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尼显汲
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1 國立中山大學公共事務管理研究所碩士在職專班 ( 澎湖班 ) 碩士論文澎湖縣公教人員對我國公職人員財產申報制度看法之研究研究生 : 鄭榮龍撰指導教授 : 吳濟華博士關復勇博士中華民國九十七年六月

3 謝誌皇天不負苦心人, 我終於畢業了! 看見自己的論文, 從無到有, 直到通過論文口試, 回首來時路, 悲歡離合酸甜苦辣, 總讓人點滴在心頭! 要怎麼收穫, 就要怎麼栽, 過盡千帆一路走來, 對於高深學問的憧憬, 充分利用在職進修管道, 從政大空中行專國立空中大學, 到國立中山大學碩士學分班碩士在職專班, 在非正統學制進修管道下, 能為自己獲取學位而欣慰, 或許對自己畢業論文品質要求仍不太滿意, 惟努力的過程總是令人回味無窮! 隨著時代的快速變遷, 陽光法案之一的公職人員財產申報法, 為我國第一部陽光法案政府為端正政風澄清吏治, 整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩已成為世界各國的新潮流, 其重要性已不言可喻, 也是本人碩士論文研究動機所在很榮幸在中山大學公事所學分班結業後, 還有機會再進入最高學術殿堂公事所碩士在職專班就讀, 學習更新更專業的專業領域曲終人未散, 冀望日後可將所學應用在工作之上, 為社會人群貢獻一己棉薄之力在這四年 ( 學分班專班 ) 日子中, 就像許多人一樣歷經開心難過掙扎抉擇等, 惟不管是西子灣或是觀音亭的夕陽美景, 頗有異曲同工之妙, 同樣令人嚮往, 令人再三回味雖然進入研究的學術領域或從事教職, 一直是我長久以來的願望, 但一路走來若只有我一人的力量, 絕對是無法完成的以前覺得謝誌總是很八股的東謝西謝, 但我現在真心想感謝這一路上陪我走過來的人碩士論文能順利完成, 最感謝的人是指導教授關復勇博士與吳濟華所長尤其在論文最後緊鑼密鼓階段, 自己一直在跟時間賽跑, 往往工作與論文蠟燭兩頭燒, 壓力之大, 可想而知, 期間兩位教授一直給予我最大的支持與鼓勵在論文指導過程中更是竭盡心力, 不眠不休地參與, 這種實事求是的精神及嚴謹的治學態度, 我將永誌不忘口試委員鄭博文與辛玉蘭博士的諄諄教誨細心審閱, 不僅提供寶貴意見, 更讓論文趨於完備, 謹在此致上最誠摯的謝忱在研究所修業兩年期間, 感謝校本部所辦及澎湖班所辦全體工作同仁, 最貼心的服務 ; 在論文寫作期間, 更感謝高雄市港和國小張允明校長高雄班海雲學姐俊麟學長在 ATLAS.ti 軟體質化操作分析的鼎力協助 ; 也感謝鄭尹惠老師大池國小葉子超校長及

4 幾位教育界校長老師之友情贊助更感謝澎湖班學長姐給予的指導與協助, 論文才能順利完成並感謝所有同窗好友的革命情感, 議長正派淑聰朝城意堅金義德勇超群敏聰全一等人在課業上的幫助及生活上的照料另外就讀研究所期間, 承蒙辦公室洪主任武博及所有同仁的支持與關照, 在此一併致謝最後, 要感謝最心愛的內人及最貼心的一對兒女佳雯志一, 長久以來給我的勉勵與支持內人招治在我兩年研究所修業期間, 提供最大的精神後盾, 時時鼓勵我虛心向學, 並不辭辛勞地照料生活起居, 使我無後顧之憂, 順利完成學業, 謹獻上最誠摯的謝意! 鄭榮龍謹誌中華民國九十七年八月夜深人靜於澎湖

後, 要感謝最心愛的內人及最貼心的一對兒女佳雯志一, 長久以來給我的勉勵與支持內人招治在我兩年研究所修業期間, 提供最大的精神後盾, 時時鼓

5 摘要陽光法案之一的公職人員財產申報法, 為我國第一部陽光法案政府為端正政風澄清吏治, 整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩本論文係從基層角度, 研究澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度之看法藉由深度訪談方法及 ATLAS.ti 軟體質化分析, 並使用紮根理來建構研究結果, 歸納統整分析法規面制度面及執行面的受訪者之認知態度看法與建議在我國第一部陽光法案之一的公職人員財產申報法公佈施行以來, 歷經了 15 年的考驗, 或許已達到當初預期的政策效果, 但由於世代環境的轉變, 本文從各種文獻探討, 及接受本研究之實際辦理公職人員財產申報的訪談資料中, 我們不難看出林林種種的問題所在, 這些問題表面上是無關緊要, 但實際上這些問題對於實踐公平正義的理想, 似乎遙不可及, 更奢望藉此達到清廉政吏端正政風的精髓依此, 既有的問題或許是冰山之一角, 延伸至制度的整體面, 將來在訂立整體陽光法案體例中, 有可能產生相同的情境, 因此, 必須研擬當前及將來修訂財產申報制度規範的對策, 經過前述分析與探討後, 本文提出以下幾點研究結論 : 壹法規面 : 一加強需申報主體之完整性二明確規定申報的範圍及內容三整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩四落實依法行政精神貳制度面 : 一加強辦理公開透明化作業二明訂財產申報時間應於就任後一個月內辦理三確定行政罰為主的財產申報制度四推動信託法及信託業法之立法參執行面 : 一增加抽查的比例二健全陽光法案, 建立廉能政府三落實審查功能四加強教育與宣導工作關鍵字 :ATLAS.ti 陽光法案財產申報制度 i

ti 軟體質化分析, 並使用紮根理來建構研究結果, 歸納統整分析法規面制度面及執行面的受訪者之認知態度看法與建議在我國第一部陽光法案之一的公職人員財產申報法公佈施行以來, 歷經了 15 年的考驗, 或許已達到當初預期的政

6 Abstract The Act on Property-Declaration by Public Servants of the Sunshine Laws is the first legislation of a series of Sunshine Laws. In order to maintain an upright political atmosphere and ensure non-corruptive official conducts, an overall planning for the Sunshine Laws is imminent and inevitable. An entry level perspective is taken in this research to examine the opinions of the government employees and school staffs of Penghu County towards the property declaration system in Taiwan. The results are obtained through in-depth interviews and qualitative data analysis by the ATLAS.ti software and derived based on the grounded theory. The awareness, attitude, opinions and suggestions of the interviewees are collected and analyzed according to the aspects of regulation, system and implementation. Since the promulgation of the Act on Property-Declaration by Public Servants, one of the first legislations of the Sunshine Laws, it has experienced 15 years of challenges. Despite the likelihood that the enforcement may have achieved the intended political effects, generations of environmental changes have induced diverse problems which are observed in literature reviews and interviews conducted on public servants who have declared their properties. These problems may appear to be non-relevant; however, they impose great difficulty for achieving the vision of righteous and justice. It is expected that these problems will help encourage clean and upright official conducts and uphold a righteous political atmosphere. The existing problems may only be a corner of the iceberg; however, when the situation is extended to the overall system, a similar scenario may occur once a set of comprehensive Sunshine Laws are to be stipulated. As a result, strategies for amending the current or future regulation on the property declaration system should be developed. Based on the above analysis and discussion, the following conclusions are proposed: 1. Regulation aspect: (i) Reinforce a comprehensive property declaration. (ii) Establish a definitive declaration scope and content. (iii) It is imminent and inevitable that a comprehensive set of Sunshine Laws should be stipulated. (iv) Accentuate on the law-obeying attitude. 2. Institution aspect: (i) Reinforce an open and transparent processing procedure. (ii) Set a definitive deadline that all properties should be declared within one month of employment or taking office. (iii) Establish a property declaration system based on administrative penalty. (iv) Promote the legislation of Trust Law and Trust Companies Law. 3. Implementation aspect: (i) Increase the percentage of sampling. (ii) Maintain the integrity of the Sunshine Laws, form an incorrupt and capable government. (iii) Ensure the function of examination and inspection. (iv) Reinforce the task of education and promotion. Keywords: ATLAS.ti, Sunshine Laws, property declaration system ii

An entry level perspective is taken in this research to examine the opinions of the government employees and school staffs of Penghu County towards the property declaration system in Taiwan.

7 目錄第一章緒論 1 第一節研究動機與目的 1 第二節研究問題 2 第三節研究範圍與限制 3 第四節名詞釋義 4 第二章文獻探討 5 第一節我國的陽光法案簡介 5 第二節我國公職人員財產申報法之立法背景與過程 5 第三節我國公職人員財產申報法之立法目的與功能 15 第四節我國公職人員財產申報法之規範內容與實施成效檢討 20 第五節我國與世界其他國家財產申報制度之比較分析 38 第三章研究設計與實施 51 第一節研究架構 51 第二節研究假設 52 第三節研究方法 52 第四節研究對象 52 第五節研究工具 53 第六節資料之分析處理 59 第七節研究實施程序 66 第四章研究結果與討論 68 第一節深度訪談結果資料分析 68 第二節綜合討論 87 I

討 20 第五節我國與世界其他國家財產申報制度之比較分析 38 第三章研究設計與實施 51 第一節研究架構 51 第二節研究假設 52 第三節研究方法 52 第四節研究

8 第三節主要發現 102 第五章結論與建議 106 第一節結論 106 第二節建議 109 第三節省思 118 參考文獻中文部分 121 英文部分 123 附錄一 : 專家效度深度訪談題綱初稿 124 附錄二 : 訪談紀錄 128 附錄三 : 公職人員財產申報法 164 附錄四 : 公職人員財產申報法施行細則 168 II

9 表目次表公職人員財產申報法立法過程之大事紀要 11 表深度訪談對象分析表 53 表專家效度名單 54 表深度訪談編碼代號 59 表澎湖縣公教人員對我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談結果正反面意見初步統計摘要. 60 表範疇性質與面向的舉例 63 表不同階段的編碼的目標 64 表編碼家族彙整表. 87 III

10 圖目次圖研究架構圖 51 圖深度訪談流程圖 56 圖研究流程圖 67 圖標示引證及編碼 69 圖文字編碼 70 圖文字自動編碼 70 圖家族編碼 71 圖摘記 72 圖網路圖經理表 73 圖網絡圖 74 圖詢問工具的使用 75 圖物件爬行者的工具 76 圖量化工具.77 圖物件瀏覽器.78 圖物件瀏覽器.79 圖編碼家族.80 圖編碼實例.81 圖編碼實例.81 圖編碼實例.82 圖編碼實例.83 圖編碼實例.84 圖編碼實例.85 IV

用 75 圖 4-1-9 物件爬行者的工具 76 圖 4-1-10 量化工具.77 圖 4-1-11 物件瀏覽器.78 圖 4-1-12 物件瀏覽器.79 圖 4-1-13 編碼家族.

11 第一章緒論本研究旨在探討我國公職人員財產申報制度之執行成效, 係以澎湖縣公職人員對於我國公職人員財產申報制度認知與態度為研究範圍, 以期從基層適用財產財產法對象之公職人員申報作業實務中, 表達對於我國公職人員財產申報制度之看法, 提供對於我國公職人員財產申報法規範內容之利弊得失分析, 及提供我國整個陽光法案體系是否完備之寶貴意見, 以適時供相關主管機關參考本章分為四節, 第一節為研究動機與目的第二節為研究問題第三節為研究範圍與限制及第四節為名詞釋義第一節研究動機與目的壹研究動機 : 許多民主法治國家為有效提升公職人員廉能, 謀求解決貪瀆腐化之道, 除了修法提高貪瀆不法者之刑責外, 最正本清源的辦法, 就是制定陽光法案, 以機先預防公職人員與不法利益掛勾, 主要方式是透過財產申報制度, 以及明訂公職人員利益迴避的規定等方式, 使其不願貪不能貪不必貪不敢貪, 進而建立廉潔效能的政府由於我國陽光法案迄今立法尚未完備, 尚無法全面評估其利弊得失, 因此本研究擬從基層公職人員申報作業角度, 進一步探討財產申報法之內涵並評估其利弊得失, 最後提出建言在國人對清廉政治的殷殷期盼中, 民國 82 年 6 月 25 日, 立法院終於三讀通過我國第一部配合政府掃除黑金預防貪瀆及規範權力者的法案公職人員財產申報法, 案經 82 年 7 月 2 日總統令公布 ; 期間再經 83 年 7 月 84 年 7 月小幅度修正 ; 再於 96 年 3 月 5 日進行規模及幅度較大之修法, 將原本的 17 條之法條內容增加至 20 條, 並將申報對象範圍擴大, 粗估將新增申報人數約 1 萬 5 千多人, 影響層面相當大, 首當其衝, 已造成監察院及全國政風單位受理公職人員財產申報作業承辦人員之業務量暴增惟由於目前針對該申報制度做有系統研究的學者為數不多, 尤其對其實行成效有分析者更是缺乏因此, 筆者希望藉由本論文之研究, 從理論及實務層面加以研析, 探討現行公職人員財產申報法的立法背景制定修正經過執行成效, 並提出政策性之檢討評論與建議公職人員財產申報法為我國制定的第一部陽光法案, 雖然只是眾多陽光法案中的一環而已, 然而它在當年的社會環境狀況下, 許多人對於公職人員財產申報法的施行寄予厚望, 認為只要能順利推動, 便足以遏止公職人員的貪污行為, 使政商分離, 達成政吏清廉的效果然而, 在歷經 15 年的推動實施之後, 我們仍然可以發現公職人員財產申報法的施行, 無法有效抑制各種層出不窮的弊端或貪瀆案件, 顯然陽光法案的陽光依舊無法普照全國公務機構的每個角落, 陽光法案所希望達成清廉官吏端正政風的立法目的, 仍然有待加強與改進加上相關陽光法案體系尚未完備 ; 及朝野針對陽光法案體系之法案範圍, 各有堅持與主張不同法案優先審議順序, 法治國家, 建立制度最重要, 完善的陽光法制, 讓政治人物的錢財來源與去向有所遵循, 不須躲躲藏藏但如何避免金權政治的流弊, 責無旁貸的是現任的執政者因此未完成立法之原因及配套措施應如何建制等均殊值討論公職人員財產申報法自施行以來, 未能發揮其有效澄清吏治弊絕風清的功能從法理層面上來講, 故有其不太周延或不完善之處 ; 然而政府高級公職人員帶頭違反法令規定的作法, 更是最不好的示範例如 : 前副總統連戰曾經被罰了新台幣 30 萬元前台灣省長宋主席被罰了 8 萬元現任總統夫人吳淑珍亦因六次未依規定辦理動態股金 1

研究範圍與限制及第四節為名詞釋義第一節研究動機與目的壹研究動機 : 許多民主法治國家為有效提升公職人員廉能, 謀求解決貪瀆腐化之道, 除了修法提高貪瀆不法者之刑責外, 最正本清源的辦法, 就是制定陽光法案, 以機先預防

12 交易被裁罰新台幣 30 萬元再根據監察院公職人員財產申報處資料統計顯示, 累計自民國 82 年施行之後至民國 93 年 4 月止, 包括總統府行政院到地方政府及民意機關等各級單位, 總計有 460 位申報人因財產申報不實被裁罰自 82 年該法施行至今, 法務部公職人員財產申報審議委員會計受理審議違反該法案件 887 件, 審議結果因故意申報不實及逾期申報受裁罰者計 656 件, 總計裁處罰鍰 4787 萬元 ; 不罰者 150 件撤銷裁罰者 21 件須再審議者 55 件另在實務層面上, 本法亦存有一些盲點, 諸如 : 未成年子女列入申報範圍, 是否有其必要 ; 另夫妻感情不睦分居中仍未離婚時, 配偶之一方不主動提供財產資料供他方申報, 造成漏報裁罰案件亦為數不少, 引發不少爭議 ; 珠寶古董等難以估價之物品, 申報人不主動申報, 本來就有不太容易調查是否故意申報不實之困難 ( 號稱吳淑珍條款 ); 加上申報人跨縣市或國外銀行之存款海外之資產, 亦有其實際掌握之困難 ; 另將存款掛在他人名下, 本來就有迴避申報之效果, 容易遭到申報人作為逃避稽核之用 ; 另最近之修法, 將政風人員也納入申報對象, 亦引發負責防貪肅貪業務之政風人員之反彈 ; 尤其亦有學者認為, 負責實質審核認定申報人是否有故意申報不實之審查人員, 授予之行政裁量權彈性往往太大 ; 加以強制公開公職人員之財產狀況, 很明顯地構成對公職人員隱私權的限制, 因此便產生了合憲與否的爭議綜合上述, 有關公職人員財產申報制度究竟是否達成其立法目的, 及在運作多年之後, 公職人員財產申報法之執行成效及利弊得失如何? 是否有加以檢討改進之必要, 均是本論文所欲研究的動機貳研究目的 : 基於以上所述研究的動機, 本論文希望能達成以下的研究目的 : 一探究我國目前公職人員財產申報制度之執行現況二檢討整個制度之可能限制缺失漏洞與盲點 ; 尤其針對澎湖縣適用財產申報制度之公教人員對於財產申報制度利弊得失之看法, 進行深入探討三歸納與綜合相關研究結果, 分析我國公職人員財產申報制度是否有窒礙難行或不合時宜之處, 研擬改進之道四期能透過相關法理上與實務上研究結果與結論, 提供政府相關部門決策參考與修法之用五推動陽光法案建立廉能政治, 為朝野一致立場, 惟相關陽光法案體系仍未完備, 期能透過研究結果提出寶貴建言, 建議政府相關部門繼續研議參考辦理, 以有效防制相關貪瀆不法及利益輸送行為之發生第二節研究問題基於上述的研究動機與研究目的, 本研究之研究問題分別有下列三項 : 壹法規面 : 民眾期望建立一個廉能政府, 能達成端正政風澄清吏治之目標, 在邁向已開發中國家, 政府機關的清廉度, 為其重要指標之一, 也是國家競爭力的象徵, 我國在民國 82 年即已推動公職人員財產申報法的陽光法案, 然而在歷經 2

上, 本法亦存有一些盲點, 諸如 : 未成年子女列入申報範圍, 是否有其必要 ; 另夫妻感情不睦分居中仍未離婚時, 配偶之一方不主動提供財產資料供他方申報, 造成漏報裁罰案件亦為數不少, 引發不少爭議 ; 珠寶古董等難以估價之物

13 施行 15 之後, 是否遭遇推動上的瓶頸? 在法制上是否仍有需修正之處, 以達成其立法目的? 陽光法案體系如何進行研修及整併之看法? 凡此等等均為本文研究的問題之一貳制度面 : 我國的公職人員財產申報制度, 係參考其他先進國家制度所訂定, 我國有一句諺語說 : 橘逾准為枳之觀念, 即制度不能任意移植之概念, 若一昧抄襲, 恐因水土不服而造成重大之不適應, 導致制度之失敗.; 加上我國的公職人員財產申報法制定過程, 係經過多次朝野協商下的產物, 故將外國的制度移植到我國是否適合我國的政治生態與國情, 正是本文研究的問題之二參執行面 : 財產申報法之申報對象為公職人員, 根據公職人員財產申報法的規定, 適用財產申報的制度之人員包括總統副總統五院正副院長政務委員民意代表及中央與地方之各類公職人員, 執行面上, 從申報對象實務角度來評估整個財產申報制度之利弊得失? 尤其以地方公職人員申報財產立場, 表達對於我國公職人員財產申報制度之看法與改進建議, 均是本文研究的問題之三第三節研究範圍與限制本節包含有研究範圍與研究限制等兩方面, 分述如下 : 壹研究範圍 : 一研究地區 : 以澎湖縣為研究範圍二研究對象 : 以澎湖縣適用公職人員申報財產法申報對象之公教人員為研究對象, 總計有本縣國民中小學 55 所 ( 國中 13 所國小 42 所 ) 之校長總務主任事務組長主計員及縣府與所屬機關相關業務單位適用財產申報法對象暨本縣受理財產申報作業之政風人員 ( 按 :96 年 3 月修法後將政風主管人員納入申報對象,97 年底正式申報 ) 等為主要研究對象三研究時間 : 本研究所蒐集之相關實證資料, 以 96 年至 97 年間資料為主四研究內容 : 本研究內容乃針對我國公職人員財產申報制度之研究, 以本縣適用財產申報法對象之公教人員之看法, 從中了解整個申報制度與政府廉政之關係, 並且探討其利弊得失, 以及提出結論與建議貳研究限制 : 一研究推論之限制 : 3

14 本研究以本縣為範圍, 研究發現與結論無法推論到全國各機關一體適用之疑慮, 此為研究限制之一二研究方法之限制 : 採用質化研究, 從母體 229 人中, 抽樣 17 人做深度訪談, 樣本代表性之疑慮, 可能造成研究信度與效度上之不足, 此為研究限制之二三研究時間與人力上之限制 : 在職研究生往往囿於時間與人力上之限制, 無法針對所有相關人員進行深度訪談, 加上受訪者可能有排拒現象, 造成樣本數可能不足之疑慮, 此為研究限制之三第四節重要名詞釋義為使本研究所使用的名詞意義明確, 及所探討之範圍與內容更為明確清晰, 茲將本研究所涉及之重要名詞 : 公教人員公職人員以及財產申報制度加以界定釋義如下 : 壹公教人員 : 本論文之公教人員界定為服務於本縣適用公職人員財產申報法申報對象之公教界公務人員及教育人員貳公職人員 : 有關公職人員與公務員定義, 依現行法, 並沒有單一部法律把兩者做很清楚界限的區分, 所以這須從散見於各相關法上來綜觀概念的區別如 : 依公職人員選舉罷免法規定, 所謂的公職人員的定義 ; 第 2 條本法所稱公職人員, 指左列人員 : 一中央公職人員 : 國民大會代表立法院立法委員二地方公職人員 : 省 ( 市 ) 議會議員縣 ( 市 ) 議會議員, 鄉 ( 鎮市 ) 民代表會代表省 ( 市 ) 長縣 ( 市 ) 長鄉 ( 鎮市 ) 長村里長依公務人員任用法規定, 所謂的公務人員謂 : 中央或地方政府及其所屬機關內, 其職務定有官等職等職稱者人員即是 ( 最狹義的公務人員 ) 另外公務員的定義須視各相關法中規定而言, 是較廣義糢糊的依公務員服務法規定, 其公務員之定義為 : 本法於受有俸給之文武職公務員, 及其他公營事業機關服務人員, 均適用之 -- 這些人員是公務員 :1. 受有俸給之文武職公務員 2. 於公營事業機關服務人員依刑法第 10 條第二項 : 稱公務員者, 謂下列人員 : 一依法令服務於國家地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限, 以及其他依法令從事於公共事務, 而具有法定職務權限者二受國家地方自治團體所屬機關依法委託, 從事與委託機關權限有關之公共事務者因為公務員或公職人員公務人員, 須視散見於各相關法之定義, 因此依公職人員財產申報法第二條第一項第十一款 : 十一警政司法調查稅務關務地政主計營建都計證管採購之縣 ( 市 ) 級以上政府主管人員, 及其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員 -- 這規定列舉的主管人員是有狹義的公務人員身份者, 它納入了公職人員財產申報的範圍內參財產申報制度 : 公職人員財產申報法為強制規範公職人員必須依法申報財產的法令, 為端正政風, 確立公職人員清廉之作為, 建立公職人員利害關係之規範, 用以公開接受人民檢視監督, 為陽光法案的一種由公職人員財產申報法所建立之公職人員財產申報規範內容, 稱為公職人員財產申報制度 4

研究所使用的名詞意義明確, 及所探討之範圍與內容更為明確清晰, 茲將本研究所涉及之重要名詞 : 公教人員公職人員以及財產申報制度加以界定釋義如下 : 壹公教人員 : 本論文之公教人員界定為服務於本縣適用公職人員財產申報

15 第二章文獻探討本研究主要在探討我國公職人員財產申報制度之相關文獻與實證研究, 以作為本研究之理論基礎全章共為五節, 第一節為我國的陽光法案簡介第二節為我國公職人員財產申報法之立法背景與過程第三節為我國公職人員財產申報法之立法目的與功能第四節為我國公職人員財產申報法之規範內容與實施成效檢討及第五節為我國與世界其他國家財產申報制度之比較分析第一節我國的陽光法案簡介壹陽光法案的定義所謂太陽底下沒有新鮮事陽光是最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化是防止公務人員貪污瀆職的最佳防腐劑貳陽光法案的範圍民國八十二年七月二日明令公布之公職人員財產申報法是我國陽光法的起步, 事實上, 公職人員財產申報制度, 僅是諸多陽光立法中的一小部分, 整個陽光法案體系包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會民眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的惟國內兩大黨對於陽光法案之範圍各有不同堅持, 尚無共識, 也是朝野一直爭吵不休的癥結所在, 國民黨主張推動陽光四法, 列入優先法案 : 包括 : 政黨法遊說法公職人員財產申報法及政治獻金法民進黨主張推動陽光九法, 列入優先法案 : 包括 : 法務部廉政局組織法遊說法立法委員行為法公職人員財產申報法公職人員選舉罷免法公職人員利益衝突迴避法政治獻金法政黨法及政黨不當取得財產處理條例等修法與立法工作今後朝野如何形成共識, 減少意識型態的對立與爭議, 以建立陽光法案完整體系, 以澄清吏治, 建立廉能政府, 誠為政府施政重點第二節我國公職人員財產申報法之立法背景與過程我國公職人員財產申報法之立法時空背景, 在於提昇國家的競爭力之目標 ; 及回應民眾對於端正政風澄清吏治及防制貪瀆, 建立廉能政府之訴求茲將本法之立法背景與過程說明如下 : 壹提昇國家競爭力之目標 : 國家競爭力是用來衡量一個國家未來經濟發展的重要指標, 國家競爭力是指一個能夠達到永續經濟成長, 及追求高國民平均所得目標的整體能力先進國家莫不以提升國家競爭力, 並創造更好的經濟和投資環境為主要目標, 而藉由競爭力的提升, 也可成為其政績的最佳宣傳, 並可成為對外招商的口號目前世界上最主要的國家競爭力評比機構分別為世界經濟論壇 (World Economic Forum, WEF ) 和瑞士洛桑管理學院 ( International Institute for Management Development, IMD ), 每年都固定透過多種研究方法來針對世界各國做指標性的評比, 以提供各國參考和比較的依據, 因此國家競爭力的評比已成為國家衡量其未來 5

最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化是防止公務人員貪污瀆職的最佳防腐劑貳陽光法案的範圍民國八十二年七月二日明令公布之公職人員財產申報法是我國陽

16 競爭力, 尤其是經濟競爭力的重要指標我國整體國家競爭力的評比排名已大幅前進, 根據 IMD 所 2003 年世界競爭力年報 (World competitiveness Year Book 2003 ) 中我國的競爭力從 2002 年的第七名進步為第六名 ; 而 WEF 所公佈的國家競爭力報告 2003 一 2004 ( world competitiveness Rank ) 中, 我國成長競爭力排名高居世界第三, 這對於我國這幾年來的努力, 給予了最大的鼓勵貳建立廉能政府之訴求 : 按我國整體效能的表現績效, 長久以來均比政府效能的表現為佳, 有此可以知道台灣企業界的表現, 尤其在勞動力的供給方面一直是名列前茅 ; 而反觀在政府行政效能部分, 卻是排名過低, 使得台灣的整體排名無法再向前邁進若再進一步分析 WEF 中所謂公部門的表現, 其主要的指標包括司法是否獨立不受政治影響立法是否中立以及貪污程度等各項指標, 以 2003 年 WEF 所公佈的國家競爭力報告中發現排名前 10 名的國家中, 在貪污程度這項指標中, 唯一落到二十名以外的國家是台灣, 這對於一向號稱法制高喊反貪污反黑金的政府而言是一大警訊而根據國際透明組織 (Transparency International, 簡稱 Tl ), 所公佈的貪污指數中, 台灣的全球貪污指數排名變動不大,1999 年在全球 99 個國家中排名 29 名 ;2000 年在全球 90 個國家中排名 28 名 ;2001 年在全球 91 個國家中排名 27 名 ;2002 年在全球 102 個國家中排名 29 名 :2003 年在全球 133 個國家中排名 30 名 ;2004 年在全球 146 個國家中排名 35 名 4 是屬於中度廉潔的國家 2005 年根據國際透明組之的調查台灣的全球貪腐印象指數排名全球第 32 從全球世界各國比較的觀點而言, 台灣尚屬中度廉潔的國家, 但是比起新加坡與香港, 我們還有一段路要走台灣被列為最貪腐的部門是立法院其次是政黨軍隊警察這份跨國調查也顯示, 公共工程與武器買賣是所有商業項目當中, 政府官員要求或接受賄賂最嚴重的部分, 其他排名前五的還有石油與天然氣房地產電信等商業項目香港政經風險顧問公司 (PERC) 於 2007 年 3 月 13 日公布最新亞洲國家貪污狀況調查, 台灣在受調查的十三個亞洲國家中名列第五 ; 另外,2006 年 11 月由國際透明組織透過財經人士及分析家對於各國的貪污印象的評選中, 台灣的清廉程度則是在一百六十三個國家中排名第三十四名, 由此一結果觀察, 目前台灣只能算是中度清廉國家, 離北歐諸如芬蘭冰島等國之高廉潔度, 尚有一段距離建立一個廉潔清明的政府並藉此提升國家的競爭力創造美好的環境, 是每一位民眾的願望尤其從近年來民眾的激情與活動可以看出我們國家在廉潔度方面可以有相當改善的空間但是如何將民眾的願望轉換為行動與事實, 絕非一兩個口號或一兩次抗議所能達成的我們需要痛下決心從制度面法律面社會面與政治人物的決心幾方面同時著手才有可能同時, 我們更應正視傳統文化喜歡談關係講人脈所造成的問題, 此時對民眾的再教育是很重要的台灣過去也有一些相關的體制和相關的法律, 但是不是不痛不癢不切實際就是執行不力澄社民間司改會台灣透明組織等幾個長期關心台灣政治與社會發展的社團希望藉此機會共同推動更為完備的陽光體制貪污 (corruption ) 不但會降低國家經濟的成長, 也會間接的影響到外國投資者的意願, 從以上的資料中更可知道, 貪污行為影響到了我國國家競爭力的排名, 反貪污活動業已成為我國行政革新的重點工作方向我國近幾年來戮力於推動各項陽光法案的制定, 除了在除弊的做法上, 要求全體公務人員嚴格遵守相關法令規定加強查察工作外 ; 亦在防範犯罪之前提下, 訂定包括公職人員財產申報法政治獻金法政府 6

能的表現為佳, 有此可以知道台灣企業界的表現, 尤其在勞動力的供給方面一直是名列前茅 ; 而反觀在政府行政效能部分, 卻是排名過低, 使得台灣的整體排名無法再向前邁進若再進一步分析 WEF 中所謂公部門的表現, 其主要的指標

17 資訊公開法等各項陽光法案, 防杜貪污行為的發生, 提升國家競爭力茲將相關理論分析如下 : 一貪污盛行 : 在人類建立政治組織以來, 貪污現象即伴隨而至, 這是人類社會中一直存續的問題, 也是一個全球性的問題, 無論在何種政治制度下, 均會發生貪污犯罪行為 ( 宋筱元, 1989:1; 方則揚林美倫,1997:58) 學者貝利 (D. H. Bayley) 指出貪污將導致政府政策無法達成預定目標政府行政成本提高公共支出總額的減少腐蝕行政人員道德勇氣導致人民負面仿效學習使公務員政治勇氣消沉造成行政效率降低導致政府與民眾之間紛爭不斷降低政府威信形成社會資源錯置等 ( 詹政曇,2002:2) 行政學者許濱松 (1993:10) 綜合歸納各家學說, 認為貪污 (Corruption) 意指公務員基於個人私益, 違反法令濫用職權, 或違反自身應有的忠貞與人格標準, 損害到公眾對政府的信賴以及公共利益的行為由是觀之, 貪污對政府的危害似乎僅次於暴政, 再論及貪污犯罪的成因不外乎 : 公職人員操守不佳公職人員薪酬不高公職人員陞遷不易, 以及法令制度不周貪污偵查不夠積極缺乏在野監督力量, 或是人民圖一時便利不惜行賄不肖商人官商勾結所致等 ( 林嘉誠,1984:74-77) 為防制貪污, 國內已訂有各種相關防 ( 肅 ) 貪的法規, 例如 : 民國 52 年貪污治罪條例 58 年行政院禁止所屬公務員贈受財務及接受招待辦法 61 年各級行政人員十項革新要點 67 年行政院機構貫徹十項革新要求實施要點 68 年端正政風防治貪污方案 80 年公務人員因公受贈財務處理辦法 82 年行政革新方案與端正政風行動方案 95 年反貪行動方案等 ; 其中端正政風行動方案更明白揭示肅貪的目標有四, 亦即促使公務員不敢貪嚴查重罰, 嚇阻貪官不能貪法令周全, 無隙可鑽不願貪視貪為恥, 以廉為榮不必貪衣食無虞, 俸足養廉, 可惜的是, 這些法規的立法, 並未使公部門完全弊絕風清二民意驅使 : 貪污既然是全球性的問題, 若以全球性的廣面角度觀之, 可發現貪污影響著一個國家的競爭力, 而貪污情形較嚴重的國家, 大多數在經濟上也較為貧窮落後的國家 ; 因此, 可以說腐敗的政治精英和肆無忌憚的投資者, 是扼殺一國經濟發展的元兇根據蓋洛普公司於民國 80 年接受華視公司所委託之一項民意調查顯示,5 成以上之受訪民眾認為民意代表參加公職人員選舉是為了出名追求利益與賺錢 ;5 成 5 以 7

Bayley) 指出貪污將導致政府政策無法達成預定目標政府行政成本提高公共支出總額的減少腐蝕行政人員道德勇氣導致人民負面仿效學習使公務員政治勇氣消沉造成行政效率降低導致政府與民眾之間紛爭不斷降低政府威信形成社

18 上的受訪者也認為有錢人或企業為保護個人利益, 會主動參選或資助候選人公職人員的天職應是服務人民, 而非為自己或特定人民謀利, 故應將其個人與關係人所掌控之有形與無形的財產, 揭櫫在陽光底下, 由社會大眾來監視而聯合報系民意調查中心於民國 80 年 6 月 12 日所作的一則臺灣地區民眾看金錢政治的民意調查中顯示, 有 6 成以上民眾希望政府高級官員和民意代表能定期公佈財產另中華電視台委託蓋洛普徵信公司於民國 80 年 6 月 11 日至 17 日所作的陽光法案與金權政治意見調查顯示, 分別有 6 成 7 6 成 6 6 成 3 6 成 2 的民眾認為部次長以上的政府官員省主席及直轄市長縣 ( 市 ) 長立法委員及省 ( 市 ) 議員應公佈個人的財產, 另有 5 成 7 的民眾認為總統與副總統應公佈財產 5 成 6 民眾表示立法委員候選人及縣 ( 市 ) 長候選人應公佈財產, 更有 6 成 2 的民眾主張公佈候選人的財產資料對抑制金錢介入選舉確有幫助此外, 亦有 6 成 8 的民眾認為公職人員若虛報個人財產應受到法律的處罰 ( 陳建仲,1995:46) 又根據一項針對在監服刑之貪污犯罪受刑人的調查結果顯示, 當問及政府應如何防制公務員貪污之不法行為, 有 65.79% 的受訪者回答應確實申報財產, 故防制貪污行為, 由財產申報制度著手確屬可行方向為此, 基於民意所趨, 政府當局為確立公職人員清廉之作為建構政治透明化祛除金權政治遏止公職人員貪污腐化, 也決定逐步提出一系列陽光法案草案當然, 力求政治人物財產的透明化, 較易獲得民眾的支持與信賴, 對於推動廉能政治當可收風行草偃之效, 故民意對於公職人員公開財產的即呼聲甚囂塵上 ( 陳開煊,1994:40-48), 民國 82 年公職人員財產申報法也因應而生財產申報法審議期間, 適值爆發華隆案長榮案臺北市捷運工程局弊案十八標匈牙利公車採購弊案等重大弊端 ; 當立法委員就法規逐條討論之際, 又發生中油廢水處理工程弊案, 致使民眾對政府高階人員清廉操守互為懷疑, 認為其等不法行徑與所謂清廉官吏人民公僕的道德規範嚴重衝突 ( 林照真,2004a:148), 民意對公職人員財產申報法的立法更為殷望參我國公職人員財產申報法之立法過程一我國第一部陽光法案之立法 :( 陳秀慧,2006) 最早要求公職人員申報財產之法案, 係前立法委員趙少康與數位學者共同研擬之公職人員財產申報法草案, 該草案於民國 78 年 4 月 23 日對外公佈 ; 趙少康與其他 30 位立法委員於 80 年 3 月 15 日以臨時提案方式提出於立法院第 1 屆第 87 會期第 8 次會議, 草案規範公職人員和公職候選人應定期申報其財產收入, 若不依法申報或申報不實將受有期徒刑拘役罰金之處罰政府當局鑑於朝野呼籲, 遂由行政院人事行政局研議相關法案, 並由當時的政務委員張劍寒負責推動, 於民國 80 年 6 月 24 日首次公開公職人員財產申報法草案, 同時舉行第一次座談會 ; 復於同年 8 月 5 日 9 月 3 日 9 月 17 日假政治大學公企中心進行第二三四次座談討論同時針對我國政治社會環境之實際需要, 配合現行法律體系, 就公職人員申報財產之對象申報範圍申報方式受理單位資料保密及違法責任等相關事項, 擬訂公職人員財產申報法草案經與會委員討論後, 對草案之申報對象強制申報應否公開財產資料, 以及公職候選人是否適用等問題, 作成討論但與會委員意見甚為分歧, 案經行政院人事行政局整理各方意 8

的陽光法案與金權政治意見調查顯示, 分別有 6 成 7 6 成 6 6 成 3 6 成 2 的民眾認為部次長以上的政府官員省主席及直轄市長縣 ( 市 ) 長立法委員及省 ( 市 ) 議員應公佈個人的財產, 另有 5 成 7 的民眾認為總統與副總統應公佈財產

19 見後, 綜整分成甲乙兩案, 陳報行政院審查甲案列舉了政務官簡任第 12 職等或相當職等以上各級政府機關公營事業機構公立學校校長依法選舉產生之鄉 ( 鎮市 ) 級以上政府機關首長與民意代表等申報對象 ; 乙案則僅提出政務官鄉 ( 鎮市 ) 級以上政府機關首長與民意代表應申報財產至於申報方式, 甲案規定公職人員應於就職時自願申報 ; 乙案規定公職人員就職時, 一律均應申報而前立委林正杰等 20 人亦於民國 81 年 4 月 14 日立法院第 1 屆第 89 會期第 16 次會議中, 提出公職人員財產申報法草案的總說明與反金權革命宣言, 但會中決議俟行政院所為提案送交立法院時再作併案審查該草案將公職人員依職務高低分成甲乙丙三類, 並依其工作性質再區分為行政人員民選人員軍職人員司法人員公營事業人員, 前揭人員若不依法申報或申報不實將遭撤職處分而立法院在 81 年 6 月 16 日三讀通過政風機構人員設置條例, 將原設置於各政府機關的人二單位改制為政風機構, 希其能隨時糾舉查察公務員貪瀆不法弊端, 以達成端正政風的目的 ; 並附帶決議要求行政院應於下會期前將公職人員財產申報法草案送請立法院審議, 促使陽光法案的推動向前邁進一步由於原負責推動該法案的政務委員張劍寒離職, 且法務部政風司即將成立, 以掌理全國政風業務 ; 而本法案又事涉政風事項, 公職人員財產申報法屬端正政風的重要措施, 因此草案的研擬業務轉由法務部負責推動法務部研擬之草案於 81 年 7 月 14 日首次送行政院審查, 並於 7 月 17 日完成審查, 除刪除依禮俗受餽贈之財物, 每次逾 5000 元應報告機關首長條文外, 總計通過 11 個條文 ; 另 7 月 22 日再經行政院審查定稿增列草案條文為 14 條但有關總統副總統究否應納入申報對象, 以及公職人員之配偶和未成年子女的財產是否應一併申報填列, 仍有很大的爭議, 故該草案所規範之申報對象並不包括總統副總統考試院院會於 81 年 10 月 22 日亦對公職人員財產申報法草案進行討論, 通過總統副總統亦應納入為申報對象 ; 行政院院會則於 81 年 11 月 19 日通過財產申報應採強制申報方式之規定因此, 行政院考試院旋於 12 月會銜函請立法院審議此草案立法院程序委員會則於第 1 屆第 90 會期第 17 次會議中, 決議將該草案交由法制內政司法等三個委員會審查, 並與立法委員林正杰等 48 人提擬的公職人員財產申報法草案作併案審查 82 年 2 月原省政府主席連戰被李前總統登輝先生提名出任行政院長, 有多位學者主張連戰應創下先例, 主動公佈個人財產, 並委託專業經理人管理龐大的財產資源惟連戰在閣揆資格審查會中再三表示於法無據, 拒絕公佈個人財產 ; 於焉, 朝野各界要求儘速立法的聲浪更是甚囂塵上 82 年 3 月 11 日, 立法院法制內政司法等三個委員會於立法院第 2 屆第 1 會期第一次聯席會議中, 併案討論林正杰委員等 48 人尤宏委員等 25 人張俊雄委員等 17 人所分別提擬的公職人員財產申報法草案趙少康委員等 16 人擬具之公職員財產申報及操守法草案, 以及行政院和考試院院會銜函請審議的公職人員財產申報法草案等五個版本, 使該草案正式進入 9

次會議中, 提出公職人員財產申報法草案的總說明與反金權革命宣言, 但會中決議俟行政院所為提案送交立法院時再作併案審查該草案將公職人員依職務高低分成甲乙丙三類, 並依其工作性質再區分為行政人員民選人員軍職人員司

20 立法審查程序經聯席會議召開四次會議, 以及一次政黨協商後, 與會委員秉持取大同捨小異之原則, 於民國 82 年 3 月 31 日完成審查, 並將修改後之條文逕送院會二讀, 我國首部陽光法案就在一片擾嚷聲中, 無視執行之困難, 於同年 6 月 8 日二讀通過 6 月 15 日三讀通過 7 月 2 日由總統公佈 9 月 1 日施行歷經立法院 7 次院會討論表決通過, 公職人員財產申報法成為我國第一部陽光法案, 也爲我國的政治發展寫下嶄新的一頁 ; 期望藉此法能建立防止金權政治的遊戲規則, 以端正政治風氣, 並確立公職人員守正不阿誠信廉明的風氣法務部專案小組也相繼於同年 6 月 20 日及 28 日, 公佈攸關公職人員財產申報及人民申請查閱財產之公職人員財產申報資料審核及查閱辦法基於公職人員財產申報法對端正政風之重要性, 允宜在施行一段時間後, 作全面檢討, 該法先後於 83 年 7 月 20 日 84 年 7 月 12 日修正第 7 條關財產信託條文法務部於 89 年 9 月 7 日召開公聽會, 邀請專家學者座談指教, 再於 91 年 8 月提出修正草案,91 年 12 月 3 日經行政院考試院監察院會銜函送立法院審議, 並經立法院法制委員會於 92 年 4 月 28 日召開立法院第五屆第三會期法制委員會第十二次全體委員會議, 審查通過部分條文, 但仍未完成立法 93 年 12 月 11 日立法委員改選, 依屆期不連續之原則, 公職人員財產申報法修正草案需重新提送立法院為求周延妥慎, 法務部政風司於 94 年 4 月成立公職人員財產申報法修正草案研究小組, 定期召開研修會議, 以執行公職人員財產申報法修正草案之修法作業其過程依次如下 : ( 一 )94 年 5 月通函全國政風機構, 廣徵修法意見 ( 二 )94 年 5 月完成公職人員財產申報法修正條文初稿, 法務部法規委員會法律事務司檢察司並分別就初稿修正草案條文提出修法意見 ( 三 )94 年 6 月各政風機構協助統計擴增財產申報對象後之初估人數 ( 四 )94 年 7 月完成初步彙整之公職人員財產申報法修正草案條文對照表 ( 五 )94 年 8 月召開修正草案條文之研商會議, 特別邀請監察院考試院派員與會, 並就修正草案條文達成修法共識 ( 六 )94 年 10 月召開公職人員財產申報法修正草案公聽會, 邀請總統府司法院考試院監察院及行政院所屬機關, 臺北市高雄市臺北縣臺中市等地方自治團體及信託業界代表學者專家等共 48 個單位與會討論, 聽取修法意見 ( 七 )94 年 11 月至 12 月, 廣泛徵詢蒐集各界意見後, 參採彙整並評估考量現行制度之優缺點, 完成公職人員財產申報法修正草案 ( 八 )95 年 1 月公職人員財產申報法修正草案正式提請行政院會討論 ( 九 )96 年 3 月 5 日公職人員財產申報法修法, 擴大申報對象為 1 萬 5 千人, 新法預定於 97 年 10 月 1 日實施 10

戲規則, 以端正政治風氣, 並確立公職人員守正不阿誠信廉明的風氣法務部專案小組也相繼於同年 6 月 20 日及 28 日, 公佈攸關公職人員財產申報及人民申請查閱財產之公職人員財產申報資料審核及查閱辦法基於公職人員財產申報

21 表公職人員財產申報法立法過程之大事紀要時間 ( 民國 ) 過程 78 年 4 月立委趙少康等 31 人提出公職人員財產申報法草案 79 年 3 月人事行政局反對公職人員財產申報法立法 79 年 4 月李總統登輝表示, 將於就任第 8 任總統時主動公佈個人財產 79 年 6 月立委於施政總質詢日, 要求行政院長郝柏村公佈財產人事行政局奉當時行政院長郝柏村命令, 對公職人員財產申報制度進行研究 79 年 7 月人事行政局完成公職人員財產申報法草案之初稿 80 年 3 月立委林正杰提出中央重要公職人員財產申報法草案 80 年 5 月大專教師協會提出民間版公職人員財產申報法草案 80 年 6 月行政院長郝柏村指示人事行政局制定公職人員財產申報法 80 年 6--9 月人事行政局舉辦公職人員財產申報法四次座談會 81 年 4 月立委林正杰發表反金權革命宣言, 並重提公職人員財產申報法草案, 立法院院會決議送交法制內政司法三委員會聯席會議審查 81 年 6 月立法院通過政風機構人員設置條例時, 附帶決議要求行政院將公職人員財產申報法草案於下會期時送達立法院審議行政院首長早餐會報聽取人事行政局公職人員財產申報法草案簡報 81 年 9 月立委林正杰提案, 建請立法院院會優先審議公職人員財產申報法草案 81 年 10 月考試院將總統副總統列入財產申報法的規範對象 81 年 11 月行政院通過法務部版公職人員財產申報法草案 82 年 3 月行政院長連戰表示欲促成公職人員財產申報法在第 2 屆第 1 會期完成立法 11

22 82 年 3 月 11 日立法院法制內政司法三委員會第 1 次聯席會議開始審查五種版本的公職人員財產申報法 82 年 3 月 18 日立法院法制內政司法三委員會第 2 次聯席會議 82 年 3 月 24 日立法院法制內政司法三委員會第 3 次聯席會議, 立委大幅翻修, 加入強制申報強制公開條款 82 年 3 月 31 日立法院法制內政司法三委員會第 4 次聯席會議 82 年 4 月 1 日公職人財產申報法一讀通過, 加入強制信託條款 82 年 4 月 5 日 82 年 4 月 13 日 82 年 4 月 15 日國民黨黨政高層首長會議, 決定在 2 讀會時, 由行政院副院長徐立德領軍, 展開翻案國民黨在中央黨部召開黨政協商, 原本是一場希望凝聚共識, 討論翻程序與黨團運作的會議 ; 不料, 黨團幹部卻相互開罵指責國民黨假中央黨部舉行強制動員會議, 使公職人員財產申報法草案在院會就此打住, 但遭部分立委反彈, 表決結果, 決定維持原訂議程院會開始進行 2 讀 82 年 4 月 29 日院會第 2 次第 2 讀會 82 年 6 月 1 日院會第 3 次第 2 讀會 82 年 6 月 4 日院會第 4 次第 2 讀會朝野進行協商, 國民黨放鬆底線, 同意以強信託換取縮小申報對象的範圍, 但是行政院副院長徐立德表示絕不接受強制信託, 朝野互信破裂立委趙少康提出程序動議, 要求公職人員財產申報法所有有關實質內容的表決, 必須採記名表決 82 年 6 月 8 日 82 年 6 月 9 日院會第 5 次第 2 讀會, 記名表決通過申報公開信託裁罰的規範內容, 並完成 2 讀國民黨中常會後, 李登輝連戰會商, 斟酌是否於法定的 10 天之內提覆議案, 或是日後再行修法 12

23 82 年 6 月 11 日院會第 1 次第 3 讀會 82 年 6 月 15 日院會第 2 次第 3 讀會立法院 3 讀通過公職人員財產申報法 82 年 6 月 20 日國民黨高層傾向放棄覆議, 決定待日後修法 82 年 7 月 2 日總統依法公佈公職人員財產申報法 82 年 8 月 20 日法務部發佈公職人員財產申報法施行細則 82 年 9 月 1 日公職人員財產申報法開始施行 83 年 7 月 20 日總統修正公佈公職人員財產申報法第 7 條 ( 信託 ) 條文 84 年 7 月 12 日總統修正公佈公職人員財產申報法第 7 條 ( 信託 ) 條文 90 年法務部提擬公職人員財產申報法修正草案 91 年行政院院會通過法務部版公職人員財產申報法修正草案 91 年 12 月 3 日 94 年 2 月行政院會銜考試院監察院函請立法院審議公職人員財產申報法修草案立委改選, 依屆期不連續之原則, 公職人員財產申報法修正草案需重新提送立法院 94 年 5 月 5 日法務部函請各政風機構提出公職人員財產申報法修法建議 94 年 8 月法務部召開修正草案條文之研商會議, 特別邀請監察院考試院派員與會, 並就修正草案條文達成修法共識 94 年 10 月法務部召開公職人員財產申報法修正草案之公聽會, 邀請總統府司法院考試院監察院及行政院所屬機關, 臺北市高雄市臺北縣臺中市等地方自治團體及信託業界代表學者專家等共 48 個單位與會討論, 聽取修法意見 95 年 1 月法務部於正式將 95 年版公職人員財產申報法修正草案提請行政院會討論 13

24 96 年 3 月 5 日公職人員財產申報法修法, 擴大申報對象為 1 萬 5 千人 ( 資料來源 : 陳秀慧,2006) 由於臺灣貪腐問題始終未能根絕, 對於國家政治與社會經濟造成許多嚴重的傷害, 也破壞了民主體制社會公益和人民對政府的信賴 ; 法務部為了解臺灣民眾對政府廉政表現的評價, 遂自 86 年起分別委託政治大學選舉研究中心與臺灣透明組織辦理臺灣地區民眾對政府廉政主觀指標與廉政政策的評價的民意調查其中,92 年至 94 年民意調查結果顯示, 民眾對於臺灣選舉賄選的情形民眾到公家機關辦事情請人關說的情形以及一般民眾到公家機關辦事情送紅包的情形等三種違反廉政行為最為詬病 ; 而河川砂石管理業務人員立法委員政府採購或公共工程人員, 則被民眾評為最不清廉的三類公務人員再從 94 年民意調查結果觀之, 對於政府掃除黑金和肅貪的成效方面, 有 61.0% 的民眾表達不滿意 ; 僅有 56.4% 的民眾表示會主動檢舉公務人員的貪污不法行為 ; 僅有 57.6% 的民眾認為公職人員財產申報制度有其效益存在 ; 另有 69.0% 的民眾認同公職人員若無法說明財產的來源, 即表示可能與貪污有關因之, 以陽光立法來檢視公職人員的一言一行, 有必要嚴正執法, 另對於現行公職人員財產申報制度的漏洞更需儘速修訂檢討, 以展現政府的魄力和決心, 方能有效治理腐敗肆後續相關陽光法案之研修研議 : 適逢 97 年 1 月份第 7 屆立委選舉, 及 3 月份第 12 任正副總統大選結果, 國民黨獲得大勝, 並拿回失去 8 年的執政權, 在立法院掌握多數情況之下, 因而朝野有再研修相關陽光法案之提議, 包括公職人員財產申報法在內之修正工作整個陽光法案體系, 除公職人員財產申報法之外, 尚包括其他法案陽光法案包括範圍甚廣, 國民黨將陽光法案射程範圍至政治獻金法公職人員財產申報法集會遊行法政黨法遊說法等五項法案, 執政之民進黨則提出所謂陽光九法, 其中涵蓋法務部廉政局組織法遊說法立法委員行為法公職人員財產申報法公職人員選舉罷免法公職人員利益衝突迴避法政治獻金法政黨法及政黨不當取得財產處理條例等九項法案 14

25 回顧歷屆國會中, 國民兩黨囿於輿論壓力, 紛紛對於國會改革提出陽光四法與陽光九法兩套陽光法案, 雖然最後僅通過公職人員財產申報法修正 ( 公職人員財產申報之規範 ) 遊說法 ( 遊說程序全面透明化, 以防止不當利益輸送 ) 公職人員選罷法修正 ( 提高賄選刑度 ) 三法, 但業已開啟了國會陽光化的第一步而未通過的主要陽光法案尚有法務部廉政局組織法草案 ( 設置專職之肅貪廉能單位 ) 立法委員行為法修正草案 ( 擴大立委關係人範圍, 明訂禁止兼職利益迴避財產信託等規定 ) 公職人員利益迴避法修正草案 ( 擴大利益迴避範圍 ) 政黨法草案 ( 禁止黨營事業政黨財務透明化 ) 政黨不當取得財產條例 ( 政黨不當取得財產之處理 ) 與政黨及其附隨組織取得財產清查及處理條例等案壹立法目的第三節我國公職人員財產申報法之立法目的與功能一法條開宗明義立法目的 : 我國公職人員財產申報法案之立法審議期間, 時值公部門弊案叢生 ; 但基於民意壓力所趨, 政府遂立法通過公職人員財產申報法財產申報法的立法理由主要基於興利與防弊的理由, 例如 : 為防制貪污遏止金權政治防範官商勾結端正政風建立廉能政治建立有效民主的政治當然, 建立透明化的金錢管制規範, 雖不一定保證有效遏止金權政治的不當或惡質化, 但至少因為陽光法律的制訂可以產生嚇阻金權政治猖獗的作用, 對不肖的貪瀆公職人員因有法可治, 亦可產生制裁作用 ( 陳秀慧,2006:28-30) 二政治清明立法目的 : 因此公職人員財產申報制度的立法目的, 在於維護政風以確立公職人員之清廉作為, 建立公職人員利害關係規範, 故規定重要官員民意代表及承辦重要業務人員均應依法逐年申報財產異動情形, 以達到稽核監督目的 ; 貪污有時是一種結構性的問題, 其中不乏隱藏性的犯罪黑數, 藉由公務人員財產申報讓全民共同稽核官員財產異動情形, 深入探究財產增加遞減原因與其職務異動關係, 以杜絕違法不當利得, 而達政治清明目的依據公職人員財產申報法第一條開宗明義規定 : 為端正政風, 確立公職人員清廉之作為, 特制定本法, 再參酌公職人員財產申報法歷屆版本, 以及學者和專家的意見, 歸納財產申報制度的立法目的約有 ( 陳淞山,1993:66-67, 謝立功 :2004:33-52, 陳秀慧, 2006:28-30): ( 一 ) 為促進廉能政治, 順應民意機關與輿論要求, 並為端正政風防制貪污, 政 15

26 府應建立公職人員財產申報制度, 使其財產透明化, 並達成澄清吏治之目標, 建立公務人員誠實廉潔之作為, 促使民主政治健全發展 ( 二 ) 為端正政治風氣, 確立公職人員守正不阿廉明誠信行事, 必須建立一套防止金錢政治的遊戲規則, 制定公職人員財產申報法, 正得以提供政治透明化 ( 三 ) 為確實監督國內政商關係, 避免政府施政只照顧少數人, 故應將政府公務人員及其關係人所掌握之有形無形財產, 揭櫫在陽光下, 由社會大眾來監視 ( 四 ) 陽光法案消極作用在於增加不肖公職人員徇私枉法的成本, 亦有建立效率民主的積極作用 ; 而公職人員財產申報法的消極作用, 不僅可以減少金錢肆無忌憚侵擾政治運作的機會, 更具有建立效率廉能政府的積極功能 ( 五 ) 為查核中央民意代表, 甚至所有公職人員之財產, 不致使其有利用職權謀取份外之財的機會, 並防範政經掛勾和官官相護之流弊, 故應建立財產申報制度 ( 六 ) 民主社會定期選舉, 民選公職人員在選舉期間與非選舉期間, 均有大量開銷 ; 利用公職之便, 謀取私利, 在民主國家司空見慣, 若乏規範措施, 必會損害民主制度臺灣由威權體制轉化為民主體制, 威權體制的金權政治尚在, 民主體制的金權歪風又變本加厲 ; 因此, 公職人員財產申報法是有效防止金權政治的立法 ( 七 ) 陽光法案是要端正金權政治的流弊, 以及防止公職人員利用職權貪瀆斂財情事發生, 制定此種法律乃期使擁有公權力的特定公職人員在可受公評的條件下, 不會徇私舞弊 ( 八 ) 近年來, 政商關係惡質金權政治嚴重, 民眾對官商勾結金錢政治可能造成的立法不公政治倫常喪失, 深表憂心, 故制訂公職人員財產申報法, 有助於澄清吏治抑制金錢政治的氾濫隨著社會工業化都市化的變遷, 民眾與政府的關係日益密切, 人民與公職人員的接觸日趨頻繁, 而公職人員的決策影響人民權益福祉至深且鉅在多元競爭的民主政治中, 政府如何分配社會資源, 必須將競爭過程公開, 使參與競爭者, 依公平公開程序進行 ; 而為使公職人員不致因不當利益做出偏袒決策, 其財產狀況確有公開與規範的必要臺灣是一個緊密家族關係的傳統社會, 於公職人員以家人姓名隱匿不當得利 ; 金權掛勾民意代表兼職不清, 利益迴避運作不彰 ; 傳播媒體近乎壟斷, 缺乏公信力 ; 以及立法從嚴執法從寬官場陋習普遍存在 ; 由是觀之, 我國政風不良, 必須策訂嚴謹陽光法案, 以改善政商勾結特權舞弊之沉疴陽光法案的正當性在於維護或重建民眾對政府的信賴, 當人民對公職人員的操守愈不信任時, 陽光法案愈有更高的正當性貳立法功能公職人員財產申報法是陽光法案的第一步, 讓民眾清楚而直接了解政府官員與民意代 16

27 表究竟有無廉潔從公, 並清楚劃分政治與金錢關係具體而言, 公職人員財產申報法可分為消極的預警功能積極的管制作用靜態的資料管制及動態的行為管制, 茲分述如下 ( 劉宏恩,1994; 黃家昌,1997:44-48; 陳秀慧,2006:30-31): 一消極的預警功能 : 公職人員之財產申報資料, 透過政府媒體與熱衷公共事務之民眾的查閱運用, 可發揮以下效果 : ( 一 ) 作為判斷公職人員是否廉潔的依據 : 公職人員之財產資料公開, 可作為民眾選舉及評價其言行是否一致是否廉潔誠實的重要參考對於故意申報不實之民選公職, 選民亦可考量下屆選舉時, 不再投票給他 ( 二 ) 增加公職人員從事不法行為的成本 : 公職人員在受到政府與民間雙重監督的情況下, 縱仍可透過人頭洗錢等手法來從事不法行為, 但困難度與心理壓力成本都將提高, 故將產生節制的作用 ( 三 ) 嚇阻或預防貪瀆犯罪之功能 : 由於現行財產申報法第 11 條第 3 項規定, 公職人員經處罰鍰後仍不申報或補正資料, 將受刑罰制裁, 具有嚇阻並預防犯罪之功能 ( 四 ) 作為貪瀆犯罪的預警機制 : 當申報人財產有異常變動時, 可以提醒受理申報單位, 主動了解當事人的品德操守與財產收入來源二積極的管制作用 : 除了消極的預警功能外, 落實財產申報制度尚可發揮積極管制效果 : ( 一 ) 與其他管制法令相互配合, 形成完整綿密的監控體系 : 公務員服務法第 13 條第 1 項規定 : 公務員不得經營商業或投機事業但投資於非屬其服務機關監督之農工礦交通或新聞出版事業, 為股份有限公司股東, 兩合公司之有限責任股東, 或非執行業務之有限公司股東, 而其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額百分之十者, 不在此限同條第 4 項規定, 公務員違反該規定者, 應先予撤職由此條文反面解釋可知, 公務員所持有之公司股份, 不得超過其所投資公司股本總額的百分之十因此, 公務人員財產資料的公開, 得以查知其究竟持有多少公司股份, 有否超過上述限額的情形再查, 公務員服務法第 17 條之規定 : 公務員執行職務時, 遇有涉及本身或其家族之利害事件, 應行迴避以公職人員申報之土地不動產為例, 職司都市計畫地政等業務之公職人員, 倘於其轄區內擁有土地不動產, 是否曾迴避參與執行職務, 亦值得深入探究是以, 公職人員財產申報法可與其他相關法制規定形成一嚴密的法律體系, 相互為體互相為用, 可收相輔相成之效, 例如 : 與公務員服務法公職人員利益衝突迴避法等構成一個公職人員倫理法的法秩序 ( 二 ) 規範公職人員之交易及獲利行為 : 公職人員財產申報制度, 不僅包括靜態財務資料的申報, 尚應包括動態理財行為的申報, 亦即對其財產取得或收入之來源日期型態方式的申報 ; 如此, 除不法交易或不當獲利行為, 17

28 可受到管制外, 復可根據申報資料判斷其財富是否有不合理累積的情事因此, 公職人員在處分及收受財物時, 也將會格外留心其正當性與合法性因此, 俟公職人員財產申報法修正草案通過後, 公職人員必須申報財產取得或收入來源, 將可有效約制公職人員之交易與獲利行為 ( 三 ) 促進民眾參與形成公共監督 : 公職人員財產申報法的立法目的在於期望藉由財產申報制度的實施, 讓公職人員財產公開透明供公眾檢視 ; 因公職人員負有決策權, 倘若有內線交易或利益輸送, 而司法難以偵察時, 採取財產申報制度似乎可為釜底抽薪之計申報財產是一套強調民間與政府協力的政治防腐機制, 公開申報公職人員的財力狀況, 使其在陽光下接受檢驗, 也具有貫徹民主原則落實主權在民等給予人民監督政府的意義公開財產申報資料制度, 以民眾及媒體監督來輔助檢調單位, 確有其需 ; 因為司法單位的人力物力與時間有限, 無法對公職人員不法行為進行全面監控調查, 故藉由公眾力量監督公職人員之財產資料, 得以輔助司法單位查察不法力有未逮之憾三靜態的資料管制 : 公職人員之財產申報資料, 透過政府與媒體民眾的調查運用, 靜態上至少可發揮如下效果 : ( 一 ) 做為其他管制法令的適用依據例如公務員服務法 13 第 I 項規定 : 公務員不得經營商業或投機事業但投資於非屬其服務機關監督之農工礦交通或新聞出版事業, 為股份有限公司股東, 兩合公司股份兩合公司之有限責任股東, 或非執行業務之有限公司股東, 而其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額百分之十者, 不在此限第 III 項 : 公務員違反第一項之規定者, 應先予撤職由此條文之反面解釋可知 : 公務員所持有之公司股份, 不得超過其所投資公司股本總額的百分之十而由於公務人員財產資料的公開, 吾人得以查知其究竟持有多少各公司股份, 是否有超過上述限額的情形又例如公務員服務法 17 規定 : 公務員執行職務時, 遇有涉及本身或其家族之利害事件, 應行迴避以公職人員申報之土地不動產為例, 都市計畫地政等機關之公務員, 倘於其轄區內擁有土地不動產, 是否曾迴避參與執行職務, 應予深入探究另外, 稅法方面 ---- 如遺產及贈與稅法 5 第 (3) 款 : 以自己之資金, 無償為他人購置財產者, 其資金以贈與論而在監察院所公布的公職人員財產申報資料中, 我們可以發現一個十分有趣的現象 : 上至總統下至地方議員, 普遍皆有其配偶財產遠較本人為多的情形舉其犖犖大者 : 前總統李登輝僅有存款一筆 3,300,423 元新台幣, 李曾文惠卻有七筆共計 41,073,838 元, 達總統本人的 12 倍半 ; 而股票總價額 7,083,070 元, 全部為李曾文惠所持有以大部分官夫人自己本身並無勞務所得或其他收入來源的情況來看, 可能都會有遺產及贈與稅法 5 之適用 ; 是否曾按規定申報與繳納贈與稅, 值得進一步追蹤 ( 二 ) 做為判斷是否適任有無利益衝突的依據此功能的第一層意義在於 : 將公職人員之財產狀況公開, 可做為民眾選舉及評價公職人員言行是否一致是否適任時之參考固然, 有錢並非罪惡, 但我們社會畢竟還是以中低收入戶的選民佔大多數, 許多政治人物看準了這一點, 便喜歡宣稱自己是貧苦出身深知民生疾苦可做民眾的代言人, 藉此來討好選 18

29 民, 但實際上卻是家財萬貫富甲一方 ; 更有甚者, 則乾脆以家境窘迫做為其違法情事的合理化藉口此等近似欺騙的政客技倆, 一旦將其財產資料公開, 立即無所遁形就提昇政治文化及提供正確參考資訊給選民來說, 將公職人員 ( 及候選人 ) 之財產狀況公開, 絕對有相當大的正面效益其次, 公布公職人員之財產資料, 可做為民眾及國會判斷其是否有利益衝突問題的依據, 這在選舉候選人或對被提名人行使同意權時特別有意義所謂利益衝突 (conflict of interest) 的問題在美國討論甚多, 最早是起源於一七八九年第一屆國會禁止財政部長 (the secre-tary of Treasury) 投資政府公債後來一八六三年訂定聯邦利益衝突刑法 ( the Federal Conflict of Interest Criminal Statues,18 U.S.C.202~209) 做正式完整而嚴格的規範廣義的利益衝突包括角色衝突與財產利益上的衝突, 後者又可進一步區分為來自公職人員自身的財產上利益衝突來自外在給公職人員的財產上利益衝突時間上的利益衝突 ( 兼職問題 ) 身分上的利益衝突旋轉門 (revolving door) 的問題等以下僅就美國聯邦利益衝突刑法的規定做介紹 : 1 官員的職位不可直接或可預期地, 對其個人或配偶未成年子女有財產利益上的影響 (18 U.S.C.208); 2 官員不得接受非政府來源之薪金或酬勞, 惟其前任雇主真誠的 (bonafide) 養老金退休金或其他福利津貼不在此限 (18 U.S.C. 209); 3 官員不得在其職務外, 就涉及政府利益的問題, 以一個直接具體的方式, 接受其他人所給予的津貼, 或為其利益擔任代表 ( 18U.S.C.203,205); 4 本條即所謂的旋轉門條款 (the "revolving door" law) 官員不得於卸職後 (post-employment) 為涉及利益衝突的代表行為 (18 U.S.C.207) 四動態的行為管制 : 除了靜態的資料管制之外, 公職人員財產申報制度尚可發揮較為積極面的行為規整效果, 個人認為主要有三 : ( 一 ) 規範公職人員之交易及獲利行為公職人員財產申報不僅包括靜態財務資料的申報, 尚應包括動態理財行為的申報, 亦即對其財產取得或收入之來源日期型態方式的申報, 不法交易或不當獲利行為, 將可因而受到管制財產定期申報, 若有特別異動, 皆會受到公眾及司法監察機關的注意, 其可根據申報資料判斷是否有財富的不合理累積, 因此公職人員在處分及收受財物時, 將會格外留心其正當性與合法性 ( 二 ) 增加公職人員從事不法行為的成本公職人員在受到政府與民間雙重監督的情況下, 即使仍可能透過人頭洗錢等手法來從事不正之金錢關係, 但困難度與心理壓力等成本都大為增加, 自會產生節制的作用 ( 三 ) 促進民眾參與公共監督公開符合民主政治主權在民之原理, 已如前述事實上有意願好好監督政府及公職人員的民眾或公益團體甚多, 但是資料的欠缺常使其有心無力或乾脆放棄公職人員財產申報與公開, 相當程度地彌補了此一缺憾而且以公眾及媒體監督來輔助檢調單位, 也可說是必要的, 因為即使我們不去懷疑皇后的貞操, 檢調單位的人力物力與時間, 的確也不太可能做到全面監控過濾所有公職人員的地步公開至少使有意願的民眾與公益團體有一個開始的基礎第四節我國公職人員財產申報法之規範內容與實施成效檢討壹陽光法案公職人員財產申報法特色 : 19

30 一所謂陽光法案, 一般係指為規範公職人員, 於從事公務公職期間之清廉公正, 防制相關貪瀆不法及利益輸送行為之一系列法案的泛稱民國八十二年六月十五日, 在國人殷殷期盼下, 立法院終於完成首件系列陽光法案公職人員財產申報法的立法, 為我國陽光法案體系之建立開啟了第一道陽光 ; 惟根據法務部最新統計指出, 九十三年公務員違反公職人員財產申報法案件共二百一十六案, 總計裁罰一百八十七位公職人員, 裁罰總金額達一千三百三十三萬元 ; 其中, 以故意申報不實財產的案件最多, 共有一百七十六案, 佔所有被裁罰案件達八成之多, 合計裁罰一千二百六十六萬元, 此外, 無正當理由逾期申報的案件則有十一案, 計裁罰六十七萬元, 比例之高, 已創下罕見記錄二公職人員財產申報制度蘊含著四大強制, 分別是 : 強制申報 : 公職人員財產申報法除對申報對像有明確規範外, 並律定應行申報之財產, 公職人員與配偶未成年子女的財產如不動產船舶汽車及航空器, 一定金額以上的存款外幣有價証券債權債務, 對各種事業的投資及其他具有相當價值的財產, 均應一併申報強制公開 : 規定受理申報機關對於財產申報資料, 經審核後應彙整列冊, 供民眾查閱, 另一定職級以上的官員的申報資料必須刊登在政府公報上強制信託 : 一定職級以上的官員, 應將個人及其配偶未成年子女一定金額以上的不動產及上市股票信託與政府承認的信託業代為經營管理強制處罰 : 對申報不實不為申報對財產拒絕說明或作虛偽說明等均有處罰規定三公職人員財產申報常見的疏失及應行注意事項 : 申報日與查詢基準日不同 : 為瞭解申報人是否誠實申報, 政風機構係以申報人簽署申報表之日期作為基準日加以函查, 若因財產資料眾多, 蒐集時間較長, 致某項財產資料之基準日 ( 如存簿補登日等 ) 與申報日不同時, 因審查人員無法從申報表得知實際日期, 有遭誤認申報不實之嫌仍請申報人儘可能於申報日清查所有財產並申報完畢, 必要時請於備註欄註明特定財產之基準日, 促使審查人員注意, 以減少被誤認為申報不實之機率, 並可減少事後說明之累僅申報財產概數 : 應申報之財產, 應依實際狀況確實申報, 不可僅申報概數 ; 若僅為一時方便而估計錯誤, 或誤以為多報可以抵免少報部分, 致誤差在社會通念所無法接受之範圍, 極可能因此被認定為故意申報不實, 不符金額計算係以漏報金額 + 溢報金額 + 短報金額, 不可不慎未請配偶配合辦理申報 : 凡名義上屬於本人配偶或未成年子女名下之財產而達申報標準者, 依法均應申報, 如有配偶不願或不能提供申報資料時, 應向其分析申報之利害關係, 俾配合辦理申報遺忘久未使用之銀行帳號 : 財產申報前應對存款作一清查, 平時並應妥善保管存簿, 若漏報金額龐大, 依社會通念認為不致遺忘者, 可能受到申報不實之認定, 而遭致裁罰漏報共同使用部份或附屬建物 : 實務上常見申報人僅申報主建物而漏報附屬部份, 凡持分所有之不動產, 如辦妥所有權登記並領有所有權狀, 均應列入不動產申報常見住宅大樓之地下停車位或建物之共同使用部分未申報而遭裁罰漏報債務或逕以原貸款數申報 : 實務上常見未將貸款金額一併申報, 舉凡應申報之財產, 應依實際狀況確實申報, 若誤差在社會通念所無法接受之範圍, 尚可能因未盡清查財產之義務而被認定為申報不實, 不可不慎未詳閱公職人員財產申報填表說明與相關規定 : 公職人員財產申報法施行迄今已逾 12 年, 填報之表格雖然並未變更, 但對初次辦理財產申報者而言, 亦頗為不易除應於辦理申報前, 詳閱公職人員財產申報填表說明與相關規定外, 尤於辦理申報發生疑義時, 務必依規定向受理申報機關 ( 構 ) 諮詢, 以免錯漏而遭受裁罰 20

31 四財產申報研擬修訂方向 : 為配合政府掃除黑金, 預防貪瀆之政策, 法務部業已研擬修訂公職人員財產申報法, 其修正重點概為 : 適度擴大應申報人員之範圍擴大向監察院申報財產人員之範圍增訂申報義務人卸 ( 離 ) 職者亦應申報財產增訂一定財產之申報並應包括取得時間原因及價額增訂財產信託條款及財產變動申報制度以替代財產動態申報增訂意圖隱匿財產故意申報不實及財產異常增加違反真實說明義務之刑責規定等另法務部已要求提高公務員財產申報抽查比例, 規定 93 年的抽查比例為 21%, 逐年提高到 97 年的 25% 五陽光是最好的防腐劑, 財產申報制度是許多國家關於公務人員廉政立法的一項重要內容, 除對端正政風確實有重大助益外, 也可以有效杜絕公職人員假藉職權進行利益輸送, 甚具正面積極意義, 本會員工應全力支持維護整體清廉形象, 並配合政府政策全力掃除黑金, 提昇國家清廉度指標貳公職人員財產申報法修法之研議 : 公職人員財產申報法乃基於管制金錢政治需要而制定, 以採取命令課予義務的管制手段進行, 公職人員依法應誠實申報財產, 故具有強制申報的性質為達到申報的實質效果, 凡與公職人員關係密切之配偶及未成年子女所有之所得與財產, 均應一併申報, 故本法屬於涉及人民權利義務的法律規定經法務部與監察院統計, 每年約有 2 萬 8 千名以上的公職人員必須申報個人配偶和未成年子女的財產 ; 倘若採行自願申報, 多數公職人員必定會選擇不申報, 以免除申報之勞煩, 或是為了避免隱私權遭受干擾, 尤其是原立法所欲管制之對象 ( 操守不佳之公職人員 ), 勢必規避申報財產, 而自願誠實申報者, 將僅是少數廉潔的公職人員因此, 為使本法端正政風的立法目的得以達成, 並使申報法令之施行具有實益, 強制申報確屬必要有關申報資料公開的部分, 除民眾可以申請查閱財產資料外, 總統副總統行政立法司法考試監察各院院長副院長政務官立法委員國民大會代表監察委員省 ( 市 ) 議員縣 ( 市 ) 長等人員之申報資料, 並應定期刊登政府公報有關處罰的部份, 故意申報不實或逾期申報, 可處新臺幣 6 萬元至 30 萬元罰鍰, 高階官員並公佈姓名 ; 另通知限期補正申報資料而不為補正者, 可處以 1 年以下有期徒刑有關信託的部份, 總統副總統行政立法司法考試監察各院院長副院長政務官立法委員省市長省 ( 市 ) 議員縣 ( 市 ) 長應將其個人及其配偶未成年子女一定金額以上之不動產及上市 ( 上櫃 ) 股票, 信託與政府承認之信託業代為管理處分有關整體申報法制, 包括公職人員財產申報法 ( 舊法共 17 個條文 ;96 年 3 月 5 日修正後新法為 20 個條文 ) 規範了申報對象申報內容申報時間受理與審核單位申報資料公開方式動態申報與財產信託查詢與說明義務違法的責任 ; 另有公職人員財產申報法施行細則 (31 個條文 ) 公職人員財產申報資料審核及查閱辦 21

32 法 (22 個條文 ), 以及政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點 (21 個條文 ) 公職人員財產申報表填表說明 (27 個條文 ) 等晚近各界對於陽光法案已較有高度的期待, 尤其是希冀藉本法使公職人員的財產狀況能夠攤開在陽光下, 公開接受民眾查閱檢視, 以全民監督的精神, 如同殺菌劑般, 使少部分不肖的公職人員有所忌憚但無論從法令規範面或實務執行層面觀之, 現行財產申報制度可規避的漏洞甚多, 形成陽光照不到的死角尤其是, 公職人員財產申報法在未經慎重精密立法之下, 缺失處處可見, 且實務運作面亦存有闕漏 ; 而政府宣導不周, 多數民眾並不知有權查閱公職人員申報資料, 更使財產申報制度屢遭非議再者, 一般民眾也預期政治人物根本不會誠實申報財產, 縱使有人申報不實, 也不會立即推論其政治操守或誠信有瑕疵, 更不會質疑其涉有貪瀆之虞因而號稱第一道陽光鼓勵政治透明的財產申報法, 卻遭受民眾冷漠以對, 似乎陽光燒不熱民眾的心, 而操守不佳的公職人員們也仍舊投入選戰或繼續擔任官職鑒於財產申報法對端正政風之重要性, 且施行期間, 中華民國憲法增修條文第 1 9 條有關國民大會及省縣自治規定已有變革, 政務人員退職酬勞金給與條例已廢止, 另訂定政務人員退職撫卹條例, 以及信託法信託業法行政執行法行政罰法等相關法律亦皆有所制定修正, 故財產申報法相關規定確有全面具體配合酌修, 以符時宜的必要總而言之, 財產申報法施行至今, 歷經政府組織變革法規變動等背景因素, 故有財產申報功能須強化調整之必要, 若不修正之, 顯難符合時代需求及全民期待為配合政府掃除黑金, 預防貪瀆之政策, 法務部經檢討後認現行應申報財產人員之範圍宜予擴大 ; 又財產動態申報制度未能發揮預期功能, 宜配合信託法及信託業法之施行, 改採財產信託制度及財產變動申報制度, 並增訂財產信託制度之配套規定, 俾財產信託能順利執行, 且使公職人員之財產變動情形透明化, 以期杜絕公職人員假借職權遂行利益輸送另為促進廉能政治, 符合社會各界嚴懲貪污之期待, 且鑒於現行規定僅能就公職人員之靜態財產狀況為查核, 無法就公職人員財產異常增加可能涉及貪污之犯行, 深入發掘及處罰, 爰對意圖隱匿財產而故意不實申報之行為, 及對財產異常增加且無正當理由未為說明或無法提出合理說明或說明不實者, 增列刑責處罰, 以收遏阻貪風警惕不法之效因此法務部鐵腕整飭官箴, 提出公職人員財產申報法修正草案, 申報對象一舉增加 1 萬 5 千多人, 包括應申報財產公職人員的代理人 ; 並修訂總統副總統行政立法司法考試監察各院院長副院長政務人員立法委員直轄市長直轄市議員縣 ( 市 ) 長等公職人員與其配偶未成年子女必須將財產交付信託而公職人員若故意隱匿財產而不實申報, 將受兩年以下有期徒刑 ; 此外還增訂財產異常增加之 22

33 說明義務, 違者最高可處一年以下有期徒刑 ; 另為防止不肖官員移轉財產, 無論卸職或離職者, 亦需在兩個月內申報財產前述修訂規範的嚴苛, 被外界視為強光法案, 而此次財產申報變法案, 法務部已於 95 年 1 月報請行政院審查, 預定送交立法院新會期審議立法參公職人員財產申報法修正草案衝擊影響分析 : 一公職人員財產申報法修正草案修正之理由及過程 : ( 一 ) 修正理由公職人員財產申報法自 82 年 9 月 1 日施行之後, 對端正政風確有助益爰各界對陽光法案的期待殷切, 尤其是希冀藉本法使公職人員的財產狀況能夠攤開在陽光下, 公開地接受民眾查閱檢視, 以全民監督的精神, 使少部分不肖的公職人員有所忌憚, 如同殺菌劑般, 去除壞菌因子, 防止細菌孳生, 正所謂陽光是最好的防腐劑鑒於本法對端正政風之重要性, 且本法於施行期間, 中華民國憲法增修條文第一條及第九條有關國民大會及省縣自治規定已有變革, 政務人員退職酬勞金給與條例亦已廢止另定政務人員退職撫卹條例, 以及行政執行法等相關法律亦皆有所修正, 本法相關規定有配合酌修必要性, 實有作全面而具體之檢討為配合政府掃除黑金, 預防貪瀆之政策, 本法經檢討現行規定後, 認應申報財產人員之範圍宜予適度擴大 ; 另現行財產動態申報制度未能發揮預期功能, 宜配合信託法及信託業法之施行, 改採財產信託制度及財產變動申報制度代之, 並增訂財產信託制度之配套規定, 俾財產信託能順利執行, 並使公職人員之財產變動情形透明化, 以期杜絕公職人員假借職權遂行利益輸送另為促進廉能政治, 符合社會各界嚴懲貪污之期待, 且鑒於現行規定僅能就公職人員之靜態財產狀況為查核, 無法就公職人員財產異常增加可能涉及貪污之犯行, 進行深入發掘及處罰, 爰對意圖隱匿財產而故意為財產不實申報之行為, 及對財產異常增加且無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 增列刑責處罰, 以收遏阻貪風警惕不法之效期能確切落實財產申報立法之規範目的 ( 二 ) 修正過程法務部曾於 84 年 5 月間提出公職人員財產申報法修正草案, 經行政院考試院監察院會銜函送立法院審議, 並經立法院法制內政及邊政司法等三委員會第三屆第三會期第三次聯席會議於 86 年 4 月 23 日審查通過, 但未能完成立法嗣法務部又於 91 年 8 月間提出公職人員財產申報法修正草案, 於 91 年 12 月 3 日, 經行政院考試院監察院會銜函送立法院審議, 並經立法院法制委員會於 92 年 4 月 28 日召開立法院第五屆第三會期法制委員會第十二次全體委員會議, 審查通過部分條文, 但仍未能完成立法法務部經重新檢討調整, 政風司並於 94 年 4 月間成立公職人員財產申報法修正草案研究小組, 定期召開研修會議, 執行公職人員財產申報法修正草案之修法作業過程依次如下 : 1 94 年 5 月通函全國機關, 蒐集修法意見 2 94 年 5 月底政風司完成公職人員財產申報法初稿修正條文法務部法規委員會法律事務司檢察司並分別就初稿修正草案條文提出修法意見 3 94 年 6 月各政風機構協助統計擴大財產申報對象後之初估人數 4 94 年 7 月政風司完成初步彙整之公職人員財產申報法修正草案條文對照表 5 94 年 8 月法務部召開本法修正草案條文之研商會議, 特別邀請本法會銜之相關機關監察院考試院派員與會, 並就本修正草案條文達成修法共識 6 94 年 10 月法務部召開公職人員財產申報法修正草案之公聽會, 邀請總統府司法院考試院監察院及行政院所屬機關, 臺北市高雄市臺北縣臺中 23

34 市等地方自治團體及信託業界代表學者專家等共 48 個單位與會討論, 聽取修法意見 7 94 年 11 月 -12 月, 廣泛徵詢蒐集各界意見後, 併評估考量現行制度之優缺點, 予以參採彙整, 完成公職人員財產申報法修正草案二公職人員財產申報法修正草案之修正要點 : ( 一 ) 刪除利益衝突迴避條款公職人員利益衝突迴避法業經完成立法程序, 有關公職人員利益衝突迴避之規範應依該法辦理, 爰刪除現行條文第九條, 並修正本法之立法宗旨 ( 修正條文第一條 ) ( 二 ) 適度擴大應申報財產人員之範圍 1 配合政府掃除黑金預防貪瀆之政策及相關法律之修正, 經參考各界意見, 適度擴大應申報財產人員之範圍 ( 修正條文第二條 ) 此次增列各級政府機關之副首長及職務列簡任第十職等以上之一級主管 ; 公營事業總分支機構之首長副首長 ; 各級公立學校之副校長 ; 公立學校設有附屬機構者, 該機構之首長副首長 ; 軍事單位上校編階以上之各級主官副主官及主管 ; 各級民意機關民意代表 ; 行政執行官軍法官政風及軍事監察主管人員 ; 以及司法警察工商登記金融監督暨管理公產管理金融授信商品檢驗商標專利公路監理環保稽查等易茲弊端業務項目之主管人員, 均須申報財產經初步估計, 財產申報人數將達約 4 萬 2 千人次較目前申報人數多約 1 萬 4 千人次 2 本次增列公職人員申報財產對象所影響者, 一則增加大量公職人員財產申報義務及彼等一旦逾期申報或故意申報不實之裁罰責任, 必然引起多數公職人員之抱怨 ; 一則受理申報機關之業務量激增, 以監察院及目前政風機構人事精簡化之政府組織改造趨勢以觀, 未來審核人力勢必不足, 日後財產申報審查業務負荷量沈重 3 惟此次增列對象之範圍係源於各界長期以來對各項易茲弊端職務之反映, 增列理由均已一一臚列於本法修正草案說明欄供參縱使申報人數激增, 有上列之不利影響, 但經評估若能落實本法之執行, 加強宣導全民監督之陽光法案之概念, 待財產申報之查核處罰, 係藉由媒體政黨民眾之關切監督, 以及政府部門各政風機構輔助查核共同發揮功能之時, 必能有效針對重大違法貪瀆或公職人員之風紀有一定之遏阻改善成效, 建立民眾對政府廉能執政之信賴基礎是增列申報對象有其修正之必要性 4 另就增列須申報財產之公職人員而言, 增加彼等一年一次之申報義務, 雖多一項行政作為義務, 但對於依法誠實申報之公職人員實質上並無不利影響, 亦不會有裁罰問題, 自無權益受損可言 ; 而對於政風機構之審查人力不足一節, 若無法以增員編制之方式改善, 則考慮以加強宣導相關法令緩減抽查比例改善抽籤取樣設計之方式, 以維持審查品質及審查之公平性代表性, 並能就審查人力不足之難題取得一平衡解決之道 ( 三 ) 嚴密財產申報之時機及內容為落實財產申報之審核及了解申報人財產增減情形, 增訂申報義務人卸 ( 離 ) 職者亦應申報 ; 又一定財產之申報並應包括取得時間原因乃至價額 ( 修正條文第三條及第五條 ) ( 四 ) 增訂財產信託條款及財產變動申報制度以替代財產動態申報制度 1 相關公職人員於依第三條規定申報財產時, 其本人配偶及未成年子女之不動產一定金額以上之上市 ( 上櫃 ) 股票及其他經核定之財產, 應自該次申報期間之始日起三個月內信託與信託業, 或於翌年定期申報時, 申報自該次申報日起至前一次申報期間所有前揭財產之變動情形, 即所謂財產變動申報制度, 以期公職 24

35 人員財產變動情形透明化, 落實全民監督之立法目的 ( 修正條文第七條 ) 2 信託契約應約定委託人欲對信託財產之管理或處分為指示者, 應先向該管受理申報機關申報後始得為之 ; 受託人對於未經申報之指示, 應予拒絕, 以使公職人員之財產變動情形透明化, 得受全民之監督 ( 修正條文第八條 ) 3 本次修正之財產信託, 鑒於盲目信託 (blind trust)( 或譯不知情信託放任信託 ) 有以下特性 :( 一 ) 不用申報 ( 二 ) 不用公開 ( 三 ) 不用強制 ( 四 ) 受託人必須變更信託財產內容 ( 五 ) 委託人與受託人之間原則上不得通訊等, 有可能非但無以防弊, 反而成為隱匿財產的工具, 真正被矇蔽 ( 不知情 ) 的不是將財產信託的官員, 反而是社會大眾, 故認以採取公開財產的方式最能發揮大眾監督的作用因此, 改以信託財產仍由委託人保留處分權但為避免公職人員以指示或其他方法遂行利益輸送, 本修正草案爰規定委託人或其法定代理人對信託財之管理或處分欲為指示, 需先申報始得為之之規定此種信託方式一則仍可以公開, 供民眾監督, 避免委託人勾串受託人遂行利益輸送 ; 一則由公職人員保留信託財產之運用決定權, 不致使委託人或與之交易之第三人因盲目信託之處分遭受不測損害此種財產信託, 符合財產申報法之立法目的, 亦可兼顧申報義務人對財產處分及管理之權利 ( 五 ) 刪除相關民意代表應公布提供助理服務處所及交通車輛經費來源, 並定期刊登政府公報之規定民意代表聘用公費助理之經費, 如係由各該民意機關編列預算支應, 無公布之必要 ; 如係自費聘用助理及支出服務處所交通車輛之經費, 此部分應屬政治獻金之範疇, 爰刪除現行條文第八條 ( 六 ) 強化申報資料之查核為利於受理申報機關 ( 構 ) 進行查核, 以確保財產申報制度之落實, 爰將查核之要件依實際需要酌予修正, 並增訂監察院及法務部得透過電腦網路請求有關之機關 ( 構 ) 團體或個人提供必要之資訊, 受請求者有配合提供資訊之義務之規定, 節省公文往返時間及有關機關 ( 構 ) 回復查詢所必要之人力物力, 且對可疑人員之財產進行監控, 期能落實本法防杜貪瀆之功能 ( 修正條文第十條 ) ( 七 ) 增訂意圖隱匿財產不實申報及財產異常增加違反真實說明義務之刑責規定 1 為促進廉能政治, 並符社會各界嚴懲貪污之期待, 對意圖隱匿財產而故意為財產漏報短報溢報等申報不實之行為, 及就公職人員其前後年度申報之財產經比對後, 財產增加總額逾其本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上, 且無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 增列刑責處罰 ( 修正條文第十一條 ) 2 增訂上開刑責處罰條文, 係鑒於現行規定對於公職人員意圖隱匿財產故意申報不實之情形, 僅處以行政罰鍰, 不足以抑遏貪犯行, 使陽光法案之立法目的成效不彰 ; 另一方面, 僅能就公職人員之靜態財產狀況為查核, 無法就公職人員財產異常增加可能涉及貪污之犯行, 進行深入發掘及處罰, 亦是現行制度的一大盲點 ; 故為促進廉能政治, 符合社會各界嚴懲貪污之期待, 爰對於意圖隱匿財產而故意為財產漏報短報溢報等申報不實之行為, 及就公職人員其前後年度申報之財產經比對後, 財產增加總額逾其本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上, 且無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 增列刑責處罰, 使全體公職人員更加重視財產申報的義務, 並期因此達到遏阻貪風警惕不法之效 3 條文精神乃參酌英國香港新加坡馬來西亞尚比亞泰國及巴哈馬等採取當事人進行主義之英美法系國家 ( 泰國係大陸法系國家 )-- 渠等對公務員財產來歷不明且無法提出反證者設有刑罰之規定, 且英國香港新加坡等政府廉政之 25

36 成效斐然, 本部認公職人員財產申報法立法目的既係為促進廉能政治, 遏阻貪腐, 乃援引上開國家相類條文之立法精神, 設計公職人員財產異常增加且違反真實說明義務之刑責規定 4 本法之刑責處罰規定, 係以公職人員自行申報之財產狀況為基礎, 以公職人員提交之財產申報表資料, 比對其前後年度之財產狀況, 藉查核公職人員之財產是否有異常增加之情形, 課以公職人員就財產異常增加部分有真實說明之義務 ; 乃著眼於公職人員之財產異常增加, 已不符其正常收入之常情者, 客觀判斷上該公職人員之財產來源顯有可疑, 故宜立法明定此情形下, 申報義務人有真實說明之義務 ; 說明財產來源之資料並不公開, 故無侵犯財產隱私之問題 ; 但因財產無端增加本身即是一項證據, 故要求公職人員為財產來源之說明若其又未能合理並真實說明財產異常增加之來源, 足使外界懷疑其操守是否廉潔, 有損公職人員清廉官箴, 故祭以刑責之重罰, 此並無違反無罪推定原則 ; 是本條處罰之內涵, 並非單純針對公職人員財產異常增加, 而是就公職人員財產異常增加, 且違反合理真實說明義務, 上開二者均構成要件該當, 始成立本條之罪責換言之, 公職人員若就財產異常增加部分能提出證據證明其財產合法來源, 亦即提出合理真實之說明者, 自不受本條項之處罰 ; 而予其就財產異常增加有說明之機會, 亦與緘默權之行使概念不同至於其真實說明之內容若有涉其他刑事責任者, 涉及公益, 自應依法告發移送刑事偵查是否成立其他犯罪 5 本條文之立法, 顯會影響龐大利益共犯結構, 推動不易, 但經評估此立法之實益, 以質而言, 確能發揮財產申報之精神, 遏阻任何不法或貪腐行為, 使公職人員自惕, 並符社會各界期待, 以收公職人員財產申報制度之實效 ( 八 ) 增訂罰鍰處罰時效為因應本法公開公職人員財產申報資料接受全民監督, 需比對歷年申報資料, 裁處罰鍰之時效不宜太短 ; 又考量時效期間太長, 對裁處罰鍰機關調查相關事證容有困難, 爰將罰鍰裁處權之時效訂為五年 ( 修正條文第十四條 ) ( 九 ) 修訂財產申報資料之保存期限及屆期處理方式相關財產申報資料既已規定應強制公開, 自無發還之必要, 爰規定於保存五年後, 除司法機關或監察機關依法通知留存者, 應予銷燬, 以免人力及物力之浪費 ( 修正條文第十五條 ) 三公職人員財產申報法修正草案修正之成本與效益, 及對市場競爭之影響 : 公職人員財產申報法修正草案之內容因涉及公職人員財產申報有關申報人員申報範圍申報方式裁罰違反相關定之裁罰等事項, 希冀以全民監督的精神, 遏阻公職人員任何不法或貪腐行為, 建立全民對政府施政廉能之信賴, 無法以量化方式呈現所需成本及其所帶來之利益, 故有關其帶來之效益, 則以以下之質化方式評估之 : ( 一 ) 公職人員財產申報法旨在建立公職人員財產申報制度, 藉以端正政風, 確立公職人員清廉作為而本法自 82 年 9 月 1 日施行至今, 中華民國憲法增修條文第一條及第九條有關國民大會及省縣自治規定已有變革, 政務人員退職酬勞金給與條例亦已廢止另定政務人員退職撫卹條例, 其他如信託業法信託法行政執行法等相關法律亦皆有所制定修正, 本法相關規定實有作全面具體檢討並配合酌修之必要, 以符時宜 ( 二 ) 經檢討現行須申報財產人員之必要性及適度擴大申報財產人員之範圍, 修正條文之規定符合公平性及民眾之期待另財產信託制度之配套規定財產變動申報制度之執行, 乃至增訂申報義務人卸 ( 離 ) 職者亦應申報要求一定財產之申報應包括取得時間原因乃至價額之規定, 均為落實財產申報之審核及了解申報人財產增減情形, 可落實公職人員財產變動情形透明化之功能 26

37 ( 三 ) 在近來頻傳之各項弊案媒體揭露政要人士炒股疑雲之與論下, 民眾對於清廉政府之期待更為殷切是本法增訂意圖隱匿財產故意申報不實及財產異常增加違反真實說明義務之刑罰規定, 不啻為促進廉能政治, 嚴懲貪腐風氣之一記猛藥, 更能彰顯政府澄清吏治向貪腐宣戰之強大決心 ( 四 ) 本次公職人員財產申報法之修正, 係全面翻修, 不論在制度之設計刑罰之制定, 都有重大變革, 有其政策性的指標意義, 影響深遠此部陽光法案若能在朝野共同努力下落實執行, 應能提高民眾對政府施政廉能之信賴肆新修正公職人員財產申報法之特色 : 一公職人員財產申報法自民國 82 年 9 月 1 日施行迄今, 期間僅於 83 年 7 月 20 日 84 年 7 月 12 日兩度小幅修正第 7 條條文, 近年來行政院積極推動公職人員財產申報法之修法工作,96 年 3 月 5 日立法院第 6 屆第 5 會期院會完成三讀程序, 於 96 年 3 月 21 日總統華總一義字第號令公布令公布, 施行日期另由行政院會同考試院監察院以命令定之二本次修正內容幅度甚大, 包括擴大申報義務人範圍財產強制信託增訂意圖隱匿財產不實申報及財產異常增加違反真實說明義務之罰則規定等, 其中與本部同仁最相關者, 莫過於應申報人範圍擴大至各級政府機關之首長副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長主管公營事業總分支機構之首長副首長及相當簡任第十職等以上之主管代表政府或公股出任私法人之董事及監察人及會計採購政風公產管理及公路監理之主管人員等, 通過公職人員財產申報法修正案後, 將樹立我國政府清廉執政之重大里程碑, 惟也擴大應申報的公職人員範圍, 預估將由現行的八千多人增加到一萬五千多人, 申報對象與範圍的爆增, 影響層面頗大三受理申報單位分工 : ( 一 ) 屬於監察院者如下 : * 一總統副總統 * 二行政立法司法考試監察各院院長副院長 * 三政務人員 * 四有給職之總統府資政國策顧問及戰略顧問 * 五各級政府機關之首長副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長主管 ; 公營事業總分支機構之首長副首長及相當簡任第十職等以上之主管 ; 代表政府或公股出任私法人之董事及監察人 * 六各級公立學校之校長副校長 ; 其設有附屬機構者, 該機構之首長副首長 * 七軍事單位上校編階以上之各級主官副主官及主管 * 八依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉 ( 鎮市 ) 級以上政府機關首長 * 九各級民意機關民意代表 * 十法官檢察官行政執行官軍法官 ( 二 ) 下列人員之申報機關 ( 構 ) 為申報人所屬機關 ( 構 ) 之政風單位, 無政風單位者, 由其上級機關 ( 構 ) 之政風單位或其上級機關 ( 構 ) 之單位受理 : * 十一政風及軍事監察主管人員 * 十二司法警察稅務關務地政會計審計建築管理工商登記都市計畫金融監督暨管理公產管理金融授信商品檢驗商標專利公路監理環保稽查採購業務等之主管人員 ; 其範圍由法務部會商各該 27

38 中央主管機關定之 ; 其屬國防及軍事單位之人員, 由國防部定之 * 十三其他職務性質特殊, 經主管府院核定有申報財產必要之人員 ( 三 ) 申報機關為各級選舉委員會 : * 總統副總統及縣 ( 市 ) 級以上公職候選人四 96 年新版公職人員財產申報法修法主要內容分析 : 公職人員財產申報法自民國 82 年 9 月 1 日施行迄今, 已逾 15 年, 期間僅於 83 年 7 月 20 日 84 年 7 月 12 日兩度小幅修正第 7 條條文, 然因我國人民殷切期待公職人員應清廉從政, 且配合政府貫徹防貪肅貪反貪之決心, 近年來行政院積極推動公職人員財產申報法之修法工作, 立法院各黨團於 96 年 1 月 17 日, 經朝野協商通過公職人員財產申報法修正草案, 於 96 年 3 月 5 日立法院第 6 屆第 5 會期院會完成三讀程序, 樹立我國政府清廉執政之重大里程碑此次修正主要內容如下 : ( 一 ) 適度擴大申報義務人範圍將具有決策權監督權或易生弊端之公職人員, 如行政執行官軍法官政風及軍事監察主管人員各級政府機關職務列簡任第十職等以上之幕僚長及主管納入申報義務人範疇 ( 第 2 條第 1 項 ) ( 二 ) 嚴密財產申報之時機及內容為落實財產申報之審核及了解申報人財產增減情形, 增訂申報義務人卸 ( 離 ) 職者亦應申報 ; 又一定財產之申報並應包括取得時間原因乃至價額 ( 第 3 條及第 5 條 ) ( 三 ) 由財產信託及動態申報擇一辦理之雙軌制, 修改為財產強制信託之單軌制總統副總統五院院長副院長政務人員公營事業總分支機構之首長副首長直轄市長縣 ( 市 ) 長其本人配偶及未成年子女之不動產國內上市上櫃之股票及其他經核定之財產, 應辦理強制信託 ( 第 7 條第 1 項 ) ( 四 ) 增訂財產變動申報制度立法委員及直轄市議員其本人配偶及未成年子女之不動產國內上市上櫃之股票及其他經核定之財產, 應每年辦理變動申報 ( 第 8 條 ) ( 五 ) 強化申報資料之查核為利於受理申報機關 ( 構 ) 進行查核, 以確保財產申報制度之落實, 爰將查核之要件依實際需要酌予修正, 並增訂監察院及法務部得透過電腦網路請求有關之機關 ( 構 ) 團體或個人提供必要之資訊, 受請求者有配合提供資訊之義務之規定, 節省公文往返時間及有關機關 ( 構 ) 回復查詢所必要之人力物力, 且對可疑人員之財產進行監控, 期能落實本法防杜貪瀆之功能 ( 第 10 條 ) ( 六 ) 增訂意圖隱匿財產不實申報及財產異常增加違反真實說明義務之罰則規定有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報, 或其前後年度申報之財產經比對後, 增加總額逾其本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上者, 受理申報機關 ( 構 ) 應定一個月以上期間通知有申報義務之人提出說明, 無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 分別處於最高新台幣 400 萬元或 300 萬元之罰鍰伍現行公職人員財申報制度仍有防弊上漏洞 : 一一般而言, 制定陽光法案就是為了防止貪瀆, 不可否認的, 本法的確發生了警戒的作用, 但是對於部分存心不良的官員而言, 本法還是有所不足的第一, 申報規定就職時第一次申報, 就職後每年申報一次, 而申報日期是自四月初始由當事人自選 28

39 一日為基準日申報我們可以想像, 有心人有一年的時期可以轉移財產, 且可以選擇某一日財產較少之日申報, 可見效果有限第二, 本人配偶未成年子女的財產應申報, 但是, 以中國人的觀念而言, 父母的財產最終都是要給子女的, 但是成年子女的財產不必申報, 形成極大的漏洞, 這方面恐須法律專家再深入研究第三, 現行申報制度, 只申報財產的得喪變更, 卻不必申報財產的取得方式取得時間如此一來, 欲追查財產的來源, 極不容易第四, 現在雖然規定了執行單位應查核, 但查核效果如何實令人質疑例如政風單位辦理查核, 每年逐漸增加實質審核比例, 但是比例還是很低的 ; 再加上政風機關人力有限, 根本無法全面查核, 可見效果有限二國內研究言論自由的權威大法官林子儀, 財產申報爆出股票進出超過規定金額卻未動態申報, 且漏報金額高達二千多萬元, 依法, 林子儀應被裁罰六萬至卅萬元罰鍰, 但因監察院監委難產, 無法作業, 勢將延後開罰, 惟已提出補正要求林子儀為憲政史上, 首位因財產申報不實面臨處罰的大法官監察院官員指出, 林子儀漏報的財產, 屬於動態申報部分的買賣股票, 法律規定, 申報者本人配偶及未成年子女買賣股票金額超出一千萬元即應申報 ( 自由時報電子報三扁嫂鑽戒又漏報? 監院 : 惡性重大! 最高罰鍰 30 萬 ( 新浪部落網 ): 前第一夫人吳淑珍用國務機要費買兩支鑽戒, 不僅檢方要查, 監察院 95 年 11 月 9 日也正式發文給台北地檢署, 調閱國務機要費相關筆錄, 要追究財產申報不實的問題 ; 尤其先前吳淑珍漏報珠寶案子還在處理, 現在又爆出新的違法案件, 不僅是財產申報法實施 14 年來的重大違法行為, 有監察院官員私下以實在是惡性重大來形容陳前總統向人民報告主動提到, 曾經向友人黃維生借貸 450 萬國務機要費的起訴書當中也記載, 第一夫人吳淑珍購買兩只昂貴的鑽戒, 一只 32 萬元, 另一只更高達 132 萬元可是翻開財產申報表, 平常珠光寶氣的吳淑珍相關欄目上空空如也, 更不用說是因為國務機要費, 被扯出的兩支鑽戒了根據統計, 扁嫂漏報財產過去已經有 6 次紀錄, 民國 93 年就因為 6 次進出股市, 金額達到 1 千萬以上, 卻沒有申請動態申報, 被連續處罰罰了 44 萬元事隔兩年, 扁嫂沒學乖,13 件珠寶 2 支鑽表以及聲稱向親友借的 17 件珠寶還是不申報, 都被揪出來而先前的 17 件漏報尚未結案,2 枚鑽戒又憑空出現, 讓監察院財產申報處的官員實在看不下去, 有官員私下說, 扁嫂一而再再而三違法, 實在惡性重大, 這一次罰鍰絕不手軟根據某報導, 甚至有監院官員表示, 陳水扁夫婦既然敢講, 監察院就照他們胡扯的去查監察院財產申報處的官員表示 : 依據財產申報法第 11 條, 不依規定申報或故意申報不實, 都要裁罰扁嫂過去已有 6 次漏報財產的紀錄, 被裁罰 44 萬, 加上年珠寶申報不實, 還在等待裁罰中, 若這次 2 只鑽戒又漏報, 不管是不是自己買的, 都將被裁罰最高額度 30 萬元陸公職人員財產申報法修法趨勢及其影響 : 我國歷年來已經建制的涉及廉政制度的重要法規, 除貪污治罪條洗錢防治法公職人員利益衝突迴避法政府資訊公開法之外, 還有自 82 年公布施行迄今, 只經歷過二度小幅修正的公職人員財產申報法也包含其中 ; 惟為了滿足社會上對於公職人員清廉形象益發嚴格之期待, 立法院在 96 年 3 月 5 日大幅修正公職人員財產申報法, 將原本的十七條的內容增加至二十條, 並企盼藉由此次修正案, 能夠有效遏阻貪風有關其修法趨勢及其影響說明如下 ( 中國時報電子報自由時報電子報 ): 29

40 一 96 年 3 月 5 日修法擴大範圍公職財產申報對象由 8000 增至人 : 立法院 96 年 3 月 5 日通過公職人員財產申報法部分條文修正草案, 大幅擴大申報範圍, 並規定正副總統五院院長政務人員公營事業政府首長等公職, 應將一戶自用房屋外的不動產及上市上櫃股票等財產, 強制交付信託, 讓重要公職財產更加透明化原以行政命令方式要求一百三十多位政務官財產強制信託, 立法院 96 年 3 月 5 日修法以法律明確規範, 並將直轄市長縣市長也納入二財產強制信託, 縣市長也入列 : 這次修法擴大應申報財產的公職人員範圍, 估計由現行八千多人增加到一萬五千多人除將政務官擴大為政務人員, 原十職等以上機關首長才要申報, 也修正為各級政府機關之首長副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長主管都要申報 ; 另公營事業機構正副首長代表政府或公股出任法人董事及監察人的人員公立學校正副校長軍事單位上校以上正副主官主管等, 通通列為必須申報的公職另新法也對財產異常增加者處以罰款公職人員年度申報財產經前後年比對後, 增加總額比本人配偶及未成年子女全年薪資總額多一倍以上, 無法提出合理說明或未說明者, 可處十五萬元以上, 三百萬元以下罰款約束公職外, 立委這次也修法自我約束, 未來立委及北高市議員申報財產, 將由原本每年定期申報, 改為每年變動申報, 意即一年內所有股票買賣等財產進出, 都要逐筆申報三大幅提高違法罰責, 最高四百萬 : 這次公職人員財產申報法翻修, 並大幅提高違法罰責, 原規定無正當理由不申報或故意申報不實者, 可處六萬元至卅萬元罰款, 新法則規定可處廿萬元以上, 四百萬元以下罰款最近一年社會關注的重大公職人員涉貪案件, 也反映在公職人員財產申報法修法例如這次修法明定公職人員應申報的財產範圍, 除原有的不動產汽車存款股票外, 另新增一定金額以上現金珠寶古董字畫也要申報由於國務機要費案查出前第一夫人吳淑珍涉及鑽表換鑽戒, 另吳之前遭爆料漏報珠寶, 這項修法也被認為是衝著前第一家庭而來的吳淑珍條款根據現有公職人員財產申報法施行細則, 只要持有存款超過一百萬元股票總額超過五十萬元, 另珠寶古董等單項價值超過二十萬元, 都要納入申報範圍四防鑽表換鑽戒, 有如吳淑珍條款 : 30

41 此外, 台北市養工處 95 年爆發官員貪瀆弊案, 涉案的養工處技工蔡聰興月薪只有三萬多元, 卻擁有價值數百萬的賓士跑車與名表, 所以修法規定, 原不需申報財產的公職人員, 經調查有證據顯示其生活與消費明顯超過薪資收入者, 經政風機關核可, 可指定其申報財產五修正案在財產申報種類方面 : 包括珠寶古董字畫都要列入申報範圍, 並規定財產申報要上網公告六在申報義務人方面 : 修正案擴大應申報的公職人員範圍, 納入各級民意機關代表軍事單位上校編階以上之正副主官及主管等, 原本不必申報的鄉鎮市級民代, 未來也必須申報 ; 而具有決策權監督權的公職人員, 如行政執行官軍法官政風與軍事監察主管人員各級政府機關職務列簡任第十職等以上之幕僚長及主管, 也須申報, 估計應申報之對象將較目前增加近一倍七原本不需申報財產的公職人員, 修正案規定, 經調查有證據顯示其生活與消費顯超過薪資收入者, 所屬機關或其上級機關政風單位得經中央政風主管機關核可, 指定其申報財產 ; 換言之, 原不需申報財產者, 可能因生活或消費方式明顯超過薪水收入被政風單位盯上修正案也強化申報資料的查核, 且對可疑人員財產進行監控八此外, 現行財產信託及動態申報擇一辦理的雙軌制, 也修正為財產強制信託的單軌制, 包括正副總統五院正副院長政務官公營事業機構正副首長直轄市縣市長等, 其本人配偶未成年子女所有之一定財產, 應於到職日起三個月內交付信託九修正案新增財產異常增減的管理規定, 有申報義務之人其前後年度申報財產經比對後, 增加總額逾本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上者, 受理申報機關應通知申報義務人提出說明, 無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實, 處十五萬元以上三百萬元以下罰鍰十此外, 立委及直轄市議員部分, 目前採動態申報, 未來將採變動申報, 即一年須一次財產, 但這一年中的所有財產進出交易與過戶都須全盤申報十一修法之後續影響 : 國民黨前立委雷倩在公職人員財產申報法完成修法後表示, 公職人員財產申報法因為牽涉到行政院監察院及考試院, 所以條文沒有明訂施行日期, 希望行政院儘速訂定施行細則和日期, 並增加所需經費及人力國民黨在 97 年 1 月份立委選戰大勝, 立法院黨團書記長郭素春於選後舉行第一場黨團記者會, 承諾過去因國會生態無法優先推動的重大民生經濟及國會改革等法案, 國民黨將全力推動, 也將 31

42 全力推動清廉國會, 加速通過陽光法案柒新法施行面臨之挑戰 : 公職人員財產申報法修正條文於立法院各黨黨團強力催生及民眾引頸期盼下, 於民國 96 年 3 月 5 日迅速三讀通過, 惟該法修正條文仍有下列挑戰亟待突破 ( 許祥珍, 2007): 一無人願意代表政府或公股擔任或續任私法人之董事及監察人 : 因近年來政府或公股介入經營之私法人頻頻發生弊案, 致使執政黨立法院黨團提案將代表政府或公股出任私法人之董事及監察人列入財產申報義務人, 並應向監察院申報財產 ( 公職人員財產申報法修正條文第 2 條第 1 項第 5 款第 4 條第 1 款 ) 然該等董監事人數約達 800 餘人, 若為公務員兼任, 兼職數不得超過兩個, 一個兼職津貼最高為新台幣 8 千元, 兩個兼職津貼則不得超過新台幣 1 萬 5 千元, 有些單位甚至僅能請領新台幣 2 千元車馬費, 在酬庸微薄情況下, 竟須依法強制申報財產, 進而大大影響渠等出任或續任公股董監事之意願, 對公股管理之衝擊難以評估二難以指定財產申報義務人 : 指定財產申報人係第 2 次朝野協商時, 執政黨團所拋出之修正動議, 亦即前三項 ( 指法定及經核定之申報義務人代理申報義務人公職候選人申報義務人 ) 以外之公職人員, 經調查有證據顯示其生活與消費顯超過其薪資收入者, 該公職人員所屬機關或其上級機關之政風單位得經中央政風主管機關 ( 構 ) 之核可後, 指定其申報財產修正條文第 2 條第 4 項 ) 然因政風人員迄今非屬司法警察, 並無司法偵查權限, 如何調查證據, 顯有疑義 ; 況所謂經調查有證據顯示其生活與消費顯超過其薪資收入者之標準, 實難界定, 尤其該公職人員雖薪資微薄, 惟屬家境富裕者, 則其出手闊綽, 是否即應指定其申報財產, 容有疑慮三真實性與完整性之侷限 : 要使公職人員財產申報制度發揮效用所面臨之另一難題, 亦即公職人員是否會誠實申報有鑑於我國外交處境困難, 尚難向外國調取資料, 且公職人員僅須自行擇定 1 日作為財產申報基準日, 則似乎很容易經由脫產購買無記名公債海外置產或存款人頭轉移或頂名投資隱匿不報 ( 特別是易於收藏之動產 ), 洗錢設立投資公司等方式, 規避財產之申報, 並避免受到申報不實之裁罰四財產來源不明除罪化, 恐無法防止公職人員貪瀆行為 : 32

43 公職人員財產申報法修正條文第 12 條明訂倘公職人員財產來源不明, 且拒絕說明來源或對來源說明不實時, 將科以高額行政罰鍰, 然由於並非處以限制人身自由之刑罰, 進而對於高官不痛不癢, 除無震懾力讓高官誠實申報外, 亦無法遏阻渠等貪念五應申報財產義務人遽增, 惟受理及審核之政風人力並無增加, 造成人力短絀現象 : 截至民國 95 年止, 現行應申報財產, 之公職人員人數達 32,610 人, 而預估本法修正條文施行後, 應申報財產義務人將激增超過 5 萬人以上, 然在受理及審核公職人員財產申報案件之政風人員員額並未增加之情況下, 勢必產生徒法不足以自行等執行成效低落情形, 如此反將為民眾不諒解, 戕害立法者之美意捌執行功能上的可能侷限 : 我國公職人員財產申報法之執行以來仍有部分功能上可能之侷限 ( 劉宏恩 : 律師通訊,193 期,1994 年 12 月 ): 一真實性與完整性之侷限 : 道高一尺, 魔高一丈要使公職人員財產申報制度發揮效用所面臨的第一個難題, 就是公職人員是否會誠實申報, 蓋其乃上述功能得以發揮的關鍵然而弔詭之處就正在這裡 : 此一管制措施欲發揮效用, 必須有受管制者的真心合作 ; 偏偏愈需要接受管制的不正公職人員, 他愈不可能乖乖合作因為並沒有任何明顯的正面誘因存在 ---- 乖乖合作反而可能會有負面的喪失利益甚或坐牢等懲罰性後果此點特徵於本法上恐怕較其他管制措施更為明顯從最簡單的脫產購買無記名公債海外置產或存款人頭轉移或頂名投資隱匿不報 ( 特別是易於收藏的動產 ), 到手法繁複的洗錢設立投資公司, 規避的途徑多不勝數誠然, 動態的行為申報資料查核及罰則等制度可相當程度地嚇阻公職人員虛偽不實, 但仍然無法察覺的部分, 恐怕不在少數茲就前述較為複雜的最後兩種手法加以說明洗錢可使一筆不正利益, 搖身一變, 成為完全合法的帳面記錄例如 : 某位官員收受一筆現金賄賂五百萬元, 為免生疑, 就安排用土地買賣的方式, 先高價低買以五百萬元的契約價格買進一筆土地 ( 實際上給付原地主市價一千萬元 ), 再於短時間內以一千萬元賣給第三人, 這位官員就可以在申報財產時說是因為理財行為賺得那五百萬元, 來源清白資料查核時, 亦很難發現有異上述例子尚只是最簡單之不涉國際金融體系者而已設立投資公司是在目前公布的幾批公職人員財產申報資料中, 已可看到的一種規避陽光照射的手法, 與上述洗錢所不同的是 : 它可說完全是合法的設立投資公司後, 設立者只要能掌握公司的大部分股權, 就可自由決定如何管理處分公司名下所擁有之各項財產, 如此一來, 說是說公司擁有, 其實與自己擁有亦所差甚微了而且設立投資公司還有節稅避稅的妙用, 33

44 稅負及許多費用都可由公司承擔, 當財產要移轉給下一代時, 亦非常容易以移轉投資公司股權的方式達成問題就在於 : 這些投資公司通常並非股票公開發行公司, 因此其財務狀況及名下資產, 外界難以得知連戰家族的永勝投資公司吳伯雄家的至德投資公司, 便為著例二做為工具之一的本質上侷限 : 需其他制度配合即使公職人員能誠實申報, 然單獨公職人員財產申報法本身, 倘缺乏相當多的其它制度配合, 恐怕亦無法發揮太大效用除了前文所曾述及之整體陽光法案架構中之其它法案外, 以下另舉其犖犖大者獨立公正之司法監察機關, 其於金錢政治管制上所扮演角色的重要性, 應屬無庸置疑 ; 而相關執行機制的配合, 恐怕亦屬必要例如刑事訴訟法中舉証原則之規定 ---- 在我國現行法制下, 即使發現公職人員的財產有異常增加, 可能亦無法奈之如何因為依刑事訴訟法 154: 犯罪事實應依證據認定之, 無証據不得推定其犯罪事實, 此亦即所謂證據裁判主義換言之, 是檢調單位要去證明該公職人員的突增財產確實為非法取得, 當事人自己是有權保持緘默不需多做解釋的如此一來, 公職人員財產申報制度所能發揮的效用大打折扣反觀香港及新加坡, 則特別在貪瀆罪的偵辦上設有特別規定, 財產一經登記, 當事人對他所增加的財產無法說出合理來源時, 檢調單位可以逕行推定為貪污非法取得, 然後移送法辦因此在我國政商間不正金錢關係如此嚴重的情況下, 似可考慮引進此一立法例, 以使公職人員財產申報法的功能得以落實此外, 例如財產總歸戶與金融實名制, 亦可參考外國之實施經驗考慮引進簡言之, 財產總歸戶是一種匯整全國地政稅務單位及金融銀行業等的資料, 電腦連線建立資料庫的制度, 日本已行之有年 ; 金融實名制目前南韓正在推行, 嚴格規定從事各種金融交易必須出示身分証明使用本人真名如此方能使公職人員財產申報制度確實發揮效用玖財產申報不實遭受裁罰案例仍有相當的爭議 : 實務上, 公職人員財產申報制度最受人詬病的地方, 乃在於當事人是否故意申報不實或刻意隱瞞財產之認定, 除受理審核機關有很大的行政裁量權之外, 查證及裁定是否故意之事實, 往往有相當大的爭議, 茲提出以下的幾個案例探討 : 一案由 : 申報不實裁罰案例配偶刻意隱瞞財產狀況不配合申報, 仍需處罰 ( 台中高等行政法院,) 原告係台南縣國小教師兼會計員, 為公職人員財產申報法第 2 條第 1 項第 11 款規定應申報財產之人員, 於 88 年度定期申報財產時, 未申報其配偶李所有股票大魯閣 1 萬股亞旭 2 萬股宏泰銀行 13 萬 1 千 8 百 80 股, 故意申報不實, 被告乃依公職人員財產申報法第 11 條第 1 項後段規定, 以 89 年 6 月 22 日法 89 財申 34

45 罰字第號罰鍰處分書處以罰鍰新台幣 ( 下同 )7 萬元原告不服, 遂向高等行政法院提起行政訴訟二原告所持理由 : 按公職人員財產申報法第 11 條第 1 項所稱故意, 應包括直接故意與間接故意原告服務於台南縣國小 ( 設於台南縣市路 ), 配偶李則服務於郵局 ( 設於台南縣鎮 ), 二人住所則設於台南縣市里路號, 二人服務處所相距甚遠, 原告無從知悉配偶於郵局之任何信件故, 配偶所有價值新台幣 2 百 10 萬元之攤位及房貸之通信地址皆設於前揭原告住所, 從而原告自然知道要申報財產, 並已依法申報 ; 至於股票部份, 乃配偶因原告反對購買股票投資, 私下委由證券股份有限公司購買並集中保管, 有關股票往來通信住址為鎮路號, 又配偶之扣繳憑單皆寄送於台南縣鄉, 有扣繳憑單 1 份可稽, 從而原告於配偶蓄意隱瞞之下, 無從得知配偶之財產狀況乃情理中事, 既然不知又何來故意之可言? 又, 配偶為職業婦女, 其財產並不交付個人管理, 原告僅大略知道其月入多少, 因原告從事教職, 依法免稅, 從而所得稅之申報皆由配偶處理, 此調閱配偶財產申報資料查閱筆跡即明, 被告稱個人答辯不一等語, 益證個人確實受配偶蒙蔽 ( 蓋配偶有意偷藏私房錢之故 ), 並無明知應申報而不申報之情形詎原處分及訴願決定未明確指出依何種證據認定原告有故意之情形, 且對於原告受配偶蒙蔽之種種證據置而未論, 實難令人甘服三最高行政法院見解 : 查公職人員財產申報制度立法意旨在藉由據實申報財產, 端正政風, 確立公職人員清廉之作為及建立公職人員利害關係之規範, 一般人民亦得以得知公職人員財產之狀況, 故重在公職人員須依法據實申報財產原告身為教師兼會計員, 自不容諉為不知, 竟短報其配偶所有股票大魯閣 1 萬股亞旭 2 萬股宏泰銀行 13 萬 1 千 8 百 80 股等股票, 且該等股票股數非少, 復分屬 3 家不同公司或銀行, 諒非一時疏忽所致, 是原告之所言無漏報財產之故意云云, 殊無可取且原告之配偶固無需申報財產, 惟原告之為應申報財產之公職人員, 依法則應一併申報其配偶所有之財產, 此係應申報財產人之法定義務, 原告自不能任意藉詞推卸而申報配偶財產, 係為履行申報義務人之法定義務, 不涉及配偶財產之處分, 與夫妻相互尊重, 各自管理財產之原則尤其無涉況本件原告之申報系爭年度其配偶所有之財產有價值 3 百 10 萬元之攤位及 2 百萬元之房屋貸款情形, 足見其未向配偶詳加查詢或請配偶提供財產資料以為申報, 是原告之有違反法定之據實申報義務, 至為灼然又原告自日常生活中無從得知其配偶之財產狀況, 縱屬情理中事, 然查明其配偶之財產狀況, 並依法申報, 乃申報義務人之法定義務申報義務人明知應依法申報財產, 而未敘明其配偶之財產狀況有如何不能查證之情形, 則漏報其配偶所有系爭股票, 即屬無正當理由不為申報四漏報公職人員財產申報是否故意, 最高行政法院有判例 (2007 年 6 月 2 日 ): 35

46 在北市某國小擔任會計主任的高姓男子 2003 年申報財產時漏了兩筆房貸, 遭法務部罰鍰, 高某不服提起行政訴訟不過一二審對是否故意, 有不同法律見解, 最高行政法院近期判決原審判決廢棄, 全案發回台北高等行政法院更審高姓男子申報財產時漏報一筆銀行公教貸款債務, 與同一家銀行的另筆房貸, 合計新台幣三百五十萬一千多元, 遭法務部依公職人員財產申報法規定罰鍰八萬元高某不服提起行政訴訟, 一審遭台北高等行法院判決撤銷訴願決定及原處分, 法務部不服因而向最高行政法院提起上訴第一次辦理申報的高姓主任表示, 他是因為不清楚公教購屋貸款房屋貸款也屬公職人員財產申報法施行細則中的債務 ; 另將債務中的他人, 誤以為是指一般自然人, 不包括法人機構, 以致疏漏這二筆貸款高某答辯指出, 這二筆貸款屬同一戶土地房屋貸款, 不動產部分都已申報, 已屬間接申報, 何況公教貸款, 每月由薪資直接扣繳, 詳列薪資單上, 也都可證明沒有故意隱匿不報情事對於台北高等行政法院不認為高某有隱匿的法律見解, 最高行政法院近期判決認為, 原審混淆公職人員財產申報法對故意要件的解釋, 而將意圖隱匿當作處罰構成要件, 顯有違誤最高行政法院判決指出, 公職人員應申報財務, 除有一定金額要件, 並無借貸對象限制, 原審判決未慮及對債務意涵, 以及一般社會經驗法則, 因此判決原判決廢棄, 發回台北高等行政法院拾我國現行財產申報法之執行成效檢討 : 一所謂太陽底下沒有新鮮事陽光是最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化是防止公務人員貪污瀆職的最佳防腐劑民國 82 年 7 月 2 日明令公布之公職人員財產申報法是我國陽光法的起步, 事實上, 公職人員財產申報制度, 僅是諸多陽光立法中的一小部分, 陽光法案包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會民眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的二公職人員財產申報法已於 96 年 3 月 5 日修正通過並公告, 惟行政院卻仍未會同考試院等訂出施行細則, 因此這項陽光法案至今仍無法施行, 朝野一再促請政府儘速實施 96 年通過的公職人員財產申報法, 最近於 97 年 5 月 1 日甫經行政院與考試院會銜通過行政院函送的公職人員財產申報法施行細則修正草案及公職人員財產申報法新修正條文施行日期, 預定 97 年 10 月正式上路, 將依程序轉請監察院繼續辦理會銜事宜三公務員財產申報不實, 八成是故意 : 被視為陽光法案一環的公職人員財產申報制度出現警訊, 法務部最新統計指出, 九十三年違反公職人員財產申報法案件中, 有高達八成的公務員乃故意申報不實財產而遭到裁罰, 比例之高, 已創下罕見紀錄從執行成效來看, 大多數基層政府官員的反映, 則對公職人員財產申報制度持悲觀看法, 多位檢察官和法官明白指出, 抽查比例過低難保無漏網之 36

47 魚, 甚至有風紀疑慮的漏網大魚, 而且裁罰金額最高只有三十萬元, 無法產生威嚇作用, 都使這項制度只有事倍功半的效果法務部統計, 以九十三年統計數據為例, 公務員違反公職人員財產申報法案件共二百一十六案, 總計裁罰一百八十七位公職人員, 裁罰總金額達一千三百三十三萬元 ; 其中, 以故意申報不實財產的案件最多, 共有一百七十六案, 佔所有被裁罰案件達八成之多, 合計裁罰一千二百六十六萬元, 此外, 無正當理由逾期申報的案件則有十一案, 計裁罰六十七萬元 ( 自由電子報 ) 四法務部公布 95 年公職人員財產申報裁罰案件執行成果 : 據法務部統計,95 年 1 至 10 月受理審議政風機構函報違反公職人員財產申報法案件計 171 件, 罰鍰金額新台幣 1,063 萬元, 較 94 年 145 件, 罰鍰金額 818 萬元有增加之情形 95 年審議案件, 經統計 : 故意申報不實遭裁罰案件 138 件, 罰鍰金額 974 萬元 ; 逾期申報財產被裁罰有 4 件, 罰鍰金額 46 萬元 ; 撤銷原處分另為裁罰 2 件, 罰鍰金額 43 萬元 ; 再審議案件 2 件 ; 不罰案件 25 件五法務部要求逐年提高抽查公務員財產的比例, 如從九十三年的百分之二十一提高到九十七年的百之二十五, 將警察機關學校等未設政風單位的機關列為重點查察對象, 囿於受理單位人力之不足, 抽查比率似顯稍低, 無法達到嚇阻作用六至於我國的公職人員財產申報制度經過多次修法以及長達 15 年來的執行之後, 其執行成效之利弊得失如何, 除下節與世界其他重要國家財產申報制度可作為比較分析其優劣之外, 筆者後續將透過深度訪談法, 針對本縣基層公職人員的反映意見, 探討我國現行公職人員財產申報法之執行成效與可能改進之道, 提供相關主管單位參考拾壹未來展望 : 在我國公職人員財產申報法修正條文通過之後, 部分學者對於我國財產申報制度之未來展望看法如下 ( 汪南均 :2007): 一公職人員財產申報法修正條文施行後, 雖會面臨前述之空前挑戰, 惟針對代表政府或公股出任私法人之董事或監察人意願低落之議題上, 如能極力倡導財產申報並非殺雞儆猴之機制, 而僅係增加民眾對公權力足以信賴之表現管道之一, 進而促使原無財產申報義務之公務員及專家學者得以寬心繼續為國服務外, 或可建議政府機關大量晉用政風主管人員擔任私法人之董監事, 因政風主管人員依據公職人員財產申報法修正條文第 2 條第 1 項第 11 款規定, 既應申報財產, 且政風主管人員職司政府機關及公營事業機構之防貪肅貪反貪工作, 倘能代表政府或公股擔任私法人之董監事, 對於私法人是否有貪贓枉法之舉, 自能深切調查瞭解, 並防堵於機先, 此亦不違背當時執政黨黨團提出為杜絕不法, 始要求代表政府或公股出任私法人之董監事須申報財產之立意, 是大量選任具有財經背景或專長之政風主管人員, 代表政府或公股擔任私法人之董事或監察人, 亦不失為解決問題之良方倘上述方式均無法解決問題, 則如能與支持免除代表政府或公股出任私法人之董事或監察人為財產申報義務人之執政黨立法院黨團, 妥適溝通, 並提供修法建議予黨團參酌, 且敦請黨團於立法院提出相關法律修正案, 應不失為另一解決之道二公職人員雖得自行選擇 1 日作為財產申報基準日, 且依據現行法第 10 條規定, 查核公職人員財產是否屬實之政風人員, 亦僅能調閱當日之財產資料, 對於公職人員是否涉及貪瀆, 自難查證 ; 然該法修正條文第 12 條第 2 項既訂定財產來源不明之行政罰則, 則政風人員即得依據同法修正條文第 11 條規定, 向相關機關 ( 構 ) 查詢公職人員一定期間之財產資料並加以比對, 應足以降低公職人員財產申報真實性與完整性受到侷限之困境三公職人員財產來源不明究應科以刑罰或是行政罰, 一直備受爭議, 主張應僅以 37

48 刑罰者, 無非以貪瀆危害國家利益甚深, 為促進廉能政治, 澄清吏治, 並防止涉嫌貪污之公務藏匿非法所得, 應參照聯合國反貪腐公約及香港立法例, 將公務員具有收支異常或來源不明之財產之情況, 直接科處刑罰, 以肅清貪污然主張不宜以刑罰論處之學者或實務界人士, 則以前開舉證責任倒置, 除顛覆應由檢察官對刑事案件負絕對舉證責任之義務外, 無疑開創有罪推定之原則, 且剝奪犯罪嫌疑人保持緘默權, 然此與世界人權宣言聯合國公民及政治權利公約我國現行刑法刑事訴訟法所建立之原理原則相左, 故不應貿然定之針對此爭點, 另有認為得仿效新加坡防止賄賂法所採取之舉證責任轉換方式, 亦即當犯罪嫌疑人之財產與已知收入所得來源不符, 又無法對法院作出合理滿意解釋時, 該財產視為貪污所得, 故當審核公職人員財產之政風人員, 發現公職人員財產有異常增減情況或來源不明時, 自得向有刑事偵查權限之司法人員提供線索, 由司法人員追查該公職人員是否涉有貪瀆不法情事, 倘幸而成案, 則前開來源不明之財產, 透過舉證責任之轉換, 直接視為貪污所得, 既能大幅提高刑度, 復能增加不法財產之追徵追繳, 對於肅貪及反貪成效, 必定大有裨益第五節我國與世界其他國家財產申報制度之比較分析由於公職人員財產申報制度濫觴自美國, 且其它各國亦多係仿照美國法制立法, 因此本文以下的介紹將以美國法為主, 並輔以日韓新加坡中國大陸香港等國家與我國比較不同之申報制度, 試著與我國目前之財產申報制度作比較分析 ( 陳秀慧 : 2006,62-90; 劉獻評 :2005,83-110; 劉宏恩 : 律師通訊,183 期,83 年 12 月 ) 壹美國的財產申報制度 : Ethics in Government Act of 1978 (92 Stat ) 一美國在 1976 年曾經發生轟動一時的水門事件, 水門事件醜聞在當時已經不再只是一樁醜聞而已, 它造成美國憲政危機, 為了防範類似事件再度發生, 美國政府於 1978 年訂定政府倫理法 Ethics in Government Act, 之後, 美國政府又分別於及 1990 年多次增修補充相關規定, 包括國會議員財務公開之要求 Legislative Personnel Financial Disclosure Requirement 行政人員財務公開之要求 Executive Personnel Financial Disciosure Requirement 司法人員財務公開之要求 Judicial Personnel Financial Disclosure Requirement 成立政府倫理局 office of Government Ethics 及卸任後利益衝突 Post Employment Conflict Interest 等相關規定, 要求國會議員司法人員及相當文官俸給 16 職等以上之行政部門及立法部門之官員, 以及 7 職等以上之軍官, 對於個人財產資料均須加以申報並說明二美國公職人員財產申報制度概況 : 一申報主體 : 美國公職人員財產申報制度要求所屬現職參眾兩院議員國會議員候選人總統與副總統候選人, 由總統提名需經參議院同意的提名人選, 任職立法部門與行政部門第 16 職等以上人員或俸級相當 16 職等以上者包括總統副總統及高級武官在內及司法人員等均需申報其本人及配偶未成年子二申報內容 : 1 申請人需依指定日期, 將前一年中的各種收入 income 來源, 金額形態, 女之財產美國公職人員財產申報制度主要是以職務等級為依據, 凡是職務等級達到一定標準者均需依法申報財產, 然而對於較低職等者, 如辦理採購營繕等特殊業務人員仍不必辦理申報財產, 似乎不盡週延各種酬金 honoraria 全年累積超過美金 100 萬元以上者, 亦同時必須申報其來源日期及金額 2 全年累積超過美金 100 元以上的餽贈來源及日期, 包括過去一年中接受親戚 38

49 送超過美金 250 元以上之非交通住宿與娛樂性質等禮品招待, 或過去一年中收受非親戚所送非交通住宿與娛樂性質等禮品, 且累積價格超過美金 100 元以上者 3 過去一年中收受之各種賠償, 累積金額超過美金 250 元以上者 4 過去一年中在商業貿易或投資之財產收益超過美金 1000 元以上者 5 過去一年中融資借貸款超過美金元以上者, 但有設定抵押權者不在此限 6 超過美金 1000 元以上之買賣及匯兌, 其價值與日期但專屬於個人或其配偶使用之不動產有價證券及其他基金, 不在此限 7 過去一年中, 在私人公司或非營利事業機構勞工團體等其他非美國政府之機構中擔任代表顧問或合夥人均必須申報, 但宗教團體等名譽性職務不在此限 8 例外 : 信託之財產包括未為申報人或其配偶未成年子女所知悉之信託及放任信託 Blind Trust, 又譯成保密信託兩種, 此兩種信託之財產, 當事人無須申報, 僅需申報信託之所得利益三受理申報單位 : 立法部門受理個人財產申報的單位是國會的秘書處 Secretary, 而行政部門的公職人員必須向服務機關所指定的機構提出財產申報, 而司法人員則由專門設立司法倫理委員會 Judicial Ethics Committee 負責四資料之保存期限 : 一般而言, 政府人員財產資料的保存期限為 6 年, 總統副總統候選人與國會議員候選人之財產資料則於不再當候選人後的 1 年即予以銷毀五報告之保存與公眾查閱 : 各個接受公職人員財產申報之機關必須將所受理申報之財產資料公開, 以供民眾查閱複印, 但行政部門經總統核定, 認為若公佈有危及國家安全之情治人員資料不在此限又若有非法使用此等資料者, 檢察總長可將之起訴, 法院得課以美金 5000 元以下之罰款六申報資料之審核 : 又可依申報人之不同而區分, 略述如下 : 1 立法部門 : 由參眾兩院所指定的委員會建立財產資料的審核程序 2 行政部門 : 其審核程序及內容有可區分成以下三項 : A 各機關所指定的人員及首長必須於財產資料提出後 60 天內完成審核, 包括審查及實質審查 B 前述人員首長及政府倫理局局長, 審核後若認為有不足或不合規定之處, 應知會申報人補充或提出解釋, 若仍認為不合規定, 得知會申報人可以撤職復職建立信託或自動調任或辭職等 C 審計長 the Comptroller General 執行法定職權時, 得查閱所申報之財產資料 3 司法部門 : 其審核程序及內容可分成以下二項 : A 司法倫理委員會應於收到報告後做形式的審查 B 司法倫理委員會應每年對司法人員所申報之財產進行實質審核, 檢視其是否有利益衝突情形, 並建議採取修正措施七拒絕財產申報或申報不實之處理 : 1 總檢察長 the Attorney General 得對於故意拒絕申報或申報不實者起訴, 法院得科處美金 5000 元以下之罰款 2 行政部門各機關首長政府倫理局局長, 以及司法部門之司法倫理委員會, 對於任何有理由相信是拒絕申報或申報不實者, 得委請總檢察長處理, 行政部門亦得採取適當之人事或其他措施 39

50 八設立專門之政府倫理局 Office of Government Ethics : 主要是在美國人事行政總署 Office of Personnel 監督下, 提出全盤有關防止公職人員利益衝突的政策, 以及建立相關的規則和制度其中有關離職後的政府人員應有的基本行為亦有明確的規定, 以防止離職後的政府人員為了追求私利而傷害到公益情況發生三結語 : 美國的政府倫理法 Ethics in Government Act 於 1978 年立法通過, 為全世界最先公佈的陽光法案, 雖然美國已分別於及 1990 年做多次增修補充, 然而在實施上仍有許多缺失存在, 略述如下 : ( 一 ) 在申報對象及受理申報單位方面, 因規定欠週詳, 使得公職人員財產申報的意願及比例均降低 ( 二 ) 在申報內容方面, 並未對於何謂合法的放任信託保密信託多元信託與那些財產符合免列入財產申報範圍等加以規範或解釋, 使得個人在進行財產申報時, 往往選擇對於有利自己的方式進行申報 ( 三 ) 在申報資料之行政管理方面, 各機關之行政權責區分及財產申報方式等相關規定不清, 使得執行人員的實際執行及審核報告成效有限, 無法達成預期目標 ( 四 ) 在審核程序方面, 各機關多未有時限管制, 使得公職人員常常有延遲繳交財產資料甚至未交的情形發生, 且因為並沒有對於申報者所提供的財產資料進行徵信, 因此並無法確保財產申報資料的正確性與真實性貳日本 : 國會議員資產等公開法 : 1992 年 12 月在佐川急便金丸信... 等一連串醜聞之後的強大社會壓力下制定簡介其要點如下 : 一申報主體 : 僅國會議員本人地方自治團體人員準用之二申報內容 : 國會議員應每年定期分別向議長提出下列報告書 ( 一 ) 資產報告書 : 與美國 "Ethics in Government Act" 最大的不同有兩點 1 毋須申報來源 ;2 明定得讓與之高爾夫球場利用權利必須申報 ( 二 ) 年度所得報告書 : 金額超過一百萬日圓時, 應載明其原因事實 ( 三 ) 關係企業 ( 兼職 ) 報告書 : 凡領有報酬者, 不論數目多寡, 一律必須申報三查閱辦法 : 於指定處所供民眾申請閱覽, 惟細目不許複印參南韓 : 公職者倫理法在 1981 年全斗煥時期便已制定,1993 年金泳三主政後最新修訂一申報主體 : 除公職人員本人外, 尚包括配偶直系血親尊卑親屬, 以及候選人總統所提名之人選二公開方式 : 高級官員國會議員等七千人強制公開, 刊登公報 ; 其餘人員資料毋需公開肆新加坡的財產申報制度 : 一當新加坡還在英國殖民統治之時, 不僅在經濟上處於落後, 在政治上更是貪污賄賂狀況層出不窮, 雖然 1937 年公佈實行反貪污條例, 但未收到顯著效果 1952 年設立直屬總理辦公室之貪污調查局 (CPIB), 此時新加坡已有嚴懲貪污者的相關法令, 但因為殖民政府並沒有堅決的反貪決心與行動, 因而貪污調查局幾乎是處於停滯狀態, 貪污罪證蒐集也極為艱難, 造成貪瀆情形蔓延社會二 1959 年新加坡自治, 政府便向嚴重的貪污腐敗現象宣戰, 誓言建立清明廉潔的政治, 藉由嚴刑竣法懲治貪污, 力圖將一個貪污腐敗的政府轉變成一個廉潔的政府, 而人民行動黨及其領導人所推行的政治理念也影響新加坡人民 40

51 三 1960 年防止貪污法施行, 授予貪污調查局更大的調查權力, 同時加重貪污罪的刑罰規定, 防制貪污的工作漸有成效 1965 年新加坡政府獨立後, 更致力於創造一個誠實杜絕貪污的社會環境, 執政的人民行動黨以保持清廉重懲貪污為指導原則, 深信唯有貪污舞弊現象受到控制, 國家方能進步發展 ; 由於政治領袖以身作則, 脫離與本身有關的經濟活動, 樹立廉潔公正的形象, 故成為所有公務員學習的榜樣 ( 李光耀,2000: ) 而新加坡自獨立以來, 政府更透過法律制度, 建立公平的環境, 不允許任何人因本身職位而獲得私利, 可見新加坡執法之公正與嚴格歷年來因貪污受賄濫用權力等行為受到查處之官員, 計有國家發展部的住房與發展局主席陳家彥環境發展部的政務次長黃循文全國職工總會主席彭由國國家發展部部長鄭章遠等四新加坡前總理李光耀以廉, 是立國之本 ; 清, 為當政之根作為為官的基本道德規範, 並要求官員必須有為國民服務的思想與為國民犧牲奉獻的精神, 同時強調唯有政治穩定及高級官員們廉潔與效率, 方為新加坡生存之道, 而強而有力的紀律與行政效率則是確保官員清廉的成功關鍵實施嚴格的法治是新加坡的特點, 而涉及廉政內容的法律計有憲法行政法律與刑事法律三種憲法對於擔任總統總理內閣成員和議員的條件, 以及禁止公務員經商或對於生活上的保障均有明確規定在行政法律方面, 行為與紀律準則對於公務員行為及其應遵守之紀律與準則有明確規定, 所有公務員均明瞭應做什麼不應做什麼, 而公務懲戒性程序規則對於公務員怠忽職守瀆職等不法行為, 應依何種程序, 以及予以何種行政處分均有具體規定至於刑法, 則有專章規範與公務員有關的犯罪, 公務員利用職務之便而收賄之行為即為犯罪, 同時對犯罪主體及所收之酬金利益也有具體規定 ; 另有防止貪污法, 專門懲治貪污犯罪, 對於貪污犯罪的構成處罰偵查起訴審判均有詳細規定 ; 又如貪污法 ( 沒收利益法 ) 則分析貪污所得利益的認定沒收與計算所得利益之價值數額沒收貪污所得利益的程序 ( 葉晏綾,2005:9) 五貪污腐敗一直是全球性的問題, 也是世界各國的通病, 而地理位置處於馬來半島最南端的新加坡, 其防制貪污倡導廉潔的成效, 早已成為亞洲地區和國際上廉潔程度評比較高的國家, 藉由國際透明組織所公佈的全球貪腐印象指數可印證此論點新加坡在全世界投資環境與政府效率的評比上, 能位居亞洲之冠, 應歸功於新加坡政府的廉能與公務員的紀律貪污行為在新加坡被人民普遍地遣責, 在執政者的努力傳播媒體對貪污者強力負面報導, 以及貪污調查局的持續採取強勢作為抵抗貪污行為之下, 業已確保貪污行為難以在新加坡惡化新加坡在全球貪腐印象指數, 始終係亞洲第一清廉的國家, 財產申報制度的嚴謹落實也是其中一個關鍵 ; 新加坡的財產申報制度係規範於行為與紀律準則 (Conduct and Discipline) 之中就公務員的行為準則而言, 分成 : 上班時間 ( 第 10 至 14 條 ) 服勤義務 ( 第 20 條 ) 曠職 ( 第條 ) 服飾髮型 ( 第條 ) 保密義務 ( 第條 ) 上廣播與電視節目 ( 第條 ) 接受媒體採訪 ( 第 60 條 ) 出版書籍 ( 第條 ) 涉訟 ( 第 80 至 82 條 ) 博奕行為 ( 第條 ) 金錢借貸 ( 第 100 至 102 條 ) 財務困窘 ( 第 110 至 115 條 ) 假公濟私 ( 第 125 至 127 條 ) 投資與擁有不動產 ( 第 135 至 139 條 ) 兼職 ( 第 145 至 147 條 ) 收禮與招待 ( 第 155 至 164 條 ) 參加私人宴會 ( 第 165 至 167 條 ) 政治行為 ( 第 175 至 187 條 ) 紀律程序 ( 第條, 及第 205 至 209 條 ) 等 19 項規定 108 該準則第 135 條至 139 條為投資與擁有不動產的規定, 亦為揭示申報財產的內容, 公務員在初任公職時和任職期間每年 1 月 2 日都要申報本人配偶以及所扶養家庭成員的財產, 包括動產不動產汽車存款股票債券投資貴重珠寶等, 以供受理申報 41

52 單位查核 109 任職後如私人財產不正常增加, 未能提出合理來源的說明者, 即有可能被推定涉及貪污, 此項規定使得公務員的財產得以透明化接受檢驗, 有效嚇阻貪污腐化行為六新加坡財產申報制度之主要特點有 : 一是財產申報的對象範圍相當廣泛, 所有常設性的公務員都在申報之列, 亦即只要是是法律規定意義上的公務員, 都必須依法申報其財產二是申報內容涉及公務員財產和利益, 不僅包括本人的財產和利益, 還包括配偶所扶養家庭成員的財產與利益三是部門負責人和專門機構負有對申報資料進行審查的責任由是觀之, 財產申報對象和內容的廣泛, 有利於政府對每位公務員進行全面的監督, 藉由公務員及其配偶所扶養家庭成員的詳細財產申報, 得以全面性的掌控其財產的增減, 有利於發掘貪瀆不法情事而強化部門負責人的審核責任, 以對公務員財產申報資料詳細嚴格審查, 透過審核申報資料的真實性, 得以發現公務員是否有以權謀私或違反廉政法規的情事, 更有利於增強對部門內公務員約束和監督的作用此外, 新加坡的嚴厲懲罰規定, 對公務員也產生極大的約束力量, 該國被指控貪污之公務員, 若不能對自己財產作出合理的解釋, 與其收入不相稱的財產將會被視為貪污所得 ; 一旦貪污罪名成立, 法院可下令沒收其所有來歷不明的財產, 同時對觸犯貪污罪者, 最高罰款為 10 萬元 7 年以下徒刑, 且職位愈高者處罰愈重 ( 侯志山,2004: ) 以下將探討新加坡財產申報法令規範的內容, 以及其制度的優缺點 : 一法令規範 : 依據行為與紀律準則, 新加坡財產申報對象申報時間申報項目和受理單位, 以及申報資料的審查等內容, 規範如下 ( 李淳劉守芬,2003): ( 一 ) 申報對象 : 新加坡所有公務員皆需申報財產, 其對象範圍顯較一般國家廣泛 ; 因為大多數國家財產申報的對象, 不外乎為一定職級掌握一定國家權力的公職人員, 或者在國家政治生活中有重要影響力的人另在新加坡財產申報的主體, 專指從事公務的固定常設官員, 業已排除非固定非常設官員 ; 而所謂公務員依據新加坡共和國憲法第 116 條解釋, 是指從事公務的固定常設官員, 非固定常設的官員不在其列而除了本人的財產之外, 申報人的配偶受扶養的家庭成員的財產狀況, 也必須一併申報 ( 謝立功,2004: 47) 申報對象範圍的廣泛性, 反映了新加坡政府對公務員的監督和管理的嚴密程度 ; 當然, 這也許是因為新加坡國土面積和人口都比較小, 公務員的數量較少, 對其全面監督與管理相較容易許多所致 ( 二 ) 申報項目 : 申報項目主要有個人的動產不動產存款和法律規定範圍內的股票債券投資, 以及配偶所扶養的家庭成員的財產狀況整體申報項目包括 : 土地房屋等房地產 ; 汽車船舶航空器 ; 一定數額以上的現金存款在私人或公開上市公司的投資與股份債權債務 ; 一定價值以上的家用設備裝飾品珠寶首飾古玩藝術品收藏品 ; 信託資產 ; 薪資所得以外達到一定比例或超過一定數額的其他各項收入公務員申報財產時, 必須詳實寫明財產的名稱價值數額來源取得日期估價方法變動情況等, 以供查核 ; 對於每一投資財產項目也必須標明究為本人配偶或所扶養的家庭成員所有 ( 必須寫明家庭成員的姓名, 以及其與本人的關係 ), 另必須注意的是以下有關申報項目的特別規定 : 1 新加坡規定公務員禁止接受報酬的範圍相當廣泛, 原則上公務員不可接受禮品, 但例外准予接受不具有金錢價值的紀念物品, 例如 : 印有貪污調查局標誌的領帶除了純粹不具有金錢價值之禮品外, 不論禮品價值多少, 一律不得接受之, 但在不便拒絕接受禮品之情況下, 則可以先將禮品收下, 然後向其上級報告, 並將禮品交給負責處理禮品的人員若公務員有意收下此禮品, 則該禮品須先 42

53 經會計總長的估價後, 依照估價數額購買, 否則即歸為國有因此, 凡公務員接受餽贈, 即應申報之, 即便價額不高, 但若有隱匿不申報情事, 即足以構成貪污罪嫌 2 本人配偶所扶養的家庭成員的利益與投資 ( 特別是在私人公司 ), 尤以投資若與公務人員本身職務衝突或影響其職務執行之虞時, 應即為申報若其投資行為與公共職務有產生衝突之虞, 應立刻與常務次長諮詢, 如常務次長認為有牴觸公職之嫌, 應呈報財政部長與文官部次長審核決定公務員是否應終止投資或可繼續保有投資行為 3 依據行為與紀律準則第 136 條規定, 公務員除得投資土地與房屋外, 亦得擁有股票, 但有一定的條件限制若公務員欲擁有其他私人讓售公司的新股份 ( 包括剛上市公司的股份 ), 則應先填具申報表格, 申請財政部與文官部次長之許可後, 方可承購亦即, 任何公務員除了行為與紀律準則許可或是獲得財政部與文官部次長的批准外, 不能直接或間接取得與保有任何在新加坡有業務之公司與企業的股票或利息此外, 公務員無論在任何情況下, 由上述承購的方式所獲得的股票, 不得超過 2000 股 ; 公務員如已由私人讓購的方式, 以基本價購得股份時, 必須至少持股 3 個月以上公務員繼承其家人遺留的私人公司股份, 或在獲得聘任前已購入私人公司的股份, 則該公務員需獲得一名常務官員的批准, 才可繼續持有該等股份 ; 因此, 公務員為了家庭企業的關係或個人財稅規劃, 得擁有私人公司的股份一旦公務員在申報財產時, 即需申報其所持有公司股份的情況在申報表上, 公司股份被分為三類 : 私人公司的股份非上市的國有公司股份上市的國有公司股份公務員對所握有的每一種股份, 都必須填寫股票號碼, 同時註明是本人配偶或所扶養的家庭成員所持有除第一次申報必須進行全面申報外, 爾後每次申報可以不再重複進行上一次申報已反映的情況, 只需申報發生變動或新增的利益和投資的情況 ( 三 ) 申報時間 : 一般而言, 財產申報的時間通常有三種情形 : 一是任職申報, 即在競選成功後或者在初任某一職位後的法定期限內申報財產 ; 二是現職申報, 即在擔任某一職位期間定期申報上一年度的財產情況 ; 三是離職申報, 即在離職之後的法定期限內申報其截至離職時的所有資產負債情況而依據新加坡行為與紀律準則第 137 條規定, 新加坡的公務員除初次擔任公職時, 需進行任職申報外, 亦需於每年 1 月 2 日辦理現職申報 ( 李淳劉守芬,2003: ) ( 四 ) 資料受理與審查 : 多數已施行財產申報制度的國家, 受理申報單位主要是負責對公職人員從政道德進行監督的機關在新加坡, 申報資料則由所在部門的常務次長和貪污調查局審查, 法院設置的公證處則負責對申報資料進行公證申報財產之程序為先出具財產清單, 再至法院公證處接受審查並由指定的宣誓官簽名以示公證, 而公證處之正本須交由申報人員所屬機關之人事單位保管, 副本則由法院公證處保管至於實行財產公證, 製作公證書正副本的目的, 在於提供貪污調查局得以隨時調查審核之需要 ( 葉晏綾,2005:12) 部門的常務次長負有審核所屬公務員財產申報表的權利, 並對每份利益與投資進行評估, 防止私人利益與公共職務發生真實或明顯衝突, 或影響職務的履行若有牴觸公職之嫌, 應將相關申報書, 送交財政部長與文官部次長審核後決定之, 假若財政部與文官部次長如認為確實有牴觸時, 得命該公務員終止該投資或獲利, 或許可其繼續保有, 但給予特別限制此外, 為了確定本部門公務員所作財產申報是否符合屬實是否有貪污受賄的可能, 公務員所屬部門亦可主動將公證後的財產清單和公證書送交貪污調查局審查審核貪污調查局審核的範圍包括 : 財產申報是否確實有無故意漏報有 43

54 無故意將其財產轉移到他人名下等情況在審查過程中, 如果發現其財產有暴增或財產來源可疑, 則可展開進一步調查 ; 凡財產異常增加之公職人員必須提出合理的說明, 指出其何以維持生活標準, 或如何支配該等財產, 當公務員無法說明其財產來源時, 則有不當得利之嫌疑, 一旦調查到其財產來源不正當的證據, 則移送法院審理公務員在任職後財產利益和投資有所變動時, 亦應再次提出財產申報清單並寫明財產變動原因, 以改換原財產申報清單而貪污調查局則仍須再次審查其變動之財產內容是否屬實, 以及所增加的財產利益與投資的來源是否正當合法, 若發現有任何違法之處, 則於取得確切證據後交由法院處理 ( 五 ) 資料不公開 : 新加坡公務人員的財產申報資料不對公眾公開, 只有少數官員可以閱讀該資料, 常務次長在保證其所屬每位公務員, 皆已確實申報財產之後, 申報書也立即列為公務員的個人檔案公務員必須將財產申報資料以密件方式, 親交常務次長收啟 ; 每年各部會均會將所有所屬公務員的財產申報書彙整成冊, 列入機密檔案 ( 謝立功,2004:48) 二優點 : 新加坡對於公務員的行為準則, 是採取廣泛的限制規定, 包括公務員收受禮物與投資活動的限制, 並努力淡化公務員上下級之間的金錢往來, 此規定頗值得我國學習該國政府官員除個人私人情誼外, 不得接受下級人員贈送的任何禮品, 包括現金物品和票券 ; 政府官員亦不得接受下級人員邀請出席娛樂活動 ( 葉晏綾, 2005:16) 至於公務員收受禮物的規定, 也及於公務員的配偶與受扶養的家庭成員, 更是符合華人社會的實情, 我國許多公務人員貪污, 皆係藉由配偶子女作為收受貪污利益的白手套, 新加坡的制度正可以有效遏制質言之, 財產申報制度的優點如下述 : ( 一 ) 各級公務員每年均負有申報財產的義務, 而常務次長亦負有監督義務 ; 亦即主管之行政監督與法令之立法監督並重, 較易發揮防貪成效另對於公務員的投資與所得利益若有牴觸公職之嫌, 亦得命公務員終止該投資, 或許可其繼續保有, 但給予特別限制, 可使公務員致力於國家職責, 行政效率與品質當然也因此提昇而在我國方面, 有關申報資料的審查完全由受理申報單位 -- 監察院或各機關政風單位審理之, 主管長官對於屬員的申報資料並沒有審核的權力, 故缺乏行政監督的約制力量 ( 二 ) 公務員原則上不能接受餽贈, 一經查出即以貪污議處, 如情形特殊或基於公務禮儀, 收受後須向主管申報, 另如官員接受邀宴, 亦需填寫報告, 並敘明時間地點及事由, 凡參加邀宴而未報告者視為違法, 此項嚴格規定, 使得公務員均主動避免餽贈邀宴, 充分發揮淨化風氣的功能但我國並沒有規範應申報贈與或餽贈金額的項目, 有關贈受財物的規範, 僅見諸於行政院頒的端正政風行動方案, 但各級公務員執行並不澈底 ( 三 ) 任職後如私人財產不正常增加, 未能提出合理來源的說明者, 即有可能涉及貪污, 故其舉證責任轉由被告負責有關新加坡公務員的收入與財產不相當, 而未能提出適當說明者即視同貪污的規定, 雖然迭遭各國法界學界人士質疑有侵害人權之虞, 但前揭法令能夠切中貪污問題的核心, 確實是剷除貪污的利器我國修正草案第 11 條第 2 項規定, 公職人員其前後年度申報之財產經比對後, 增加總額逾其本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上者, 受理申報機關 ( 構 ) 應定一個月以上期間通知公職人員提出說明, 無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 處一年以下有期徒刑拘役, 或科或併科新臺幣 50 萬元以下罰金故前揭條文規定, 已朝向參酌新加坡財產來源不明罪的立法方向, 對於遏止貪瀆應有其實益存在 ( 四 ) 公務員最重要的投資項目為房地產與股票, 而易滋生官商勾結的弊端環節乃私人 44

55 間的讓售行為 ; 因此, 新加坡規定三個月的持股期限, 以防止公務員藉著股票投資私相授受, 或以短線交易方式, 將不法利益漂白, 另再配合財產申報制度, 在申報表列明所有上市與未上市股票的資訊, 可防止公務員炒作股票新加坡嚴格規範公務員經濟活動的用意, 即是不希望公務員分心於個人的財務投資, 以謀取私利我國財產申報項目中有關股票的規定, 僅規定達到新臺幣 50 萬元的上市上櫃股票必須申報, 並無所謂持股期間的限制, 致使申報人每每利用申報日前夕將股票移轉或售出變現, 造成未達申報標準的狀態而規避申報 ( 五 ) 公務員所有扶養的家庭成員之利益與投資均需申報, 得以有效防範其移轉財產給親屬, 以規避申報情事目前我國僅公職人員規定本人配偶與未成年子女的財產所得必須申報, 故屢有申報義務人將財產轉移給成年子女或其他親屬, 以規避申報的缺失 ( 六 ) 公務員申報財產時, 必須寫明財產的名稱價值占有數額, 並清楚敘明其取得的來源日期估價方法變動情況等, 可確實掌握公務員的財產來源有否不法我國修正草案第 5 條也已朝向類似設計, 該條文規定第 1 項規定, 公職人員應申報之財產有不動產船舶汽車及航空器 ; 一定金額以上之現金存款有價證券及其他具有相當價值之財產 ; 一定金額以上之債權債務及對各種事業之投資同條第 3 項也規定, 申報之財產, 除一定金額以上之現金存款有價證券及其他具有相當價值之財產外, 應一併申報其取得或發生之時間及原因 ; 其為不動產船舶汽車及航空器之財產, 且係於申報日前五年內取得者, 並應申報其取得價額三缺失 : 新加坡的財產申報制度施行成效甚佳, 也造就該國廉政評比的佳績, 但仍存有以下缺失 : ( 一 ) 新加坡雖明訂投資行為的限制規定, 但僅由常務次長財政部長與文官部次長被動處理, 遇有檢舉情事或申報人涉案時, 方視需要進行查察瞭解, 缺乏積極主動審核的精神 ( 二 ) 財產申報資料列為機密檔案, 不對外公開, 民眾無從了解或知悉公務員究否誠實申報財產, 故缺乏公眾監督的效果, 難符陽光透明之原則 ( 三 ) 在多數國家, 財產申報的對象均會限定某職級以上或特定職務的公務始需辦理申報, 但新加坡的申報義務人卻普及所有公務員, 確實增加受理申報單位之人力物力與時間之負擔, 有違成本效益原則伍中國大陸財產申報制度 : 一最近在網路中討論頗為熱烈的問題, 主要來自中共中央黨校林哲教授在檢察日報的一篇文章, 質疑中央既有的幹部收入申報制度與年終考核制度應該是抑制權力脫軌的緊箍咒, 但是這些年的實踐表明, 包括胡長清成克傑陳良宇劉志華鄭筱萸等重大貪腐案件, 幾乎沒有一起是通過這兩項制度發現的這些動輒百千萬元的貪腐數字, 既沒有在收入申報制度中被發現, 也不是通過考核制度而暴露的更嚴重的是, 申報制度和考核制度不僅發現不了他們的問題, 而且每年都在為這些貪官提供廉潔合格的證明二財產公開申報制度起源於 230 年前的瑞典, 至今一向有陽光法案之稱只要發現官員個人財產與其正常收入間存在差距, 官員就必須作出解釋與說明, 如不能提供合法所得的證據, 即便沒有證據證明是非法所得, 也會被認定為是灰色收入而進入司法審判因此對於那些公開收入與奢華生活明顯不符的幹部, 就容易被打出原形三中共十六大以來, 各級紀檢監察機關每年給予黨紀處分的黨員, 約占黨員總數的千分之一點六 ; 而 2005 年 8 月至 2007 年 8 月, 全國共查結商業賄賂案件件, 涉案總金額億元這也顯示財產不明已成為問題官員癥結所在, 如何 45

56 遏制官員利用手中的職權聚斂財產, 並建立財產公開申報制度, 把其個人與直系親屬資產狀況核實並公佈於眾, 成為大陸學界近來熱門討論的話題, 只是陽光至今卻一直未露臉四中共當前關於財產申報的規範主要是 1995 關於黨政機關縣 ( 處 ) 級以上領導幹部收入申報的規定 ( 簡稱收入申報規定 ); 以及 2001 年關於省部級現職領導幹部報告家庭財產的規定但是前者實際上是一種收入申報制而非財產申報制 ; 後者由於缺乏資訊公開, 財產是否申報申報狀況是否屬實有關官員財產來歷不明是否受到追究等問題, 公眾並不知情而這兩者都只是屬於部門法規, 也未上升至法律層次中共早在 1994 年就將財產收入申報法列入全國人大常委會立法項目, 但至今立法一直沒有完成二六年實施的公務員法也曾一度討論公務員財產申報的陽光條款, 但是中央最後在官員隱私權與公眾知情權之間還是選擇了前者, 使中共對外宣稱防腐的決心也大打折扣五從邏輯上講, 發現不了問題的制度本身一定存在著嚴重的缺陷而問題的關鍵, 大陸學者認為就在於結果的公示結果的不公示意味著暗箱的存在, 顯出對隱瞞行為的一種有意識的袒護和鼓勵於是, 一年一度的幹部收入申報和年終考核就成了一種形式或擺設, 不再具有發現問題的功能大陸媒體報導也認為目前實行家庭財產申報制的阻力主要還是來自於領導層, 使得整個過程徒有一半形式, 成為學者口中半截子民主如果有申報而缺乏公開, 財產申報制度最終可能流於形式, 或因缺乏公眾監督而難以落實六中國人大和政協在 97 年 3 月初召開例行的年度會議, 民間上訪請願, 或發表公開信提出建言的活動, 也和以往一樣特別踴躍 50 多位中國學者和退休官員最近聯名要求人大, 提出公職人員財產申報法的草案, 有人甚至表示, 中國大陸可以參照台灣的相關作法七包括中國維權護憲網創辦人馮正虎等學者均一再表示, 每年兩會之前, 中國社會上都會出現要求制定和實施公職人員財產申報法的呼聲, 反映出這個問題對於中國民主化建設和反腐敗行動是非常重要的 ; 如果當局能夠下決心推行這項陽光法案, 將可以有效防範官員的貪腐 ; 否則, 官民之間的矛盾將會越來越大, 進而可能衝擊到政權的穩定八中國大陸雖然在 1988 年就起草公職人員報告財產和收入的規定,1994 年將財產收入申報法列入立法項目, 此後又有各方人士呼籲, 但時至今日, 這項法律連草案都沒有制定九從以上對於中大陸收入申報規定雖確立了中國大陸公職人員財產申報制度的基本範疇, 對於中國大陸打擊貪污的實施, 確有立竿見影之功效, 但相對於其他國家及我國的公職人員財產申報制度, 仍存有許多缺失與未盡之處包括法律地位不明確內容過於簡陋罰則規定過於形式, 乃是中國大陸未來修正公職人員財產申報制度的重要課題陸香港財產申報制度 : 一在香港, 防止貪污賄賂條例一直是廉政公署反貪的利器, 而其中收入與擔任公職不相符的有關治罪條例, 更是令貪官污吏聞之色變的殺手瞷二香港廉政工作係由香港廉政公署負責, 該署於一九七四年依據香港總督特派廉政專員公署條例而成立, 以肅貪倡廉為目標, 依據防止貪污條例防止賄賂條例舞弊及非法行為條例採取防止教育調查三管齊下方式執行任務, 初期對象為政府機構及公務員, 繼之擴展至私營公共事業機構, 進而包括所有工商廠號三廉政公署之首長為廉政專員, 不隸屬任何政府部門, 直接向總督負責, 以確保公署之獨立性 ; 廉政專員及其職員不受公務員敘用委員會管轄, 故不屬公務員, 通常係 46

57 以合約方式聘用, 編制一千一百餘人四廉政公署之組織包括執行處防止貪污處社區關係處行政總部等部門, 其主要任務略述如下 : ( 一 ) 執行處 - 負責調查涉嫌觸犯防止賄賂條例舞弊及非法行為條例和總督特派廉政專員公署條例等罪行, 及政府人員任何與貪污有關的行為執行處人員在廉政專員副專員的授權下, 有調查搜索拘捕扣押等權力 ( 二 ) 防止貪污處 - 負責審核查察工作, 設法預防政府部門和公共機構, 在組織和行政程序上的漏洞, 以減少貪污之機會 ( 三 ) 社區關係處 - 主要職責是教育市民認識貪污的禍害, 策動市民支持肅貪倡廉工作, 以積極行動來監督及指控政府部門及公務員中的貪污受賄行為, 對公務員實施有效的監督 ( 四 ) 行政總部 - 負責行政事務, 管理全署的人力物力財力, 以及職員的訓練業務單位的後勤總務工作五職權特性 : ( 一 ) 廉政公署為肅貪專責機構, 首長副首長均由香港總督親自指派, 享有獨立之人事經費權立場超然, 人力雄厚, 經費充裕, 使該署工作人員社會地位崇高, 執法有絕對的權威性 ( 二 ) 執行處人員在廉政專員副專員的授權下, 有調查搜索拘捕扣押等權力在立法局的配合下, 有關廉政法令完備, 使廉政公署具有正式的法定地位其主要肅貪法令要點在於 : 1 公務員擁有財產或生活高於薪俸之水準, 則有責任對其財產來源提出說明, 如無法做合理解釋, 構成犯罪 2 於調查人員調查案件時, 做虛假報告者, 構成犯罪 3 貪污案件之被告對犯罪事實負舉證責任 4 執行處有權要求任何人提供與貪污行為有關之資料, 包括調查對象之個人家庭及親友的詳細財務狀況並有權調閱被認為與調查行動有關聯的任何政府機關之書籍文件及檔案資料, 包括公民營銀行之財務資料如存款帳戶各種金錢往來紀錄及檢查銀行之保險箱 5 為防止當事人事先清理財產以消滅證據, 廉政公署有權凍結當事人之財產或雖屬他人名下但仍由當事人所控制之財產, 被凍結之財產除非因生活所需或得到公署同意, 不得加以處分 6 對組織性貪污案件, 廉政公署可向法院提出請求免除對部份貪污者之起訴, 以交換當事人提供更多貪污行為資料, 來破獲更大規模之集體貪污案件 ( 三 ) 廉政公署之組織架構規劃得宜, 就一個執行偵辦單位, 輔以預防宣傳二個單位, 除在偵辦作為上講求效率, 更適切地運用預防宣傳, 以三管齊下的方式對付貪瀆, 既能防微杜漸且能標本兼治, 並成功地動員全民成為肅貪倡廉的支持者 ( 四 ) 有效的透過懲治手段與輿論壓力相互結合, 以嚴厲快速的懲治手段使貪污者心理畏懼, 而大眾傳播媒體的揭露和社會輿論的壓力, 造成貪污者心靈之震撼 ( 五 ) 綿密的運用內部與外部監督的交疊, 形成健全完整而有效之行政監督系統在各公職部門均設立各種委員會負責內部監督, 如廉政公署內部設立四個諮詢委員會一個投訴委員會, 委員由學者專家民眾官員共同組成 ; 在外部的監督則是透過一些專責部門民意輿論與司法審查進行監督作用 ( 六 ) 配賦完善的後勤支援, 使廉政公署的資源極為充足, 包括財政器材設備及人員香港政府對該署的經費由一獨立開支項目撥出, 有充分財政保障, 絕無後顧之憂, 並得以配置一流的器材及招募適任的人才, 有效的執行廉政肅貪工作五香港有一個很完善的申報制度, 包括如果人家送你禮物你要申報, 請你去豪門宴你 47

58 要申報, 如果你有什麼利益相關的時候, 之前就要進行申報比如說你是負責採購的, 你負責接受人家投標的, 其中一間關係是跟你的家人有關係的, 你就要避嫌, 要申報利益相關問題上司可能說你就不要處理了, 我們找另外一個人來處理了, 避免你以權謀私, 這就是申報的制度另外就是申報財產, 公務員也要申報財產六香港完備的防貪措施 : 公務員於就職前須先申報其本人及配偶之資產及投資, 就職後每年仍須申報財產, 並聲明其無債務之糾紛, 而且對於自己所擁有的財產或高於薪俸之水準, 有責任對其財產來源提出說明, 如無法做合理解釋, 即構成犯罪在貪污案件被告時對於犯罪事實, 負有舉證責任, 如果作虛假報告, 即構成犯罪同時公務員不得收禮 ( 親友所贈普通禮物除外 ) 及拒絕接受外界遊樂邀宴招待等, 如事實上無法拒絕之禮物, 則應在收受後立即陳報單位主管, 如有意收下, 則須支付由總計長鑑定之價格後買回, 此項規定在實務上執行極為嚴格澈底 ; 另任何人向公務員行賄, 公務員縱未收賄, 亦須向上級報告, 否則應處以六個月以下有期徒刑, 此項規定使行賄者於行賄前有所顧忌, 而公務員為了自保, 不但拒絕收賄, 更會主動舉發自清至於國會議員等民意代表向官員關說, 必須以書面為之並須為選區選民之事項, 使其透明化之措施, 對澄清吏治甚具助益柒世界各國財產申報制度之比較分析 : 公職人員申報公開個人財產早已經是國際慣例世界許多先進國家都有法律明確規定, 高級公務員均須申報並公布其家庭財產, 即使是泰國墨西哥新加坡俄羅斯等國, 近年也都不約而同地實施了財產申報制度, 此一制度一直是世界各國政府反貪腐最常用的強而有力的武器以香港的例子來說, 申報對象不僅為主要職位之官員及其家庭成員, 尚包括其行政助理及私人秘書, 下級部門首長級職位等, 及指定須申報及部會之非首長人員其處分方式, 大多著重動態方式, 即除每年須申報在香港及以外地區的所有投資, 任何相等或超過二十萬港元 ( 約合台幣八十萬元 ) 之單項投資交易, 必須在七日內申報明顯規定比我國嚴格, 因此除目前行政院已要求其所屬政務人員採強制信託外, 動態申報仍應維持, 並加強申報的即時性重點是, 動態申報須規定一定期間為多久? 一定金額為多少? 才有意義, 且規範標的不應只是不動產及股票, 應擴及動產及不動產投資與現金等各類財產另外現行法令僅要求到職申報及每年定期申報一次, 並未要求離職申報, 允應加上離職時應一樣要申報, 才是完整的財產公佈制度日本規定, 申報人凡是填報不實資料或拒絕申報, 可由檢查官向法院提起訴訟, 並依法加以處罰此外, 歐美等國在債務及受贈禮品上亦須申報, 日本更有貸放款的申報, 南韓還加上債權申報, 顯見我國的申報標的, 較為單純, 更可看出週延性不足, 申報的動作僅有形式上的意義, 而難落實其嚇阻不法清白從政的真義建議本法似應更審慎衡酌, 從嚴規範, 以杜從政人員投機不法之意圖再從以上對於世界各國財產申報制度之研究結果發現, 中國大陸仍無訂定公職人員財產申報法 ; 反觀美國是第一個推動公職人員財產申報制度的國家, 且歷經多次的修法, 其推動公職人員財產申報法規已臻完善 ; 另外, 韓國與我國同屬亞洲四小龍之一, 韓國政府亦積極推動公職人員財產申報制度, 努力於防範公職人員的貪瀆舞弊行為, 是其經濟發展的主要原動力, 他山之石可以為鑒, 為了健全我國的公職人員財產申報制度, 謹針對其中美國韓國和我國之公職人員財產申報制度就以下幾個重點分析如下 :( 劉獻評 2005: ) 一以申報主體而言 : 美國的公職人員財產申報制度規定的申報主體相對比較簡純, 僅規範公職人員候選人總統任命人員及一定職等以上高級人員必須申報財產, 其餘人員均未規定須申報財產 ; 韓國的公職人員財產申報制度其需申報人員規定就很完整, 甚至包括政府出資的機關企業以及接受政府委託辦理業務之單位等人員亦必 48

59 須辦理財產申報, 已擬定一套嚴密完整的財產申報主體範圍 ; 相對於我國的申報主體, 雖然經過多次擴展增加, 然而, 亦有包括若干高階主管人員軍事審判人員高級軍官等對象未納入申報對象, 值得再深入探討研究二就申報內容而言 : 美國的公職人員財產申報制度規定申報內容, 以年收入超過美金 100 萬元以上者始必需申報, 然而另一方面又規定, 全年累計超過美金 100 萬元以上的餽贈, 亦必須辦理申報, 顯現出美國政府對於公職人員正常收入以外的饋贈相當重視, 加上美國人民的守法性, 因此其實施以來較無問題產生 ; 韓國與我國民族性相類似, 然而, 然而, 韓國政府對於收入及存款等超過韓幣 1 千萬元以上者, 均須辦理財產申報, 相較於我國規定的新台幣 100 萬元規定嚴謹加上, 韓國政府又規定超過韓幣 500 萬元以上之白銀黃金製品寶石古董藝術品會員證等均需辦理申報財產, 相對於我國的規定亦更臻完整, 值得我國未來修法之參考三以申報公開而言 : 美國韓國及我國的公職人員財產申報制度均規定為強制申報, 符合申報者均必須依法辦理申報, 而在公開部分, 美國規定各個接受公職人員財產申報之機關均必須將所受理申報之財產資料公開, 以提供民眾查閱, 屬於全部公開制度 ; 韓國和我國的規定均是屬於一定職等以上人員, 始必須全部公開, 我國更規定必須由監察院刊登政府公報, 其餘人員之財產申報資料, 亦必須彙整列冊供民眾查閱, 規定已臻完善四以申報範圍而言 : 美國美國韓國及我國原則上均係以本人配偶及未成年子女為申報範圍五以受理申報機關而言 : 美國係三權分立國家, 因此其財產申報機關亦嚴守三權分立原則, 分別由行政立法及司法等機關設置專門單位辦理 ; 韓國的財產申報制度除分成國會議員法院及一般公務員外, 增加軍人部分向國防部申報, 而對於一般公務員不分職務等級, 均由總務處 ( 相當於我國人事行政局 ) 辦理 ; 我國由於係五權分立國家, 對於申報機關, 分別由三大體系辦理, 除候選人向選務機關申報外, 一定職等以上人員由監察院辦理, 其餘則由所屬機關之政風單位受理申報, 顯現我國不一樣的財產申報體制六以申報資料的審查而言 : 美國由於係屬三權分立國家, 因此其財產申報資料的審查亦遵守三權分立原則, 分別由行政立法及司法等機關設置專門單位辦理審查 ; 韓國受理財產申報的機關, 與審查機關是分開的, 其分別在國會大法院中央選舉管理委員會中央政府地方各級政府分別設立公職人員倫理委員會分別辦理審查工作 ; 反觀我國的審查機關與受理申報機關相同, 即接受申報之機關就負責審查的工作七以是否必須辦理信託而言 : 美國和韓國的公職人員財產申報制度並未規定必須辦理信託 ; 反觀我國為了強化財產申報功能, 特別規定必須辦理信託管理, 然而, 在歷經多年實施之後, 我國的信託法及信託業法尚未公佈實施, 雖新法規定部分人員財產須辦理強制信託, 惟財產強制信託制度在法理上仍有爭議八以罰則而言 : 美國的財產申報制度係以罰款為主, 因是三權分立國家, 因此其處罰亦由法院辦理, 然而僅由行政罰不包括刑罰 ; 反觀韓國及我國, 均以行政罰及刑罰兩種制度並行方式辦理, 對於逾期申報或不實申報者, 除了加以行政處罰外, 更可 49

60 依據刑法規定加以處罰綜上研究分析中可知道, 美國係屬三權分立國家, 因此其各項政策的推動均嚴守三權分立的精神辦理, 其財產申報制度在三權分立前提下, 分別辦理 ; 而韓國與我國的傳統類似 ; 因公職人員財產申報制度的相關規定較為雷同, 然而, 韓國公職人員財產申報規定更為嚴禁, 使得韓國的公職人員不敢恣意妄為, 他山之石, 可以攻錯, 以上國家公職人員財產申報制度仍可作為我國後續研修法令的參考依據第三章研究設計與實施本研究主要是採深度訪談法先蒐集相關之文獻資料加以整理分析, 以及利用深 50

61 入訪談法進行研究調查, 並根據結果提出結論與建議, 以下本章就整個研究設計與實施步驟, 分成七節 : 第一節為研究架構第二節為研究假設第三節為研究方法第四節為研究對象第五節為研究工具第六節為資料之統計處理以及第七節為研究實施程序, 各分節敘述如下第一節研究架構明如下 : 本研究之研究架構主要是依據研究目的及相關文獻之分析而來, 如下圖所示, 並說我國公職人員財產申報制度認知與態度之調查研究法規面之調查制度面之調查執行面之調查研究結果具體結論與建議圖研究架構圖 : ( 資料來源 : 作者自繪 ) 第二節研究假設 51

62 本研究經文獻分析後, 再根據文獻探討及本研究之目的和研究架構之印證, 提出研究假設, 敘述如下 : 研究假設壹 : 從法規面而言 ( 法令規範內容 ), 我國目前公職人員財產申報法條仍有不太周延之處研究假設貳 : 從制度面而言 ( 財產申報制度 ), 我國目前公職人員財產申報制度仍有改進及檢討之空間研究假設參 : 從執行面而言 ( 實際執行實務面 ), 我國目前公職人員財產申報制度在執行成效上仍有待提昇第三節研究方法本論文旨在探討澎湖縣公職人員對我國公職人員財產申報制度認知與態度之調查研究, 希望從理論與實務中針對其缺失加以檢討與提出建議, 因此主要以資料蒐集與訪談調查之研究方法分述如下 : 壹蒐集相關文獻資料 : 乃針對本研究目的蒐集國內外有關文獻進行閱讀與分析, 蒐集與公職人員政府採購制度有關之相關文獻資料, 包括政府制定的相關法令規定書籍雜誌文章政府出版品, 加以整理分析及歸納, 用以作為研究之理論基礎, 且為編製深度訪談內容之依據並藉由所蒐集之資料中, 探討美國日韓新加坡中國大陸與我財產申報制度之異同, 比較分析, 希望提供我國財產申報制度上更為周延合宜的做法貳專家審查 : 根據文獻探討所獲之初步結果發展深度訪談, 在進行深度訪談之前, 先邀請相關學者專家進行初步訪談題目審查, 藉以提供相關修正意見, 補強本論文專家效度參訪談法 : 面對面的訪談是本研究中重要的基礎, 又稱質化訪談乃透過訪談方式, 加以擴充特定觀點闡明問題, 並且針對答案或選項提出建議, 以進一步蒐集個案資料, 以就現行財產申報制度的實務運作情況遇到困難推行成效等, 進行深入的探討筆者希望徵詢到中央受理財產申報業務之相關業務人員縣府教育局主管地方教育業務之相關主管人員縣府主計室主管主計業務之相關主管人員及縣府政風室受理財產申報業務之相關主管人員等受訪者, 綜合歸納整理出訪談結果, 針對提供具體建議, 作為本論文建議與後續研究之參考第四節研究對象壹樣本取樣 : 有關財產申報制度的整體內容, 一般申報人對於申報對象申報期限裁罰額度 52

63 網路申報等較為關心與了解 ; 惟對其規範事項內容則以受理申報之政風單位有較深入研究 ; 另政府機關業務單位同仁則對申報法令全然陌生, 而民眾也只是好奇申報人財產多寡而已因此, 本論文訪談對象係以本縣公教界之財產申報義務人 ( 共 229 人 ) 為母群及將中央與地方受理財產申報業務之政風單位承辦人員列入訪問對象, 以考量樣本取樣之代表性貳受訪對象代表性 : 本研究預計從母群體 229 人中邀請 17 位個領域具代表性之受訪對象, 藉由受訪者的不同看法與經驗心得, 提出對申報制度實務的見解和修正建議學校適用財產申報公職人員表深度訪談對象分析表訪談對象人數中央相關機關受理財產申報業務主管地方政府受理財產申報業務主管縣政府適用財產申報公職人員附屬機關適用財產申報公職人員校長總務主任事務組長主計人員 1 人 1 人 1 人 1 人 8 人 2 人 1 人 2 人合計 17 人 ( 資料來源 : 本研究 ) 第五節研究工具為了配合研究目的及研究內容, 以期研究結果可以更臻於完善, 本研究方法以深度訪談法為主輔以質化分析軟體來進行研究以下將研究工具說明如後 : 壹資料的蒐集 : 為周密訂定深度訪談大綱, 先期著手蒐集國內外有關貪污成因陽光法案財產申報法令和制度的相關文獻, 以作為訪談的初期準備工作貳專家效度 : 本研究需建立專家效度, 以修正選定之訪談題綱, 如表 3-5-1: 表專家效度名單 53

64 專家效度名單编號姓名學歷服務單位 1 巫聰昌碩士法務部中部辦公室第八科專員 2 李明儒博士國立澎湖科技大學副教授兼總務長 3 呂祝義博士國立澎湖科技大學副校長 ( 曾任國中校長 ) 4 林長安碩士澎湖縣政府教育局國教課長 5 洪武博碩士澎湖縣政府政風室主任 6 莊英敏碩士澎湖縣政府消防局政風室主任 7 吳泰平碩士澎湖縣政府人事室課長 8 洪棟霖碩士澎湖縣政府旅遊局局長 9 葉子超博士澎湖縣大池國民小學校長 10 葉茂生碩士澎湖縣政府計畫室前主任 11 黃國光博士國立澎湖科技大學副教授兼資管系系主任 12 林進丁碩士高雄縣政府政風室主任 13 廖英賢碩士澎湖縣政府財政局副局長 14 楊家興博士國立空中大學澎湖學習指導中心主任 15 薛宏欣碩士澎湖縣政府法制專員註 : 依姓名筆劃排序參擬訂訪談大綱 : 有鑑於公職人員財產申報制度之申報對象受理單位申報時間申報項目財產信託裁罰額度查閱申報資料實質審核等規範面與執行面屢有爭議, 故本研究乃以此類被廣泛討論的議題為主要問項, 經綜理後從法規面 ( 法令規範內容 ) 制度面 ( 財產申報制度 ) 執行面 ( 實際執行實務面 ) 三個層面切入, 擬訂 12 則深度訪談題目, 希由受訪者不同經驗立場認知心得提出廣泛的法制修正建議訪談大綱之編製係根據研究目的研究假設參考文獻, 及與指導教授討論後, 擬定訪談大綱, 訪談內容問題以半結構方式呈現, 如此可預留給受訪者更寬廣之思考空間訪談大綱內容如下 : 一法規面 :( 從法令規範內容切入 ) 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 54

65 二制度面 :( 從財產申報制度切入 ) 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 三執行面 :( 從實際執行實務面切入 ) 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 肆訪談紀錄使用之工具 : 本研究訪談紀錄使用之工具, 有錄音設備或者用筆記錄為了尊重受訪者之意願及隱私權, 需經過受訪者的同意才能進行錄音, 當場紀錄同樣亦需經受訪者之同意後, 方可進行, 事後再重新做整理伍訪談方式 : 以下就半結構性訪談法正式訪談訪談次數和時間, 分述如下 : 一半結構性訪談事前預先編製要訪談之題目內容, 以此之題目內容去訪談受訪者, 由研究者 ( 訪談者 ) 導引訪談之進行, 假如受訪者回答不完全, 或有引發其它新問題, 研究者可依據這些問題修正, 而後不斷地適切追問, 以獲取更齊全之訪談結果資料二正式之訪談正式之訪談有當面及電話訪談兩種, 和當事受訪者先確定訪談之適切時間方式及地點, 尊重且配合受訪者所定之時間方式和地點, 並依訪談大綱內容進行對談, 在過程中尊重受訪者之意願, 看要採用錄音或用筆記錄哪一種方式, 或是兩者皆可用之方式, 蒐集相關訪 55

66 談之資料三訪談進行之次數及時間每位受訪者至少訪談一次以上, 累積之時間至少約 1 小時以上訪談以後, 研究者把訪談內容轉譯成文字稿, 統整完畢, 再和受訪者確認訪談內容的正確性陸訪談實施 : 一訪談流程 : 本研究整體訪談流程, 可分為訪談對象確認前置準備作業訪談時地安排訪談進行資料分析整理結論與建議等六大階段作業, 為期訪談順利圓滿完成, 乃予以循序落實確認訪談對象訪談前置準備安排時間與地點進行訪談作業資料分析與整理結論與建議圖深度訪談流程圖 ( 資料來源 : 本研究 ) 二訪談聯繫 : 56

67 為使訪談結果得以達成研究目的, 於正式訪談前先評估受訪對象, 經電話聯繫確定訪談時間與地點, 以進行訪談前的溝通協調此外, 為期深度訪談的受訪者對訪談的內容均有一定的了解, 於受訪時能言之有物知無不言, 特於正式訪談前將訪談大綱以電子郵件方式傳送各受訪者參閱, 供其了解題意內容並預為準備, 俾於訪談過程中提出完整詳實的制度解析與建議內容三訪談進行 : 為免訪談所費時間冗長, 影響受訪時間或造成受訪者困擾, 故將實際訪談時間控制於約 40 分鐘內, 務求每位受訪者均能切中題項內容的關鍵問題, 仔細而嚴謹回答個人觀感與建議另為廣蒐受訪者的見解, 深度訪談過程中並適時提問指出問題核心重點, 以作意見的溝通交流, 俾透過受訪者的研究心得主管業務歷程, 以及承辦業務的實務經驗, 產生對問題的認知, 進而提出深入而獨到的見解與修法建議四訪談記錄 : 深度訪談完成後, 即著手整理訪談的紀錄資料, 將所有受訪者回答的內容, 轉錄記載成逐字稿為求資料的準確性, 則再以電話追蹤請受訪者針對整理後的紀錄進行確認, 以作完整的綜合解釋, 俟彙整為整份訪談紀錄後, 完整附於本文附錄二訪談記錄柒利用分析資料工具 Atlas.ti: 以下就分析資料工具選用過程相關的因素逐一探討一電腦輔助質性資料分析的功能近年來, 質性研究的電腦軟體有了快速的發展, 許多國際會議期刊專刊以及電子佈告欄已專門討論電腦軟體和質性研究的關係質性研究電腦軟體就已經非常多, 在國內一些軟體公司已有代理販售, 雖然價格仍然昂貴, 但使用情形已逐漸升高由此可見電腦軟體在質性研究中已經成為一個趨勢 ( 一 ) 質性研究資料分析軟體的普及目前質性研究資料分析軟體很多, 在眾多的這類軟體中, 比較知名的有 Ethnography NUD IST AQUAD QUALPRO HyperQual2 HyperRESEARCH ATLAS.ti 等, 林本炫 2003 在質性研究方法與資料分析書中介紹到 ATLAS.ti, 提到此軟體功能強大, 該軟體的作者說軟體是依照紮根理論研究法而設計, 並且在設計此一軟體過程中曾經和紮根理論研究法的主要人物討論, 而紮根理論研究法的官方網站也經由連結的方式, 將 ATLAS.ti 列為紮根理論研究法的指定軟體 ( 二 ) 多媒體資料的分析質性研究資料分析電腦軟體所能處理的資料並沒有型態上的限制, 通常主要是文本型態, 從參與觀察筆記深度訪談逐字稿以及焦點團體訪談記錄, 乃至於網站以及電子郵件, 都屬於可以載入分析的文件但至於當今資訊媒體普遍常用的資料格式, 像是聲音檔以及圖片錄影帶 ( 影片檔 ) 等等電腦軟體的好處是可以把不同類型的資料全部放在一起儲存管理, 並且在進行分析時很容易根據我們要的主題或範疇, 將相關的不同型態資料搜尋出來如果使用人工處理, 在管理上將會很複雜 57

68 ( 三 ) 逐字稿與多媒體原始資料在軟體上的運用傳統上的質性研究乃是將深度訪談錄音先轉譯成逐字稿, 然後進行分析這個動作有兩個理由, 在過去從事質性研究資料分析的技術層次, 無法直接處理聲音檔, 只能聽, 而無法直接對聲音進行編碼另一個理由是文字形式的逐字稿便於研究者對同一段文字 ( 談話記錄 ) 反覆推敲目前錄音筆的電子檔很容易進行反覆聆聽不斷推敲的動作 ( 林本炫,2004:9) 聲音檔比逐字稿更為傳神原始聲音檔經過研究者編碼之後, 研究者已經可以反覆地聆聽那些被同一個編碼 ( 概念或範疇 ) 所編碼的聲音段落, 所能做的工作幾乎已經和我們用逐字稿進行分析完全一樣於是, 等到要引用某一段談話到研究論文或報告時, 才將這一段轉譯成文字放入研究論文裡另外影像檔不可能轉譯成逐字稿, 因為影片中可能沒有人說話, 或者話說得很少, 並且, 肢體語言和人的空間位置等等也很難以文字記錄下來, 能直接對影像檔進行編碼動作, 是最好的分析方式而且目前數位攝影機 (DV) 價格便宜且普及, 而且轉錄為電腦檔的技術也非常簡單在攝影設備轉錄技術以及質性研究資料分析軟體三者的配合之下, 使用影像紀錄的方式從事質性研究, 或者是以影像社會學 (visual sociology) 的方式來做分析 ( 盛繼潤黃少華譯,1990), 是值得考慮的方向影像社會學, 是以記實攝影或新聞攝影的工作, 來建構或表達社會真實面貌這種報告使我們發現及瞭解我們居住的社會, 這樣方式像是民俗誌學報告, 或是統計總結的呈現二選用分析資料工具 ATLAS.ti 軟體 ( 一 ) 軟體介紹這個軟體的是由德國柏林科技大學跨領域研究團隊 ATLAS( ) 所共同的發展的,1993 發行商業版,1997 年發行 ATLAS.ti 適用於 Windows4.1 版, 2004 年發行了第五版 (Heiner,2006) 它是一個強而有力的質性研究軟體, 專門是為了作質性研究的分析, 可以處理的資料類型包括 : 文字圖形聲音及影像的資料它的視覺化介面可以讓研究者更注意於資料本身, 使用者僅需要點擊滑鼠鍵即可操作而它也強調統整化, 所有相關的資料內容都儲存在同一個詮釋單位它允許匯入不同的資料作分析, 包含 :Excel 及 PowerPoint 以及其他嵌入的目標, 可以像文字一樣容易地進行分析它也具有大綱及超連結的功能, 透過物件的探索互動的邊緣區全文檢索及超連結的功能, 可以讓研究者有意外的發現它也可以讓二個或更多的研究者一起同時作相同的專題, 並允許轉換研究的資料這個軟體可以處理中文資料 ( 二 )ATLAS.ti 特性 ATLAS.ti 是一件強有力的工具, 可以將一大群文件, 圖形和聲音的電子數據做質性分析它是有系統的資料分析工具, 包括訪問, 問卷表, 記錄形式, 音頻的正文文件和圖表的數據在質性分析的過程中,ATLAS.ti 幫助對有次序組織和資料主題在數據內在做龐大的研究分析時在分析作業任務和數據的複雜性, 與其他質性套裝軟體相比較,ATLAS.ti 提供一種更多的直覺環境這環境讓使者保持集中注意力集中於分析的材料, 以提供管理工具來分析選出比較探索, 並且在這種靈活而有系統的模式裡重新聚集數據 ( 三 )ATLAS.ti 超文本的工具 58

69 ATLAS.ti 允許摘引與其他摘引有關係的資料, 包括圖表和音頻的摘引這件工具基本上改變傳統研究文化和依靠個人內在經驗的線性敘事 ( 四 ) 採用 ATLAS.ti 由以上的資料可以瞭解 ATLAS.ti 是適用於多媒體資料的分析與運用, 本研究澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究, 會嘗試選用 ATLAS.ti 做為分析工具, 特別利用 ATLAS.ti 軟體來做資料分析之用壹紮根理論 : 第六節資料之分析處理本研究使用紮根理來建構研究結果, 所以特別針對這部分做深入瞭解紮根理論 (grounded theory) 又稱為立基理論, 被視為是質性研究方法中最科學的一種方法 (Hammersley,1989) 紮根理論具備一種系統化的程序, 是可針對某一現象來發展並歸納式地導引出紮根的理論的一種質性研究方法 ; 其主要包括三個資料分析程序 : 開放性編碼 (open coding) 主軸編碼 (axial coding) 選擇性編碼 (selective coding) 紮根理論最終的目標, 是要去建立能忠實反映社會現象的理論 (Strauss & Corbin,1990) 貳資料的處理 : 在資料的處理方面, 本文採取編碼方式, 分別進行訪談內容的處理, 為使本文研究發現能驗證受訪者對各題目看法建議, 故將深度訪談結果 ( 包含 : 內容編碼代號 ) 論述分析於第四章至於, 本文則設計 17 位訪談對象編碼代號, 如下表所示 : 表深度訪談編碼代號編碼性別身份備註 A 男地方公職人員政風人員 B 男中央公職人員政風人員 C 女地方公職人員 D 男地方公職人員 59

70 E 男國中校長 F 男國中校長 G 男國中校長 H 男國小校長 I 男國小校長 J 男國小校長 K 女國小校長 L 男國小校長 M 男國小總務主任 N 女國小總務主任 O 女國中事務組長 P 女國小會計員 Q 女國小會計員 ( 資料來源 : 本研究 ) 表澎湖縣公教人員對我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談結果正反面意見初步統計摘要訪談大綱贊成反對一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢 A B C D E F G H I J L M N O P Q A B C D E F G H I J K M N O P Q B C D E F H I K M N O P Q A B C E F H I J K L M N O P Q 60 K L A G J L D G

71 討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 3 請問您認為我國目前 B C D F G H I J M N P B F G M N P A B D F I J M N O B C D F G H I J K M N O Q B C D E F G H I J K L M N O Q A B E F G I J M Q B C D E F G I J 61 A E K L O Q A C D E H I J K L O Q C E G H K L P Q A E L P A P C D H K L N O P

72 整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? N O Q A B D F G I L N Q A H K L M P C E H J K M O P ( 資料來源 : 本研究 ) 參資料整理分析方法 : 本研究係向本縣各國民中小學及縣政府等相關業務單位的公職人員暨受理財產申報業務之政風人員進行深度訪談, 計有 17 位受訪者, 各有正反兩面不同的認知態度與看法, 茲將訪談整理分析方向說明如下 : 一資料的分析紮根理論以系統化歸納的方式分析具有微觀行動等特色的社會脈絡, 透過原始資料的設計收集編排分析及比較等方式整理並反映社會的現象這種由下紮根逐步向上歸納的歷程, 提供明確系統的策略, 幫助研究者思考分析整理資料以逐步形成理論 ( 劉世閔,2003) 並非所有的質性研究都用固定的資料編碼系統, 但在紮根理論研究中,Strauss 與 Corbin 對資料編碼 (coding) 發展了一組分析程序, 來協助研究者建立理論 ( 胡幼慧,1996:151) 紮根理論中的編碼是指把蒐集到的資料打散加以概念化 (conceptualized), 再以新的方式將資料重新放在一起的操作化的過程這一組程序是由開放性編碼 (open coding) 主軸編碼 (axialcoding) 選擇性編碼 (selecting coding) 所組成, 而這三種分析程序之間的界線是人為的, 為了使紮根理論研究能達到其目標, 分析過程中就必須不斷保持創造性嚴謹持續性理論觸覺 (theoretical sensitivity) 四者之間的平衡 ( 徐宗國譯,1997) 以下就三種分析程序做介紹 : ( 一 ) 開放性編碼 (open coding) 開放性編碼就是藉著仔細檢驗而為現象取名字或加以分類的分析工作經過這個基礎步驟, 我們才能將資料分解為一個個的單位, 仔細檢視, 比較其間的異同, 並提出問題 ; 經過此一步驟, 我們才能針對研究者或別人的假設, 提出質疑探索, 並進一步導出新發現 (Struass & Corbin, 1990:74) 以下說明開放性編碼程序如下 : 1 定義現象 (labeling phenomena) 在紮根理論中, 概念是分析的基本單位, 因此在分析工作裡, 我們的第一要務就是把資料轉化成概念, 也就是將資料概念化 (conceptualizing) 即把觀察到的現象訪問稿或是文件中的句子段落, 都加以分解成每一個獨立的事故念頭或事件, 62

73 再賦予一個可以代表它們所涉指現象的名字這個步驟可以用問問題來達成 2 發覺範疇 (discovering categories) 在研究過程中會有十幾個或甚至上百個概念, 因此我們得把相似的概念歸類在一起, 成為範疇 (categories) 當我們把蒐集到的概念分類, 成為一區區不同內涵的類別, 就稱為範疇化 (categorizing) 此時區分的類別是暫時性的, 可能為進一步的研究有新的發現而加以修改 3 為範疇命名 (naming a category) 在發覺出範疇之後, 我們必須要給範疇一個概念性的名字為範疇取名字有三種方式 :1. 研究者自創 : 通常這個名字與其代表的資料在邏輯上是相關的, 可以令人一看到這個名字, 就聯想到它所描繪的概念不過, 範疇的名字在抽象的層次上, 總要比它所涉指的概念要高一些才行 2. 引用學術文獻裡已有的名字 : 用這個概念有個好處, 因為它們本身都蘊含極豐富的分析意義, 而且很有可能都是已經發展得近乎完整的概念, 不但自己研究有了可用的概念, 還可能對極為重要的概念發展做出貢獻但其缺失為別人讀到此概念時以為你想表達的也是約定成俗的意思, 此外約定成俗的概念也會把研究進路封死 3. 見實編碼 (invivocodes): 見實編碼指的是被研究者無意中所用到的一些極為傳神的詞彙, 也就是由被訪問或被觀察者口中所說出來的名詞 4 發展範疇的性質與面向 (developing categories in term of theirproperties & dimensions) 要開發一個範疇, 首先要開發它的性質, 再從性質中區分出面向性質是一個範疇的諸多特質或特徵, 面向則代表一個性質在一個連續系統上所有的不同位置開放性編碼不但幫助我們發現範疇, 也協助我們確認這些範疇的性質與面向下表是範疇性質與面向的舉例表範疇性質與面向的舉例範疇性質與面向的舉例範疇性質面向 ( 對每一次案例而言 ) 頻率經常... 從未觀察程度多... 少密集度高... 低持續時間久... 短暫資料來源徐宗國 (1997) 質性研究概論,p82 5 決定分析單位研究者可以依研究的需要, 決定逐字逐行逐段或整篇資料來作為分析的最小單位因為資料的性質研究進行到的階段等因素, 會使研究者做不同的決定 6 撰寫編碼筆記 (code notes) 研究初期所找到的一些概念想法假設等, 都可以寫在你的編碼筆記中 ( 一種摘記 ) 編碼筆記要用何種方式來撰寫, 可以依研究者自己的喜好與習慣來決定 ( 二 ) 主軸編碼 (axial coding) 在做完開放性編碼之後, 研究者藉一種編碼典範 ( 藉所分析之現象的條件脈絡行動 / 互動的策略與結果 ), 聯繫範疇與其副範疇, 而把資料做重新的整合, 好好發展主要範疇, 即是主軸編碼 ( 徐宗國譯,1997:109) 而副範疇所指的就是所觀察之現象的 " 條件脈絡行動 / 互動的策略與結果 ", 也就是與現象相關連的部分 ( 三 ) 選擇性編碼 (selective coding) 在研究者不斷浸淫於資料中, 進行理論性思考編碼, 以及書寫摘記的過程中, 慢慢地就會發現核心範疇 (core categories), 選擇性編碼的工作就在於發展核心範疇 63

74 核心範疇是指其他所有的範疇都能以之為中心, 而結合在一起,Glaser(1978) 指出, 核心範疇必須具有中央性, 也就是與最多範疇和特徵相關 ; 要不斷發生在資料中, 成為一個穩定的模式, 它和其他很多範疇可以很容易地很快地有意義地有所連結 ( 王舒芸余漢儀,1996:120) 也就是說, 在範疇中, 其抽象層次也有高低之分, 而在不斷地比較之後, 逐漸將命名的抽象層提高, 使它成為一個包含性高的抽象度高的名詞 ; 這樣的命名就成為一個核心範疇, 也就是紮根理論的核心概念 ( 徐宗國,1994) 上述三種編碼形式雖看似有優先順序, 但事實上, 它們是環環相扣的, 選擇性編碼的形成, 通常是伴隨著主軸性編碼而來, 因選擇性編碼主要是確認故事線發展脈絡型態, 針對各個不同的脈絡類型發展理論, 此種種目標的線索, 我們可從開放性編碼或主軸性編碼中見其端倪, 因此, 通常在是在主軸性編碼成形後, 研究者便可經由文獻既有之結果或本身編碼過程中的體會, 理出選擇性編碼 ( 胡幼慧,2005) 二摘記 (memos) 的撰寫及圖表 (diagrams) 的繪製紮根理論研究中所提到的摘記 ( 亦稱備忘 ) 與圖表, 指的是含有分析結果的書寫形式編碼可以視為分解資料, 寫摘記則是開始綜合 ( 林佳瑩 & 徐富珍譯 2004:494) 摘記指的是我們對資料抽象思考後的文字紀錄摘記的內容有研究者對所蒐集到資料的回應, 研究者對資料的理論性瞭解解釋, 研究者對下一步應該採取的思路過程, 以及研究中各階段的研究設計, 這些都是摘記的內容而圖表和摘記不同的是, 圖表是把分析後資料裡面概念間的關係, 用一種視覺的形式圖形來加以呈現摘記與圖表有好幾種, 不論是哪種目的而寫的摘記, 多少都可能含有其他摘記的蛛絲馬跡而不同的摘記與不同的圖表要劃分清楚, 不要混淆以下就摘記與圖表的種類加以說明 : ( 一 ) 編碼摘記 (code notes): 編碼後所寫下的摘記, 例如概念性標籤典範特質等在三種編碼過程中都會用到編碼性摘記 ( 二 ) 理論性摘記 (theoretical notes): 建構理論時寫的理論性摘記, 具有激發理論觸覺功能及濃縮理論思考成果的功能是研究者經過歸納與演繹思考後, 對資料中可能蒙發的範疇性質面向彼此間的關係岐異性過程的思考成果 ( 三 ) 操作性摘記 (operational notes): 思考研究程序時寫的摘記用來提醒研究者, 下一步該做怎樣的抽樣該問的問題可做的比較, 以及後續追蹤的方向所用的文件 ( 四 ) 邏輯圖表 (logic diagrams): 以視覺方式呈現研究者思考範疇間關係演進的圖表, 可以幫助研究者確認範疇間相互關係 ( 五 ) 統合性圖表 (integrative diagrams): 用視覺方式呈獻研究者的分析思考統合性圖表的形式不拘泥於編碼的架構, 而是開放性的, 能夠刺激更多的想像思考空間在研究告一段落時, 圖表可以交代理論中複雜的關係理論最後所欲形成的結果, 不只是一個故事的呈現, 或僅是幾個主題式的概念而已, 透過資料的分析整合, 達到概念上的稠密以及理論上的飽和不同階段的編碼各有其目標, 因此在此三階段所寫和所畫的圖表也就不同 64

75 表不同階段的編碼的目標開放性編碼主軸性編碼選擇性編碼編碼摘記 ˇ ˇ 編碼摘記減少, 如果有, 也只是關於範疇的修補摘記理論性摘記操作性摘記邏輯圖表編碼摘記不足由此補足寫下下一步觀察訪問抽樣的方向開放性編碼初期, 分析作得不多, 因此少有可以畫成圖表的此時有的是稱為名單之類的東西, 而不是圖表可以把編碼摘記裡所列舉的問題再發揮提示未來抽樣方向提醒研究者下次分析要留意的範疇與副範疇漸漸可以畫出邏輯圖表統合性圖表漸漸可以畫出粗糙的邏輯圖表資料來源張允明 (2006) 首次以理論摘記的型式, 描寫我們所做的研究是什麼用字更明確, 如去那裡查什麼因為此時用較多時間來檢驗假設, 及修飾理論逐漸出現理論應有的圖表特色 : 稠密性與複雜性統和性圖表經過不斷修正之後, 慢慢成型而定稿而摘記與圖表會在過程中演進當研究分析工作持續進行後, 摘記與圖表也會在概念發展上越來越複雜稠密清楚與正確, 此外也會隨著研究的進行而有所修正更趨於理論性所以本研究採用紮根理論, 使用質性資料電腦分析軟體來輔助所取得的資料三研究信賴度信度與效度是傳統實證主義 (positivism) 量化研究的判定標準, 然而質性研究所關注的並非找尋出一普遍的法則或是考驗因果假設及統計推論, 而是詮釋人們在不同的特定的文化社會脈絡下的經驗和解釋, 因此一般量化研究所採用之考驗信度效度的方法, 並不適合質性研究, 使得質性研究者開始以不同的角度思考信度與效度的議題, 其中 Lincoln 及 Guba(1985) 提出四個信賴度 (trustworthiness) 取代量化研究的信效度, 即以可信性 (credibility) 取代內在效度, 以遷移性 (transferability) 取代外在效度, 以可靠性 (dependability) 取代信度, 以驗證性 (conformability) 取代客觀性因此, 本研究依據 Lincoln 及 Guba 所提的見解來說明提高信賴度的作法 ( 胡幼慧,1997;Lincoln & Guba, 1985): ( 一 ) 可信性 (credibility) 這是真實性 (truth value) 的問題, 指研究發現真正能代表真實的程度, 本研究用以提高研究可信性的技巧有 : 1 研究者採用三角校正 (triangulation) 的方法, 對於同一種現象, 結合訪談及文件分析等探究方法, 並訪談不同的對象, 以蒐集不同來源和型態的資料, 藉以互相檢核印證, 降低或避免研究者的偏見, 增進研究判斷的正確性 ( 劉世閔,2004) 2 研究者仔細檢視矛盾性的資料, 藉以檢證資料的真實性 3 利用錄音筆作為輔助工具以協助資料蒐集 65

76 4 進行資料的成員檢核, 即研究者請受訪者檢證逐字稿, 藉此澄清研究者錯誤的詮釋, 並激發其提供額外的資訊 ( 二 ) 遷移性 (transferability) 這是應用性 (applicability) 的問題, 指經由研究者有效地將受訪者所陳述的感受與經驗轉換成文字資料, 以建立資料的可比較性和遷移性本研究用以提高研究遷移性的技巧有 : 1 研究者謹慎地將受訪者所陳述的情感經驗作深厚性 (thickdescription) 的描述與轉換成文字, 使其他研究者能依本研究而判斷在其他情境的遷移性 2 研究者在進行訪談時, 儘量保持客觀的立場 ( 三 ) 可靠性 (dependability) 這是一致性 (consistency) 的問題, 指在相同研究主題與相同情境脈絡下, 研究者的研究發現在進行重複研究時是否會得到相同的結果本研究用以提高研究可靠性的技巧有 : 1 研究者詳細說明研究者的背景角色與研究對象之關係 2 研究者詳細說明整個研究過程, 包括選擇對象的過程與方法研究進行的步驟和分析資料的策略, 以供讀者判斷資料的可靠性 3 研究者直接引用訪談記錄資料或文件, 作低推論性的描述 4 研究者在研究對象的同意下, 使用錄音機輔助記錄訪談資料, 並整理成逐字稿 ( 四 ) 驗證性 (conformability) 這是中立性 (neutrality) 的問題, 指研究結果非來自研究者的偏見動機與觀點, 而是根據研究對象與研究脈絡間的交互作用研究者在訪談過程中亦保持客觀中立, 對受訪者的回答不作價值判斷此外, 研究者運用三角校正從不同方向蒐集檢核資料, 並藉由不斷自我省思與覺察以提高研究的中立性四研究倫理進行質性研究時, 研究者透過訪談探索研究對象的生活種種, 若稍有不慎, 極有可能損及研究參與者的權益 ( 余漢儀, 民 87) 因此, 研究者必須清楚自己的研究目的研究結果對學術和社會的貢獻研究者和研究對象的關係研究方法和詮釋是否適當等, 對研究倫理作一番仔細的考量針對研究論理之議題, 本研究以下列三種方式進行之 : ( 一 ) 研究之前於研究之前, 研究者事先以電話通知, 內容包括本研究之目的訪談所需的時間地點如何保密與如何進行研究等事宜, 並且告知研究對象如果不想繼續接受研究, 可以拒絕的權利等事宜, 以保障研究對象之權益 ( 劉世閔,2004) ( 二 ) 研究過程中研究過程中, 為顧及研究對象之隱私權, 研究者不呈現研究對象或場合的真名, 以保護當事人的隱私此外, 研究者審慎處理現場記錄 ( 三 ) 研究之後對於研究對象的資料蒐集與分析, 儘量呈現事實真相, 避免誤解或扭曲研究對象的觀點 ; 研究者儘可能在對知識的追求與對研究對象的責任間取得平衡第七節研究實施程序有關本論文研究流程如下 : 壹擬定研究範圍與目的貳文獻探討與整理 66

77 參確定研究架構與訪談題目設計肆進行深度訪談伍資料整理分析陸形成結論與建議有關本論文研究流程圖如下 : 研究動機與目的文獻蒐集與探討理論架構之建立訪談題目設計進行深度訪談資料整理及分析結論與建議圖研究流程圖 67

78 第四章研究結果與討論反貪暢廉澄清吏治, 為現代各國政府的重要施政目標 ; 台灣的政治運作長期以來被批評受到貪污的影響, 依據國際透明組織所做的貪污指數亞洲排行榜所示, 台灣的公務員在過去幾年裡, 廉潔度方面雖然有所進步, 但進步的程度仍不如其他的亞洲國家公職人員財產申報法之立法意旨主要為防制貪瀆遏制金權政治, 以建立廉能民主的政治制度 ; 故其作法乃透過要求公職人員申報並公開其財務狀況, 再由主管機關與民眾監督其是否受有不當利益輸送或利用職權謀取私利的行為事實上, 公職人員財產申報法立法完成後, 社會上的評價呈現兩種極端, 第一種是比較樂觀的看法, 認為該法足以制衡政商關係的惡質化轉變, 申報財產的公職人員感受到他自己並非是財產資訊的唯一擁有者, 故對其取得財產的手段與財產累積過程構成監督作用, 得以增加不肖公職人員運用職權取得不當利益的成本與風險, 更可鼓舞守法公職人員, 宣示維繫清廉民主的決心但相較於前種樂觀的說法, 亦有人悲觀認為該法規範漏洞百出, 難以制衡政商結合的關係當然, 法律既經立法並經總統公佈, 即應依法執行, 至於執行中發現不公平或難以執行之處, 自可研究依法修正, 本著法貴可行的立場, 應檢討財產申報法實施的成效, 倘若確有窒礙難行之處則應加以修訂, 使法條有較明確及合理之規定當然, 道高一尺魔高一丈, 不管法令如何修訂, 整個機制的重要性應在於被管制的公職人員願意主動誠實申報財產, 否則難免都存有漏洞可鑽因此, 法務部希冀以全民監督的精神, 遏阻公職人員不法或貪腐行為, 建立全民對政府施政廉能之信賴, 曾數度提出修正草案,95 年 1 月經全面檢討再度提出最新版修正草案, 及 96 年 3 月修正通過, 本次修正係全面翻修, 不論在制度之設計刑罰之制定, 都有重大變革, 除擴大申報財產人員之範圍, 以符合公平性及民眾之期待外, 另財產信託制度之配套規定財產變動申報制度之執行卸 ( 離 ) 職申報的訂定, 以及要求一定財產之申報應包括取得時間原因乃至價額等規定, 均具有落實財產申報之審核及了解申報人財產增減情形, 可促使公職人員財產變動透明化鑑於近來媒體揭露政要人士炒股疑雲, 民眾對於清廉政府之期待更為殷切 ; 因此, 修正法案也增訂意圖隱匿財產故意申報不實及財產異常增加違反真實說明義務之刑罰規定, 不啻為促進廉能政治嚴懲貪腐風氣之一記猛藥, 更能彰顯政府澄清吏治向貪腐宣戰之決心不過, 我國公職人員財產申報法令縱經數次修訂, 仍難免有缺失 ; 因此, 本章也將經由深度訪談結果 ATLAS.ti 質化資料分析所獲得內容, 綜整歸納分析, 舉出現行法和修正法案的闕漏制度層面的不足以及執行層面的缺失, 呼應前面第二章文獻探討資料研析, 進而提出建議, 以期改善我國財產申報制度本章旨在分析討論澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究結果, 全章共分三節, 第一節為深度訪談結果資料分析 ; 第二節為綜合討論 ; 第三節為主要發現第一節深度訪談結果資料分析壹利用 ATLAS.ti 質化分析軟體協助研究分析 : 本研究共訪談了 17 位本縣適用財產申報之公教人員, 將所有逐字稿放在同一個檔案, 利用 ATLAS.ti 質化分析軟體工具與網絡圖表等方式, 協助管理歸納分析, 做為分析基礎, 本節主要分析內容摘要 : 68

79 一分析方式將文字意象做成連結步驟如下一將所有逐字稿全部載入一個詮釋單位將文件載入 ATLAS.ti 二將特定的段落加以編碼三對文件不斷進行編碼提煉範疇再進行主軸編碼建立家族四家族建立完成後可畫出其樹狀圖五連續被歸為同一群的空間意象編碼及引證標示與形容它的語彙可視為具有相同含義可以在摘要 memo 做成結果二標示引證讀入的文章一一標示引證 (quotation) 並在引證下做註解(comment) 引證的名字改成內容摘要以方便知道引證內容 ATLAS.ti 會自動把引證做好引證(編辨識碼) 第一碼表示檔案編號第二碼表示該檔案的標示編號如圖圖標示引證及編碼 P 是檔案編號 6 是檔案的標示編號三編碼 code 引證完成後要進行編碼(coding) 選取所要編碼的段落編碼可以是開放編碼(open coding) 見實編碼(code in vivo) 如果是已經編過的碼可以由列出來的表去選編碼(code by list) 或是快速編碼 quick codeing 如圖

80 圖文字編碼資料來源 : 研究者自製另外也可以用相關的文字做自動編碼 (auto coding) 如圖圖文字自動編碼資料來源 : 研究者自製 70

81 四家族編碼 (code family) 針對所做的編碼,(coding), 經過開放編碼 (open coding) 見實編碼 (code in vivo), 或是 (code by list), 把概念相同的放在同一個家族圖家族編碼上方是編碼家族名稱, 中左是被選的家族成員, 中右是其他不屬於該家族的編碼, 中央的 <> 選項可以在選擇或去除編碼家族的成員 71

82 五摘記 (memos) 由編碼或是引證所發現的心得, 可以用摘記來紀錄也可以做為檢視資料時的歸納如圖 4-1-5, 在摘記的底下可以詳細記載所觀察的心得圖摘記例如法規面是摘記名稱, 由研究者自行命名,T 指資料形態, 內容 M 指 memo,g 指立論觀點 Grounded,D 指密度 Density 資料來源 : 研究者自製 72

83 六網路圖主要文件引證編碼摘記或是其家族, 都可以用超連結做結合, 以表示之間的關係每個面板經理裡都有網路圖選項來看同群的結構狀況, 如圖的網路圖經理表內網路圖選項表圖網路圖經理表在 ATLAS.ti 裡每做一個網路圖, 就可以命名並儲存, 圖中法規面就是其中之一, 括弧裡的數字 (11) 是表示它有幾個相關的編碼資料來源 : 研究者自製 73

84 圖可以看得到概念結構網路圖這種方式很容易找出各個概念的結構在連線裡還可以加註兩者間的關係使結構圖更能表示出概念關係, 網絡圖的結點可以是編碼 (code), 可以是筆記 (memo) 也可以是家族 (family), 如下圖所示圖網絡圖圖中表示法規面來自這 11 個編碼 (code)3 個家族 (family)1 個筆記 (memo) 資料來源 : 研究者自製 74

85 七詢問工具詢問工具可以用來表示編碼間的邏輯關係, 諸如 AND(٨) OR(v) XOR( ) NOT( ) 用來表示布林邏輯另外也以用來表示各個編碼間的集合關係如 : ( 兄弟姊妹 SIBlings) 表示幾個編碼可集合成一個較高概念編碼的集合關係表示在範內 (WITHIN), 此類符號可以從形狀來意會到其功能表示其他的編碼是跟隨或領先的關係 (CO-OCCURRENCE) 如圖詢問工具的使用圖詢問工具的使用左邊是邏輯選擇工具列, 左上是編碼家族, 左下是編碼表, 右上是詢問結果, 右中是邏輯編輯區, 下方是引證區資料來源 : 研究者自製七物件檢索工具在眾多資料中, 要找出有關連的物件, 物件爬行者 (Object Crawler) 是很好用的工具, 這工具讓使用者可以依關鍵字詞來找到引證編碼摘記或是其家族經由定義詢問選擇物件到顯示找尋結, 再從找到的物件中顯示原始的註解, 或是直接顯示原始資料, 都非常容易, 不論原始資料是文字錄音圖片或錄影帶, 都能立即呈現被引證標示的片段資料對所找到的資料要選擇編碼釐清概念或是進一步運用, 都有很大的幫助圖即是物件爬行者 (Object Crawler) 的工具 75

86 圖物件爬行者的工具可找尋所有物件的文字, 包括圖檔逐字稿註解裡的文字使用順序為先做定義詢問內容, 再選擇要蒐尋物件最後才執行蒐尋並顯示結果圖中為找陽光法案的結果, 下方所示 <line5, 表示在 Assign 的文件裡的第 5 行, 方便搜尋資料來源 : 研究者自製八量化工具 ATLAS.ti 有量化的功能, 從編碼經理 (code manmger) 可以得知所有被引證的文件被編碼的情形, 且可以知道它被引用的次數, 並可以回到本文去對照是否有編碼錯誤, 或是將內容引用如圖所示 76

87 圖量化工具從編碼經理可知被陽光法案所引證的有 6 次, 我們也可以由引證 (quotation) 回到本文來確認或引用貳資料的整理與分析方式 : 經過以上工具的使用, 將資料整理如下 : 一物件表 (Object Explorer) 分析過程使了 2 個檔案 (Primary Documents), 88 個引證 (quotation),81 個編碼 (code),9 個摘記 (memo),3 個編碼家族,2 個摘記家族,7 個網絡圖 77

88 圖物件瀏覽器按 + 號可以打開被摺疊起來的詳細資料, 如 : 按 Codes 的 + 就會把全部檔案名稱列出來資料來源 : 研究者自製 78

89 圖物件瀏覽器按 + 號可以打開被摺疊起來的詳細資料, 如 : 按 Codes(227) 的 +, 再選擇陽光法案就會把有相關的關係檔案名稱列出來資料來源 : 研究者自製二家族的結構編碼家族共有 3 個, 詳如圖物件表 79

90 圖編碼家族上方是編碼家族名稱, 中左是被選的家族成員, 中右是其他不屬於該家族的編碼, 中央的 <> 選項可以在選擇或去除編碼家族的成員資料來源 : 研究者自製九編碼實例以一篇文字檔為例, 從圖上可以看到內容如下 : ( 一 ) 引證標示 80

91 圖編碼實例圖中方框是引證標示區, 資料來源 : 研究者自製 ( 二 ) 將特定段落加以編碼將引證區的文字反白, 針對財產申報法完成三讀通過, 之罰則規定以開放編碼 (open codeing), 輸入防弊措施, 按 OK 81

92 編碼實例右邊是編碼名稱右邊黑線紅線直線是引證標示區資料來源 : 研究者自製 ( 三 ) 將防弊措施所編碼的有 6 段 Quotations 圖編碼實例防弊措施的驛碼段落清單資料來源 : 研究者自製 ( 四 ) 接著再往上層, 由引證標示到編碼再到編碼結構關係網絡圖表示制度面是由 11 個編碼所組成 82

93 圖編碼實例由引證標示到編碼再到編碼結構關係網絡圖資料來源 : 研究者自製 ( 五 ) 由引證標示到編碼再到編碼結構再到譯碼家族關係網絡圖圖編碼實例由引證標示到編碼再到編碼結構再到譯碼家族關係網絡圖, 再往上一層, 可探討編碼與編碼間的關係, 及摘記與摘記之間的關係資料來源 : 研究者自製 83

94 上圖編碼實例, 是以財產申報制度為例, 財產申報制度之下有 3 個摘記, 每個摘記之下都有它的各自所屬的成員 ( 六 ) 摘記結構示例由財產申報制度為中心到陽光法案去觀察相關的概念, 如圖 , 可由每個編碼間的關係建立或釐清, 每個編碼之下都有它的各自所屬的成員, 把每個物件的關係打開 (import neighbors), 就可以追蹤所有成員間的關係, 以檢視其概念脈絡是否正確在 ATLAS.ti 裡各種關係圖可展開或收起, 在圖裡是全部展開的圖形, 如果研究者認為太過複雜, 可以收起一部分, 就會出現較易理解的圖形, 如果要更觀察所有的關係, 就可以全部展開, 來推敲編輯的關係是否合理 84

95 圖編碼實例由財產申報制度去觀察相關的概念資料來源 : 研究者自製 85

96 在進行 ATLAS.ti 包括編碼編碼家族與筆記的資料整理後, 一一針對研究主要的三個主軸內, 所發散的編碼與編碼家族編碼與編碼編碼與筆記之關係建立十編碼家族彙整表針對深度訪談從法規面 ( 法令規範內容 ) 制度面 ( 財產申報制度 ) 及執行面 ( 實際執行實務面 ) 等三個面向共十二題目, 對於所有十七位訪談者的深度談話後的逐字稿中, 過濾及交差比對關鍵字, 逐一編碼總共編著 81 個編碼 (codes), 如下 : ( 一 ) 法規面 : 防弊措施修法重點陽光法案 2 防弊優點缺點改進之處貪瀆之處陽光法案法規之周延性修法申報不實 3 落實陽光法案精神定期檢討申報項目未臻周延教育人員排除門檻參考他國作法申報項目門檻申報對象不合理防弊漏洞參考外國制度 ( 二 ) 制度面 : 申報對象之合理性刑罰強制信託個人隱私 2 業務負荷申報不實申報對象範圍申報對象鑽法律漏洞申報對象不合理個人隱私制度面檢討排除教育人員申報對象檢討申報對象 2 罰鍰輕重申報對象不合理 2 申訴補救機會教育人員申報對象不合理刑罰規範考量個別情況 ( 三 ) 執行面 : 貪污相關配套措施教育宣導防弊功能檢討與整併陽光法案實質審核功能申報不實規避稽核加強宣導防弊貪污問題隱匿財產申報不實 2 提高處罰額度提昇調查權政風人員職責配套措施全面意識的強化加強法制教育速辦嚴懲減少申報對象全民監督機制道德與道德觀念導正實質審核功能防弊 2 陽光法案體系增加人力落實道德與法治教育提高貪污刑責建立官箴端正政風公開透明澄清吏治 2 提昇實質審核功能申報不實高層貪污徒法不足以自行防弊 3 申報不實 3 防弊措施查核機制漏報防弊措施貪瀆問題參考歐美防弊作法研擬完善措施提昇國家競爭力主動發發掘不法主動打擊不法多元方式防弊嚇阻作用與相關單位密切配合以上之編碼係為尚未分類處理, 因此在研究上仍為鬆散的分佈在資料內的點進一步彙整為三大主軸家族 ( 表 4-1-1), 再利用 ATLAS.ti 質化分析軟體, 逐層分析 ( 共四層 ), 從初始文件清單 ( 逐字稿 ), 到譯碼段落清單, 到譯碼清單, 到筆記清單, 展開各類型網絡圖與分析管理模型 ( 包括關聯性包涵前因後果 ); 最後再利用蒐尋工具, 快速找出關鍵字與重要段落, 協助進行後續研究結果之分析 86

97 公職人員財產申報制度構念編碼家族法規面編碼 [ 防弊措施 ][ 修法重點 ][ 陽光法案 ][ 防弊 ][ 優點 ][ 缺點 ][ 改進之處 ][ 貪瀆之處 ][ 法規之周延性 ][ 修法 ][ 申報不實 ][ 落實陽光法案精神 ][ 定期檢討 ][ 申報項目未臻周延 ][ 教育人員排除 ][ 門檻 ][ 參考他國作法 ][ 申報項目門檻 ][ 申報對象不合理 ][ 防弊漏洞 ][ 參考外國制度 ] 公職人員財產申報制度制度面 [ 申報對象之合理性 ][ 刑罰 ][ 強制信託 ][ 個人隱私 ][ 業務負荷 ][ 申報不實 ] 申報對象範圍 ][ 申報對象 ][ 鑽法律漏洞 ][ 申報對象不合理 ][ 制度面檢討 ][ 排除教育人員 ][ 申報對象檢討 ][ 罰鍰輕重 ][ 申訴補救機會 ][ 教育人員申報對象不合理 ][ 刑罰規範考量個別情況 ] 公職人員財產申報制度執行面 [ 貪污 ][ 相關配套措施 ][ 教育宣導 ][ 防弊功能 ][ 檢討與整併 ][ 陽光法案 ][ 實質審核功能 ][ 申報不實 ][ 規避稽核 ][ 加強宣導 ][ 防弊 ][ 貪污問題 ][ 隱匿財產 ][ 提高處罰額度 ][ 提昇調查權 ][ 政風人員職責 ][ 配套措施 ][ 全面意識的強 ][ 加強法制教育 ][ 速辦嚴懲 ][ 減少申報對象 ][ 全民監督機制 ][ 道德與道德觀念導正 ][ 實質審核功能 ][ 陽光法案體系 ] [ 增加人力 ][ 落實道德與法治教育 ] 提高貪污刑責 ][ 建立官箴 ][ 端正政風 ][ 公開透明 ][ 澄清吏治 ][ 提昇實質審核功能 ][ 申報不實 ][ 高層貪污 ][ 徒法不足以自行 ][ 防弊措施 ] [ 查核機制 ][ 漏報 ][ 防弊措施 ][ 貪瀆問題 ][ 參考歐美防弊作法 ][ 研擬完善措施 ][ 提昇國家競爭力 ][ 主動發發掘不法 ][ 多元方式防弊 ] [ 嚇阻作用 ] [ 與相關單位密切配合 ] 表編碼家族彙整表第二節綜合討論本研究根據第二章文獻探討及深度訪談 ATLAS.ti 質化分析研究發現, 獲得最基層公職人員聲音, 分別從法規面制度面及執行面等三個層面切入歸納綜合討論如下 : 壹法規面之檢討 :( 法令規範內容 ) 公職人員財產申報法不是我國首創, 美國加拿大韓國新加坡已實施很久 ; 我國 87

98 財產申報法令依據為公職人員財產申報法公職人員財產申報法施行細則公職人員財產申報資料審核及查閱辦法, 政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點等規定惟研究發現, 我國財產申報制度不但在現行法有多處缺失, 縱使係剛修正後法案規範亦難謂健全, 也存有無法解決現行法令漏洞之缺失, 亟待再修訂改善 ; 以下從法規面, 研析檢討法令規範內容的缺失與改進之道 88

99 一防堵脫產未克其功 : 從申報不實的事例加以研析, 可發現整套財產申報制度的設計, 已造成公職人員利用申報期間脫產或移轉財產機會的重大漏洞現行法第 3 條規定, 公職人員應於就 ( 到 ) 職 3 個月內申報財產, 就 ( 到 ) 職申報是指申報人在實際就任日起 3 個月內, 選擇其中一日為基準日申報, 故其可以選擇財產較少之日申報至於, 定期申報期間則為每年的 11 月 1 日至 12 月 31 日, 有心人士也可利用一年的時間轉移財產或進行洗錢, 欲追查財產的來源或流向甚為不易惟實務上, 由於成人子女不用納入申報, 有發現申報人在申報前先將財產移轉給成年子女父母或親友等人頭名下, 造成未達申報標準的狀況, 進而規避申報財產目的 (A 受訪人 ) 二申報項目未臻周延 : 美國新加坡申報項目內容縝密, 相較於我國, 雖規定不動產船舶汽車及航空器, 一定金額以上之存款外幣有價證券及其他具有相當價值之財產, 一定金額以上之債權債務及對各種事業之投資為申報項目, 但仍存有部分爭議, 而修正法案也未提出修訂內容, 茲說明如下 : ( 一 ) 現行汽車項目並未納入機器腳踏車, 然名貴重型機車的價值亦有高於汽車者, 衡酌動產財物價值, 似可增訂機車如逾一定金額以上者, 亦應申報之, 或劃歸於其他財產項目申報, 以臻週延 ( 二 ) 另有價證券亦無以反映實際財產價值, 不論市價上百元, 或是僅為個位數殘餘價值的股票, 都必須以票面金額 10 元或 100 元作計算申報, 在目前股市交易價格與面額相差數倍之情況下, 申報者實際財產價值根本無法反映 ; 致使申報表的股票該欄位猶如贅欄, 除無法反映申報者實際財產狀況外, 更遑論能從申報表得知其財產是否有異常變動之狀況 ( 三 ) 其他具有相當價值之財產種類繁多範圍龐大, 價值也難以評估, 尤其珠寶骨董字畫名貴蘭花等財產項目的客觀價值均難以評斷, 容易因個人好惡而影響價值, 而臺灣可為鑑定價格之專業機構也極少, 實難以客觀公正鑑價此外, 這類財產項目亦非採登記制, 申報人究有無誠實申報, 實難以查核另珠寶與古董價值不易估價 (A 受訪人 ) ( 四 ) 鑑於多數公職人員投資新興衍生型金融商品, 例如 : 期貨買保險送基金等投資型保險, 而其種類繁多價值甚豐, 故應朝向再增訂是項商品 89

100 為申報內容, 並確立填報基準與審核的方式, 防杜公職人員惡意隱匿財產, 以免陽光法案所發揮的效用大打折扣 ( 五 ) 美國新加坡兩國的財產申報制度, 均要求公職人員申報收受的餽贈物, 得以防止公職人員利用職務機會謀取不法利益我國應學習美國, 要求公職人員基於職位所收受的禮物, 若達一定價值以上者, 均應予以申報載明 ( 六 ) 查財產可分為有形財產及無形財產, 有形者為可估計出一定價值者, 無形者則包括個人身分表徵在現行申報表格中, 申報人僅需填報其應申報財產身分之任職機關與職稱即可, 無需申報兼職情形然實際上常見公職人員兼任多個委員會主委, 並領取車馬費, 倘申報項目不包含兼職情形, 也難以瞭解其真正的財務狀況, 更無從追查其因職務所獲有的社會關係和對價的財力是以, 爾後修法允宜再參酌美國的規定, 要求公職人員申報其它機構支薪或不支薪的職務, 以了解其所得來源是否合法, 進而釐清其社會關係 ( 七 ) 新法增列申報現金項目, 恐將挑戰審核機構的人力能力與技術 ; 何況在現行申報制度下, 申報私人借貸民間合會國外資產, 已造成難以查核的困境, 若再增列現金項目, 無疑將造成審核作業的雪上加霜然亦有受訪者肯定申報現金的實益, 認為有助於要求公職人員主動誠實申報財產公開透明財產資料, 進而達成全般防堵脫產的功能而新加坡亦訂定現金為申報項目, 施行成效良好, 故我國或許不應以現金難以實質審查之故, 即冒然否定申報現金的效益三一定金額門檻仍需檢討 : 據部分受訪問人表示, 部分申報項目由於物價波動, 市價增減結果, 一定金額門檻也應該隨之檢討修正, 以達周延申報項目未臻周延, 建議部分項目針對時空背景做適時調整及金額門檻可酌以調高 (G 受訪人 ) 四申報內容及範圍仍有不明確之處 : 依據現行法令規定應申報的內客及範圍包括第一不動產船舶汽車 90

101 及航空詩 ; 第二一定金額以上之存款外幣有價證券及其他具有相當價值之財產及第三一定金額以上之債權債務及對各種事業之投資而對於一定金額亦有規定為新臺幣一百萬元, 或有價證券之上市股票總額為新臺幣伍拾萬元有心人士亦可利用法律漏洞, 將所收的賄款分散給其所屬的親戚, 只要金額不要超過新台幣 100 萬元, 就不會被發現韓國政府所訂定的公職人員財產申報制度對於上述物品, 亦定有明確的申報範圍, 包括申報所有人分別合計金額在韓幣五百萬元以上之黃金及白銀 ( 包括黃金製品及白金製品 ) 每顆價值超過韓幣五百萬元以上之寶石顏每項價值超過韓幣五百萬元以上之古董及藝術品每張超過韓幣五百萬元以上之會員證以及申報所有人分別合計金額在韓幣一千萬元以上之無體財產權等均須加以申報之規定, 值得我們做修法時之參考依據貳制度面之檢討 :( 財產申報制度 ) 公職人員財產申報制度, 係透過公職人員自行申報其財產狀況, 並予以公開, 藉此監督其是否有不當利益或利用職權, 謀取私利的行為, 我國公職人員財產申報法可謂整體陽光法案中最重要的一環, 也是我國的第一部陽光法案我國公職人員財產申報法已自民國 82 年 9 月 1 日起實施, 對於我國政府決心要杜絕貪污及弊端防止各種不法情事之發生已有立竿見影之功效然而, 在推行了 15 年之後, 貪瀆的公職人員仍然存在於我們的社會中, 各種貪瀆不法的行為仍然時有耳聞, 是否我們所訂的公職人員財產申報法仍有其缺失或不足之處, 值得本文繼續研究為了加強本文的客觀性, 本文已就基層申報人員及實際執行受理申報業務之政風人員進行訪談, 以期獲得較具代表性之資料, 然而, 囿於時間因素無法全部進行訪談, 因此, 本文分別深度訪問本縣適用財產申報之公教人員 17 人, 經整理後舉其較具有建議內容者, 檢視其是否存有缺點, 並診斷其問題所在, 藉此提供修法及改善的依據一申報對象不斷擴大似有不當 : 以澎湖縣為例, 在總計 55 所國民中小學當中 ( 國中 13 所國小 42 所 ), 除了校長為專任職務 ; 及部分大型學校有專任會計員編制之外, 其餘學校大多由教師兼任會計員, 且部分學校往往以剛考上的菜鳥教師擔任, 因學校人數少, 因此校內所有老師都兼有行政工作, 而且由校長指派老師兼任只因本縣國民中小學教師兼任會計員, 為兼行政職務領有兼職主管加給, 又被擴充解釋屬於縣級以上會計人員 ; 再加上兼行政職務的總務主任與事務人員 ( 組長 ), 均適用公職人員財產申報法第二條第一項第十一款 ( 新法為第十二款 ) 91

102 按 : 指警政司法調查稅務關務地政主計營建都計證管採購之縣 ( 市 ) 級以上政府主管人員及公職人員財產申報法施行細則第八條第四項第五項規定, 納入申報財產的對象與範圍, 以單純的教育人員立場根本不可能有涉及貪瀆機會, 納入申報對象規範之問責性, 似有檢討的空間我認為不太合理, 似有大而不當情事, 尤其增加受理申報業務單位之力與物力負擔, 建議重新檢討 (A 受訪人 ) 但仍覺得有檢討修正之處, 即是否可以班級數為標準, 如 12 班以下之學校不必申報, 因為這類學校年度之經費與財物, 與其他單位不可比擬, 尤其國小其年度預算皆由縣府編列且環顧近年漏報短報與匿報之公職人員皆為高官巨戶, 基層反而較守法對於這些基層小咖之申報者, 大家追求的不過是, 安分守己, 平凡過日, 是以實有檢討修正之必要 (J 受訪人 ) 現行法令規範申報對象有些不盡合理, 有進行增減檢討的必要舉例說明 : 依目前法律規定, 小學所有的預算都是地方政府編列, 按實際支出支領, 學校可自主運用之金額幾乎是零, 學校之校長主計總務從何貪污, 況且澎湖小學校新進教師多, 兼總務主計的老師大半都是剛畢業年資很淺, 幾無財產可報, 年年申報填空白表, 浪費時間民怨四起 (K 受訪人 ) 二需申報主體不公平 : 我國公職人員財產申報法對於應申報的人員種類繁多, 舉凡總統副總統 ; 行政立法司法考試監察各院院長副院長以迄警政司法調查稅務關務地政主計營建都計證管採購之縣 ( 市 ) 級以上政府主管人員國軍政風 ( 監察 ) 人員, 及其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員均須辦理財產申報, 然而仍有以下幾類人員是否提出申報尚有疑義, 分述如下 : ( 一 ) 依據現行法令規定屬政務官之政務次長必須辦理申報財產, 而中央政府各部會常務次長並不需辦理申報財產, 是否合理則有所爭議, 理論上, 常務次長雖不屬於政務官, 但是因其位居要職, 可算是部會裡的幕僚長, 且負責部會裡的重要決策, 更與經費支出有關, 但是按現行法令規定其並不需要申報財產, 確有加以討論之空間 ( 二 ) 依據現行法令規定僅少將編階以上軍事單位首長需要申報財產, 因此, 上校以下之主管不論其負責何種職務均不需申報財產, 是否合理, 仍值得探討, 本文認為, 凡是軍隊之中負責採購營繕主計監察等業務之人員, 亦均需辦理財產申報, 始能符合公平正義原則, 並防範貪污行為的出現 92

103 ( 三 ) 依據現行法令規定僅公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產, 應一併申報, 對於已成年之子女則不需辦理申報財產, 實際上, 國人傳統的觀念父母的財產均需要繼承給子女, 因此不論子女是否成年均會移轉其財產, 現行法令的規定提供了公職人員規避監督的管道, 只要將財產登記在已成年子女名下, 即無法達成公共監督之目標 ( 四 ) 至於需要辦理財產申報的對象, 是不是要推展到所屬全體公職人員均需辦理申報財產呢? 大多數國家的財產申報對象不外乎一定職級掌握一定國家影響力的人, 但是新加坡政府規定全體公務員約需辦理申報財產, 其對象範圍遠比其他國家廣泛, 本文認為財產申報主體的公務員已排除固定非常設官員, 專指從事公務的固定常設官員, 且國家之任官有一定的消極與積極條件, 財產申報制度的建立推展到全體公職人員, 可能會造成太多的困擾, 且可能增加受理單位的負荷, 因此仍需審慎研議三申報制度公開透明度不足 : 公職人員財產申報制度的用意是希望藉著公共監督, 來達成防範貪污型為之發生, 無公開制度即無法達成公共監督之目標, 公職人員財產申報法之功能亦將大打折扣事實上我國在民國 71 年起開始推行之稅務關務人員服務獎懲辦法, 其中就有申報財務狀況專章, 規定稅務關務人員必須每年申報其本人配偶及同居受扶養親屬之各項財產, 甚至必須申報其取得資金之來源, 遠比現行公職人員財產申報法嚴格然而, 其所申報之資料全部列為機密, 由申報人自行密封, 非經財政部長核准不得調閱或洩密, 因此無法達成防範未然的功效, 並進行長期的監督與管制, 對於不肖海關及稅務人員毫無遏阻能力, 因此仍然爆發了集體索賄的貪瀆案件, 此種不公開制度的申報財產申報, 當然無法達成防範單獨案件的主要目的我國公職人員財產申報的強制公開, 可區分為刊登公報與供人查閱兩種層次的公開, 然而, 依據本文的研究發現, 我國公職人員財產申報制度在首次申報時即已將全部資料刊登公報, 且到了民國 87 年以前不管是職務異動的申報就職申報或定期申報對於應刊登公報的資料, 均全部依法公開, 已達成強制公開的功能然而, 從民國 88 年到民國 90 年間, 有些應刊登公報的資料, 在監察院所編印的資料中發現, 卻未能全數公開刊登讓民眾知悉, 到了民國 91 年起才又回復全部刊登公報, 使得我國對於公職人員財產申報強制公開的努力留有空白之處四財產申報時間太晚 : 韓國的財產申報採取強制申報制度, 規定任職時的申報, 凡是公務人員因為職級升遷或是直接任命而屬於申報義務者, 均應於一個月內向申報機關辦理申報反觀我國的法令規定公職人員之財產應於就 ( 到 ) 職三個月內申報, 由此可以發現如果有心人士, 可以利用就職前的三個月之內辦理財產移 93

104 轉手續, 且可以選擇其財產較少的時候為申報日期, 因此給予申報人很大的空間以處理不明之財產狀況五學校的採購及總務人員申報不實比例最高 : 現行法令中規定對於辦理採購之人員必須辦理申報, 因此在學校中辦理採購主計等人員亦必須辦理財產申報, 造成有些高級行政人員不需辦理財產申報, 反而, 基層員工或老師若兼任辦理主計採購業務, 便必須要辦理財產申報的不公平現象, 尤其是學校的老師, 且此種人員申報不實的比例亦高, 造成推行上的困境據了解, 教育人員申報錯誤情形很多, 報稅報錯, 可以補稅, 不必被罰, 但是公職人員財產申報法具有法律效果, 違反者即須裁罰六萬元至三十萬元, 如果不慎被罰就是大家一二個月薪水, 但是很多人卻不以為意, 以為是例行性公事, 申報時未仔細核對存摺, 尤其是漏報配偶及未成年子女部分, 而申報錯誤者又以任職於小學國中者居多, 這可能是因為目前國中國小未設政風單位有關係惟縣府政風單位最後仍將本人移送法務部辦理裁決, 裁罰本人新台幣 6 萬元罰鍰, 讓本人蒙受極大污點, 至今仍耿耿於懷處罰事小, 個人在教育界的名節與清譽事大, 遭到很大的打擊, 尤其本事件也在縣內引起很大的回響 (L 受訪人 ) 六強制信託未能落實 : 依據現行法令規定, 公職人員的財產應該強制辦理信託, 為了符合實際狀況其規定在信託法及信託業法公布施行前, 應依規定辦理申報 ; 於信託法及信託業法公布施行後, 其本人配偶及未成年子女不動產或上市 ( 上櫃 ) 股票達一定金額者, 得選擇辦理信託然而, 在歷經 15 年的施行之後, 信託法及信託業法尚未見公佈實施, 而且在民法所要求的契約自由原則下, 公職人員以私人身分, 從事私經濟活動 ( 即包括委任租賃買賣等 ) 時, 原則上財產擁有人便擁有要不要訂約與何人訂約及何時訂約之權利, 因此在信託法等相關法案未訂定完善之前, 強制信託有窒礙難行之處高層政治人物將財產交付信託, 主要理由係希望彼等人員不要因為財富誘因, 而左右政策 ; 畢竟, 當政治人物的財富不完全存放自己手中, 而交由信託公司運用保管, 其決策可能較不受影響然而, 財產信託後, 金權對決策就不再有影響嗎? 而公職人員願意將多少財產拿去信託, 亦不無疑問因此, 多數人認為信託制度只是防君子不防小人, 不願讓資產曝光之公職人員, 仍會運用其他方法進行脫產隱匿財產七附屬刑罰失當 : 依據我國現行法令規定公職人員明知應依規定申報, 無正當理由不為申報或故意申報不實者, 處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰, 屬於行政罰 ; 若屬特定身分之公職人員並公告其姓名, 經通知限期申報或補正而仍不為之者, 始處以刑罰 ( 有期提刑拘役及罰金等 ) 行政罰求其效率而刑罰則 94

105 在於其非難性已屬重大, 惟不可否認的是刑法係以保護法益為目的, 從財產申報法的功能與目的而官, 研議將貪瀆案件之證據方法或預警機制加以入罪, 是否符合比例原則, 不無商榷之處部分人士批評甫修正通過之公職人員財產申報法, 還是形同無牙老虎, 一切除罪化, 不必擔心坐牢, 增加再多的罰款, 對高官們還是不痛不癢, 沒有震懾力讓大官們老老實實申報, 這樣的陽光法案一點也看不到陽光然而實際上, 貪污行為另有貪污治罪條例加以規範及處罰, 可以判刑並罰金 1 億! 因此, 並不是貪污不用被查處, 而是由不同的法律處罰, 財產申報法本身是行政罰, 與刑法的性質不同, 換言之, 異常財產增加會被罰行政罰, 如果調查貪污有據, 將遭刑法追究! (A 受訪人 ) 八將政風人員納入申報對象似有不當 : 據訪問部分政風人員表示, 政風單位已經負責受理財產申報業務, 又將他們納入申報對象, 似有球員兼裁判之疑慮我認為不太合理, 因為政風人員本身即擔負起肅貪與防貪角色, 根本不太可能有發生貪瀆情事 ; 加上政風單位也是受理財產申報作業之單位, 本身又要申報財產, 似有球員兼裁判之嫌, 有待檢討空間 (A 受訪人 ) 九訂定財產來源不明罪之研議 : 公職人員所申報的財產, 若有明顯的增加, 而本人無法以其合法收入作出合理的解釋時, 將之視為犯罪行為, 此種立法模式稱之為財產來源不明罪, 然而其可能引發的爭議點為舉證責任導致與我國現行刑法及刑事訴訟法及人權觀念相抵觸, 是否必要訂定相類似條文尚有爭議存在事實上, 我國人事行政局早在民國 80 年進行公職人員財產申報法之研擬草案時, 即已規劃財產申報後, 對於每年財產增減金額達新台幣 50 萬元以上者, 便應該說明其財產增減之原因 ( 但如果是因財產價格本身之變動時, 則不在此限 ) 理論上, 經由申報人財產或資產的異常變動狀況, 有助於了解到服公職者是否有貪瀆的情形發生例如香港在 1970 年代以前, 警察公務員行賄受賄情況嚴重, 貪污的行為影響到整體社會的穩定性, 為了徹底打擊貪污行為, 香港政府在 1972 年制定防止賄賂條例, 其中第 21 條為財富或財產之證據, 便把與申報者之收入與其財產不相稱者, 而且又不能提出合理解釋的情況, 均視為申報者有貪污的行為, 香港政府從訂定本項條文以來截至 1995 年共計因收入與其財產不相稱共計起訴 T78 件, 成案的高達 35 件, 比例高達 45 %, 對於嚇阻貪污行為的發生起了很大的作用然而, 由於我國刑事訴訟制度係採取由檢調單位來負舉證之責任, 即使辦案人員發現涉案人員其銀行帳戶內有異常資金來源, 如果檢調單位無法證明這筆金錢是非法取得者, 便無法採取相對的法律行動, 因此在現行法律體系下是無法逕行舉發的 95

106 從訪問基層的政風人員結果發現, 實仍有其無力感, 對於大幅 ( 或短期內急劇 ) 增加財產之案件, 並無法推定有罪甚至令其主動提出說明, 因此常無疾而終針對此種情形, 法務部曾研擬在公職人員財產申報法中, 針對申報人向監察院申報之財產資料如其來源可疑者, 得限期通知申報人據實說明外, 並規定申報人如無正當理由拒絕說明或說明復仍不足以澄清財產來源是否正當者, 可處以新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰款, 惟本項增修條文尚未正式列入正式法規中, 使得我國防止貪污行為的努力尚有其不足之處參執行面之檢討 :( 實際執行實務面 ) 財產申報法自民國 82 年施行以來, 已屆 15 年, 雖已略為修正部分條文, 但整體而言成效未如立法預期, 除了法律規範內容不周外, 實務執行面上也有缺失 ; 因此, 違反申報法的高官上自國家元首下至地方民意代表政府主管為數眾多, 當年為反金權而制訂的陽光法案, 似乎陽光愈強, 政治人物的口袋也遮得更密規避申報的手法也越多以下則將針對申報制度在執行層面的爭議項目進行檢討 : 一宣導民眾申請查閱申報資料方面有待加強 : 財產申報的制度, 主要是在藉由公開公職人員所擁有財產的資訊, 提供予人民作為公評的基礎, 並透過政府的查核與民眾的查閱監督, 使公職人員知所警戒, 藉以端正社會風氣有關民眾申請查閱申報資料係規定於公職人員財產申報資料審核及查閱辦法但因宣導不周, 多數民眾並不知有權查閱申報資料, 亟待檢討公職人員財產申報法係基於順應民意和輿論需求而制定, 期盼能建立一套防止金錢政治的遊戲規則, 將公職人員本人與配偶未成年子女所得與財產, 揭櫫於陽光底下, 由社會大眾來監視質言之, 財產申報審核的原意, 受理申報機關 ( 構 ) 應僅具輔助性質, 以輔助民眾查閱監督之不足 ; 財產申報制度之精髓, 必須透過全民監督機制, 方能彌補受理申報單位查核財產的死角換言之, 財產申報資料不是給受理申報單位看的, 而是對全國民眾宣示公職人員之的品德操守與清廉度惟因民眾查閱財產申報資料只能了解申報內容, 對該內容之正確性無法進一步查核 ; 故需藉由法律授權特定機關有權向各該財產機關 ( 構 ) 團體或個人查詢, 以得知申報人有無欺瞞民眾之情形, 按民眾查閱財產申報資料後, 即可對該公職人員進行評價, 此即所謂全民監督之立法原則加上, 民眾查閱公職人員的申報資料條件卻限制極為嚴苛此外, 申請者一次以查閱一人的資料為限 ; 對同一申報人之申報資料, 同一申請人每年也僅以查閱一次為限而查閱人如有前項各款行為之一而涉及刑事責任者, 受理申報機關 ( 構 ) 應依法移送該管檢察機關偵辦二強化受理單位辦理資料查詢方面 : 96

107 依據政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點第 6 7 點規定, 政風機構為進行審查需查閱資料時, 得直接向本機關 ( 構 ) 相關單位或他機關 ( 構 ) 團體個人查詢並調借有關卷證 ; 政風機構為前述查詢借調卷證或通知詢問時, 原則以公文書為之, 以其他方式為之時, 應留存紀錄備查而公職人員財產申報法第 10 條第 1 項, 以及修正草案第 10 條第 2 項均規定受理財產申報機關 ( 構 ) 認有申報不實者, 得向有關機關 ( 構 ) 團體或個人查詢, 看似有裁量餘地, 即受理申報單位可發動亦可不發動查詢權, 因而有部分受理申報單位並未依法向相關機關查詢實質上, 受理申報單位既已認定申報人有申報不實, 卻不發動查詢權, 任令申報人申報不實之情形持續存在, 似有違背職務之嫌 ; 因為, 無論係監察院或政風單位, 均負有整飭官箴, 發掘貪瀆之職務, 是以應無裁量權餘地另因應電子化政府的來臨, 配合全面電腦化作業, 並提昇行政效率此係為增加查核的便利性與正確性, 並因應電子化政府與資訊時代之需求而為增訂, 受請求之機關 ( 構 ) 有配合提供資訊之義務, 以節省公文往返時間及有關機關 ( 構 ) 回復查詢所必要之人力物力, 且易於對可疑違法人員之財產進行監控, 進而落實財產申報法防杜貪瀆之功能此外, 基於資訊安全的考量, 以及依據電腦處理個人資料保護法規定, 促進個人資料之合理利用, 未來有關透過電腦網路請求有關機關 ( 構 ) 提供必要資訊之程序, 務必於施行細則中訂明, 以免相關資訊遭盜用或濫用三公開抽籤以進行實質審核方面 : 公職人員財產申報法第 10 條並未規定查核比例, 而係規定於政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點中現行有關抽查的比例業已依據法務部函釋逐年提高, 主要是依據立法院召開之第 5 屆第 4 會期司法預算及決算委員會第 2 次聯席會議決議, 各受理財產申報之政風單位自民國 92 年定期申報期間截止後, 應將公開抽籤實質審查之件數提高至最低百分之 20 比例辦理為推動中程實施計畫, 各政風單位應逐年提高申報資料抽查比例, 其衡量指標年度目標值為 :94 年百分之年百分之年百分之年百分之 24 因此, 政風機構對於申報人之財產申報資料, 應依政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點第 6 點規定, 以抽籤方式進行審查, 其作法如下 : ( 一 ) 每年定期申報期間截止後 1 個月內, 應依百分之 20 以上比例, 以公開抽籤方式抽出應受審查之申報資料政風機構受理申報財產人數不足 5 人者, 得陳報上級政風機構合併辦理抽籤 ( 二 ) 前款抽籤作業, 應於工作會議或其他公開場合, 由首長或其指定人員主持, 並指派抽籤人, 由政風人員擔任監察員 97

108 四公職人員申請補正申報資料方面 : 公職人員財產申報資料審核及查閱辦法第 6 條規定, 申報人於申報後發現申報資料錯誤時, 得重新詳實填寫申報表, 提出於原受理申報機關 ( 構 ) 申請更正, 但原申報表不得抽換故申報人於發現申報錯誤時, 得隨時申請更正, 此係基於其申報資料應隨時接受民眾查閱及監督, 申報資料之正確性攸關民眾對該申報人誠實度清廉度之評價, 所以鼓勵申報人申請補正資料此外, 再依據同辦法第 6 條規定, 申報人於申報後發現申報資料錯誤時, 得重新詳實填寫申報表, 提出於原受理申報機關 ( 構 ) 申請更正, 但原申報表不得抽換但實務上最常見之情況乃申報人知悉其申報資料被抽中將受實質審核, 即匆忙提出申請更正資料 ; 此際, 受理申報單位一方面應准其申請, 另一方面在認定申報人是否故意申報不實時, 則應以原申報表之內容為準故受理申報單位於認定申報人有無故意申報不實時, 原申報表有重大參考價值, 否則所有申報人於申報時均隨意申報, 意圖規避民眾之監督, 俟被抽中實質審核時又藉更正名義補正申報, 藉以免除故意申報不實之責任, 則為法所不許, 而許多受理單位卻又忽視判斷申報人規避財罰的意圖, 此點不可不察五故意申報不實認定基準方面 : 在實務上, 申報不實的認定標準均由受理機關為之, 究否故意申報不實, 認定結果因人而異, 故應建立一套可為參採之標準, 以免產生認定寬嚴不一的標準因此, 公職人員財產申報案件如果從申報內容進行外部觀察, 顯示出申報者有一種隨意輕忽心存僥倖的態度時, 即易被評價為預見申報極有可能不實, 但仍決意依此申報, 即使真實情況與申報內容不符, 亦在所不惜, 故符合間接故意之要件若公職人員在委請他人查證財產現況及填寫申報資料時, 是抱著對錯均無所謂, 因此不論第三人如何申報, 一概撒手不管的心態時, 則此等心態的存在, 正表徵出公職人員對上開誡命規範之輕忽與漠視, 當然也應被認定或評價為具有申報不實之間接故意六全面規劃網路申報財產機制方面 : 目前受理申報單位在收受書面申報資料必須立即書面審核, 初步了解申報人填報之格式欄位是否與規定相符 ; 但因申報人手寫字跡潦草, 常有辨識的困難另實質審核階段, 受理申報單位則必須再逐筆核對受查詢單位所提供的資料, 其手續相當繁瑣爲改善紙本申報的不便益, 目前臺北縣政府臺北市政府及澎湖縣政府已推動網路申報制度, 俾使財產申報與查核作業更加迅速確實 ; 申報人可透過網路安裝申報軟體, 進而以資訊網路申報財產, 而受理申報單位則可透過網路進行申報資料的管理與保存, 以提昇行政效率雖然, 短期內欲將網路申報推廣至全國有事實上的困難, 而且也缺乏強 98

109 制性的法律依據, 同時有電子簽章與安全認證制度的疑義然而, 一旦網路申報機制推行成功, 將來能與受查詢機關, 例如 : 財稅資料中心 ( 或國稅局 ) 金融機構地政機關監理機關等相關資料庫連結, 進行電腦自動化審核電腦統計與分析, 得以減少實質審核的時間和人力, 具有邁向廉潔效率政府的深層意涵七加強申報機關調查職權 : 依據現行法令規定, 我國公職人員的申報單位, 包括簡任第十職等或相當職等以上各級政府機關首長 ; 公營事業機構相當簡任第十職等以上首長及一級主管 ; 公立各級學校校長 : 少將編階以上軍事單位首長 ; 法官檢察官及警政司法調查稅務關務地政主計營建都計證管採購之縣 ( 市 ) 級以上政府主管人員國軍政風 ( 監察 ) 人員等僅需向其所屬政風單位辦理財產申報, 不必向監察院提出財產申報然而, 在實際運作上發現, 政風單位在辦理實際申報審核過程中, 常因無調查權, 而無法針對特殊案件進行實質審查, 尤其是機關中的高級主管及軍中將領或公營事業機構更是如此, 常使得財產申報制度結果無法落實, 因此, 應該加強政風單位的調查權限, 讓政風人員進行公職人員財產申報審核時, 能進一步有效遏止公職人員之不法情事八政風人員無法深入調查 : 各級行政機關在辦理公職人員財產申報制度時, 若發現公職人員有違法事情之嫌疑者, 常無法更盡一步調查, 以至於力有未逮之處, 因此行政機關政風人員在辦理公職人員財產申報查核時, 僅能提出建議權, 並無調查權減低了實施之成效政風人員仍無法深入調查 : 各級行政機關在辦理公職人員財產申報制度時, 若發現公職人員有違法事情之嫌疑者, 因政風人員無司法警察權, 常無法更盡一步調查, 以至於力有未逮之處, 因此行政機關政風人員在辦理公職人員財產申報查核時, 僅能提出建議權, 並無調查權, 因此實施成效大打折扣 (B 受訪人 ) 九審查流於形式 : 對於公職人員財產申報的審查, 我國均訂有明文的審查規定, 但是由於承辦人員不足, 且審查數量又逐年增加, 使得公職人員財產的審查流於形式, 政府為了宣示對於公職人員財產申報制度的重視, 因此加強了查核的比例, 從原先的 10 % 提高到目前的 21 %, 且申報對象亦逐年增加, 但是查核人員卻未增加, 使得查核工作無法確實以致流於形式十實質審核確有困境 : 藉由受理申報單位查核公職人員財產, 可使其沒有機會謀取份外之財, 或對其財產累積過程構成監督作用, 進而防範政經掛勾和官官相護之流弊 ; 而當 99

110 公職人員欲運用職權謀取不當利益之時, 也能增加其從事違法行為的成本與風險不過, 財產申報法的立法精神並非要監察院或政風單位來查核申報人的資料對不對, 申報資料審核不是主要目的而是輔助手段, 終極目標是要期待公職人員能正確詳實申報主動公開財產, 提供民眾查閱讓全民監督, 並藉以遏阻一些藉職權關係謀取不法利益的情事有關政風單位辦理實質審核的規定, 見諸於政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點, 該要點於 84 年 12 月 8 日函頒實施迄今已屆 10 年, 期間曾經於 91 年修正 ; 以澎湖縣為例, 因 96 年 3 月 5 日修法後, 申報對象擴張, 囿於審核單位人力不足, 加上真正鑽營者很會利用其他手段隱匿財產, 實質審核確有困境, 為落實陽光法案精神, 督促公職人員誠實申報財產, 此外法務部業已函示逐年提高公職人員財產申報資料實質審核比例 ; 為符合實際業務需要, 法務部爰重新修正本作業要點, 並以 94 年 11 月 15 日法令字第號令修正發布, 以週延政風機構辦理公職人員財產申報資料相關審核作業財產申報法立意良善, 惟真正鑽營者很會利用其他手段隱匿財產財產申報法立意良善, 惟真正鑽營者很會利用其他手段隱匿財產 (C 受訪人 ) 十一加強宣傳與推廣, 深植民間反貪力量公職人員財產申報精神並不是要政風單位來查大家申報得對不對, 而是申報者主動公開財產, 供民眾查閱, 讓全民監督總統副總統等財產須刊登於監察院公報, 是因為職務非常重要, 必須以更透明的方式讓民眾瞭解, 而一般公職人員則為有限度保護, 民眾查閱財產時, 須經政風單位審核, 所以各位財產不會隨便被查閱, 並使公務人員不敢冒然貪瀆公職人員財產申報法最主要的目的是要藉由公共監督, 來達成政府反貪的決心, 然而在施行了 15 年, 民眾的反應如何呢?, 一般民眾對於公職人員財產申報的資料, 查閱比率很低, 因此應該加強推廣與宣傳, 讓全民一起來監督所有的公職人員建立全民監督機制, 增強社會大眾對政府的信心 : 公職人員的貪污行為尚無法根絕, 再加上由於傳播體的迅速傳播, 使得一般民眾會質疑公務人員的操守, 反觀新加坡政府民眾對於政府的信心度相當的高, 對新加坡的公務員充滿信心, 因此, 新加坡政府在推動各項政策時, 均容易獲得民眾的支持, 且放心讓政府全力誰動我們更進一步發現, 就是因為新加坡有一個高廉潔 100

111 的政府, 每個公職人員皆能嚴守分際清廉的為國家服務, 因此能獲得民眾的高度支持民眾也會盡全民監督之職責, 理性的思維與判斷, 在公開理性的基礎上為國家競爭力的提升而努力 (F 受訪人 ) 十二利用他人名義存款仍有漏洞 : 實務上, 利用他人名義存款, 有逃避稽核效果, 惟也常引發糾紛就目前向有關機關查詢申報是否確實之情形, 大多能發揮功能唯獨以他人名義存款係法令很難規範漏網之處 (B 受訪人 ) 十三將存款寄存外國銀行仍有漏洞 : 實務上, 將存款寄存外國銀, 有逃避稽核效果, 係爾後執行審核功能提昇的重點工作有部分申報人將存款存在國外銀行, 審核單位根本查不到, 進而達成規避申報財產目的, 顯有漏洞 (A 受訪人 ) 十四陽光法案的健全 : 陽光法案不僅止於公職人員財產申報法, 為了要建立一個廉能的公正社會, 僅有一個公職人員財產申報法是不夠的為了防止公職人員貪污行為的發生, 除了制定公職人員財產申報法外, 這幾年來我國政府努力於制定各項陽光法案, 如公職人員利益迴避法行政程序法及立法委員行為法等法案, 但仍不足以規範公職人員的各類貪污行為, 其他相關的陽光法案, 如遊說法政黨法草案政治獻金管理條例草案政府資訊公開法進說法信託法等, 有些部分仍在立法院進行審議中, 有些恐怕已胎死腹中, 這些陽光法案的建豐對於我國民主政治的發展甚為重要, 係遏止金權政治防止貪污行為的重要法制建設工作, 我們必須積極加強研議制定尚未完備, 仍需進行檢討與整併所謂太陽底下沒有新鮮事陽光是最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化, 是防止公務人員貪污瀆職 101

112 的最佳防腐劑民國 82 年 9 月 1 日施行之公職人員財產申報法是我國陽光法的起步, 事實上, 公職人員財產申報制度, 僅是諸多陽光立法中的一小部分, 陽光法案包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會大眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的 (A 受訪人 ) 第三節主要發現國人期待陽光政治的民意高張, 但公部門官商勾結或貪污舞弊仍有所聞, 主要是因為某些公職人員, 熟知公門與商場門道, 於擔任公職期間, 利用職務機會圖謀不軌 ; 離職後又轉戰商場, 暗地官商勾結利益輸送, 致使國內政治風氣不佳公職人員財產申報法雖仍有許多疏漏處, 但適足以給支持陽光政治的人士有所啟發, 故應針對其缺失作補強, 畢竟, 徒有法令, 但內容不切實際漏洞百出或是執行不力, 對公職人員所為之約制成效必然減損, 反而給予政治人物明修棧道暗渡陳倉的機會至少, 公職人員財產申報制度, 在消極的預警功能方面, 可做為判斷是否適任的依據 ; 在積極的管制作用方面, 可做為與其他管制法令相互配合, 形成完整的法律體系迄今而論, 財產申報法雖無法完全阻斷貪污舞弊的發生, 但至少提供人民共同監督公職人員的機會財產申報制度是許多國家關於公務人員廉政立法的一項重要內容, 除對端正政風確實有重大助益外, 也可以有效杜絕公職人員假藉職權進行利益輸送, 具正面意義, 申報義務人應全力支持貫徹力行, 以維護整體機關清廉形象, 而民眾亦應配合政府政策全力掃除黑金, 提昇國家清廉度指標在第二節中, 本文已就整體申報制度的法規面制度面與執行面作檢討, 針對以上可能缺失之處, 提供相關建議成功的制度必須處於一種完整的架構中, 這架構的所有元素包括規則工具執行機關標的團體及制度影響等, 彼此以行為的規範的工具性假設連結在一起, 由知識共識及支持所組成, 並零許制度不斷改進而建構完整的公職人員財產申報制度, 其結構邏輯必須包括法制面行為面教育面經濟 102

113 面政治面及社會面等多元角度, 這個結構邏輯形同網狀組織般彼此緊緊和結在一起, 彼此相互關連與影響在我國第一部陽光法案一公職人員財產申報法公佈施行以來, 歷經了 15 年的考驗, 或許已達到當初預期的政策效果, 但由於世代環境的轉變, 本文從各種文獻探討, 及接受本研究之實際辦理公職人員財產申報的訪談資料中, 我們不難看出林林種種的問題所在, 這些問題表面上是無關緊要, 但實際上這些問題對於實踐公平正義的理想, 似乎遙不可及, 更奢望藉此達到清廉政吏端正政風的精髓依此, 既有的問題或許是冰山之一角, 延伸至制度的整體面, 將來在訂立整體陽光法案體例中, 有可能產生相同的情境, 因此, 必須研擬當前及將來修訂財產申報制度規範的對策, 經過前述分析與探討後, 在第二節中, 本文已就整體申報制度的法規面制度面與執行面作檢討, 針對以上可能缺失之處, 本文提出以下幾點研究發現 : 壹整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩 : 陽光法案不僅止於公職人員財產申報法, 為了達到一個廉能的政府, 至少應包括公職人員利益迴避法遊說法信託法信託業法政治獻金法政府資訊公開法政黨法等法案, 但是國內目前相關陽光法案的立法進度, 顯然跟不上實際需求, 徒法不足以煉鋼, 使得現行法制千瘡百孔漏洞百出, 僅能規範奉公守法的公職人員, 對於走旁門刻意規避的人, 仍無法有效嚇阻因此, 建立高效能高度廉潔的政府, 必須將整體陽光法案, 一一梳理及規劃, 才能解決當前的困境法案不夠完備, 時代變遷迅速, 法案之完善應符合潮流需要, 逐歩檢討改進 (P 受訪人 ) 貳建立公開透明的申報制度, 才能喚起民眾有效的監督 : 公職人員財產申報制度的公開, 採刊登公報與供人查閱兩種管道, 但從上述的分析研究中發現, 公開透明度不夠落實也就是說, 整個刊登公報的資料雖然洋洋灑灑, 但缺乏可看性, 從結果看不出申報人財產之異常現象, 使得一般民眾對於此種申報資料之瞭解及後續監督缺乏興趣因此, 於公開制度辦理刊登公報時, 應以個人財產年度對照為之, 使一般民眾能一目瞭然每個申報人歷年的財產增減情形, 以作為追蹤監督的街量工具, 以有效嚇阻申報人之不實申報, 達到公共監督的目的參加重罰則, 避免僅打蒼蠅, 打不到老虎之窘境 : 依據我國現行法今規定, 公職人員明知應依規定申報財產, 無正當理由不為申報或故意不實申報者, 處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰 ( 新法第十二條規定 : 有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報者, 處新台幣二十萬元以上四百萬元以下 ), 係屬於行政罰 ( 罰鍰 ) 然而, 從本文的研究中可知, 此種處罰設計原則, 對於有財力的公職人員, 根本無法達到嚇阻的作用, 僅對一般基層公職人員有約束能力, 因此應加重行政罰額度, 使全體公職人員皆能產生嚇阻性作用, 使其不敢不為申報或故意不實申報 103

114 我國目前貪污問題以政府高級首長 ( 包括民選首長 ) 較為嚴重, 給人民觀感差, 應從查賄及工程採購案件著手防杜渠貪瀆之行為, 配套措施應再加強 (C 受訪人 ) 肆檢討申報主體, 使符合公平正義原則 : 我國現行公職人員財產申報制度應申報人員種類繁多, 將總統副總統等高階公職人員以迄於承辦專業性質的人員, 一併納入需申報主體, 但仍然疏漏了許多未考慮者, 引發了不符合公平正義的質疑, 甚至因為機關性質不同, 所需辦理申報的人並沒有個別去探討, 以至於引發許多怨言, 因此, 本文認為對於申報對象應重新加以評估, 對於位高權重者故應一併納入考量, 亦應分別針對個別機關的不同屬性, 分別重新評估應申報主體 ; 其他諸如國中小學之相關教育人員, 兼任總務或會計員, 既然學校預算不多, 可以貪污機會也不大, 似可免除申報對象另外, 對於初任公職人員者, 亦可考慮規定必須先行申報財產, 以作為日後財務增長情形之參考, 更進一步可以檢視及有效的防止貪污行為的發生, 以符合社會各界的期許自民國 85 年起, 每年 12 月一直記得要申報財產, 否則會被罰年複一年, 重新再抄一遍, 就這樣過了 11 年平心而論效果不大, 又深怕漏報而受罰公職人員財產申報每年浪費國家太多的資源在這無意義的工作上, 試想 : 倘若把這些資源用在對人民有意義的行政工作上不會更好嗎? 建議執政當局研議減少申報對象, 對一些特殊職位或特殊身分之財產狀況作明確規範, 才能收到實際效果 (E 受訪人 ) 伍建立全民監督機制, 增強社會大眾對政府的信心 : 公職人員的貪污行為尚無法根絕, 再加上由於傳播體的迅速傳播, 使得一般民眾會質疑公務人員的操守, 反觀新加坡政府民眾對於政府的信心度相當的高, 對新加坡的公務員充滿信心, 因此, 新加坡政府在推動各項政策時, 均容易獲得民眾的支持, 且放心讓政府全力誰動我們更進一步發現, 就是因為新加坡有一個高廉潔的政府, 每個公職人員皆能嚴守分際清廉的為國家服務, 因此能獲得民眾的高度支持民眾也會盡全民監督之職責, 理性的思維與判斷, 在公開理性的基礎上為國家競爭力的提升而努力陸法治教育與全民意識的強化 : 新法實施後, 申報的公職人員將增加一萬五千多人, 處罰也從新台幣三十萬元提高到四百萬元, 裁罰確定後, 還要上網公告姓名和處罰事由, 對公職人員財產權和名譽權的損害頗大, 如果沒有時間對公職人員宣導就裁罰, 對這些公職人員來說並不公平達到財產申報制度的完善境界, 無論是需申報的主體一般公職人員及社會大眾對於現行公職人員財產申報法均抱持著消極敷衍甚至陌生的態度, 顯現出法制教育的欠缺, 以及缺乏有效的宣傳造成一般民眾除與自身權益有關聯外, 均不會主動關心財產申報的情況, 甚至相關法令的規範是如何? 因此, 政府未來在進行修訂法今時, 應不斷利用 104

115 各種場合及管道來宣導, 並以常識來激發民眾意識, 建立正確的法治觀念及作為, 這樣法令的推動才能獲得民眾的支持, 進而配合實施與推展依此, 才能達到完善的財產申報制度建議法治教育與全民意識的強化 : 達到財產申報制度的完善境界, 無論是需申報的主體一般公職人員及社會大眾對於現行公職人員財產申報法均抱持著消極敷衍甚至陌生的態度, 顯現出法制教育的欠缺, 以及缺乏有效的宣傳造成一般民眾除與自身權益有關聯外, 均不會主動關心財產申報的情況, 甚至相關法令的規範是如何? 因此, 政府未來在進行修訂法今時, 應不斷利用各種場合及管道來宣導, 並以常識來激發民眾意識, 建立正確的法治觀念及作為, 這樣法令的推動才能獲得民眾的支持, 進而配合實施與推展依此, 才能達到完善的財產申報制度 (C 受訪人 ) 105

116 第五章結論與建議本章係藉由深度訪談方法及 ATLAS.ti 軟體質化分析結果, 以歸納統整分析法規面制度面及執行面的受訪者之認知態度看法與建議第一節為結論 ; 第二節為建議 ; 第三節為省思第一節結論從以上的分析中我們可以發現, 我國公職人員財產申報法確仍有其不周之處, 為了配合政府掃除黑金的決心, 並推動各種防貪政策, 均必須對於現行公職人員財產申報法加以檢討修正公職人員財產申報制度的目的在於除弊興利, 暨能防範貪污行為之發生端正政風防制金權政治與政商勾結, 又能發揮民主政治的效能, 建立廉能政府, 促進全體國民的福祉因此, 為了達成本法的立法精神, 應秉持透明化制度化合理化多元化法制化及平衡化以為立法修法的重要指導原則也就是說公職人員財產申報的意義在於建立可供民眾檢驗查證判斷的財產公開制度藉由法律規範的方式針對不同職務性質的公務人員, 其財產申報狀況, 依據不同的公開制度, 使其達成國家社會公義與個人隱私個人財產法益的保障權衡, 子以有差別程度的公開處理申報資料, 並做有效率的規劃設計使財產申報制度不至流於形式公職人員財產申報法的最主要部分在於法益權衡的精神, 如何才能兼顧個人隱私權財產權的保障, 以避免因為財產公開制度的設計而使得嚴重損及個人權益, 或無法符合國家社會法益的保護需求為了滿足各方利益的平街, 並達成國家防範貪瀆案件的發生, 本文乃分成法規面制度面及執行面等三個面向, 提供健全我國公職人員財產申報制度的各種策略, 分述如下 : 壹法規面 :( 法令規範內容 ) 一加強需申報主體之完整性 : 我國現行公職人員財產申報法的申報主體雖然種類繁多, 但根據上一節的分析中仍有其不足之處, 為加強其需申報主體之完整性, 必須增加下列之人員 : ( 一 ) 是增列中央政府各部會之常務次長亦必須提出申報財產 : 常務次長雖不屬於政務官, 但是因其位居要職, 可算是中央政府各部會裡的幕僚長, 且負責部會裡的重要決策, 更與經費支出有關, 因此應明文規定要申報財產 ( 二 ) 是對於軍中重要職務者, 亦必須辦理申報財產 : 現行法令規定僅少校編階以上軍事單位主官副主官及主管需要申報財產, 使得其他軍官成為灰色地帶, 為健全為了健全申報主體之完整性, 應該明確規定凡是軍隊之中負 106

117 責採購營繕主計監察等業務之人員, 不論其職級應一律辦理財產申報, 始能符合公平正義原則 ( 三 ) 是增列已成年子女之財產亦應納入申報範圍 : 依據現行法律總定已成年子女之財產不需提出申報, 然而, 為了達到公共監督的目標以及利益迴避的禁絕, 對於公職人員其已成年子女的財產狀況應一體納入申報範圍 ( 四 ) 是對於初任公職人員者, 可以考慮規定必須先辦理財產申報登記, 俾利日後職級升遷一定程度後, 可將原先所申報之產資料與現有財產狀況作一比較, 以檢驗公職人員是否有其他不合理的財產增加情形二明確規定申報的範圍及內容 : 依據現行法令規定應申報的範圍及內容包括不動產船舶汽車及航空器 : 一定金額以上之存款外幣有價證券及其他具有相當價值之財產 ; 一定金額以上之債權債務及對各種事業之投資等而依據目前財政部財稅資料中心所留有的財產總歸戶資料中僅有房屋土地有價證券及汽車等四大類資料, 對於古董字畫珠寶與名貴的蘭花及其他稀奇珍寶則無法查獲因此, 為了明確財產申報的範圍及內容, 可以參考韓國政府所訂定的公職人員財產申報制度, 規定包括申報所有人分別合計一定金額以上之黃金及白銀 ( 包括黃金製品及白金製品 ) 每顆價值超過一定金額以上之寶石類每項價值超過一定金額以上之古董藝術品名蘭等每張超過一定金額以上之會員證以及申報所有人分別合計金額在一定金額以上之無體財產權等均須加以申報之規定另外, 有關於現金申報部份, 不問其金額多寡應一律申報, 以示公平原則三整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩 : 陽光法案不僅止於公職人員財產申報法, 為了達到一個清廉的政府, 至少應包括公職人員利益迴避法遊說法信託法信託業法政治獻金法政府資訊公開法政黨法等法案, 但是國內目前相關陽光法案的立法進度, 顯然跟不上實際需求, 徒法不足以自行, 使得現行法制千瘡百孔漏洞百出, 僅能規範奉公守法的公職人員, 對於走旁門刻意規避的人, 仍無法有效嚇阻因此, 建立高效能高度廉潔的政府, 必須將整體陽光法案, 再行檢討規劃, 才能澈底解決當前的困境尚未完備, 仍需進行檢討與整併所謂太陽底下沒有新鮮事陽光是最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化, 是防止公務人員貪污瀆職的最佳防腐劑民國 82 年 9 月 1 日施行之公職人員財產申報法是我國陽光法的起步, 事實上, 公職人員財產申報制度, 僅是諸多陽光立法中的一小部分, 陽光法案包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法 107

118 政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會大眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的 (A 受訪人 ) 四落實依法行政精神 : 陽光法案立法過程, 往往有政黨協商的介入, 部分受訪人甚至表示陽光法案只能防君子, 不能防小人, 因此需要建立公務人員行政中立精神, 確保公務人員依法行政執法公正, 並建立更客觀公正透明的行政中立規範政府相關部門之配套措施只防君子難防小人 (Q 受訪人 ) 貳制度面 :( 財產申報制度 ) 一加強辦理公開透明化作業 : 我國公職人員財產申報的強制公開, 可區分為刊登公報與供人查閱兩種層次的公開方式, 強制公開的目的是希望藉著公共監督, 來達成防範貪污行為之發生, 無公開制度即無法達成公共監督之目標, 公職人員財產申報法之功能亦將大打折目前做法在供人查閱部分是被動的做法, 且各接受辦理機關亦均全部提供資料, 因此較無問題 ; 另外在刊登公報部分, 目前僅監察院有辦理刊登公報之作業, 依據本文的研究發現我國公職人員財產申報制度在首次申報時即已將全部資料刊登公報, 然而, 從民國 88 年到民國 90 年間, 有些應刊登公報的資料在監察院所編印的資料中發現, 卻未能全數公開刊登讓民眾知悉, 到了民國 91 年起才又回復全部刊登公報, 因此, 未來應該加強辦理, 以期達到公共監督的目的二明訂財產申報時間應於就任後一個月內辦理 : 現行我國法令規定公職人員之財產應於就 ( 到 ) 職三個月內申報完畢, 因此提供了有心人士, 利用就任職前三個月之內辦理財產移轉手續因此, 可以參考韓國的財產申報制度, 規定任職時的申報, 凡是公務人員因為職等升遷或是直接任命而屬於申報義務者, 均應於一個月內向中報機關辦理申報, 以防杜弊端發生三確定行政罰為主的財產申報制度 : 我國現行財產申報制度係採取行政罰及刑罰雙軌的體系, 行政罰求其效率而刑罰則在於其非難性已屬重大, 惟刑法係以保護法益為目的, 從財產申報法的功能與目的而言, 將貪瀆案件之證據方法或預警機制加以入罪, 是不符合比例原則的因此, 應該繼續研議將不申報或故意申報不實者, 視為純屬行政義務之違反, 以行政罰即足以規範而予以除罪化, 乃是確定行政罰為主的財產申報制度四推動信託法及信託業法之立法 : 108

119 強制信託所規範的是為數不多有權利之高階公職人員, 將其超過一定金額之土地股票交付信託, 以切斷錢與權的可能聯繫, 重建民眾對於政府的信心然而, 由於我國信託法與信託業法尚未立法通過, 使得強制信託的條文仍無法推動實施, 因此加強推動信託法及信託業法之立法是必須的參執行面 :( 實際執行實務面 ) 一增加抽查的比例 : 政府為了宣示對於公職人員財產申報制度的重視, 因此加強了查核的比例, 從原先的 10 % 提高到目前的 21 %, 且申報對象亦逐年增加, 但是查核人員卻未增加, 使得查核工作無法確實以致流於形式, 為了加強抽查功能, 應該增加審查人力以提昇抽查的比例, 落實審查功能二健全陽光法案, 建立廉能政府 : 為了防止公職人員貪污行為的發生, 除了制定公職人員財產申報法外, 除了公職人員利益迴避法行政程序法及立法委員行為法等法案的訂定外, 仍不足以規範公職人員的各類貪污行為, 更應加強其他相關的陽光法案的立法及執行工作, 如遊說法政黨法草案政治獻金法政府資訊公開法信託法等應一併加以立法, 以建立廉能政府三落實審查功能 : 公職人員財產申報制度的有效推動, 首重於申報人的誠實申報, 以及政府機關應該進行長期間的監督審查, 亦必須加強利益迴避及公共監督等多項原則的落實, 另外, 對於懲處之規定, 亦應加強確實執行, 否則在財產申報範圍擴大的情況下, 主管機關將無法有效落實監督之功能, 公職人員財產申報法是陽光法案的第一部法令也是殺重要的一部法典, 但他必須依賴其他陽光法案的共同推動, 始能建立起一個符合民眾需求的廉能政府四加強教育與宣導工作 : 依據深度訪談結果, 多位受訪人表示, 新修正公職人員財產申報法令較為繁複難懂, 為減少申報出錯, 建議加強教育宣導工作, 否則不教而殺, 謂之虐 ; 加上公職人員財產申報法最主要的目的是要藉由公共監督, 來達成政府反貪的決心, 然而在施行了 15 年, 民眾的反應如何呢? 一般民眾對於公職人員財產申報的資料, 查閱比率很低, 因此應該加強推廣與宣傳, 讓全民一起來監督所有的公職人員, 深植民間反貪力量第二節建議 109

120 公職人員財產申報制度如果能夠發揮功能, 在其背後一定要有一個健全的政治文化, 一個健全的文官制度, 同時再加上一個健全的法案體系, 這樣整個財產申報制度方能落實畢竟, 公職人員財產申報法只是陽光法案的一個環節, 不能端賴一個財產申報法, 即欲全面阻斷金權政治的氾濫, 如果沒有其他週邊陽光法案的立法以補足漏洞, 黑金政治仍有其他出路當然, 徒法也無以自行, 尚須確立其他配套措施, 建立公開透明與課責的公務環境, 使公務人員不必貪污 ; 加強監督力量嚴加防範, 使公務人員不能貪污 ; 重點懲辦貪瀆獎勵檢舉, 使公務人員不敢貪污 ; 培養公務人員品德修養匡正人格, 使公務人員不願貪污, 始能斬斷金權與政權不當掛勾的弊端經過本文的分析, 透視問題所在及提出因應對策外, 認為惡法亦法, 如果不急於改善相信只是形式的應付法令, 無法突破盲思的困境因此, 為期建構有效綿密的防貪肅貪機制, 並遏止金權政治的流弊, 本研究乃呼應前面的研究結果, 建議分別從法規面制度面及執行面等三個層面, 研擬相關配套措施提供相關主管機關作為日後修訂或改善現行財產申報體制之參考, 茲提供以下的建議 : 壹法規面 :( 法令規範內容 ) 一儘速成立公職人員財產申報法的研修小組 : 建議由主管機關民意代表公職人員代表 ( 包括需申報及不需申報者 ) 一般社會大眾及學者專家等人士組成, 廣泛蒐集各方意見, 以判斷問題的癥結, 建構修法對策二舉辦公聽會或座談會 : 主管機關應落實由下而上的政策制定過程, 實際從基層官僚的角度與政策利害關係人廣泛交換意見, 或舉辦公聽會及座談會等, 廣泛接受各方不同的意見, 以避免主觀的判斷, 使得修正後的法令仍然窒礙難行, 無法獲得全體公職人員的信賴, 掌握核心問題修正對策三持續推動政風組織改造, 成立廉政署 : 公職人員財產申報的主要負責機關是各單位所屬政風人員, 由於政風人員並無實質調查權限, 為加強防貪功能, 強化行政機關執行能力, 廉政署的成立是必須的馬政府強調政府清廉形象,97 年 5 月 20 日之後, 新政府正構想由監察院法務部調查局廉政處或法務部整併政風單位成立廉政署, 惟仍未定案, 有待政府相關部門加速腳步審慎研議辦理 110

121 尤其台灣近幾年來雖致力於肅貪, 但卻面臨了一個很大的困境, 即隨著跨國犯罪現象日趨頻繁, 然因與我國有正式外交關係的國家不多, 與台灣有司法互助關係 ( 正式或非正式 ) 的國家也很少, 因此對於跨國性之犯罪, 未獲其他國家的幫助, 即很難有效偵辦查緝配合政府再造, 賡續檢討政風機構設置調整與人力配置, 積極推動法務部廉政署相關組織法案儘速完成立法以目前國家之處境, 整個陽光法案體系要求完備似乎不太可能但體制上將所有政風單位隸屬於監察院, 以求事權統一應該可行 (M 受訪人 ) 四檢討法規的周延性 : 惡法亦法, 針對整個公職人員財產申報法之利弊得失, 正反意見瞭解政策順服的原因, 建立正確的誘因機制, 尋找有效的政策工具, 以落實財產申報制度五透過輿論與新聞媒體廣泛宣傳機制 : 預測修正後財產申報制度的影響結果, 是否能獲得民眾的支持與認同, 尋求共識以達到國家利益與民眾利益的雙贏目標貳制度面 :( 財產申報制度 ) 一檢討初任公職人員申報財產制度的可行性 : 如果檢討初任公職人員申報財產制度的可行性, 將申報主體推展到全部公職人員, 以建立良好的個人財務資料, 俾利日後查考核對, 亦不失一個可行方案, 惟相關配套措施仍須配合因應二提高行政罰的規範 : 我國目前隱匿財產申報不實, 為使得全體公職人員均能產生嚇阻的效果, 以有效遏止不法行為之發生, 或鑽法律漏洞的情形, 有在研議提高行政罰的必要三將申報主體的對象延伸到已成年子女 : 目前我國產申報對象僅規範到申報人夫婦及未成年子女, 未及成年子女, 顯然有防弊上漏洞, 因此對於與申報人有異常關係者亦應有相關配套措施的規範, 以防止刻意的移轉財產, 逃避接受公共監督之事實四制定定財產來源不明罪 : 防制財產來源不明, 究應科以刑罰或是行政罰, 一直備受爭議, 主張應僅以刑罰者, 無非以貪瀆危害國家利益甚深, 為促進廉能政治, 澄清吏治, 並防止涉嫌貪污之公務藏匿非法所得, 應參照聯合國反貪腐公約及香港立法例, 111

122 將公務員具有收支異常或來源不明之財產之情況, 直接科處刑罰, 以肅清貪污然主張不宜以刑罰論處之學者或實務界人士, 則以前開舉證責任倒置, 除顛覆應由檢察官對刑事案件負絕對舉證責任之義務外, 無疑開創有罪推定之原則, 且剝奪犯罪嫌疑人保持緘默權, 然此與世界人權宣言聯合國公民及政治權利公約我國現行刑法刑事訴訟法所建立之原理原則相左, 故不應貿然定之針對此爭點, 另有認為得仿效新加坡防止賄賂法所採取之舉證責任轉換方式, 亦即當犯罪嫌疑人之財產與已知收入所得來源不符, 又無法對法院作出合理滿意解釋時, 該財產視為貪污所得, 故當審核公職人員財產之政風人員, 發現公職人員財產有異常增減情況或來源不明時, 自得向有刑事偵查權限之司法人員提供線索, 由司法人員追查該公職人員是否涉有貪瀆不法情事, 倘幸而成案, 則前開來源不明之財產, 透過舉證責任之轉換, 直接視為貪污所得, 既能大幅提高刑度, 復能增加不法財產之追徵追繳, 對於肅貪及反貪成效, 必定大有裨益新任的法務部長王清峰表示 : 建立廉能具公信力的政府, 對一個國家相當重要, 未來會加強反貪肅貪工作, 在不干涉檢察官辦案下貫徹檢察一體, 並提升檢察官辦案品質, 讓法務部成為人民的法務部, 而非官僚的法務部她強調, 她個人對於建立廉能政府非常重視, 已初步勾勒了具體方案, 希望制定財產來源不明罪, 她說, 貪汙犯罪都很隱密, 很多國家都有財產來源不明罪, 對於申報財產不實的, 是否可以刑法來處理, 也可以討論, 現在企業掏空嚴重, 刑責卻不高, 因此相關的法制必須完備, 未來都會推動監察院先前送出的公職人員財產申報法修正版本, 增列申報者必需對不明的財產明顯異動, 負舉證責任此舉對防止公務員貪污必然甚具效果, 朝野部門均應一鼓作氣, 落實陽光法案的精神, 賦予申報人對渠巨額財產來源不明罪的舉證責任, 此係財產申報制度之重要核心價值, 更是防止權力濫用和預防腐敗的重要措施惟巨額財產來源不明罪舉證責任迄未明文規範我國應儘快建立完善之財產申報制度, 讓大眾對公職人員財產變化進行監督, 方能有效落實陽光法案之精神 (A 受訪人 ) 五公職人員財產強制信託範圍, 仍需審慎研議規範 : 由於我國的財產信託制度仍未周延, 立法院司法及法制委員會於 97 年 4 月 23 日舉辦公職人員財產申報法及公職人員利益衝突迴避法修法公聽會, 與會政府代表與學者針對財產強制信託適用對象與利益衝突迴避方式多方討論雖無共識, 但會議主席中國國民黨籍立法委員謝國樑說, 各方 112

123 意見都可作為修法參考六申報對象之檢討 : 公職人員財產申報法修正條文施行後, 雖會面臨前述之空前挑戰, 惟針對代表政府或公股出任私法人之董事或監察人意願低落之議題上, 如能極力倡導財產申報並非殺雞儆猴之機制, 而僅係增加民眾對公權力足以信賴之表現管道之一, 進而促使原無財產申報義務之公務員及專家學者得以寬心繼續為國服務外, 或可建議政府機關大量晉用政風主管人員擔任私法人之董監事, 因政風主管人員依據公職人員財產申報法修正條文第 2 條第 1 項第 11 款規定, 既應申報財產, 且政風主管人員職司政府機關及公營事業機構之防貪肅貪反貪工作, 倘能代表政府或公股擔任私法人之董監事, 對於私法人是否有貪贓枉法之舉, 自能深切調查瞭解, 並防堵於機先, 此亦不違背當時執政黨黨團提出為杜絕不法, 始要求代表政府或公股出任私法人之董監事須申報財產之立意, 是大量選任具有財經背景或專長之政風主管人員, 代表政府或公股擔任私法人之董事或監察人, 亦不失為解決問題之良方倘上述方式均無法解決問題, 則如能與支持免除代表政府或公股出任私法人之董事或監察人為財產申報義務人之執政黨立法院黨團, 妥適溝通, 並提供修法建議予黨團參酌, 且敦請黨團於立法院提出相關法律修正案, 應不失為另一解決之道參執行面 :( 實際執行實務面 ) 一健全防弊機制 : 公職人員財產申報制度如果能夠發揮功能, 在其背後一定要有一個健全的政治文化, 一個健全的文官制度, 同時再加上一個健全的法案體系, 這樣整個財產申報制度方能落實畢竟, 公職人員財產申報法只是陽光法案的一個環節, 不能端賴一個財產申報法, 即欲全面阻斷金權政治的氾濫, 如果沒有其他週邊陽光法案的立法以補足漏洞, 黑金政治仍有其他出路當然, 徒法 113

124 也無以自行, 尚須確立其他配套措施, 建立公開透明與課責的公務環境, 使公務人員不必貪污 ; 加強監督力量嚴加防範, 使公務人員不能貪污 ; 重點懲辦貪瀆獎勵檢舉, 使公務人員不敢貪污 ; 培養公務人員品德修養匡正人格, 使公務人員不願貪污, 始能斬斷金權與政權不當掛勾的弊端二建立完善財產申報的審查制度 : 在辦理抽查審核時, 應以實質的審核為主, 而非刻意追求量的審查, 以至於流於形式, 並加強審核人員的專業素養公職人員雖得自行選擇 1 日作為財產申報基準日, 且依據現行法第 10 條規定, 查核公職人員財產是否屬實之政風人員, 亦僅能調閱當日之財產資料, 對於公職人員是否涉及貪瀆, 自難查證 ; 然該法修正條文第 12 條第 2 項既訂定財產來源不明之行政罰則, 則政風人員即得依據同法修正條文第 11 條規定, 向相關機關 ( 構 ) 查詢公職人員一定期間之財產資料並加以比對, 應足以降低公職人員財產申報真實性與完整性受到侷限之困境三健全陽光法案體系 : 國內金權政治惡化, 多數人民深惡痛絕, 政府迄今因應能力猶有不足, 金權政治有變本加厲趨勢公職人員財產申報法的通過, 雖開啟了陽光法案的立法, 但倘無其他陽光法案輔成, 則申報法的成效亦難以發揮質言之, 公務人員操守的監督與貪瀆不法的防制, 不能端賴公職人員財產申報法, 尚需輔以相關陽光法令, 並使各法案間有連貫性與一致性, 以構成全面的監察與防弊制度網雖然徒法不足以自行, 但完成周延的陽光法案體系, 明確規範公職人員及其親屬的行為, 使金權政客無所遁形仍屬必要陽光法案的立法意旨係欲促進政治權力運作的透明化, 以期在他律的監督下, 強化政治人物的自律精神, 讓民主政治朝向優質的面向縱使陽光法案未必能讓所有政治人物都變得誠實可靠, 但至少要能夠發揮一旦黑暗的勾當揭露在陽光下, 必定會遭受嚴厲的制裁我國陽光法案的範疇有公務員服務法貪污治罪條例政府採購法行政程序法公職人員財產申報法洗錢防制法公職人員選舉罷免法總統副總統選舉罷免法公職人員利益衝突迴避法政治獻金法政府資訊公開法, 以及尚待立法的政黨法草案政黨不當取得財產處理條例草案遊說法行政中立法草案等而公職人員財產申報法可謂整 114

125 體陽光法案最重要的一環, 也是廉政最基礎的工作, 若能有效結合其他陽光法案及相關公務員倫理規範, 對端正政治風氣, 確立公職人員清廉作為, 必然大有助益而未來應積極制定的陽光法案應以政黨法和遊說法為首要, 世界先進民主國家都有政黨, 惟訂有政黨法者相當有限, 德國係將政黨定位為準國家機關, 規定政黨的忠誠義務和內部民主機制, 賦予憲法法庭對政黨的違憲審查權基於政黨定位給予國家補助, 以及要求政黨財務的公開義務等我國自解除戒嚴終止動員戡亂國會全面改選, 總統直接民選政黨輪替後, 憲政運作並沒有因政黨之開放設立而趨向正常化 ; 相反的, 更有賄選亂政詐騙吸金不負責任之畸形憲政亂象, 在民眾都期待政治清明的同時, 政黨政治也應該有公平競爭的環境, 故儘速訂定符合民主潮流的政黨法, 對於健全政黨競爭機制, 應有正面意義四各項法令體系的結合運作 : 財產申報法施行以來, 我們發現公職人員隱匿財產方法其實頗多, 例如 : 在海外存款或置產將財產登記在親友名下對具有價值的動產或收藏品逕行隱匿不報等若期待以該法來全面肅貪將會令人失望, 因為公職人員財產申報法是陽光法案, 並非肅貪法案, 法律的網也不可能一網打盡, 我們無法期望以單一的法律來消滅所有的犯罪, 所以必須複式布網, 當從這個網逃脫之後, 還有另外的網得以攔截財產申報法若不能連同相關法令一併檢討運作, 恐怕效果仍是有限的, 假若僅是單純要求受理單位提高抽查比例, 據以審核申報資料, 仍是掛一漏萬的當我們檢討公職人員財產申報法時, 必須要體認尚有其他法令制度也是反貪污的一環, 不能使之脫離防止貪污的立場例如, 從所得稅法政府採購法等其他相關法令著手, 亦為釜底抽薪的好方法所得稅法第 110 之 1 條規定, 主管稽徵機關對於逃稅漏稅案件應補徵之稅款, 經核定稅額送達繳納通知後, 如發現納稅義務人有隱匿或移轉財產逃避執行之跡象者, 得敘明事實, 聲請法院假扣押, 並免提擔保政府採購法第 112 條規定, 主管機關應訂定採購人員倫理準則 ; 爰此, 採購人員倫理準則即明確規定採購人員應有的行為分際我國採購招標與決標的資訊均是彙送到公共工程委員會登錄, 資料庫既然已建立, 則應思索如何從這些資料中找出圍綁標的案件, 進而釐出公職人員是否貪贓謀利, 才是重點所在五善用其他配套措施 : 儘管近年來政府大力掃黑肅貪, 但是我國貪腐印象指數始終排名浮沈於 30 名左右, 在亞洲四小龍中始終落後於新加坡或香港, 僅略勝南韓因此, 我國防貪作為仍有許多瓶頸, 在解決貪瀆問題上所挹注的努力, 尚無法 115

126 反映在國際數據表現上防止貪瀆, 其實仍有許多手段可以採行, 財產申報法只是踏出去的第一步, 除了陽光法案之外, 欲建立透明化與公開化的過程, 使政治人物得以受到約制, 讓與人民息息相關的公眾事務得以在公開的環境下獲得公平的裁決, 並確保人民利益與國家競爭力, 故應輔以完整相關配套作為, 讓黑金政治無隙可蹈本文建議相關配套措施如下 ( 陳秀慧,2006): ( 一 ) 追查資金流向遏阻貪瀆犯罪 : 近來在國際社會引起各界高度關注的貪污案件中, 常涉及高知名度政治人物利用私人銀行在不同的國家清洗大量不法所得 2000 年底聯合國在義大利西西里島所召開之防制跨國組織犯罪會議中, 通過打擊跨國組織犯罪公約, 其中第 6 條有關洗錢罪刑化部分, 即特別指出貪污犯罪應列為洗錢之前犯罪 ; 至於第條之目的, 即在使締約國之法院及其他主管機關有權扣押銀行金融或商務紀錄, 締約國不得以銀行保密法為由拒絕由於罪犯透過洗錢, 可安享犯罪所得, 令執法者無從查出犯罪證據, 讓貪污者逍遙法外, 故國際社會對貪瀆及其所衍生之洗錢犯罪至為重視, 若能透過追查非法資金流向或追查洗錢犯罪之方式, 應可作為偵辦與預防貪瀆犯罪之良策 ( 謝立功,2003:1) ( 二 ) 建立弊端揭發人保護制度 : 弊端揭發意指公務員將機關內部的違法失職情形, 釋放消息讓外界知悉, 通常以媒體議會檢調或政風單位, 以及上級機關為揭露對象 ( 蔡良文,2003:592) 1978 年美國卡特總統提出文官改革法時揭櫫功績制原則及禁止之人事措施, 明定美國聯邦政府應保障公務員合法揭發弊端之權利, 同時保護弊端揭發人不致因合法揭露違法浪費公帑及濫用職權等情事, 而遭到不當報復復於 1989 年通過弊端揭發人保護法案 (Whistleblower Protection Act), 將原屬於功績保護委員會中之特別檢察官獨立出來, 職司保護弊端揭發人及弊端調查事項, 使公務員揭露不法行為時能依循明確之管道, 同時受到保障公職人員的一言一行, 與其共同任事者較為熟知, 其若有貪贓枉法情事, 通常易遭同事所發現或揭發因此, 公務員除了依法行政, 表現有守的一面外, 更需鼓足勇氣發揮自主意識, 表現有為的一面在美國, 倘若沒有公務員勇於挺身檢舉水門事件, 事實真相何以能夠顯現, 故我國宜參酌美國弊端揭發人保護制度, 加強保護弊端檢舉者 ( 三 ) 鼓勵民眾監督公部門 : 雖然民意希望藉由陽光法案的規範, 讓運用權力的政治人物能夠攤在陽光下, 接受公眾的檢視但在現行政治結構, 當必須制衡政府權力之際, 往往立法部門不能自清司法機關也落入共犯結構 ; 民眾則受 116

127 民主假象矇蔽而鬆懈監督, 任由立法部門匆促訂定粗糙而草率的法律當法律一再被淪為討好選民贏得選舉的手段, 甚至被工具化而成為安定民心的圖騰時, 法律的實際規範效力也正逐漸貶損是以, 民意應反思加強監督, 政府也應鼓勵民眾檢舉監督, 並廣為宣導, 以免政治人物隻手遮天, 讓黑金烏雲密佈 ( 林米藏,1981:43-54) 因此, 應鼓勵國民支持配合政府, 協助政府剷除貪污, 民眾對貪污應有完全鄙棄的態度, 使貪污者受法律制裁後仍難洗脫污名, 畢竟, 民眾的肅貪意識, 才是反貪污能否獲勝的重要因素, 而對貪污者最大的嚇阻作用, 即是民意輿論對貪污罪行的指責與抨擊 ( 劉道清,1993: 70-72) ( 四 ) 強化公務人員倫理教育 : 近年來, 由於公職人員的貪瀆行為猶存, 使得公職人員的品德問題一再被提起討論公職人員負有管理公共財的義務, 公共財又與民眾息息相關 ; 因此, 公職人員必須具有堅毅為善的品德, 才不會利用職務之便謀取私利再者, 公職人員若擁有高尚的品德操守, 在人際信任上也將具有正直與一致的特質, 畢竟, 公務的推行涉及許多單位間的協力合作, 信任與品德自然顯得相當重要 ( 蕭武桐,2006:63) 若欲期待建立理想型的廉能政府, 正確的目標應該是由決策者利用領導方式, 以身作則來改變部屬營私自利的觀念和行為, 以鼓勵循誘方式, 促進建立高度倫理的公共服務 (Lewis and Gilman, 2005) 一般言之, 美國政府機關的倫理法令, 著重以下六大焦點類別 : 禁止辦公室惡習有效控制利益衝突申報私有財產利益管制競選財務限制可能產生不合適表現的活動制訂可以監督倫理的行政規範其中, 利益衝突包括利用職務之機會, 從私人間接受或賺取個人家人朋友的對價利益公職人員若頻繁利用職務之機會行使特權, 也被認為可能產生偏袒私人利益的行為而倫理行為不僅應懲罰腐敗利益衝突和惡習, 更應防制公職人員產生失當不合適的行為 ; 因此, 道德改革不能僅僅制定規則消滅誘惑不道德行為的產生, 同時更必須鼓勵正直的公職人員參與政府事務, 讓有能力提供良好服務者, 提振政府的優良表現 (Brown,1990) 因為, 外在控 117

128 制的設計只能使公務員消極的不敢為惡, 欲使之積極為善, 惟有依靠倫理道德的內在控制發揮效用培養公務員內心的道德與倫理意識, 乃維繫公務倫理的基礎, 這種主觀的倫理意識雖然看不見摸不著, 然而一旦建立便牢不可破民主政府的作為應能尊重人性與尊嚴, 其決策應著重正確決策與領導, 並培養公務人員積極負責的態度, 以間接提昇行政倫理 ( 蔡良文,2000: 188; 戴楊健,1996:19-26) 唯有在法制與心理層面同時強化, 方能建立廉能的政治風氣, 因為陽光法案無論如何周密完備, 公職人員若非以良知道德與誠信遵行均是枉然 ( 五 ) 簡化行政作業流程策訂防弊措施 : 機關內部繁瑣而不透明的程序是貪瀆滋生的溫床, 故應力求簡化作業流程達到公開透明, 使弊端無從滋生, 進而提高行政效能此外, 內部稽核是機關自我控制, 防範怠惰貪瀆腐化的最佳方式, 內部稽核在現有的架構下, 賦予主管或稽核人員監督的責任, 若能建立防弊的標準程序適時檢視機關作業流程並改善缺失, 弊端自當難以產生, 也呼籲所有的政治人物正視民眾對貪腐的唾棄, 以及對廉潔政府的要求財產申報執行上宜簡化, 財產申報法著重之重點應為申報人取得之財產合不合法, 而非合不合理申報人既然對財產異常增加有說明之義務, 即使說明被認為不合理, 亦僅能以罰款處理, 則財產變動申報及離卸職申報對防貪與肅貪之意義不大 (D 受訪人 ) ( 六 ) 提高公務人員待遇 : 新加坡政府建國後, 為了杜絕政府機構中的貪污行為, 採取了不斷提高公務員薪資及福利待遇, 以免公務員因薪資少而產生貪污之意念該國政府每年都會統計政府部門與私營機構的薪資水平並作比較, 然後採取措施予以平衡, 不讓政府部門的平均薪資水平低於私營機構的情形發生推動肅貪工作除了積極查處貪污外, 提高公務員的待遇也是有效方式, 藉由優渥的待遇, 除可吸引優秀人才進入政府體系服務, 讓其深覺沒有後顧之憂外, 也可使其衡量貪污的風險成本極高, 自然不興貪念第三節省思壹後續研究建議 : 公職人員財產申報法只是我國陽光法案的一環, 完整的陽光法案體系, 可能含蓋十幾個系列之相關法令, 本研究僅針對其中的一個區塊做研究, 其他相關陽光法案範疇如何進行改進及配合, 謹提供後續研究者的進一步想像空間貳自律與內省 : 國家法令多如牛毛, 徒法不足以自行, 陽光法案的精神, 為落實公開透明 118

129 弊絕風清目的, 最重要的關鍵點乃需全民自動遵守法令崇法守紀, 尤其是民眾的自律內省 ( 自我反省 ) 能力的培養參人性化的管理 : 陽光法案及公職人員財產申報法都是為了防止官員在公職期間貪瀆所立案的法條, 以公職人員財產申報法為例, 修法之後將隱匿財產及故意申報不實法條罰則, 罰鍰最高 400 萬元, 讓人聯想到國家相關防弊機制的設計, 有時常常將民眾或公務員當小偷來看, 立法目的往往是硬梆綁的無情的一面 ; 甚至是政黨協商的結果, 雖然可以防堵一時, 卻無法防範於一世, 如果有心人想鑽法律漏洞, 則再周延制度亦徒勞無功, 如何藉由人性化的管理, 及加強相關教育宣導工作, 將民眾導入正軌, 或許也是執政者的另一個省思 119

130 參考文獻一中文部分 : ( 一 ) 書籍 : 江岷欽林鍾沂, 公共組織理論台北 : 國立空中大學, 民 89 劉坤億, 企業型政府理念. 實務. 省思台北 : 智勝文化, 民 89 呂亞力, 政治學台北 : 三民, 民 79 林鍾沂, 行政學台北 : 三民, 民 91 吳定陳德禹張潤書賴維堯, 行政學台北 : 國立空中大學, 民 83 張家洋陳志華甘國正, 行政組織與救濟法台北 : 國立空中大學, 民 83 國際透明組織, 國際透明組織台灣總會台灣透明組織簡介台北 : 國際透明組織, 民 92 蕭武桐, 公務倫理的理論與應用台北 : 時英, 民 80 ( 二 ) 期刊 : 林照真, 陽光十一年黑幕依舊 : 申報高官帶頭違法, 天下雜誌, 第 305 期, 民 93.8, 頁 148 吳愼志, 公職人員財產申報法有關財產申報範圍之介紹, 法學叢刊, 第 93 卷, 第 1 期, 民 83, 頁施能傑, 中央國教經費補助款運用之研究, 教育部教育研究委員會八十二年度專題研究案, 民 83 翁源燦, 從韓國公職人員財產申報制度檢視中共財產申報制度之問題, 展望與探索月刊, 第 2 卷, 第 3 期, 民 93, 頁陳啟明, 有關公職人員財產申報法之修法芻議, 立法院院聞, 第 21 卷, 第 9 期, 民 92, 頁陳淞山, 我國公職人員財產申報與公開制度問題之研析, 立法院院聞, 第 21 卷, 第 8 期, 民 83, 頁趙秉志赫興旺, 論中國公職人員財產申報制度及其完善, 中國研究月刊, 民 85.7, 頁蔡明欽, 公職人員財產申報法草案評估, 立法院院聞, 第 21 卷, 第 6 期, 民 82, 頁劉宏恩, 公職人員財產申報法之功能與侷限, 立法院院聞, 第 22 卷, 第 4 期, 民 83, 頁謝立功, 公職人員財產申報之修法思考, 台北市政府廉政研討會, 民羅清俊, 分配政策的發展與應用, 人文社會科學集刊, 第 10 卷, 第 4 期, 民 87, 頁羅清俊, 分配利益分配的型態 : 最小獲勝聯盟? 還是通通有獎?, 政 120

131 治科學論叢, 第 13 卷, 第 10 期, 民 89 年, 頁羅清俊, 分配政治在台灣地區的初探 : 台灣省政府補助款分配之分析, 發表於台灣政治學會第四屆年會論文發表會, 民 89 羅清俊, 猜猜看誰把醃肉帶回家了 : 補助款利益在縣市分配的分析, 人文及社會科學集刊, 第 12 卷, 第 1 期, 民 90, 頁 1-45 監察院公報, 公職人員財產申報資料專刊第一期, 頁 3~5 林山田, 論貪污犯罪及其防制之道, 收於氏著社會問題與法治現況一書, 民國 71 年 ( 三 ) 學術論文 : 李世明, 我國肅貪組織結構功能之研究, 碩士論文, 國立台北大學公共行政暨政策學系碩士在職專班, 民 90 吳建志, 從分配政治觀點論中央對各縣市資本門教育經費補助 ( 年 ) 之研究, 碩士論文, 私立東吳大學政治系, 民 90 周錦龍, 公職人員利益迴避制度之研究, 碩士論文, 私立中國文化大學政治學研究所碩士在職專班, 民 89 莊國祥, 我國政治獻金法制規範之研究, 碩士論文, 私立銘傳大學公共管理與社區發展研究所碩士在職專班, 民 92 黃成琪, 我國公務人員貪污問題與防治策略之研究, 博士論文, 私立中國文化大學中山學術研究所, 民 89 張允明, 學校空間意象之硏究 - 以高雄市新建學校為例, 碩士論文, 國立高雄師範大學教育學系學校行政碩士班, 民 95 陳秀慧, 公職人員財產申報法制之硏究, 碩士論文, 國立政治大學行政管理碩士學程, 民 95 黃家昌, 我國公職人員財產申報法之探討 - 二屆立委財產申報資料之分析, 碩士論文, 私立東海大學政治學研究所, 民 86 黃淑絹, 我國公職人員財產申報法立法過程之研究國立政治大學政治學研究所碩士論文, 民 84 陳順煌, 我國貪污問題與廉政制度之研究, 碩士論文, 國立東華大學公共行政研究所, 民 91 陳建仲, 政體轉型期政商關係的法制化 : 台灣公職人員財產申報法立法過程之個案研究, 碩士論文, 國立台灣大學政治學研究所, 民 84 劉憲評, 我國公職人員財產申報制度之研究, 碩士論文, 私立東海大學公共事務碩士在職專班, 民 94 蘇毓昌, 反貪腐與國家競爭力 : 地方治理能力的提升與強化, 碩士論文, 國立暨南大學公共行政與政策研究所, 民 93 王銘宗, 知識經濟時代競爭力 - 廿一世紀新經濟時代知識, 台北市管理研討會, 民 90 賴純惠, 公益信託之研究 - 以信徒法為中心, 碩士論文, 私立東海大 121

132 學法律學研究所, 民 85 高英賓, 夫妻財產之分割與清算之研究, 碩士論文, 私立東海大學法律學研究所, 民 83 王之相, 馬克佛森 : 財產政治理論, 碩士論文, 私立東海大學政治學研究所, 民 83 洪武博, 我國司法機關政風機構政風人員角色扮演與肅貪執行成效研究, 碩士論文, 國立中山大學公共事務研究所, 民 94 韋漢樑, 我國廉政制度之研究, 碩士論文, 私立東海大學公共行政學系, 民 89 許勝雄, 我國公務人員貪污及其防制對策, 碩士論文, 國立中正大學政治學研究所, 民 93 胡佳吟, 公務員貪污犯罪影響因素之研究, 碩士論文, 國立台北大學犯罪學研究所, 民 92 陳淑蘭, 國民小學教師參與學校行政工作意願之研究, 碩士論文, 國立臺中師範學院 / 國民教育研究所, 民 90 盧柏全, 國小教師兼任學校有無給職行政職務工作滿意度之研究, 碩士論文, 國立嘉義大學 / 國民教育研究所, 民 93 陳新文, 教師對行政工作的角色定義與兼任意願關係之研究 --- 以桃園地區國中教師為樣本, 碩士論文, 元智大學 / 管理研究所, 民 93 陳嬿如, 國小兼行政教師知覺激勵保健因素與行政工作投入關係之研究, 碩士論文, 國立高雄師範大學 / 教育學系, 民 95 唐毓媛, 國小兼行政教師知覺激勵保健因素與行政工作投入關係之研究, 碩士論文, 國立花蓮師範學院 / 行政與領導研究所, 民 94 ( 四 ) 政府出版品 : 1991b 立法院公報, 第 80 卷第 22 期院會紀錄, 頁 a 立法院公報, 第 81 卷第 31 期院會紀錄, 頁 b 立法院公報, 第 81 卷第 71 期院會紀錄, 頁 a 立法院公報, 第 82 卷第 15 期委員會紀錄, 頁 b 立法院公報, 第 82 卷第 22 期院會紀錄, 頁 ( 五 ) 報紙 : 自由時報, 嚴格執行陽光法案, 達成肅貪效果,87 年 1 月 22 日, 第 3 版中國時報, 陽光政治也被謀殺了,85 年 12 月 6 日, 第 11 版自由時報, 強光財產緊盯公職財產遽增, 將須說明,94 年 4 月 22 日, 第 1 版自立晚報, 推動陽光法案, 落實國發會共識,86 年 2 月 28 日, 第 1 版聯合報, 陽光法案不能虛有其表,89 年 2 月 10 日, 第 2 版自由時報, 嚴格執行陽光法案, 達成肅貪效果,87 年 1 月 22 日, 第 3 122

133 版 ( 六 ) 資訊網站 : 監察院法務部法務度政風司內政部立法院新聞知識管理系統立法多元資料庫檢索系統立法多元資料庫檢索系統二英文部分 : ( 一 )Book: Botchwey, K., Fighting Corruption, Promoting Good Governance: Commonwealth Expert Group on Good Governance and the Elimination of Corruption. London: Commonwealth Secretariat, Gonzalea, M. De Asis, Reducing Corruption at the Local Level. Washington, DC: World Bank Institute, D.,Kaufmann, Governance and Controlling Corruption is Central for Socioeconomic Development and Growth. New Report and Evidence, Theodore, J.Lowi, The End of Liberalism. New York: W. W. Norton, Ackerman, S. R Corruption and government:causes, consequences and reform. New York: Cambridge University Press. Brown, M.T Working ethics. San Francisco, California: Jossey-Bass Inc. Denhardt, K.G The ethics of public service.new York: Westport, Connecticut. Denhardt, R.B Public administration-an action orientation. New York: Harcourt Brace & College. Klitgaard, R.E Controlling corruption. Berkeley:University of California Press. Lewis, C. W. & Stuart C. Gilman2005. The ethics challenge in public service.san Francisco, California: Jossey-BassInc. Scott, J. C Comparative political corruption.englewood Cliffs, N.J. Prentice Hall. ( 二 )Periodicals: Lowi, Theodore J., American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory, World Politics, Vol. 16, pp , Palol, Mauro, Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics, Vol.110, No.3,1995, pp

134 附錄附錄一 : 專家效度深度訪談題綱初稿教授 ( 校長老師長官 ) 鈞鑒 : 茲為本人現在指導之國立中山大學公共事務管理研究所碩士在職專班研究生鄭榮龍同學, 正進行澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究論文寫作, 因研究需要, 現已編成訪談題綱, 懇請撥冗惠予指正, 俾建立專家效度素仰教授 ( 校長老師長官 ) 樂於提攜後學, 培育人才更是不遺餘力, 誠令人衷心敬佩, 特別懇請教授 ( 校長老師長官 ) 鼎力協助, 並請儘量於一週內將問卷裝入回郵信封擲寄, 勞時費神之處, 特此致謝耑此敬頌教安中山大學公共事務管理研究所吳濟華關復勇敬上中華民國九十七年四月一日澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究訪談題綱 124

135 敬愛的先進前輩您好 : 端正政風澄清吏治, 建立廉潔政府, 為全民之最大期盼 ; 屬於陽光法案一環的公職人員財產申報法自 82 年實施以來, 爭議頗大 ; 尤其 96 年修法後, 已將全國申報對象擴增至 1,5000 人, 更是引起社會大眾矚目本研究澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究, 擬從實務層面, 了解基層須申報財產人員之看法以針對整個公職人員財產申報制度提出探討 ; 期能彙整出公職人員財產申報法實施以來的利弊得失因素, 提供相關主管機關參考, 以提昇行政效率與效能, 在全球化的潮流下, 提昇國家競爭力因研究需要, 特擬此訪談題綱, 請您就題綱所列題目內容, 先行構思您的想法, 弟再與您約定時間, 傾聽您寶貴的見解而訪談內容謹供本項研究之用, 絕不對外公布非常感謝您熱心的協助, 願意撥冗接受訪談, 相信能彙集您獨到的見解, 俾使本研究得以順利完成, 且更臻完善, 由衷的感謝您! 耑此敬頌教安國立中山大學公共事務管理研究所碩士在職專班 ( 澎湖班 ) 指導教授吳濟華博士關復勇博士研究生鄭榮龍敬上民國 97 年 4 月 1 日聯絡電話 : ( 手機 ) *276( 公 ) ( 私 ) 傳真 : ( 辦公室 ) 電子郵件信箱 :[email protected] 填答說明 : 以下有訪談題綱共 12 題, 請依您對該題項的看法, 在適當方格內打 ˇ, 並不吝提出您寶貴的修正意見, 以供研究者作為訪談更具效度的研究依據謝謝您的填答與配合! 125

136 訪談題綱適合不適合修正後適合修正意見五法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 六制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中 126

137 之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 七執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 127

138 附錄二 : 訪談紀錄訪談代號 :A 訪談時間 :97 年 5 月 1 日下午訪談地點 : 澎湖縣政府處訪談對象 : 澎湖縣政府處政風室主任澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容八法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : (1) 本人從事政風工作多年, 並已接觸受理財產申報業務好幾年, 對於本法規尚有一定的熟悉程度 (2) 財產申報法修正案完成三讀, 清廉政治更進一步經政府主管機關學界及立法委員之共同努力, 公職人員財產申報法修正草案, 終於在 96 年 3 月 5 日, 經立法院第 6 屆第 5 會期院會完成三讀程序, 樹立我國政府清廉執政之重大里程碑公職人員財產申報法自民國 82 年 9 月 1 日施行迄今, 歷經兩度小幅修正, 然因社會對於公職人員的清廉有著更深的期待, 且配合政府貫徹防貪肅貪反貪之決心, 近年來行政院及法務部積極推動公職人員財產申報法之修法工作, 此次 (96 年 3 月 ) 修正重點如下 : a. 擴大申報義務人範圍 b. 嚴密財產申報之時機及內容 c. 由財產信託及動態申報擇一辦理之雙軌制, 修改為財產強制信託之單軌制 d. 增訂財產變動申報制度 e. 強化申報資料之查核 f. 增訂意圖隱匿財產不實申報及財產異常增加違反真實說明義務之罰則規定 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : (1) 優點 : 可以預防貪污腐化確立廉能政治有效遏止公職人員不當利益輸送以及建立公職人員之自律精神, 達成政府積極推動相關陽光法案之立法精神 (2) 缺點 : 法規仍太繁雜, 讓申報人不太容易了解, 甚至一不小心可能造成申報不實受罰之情事, 有待改進 (3) 有待改進之處 : 公職人員財產申報法為我國制定的第一部陽光法案, 雖然只是眾多陽光法案中的一環, 然而它在當年的社會環境下, 許多人對於公職人員財產申報法的施行寄予厚望, 認為只要能順利推動, 便足以遏止公職人員的貪污行為, 使政商分離, 達成政吏清廉的效果然而, 在歷經 15 年的推動實施之後, 我們發現公職人員財產申報法的施行, 無法有效抑制 128

139 各種層出不窮的弊端或貪瀆行為, 顯然陽光法案的陽光, 依舊無法普照全國公務機構的每個角落, 陽光法案所希望達成清廉官吏端正政風的立法目的, 仍然有待加強與改進建議相關單位藉由理論與實務面之調查研究與評估工作 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 仍不太周延, 由於金額門檻不一, 讓申報人往往不太瞭解, 甚至常常搞錯加上, 法令已有幾次修正, 顯然要弄懂這部法令, 要花費很多心思去研究, 更何況是一般民眾與申報人之熟悉度, 建議多加宣導周知 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 :(1) 部分人士批評甫修正通過之公職人員財產申報法, 還是形同無牙老虎, 一切除罪化, 不必擔心坐牢, 增加再多的罰款, 對高官們還是不痛不癢, 沒有震懾力讓大官們老老實實申報, 這樣的陽光法案一點也看不到陽光然而實際上, 貪污行為另有貪污治罪條例加以規範及處罰, 可以判刑並罰金 1 億! 因此, 並不是貪污不用被查處, 而是由不同的法律處罰, 財產申報法本身是行政罰, 與刑法的性質不同, 換言之, 異常財產增加會被罰行政罰, 如果調查貪污有據, 將遭刑法追究! (2) 監察院先前送出的公職人員財產申報法修正版本, 增列申報者必需對不九制度面 : 明的財產明顯異動, 負舉證責任此舉對防止公務員貪污必然甚具效果, 朝野部門均應一鼓作氣, 落實陽光法案的精神, 賦予申報人對渠巨額財產來源不明罪的舉證責任, 此係財產申報制度之重要核心價值, 更是防止權力濫用和預防腐敗的重要措施惟巨額財產來源不明罪舉證責任迄未明文規範我國應儘快建立完善之財產申報制度, 讓大眾對公職人員財產變化進行監督, 方能有效落實陽光法案之精神 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 我是我認為不太合理, 因為政風人員本身即擔負起肅貪與防貪角色, 根本不太可能有發生貪瀆情事 ; 加上政風單位也是受理財產申報作業之單位, 本身又要申報財產, 似有球員兼裁判之嫌, 有待檢討空間 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合 129

140 理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 我認為不太合理, 似有大而不當情事, 尤其增加受理申報業務單位之力與物力負擔, 建議重新檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 尚屬合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 新制度太過於複雜, 例如強制信託甚至有違憲法保障個人隱私及自由處分財產之權益十執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 :(1) 不嚴重惟相關配套措施仍需加強此次修法擴大應申報財產的公職人員範圍, 爰此, 本法之施行細則及相關配套措施之良窳, 攸關本法執行成敗至鉅據法務部政風司表示, 現行應申報財產之公職人員人數約 8 千人, 修法後預估應申報人數將增加 1 倍, 約 1 萬 5 千人, 法務部已成立專案小組, 就修改施行細則財產申報表格等作為進行籌備, 迄今已召開 2 次會議, 待總統公布施行後, 將在 6 個月內培育種子教官回其所屬機關進行教育宣導工作 (2) 據了解, 法務部因本次修法涉及監察院行政院考試院, 法務部將通函各機關, 並邀請監察院和考試院人員與會, 就修改施行細則部分表達意見, 並進行先期作業講習尤其, 朝野各界對於新修正公職人員財產申報法執行日期要拖延到 97 年底 10 月份才開始實施, 表達不滿之意 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 是可以達到以上功能惟徒法不足以自行, 尤其國人守法觀念較為不足, 每人心中均有一把尺, 仍需由每個人內心確實做起, 落實陽光法案的精神 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 尚未完備, 仍需進行檢討與整併所謂太陽底下沒有新鮮事陽光是最佳的防腐劑, 政治制度的透明化公開化是政府清明的表徵, 藉由立法將政府施政行為進一步的透明化公開化, 是防止公務人員貪污瀆職的最佳防 130

141 腐劑民國 82 年 9 月 1 日施行之公職人員財產申報法是我國陽光法的起步, 事實上, 公職人員財產申報制度, 僅是諸多陽光立法中的一小部分, 陽光法案包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會大眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : (1) 可以發揮實質審核功能惟最重要的一點, 是申報人必需誠實申報公職人員財產申報法於 82 年開始施行, 立法目的在確保公職人員清廉之作為, 以透明之財產申報及公開機制, 經由全民共同監督, 防止公職人員利用職權圖謀不法利益在審查公職人員財產申報應分析考量實情, 例如申報人財產漏報原因, 可能是土地筆數多但持分面積小或因銀行存款帳戶久未使用以致漏報等, 應非故意申報不實, 即不應予以裁罰, 在審查上要合乎實情, 使申報人心服口服 (2) 自 82 年該法施行至今, 法務部公職人員財產申報審議委員會計受理審議違反該法案件 887 件, 審議結果因故意申報不實及逾期申報受裁罰者計 656 件, 總計裁處罰鍰 4787 萬元 ; 不罰者 150 件撤銷裁罰者 21 件須再審議者 55 件, 可見審核功能已發揮功效 (3) 惟實務上, 由於成人子女不用納入申報, 有發現申報人在申報前先將財產移轉給成年子女父母或親友等人頭名下, 造成未達申報標準的狀況, 進而規避申報財產目的 (4) 有部分申報人將存款存在國外銀行, 審核單位根本查不到, 進而達成規避申報財產目的, 顯有漏洞 (5) 另珠寶與古董價值不易估價 (6) 建議加強宣導工作 : 整部財產申報法規相當繁複, 因此有關財產申報法規內容及填表說明等項目 ; 尤其有關罰則及申報時容易遺漏事項, 各受理申報單位仍需加強相關宣導工作, 讓各申報人更加熟悉, 否則一旦申報不實逾期申報或無因之過而遭處罰, 往往帶來極大困擾, 所謂不教而殺, 謂之虐訪談代號 :B 訪談時間 :97 年 5 月 2 日下午訪談地點 : 地方法院訪談對象 : 地方法院政風室主任澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 131

142 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 公職人員財產申報法自 82 年實施以來, 算是我國政治史上第一部公職人員財產須向相關單位提出申報之陽光法案用意在於實現清廉政治之目的, 雖然於實施過程中尚有諸多爭議及不周全之處, 然終究跨出清廉政治訴求的進一步 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 申報對象包括所有政務官及易滋弊端之業務事務官主管人員缺點 : 對於財產來源不明, 未以刑罰規範, 為美中不足, 應修法以展現清廉政治決心 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 還算周延合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 :96 年 3 月才修法完成, 應執行一段時間後再檢討成效, 作為修法參考二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是政風人員應以正人先正己之觀念納入申報對象 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 修法後增加申報人數, 已對受理之政風單位業務人力造成相當之負荷, 應執行一段時間後, 再行檢討其合理範圍 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 還算合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 四項財產異常增加制度, 為即時瞭解申報人財產增減情形, 對官員清廉態度 132

143 可即時檢視, 應是合理可行三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 我國目前貪污問題在於政府高級首長 ( 包括民選首長 ) 貪污問題較為嚴重應從查賄及工程採購案件著手防杜渠貪瀆之行為 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 財產申報法立意良善, 惟真正鑽營者很會利用其他手段隱匿財產 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 財產申報法立法意旨及條文皆顯完備, 惟遇鑽營者仍難有效予以規範 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : (1) 就目前向有關機關查詢申報是否確實之情形, 大多能發揮功能唯獨以他人名義存款係法令很難規範漏網之處 (2) 另建議提高行政罰的規範, 使得全體公職人員均能產生嚇阻的效果, 以有效遏止不法行為之發生, 或鑽法律漏洞的情形並將申報主體的對象延伸到已成年子女, 對於與申報人有異常關係者亦應有相關配套措施的規範, 以防止刻意的移轉財產, 逃避接受公共監督之事實 (3) 加強申報機關調查職權 : 依據現行法令規定, 我國公職人員的申報單位, 包括簡任第十職等或相當職等以上各級政府機關首長 ; 公營事業機構相當簡任第十職等以上首長及一級主管 ; 公立各級學校校長 : 少將編階以上軍事單位首長 ; 法官檢察官及警政司法調查稅務關務地政主計營建都計證管採購之縣 ( 市 ) 級以上政府主管人員國軍政風 ( 監察 ) 人員等僅需向其所屬政風單位辦理財產申報, 不必向監察院提出財產申報然而, 在實際運作上發現, 政風單位在辦理實際申報審核過程中, 常因無調查權, 而無法針對特殊案件進行實質審查, 尤其是機關中的高級主管及軍中將領或公營事業機構更是如此, 常使得財產申報制度結果無法落實, 因此, 應該加強政風單位的調查權限, 讓政風人員進行公職人員財產申報審核時, 能進一步有效遏止公職人員之不法情事 (4) 政風人員仍無法深入調查 : 各級行政機關在辦理公職人員財產申報制度時, 若發現公職人員有違法事情之嫌疑者, 因政風人員無司法警察權, 常無法更盡一步調查, 以至於力有未逮之處, 因此行政機關政風人員在辦理公職人員財產申報查核時, 僅能提出建議權, 並無調查權, 因此實施成效大 133

144 打折扣訪談代號 :C 訪談時間 :97 年 5 月 9 日下午訪談地點 : 澎湖縣政府局課辦公室訪談對象 : 澎湖縣政府局課長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 公職人員應依本法於每年 12 月底前申報財產, 提出申報用意在於實現清廉政治之目的, 雖尚有爭議及不周全之處, 然終究跨出端正政風澄清吏治的大門檻 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 申報對象包括所有政務官及易滋弊端之業務事務官主管人員缺點 : 只防君子難防小人對於財產來源不明, 未以刑罰規範, 為美中不足, 應修法以展現清廉政治決心 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 還算周延合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 :96 年 3 月才修法完成, 應執行一段時間後再檢討成效, 作為修法參考二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是執行採購主管人員納入申報對象尚屬合理 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 修法後增加申報人數, 造成受理申報單位業務人力負荷加重, 應檢討其合理 134

145 範圍 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 不合理, 應視申報人個別情況予以寬容, 有人是故意申報不實, 但也有人是無意不小心或不清楚法令 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 可即時檢視官員清廉, 應是合理可行三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 我國目前貪污問題以政府高級首長 ( 包括民選首長 ) 較為嚴重, 給人民觀感差, 應從查賄及工程採購案件著手防杜渠貪瀆之行為, 配套措施應再加強 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 財產申報法立意良善, 惟真正鑽營者很會利用其他手段隱匿財產 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 無意見 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 功能似有待加強建議法治教育與全民意識的強化 : 達到財產申報制度的完善境界, 無論是需申報的主體一般公職人員及社會大眾對於現行公職人員財產申報法均抱持著消極敷衍甚至陌生的態度, 顯現出法制教育的欠缺, 以及缺乏有效的宣傳造成一般民眾除與自身權益有關聯外, 均不會主動關心財產申報的情況, 甚至相關法令的規範是如何? 因此, 政府未來在進行修訂法今時, 應不斷利用各種場合及管道來宣導, 並以常識來激發民眾意識, 建立正確的法治觀念及作為, 這樣法令的推動才能獲得民眾的支持, 進而配合實施與推展依此, 才能達到完善的財產申報制度 135

146 訪談代號 :D 訪談時間 :97 年 5 月 4 日下午訪談地點 : 澎湖縣政府局長室訪談對象 : 澎湖縣政府局長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 公職人員財產申報法係本著公務員之財產來源必須能經得起民眾檢驗的精神, 對於特定層級以上或擔任易滋弊端業務之公務人員要求定期申報財產, 以查核財產之變動是否異常, 及公開接受大眾之檢驗一方面收遏止公務員收受不明財物, 一方面展現政府澄清吏治之決心 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 - 我國公職人員財產申報法對於特定須申報財產之公務員具有申報之約束力, 未依規定申報或故意申報不實者均訂有罰則, 具有強制性缺點 -1. 有心貪瀆者必將隱匿貪瀆所得, 即使申報財產亦難從申報資料中發現異常此從已發生貪瀆案件之當事人所申報之財產資料中, 鮮有發現異常者可證 2. 既使從申報資料發現申報人財產異常增加, 經要求當事人說明, 而任說明不合理時, 僅能以罰款處罰, 無法推定為不法所得, 申報防貪的效果大打折扣 3. 申報對象逐步增加, 耗費過多公務人力成本, 效果又難以彰顯, 而在實際貪瀆案例上, 高額的貪瀆案件較可能出現在中央機關, 低額之貪瀆不易在財產申報上出現異常, 故似宜檢討地方基層主管或承辦人納入申報對象之必要性 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 尚屬合理為許多項目如珠寶骨董字畫等價值難以認定, 因其無產權證明容易隱匿, 故實質上鮮少有人申報 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 個人之不動產車輛船舶及存款有價證券等, 在財產總歸戶中均能查閱, 當事人有時申報之資料有時還不及財稅機關正確未免耗費申報及查核人力, 或申報人疏忽不慎漏報, 該申報法似宜改為查核法, 授權由查核機關主動查 136

147 核申報人財產資料, 民眾申請查閱時亦由查核機關申請財產資料後提供查閱二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是尚屬合理 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 因目前財產申報對防貪之效果仍值商確, 貿然增加申報對象, 恐怕只徒增公務人力之耗費宜先檢討該法之實施成效, 例如, 究竟有哪些貪瀆案件係透過財產申報制度發掘出來的, 或者已經被發現之貪瀆案件爲何在渠所申報之財產資料上未被發現異常 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 既屬強制性法律, 訂有罰則有利於實施 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 財產申報執行上宜簡化, 財產申報法著重之重點應為申報人取得之財產合不合法, 而非合不合理申報人既然對財產異常增加有說明之義務, 即使說明被認為不合理, 亦僅能以罰款處理, 則財產變動申報及離卸職申報對防貪與肅貪之意義不大三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 我國目前貪污問題嚴重防弊機制再加都無法抵擋人為之破壞 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 無法看到成效 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 137

148 答 : 應制定公務員倫理法加以整併及補強 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 尚可建立完善財產申報的審查制度在辦理抽查審核時, 應以實質的審核為主, 而非刻意追求量的審查, 以至於流於形式, 並加強審核人員的專業素養訪談代號 :E 訪談時間 :97 年 5 月 3 日下午訪談地點 : 澎湖縣立國中訪談對象 : 國中校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 公職人員財產申報法自民國 82 年實施迄今, 已屆 15 年, 其主要目的在第一條已說明的很清楚, 為端正政風, 確立公職人員清廉之作為, 特制訂本法申報對象項目金額申報期限罰則 ---- 等等, 非常詳盡惟理想歸理想, 法條訂的再完美, 倘若無法達到當初訂定本法之目的時, 確實值得執政當局盡速檢討本法利弊得失, 否則一再浪費那麼多的人力物力, 值得三思 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 :(1) 可讓守法之公職人員隨時警惕自己, 以免觸法 (2) 可確保公職人員清廉作為, 潔身自愛為人民之表率缺點 :(1) 公職人員財產申報法無法真正查核出有貪污慾念之公職人員, 反而增添大多數申報對象擔心是否漏報 (2) 自 82 年實施迄今, 除民國 95 年使用網路申報較方便外, 其餘均使用紙本, 幾乎每年重抄一遍, 毫無實質意義待改進之處 : 建議除初任公職人員依法申報外, 第二年起不必再申報, 由縣政府政風單位每年不定期隨機向稅務單位索取相關資料查詢即可 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 申報項目及一定金額門檻可以被接受 138

149 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 :(1) 申報對象勿須擴大, 僅須針對特殊職務或身分作明確規範, 才能收到事半功倍之效果, 故建議在修正時大幅度的減少申報對象 (2) 申報之當事人若一時疏忽而漏報某些項目或金額時, 應讓其補申報, 除非當事人有惡意而被發現者, 否則不要有罰則之規範二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 我目前擔任國中校長職務, 規範為財產申報對象自民國 85 年填報至今, 幾乎每年照抄一遍, 僅少部分變更而已身為一位校長, 真不知從何處貪污起, 學校各處室相關承辦人員, 各有各的工作執掌, 校長僅為最後核章者, 故個人認為將校長列為申報對象是否妥當, 尚有待研究 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 申報對象不斷擴增, 並不代表公職人員財產申報會更落實, 事實上, 量的增加未必有效, 重要的是應針對特殊職務特殊身分作詳盡的規範, 而且要確實貫徹執行, 不受政治因素干擾才是上上之策 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 目前列為公職人員財產申報對象且按時申報者, 絕大多數均為奉公守法者, 這些人員往往因為一時疏忽而逾期申報, 甚至某些項目或金額漏報, 是無心的, 這些人可請其在某一時間內提出說明並補申報, 除非是置之不理或是有重大缺失, 否則應免罰則 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 對於政務官等特殊職位, 在職期間強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度確實合理可行, 惟應不分職位高低, 更不可仗其權勢, 否則執行成效必定大 139

150 打折扣三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 根據電視媒體報章雜誌報導, 目前服公職者所謂大官大貪小官小貪, 層出不窮, 的確不是國家之福相關部門往往要等到報導出來才去了解事實真相, 的確是本末倒置政府相關部門再不趕緊擬妥一些相關配套措施, 例如 : 一發現有貪瀆嫌疑, 速辦嚴懲是最有效之方法之一 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 奉公守法者不申報財產仍是一位奉公守法的公職人員, 反之, 一位有貪瀆意念者就是依規定申報了財產, 他有可能將貪瀆所得申報在財產上嗎? 公職人員財產申報對端正政風澄清吏治之效果由以上說明可一清二楚 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 有時候學者或是專家之思考模式見解只是學理上的根據, 真正執行起來並非學者專家所想像中那樣的完美任何一種法案政策或是決策, 人的因素最重要陽光法案體系之建立, 不必太複雜, 可合併的盡量合併 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 自民國 85 年起, 每年 12 月一直記得要申報財產, 否則會被罰年複一年, 重新再抄一遍, 就這樣過了 11 年平心而論效果不大, 又深怕漏報而受罰公職人員財產申報每年浪費國家太多的資源在這無意義的工作上, 試想 : 倘若把這些資源用在對人民有意義的行政工作上不會更好嗎? 建議執政當局研議減少申報對象, 對一些特殊職位或特殊身分之財產狀況作明確規範, 才能收到實際效果訪談代號 :F 訪談時間 :97 年 5 月 2 日下午訪談地點 : 澎湖縣立國中 140

151 訪談對象 : 國中校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 對於法規內容大致了解 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 可了解公職人員財產狀況, 審視其收入的大概缺點 : 不實申報者應就其實際所有依比例罰金, 而不是採固定數額罰鍰 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 是 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 是二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 :(1) 是 (2) 是 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 :(1) 是 (2) 有 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 大致合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 :(1) 是 (2) 有三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 :(1) 貪污情況不嚴重, 難免有害群之馬 141

152 (2) 配套措施防弊有限, 道德與價值觀念導正較重要 (3) 建立全民監督機制, 增強社會大眾對政府的信心 : 公職人員的貪污行為尚無法根絕, 再加上由於傳播體的迅速傳播, 使得一般民眾會質疑公務人員的操守, 反觀新加坡政府民眾對於政府的信心度相當的高, 對新加坡的公務員充滿信心, 因此, 新加坡政府在推動各項政策時, 均容易獲得民眾的支持, 且放心讓政府全力誰動我們更進一步發現, 就是因為新加坡有一個高廉潔的政府, 每個公職人員皆能嚴守分際清廉的為國家服務, 因此能獲得民眾的高度支持民眾也會盡全民監督之職責, 理性的思維與判斷, 在公開理性的基礎上為國家競爭力的提升而努力 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 填報財產申報表備案可查, 有些約束效果 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 :(1) 尚稱完備 (2) 政府施政的過程參與者內容擬定修正等, 皆應依循政策過程, 個人認為毋須整併 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 :(1) 能 (2) 無訪談代號 :G 訪談時間 :97 年 5 月 9 日下午訪談地點 : 澎湖縣立國中訪談對象 : 國中校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 從事公教職因其執行相關國家教育政策, 相關人員財產申報有其必要性 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : (1) 在優點方面 : 可以了解相關被規範之需財產申報者之財產異動情形 (2) 在缺點方面 : 每年申報一次似太頻繁 (3) 在有待改進方面 : 可以調整為該職務上任及卸任時申報即可 142

153 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : (1) 申報項目未臻周延, 建議部分項目針對時空背景做適時調整 (2) 金額門檻可酌以調高 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 可以參考先進國家之做法並參酌專家學者之意見二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 就個人而言, 身為機關首長被規範為公職人員財產申報對象, 有其必要性及合理性 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : (1) 申報對象由 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 有其必要性 (2) 唯部份公職人員倒是可以考慮刪除, 例如 : 夫妻因擔任不同機關之職務, 而同被列為申報者, 可擇其一申報即可 (3) 學校單位之主計人員因其職務係屬管帳單位, 可免申報 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : (1) 逾期申報 : 應建立預警制度, 提醒當事人, 爾後才予以斟酌處罰 (2) 申報不實 : 了解其動機及原因後, 才給與適當之處罰 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 可以執行一段時間後, 再予以檢討是否需要做調整或修正 143

154 三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 現行制度在財務規範上尚稱完善, 具有一定之防弊功能 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 目前現行之公職人員財產申報法, 可以適時達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能及效果 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 我國目前整個陽光法案體系尚稱完備, 尚無整併之急迫性 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 目前政府受理財產申報單位, 已能發揮實質審核功能, 唯若遇財產異常增減, 鼓勵當事人應主動申報, 不受年度一次之限制, 並適時給與據實申報者適當獎勵訪談代號 :H 訪談時間 :97 年 5 月 7 日下午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 陽光法案包括一系列的行政程序立法資訊自由立法機密檔案立法政治捐獻立法遊說行為立法等施政作為, 才能真正將政府施政的過程及內容, 公開在社會民眾面前共同檢視, 才能達到端正政風的目的 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 公職人員財產透明防貪腐缺點 : 只防君子難防小人 144

155 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 是 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 應視實際執行情狀與民意反應再行修正二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是本人認為學校之校長應納入申報對象 ; 總務主任及採購業務人員因各校經費有限, 不應納入申報對象, 由校長申報即可 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 不知道學校主計是管帳不管錢, 各校經費太少採購項目不多, 總務事務皆無需納入申報對象, 有需要再進行檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 還算合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 合理可行三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 目前貪污問題在於政府高級首長貪污問題較為嚴重 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 防君子難防小人, 尤其是身負鉅款又懂得走法律漏洞者 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併 145

156 之看法? 答 : 整體性陽光法案之規劃, 已是刻不容緩 : 陽光法案不僅止於公職人員財產申報法, 為了達到一個廉能的政府, 至少應包括公職人員利益迴避法遊說法信託法信託業法政治獻金法政府資訊公開法政黨法等法案, 但是國內目前相關陽光法案的立法進度, 顯然跟不上實際需求, 徒法不足以煉鋼, 使得現行法制千瘡百孔漏洞百出, 僅能規範奉公守法的公職人員, 對於走旁門刻意規避的人, 仍無法有效嚇阻因此, 建立高效能高度廉潔的政府, 必須將整體陽光法案, 一一梳理及規劃, 才能解決當前的困境 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 據我了解, 本縣受理財產申報之政風單位人員編制較少, 為因應爆增之申報人數, 建議酌予增加政風單位之人員編制訪談代號 :I 訪談時間 :97 年 5 月 2 日上午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 對財產申報之目的對象申報時間受理申報機關申報範圍申報罰則大致了解 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 總體而言藉由財產申報法之確立, 多少能端正政風, 確立公職人員清廉之作為 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 尚稱合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 財產申報對象宜縮減範圍, 避免造成基層人員心理負擔二制度面 : 146

157 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 合理 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 不盡合理以國小為例 : 建議校長為唯一申報對象 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 尚稱合理惟申報不實部分, 宜有故意或非故意之分 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 尚稱合理可行三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 個人認知 : 我國目前貪污問題是有嚴重之趨勢, 尤以高層為最且單位層級越高貪污金額越高政府相關部門之配套措施看似完備, 防弊效果卻甚為有限, 個人建議 :1. 落實道德與法律教育 2. 提高貪污刑責 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 功能尚佳 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 還算完整無需進行整併 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 尚能發揮實質審核功能 147

158 訪談代號 :J 訪談時間 :97 年 5 月 5 日下午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 具防弊肅貪的正面意義與價值, 透過財產申報之手段, 建構公職人員清廉操守, 營造弊絕風清之政治氛圍, 形塑公職人員正直形象 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 可以防弊肅貪, 但對於申報對象與項目仍有修法之空間除依法論法外, 是否應思考執行過程之實務問題? 譬如學校兼任總務與主計人員是否可以定一個標準, 譬如俸點多少以上才申報因為本縣環境特殊, 六班小校特多, 眾多上述人員是畢業不久之老師兼任, 在申報表上很多項目都填無或以下空白, 申報之意義不大, 徒增申報數量與作業手續之困擾 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 一定金額可再提高至於項目, 在債權與債務部份, 如果有意隱匿, 填報不實亦無從查起 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 應定期檢討執行之成效與問題, 再參考其他國家之做法, 做合乎我國國情之修正, 更應因地制宜, 針對澎湖公教環境, 設計特定法規, 以求周延合理二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 是答 : 合理但仍覺得有檢討修正之處, 即是否可以班級數為標準, 如 12 班以下之學校不必申報, 因為這類學校年度之經費與財物, 與其他單位不可比擬, 尤其國小其年度預算皆由縣府編列且環顧近年漏報短報與匿報之公職人員皆為高官巨戶, 基層反而較守法對於這些基層小咖之申報者, 大家追求的不過是, 安分守己, 平凡過日, 是以實有檢討修正之必要 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後 148

159 申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 有必要再進行增減檢討, 如果不是減少而是繼續增加, 是否乾脆規定只要從事公職或相關業務之人員, 通通都得申報, 一體適用, 沒有漏網者 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 要看對象與動機再開罰較合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 合理, 但要徹底執行, 以杜絕游走法令邊緣或迂迴策略之人與事, 否則徒法不足以自行, 只是在法令上聊備一格而已二執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 當然嚴重以最近發生巴紐建交弊案, 對照公職人員財產申報法之約束, 這些防弊配套真的有用嗎? 上有政策下有對策, 此路不通另走巧門, 天天都在上演這樣的定律因此不論法令多完備, 如果公職人員心術不正, 無以清廉自持正派正直, 則一切都是枉然如何建立官箴, 從道德教育層面去努力, 以重整社會價值, 讓是非對錯觀念, 重新回到大家心中才是當務之急然這是一條長路與難路, 需要時間與魄力, 多久? 不知道 ; 有效嗎? 不知道, 只期望馬上有作為 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 理論上是可以, 理想亦如此, 不過實務面上還是會有一些問題公職人員財產申報只是一個手段而非目的, 如果倒轉手段為目的, 則財產公開透明端正政風澄清吏治之功能會遙不可及 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 就陽光法案言, 較清楚公職人員財產申報法法令常因現實的需要或問題而 149

160 生, 若政情穩定吏治清明, 官箴良善, 自無需陽光法案, 因此完不完備難說法令如果多如牛毛, 予人無所適從之感, 並非好事, 可以整併當然最好 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 有些財產不見得能夠查的清楚, 如果有意要走偏途的話如何落實, 個人的看法, 已如上述各題所表達之淺見其實要落實, 靠外在法條的約束或罰則的警惕不是最終目的, 如何能夠由他律到自律, 將這些外鑠的力量內化為自身的行為準則, 本於良知與誠信, 以落實財產申報 ; 而審核的機制, 也能本微罪不罰考量, 審酌其動機, 接受申訴, 以協助解決問題, 改正失誤讓申報者安心申報, 樂於申報, 誠實申報, 並以能有機會與條件成為財產申報者為榮訪談代號 :K 訪談時間 :97 年 5 月 8 日下午訪談地點 : 澎湖縣西嶼鄉國小訪談對象 : 國小校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 沒有很深刻的認識, 但知道是為端正公務人員清廉的一個法案 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 讓公職人員的財產攤在陽光下接受檢驗 ; 缺點 : 暴露個人財產隱私 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 申報法中規範的申報項目及一定金額門檻尚稱週延合理, 唯珠寶古董字畫項目較為空泛 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 有進行檢討修正的必要性二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 150

161 答 : 是, 以我目前的職務納入財產申報對象顯然不合理, 因為我沒有經管財務, 我只有監督的職責 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 現行法令規範申報對象有些不盡合理, 有進行增減檢討的必要舉例說明 : 依目前法律規定, 小學所有的預算都是地方政府編列, 按實際支出支領, 學校可自主運用之金額幾乎是零, 學校之校長主計總務從何貪污, 況且澎湖小學校新進教師多, 兼總務主計的老師大半都是剛畢業年資很淺, 幾無財產可報, 年年申報填空白表, 浪費時間民怨四起 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 不盡合理, 在講究人權, 重個人隱私的年代, 夫妻子女之間或許有些不能說的秘密, 因此夫妻財產合併申報常有所謂漏報等, 如果因此而受處罰, 有些委屈 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 合理可行, 執行成效則有待商榷三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 我認為有一定程度的貪污問題, 政府相關部門之配套措施很難有效遏阻, 充其量是忠厚老實的公務人員守法的門檻 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 不太可能達到, 有能力有權利貪瀆的人應該有更高明的方法, 讓他的財產不在申報範圍內曝光 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 對陽光法案體系中的公職人員財產申報法有些許瞭解外, 其他有關政治獻金 151

162 法公職人員利益衝突迴避法遊說法等都不是很了解, 且以基層公務人員關係不大, 因適用範圍及規範的對象不同, 因此無需整併 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 以目前地方政府受理單位政風室, 要發揮實質的審核功能尚難達成財產申報制度要能健全, 必須從制度面檢討, 各層級的民意代表及握有決定權的公務人員, 縣鄉市長等必須將財產的強制信託, 財產申報的對象應以民意代表為大宗, 至於學校的教育人員則應排除在申報之列, 特別是國中小的教育行政人員訪談代號 :L 訪談時間 :97 年 5 月 9 日下午訪談地點 : 澎湖縣湖西鄉國小訪談對象 : 國小校長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 本人從事公職多年, 並已申報財產作業好幾年, 對於本法規尚有一定的熟悉唯獨對於財產信託較為陌生 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 法規仍太繁雜, 讓申報人不太容易了解, 甚至一不小心可能造成申報不實受罰之情事, 有待改進及加強宣導工作 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 仍不太周延, 由於金額門檻不一, 讓申報人不太瞭解, 甚至常常搞錯 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 法規內容仍需修正或參考其他國家作法, 以進行澈底檢討二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是我認為不太合理, 因為學校相關行政人員往往由教師兼任, 非常單純, 152

163 加上學校預算不多, 根本不可能有發生貪瀆情事, 將教育人員納入申報對象, 似不太合理, 有待檢討 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 我認為不太合理, 似有大而不當情事, 建議重新檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 我認為處罰似乎過重, 陽光法案規範對象本來就是以民意代表及高官為主, 就以一個教育人員來講, 一旦不小心受罰, 可能要他付出一個月的薪水損失, 不符合比例原則 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 新制度仍太過於複雜, 例如強制信託部分甚至有違憲法保障個人隱私及自由處分財產之權益三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 我認為政府高層貪污較為嚴重因此相關配套措施仍需加強 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 徒法不足以自行, 仍需全民共同努力, 建立廉能政府, 以發揮陽光法案之功能 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 尚未完備, 仍需進行檢討與整併 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 可以發揮實質審核功能惟最重要的是申報人必需誠實申報以本人為例, 多年以前因內人親戚將部分存款寄託在內人名下存放, 在經縣府公開抽籤作 153

164 業抽中本人辦理實質審核之前, 本人主動發現有漏報之情事之後,3 天之內立即向縣府政風單位提出說明並辦理補正, 依照有關法令解釋規定, 在期限之內主動辦理補正, 應該不罰, 惟縣府政風單位最後仍將本人移送法務部辦理裁決, 裁罰本人新台幣 6 萬元罰鍰, 讓本人蒙受極大污點, 至今仍耿耿於懷處罰事小, 個人在教育界的名節與清譽事大, 遭到很大的打擊, 尤其本事件也在縣內引起很大的回響本人並在校長會議當中提出, 經列席人員前政風室李主任, 表示本案之處罰似有爭議, 邇後政風單位自當再審慎小心處理, 因此建請受理審核單位邇後遇有以上類似情形, 應該多加考量, 給予當事人補救之機會, 否則將引發極大民怨訪談代號 :M 訪談時間 :97 年 5 月 10 日下午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小總務主任澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 為端正清廉之政風, 消除公職人員之貪瀆, 建立公職人員之形象, 應該辦理公職人員財產申報制度 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點在防制公職人員之貪瀆, 提升公職人員之優良形象缺點則是對公職人員有不信任感, 有防賊之嫌改進之道則在樹立典範, 建立公職人員之責任心與榮譽感, 對表現清廉優良公職人員公開表揚, 並發揮社會制裁力量的功能但建立自發性的良知, 才是摒除貪念的重要課題 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 一定金額門檻尚稱合理但申報項目中之珠寶古董字畫等查證不易, 有無據實申報, 不得而知 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 公職人員財產申報法修正條文第二條第四款有給職之總統府資政國策顧問及戰略顧問才需依法申報財產, 則無給職者即不必申報財產個人認為必須進行檢討修正, 因不論有給或無給職位, 只要在權位上, 就必須申報財 154

165 產二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是, 本人為我國公職人員財產申報制度規範申報對象本人職務為總務主任兼辦庶務工作, 為採購業務之主管人員, 理應納入財產申報對象 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 個人認為目前申報對象尚稱合理, 無需進行增減檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者, 處新臺幣六萬元以上一百二十萬元以下罰鍰個人認為逾期申報與申報不實若屬無心之疏忽, 則罰鍰太重 ; 若屬故意行為, 則罰鍰又覺得太輕 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 在強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制中, 個人認為一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 一項在執行上較難查證三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 目前本校在經費控管及有關採購制度尚稱健全, 其他機關單位則無法瞭解至於防弊方面, 除組織聯合查緝小組, 隨機對各機關學校進行查核外, 更應加強申報財產人員法令知識及心理建設 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 提昇人的素質, 促使公職人員皆能奉公守法, 則應該可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併 155

166 之看法? 答 : 以目前國家之處境, 整個陽光法案體系要求完備似乎不太可能但體制上將所有政風單位隸屬於監察院, 以求事權統一應該可行 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 目前政府受理財產申報單位應能發揮實質審核功能, 但政風單位層級太低時, 對於受查詢之機關團體或個人未能據實說明或馬虎應付時, 對財產申報人將造成傷害故建請建立暢通之聯繫管道, 使工作之推動有效發揮功能訪談代號 :N 訪談時間 :97 年 5 月 5 日下午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小總務主任澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 大致了解知道於民國 82 年明令公布之公職人員財產申報法是我國陽光法案的起步, 用意在於將政府施政行為進一步的透明化公開化 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 公職人員財產透明防貪腐缺點 : 只防君子難防小人 ; 指敢打蟑螂不敢打老虎 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 還算周延合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 應視實際執行情狀與民意反應再行修正二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是身為本縣大型學校之採購業務主管人員, 因經常辦理縣市及學校各種採購工作, 理應納入申報對象 156

167 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 是有需要再進行檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 還算合理 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 合理可行三執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 目前貪污問題在於政府高級首長貪污問題較為嚴重至於該如何讓反貪污的法案在立院通過立法, 既不會不公平又不喪失人民權益, 應提出配套措施以有效防杜渠貪瀆之行為 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 防君子難防小人, 尤其是身負鉅款又懂得走法律漏洞者 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 財產申報法立法意旨及條文都已具備不知道 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 我覺得目前澎湖縣受理財產申報單位大多能發揮其審核功能, 因為本人曾經就是一個財產的漏報者, 經政風單位的清查, 我也清楚了自己名下的財產至於政府將來要如何落實財產申報制度, 我認為以他人名義存款或假借人頭名義置產等, 係法令很難規範漏網之處訪談代號 :O 157

168 訪談時間 :97 年 5 月 7 日下午訪談地點 : 澎湖縣立國中訪談對象 : 澎湖縣立國中事務組長澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 普通 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 陽光法只能約束向光的一面, 藏在陰影的另一面卻束手無策 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 物價調整, 金額門檻過低 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 有二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是 ; 不合理, 有些機關整年可經手的金額也不過僅數十萬元, 經費可謂拮据又貧窮, 卻要求齊頭平等申報, 浪費人力 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 尚有檢討的空間 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 沒意見 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 沒意見三執行面 : 158

169 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 很嚴重, 尤其是中央決策者, 良知若未能受管制, 再好的配套也只是徒然, 錯誤的政策比貪污更可怕, 道高一尺魔高一丈, 有時還會傷及無辜善良小百姓 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 不認為 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 法案僅是修補的最後防線, 即使文字的再完備亦未能敵擋有心及有力人士的操弄 ; 是否整併沒意見也沒期待 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 僅為形式審查, 難達實質審核監督效果訪談代號 :P 訪談時間 :97 年 5 月 5 日 ( 星期一 ) 下午訪談地點 : 澎湖縣馬公市國小訪談對象 : 國小主計員澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 有粗淺概念 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 固可將所謂公僕的財產狀況攤在陽光下供檢驗, 但基本隱私權的尊重卻面臨威脅 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 汽車是生活必備基本的交通工具, 列入申報項目不甚合理由於經濟發展, 投資理財管道多元, 對於古董字畫等藝術品價值實難客觀認定, 現金存 159

170 款有價證券基金外幣等一定金額應隨時代的變遷, 物價水準, 國民所得的提昇等而調整 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 應定期評估實施成效, 參酌更先進國家的作法檢討修正, 以建立完善有效的財產申報制度二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 非常不合理因為最基層的人員 ( 尤其國民教育單位 ) 編制受預算影響而不足, 常有一人兼任數職之情形, 工作量繁重, 充實專業知識唯恐不及, 且附屬單位經費短絀, 幾乎都仰賴上級補助, 經費核銷也依法送審, 無暇更無力有不法舉動產生申報財產的必要性便有待商榷 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 申報對象層級應再審愼評估, 研商例如學校單位校長總務主任事務會計等皆應申報, 實際上應檢視其真正經手財務的工作性質, 無須一網打盡, 而層級應以中央或國營單位為主, 對於地方小單位似乎不需如此大費周章 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 應視其犯意及情節, 甚或事先提醒, 並給予申訴機會對於基層公務人員應多鼓勵與掌聲取代責難與懲戒 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 對於一定職等以上的政 ( 事 ) 務官, 採較嚴厲積極的方式應可為, 多少可產生功效三. 執行面 : 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措 160

171 施是否能有效加以防弊之看法? 答 :(1) 竊自以為貪污問題自古即存在, 然隨科技之進歩物慾之誘惑使貪婪的心更勝孳長, 加以教育程度提昇, 致各種犯罪手法層出不窮, 貪瀆問題實不容小覷 (2) 政府相關部門應主動挖攪不法情事, 不應有縱容, 甚而充耳不聞視而不見等鄉愿作風, 殊不知如此只會讓國家更沈淪, 公務員形象更墮落, 惶論勵精圖治, 提昇國際競爭力而參考仿傚歐美先進國家防弊作法, 配合國情, 研擬完善措施才能有效遏止貪瀆歪風 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 或許可達到部份公職人員財產公開透明, 若說端正政風澄清吏治絕非只靠財產申報法即能收效, 應從多方面著手 ; 主動打擊不法, 配合相關措施, 循序漸進, 落實政令, 貫徹到底 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 不夠完備, 時代變遷迅速, 法案之完善應符合潮流需要, 逐歩檢討改進 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 :1. 財產申報立意良好, 固可收嚇阻之效, 但是否能竟端正政風, 建立廉能政府之功仍值得商榷因為真正貪瀆的人為規避申報自會設法隱藏其不法, 且申報對象不見得是執行層面, 甚而根本沒機會貪瀆者也被列入, 常有不堪其擾之怨 2. 若受理申報單位能與相關單位密切配合, 針對申報對象主動定期查核其財產, 不但可免除申報程序, 亦能在第一時間發現不法, 掌握最大功效訪談代號 :Q 訪談時間 :97 年 5 月 6 日下午訪談地點 : 澎湖縣湖西鄉國小訪談對象 : 國小教師兼主計員澎湖縣公教人員對於我國公職人員財產申報制度看法之研究深度訪談內容一法規面 : 161

172 1 請問您對於我國陽光法案之一的公職人員財產申報法之認識如何? 答 : 公職人員應依本法於每年 12 月底前申報財產 2 請問您認為我國公職人員財產申報法有何優點? 缺點? 或有待改進之處? 答 : 優點 : 公職人員財產透明防貪汙缺點 : 但只防君子難防小人 3 請問您認為我國公職人員財產申報法中規範之申報項目及一定金額門檻是否周延合理? 答 : 是 4 請問您認為我國公職人員財產申報法規內容是否需要再進行檢討修正必要? 或需要再參考其他國家作法修正? 答 : 是有需要參考其他國家之制度修正二制度面 : 1 請問您是否為我國公職人員財產申報制度規範申報對象? 以您的職務為例, 政府將您納入財產申報對象是否合理? 答 : 是不合理, 因為我認為 6 班以下之小學校的總務主計並沒有經手太多經費還要申報財產是在擾民加上本人之本職是教師, 只因法令規定兼辦主計員, 領有津貼 ( 主管加給 ), 所以要申報財產, 不太合理 2 請問您認為我國公職人員財產申報制度之申報對象不斷擴增, 於 96 年修法後申報對象已從 8 千人增加至 1 萬 5 千人, 現行法令規範各類申報對象是否合理? 有無需要再進行增減檢討? 答 : 不合理, 我認為 6 班以下之小學校的總務主計並沒有經手太多經費還要申報財產是在擾民有需要再進行檢討 3 請問您認為我國公職人員財產申報法之逾期申報與申報不實之罰則規範是否合理? 答 : 不合理, 應視申報人個別情況予以寬容, 有人是故意申報不實, 但也有人是無意不小心或不清楚法令 4 請問您認為我國公職人員財產申報制度中之強制財產信託財產變動申報離 ( 卸 ) 職申報一定金額財產取得申報 ( 財產異常增加說明 ) 等新制度是否合理可行? 有無可能有執行上成效? 答 : 是三執行面 : 162

173 1 請問您認為我國目前貪污問題是否有嚴重之看法? 及政府相關部門之配套措施是否能有效加以防弊之看法? 答 : 是, 政府相關部門之配套措施只防君子難防小人 2 請問您認為我國陽光法案之一的公職人員財產申報法是否可以達到財產公開透明端正政風澄清吏治之功能? 答 : 難, 清者自清, 貪者恆貪 3 請問您認為我國目前整個陽光法案體系是否已經完備? 及有無需要進行整併之看法? 答 : 不清楚 4 以您的申報 ( 審核 ) 經驗為例, 您認為目前政府受理財產申報單位是否能發揮實質審核功能? 及您認為政府將來要如何落實財產申報制度, 有無較好對策? 或請您提出其他具體寶貴意見? 答 : 無意見 163

174 附錄三 : 公職人員財產申報法公職人員財產申報法修正條文 (96 年 3 月 5 日三讀通過 ) 第一條為端正政風, 確立公職人員清廉之作為, 特制定本法第二條下列公職人員, 應依本法申報財產 : 一總統副總統二行政立法司法考試監察各院院長副院長三政務人員四有給職之總統府資政國策顧問及戰略顧問五各級政府機關之首長副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長主管 ; 公營事業總分支機構之首長副首長及相當簡任第十職等以上之主管 ; 代表政府或公股出任私法人之董事及監察人六各級公立學校之校長副校長 ; 其設有附屬機構者, 該機構之首長副首長七軍事單位上校編階以上之各級主官副主官及主管八依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉 ( 鎮市 ) 級以上政府機關首長九各級民意機關民意代表十法官檢察官行政執行官軍法官十一政風及軍事監察主管人員十二司法警察稅務關務地政會計審計建築管理工商登記都市計畫金融監督曁管理公產管理金融授信商品檢驗商標專利公路監理環保稽查採購業務等之主管人員 ; 其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之 ; 其屬國防及軍事單位之人員, 由國防部定之十三其他職務性質特殊, 經主管府院核定有申報財產必要之人員前項各款公職人員, 其職務係代理者, 亦應申報財產但代理未滿三個月者, 毋庸申報總統副總統及縣 ( 市 ) 級以上公職之候選人應準用本法之規定, 於申請候選人登記時申報財產前三項以外之公職人員, 經調查有證據顯示其生活與消費顯超過其薪資收入者, 該公職人員所屬機關或其上級機關之政風單位得經中央政風主管機關 ( 構 ) 之核可後, 指定其申報財產第三條公職人員應於就 ( 到 ) 職三個月內申報財產, 每年並定期申報一次同一申報年度已辦理就 ( 到 ) 職申報者, 免為該年度之定期申報公職人員於喪失前條所定應申報財產之身分起二個月內, 應將卸 ( 離 ) 職或解除代理當日之財產情形, 向原受理財產申報機關 ( 構 ) 申報但於辦理卸 ( 離 ) 職或解除代理申報期間內, 再任應申報財產之公職時, 應依前項規定辦理就 ( 到 ) 職申報, 免卸 ( 離 ) 職或解除代理申報第四條受理財產申報之機關 ( 構 ) 如下 : 一第二條第一項第一款至第四款第八款所定人員第五款職務列簡任第十二職等或相當簡任第十二職等以上各級政府機關首長公營事業總分支機構之首長副首長及代表政府或公股出任私法人之董事及監察人第六款公立專科以上學校校長及附屬機構首長第七款軍事單位少將編階以上之各級主官第九款縣 ( 市 ) 級以上各級民意代表第十款 164

175 職務列簡任第十二職等以上之法官檢察官之申報機關為監察院二前款所列以外依第二條第一項各款規定應申報財產人員之申報機關 ( 構 ) 為申報人所屬機關 ( 構 ) 之政風單位 ; 無政風單位者, 由其上級機關 ( 構 ) 之政風單位或其上級機關 ( 構 ) 指定之單位受理 ; 無政風單位亦無上級機關 ( 構 ) 者, 由申報人所屬機關 ( 構 ) 指定之單位受理三總統副總統及縣 ( 市 ) 級以上公職候選人之申報機關為各級選舉委員會第五條公職人員應申報之財產如下 : 一不動產船舶汽車及航空器二一定金額以上之現金存款有價證券珠寶古董字畫及其他具有相當價值之財產三一定金額以上之債權債務及對各種事業之投資公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產, 應一併申報申報之財產, 除第一項第二款外, 應一併申報其取得或發生之時間及原因 ; 其為第一項第一款之財產, 且係於申報日前五年內取得者, 並應申報其取得價額第六條受理申報機關 ( 構 ) 於收受申報二個月內, 應將申報資料審核, 彙整列冊, 供人查閱總統副總統及縣 ( 市 ) 級以上公職候選人之申報機關 ( 構 ) 應於收受申報十日內, 予以審核彙整列冊, 供人查閱總統副總統行政立法司法考試監察各院院長副院長政務人員立法委員直轄市長縣 ( 市 ) 長等人員之申報資料, 除應依前項辦理外, 應定期刊登政府公報並上網公告申報資料之審核及查閱辦法, 由行政院會同考試院監察院定之第七條總統副總統行政立法司法考試監察各院院長副院長政務人員公營事業總分支機構之首長副首長直轄市長縣 ( 市 ) 長於就 ( 到 ) 職申報財產時, 其本人配偶及未成年子女之下列財產, 應自就 ( 到 ) 職之日起三個月內信託予信託業 : 一不動產但自擇房屋 ( 含基地 ) 一戶供自用者, 及其他信託業依法不得承受或承受有困難者, 不包括在內二國內之上市及上櫃股票三其他經行政院會同考試院監察院核定應交付信託之財產前項以外應依本法申報財產之公職人員因職務關係對前項所列財產具有特殊利害關係, 經主管府院核定應依前項規定辦理信託者, 亦同前二項人員於完成信託後, 有另取得或其財產成為應信託財產之情形者, 應於三個月內辦理信託並申報 ; 依第一項第一款但書規定不須交付信託之不動產, 仍應於每年定期申報時, 申報其變動情形第一項之未成年子女除已結婚者外, 以其法定代理人為第一項信託之義務人第一項人員完成信託之財產, 於每年定期申報及卸職時仍應申報第八條立法委員及直轄市議員於依第三條第一項規定申報財產時, 其本人配偶及未成年子女之前條第一項所列財產, 應每年辦理變動申報第九條第七條之信託, 應以財產所有人為委託人, 訂定書面信託契約, 並為財產權之信託移轉公職人員應於第七條第一項所定信託期限內, 檢附本人配偶及未成年 165

176 子女之信託契約及財產信託移轉相關文件, 併同公職人員財產申報表 ( 含信託財產申報表 ), 向該管受理申報機關提出信託契約期間, 委託人或其法定代理人對信託財產之管理或處分欲為指示者, 應事前或同時通知該管受理申報機關, 始得為之第一項信託契約, 應一併記載下列事項 : 一前項規定及受託人對於未經通知受理申報機關之指示, 應予拒絕之意旨二受託人除委託人或其法定代理人依前項規定為指示或為繳納稅捐規費清償信託財產債務認有必要者外, 不得處分信託財產受理申報機關收受第三項信託財產管理處分之指示相關文件後, 認符合本法規定者, 應彙整列冊, 刊登政府公報, 並供人查閱受理申報機關得隨時查核受託人處分信託財產有無違反第四項第二款之規定第十條依本法為信託者, 其因信託所為之財產權移轉登記信託登記信託塗銷登記及其他相關登記, 免納登記規費第十一條各受理財產申報機關 ( 構 ) 應就有無申報不實或財產異常增減情事, 進行個案及一定比例之查核查核之範圍方法及比例另於審核及查閱辦法定之受理財產申報機關 ( 構 ) 為查核申報財產有無不實辦理財產信託有無未依規定或財產異常增減情事, 得向有關之機關 ( 構 ) 團體或個人查詢, 受查詢者有據實說明之義務監察院及法務部並得透過電腦網路, 請求有關之機關 ( 構 ) 團體或個人提供必要之資訊, 受請求者有配合提供資訊之義務受查詢之機關 ( 構 ) 團體或個人無正當理由拒絕說明或為不實說明者, 處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰 ; 經通知限期提出說明, 屆期未提出或提出仍為不實者, 按次連續處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰受請求之機關 ( 構 ) 團體或個人無正當理由拒絕配合提供或提供不實資訊者, 亦同第十二條有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報者, 處新臺幣二十萬元以上四百萬元以下罰鍰有申報義務之人其前後年度申報之財產經比對後, 增加總額逾其本人配偶未成年子女全年薪資所得總額一倍以上者, 受理申報機關 ( 構 ) 應定一個月以上期間通知有申報義務之人提出說明, 無正當理由未為說明無法提出合理說明或說明不實者, 處新臺幣十五萬元以上三百萬元以下罰鍰有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者, 處新臺幣六萬元以上一百二十萬元以下罰鍰其故意申報不實之數額低於罰鍰最低額時, 得酌量減輕有申報義務之人受前項處罰後, 經受理申報機關 ( 構 ) 通知限期申報或補正, 無正當理由仍未申報或補正者, 處一年以下有期徒刑拘役或科新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰金對於申報之資料, 基於營利徵信募款或其他不正目的使用者, 處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰有申報義務之人受本條處罰確定者, 由處分機關公布其姓名及處罰事由於資訊網路或刊登政府公報或新聞紙 166

177 第十三條有信託義務之人無正當理由未依規定期限信託, 或故意將第七條第一項各款規定財產未予信託者, 處新臺幣六萬元以上一百二十萬元以下罰鍰其故意未予信託之財產數額低於罰鍰最低額時, 得酌量減輕有信託義務之人受前項處罰後, 經受理申報機關 ( 構 ) 通知限期信託或補正, 無正當理由仍未信託或補正者, 按次連續處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰違反第九條第三項規定, 對受託人為指示者, 處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰有信託義務之人受本條處罰確定者, 由處分機關公布其姓名或名稱及處罰事由於資訊網路或刊登政府公報或新聞紙第十四條依本法所處之罰鍰, 由下列機關為之 : 一受理機關為監察院者, 由該院處理二受理機關 ( 構 ) 為政風單位或經指定之單位者, 移由法務部處理第十五條依本法所為之罰鍰, 其裁處權因五年內不行使而消滅第十六條申報人喪失第二條所定應申報財產之身分者, 其申報之資料應保存五年, 期滿應予銷毀但經司法機關或監察機關依法通知留存者, 不在此限前項期限, 自申報人喪失所定應申報財產身分之翌日起算第十七條本法所稱一定金額及其他具有相當價值之財產, 由行政院會同考試院監察院定之第十八條公職人員就 ( 到 ) 職在本法修正施行前者, 應自本法修正施行後三個月內, 依第五條之規定申報財產, 並免依第三條第一項為當年度之定期申報第七條第一項及第二項公職人員, 應自本法修正施行後三個月內, 依同條第一項規定辦理信託第十九條本法施行細則, 由行政院會同考試院監察院定之第二十條本法施行日期, 由行政院會同考試院監察院以命令定之 167

178 附錄四 : 公職人員財產申報法施行細則公職人員財產申報法施行細則 ( 民國 91 年 03 月 20 日修正 ) 第 1 條本細則依公職人員財產申報法 ( 以下簡稱本法 ) 第十六條規定訂定之第 2 條本法所稱之政務官, 指政府機關任命並受有俸給之下列人員 : 一依憲法規定由總統任命之人員二依憲法規定由總統提名, 經立法院同意任命之人員三依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員四特任特派之人員五其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第十二職等以上職務之人員第 3 條本法第二條第一項第四款所稱有給職, 係指所任職務依規定支領比照政務官或國軍上將俸給標準之給與者第 4 條本法第二條第一項第五款所稱相當職等, 係指相當簡任第十職等 ; 所稱公營事業機構, 係指公營事業移轉民營條例第二條各款所列事業機構 ; 所稱一級主管, 係指公營事業機構相當簡任第十職等以上之一級主管本法第二條第一項第五款之首長及一級主管, 其職等或相當職等, 以銓敘合格或主管機關核定者為準第 5 條本法第二條第一項第六款所稱公立各級學校校長, 係指公立之國民小學國民中學高級中學職業學校專科學校獨立學院大學及依師資培育法補習及進修教育法特殊教育法及其他法律設立之公立學校學院專任或兼任校長院長第 6 條本法第二條第一項第七款所稱少將編階以上軍事單位首長, 係指主管編階為少將以上之軍事機關學校部隊首長第 7 條本法第二條第一項第十款所稱法官, 係指左列各款人員 : 一最高法院兼任庭長之法官法官二行政法院兼任庭長之評事評事三公務員懲戒委員會委員四高等法院以下各級法院及其分院兼任院長或庭長之法官法官本法第二條第一項第十款所稱檢察官, 係指左列各款人員 : 一最高法院檢察署主任檢察官檢察官二高等法院以下各級法院及其分院檢察署檢察長主任檢察官檢察官前二項之法官檢察官, 包括候補法官候補檢察官, 但不包括依法停止辦理案件之法官檢察官第 8 條本法第二條第一項第十一款所稱警政稅務關務地政都計證管人員, 係指警察稅捐稽徵關稅地政都市計畫證券管理各機關或單位辦理主計人事文書庶務等一般行政事務以外各該項業務之人員本法第二條第一項第十一款所稱司法調查人員, 係指法務部調查局及所屬機構辦理調查犯罪業務之人員本法第二條第一項第十一款所稱營建人員, 係指建設工務等機關或單位辦理建築管理業務之人員本法第二條第一項第十一款所稱主計採購人員, 係指辦理會計採購業務之人員本法第二條第一項第十一款所稱主管人員, 係指依機關組織法規所置並 168

179 領有主管職務加給之人員第 9 條本法第二條第一項第十一款後段之其他職務性質特殊有申報財產必要之人員, 由各該人員所屬之主管院依事實所需會同考試院適時核定之第 10 條公職人員申報財產, 應填具公職人員財產申報表, 格式如附表一, 提出於各該受理申報機關 ( 構 ) 公職人員就 ( 到 ) 職在中華民國八十二年九年一日以後者, 應於就 ( 到 ) 職之日起三個月內申請 ; 其就 ( 到 ) 職在中華民國八十二年八月三十一日以前者, 應於同年十月三十一日前申報公職人員因職務異動致受理申報機關 ( 構 ) 變動者, 仍應依前項規定辦理申報依本法第二條第一項第十一款後段規定經核定為有申報財產必要之公職人員, 應於核定之日起三個月內申報本法第三條所稱每年定期申報一次之申報期間, 係指每年十一月一日至十二月三十一日但已依前三項之規定為申報者, 則指自該次申報日之翌年起每年十一月一日至十二月三十一日公職人員應申報之財產, 為各該申報日, 其本人配偶及未成年子女所有之本法第五條第一項各款所列之財產第 11 條本法第二條第二項所稱縣 ( 市 ) 級以上公職候選人, 係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表立法委員直轄市議員縣 ( 市 ) 議員直轄市長縣 ( 市 ) 長之候選人 ; 所稱準用本法之規定, 係指準用本法第五條第十條第十一條第一項第三項第四項及第十三條之規定前項公職候選人應於辦理候選人登記時, 填具公職候選人財產申報表, 格式如附表二, 提出於各該受理候選人登記之選舉委員會前項應申報之財產, 為公職候選人辦理候選人登記當日, 其本人配偶及未成年子女所有之本法第五條第一項各款所列之財產第 12 條公職人員具有本法第二條第一項各款所列二種以上身分者, 應分別向各該受理申報機關 ( 構 ) 申報但受理申報機關 ( 構 ) 為同一機關 ( 構 ) 者, 得合併以同一申報表申報夫妻分別具有本法第二條第一項各款公職人員身分者, 應依規定各自向各該受理申報機關 ( 構 ) 申報已依本法規定申報財產之公職人員, 登記為縣 ( 市 ) 級以上公職候選人者, 仍應於辦理候選人登記時, 依本法第二條第二項規定申報財產第 13 條本法第二條第一項第十一款所定人員之所屬機關 ( 構 ) 無政風單位, 且無上級機關 ( 構 ) 者, 以申報人所屬機關 ( 構 ) 之人事單位為受理申報機關 ( 構 ) 第 14 條本法第五條第一項各款所列應申報之財產, 包括在中華民國境內境外之全部財產第 15 條本法第五條第一項第一款及第七條第一項所稱不動產, 係指土地及房屋第 16 條本法第五條第一項第一款所稱船舶, 係指動力船舶及非動力船舶 ; 所稱汽車, 係指在道路上以原動機行駛之車輛, 但不包括機器腳踏車 ; 所稱航空器, 係指各種飛機飛艇及滑翔機 169

180 第 17 條本法第五條第一項第二款所稱存款, 係指存放於銀行郵局信用合作社農漁會信用部等機構之支票存款活期存款定期存款儲蓄存款及由公司確定用途之信託資金, 包括新臺幣外幣 ( 匯 ) 及其他幣別之存款在內 ; 所稱外幣, 係指外幣現金及旅行支票 ; 所稱有價證券, 係指股票股單公司債券政府債券短期票券票據提單載貨證券及受益憑證等 ; 所稱其他具有相當價值之財產, 係指礦業權漁業權專利權商標專用權著作權黃金條塊珠寶藝品骨董等權利或財物第 18 條本法第五條第一項第三款所稱債權, 係指對他人有請求給付金錢之權利 ; 所稱債務, 係指應償還他人金錢之義務 ; 所稱對各種事業之投資, 係指對未發行股票或其他有價證券之各種公司合夥獨資等事業之投資第 19 條本法第五條第一項第二款及第三款之一定金額, 依左列規定 : 一存款有價證券債權債務及對各種事業之投資, 每類之總額為新臺幣一百萬元, 或有價證券之上市股票總額為新臺幣伍拾萬元二外幣類之總額為折合新臺幣二十萬元三其他具有相當價值之財產, 每項 ( 件 ) 價額為新臺幣二十萬元公職人員之配偶及未成年子女依本法第五條第二項規定應一併申報之財產, 其一定金額, 應各別依前項規定分開計算外幣 ( 匯 ) 或其他幣別須折合新臺幣時, 以申請日前一交易日之收盤匯率計算 ; 有價證券之價額, 以其票面價額計算 ; 具有相當價值財產之價額, 有掛牌之市價者, 以申報日前一交易日之掛牌市價計算, 無市價者, 以已知該項財產曾有之交易價額計算第 20 條本法第六條第二項所定公職人員之申報資料, 受理申報機關應於完成審核後一個月內, 送登該機關公報第 21 條本法第七條所定公職人員, 於信託法及信託業法公布施行前, 應依同條第一項規定辦理申報 ; 於信託法及信託業法公布施行後, 其本人配偶及未成年子女不動產或上市 ( 上櫃 ) 股票達一定金額者, 得選擇依同條第三項規定辦理信託前項選擇, 應於信託法及信託業法公布施行後一個月內, 以書面向該管受理申報機關 ( 構 ) 為之 ; 公職人員就 ( 到 ) 職在信託法及信託業法公布施行後者, 應於就 ( 到 ) 職之日起一個月內為之本法第七條第二項第三項經主管院核定之其他公職人員, 應於核定後一個月內為之選擇依本法第七條第三項規定辦理信託者, 免依同條第一項規定辦理申報依第二項規定辦理選擇後, 如欲變更其選擇, 應於每年定期申報期間內以書面向該管受理申報機關 ( 構 ) 為之第 21-1 條本法第七條第一項第一款所定不動產之申報, 應於不動產買賣互易贈受移轉登記完成後一個月內為之第 21-2 條本法第七條第一項所稱一定期間, 係指每年一月至二月三月至四月五月至六月七月至八月九月至十月十一月至十二月之期間但本法第七條第一項辦理申報之起算日非上開期間之始日者, 應以其剩餘期間計算之 170

181 本法第七條第一項所稱累計交易達一定金額之上市 ( 上櫃 ) 股票, 係指公職人員本人配偶及未成年子女所買進及賣出之上市 ( 上櫃 ) 股票, 其交易價額合計在新台幣一千萬元以上者第 21-3 條依本法第七條第一項之規定申報財產, 應填具公職人員財產動態申報表, 格式如附表三第 21-4 條本法第七條第二項前段及第三項後段, 所稱公職人員因職務關係對特定財產具有特殊之利害關係者, 係指公職人員就其主管或監督之事務, 對不動產或股票之交易秩序或價格變動有相當影響力者第 21-5 條本法第七條第二項後段所稱準用第六條之規定, 係指準用本法第六條第一項第二項及其相關規定第 21-6 條本法第七條第三項所定公職人員, 其本人配偶及未成年子女之不動產合計或上市 ( 上櫃 ) 股票合計達一定金額者, 應於選擇信託之日起二個月內, 以財產所有人為委託人, 將該一定金額以上之不動產及上市 ( 上櫃 ) 股票信託與政府承認之信託業其後, 新增之不動產或上市 ( 上櫃 ) 股票, 及原未信託之不動產或上市 ( 上櫃 ) 股票部分因新增而合計達一定金額者, 亦同前項信託財產為不動產者, 受託人於接受財產之移轉或處分時, 應向地政機關辦理信託登記 ; 為上市 ( 上櫃 ) 股票者, 應依有關規定於股票上載明其為信託財產之意旨, 並通知發行公司第一項信託辦理完竣後, 公職人員應於一個月內, 將左列文件提出於該管受理申報機關其受託人變更或其他信託契約內容變更者, 亦同一信託契約及其附件影本二信託財產為不動產者, 辦妥前項信託登記之登記簿謄本三信託財產為股票者, 由發行公司或其股務代理機構出具之辦妥前項信託記載證明文件第一項之信託關係消滅者, 公職人員應於消滅後十日內, 以書面通知該管受理申報機關 ( 構 ), 並自該消滅之日起, 依本法第七條第一項規定申報第 21-7 條本法第七條第三項所稱一定金額以上之不動產或上市 ( 上櫃 ) 股票, 依左列規定 : 一不動產部分, 指本人配偶及未成年子女所有之土地及房屋, 除得自擇房屋 ( 含基地 ) 一戶供自用外, 其餘總價額在新臺幣六百萬元以上之全部不動產二上市 ( 上櫃 ) 股票部分, 指本人配偶及未成年子女所有總價額在新臺幣四百萬元以上之上市 ( 上櫃 ) 股票前項不動產價值, 土地以選擇信託之當年公告現值計算, 房屋以當年課稅現值計算 ; 上市股票之價額以選擇信託日前一交易日之收盤價計算 ; 上櫃股票之價額, 以選擇信託日前最近一交易日之收盤價計算前條第一項新增之不動產及上市 ( 上櫃 ) 股票, 土地以新增當年之公告現值計算 ; 房屋以當年課稅現值計算 ; 上市股票以新增當日之收盤價計價 ; 上櫃股票以新增日前最近一交易日之收盤價計算第 21-8 條受託人依本法第七條第四項規定替代公職人員申報, 係指依本法第三條之申報, 並以信託財產為限其餘財產仍應由公職人員自行申 171

182 報受託人替代公職人員申報時, 應填具公職人員信託財產申報表, 格式如附表四, 提出於各該公職人員之受理申報機關 ( 構 ) 第 22 條國民大會代表立法委員直轄市議員應於每次申報財產之日起三個月內, 公布提供其助理服務處所交通車輛等經費來源之明細表, 並送請監察院刊登公報前項之公布場所, 公別由國民大會立法院直轄市議會定之第 23 條本法第九條所稱公務員, 係指公務員服務法第二十四條規定之人員 ; 所稱家族, 係指配偶及三親等內親屬公務員依本法第九條規定應行迴避時, 應以書面向其主管長官報告, 並留存紀錄備查第 24 條本法第十二條第二款所稱經指定之單位, 包括第十三條規定之人事單位第 25 條依本法所處之罰鍰應以處分書為之, 其記載事項如左 : 一受處分人之姓名出生年月日性別身分證統一號碼或中華民國護照號碼 ; 受處分人為公職人員者, 其服務機關 ( 構 ) 職稱及服務機關 ( 構 ) 地址 ; 受處分人為公職候選人者, 其選舉年度選舉種類及戶籍地址或通訊處二主旨事實理由及其法律依據三罰鍰繳納期限四處分機關五年月日六不服處分之救濟方法期間及其受理機關前項第三款之罰鍰繳納期限為自處分書送達於受處分人後十日本法第十一條第二項所定公告姓名, 由處分機關於處罰確定後為之第 26 條公職人員服務機關 ( 構 ) 之人事單位於各該人員就 ( 到 ) 職或離職後, 應即將就 ( 到 ) 職或離職之原因及時間, 通知該管受理申報機關 ( 構 ) 第 27 條受理申報機關 ( 構 ) 於申報人因死亡以外之原因喪失應申報財產之公職人員身分之日起屆滿一年, 除法律別有規定外, 應將其申報表交由申報人原服務機關 ( 構 ) 發還申報人 ; 申報人死亡者, 由原服務機關發還其配偶或最近親屬申報人原服務機關 ( 構 ) 應以通知書載明應發還之申報表名稱領取期限及處所, 送達應受發還人本法第十四條後段所稱不能發還, 係指應受發還人所在不明或未依規定期限領取不能發還時, 申報人原服務機關 ( 構 ) 應定期將申報表銷燬第 28 條公職人員因職務異動致受理申報機關 ( 構 ) 變動者, 原受理申報機關 ( 構 ) 應將原申報資料送交新受理申報機關 ( 構 ) 第 29 條依本法及本細則之通知暨處分書, 其送達得由為通知或處分機關自行或交應受送達人之服務機關 ( 構 ) 為之, 並準用民事訴訟有關送達之規定第 30 條本法第二條第二項所定公職候選人申報資料之發還銷燬程序, 準用第二十七條規定但候選人資格經該管選舉委員會審定不符規定者, 172

183 其申報資料應於候選人名單公告或撤銷候選人名單公告後一個月內發還之第 31 條本細則自本法施行之日施行本細則修正條文自發布日施行 173

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國立中山大學學位論文典藏.PDF

國立中山大學學位論文典藏.PDF The Study on the New Pension Scheme for Civil Servants Evidence from Kaohsiung County I II 1. III Thesis Abstract Title of Thesis The Study on the New Pension Scheme for Civil Servants: Evidence from Kaohsiung