于 水 等 : 多 源 流 理 论 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 研 究 基 于 江 苏 省 4 市 的 调 查 83 push forward the confirmation of homestead use right of rural central

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1 第 30 卷 第 1 期 2016 年 1 月 中 国 土 地 科 学 China Land Sciences Vol.30 No.1 Jan.,2016 doi: /zgtdkx 多 源 流 理 论 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 研 究 基 于 江 苏 省 4 市 的 调 查 于 水, 丁 文 ( 南 京 农 业 大 学 公 共 管 理 学 院, 江 苏 南 京 ) 摘 要 : 研 究 目 的 : 探 讨 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置, 分 析 政 策 制 定 的 内 在 规 律 优 化 政 策 制 定 的 运 行 机 制 以 及 预 测 政 策 制 定 的 未 来 趋 势 研 究 方 法 : 文 献 研 究 法, 问 卷 调 查 法, 访 谈 法 研 究 结 果 : 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 受 到 宅 基 地 使 用 权 确 权 问 题 何 以 成 为 焦 点 议 题 的 问 题 源 流 政 策 连 贯 性 及 其 法 制 依 据 的 政 策 源 流 以 及 民 众 意 愿 利 益 主 体 与 政 府 策 略 构 成 的 政 治 源 流 三 种 源 流 的 影 响, 并 经 由 政 策 之 窗 实 现 交 汇, 推 动 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 使 用 权 确 权 问 题 进 入 政 策 议 程 研 究 结 论 : 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 变 迁 的 策 略 选 择 在 于 以 深 化 农 村 改 革 综 合 性 实 施 方 案 的 政 策 颁 布 为 时 机, 明 确 以 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 确 权 为 主 要 内 容 的 核 心 问 题, 制 定 以 农 村 集 体 土 地 产 权 法 为 法 制 依 据 的 政 策 建 议, 营 造 以 项 目 进 村 为 确 权 契 机 的 政 治 环 境, 从 而 推 动 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 发 展 关 键 词 : 土 地 管 理 ; 宅 基 地 确 权 政 策 ; 议 程 设 置 ; 多 源 流 理 论 ; 农 村 集 中 居 住 区 ; 项 目 进 村 中 图 分 类 号 :F301.2 文 献 标 识 码 :A 文 章 编 号 : (2016) Research on the Agenda Setting of Confirmation Policy of Homestead Use Right from the Perspective of the Multiple Streams Theory: Based on the Survey of 4 Prefectures in Jangsu Province YU Shui, DING Wen (College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing , China) Abstract: The purpose of the paper is to explore the agenda setting of confirmation policy of homestead use right, to analyze the intrinsic law of policy making, and to optimize the operational system as well as predict future trends of policy making. The documentation, questionnaire and interview analysis are employed in the paper. The results show that the problem stream of the reason why confirmation of homestead use right can be the focus issues, policy stream of policy coherence and its legal basis, political stream of public will, interests subjects, government strategy and their polymerization have a huge impact on the agenda setting of confirmation policy of homestead use right so as to 收 稿 日 期 : ; 修 稿 日 期 : 基 金 项 目 : 国 家 社 会 科 学 重 点 项 目 基 层 信 访 碎 片 化 及 其 法 治 化 研 究 (15AZZ012); 中 央 高 校 业 务 经 费 配 套 项 目 (SKPT ); 南 京 市 社 会 科 学 基 金 项 目 推 进 南 京 市 域 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 研 究 (K ) 第 一 作 者 : 于 水 (1966-), 男, 山 东 烟 台 人, 副 院 长, 教 授, 博 士 生 导 师 主 要 研 究 方 向 为 地 方 治 理 和 政 策 [email protected]

2 于 水 等 : 多 源 流 理 论 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 研 究 基 于 江 苏 省 4 市 的 调 查 83 push forward the confirmation of homestead use right of rural centralized residence into the policy agenda. So the paper concludes and recommends that with the opportunity of comprehensive implementation plan for deepening rural reform, the decision maker should identify core issues of confirmation of homestead use right of rural centralized residence, and promulgate policy according to the legal basis of rural collective land property rights law as well as take advantage of the momentum of inducing project into village to create a political environment so as to promote the development of confirmation policy of homestead use right. Key words: land management; confirmation policy of homestead; agenda setting; multiple streams theory; rural centralized residence; inducing project into village 1 引 言 宅 基 地 使 用 权 确 权 一 直 受 到 政 府 与 社 会 各 界 的 广 泛 关 注 党 的 十 八 届 三 中 全 会 提 出 要 赋 予 农 民 更 多 财 产 权 利, 保 障 农 户 宅 基 地 用 益 物 权, 改 革 完 善 农 村 宅 基 地 制 度, 选 择 若 干 试 点, 慎 重 稳 妥 推 进 农 民 住 房 财 产 权 抵 押 担 保 转 让, 探 索 农 民 增 加 财 产 性 收 入 渠 道 长 期 以 来, 中 国 农 村 宅 基 地 与 依 托 宅 基 地 建 造 的 房 屋 呈 现 出 房 地 合 一 的 状 态, 农 民 住 房 的 交 易 必 然 附 带 着 宅 基 地 的 流 转 即 地 随 房 转, 宅 基 地 使 用 权 只 能 随 房 屋 的 转 让 抵 押 而 流 转, 且 转 让 人 和 受 让 人 必 须 满 足 严 格 的 标 准 由 于 历 史 遗 留 问 题 法 制 依 据 不 健 全 以 及 现 实 困 境 的 影 响, 宅 基 地 使 用 权 权 属 界 限 不 清 晰, 易 于 诱 发 宅 基 地 纠 纷, 客 观 上 制 约 了 以 宅 基 地 为 依 托 的 住 宅 合 法 流 转 另 一 方 面, 城 市 化 进 程 的 加 快 引 致 了 农 村 人 口 大 量 外 流, 农 村 普 遍 存 在 空 心 化 以 及 宅 基 地 闲 置 化 现 象 [1], 造 成 了 土 地 资 源 的 浪 费 与 农 村 的 衰 败 宅 基 地 使 用 权 的 确 权, 有 助 于 明 确 权 利 边 界, 维 护 农 户 的 宅 基 地 用 益 物 权, 完 善 农 村 要 素 市 场 以 促 进 城 乡 统 筹 发 展, 从 而 奠 定 农 民 获 得 财 产 性 收 入 的 前 提 基 础 宅 基 地 使 用 权 确 权 需 要 坚 持 面 积 法 定 和 一 户 一 宅 的 标 准 [2], 尊 重 历 史 与 事 实, 依 法 依 规 进 行 统 一 的 入 户 调 查 地 籍 测 量 和 四 邻 指 界, 确 定 宅 基 地 的 权 属 界 限 以 制 作 宅 基 地 使 用 权 证 书 审 视 宅 基 地 生 存 样 态 和 利 用 现 状, 发 现 农 村 普 遍 存 在 一 户 多 宅 和 宅 基 地 面 积 超 标 现 象, 农 户 住 宅 周 围 自 建 的 菜 园 牲 口 棚 等 占 用 了 大 量 土 地, 甚 至 存 在 一 些 农 户 为 了 经 济 利 益 私 下 流 转 房 屋 即 变 相 流 转 宅 基 地 或 改 变 宅 基 地 农 业 用 途 的 事 实, 致 使 宅 基 地 使 用 主 体 模 糊 不 清 在 宅 基 地 使 用 权 确 权 过 程 中, 一 户 一 宅 政 策 的 执 行 标 准 难 以 准 确 界 定, 历 史 遗 留 问 题 造 成 的 宅 基 地 边 界 不 清 晰 地 域 性 风 俗 习 惯 和 观 念 意 识 影 响 地 籍 测 查 的 精 确 度 房 屋 附 属 设 施 用 地 的 归 属 等 问 题 常 成 为 制 约 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 重 要 因 素 [3] 再 加 上 缺 乏 专 业 的 技 术 和 人 才, 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 具 体 操 作 程 序 亦 不 规 范, 大 量 土 地 档 案 资 料 不 完 整 或 丢 失, 增 加 了 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 难 度 随 着 宅 基 地 经 济 价 值 日 渐 凸 显, 其 非 均 衡 化 的 分 利 行 动 诱 发 的 宅 基 地 纠 纷 也 逐 次 显 现, 甚 至 演 化 成 群 体 性 上 访 闹 访 事 件, 制 约 了 乡 村 社 会 的 经 济 发 展 和 深 化 改 革 的 实 践, 已 成 为 农 村 社 会 焦 点 和 秩 序 稳 定 的 首 要 问 题 [4] 究 其 原 因, 主 要 在 于 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 法 制 依 据 滞 后, 确 权 过 程 缺 乏 有 效 的 监 督 管 理 和 奖 惩 考 核 机 制, 农 户 间 农 户 与 外 来 企 业 以 及 农 户 与 村 委 会 间 因 利 益 冲 突 引 发 的 宅 基 地 纠 纷 屡 见 不 鲜 因 此, 加 快 推 进 宅 基 地 使 用 权 确 权, 亟 需 健 全 宅 基 地 相 关 法 律 法 规, 设 立 专 门 的 纠 纷 调 解 机 构, 依 法 处 置 宅 基 地 使 用 权 确 权 纠 纷, 保 障 农 民 合 法 权 益 地 方 政 府 应 制 定 详 细 的 实 施 方 案, 组 建 并 培 训 专 业 人 才 队 伍, 营 造 良 好 的 确 权 环 境 氛 围, 做 好 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 试 点 及 经 验 推 广 工 作, 定 期 监 督 和 考 核 确 权 成 效, 进 而 探 讨 宅 基 地 使 用 权 确 权 后 宅 基 地 证 书 价 值 的 实 现 途 径, 即 宅 基 地 证 书 抵 押 和 宅 基 地 有 偿 退 出 机 制, 以 此 动 员 民 众 参 与 确 权 的 热 情 目 前, 宅 基 地 有 偿 退 出 机 制 的 缺 失 是 导 致 宅 基 地 闲 置 和 宅 基 地 使 用 权 确 权 价 值 无 法 实 现 的 根 本 原 因 研 究 发 现, 宅 基 地 使 用 权 确 权 对 农 民 的 宅 基 地 退 出 意 愿 产 生 差 别 影 响, 随 着 年 龄 的 增 长, 农 民 宅 基 地 退 出 意 愿 逐 渐 减 弱, 其 主 要 顾

3 84 中 国 土 地 科 学 2016 年 1 月 第 1 期 虑 在 于 宅 基 地 退 出 后 的 就 业 和 养 老 保 障 问 题 [5] 因 此, 决 策 者 应 明 确 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 及 其 发 展 方 向, 拓 宽 非 农 就 业 渠 道, 完 善 农 村 社 会 保 障 体 系 和 宅 基 地 退 出 的 利 益 补 偿 机 制, 实 现 宅 基 地 的 调 整 置 换 和 复 垦 [6], 提 高 农 村 经 济 发 展 水 平 和 农 民 财 产 性 收 入 综 观 之, 当 前 学 界 关 于 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 研 究, 主 要 归 结 于 价 值 原 则 现 实 困 境 治 理 对 策 及 应 用 途 径 等 4 方 面, 阐 述 了 宅 基 地 使 用 权 确 权 意 义 原 则 程 序 和 法 律 基 础, 并 审 视 实 践 中 的 现 实 困 境 及 生 成 逻 辑, 形 成 了 相 关 政 策 建 议 和 策 略 选 择 既 有 研 究 完 善 了 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 理 论 基 础 与 法 理 依 据, 但 鲜 有 学 者 分 析 宅 地 基 确 权 政 策 的 议 程 设 置, 政 策 制 定 过 程 依 然 表 现 为 一 种 黑 箱 尝 试 性 构 建 公 开 透 明 的 确 权 政 策 是 解 决 宅 基 地 使 用 权 确 权 问 题 的 重 要 途 径, 有 助 于 促 使 政 策 执 行 者 把 握 政 策 制 定 的 宏 观 环 境, 提 高 其 对 政 策 目 标 的 认 知 和 理 解, 因 而 本 文 试 图 从 多 源 流 理 论 出 发, 阐 释 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 2 引 入 多 源 流 理 论 的 分 析 框 架 政 策 议 程 设 置 研 究 的 理 论 渊 源 可 追 溯 至 政 策 过 程 理 论 政 策 科 学 创 始 人 哈 罗 德. 拉 斯 韦 尔 (Harold Lasswell) 最 早 提 出 政 策 过 程 的 概 念, 将 政 策 从 议 程 设 置 到 政 策 终 止 分 为 相 互 联 系 又 功 能 各 异 的 7 个 阶 段 [7] 托 马 斯 戴 伊 (Thomas R.Dye) 戴 维 伊 斯 顿 (David Easton) 等 学 者 继 承 并 延 展 了 这 一 政 策 过 程, 认 为 议 程 设 置 是 决 策 过 程 的 首 要 环 节, 伊 斯 顿 更 是 视 其 为 政 策 制 定 的 开 门 锁, 透 过 开 门 锁 可 使 社 会 问 题 进 入 决 策 程 序 [8] 事 实 上, 作 为 政 策 制 定 重 要 内 容 的 政 策 议 程 设 置, 相 对 于 政 策 执 行 和 评 估 来 说, 其 形 成 既 是 政 策 系 统 的 逻 辑 起 点, 又 是 政 策 循 环 发 展 的 重 要 转 接 点 因 此, 无 论 是 回 溯 性 的 经 验 分 析, 还 是 规 范 性 的 政 策 科 学 研 究, 议 程 设 置 和 政 策 制 定 的 研 究 都 具 有 重 大 意 义 1972 年, 詹 姆 斯 马 奇 (James G.March) 等 基 于 对 组 织 行 为 的 观 察, 提 出 了 组 织 决 策 的 垃 圾 桶 模 型 该 模 型 认 为 组 织 的 决 策 行 为 受 到 问 题 治 理 方 案 参 与 人 员 和 机 会 策 略 4 种 因 素 的 影 响 [9] 1984 年, 在 借 鉴 垃 圾 桶 模 型 基 础 之 上, 美 国 著 名 的 公 共 政 策 学 家 约 翰 W 金 登 (John W Kingdon) 通 过 对 卫 生 和 运 输 领 域 接 近 政 策 层 人 员 的 247 次 访 谈 和 23 项 实 践 案 例, 形 成 议 程 备 选 方 案 与 公 共 政 策 一 书 [10], 系 统 地 提 出 了 多 源 流 理 论, 其 主 要 内 涵 包 括 问 题 源 流 政 策 源 流 和 政 治 源 流 的 界 定 及 缕 析 问 题 源 流 即 指 引 起 社 会 各 界 关 注 的 焦 点 事 件 或 状 况 的 治 理 困 境, 政 策 源 流 囊 括 了 各 种 连 贯 性 政 策 及 其 法 制 依 据, 政 治 源 流 重 点 阐 释 民 众 意 愿 利 益 主 体 和 政 府 行 动 策 略 的 影 响 城 镇 化 进 程 的 加 快 以 及 新 农 村 建 设 整 体 规 划 的 实 施, 使 得 农 村 普 遍 形 成 了 从 农 村 村 落 向 城 市 社 区 过 渡 的 集 中 居 住 区 随 着 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 持 续 供 给, 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 权 属 问 题 引 发 社 会 关 注 宅 基 地 使 用 权 确 权 何 以 成 为 社 会 焦 点 问 题 而 进 入 政 策 议 程? 面 对 农 村 集 中 居 住 区 的 宅 基 地 使 用 权 确 权, 决 策 者 应 采 取 什 么 样 的 政 策 模 式? 设 计 制 定 的 政 策 是 否 可 持 续? 等 这 些 问 题 不 仅 存 在 于 政 策 制 定 过 程 中, 在 政 策 实 施 之 后, 仍 然 会 持 续 出 现 从 这 个 角 度 来 说, 社 会 问 题 不 仅 是 政 策 制 定 的 缘 起, 也 是 政 策 检 验 的 逻 辑 起 点, 由 这 些 问 题 汇 聚 而 成 的 问 题 源 流 成 为 政 策 制 定 需 要 解 决 的 现 实 困 境, 法 制 依 据 与 政 治 环 境 则 成 为 影 响 政 策 方 向 的 主 要 因 素, 这 与 多 源 流 理 论 的 逻 辑 思 路 形 成 了 天 然 契 合 因 此, 基 于 多 源 流 理 论 的 分 析 脉 络 尝 试 性 构 建 分 析 框 架 ( 图 1), 探 讨 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置, 分 析 政 策 制 定 的 内 在 规 律 优 化 政 策 制 定 的 运 行 机 制 以 及 预 测 政 策 制 定 的 未 来 趋 势, 为 提 高 宅 基 地 使 用 权 确 权 质 量 和 效 率 提 供 参 考 借 鉴 3 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 制 定 的 内 在 规 律 及 运 行 逻 辑 本 文 所 用 资 料 来 源 于 常 州 连 云 港 盐 城 宿 迁 等 地 的 调 研 调 研 所 选 区 域 包 括 苏 南 和 苏 北 的 典 型 城 市, 由 于 区 域 经 济 发 展 水 平 不 平 衡, 能 够 较 好 地 反 映 要 素 差 别, 便 于 进 行 比 较 分 析 访 谈 对 象 主 要 为 各 地 国 土 资 源 局 等 部 门 负 责 人 基 层 工 作 人 员 以 及 农 村 集 中 居 住 区 农 民

4 于 水 等 : 多 源 流 理 论 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 研 究 基 于 江 苏 省 4 市 的 调 查 85 图 1 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 分 析 框 架 图 Fig.1 Analysis framework about the agenda setting of confirmation policy of homestead use right 3.1 问 题 源 流 : 宅 基 地 使 用 权 确 权 问 题 何 以 成 为 焦 点 议 题 首 先, 户 宅 不 均 和 面 积 不 等 影 响 确 权 进 度 农 村 普 遍 存 在 户 宅 不 均 情 况 [11], 主 要 有 三 种 : 一 是 刻 意 分 户 造 成 的 农 户 占 用 多 处 宅 基 地 一 些 农 户 家 庭 为 了 增 加 宅 基 地 确 权 数 量 和 面 积, 本 属 一 家 的 夫 妻 间 父 母 与 子 女 间 刻 意 分 户, 并 按 户 口 簿 分 割 房 产, 重 新 申 请 宅 基 地, 或 是 依 旧 一 起 居 住 以 增 加 宅 基 地 确 权 面 积 ; 二 是 新 旧 住 宅 并 存 造 成 的 宅 基 地 闲 置 随 着 农 村 经 济 的 发 展 及 农 民 生 活 水 平 的 提 高, 农 民 选 择 交 通 便 利 的 区 域 建 造 新 宅, 旧 宅 未 拆 除 而 处 于 闲 置 状 态 ; 三 是 历 史 遗 留 问 题 形 成 的 一 户 多 宅 二 十 世 纪 八 九 十 年 代, 中 国 农 村 住 宅 建 造 坚 持 有 利 于 生 产 和 生 活 的 标 准, 宅 基 地 申 请 数 量 和 面 积 缺 乏 明 确 规 定, 其 周 边 的 耕 地 亦 被 农 户 圈 建 成 厨 房 杂 货 房 猪 圈 晒 谷 场 等 附 属 设 施, 致 使 宅 基 地 面 积 未 受 限 制, 大 多 不 符 合 当 下 政 府 规 定 标 准 SH 县 拥 有 万 农 业 人 口,17.05 万 农 户, 建 设 集 中 区 占 用 26.3 万 亩 集 体 土 地, 平 均 每 人 获 得 257 m 2 居 住 面 积,GY 县 农 村 宅 基 地 面 积 约 20.3 万 亩, 户 均 宅 基 地 面 积 达 1.2 亩, 远 远 超 过 当 地 政 府 规 定 标 准 其 次, 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 使 用 权 确 权 主 体 模 糊 当 前, 大 多 数 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 确 权 对 象 为 同 村 同 组 农 民, 同 村 不 同 组 农 民 可 以 通 过 两 种 方 式 进 行 宅 基 地 使 用 权 确 权, 一 是 土 地 调 整 方 式, 即 复 垦 其 所 在 村 民 小 组 宅 基 地 以 进 行 居 住 区 宅 基 地 使 用 权 确 权 ; 二 是 迁 移 户 口 方 式, 将 户 口 迁 移 至 集 中 居 住 区 所 在 的 村 民 小 组, 宅 基 地 使 用 权 确 权 之 后 再 迁 回 户 口, 但 跨 村 安 置 或 购 买 住 宅 的 农 民 则 不 予 确 权 事 实 上, 土 地 调 整 和 户 口 迁 移 的 方 式 并 非 解 决 宅 基 地 确 权 的 根 本 措 施 基 层 政 府 的 土 地 调 整 措 施 并 未 存 在 明 确 的 法 律 政 策 依 据, 其 执 行 质 量 和 效 率 有 待 考 察, 况 且 土 地 调 整 措 施 自 身 也 存 在 诸 多 隐 患 : 一 是 土 地 质 量 的 差 异 损 害 农 民 利 益 和 农 业 产 量 农 村 集 中 居 住 区 所 占 土 地 与 复 垦 的 宅 基 地 质 量 并 不 一 定 相 等, 在 同 等 条 件 下 调 整 必 然 损 害 农 民 利 益 甚 至 损 害 农 业 单 位 产 量 二 是 住 宅 与 承 包 地 的 距 离 影 响 农 民 调 整 意 愿 为 了 便 于 农 业 生 产 和 生 活, 农 民 的 住 宅 大 多 与

5 86 中 国 土 地 科 学 2016 年 1 月 第 1 期 承 包 地 距 离 较 近, 因 而 土 地 调 整 需 要 满 足 同 样 的 条 件, 否 则 会 制 约 农 民 土 地 调 整 意 愿 ; 三 是 宅 基 地 复 垦 困 难 农 民 搬 迁 至 集 中 居 住 区, 其 原 有 宅 基 地 应 该 进 行 复 垦, 但 由 于 缺 乏 有 效 的 监 督 和 强 制 措 施, 农 村 普 遍 存 在 宅 基 地 闲 置 的 情 况 户 口 迁 移 方 式 可 以 看 作 是 一 种 投 机 取 巧 的 策 略 选 择, 不 能 作 为 持 续 性 的 政 策 供 给 最 后, 工 商 资 本 下 乡 引 发 的 小 产 权 房 确 权 矛 盾 十 八 届 三 中 全 会 提 出 要 鼓 励 和 引 导 工 商 资 本 进 入 农 村 发 展 现 代 农 业, 培 育 现 代 化 的 农 业 经 营 模 式 随 着 政 策 扶 持 市 场 导 向 以 及 利 益 驱 动 的 影 响, 工 商 资 本 逐 渐 进 入 包 括 复 垦 的 宅 基 地 在 内 的 农 村 土 地 市 场 工 商 资 本 进 入 农 村 提 高 了 农 业 产 业 资 金 供 给 量 宅 基 地 有 偿 退 出 标 准 以 及 农 业 技 术 含 量 的 同 时, 也 促 使 农 村 土 地 长 期 大 规 模 地 集 中 到 工 商 资 本 之 手 资 本 以 逐 利 为 本 性 [12], 为 了 获 得 高 额 的 经 济 回 报, 工 商 资 本 集 聚 宅 基 地 建 造 保 障 性 住 房 之 余, 凭 借 利 益 筹 码 裹 挟 农 村 集 体 经 济 组 织 进 行 商 品 房 开 发, 并 出 售 给 不 同 区 域 的 农 民 甚 至 城 镇 居 民, 形 成 了 法 律 所 禁 止 的 小 产 权 房 隐 患, 加 剧 了 宅 基 地 使 用 权 确 权 工 作 的 难 度 3.2 政 策 源 流 : 政 策 连 贯 性 及 其 法 制 依 据 的 需 求 其 一, 政 策 连 贯 性 的 需 求 2003 年 的 中 央 农 村 工 作 会 议 提 出 要 实 现 小 康 社 会, 促 进 城 乡 一 体 化 发 展, 必 须 投 入 更 多 资 源 扶 持 三 农 建 设 此 后, 在 政 策 共 同 体 以 及 政 策 参 与 者 的 共 同 推 动 之 下, 每 年 的 中 央 农 村 工 作 会 议, 对 此 都 给 予 了 高 度 的 关 注, 年 连 续 十 二 年 发 布 以 三 农 为 主 题 的 中 央 一 号 文 件, 出 台 相 应 的 举 措 扶 持 三 农 三 农 问 题 的 核 心 是 农 民 问 题, 农 民 最 大 的 问 题 是 土 地 问 题 [13], 宅 基 地 使 用 权 确 权 则 是 农 村 土 地 问 题 的 重 要 表 现 形 式 2014 年 中 央 一 号 文 件 要 求 完 善 城 乡 土 地 要 素 市 场, 通 过 试 点 平 衡 土 地 增 减 量, 开 展 宅 基 地 使 用 权 地 籍 调 查, 尽 快 完 成 宅 基 地 使 用 权 确 权 2014 年 8 月,5 部 门 联 合 颁 布 关 于 进 一 步 加 快 推 进 宅 基 地 和 集 体 建 设 用 地 使 用 权 确 权 登 记 发 证 工 作 的 通 知, 其 主 要 内 容 是 以 不 动 产 登 记 为 契 机, 重 点 完 成 宅 基 地 和 建 设 用 地 确 权 2014 年 12 月, 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 审 议 的 关 于 农 村 土 地 征 收 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 宅 基 地 制 度 改 革 试 点 工 作 的 意 见, 提 出 要 改 革 完 善 农 村 宅 基 地 制 度, 在 集 体 经 济 组 织 内 部 探 讨 宅 基 地 有 偿 使 用 或 退 出 机 制 其 二, 法 制 依 据 的 相 互 矛 盾 中 国 尚 未 制 定 管 理 农 村 住 房 和 宅 基 地 的 专 项 法 律 法 规, 不 动 产 登 记 暂 行 条 例 也 未 规 定 宅 基 地 确 权 具 体 实 施 细 则, 宅 基 地 使 用 权 确 权 主 要 依 据 土 地 管 理 法 以 及 农 村 集 体 土 地 确 权 登 记 发 证 的 相 关 政 策 文 件, 缺 乏 针 对 性 和 有 效 性, 易 于 出 现 法 律 条 文 的 相 互 冲 突 物 权 法 规 定 宅 基 地 属 于 集 体 所 有, 不 允 许 抵 押 流 转, 宅 基 地 要 进 行 市 场 交 易 必 然 要 由 政 府 征 收, 变 成 国 有 土 地 然 而, 物 权 法 又 明 确 房 屋 可 以 交 易, 农 村 住 宅 可 以 进 行 抵 押 贷 款, 农 村 住 宅 依 附 于 宅 基 地 存 在, 其 流 转 的 实 质 是 房 屋 私 有 产 权 和 宅 基 地 使 用 权 的 整 体 交 易 法 律 条 文 的 不 一 致 性 导 致 宅 基 地 私 下 流 转 现 象 十 分 普 遍, 宅 基 地 使 用 权 确 权 缺 乏 有 效 的 法 制 依 据 3.3 政 治 源 流 : 民 众 意 愿 利 益 主 体 与 政 府 策 略 构 成 的 环 境 氛 围 第 一, 民 众 意 愿 的 推 动 城 市 化 进 程 的 加 快 以 及 城 乡 收 入 差 距 不 断 拉 大, 农 村 人 口 大 量 外 流 甚 至 举 家 进 城, 致 使 农 村 普 遍 出 现 土 地 资 源 浪 费 宅 基 地 荒 废 的 现 象, 宅 基 地 私 下 流 转 行 为 时 有 发 生 自 2003 年 以 来, 三 农 问 题 快 速 进 入 决 策 者 视 野, 对 农 村 宅 基 地 的 关 切 度 也 随 之 升 温,2010 年 中 央 一 号 文 件 更 是 明 确 提 出 要 加 快 推 进 宅 基 地 使 用 权 确 权 登 记 颁 证 工 作 借 助 于 百 度 搜 索 发 现,2003 年 12 月 31 日 2009 年 12 月 31 日, 有 关 宅 基 地 确 权 的 新 闻 报 道 或 讨 论 共 669 篇,2010 年 1 月 1 日 2015 年 12 月 20 日 则 为 篇 这 些 数 字 表 明, 宅 基 地 使 用 权 确 权 已 引 起 民 众 及 新 闻 媒 体 的 广 泛 关 注 并 形 成 了 良 好 的 舆 论 氛 围 由 于 农 村 土 地 价 值 上 升 趋 势 的 凸 显, 农 民 已 然 认 识 到 宅 基 地 的 潜 在 利 益, 迫 切 需 要 进 行 确 权 以 实 现 和 维 护 自 身 合 法 权 益 第 二, 利 益 主 体 的 冲 突 宅 基 地 使 用 权 确 权 涉 及 的 利 益 主 体 主 要 包 括 村 委 会 农 民 工 商 企 业 和 城 镇 居 民 等, 其 中 农 民 由 同 村 同 组 同 村 不 同 组 以 及 跨 村 农 民 三 种 身 份 组 成 作 为 基 层 自 治 组 织 的 村 委 会, 必 然 会 积 极 推 动 宅 基 地 使 用 权 确 权, 这 样 既 可 以 完 成 乡 镇 政 府 的 任 务 指 标, 又 能 增 加 村 集 体 可 支 配 的 多 种 资 源 农 民 群 体 分 为 支 持 和 反 对 确 权 的 两 种 联 盟, 符 合 同 村 同 组 确 权 标 准 的 村 民 主 动 提 交 确 权 申 请, 而 同 村 不 同 组 及 跨 村 村 民

6 于 水 等 : 多 源 流 理 论 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 议 程 设 置 研 究 基 于 江 苏 省 4 市 的 调 查 87 由 于 不 符 合 法 定 确 权 条 件, 反 对 甚 至 阻 碍 其 他 村 民 进 行 宅 基 地 使 用 权 确 权 工 商 企 业 违 建 或 农 民 自 建 出 售 给 城 镇 居 民 的 小 产 权 房 是 法 律 禁 止 的, 但 其 存 在 又 是 客 观 事 实, 这 是 宅 基 地 使 用 权 确 权 无 法 回 避 的 问 题 目 前 关 于 小 产 权 房 的 治 理 措 施 尚 不 明 确, 既 未 进 行 确 权 发 证, 也 没 有 强 制 拆 除, 其 利 益 主 体 围 绕 确 权 标 准 展 开 行 动, 试 图 影 响 宅 基 地 确 权 政 策 的 制 定 方 向 第 三, 政 府 策 略 的 差 异 中 央 政 府 积 极 颁 布 了 一 系 列 规 章 政 策, 积 极 推 进 宅 基 地 使 用 权 确 权 工 作, 旨 在 完 善 农 村 土 地 产 权 制 度, 增 加 农 民 财 产 性 收 入 宅 基 地 使 用 权 确 权 涉 及 农 户 的 切 身 利 益, 容 易 产 生 纠 纷, 甚 至 会 引 发 群 体 性 上 访 事 件 正 常 的 逐 级 上 访 是 公 民 的 基 本 权 利, 但 大 规 模 的 越 级 上 访 甚 至 是 群 体 性 闹 访 缠 访 严 重 影 响 了 社 会 秩 序 的 稳 定, 因 而 中 央 政 府 要 求 各 级 地 方 政 府 严 格 控 制 越 级 上 访 数 量, 并 将 年 度 上 访 程 度 作 为 地 方 政 府 政 绩 考 核 的 重 要 指 标 地 方 政 府 在 宅 基 地 确 权 发 证 政 策 执 行 中, 既 希 望 加 快 宅 基 地 确 权 以 推 动 其 有 偿 退 出, 又 担 心 引 起 大 规 模 土 地 纠 纷, 存 在 畏 惧 心 理, 工 作 态 度 消 极 拖 延, 致 使 许 多 权 属 有 争 议 的 宅 基 地 使 用 权 证 书 滞 留 在 国 土 资 源 部 门, 没 有 发 放 到 农 户, 发 证 率 较 低 C 市 农 村 及 其 村 民 小 组 共 有 个, 农 村 集 体 所 有 土 地 494 万 亩, 其 中 万 亩 完 成 确 权, 所 占 比 例 为 71.64%; 应 该 发 放 证 书 宗 地 宗, 已 发 宗, 达 到 要 求 目 标 的 67.99%, 村 民 小 组 为 主 体 的 土 地 发 证 宗 数 仅 为 宗 这 组 数 据 表 明, 农 村 集 体 建 设 用 地 和 宅 基 地 完 成 确 权 登 记 之 后, 大 量 证 书 积 压 在 土 地 管 理 部 门, 发 证 率 较 低 3.4 政 策 之 窗 : 深 化 农 村 改 革 综 合 性 实 施 方 案 的 出 台 政 策 变 革 的 发 生 源 于 问 题 源 流 政 策 源 流 和 政 治 源 流 的 交 汇 融 合, 在 关 键 事 件 提 出 政 策 问 题, 利 益 主 体 利 用 机 会 推 动 政 策 演 变 2015 年 11 月, 中 央 政 府 印 发 深 化 农 村 改 革 综 合 性 实 施 方 案, 针 对 5 大 关 键 领 域 提 出 26 项 改 革 措 施, 其 中 农 村 土 地 制 度 改 革 是 首 要 内 容 至 此, 宅 基 地 产 权 制 度 改 革 的 政 策 问 题 再 次 被 提 上 政 策 议 程 并 成 为 农 村 改 革 的 重 要 着 力 点, 宅 基 地 使 用 权 确 权 的 政 策 之 窗 开 启 4 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 的 变 迁 方 向 及 策 略 选 择 4.1 明 确 以 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 确 权 为 主 要 内 容 的 核 心 问 题 在 众 多 的 社 会 问 题 中, 如 何 分 离 出 焦 点 议 题 以 引 起 决 策 者 的 关 注 是 政 策 制 定 的 逻 辑 起 点 随 着 宅 基 地 使 用 权 确 权 工 作 的 不 断 推 进, 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 确 权 逐 渐 成 为 宅 基 地 制 度 改 革 的 重 点 和 难 点 针 对 农 村 集 中 居 住 区 宅 基 地 使 用 权 确 权 主 体 模 糊 问 题 和 小 产 权 房 的 隐 患, 建 议 通 过 新 农 村 建 设 和 土 地 整 治 专 项 拨 款 以 及 地 方 政 府 配 套 资 金 实 现 集 中 区 土 地 国 有 化 在 原 有 旧 宅 复 垦 的 前 提 下, 农 民 无 偿 获 得 符 合 规 划 指 标 和 面 积 的 集 中 区 国 有 土 地 使 用 权, 建 造 住 房 并 进 行 宅 基 地 使 用 权 确 权 农 村 集 中 居 住 区 其 他 经 营 性 建 设 用 地 可 由 乡 镇 政 府 出 租 或 公 开 挂 牌 出 售, 所 获 财 政 收 入 用 于 集 中 区 基 础 设 施 建 设 和 公 共 服 务 对 于 工 商 资 本 与 农 村 集 体 经 济 组 织 基 于 利 益 合 谋 而 占 用 宅 基 地 违 规 建 造 的 存 量 小 产 权 房, 尝 试 性 通 过 政 府 回 购 的 方 式 予 以 解 决 房 屋 主 管 部 门 审 查 验 收 小 产 权 房, 并 引 入 第 三 方 评 估 机 构 评 估 其 成 本 价 值, 再 由 政 府 出 资 回 购 小 产 权 房 并 将 其 改 造 为 [14] 经 济 适 用 房 廉 租 房 或 政 策 性 租 赁 房 等 保 障 性 住 房, 所 获 财 政 收 入 用 于 惠 民 工 程 建 设 同 时, 为 避 免 小 产 权 房 的 死 灰 复 燃, 地 方 政 府 应 该 完 善 监 督 考 察 和 责 任 追 究 机 制, 严 格 规 范 农 村 集 中 居 住 区 以 自 建 为 主 的 建 房 方 式, 通 过 收 取 一 定 比 例 风 险 保 障 金 的 制 度 安 排, 防 止 工 商 资 本 以 代 建 的 名 义 进 行 商 品 房 开 发, 对 于 违 反 规 定 继 续 建 造 的 小 产 权 房 要 予 以 强 制 拆 除 并 追 究 相 关 责 任 人 的 法 律 责 任 4.2 制 定 以 农 村 集 体 土 地 产 权 法 为 法 制 依 据 的 政 策 建 议 中 央 政 府 颁 布 的 深 化 农 村 改 革 综 合 性 实 施 方 案 提 出 要 深 化 农 村 土 地 制 度 改 革, 明 确 和 提 升 农 村 土 地 确 权 登 记 颁 证 的 法 律 效 力 针 对 问 题 源 流 政 策 源 流 和 政 治 源 流 中 的 法 制 依 据 而 言, 亟 需 以 此 为 契 机, 系 统 梳 理 审 查 与 宅 基 地 确 权 相 关 的 继 承 法 (1985 年 ) 土 地 管 理 法 (2004 年 ) 物 权 法 (2007 年 ) 和 不 动 产 登 记

7 88 中 国 土 地 科 学 2016 年 1 月 第 1 期 暂 行 条 例 (2015 年 ) 等 一 系 列 法 律 法 规, 并 制 定 农 村 集 体 土 地 产 权 法, 统 一 厘 定 包 括 宅 基 地 在 内 的 农 村 集 体 土 地 确 权 相 关 法 律 依 据, 同 时 出 台 相 应 的 法 律 解 释 细 化 内 涵, 明 确 界 定 户 宅 的 概 念, 适 当 放 宽 宅 基 地 使 用 权 流 转 范 围, 从 而 引 导 宅 基 地 使 用 权 有 效 确 权 及 合 法 流 转, 为 宅 基 地 使 用 权 确 权 提 供 权 威 性 的 法 制 依 据 在 农 村 集 体 土 地 产 权 法 颁 布 实 施 之 前, 遵 循 法 律 效 力 及 适 用 中 的 新 法 优 先 于 旧 法 特 别 法 优 于 一 般 法 原 则 选 择 法 制 依 据, 并 参 考 立 法 法 第 九 十 四 条 九 十 五 条 条 文 执 行 4.3 营 造 以 项 目 进 村 为 宅 基 地 使 用 权 确 权 契 机 的 政 治 环 境 税 费 改 革 之 后, 国 家 财 政 逐 渐 走 向 集 权 化, 中 央 财 政 资 金 的 分 配 主 要 通 过 专 项 转 移 支 付 和 财 力 性 转 移 支 付 两 种 方 式 实 现 其 中, 作 为 调 动 地 方 政 府 完 成 目 标 和 任 务 的 重 要 手 段 [15], 大 量 的 专 项 资 金 以 项 目 的 形 式 拨 付 到 地 方 政 府, 以 使 其 辅 以 配 套 资 金 建 设 农 村 基 础 设 施 和 公 共 服 务 供 给 等 惠 民 工 程, 如 村 村 通 旧 房 改 造 集 中 居 住 区 建 设 等 统 称 为 项 目 进 村 [16] 的 形 式, 并 逐 渐 形 成 一 种 项 目 式 治 理 体 制 即 项 目 制 项 目 制 就 是 以 项 目 的 方 式 实 现 治 理 目 标 的 治 理 体 制 [17], 项 目 进 村 则 是 作 为 项 目 实 施 主 体 的 村 委 会 围 绕 进 村 项 目 进 行 内 外 或 上 下 双 向 动 员 的 过 程 传 统 乡 村 生 存 及 发 展 主 要 凭 借 资 源 禀 赋 和 地 理 优 势 等 内 源 性 工 具, 随 着 乡 村 资 源 的 枯 竭 及 衰 败 致 使 内 源 性 优 势 日 益 削 弱 项 目 进 村 作 为 外 来 资 源 干 预 乡 村 治 理 的 实 现 形 式, 激 活 了 乡 村 发 展 的 血 液 与 活 力 依 托 项 目 进 村 的 政 治 和 社 会 环 境, 将 宅 基 地 使 用 权 确 权 政 策 导 向 和 项 目 进 村 结 合 起 来, 以 宅 基 地 证 书 为 依 据, 通 过 专 项 资 金 提 高 宅 基 地 退 出 的 补 偿 标 准, 鼓 励 动 员 农 民 积 极 申 请 宅 基 地 使 用 权 确 权 以 实 现 财 产 性 收 益 不 符 合 宅 基 地 使 用 权 确 权 标 准 的 农 民, 适 用 于 宅 基 地 有 偿 使 用 的 方 法, 定 期 向 村 集 体 经 济 组 织 缴 纳 农 村 宅 基 地 使 用 金 亦 可 进 行 确 权 参 考 文 献 (References): [1] 黄 贻 芳, 钟 涨 宝. 不 同 类 型 农 户 对 宅 基 地 退 出 的 响 应 以 重 庆 梁 平 县 为 例 [J]. 长 江 流 域 资 源 与 环 境,2013,(7):852. [2] 陶 钟 太 朗, 杨 遂 全. 论 宅 基 地 使 用 权 的 空 间 权 塑 造 [J]. 中 国 土 地 科 学,2014,(6):17, [3] 李 忠 怀. 对 政 府 宅 基 地 确 权 行 为 的 起 诉 与 受 理 [J]. 人 民 司 法,1999,(10):22. [4] 于 建 嵘. 土 地 问 题 已 成 为 农 民 维 权 杭 争 的 焦 点 关 于 当 前 我 国 农 村 社 会 形 势 的 一 项 专 题 调 研 [J]. 调 研 世 界,2005,(3):23. [5] 彭 长 生, 范 子 英. 农 户 宅 基 地 退 出 意 愿 及 其 影 响 因 素 分 析 基 于 安 徽 省 6 县 1413 个 农 户 调 查 的 实 证 研 究 [J]. 经 济 社 会 体 制 比 较,2012,(2): [6] 欧 阳 安 蛟, 蔡 锋 铭, 陈 立 定. 农 村 宅 基 地 退 出 机 制 建 立 探 讨 [J]. 中 国 土 地 科 学,2009,23(10): [7] H.D.Lasswell.The Decision Process:Seven Categories of Functional Analysis[M]. College Park,Maryland: University of Maryland Press, [8] Easton.D. A Systems Analysis of Political Life[M]. New York:John Wi1ey & Sons,Inc, [9] Cohen.M, March.J, Olsen J. A Garbage Can Model of Organizational Choice[J]. Administrative Quarterly, 1972,17(1): [10][ 美 ] 约 翰 W 金 登. 议 程 备 选 方 案 与 公 共 政 策 ( 第 二 版 )[M]. 丁 煌, 方 兴, 译. 北 京 : 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2004. [11] 姚 如 青, 朱 明 芬. 行 政 配 置 与 市 场 配 置 : 基 于 城 乡 统 筹 背 景 之 下 的 宅 基 地 使 用 权 制 度 研 究 [J]. 中 国 土 地 科 学,2014,(6): [12] 吕 亚 荣, 王 春 超. 商 业 资 本 进 入 农 业 与 农 地 流 转 问 题 研 究 [J]. 华 中 师 范 大 学 学 报 ( 人 文 社 会 科 学 版 ),2012,(4):62,66. [13] 陆 学 艺. 三 农 问 题 的 核 心 是 农 民 问 题 [J]. 社 会 科 学 研 究,2006,(1):1. [14] 陈 耀 东, 吴 彬. 小 产 权 房 及 其 买 卖 的 法 律 困 境 与 解 决 [J]. 法 学 论 坛,2010,(1):55. [15] 陈 家 建. 项 目 制 与 基 层 政 府 动 员 对 社 会 管 理 项 目 化 运 作 的 社 会 学 考 察 [J]. 中 国 社 会 科 学,2013,(2):64. [16] 夏 琼. 农 民 利 益 追 求 与 农 村 社 会 冲 突 关 于 农 村 部 分 进 村 项 目 的 思 考 [J]. 中 国 农 村 观 察,2015,(3): [17] 渠 敬 东. 项 目 制 : 一 种 新 的 国 家 治 理 体 制 [J]. 中 国 社 会 科 学,2012,(5): ( 本 文 责 编 : 仲 济 香 )