市計畫永續健全發展之長遠取得既成道路土地之計畫 - 82 -

四徵收既成道路財務計畫之審慎規劃任何計畫未有良好之財務計畫, 將使風險提高, 前項所擬定之分年分期計畫應同時考量規劃完整之財務計畫, 同時該財務規劃應符合確實可行長久安定公平為原則五其他配合推動事項其他尚可透過加速都市更新推動都市土地整體開發放寬抵稅範圍善用容積移轉辦法等方法加強運用而對於無實質存在必要之既成道路積極清查, 以廢除既成道路為原則, 畢竟既成道路並非都市規劃原意所應留設之道路系統六永續引導都市良性發展既成道路之所以存在, 更在於我國對於都市財務規劃未能落實所致, 因此對於都市之成長管理與發展規範更需全面防範非正常之發展如何對都市土地之永續發展成長管理亦須配合長遠檢討與規劃, 包括國土計畫法之立法已到刻不容緩之際, 立法與行政機關學者與專家更應加速研議對國家永續發展之規劃藍圖, 作為日後國土發展與管理之引據 - 83 -

柒參考文獻書籍 1 尤重道,1999, 特殊用地之使用與管理, 永然文化 2 尤重道,2001, 土地徵收補償實務, 永然文化 3 司法院行政訴訟及懲戒廳,2002, 各級政法院法官九十一年度在職研修資料彙編, 司法院 4 李永然,1994, 透視公共地役權, 永然 5 林元興,1991, 地政研究發展叢書 - 土地估價 ( 第一輯 ), 內政部 6 林左裕,2004, 不動產投資管理, 智勝 7 林明鏘,2006, 國土計畫法學研究, 元照出版 8 林洲富,2007, 民法物權 ( 案例式 ), 五南 9 林英彥,2006, 不動產估價實務, 文笙 10 翁岳生編,1998, 行政法 ( 上冊 ), 翰蘆圖書出版有限公司 11 翁岳生編,1998, 行政法 ( 下冊 ), 翰蘆圖書出版有限公司 12 殷章甫,2003, 地價與地用之理論分析, 五南 13 殷章甫,2004, 土地經濟學, 五南 14 許文昌,2004, 土地經濟學 ( 觀念分析 ), 高點 15 黃志偉,2007, 地上權地役權抵押權之物權法律解析暨登記實務, 五南 16 張金鶚,1999, 住宅資訊系統之整合與規劃研究, 內政部營建署 17 張義權, 實用不動產估價技術與規則, 台灣金融研訊院 18 楊松齡,2005, 實用土地法精義, 五南 19 蔡宗珍,2004, 從憲法財產權之保障論既成道路與公用地役關係憲法與國家 ( 一 ), 元照出版社, 台北 20 蔡宗珍,2003, 既成道路之徵收補償問題 -- 以釋字第 400 號 440 號解釋及台北高等行政法院新近判決為中心行政法實務與理論 ( 一 ), 國立台灣大學法律學院研究中心叢書 21 陳立夫,2007, 土地法規, 新學子 22 陳立夫,2007, 土地法研究, 新學林出版 23 陳明燦,2001, 財產權保障土地使用限制與損失補償, 翰蘆圖書 24 陳明燦,2006, 國土政策與法律, 翰蘆圖書 25 謝在全,2009, 民法物權論 ( 上 ), 新學林 26 謝在全,2009, 民法物權論 ( 中 ), 新學林 - 84 -

27 謝在全,2009, 民法物權論 ( 下 ), 新學林 28 鍾麗娜,2006, 土地經濟學, 文笙 29 韓乾,2004, 都市土地經濟學, 五南論文 1 王琬宜,2000, 地理資訊系統在不動產查詢與分析上之應用, 政治大學地政系地政研究所碩士論文 2 李榮藝,2004, 從財產權之保障探討既成道路徵收補償之問題, 東海大學法律研究所 3 胡主均,1994, 都市計畫內現有巷道建築糾紛處理之研究論文 4 許芝芬,1997, 空間資料萃取模式之建立 - 以土地估價為例, 逢甲大學土地管理研究所碩士論文 5 翁瑞麟,2005, 形成公用地役關係既成道路之損失補償救濟 -- 以行政法院判決為中心, 國立政治大學地政研究所 6 陳建伯,1995, 地理資訊系統資料庫, 台灣大學電機工程學研究所碩士論文 7 陳慶芳,2006, 地籍圖重測界址認定與財產權保障之研究, 政治大學地政學系暨私立中國地政研究所碩士論文期刊 1 李立達,2003, 以競標方式取得私有既成道路土地之可行性初探 ( 一 ) ( 二 ), 現代地政 / 人與地, 第 265 266 期,p32-p45 p58-p63 2 林明鏘,2004, 私有既成道路與損失補償請求權月旦法學雜誌第 112 期, p47-p56 3 林英彥,2002, 論既成道路之補償問題, 土地問題研究季刊, 第 3 期,P3-P5 4 邱鈺鍾,2002, 既成道路補償之見解, 土地問題研究季刊, 第 3 期, p8-p10 5 卓輝華,2002, 既成道路徵收補償合理性之我見, 土地問題研究季刊, 第 3 期, p5-p8 6 紀聰吉,2002, 既成道路補償參考資料, 土地問題研究季刊, 第 3 期, p11-p13 期,p4-p11 7 游振輝,2005, 既成道路徵收補償問題之討論 ~ 以大法官釋字 400 號解釋為中心, 土地問題研究季刊, 第 14 期,p61-p72 8 張泰煌,1998, 準徵收理論填補我國財產權保障之漏洞, 台灣地政, 第 151 9 楊松齡,1997, 基本權財產權與土地徵收, 人與地, 第 15 卷 6 期, - 85 -

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謝 誌 第 一 次 探 索 著 這 世 界 是 在 五 十 二 年 前 的 花 蓮, 而 第 一 次 真 正 開 始 學 習 研 究 學 問, 則 是 在 中 國 文 化 大 學 建 築 及 都 市 計 畫 研 究 所, 雖 然 晚 了 些 但 卻 值 得, 也 從 不 後 悔 尤 其 一 身 的

謝誌第一次探索著這世界是在五十二年前的花蓮, 而第一次真正開始學習研究學問, 則是在中國文化大學建築及都市計畫研究所, 雖然晚了些但卻值得, 也從不後悔尤其一身的