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第 四 章 世 界 主 要 國 家 ( 地 區 ) 利 益 迴 避 制 度 世 界 上 任 何 國 家, 無 論 其 制 度 之 成 長 發 展 與 運 作, 均 受 到 自 身 傳 統 文 化 與 環 境 等 因 素 之 影 響, 雖 非 一 定 適 合 於 我 國, 但 人 類 的 需 求 相 近, 文 化 的 演 化 常 有 趨 同 性 (convergence), 本 於 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 外 國 制 度 自 然 有 相 當 之 參 考 價 值 如 世 界 主 要 國 家 的 公 務 體 系 均 相 當 重 視 倫 理 體 制 之 建 立, 認 為 行 政 倫 理 法 制 化 是 實 踐 行 政 倫 理 的 最 具 體 措 施 在 行 政 倫 理 法 制 化 中, 有 採 取 單 獨 立 法 者, 如 美 國 政 府 倫 理 法 日 本 國 家 公 務 員 倫 理 法 香 港 公 務 員 事 務 規 例 及 我 國 公 務 員 服 務 法 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 等, 亦 有 散 見 於 各 相 關 法 規 條 文 之 中 的, 如 我 國 在 政 府 採 購 法 規 範 採 購 人 員 對 於 涉 及 三 親 等 以 內 血 姻 親 採 購 事 項 應 行 迴 避 之 規 定 為 瞭 解 世 界 主 要 國 家 ( 地 區 ) 利 益 迴 避 制 度, 本 章 將 以 法 令 規 範 制 度 為 基 礎, 就 廉 政 建 設 成 功 且 競 爭 力 名 列 前 茅 者 ( 如 芬 蘭 ) 具 有 歷 史 探 討 意 義 者 ( 如 現 代 公 務 人 員 制 度 之 肇 始 國 家 - 英 國 ) 利 益 迴 避 相 關 法 令 建 置 相 當 完 整 者 ( 如 美 國 ) 與 我 國 政 經 背 景 類 似 者 ( 如 貪 瀆 弊 案 頻 傳 致 近 年 來 訂 定 相 關 倫 理 法 令 的 日 本 ) 廉 政 建 設 成 功 者 ( 如 向 以 公 務 人 員 廉 潔 著 稱 的 新 加 坡 香 港 ) 以 及 二 七 年 競 爭 力 首 度 超 越 我 國 的 中 國 大 陸 本 章 將 對 上 述 國 家 ( 地 區 ) 中 有 關 公 務 人 員 行 政 倫 理 中 利 益 迴 避 規 範 之 發 展 內 涵 等, 加 以 說 明 67

第 一 節 芬 蘭 壹 前 言 依 據 瑞 士 洛 桑 管 理 學 院 (IMD) 近 年 來 公 布 的 世 界 競 爭 力 報 告 (Word Competitiveness Report), 芬 蘭 的 國 際 競 爭 力 評 比 皆 名 列 前 茅 ( 如 二 二 年 至 二 六 年 均 為 第 一 名, 二 七 年 第 二 名 ); 另 據 國 際 透 明 組 織 調 查 的 二 七 年 全 球 貪 腐 印 象 指 數 (Corruption Perception Index, 簡 稱 CPI), 以 滿 分 十 分 代 表 清 廉, 在 全 球 一 八 個 納 入 評 比 的 國 家 中, 芬 蘭 以 九 點 四 分 與 丹 麥 紐 西 蘭 同 列 第 一 名, 可 見 芬 蘭 是 近 年 來 世 界 最 具 競 爭 力 且 最 清 廉 的 國 家 芬 蘭 先 天 的 環 境 不 佳, 因 地 處 北 歐 之 東 北 隅, 其 面 積 雖 達 一 三 五 平 方 公 里, 南 臨 芬 蘭 灣 (Gulf of Finland), 北 與 挪 威 接 壤, 西 邊 是 波 的 尼 亞 灣 (Gulf of Bothnia), 南 則 毗 鄰 蘇 俄, 國 土 形 狀 呈 南 北 長, 東 西 較 為 狹 窄, 境 內 冰 河 地 形 顯 著, 有 四 分 之 一 的 地 方 處 在 北 極 圈 內, 沒 有 高 山 峻 嶺, 多 為 平 地, 北 部 地 勢 則 較 南 部 略 高 境 內 因 古 代 冰 河 侵 蝕 而 形 成 多 達 十 萬 餘 個 湖 泊, 占 全 國 面 積 百 分 之 十, 所 以 向 有 千 湖 之 國 千 島 之 國 的 稱 呼, 除 了 湖 泊 之 外, 全 國 為 大 片 森 林 覆 蓋, 加 上 天 候 條 件 差, 可 耕 種 面 積 較 少, 其 他 資 源 亦 十 分 匱 乏 芬 蘭 人 口 稀 少 ( 二 四 年 約 五 百 二 十 萬 ), 其 中 九 十 三 四 % 為 芬 蘭 人, 五 七 % 為 瑞 典 人, 另 外 還 有 少 數 的 俄 羅 斯 人 及 愛 沙 尼 亞 人 在 宗 教 信 仰 上, 受 到 北 歐 各 國 及 德 國 影 響, 八 十 九 % 信 仰 基 督 新 教 的 路 德 宗, 一 % 信 仰 俄 羅 斯 東 正 教, 其 他 則 無 任 何 宗 教 信 仰 者 1 芬 蘭 就 其 歷 史 發 展 而 言, 長 年 戰 亂 不 斷 自 西 元 一 百 年, 其 祖 先 由 波 羅 的 海 遷 徙 到 芬 蘭, 這 支 原 本 一 直 獨 立 生 存 的 北 歐 民 族, 到 西 元 一 一 年, 由 於 瑞 典 入 侵 而 成 為 瑞 典 的 一 部 分, 雖 然 統 治 芬 蘭, 但 1 周 陽 山, 監 察 與 民 主, 臺 北 : 監 察 院,2006 年, 初 版, 頁 39 68

瑞 典 仍 給 予 芬 蘭 人 享 有 與 瑞 典 人 同 等 的 地 位 及 自 由 可 是 在 十 六 至 十 八 世 紀 期 間, 瑞 典 與 蘇 俄 為 爭 奪 芬 蘭, 在 其 境 內 爆 發 數 次 大 戰 至 一 八 九 年, 俄 軍 終 於 取 得 了 這 塊 垂 涎 已 久 的 土 地, 芬 蘭 自 此 便 淪 為 帝 俄 的 大 公 國, 但 仍 享 有 自 治 權 一 八 九 九 年 沙 皇 尼 古 拉 二 世 強 迫 芬 蘭 人 接 受 俄 國 文 化, 並 下 令 剝 奪 芬 蘭 的 自 治 權, 致 使 芬 蘭 人 民 群 起 抗 爭, 使 得 俄 國 不 得 不 恢 復 芬 蘭 的 自 治 權 此 後, 芬 蘭 人 民 族 意 識 逐 漸 激 起, 在 一 九 一 七 年 俄 國 大 革 命 時 乘 機 宣 布 獨 立, 但 隨 後 由 俄 國 蛻 變 而 成 的 蘇 聯, 仍 未 終 止 覬 覦 在 一 九 三 九 年 及 一 九 四 四 年, 公 然 入 侵 芬 蘭, 在 一 九 四 四 年 的 戰 爭 中, 芬 蘭 戰 敗, 與 蘇 俄 簽 署 和 約 在 莫 斯 科 條 約 中 雖 取 得 自 由, 卻 被 迫 割 讓 白 沙 摩 (Petsamo) 租 借 樸 卡 拉 (Porkala) 海 軍 基 地, 並 賠 款 三 億 美 元 在 白 沙 摩 的 大 批 芬 蘭 人 因 不 願 受 制 於 俄 人 而 離 鄉 別 井 直 到 一 九 五 五 年, 蘇 聯 向 芬 蘭 表 示 友 好, 並 歸 還 樸 卡 拉, 兩 國 長 久 以 來 緊 張 局 勢 才 逐 漸 緩 和 由 於 芬 蘭 民 族 的 堅 毅 不 拔, 世 人 常 以 芬 蘭 語 卡 雷 雅 拉 (Kalevala) 推 崇 ( 意 指 英 雄 的 國 度 ) 由 於 地 處 北 歐, 氣 候 嚴 寒, 自 古 以 農 林 立 國, 因 此 養 成 人 民 純 樸 堅 毅 的 個 性, 並 習 慣 過 簡 易 的 生 活, 而 芬 蘭 以 路 德 教 ( 新 教 ) 為 國 教, 信 仰 對 芬 蘭 民 族 的 文 明 更 產 生 重 要 影 響 因 為 新 教 是 主 張 付 出 者 始 有 收 穫, 此 觀 念 深 根 於 人 們 的 道 德 意 識 當 中, 使 人 民 普 遍 認 為, 個 人 財 富 的 積 累 要 靠 不 斷 辛 勤 地 工 作, 也 因 此 對 於 以 權 力 與 地 位 謀 取 私 利 者 視 同 偷 盜 搶 劫 一 樣, 是 不 道 德 的 行 為 當 然, 芬 蘭 的 成 功 並 非 偶 然, 國 民 教 育 與 文 化 程 度 也 相 當 高, 如 國 民 識 字 率 為 百 分 之 百, 而 在 制 定 相 關 廉 政 規 範 與 設 置 監 督 機 構 等 方 面, 亦 是 功 不 可 沒 的 因 素 貳 法 律 規 範 芬 蘭 對 於 公 務 人 員 利 益 迴 避 規 範, 並 未 設 有 專 法, 而 係 在 不 同 法 令 中 有 所 規 範, 如 國 家 公 務 員 法 行 政 程 序 法 政 府 活 動 公 開 69

法 及 刑 法 等 如 為 避 免 公 務 人 員 假 借 職 務 或 機 會 獲 取 利 益, 芬 蘭 國 家 公 務 員 法 (State Civil Servants' Act) 第 十 五 條 規 定 : 公 務 員 不 得 利 用 權 力, 要 求 接 受 或 得 到 任 何 金 錢 或 其 他 利 益, 以 致 影 響 名 譽 與 政 府 資 訊 公 開 息 息 相 關 的 課 題 為 財 產 申 報 制 度, 芬 蘭 國 家 公 務 員 法 規 定 高 階 公 務 人 員 有 義 務 申 報 財 產, 但 對 財 產 申 報 的 正 確 性 卻 不 會 實 施 固 定 的 審 查, 且 對 申 報 不 實 者 通 常 也 不 會 加 以 裁 罰, 但 這 並 不 代 表 財 產 申 報 並 不 重 要, 相 反 的, 芬 蘭 所 以 不 認 為 處 罰 是 必 要, 最 主 要 的 乃 是 基 於 其 對 資 訊 公 開 透 明 的 信 念 與 落 實 在 芬 蘭, 公 民 的 納 稅 申 報 資 料 原 則 上 也 在 政 府 資 訊 公 開 的 範 疇 之 內, 媒 體 及 政 府 相 關 部 門 要 查 閱 公 務 人 員 的 納 稅 資 料 並 不 困 難 2 因 此, 透 過 這 些 監 督 機 制, 其 效 果 應 較 處 罰 來 得 有 效 多 了 在 預 防 措 施 方 面, 芬 蘭 政 府 並 未 明 文 禁 止 公 務 人 員 接 受 餽 贈, 但 限 制 收 受 價 值 二 十 歐 元 以 上 的 禮 品 ( 折 合 新 臺 幣 約 九 百 元 ) 以 上 的 禮 品, 並 規 定 送 禮 者 要 繳 納 禮 品 稅, 不 僅 對 官 員 收 禮 以 法 律 約 束, 就 是 一 般 民 眾 送 禮, 也 會 帶 來 高 稅 的 麻 煩 透 過 這 種 雙 管 齊 下 的 方 式, 養 成 民 眾 不 送 禮, 公 務 人 員 不 收 禮 的 良 好 風 氣 此 外, 公 務 人 員 彼 此 間 或 公 務 人 員 與 某 單 位 進 行 協 商 談 判 時, 應 儘 量 避 免 餐 敘 情 事, 倘 係 私 人 機 構 請 公 務 人 員 餐 敘, 如 屬 於 正 常 合 理 之 範 圍 雖 被 允 許, 但 如 與 廠 商 之 間 有 採 購 合 約, 則 應 避 免 接 受 廠 商 的 邀 約 3 芬 蘭 訂 有 公 務 員 每 日 工 作 價 值 - 公 務 員 行 政 倫 理 手 冊 (Values in The Daily Job- Civil Servant's Ethics, A Handbook for The State Administration), 對 於 利 益 迴 避 事 項 亦 有 所 規 範 為 發 揮 監 督 效 果, 芬 蘭 在 其 他 法 律 規 範 上 另 設 有 下 列 監 督 機 制 : 一 長 官 監 督 2 張 榮 貴, 考 察 丹 麥 芬 蘭 瑞 典 現 行 執 行 廉 政 制 度 及 發 展 報 告, 臺 北 : 法 務 部,2002 年, 頁 48 3 楊 世 華 等 著, 丹 麥 芬 蘭 二 國 廉 政 制 度 之 運 作 考 察 報 告, 臺 北 : 法 務 部,2007 年, 頁 48 70

所 謂 長 官 監 督 即 上 級 對 下 級 的 監 督, 這 項 措 施 對 下 級 政 府 官 員 的 制 約 能 產 生 一 定 的 作 用 依 據 芬 蘭 相 關 法 律 規 定, 上 級 政 府 官 員 對 下 級 負 有 監 督 之 責 任, 上 級 官 員 要 採 取 相 關 措 施, 以 確 保 下 級 能 廉 潔 奉 公, 遵 守 法 紀 4 二 法 律 監 督 為 使 監 督 機 構 具 有 監 督 政 府 官 員 行 為 的 合 法 性 權 力, 芬 蘭 在 法 律 上 對 於 相 關 機 構 予 以 明 確 性 授 權 如 司 法 總 監 列 席 總 統 或 政 府 例 會, 對 於 政 府 重 大 議 案 制 定 重 要 法 令 官 員 任 免 等 工 作, 均 可 進 行 監 督, 主 要 目 的 係 為 維 護 法 律 尊 嚴, 司 法 總 監 對 於 一 般 公 務 人 員 的 晉 升 停 職 解 雇 等 人 事 問 題 也 有 權 調 查, 藉 以 糾 正 及 杜 絕 徇 私 舞 弊 的 違 法 現 象 芬 蘭 最 高 檢 察 院 下 設 各 級 檢 察 機 構, 不 僅 負 責 犯 罪 偵 辦, 亦 可 對 地 方 各 級 政 府 機 構 及 官 員 活 動 的 合 法 性 進 行 監 督 芬 蘭 為 加 強 法 律 監 督 效 果, 於 一 九 九 年 修 定 刑 法, 公 務 人 員 如 受 賄 罪 成 立, 不 僅 立 即 免 職, 並 依 據 貪 瀆 行 為 的 嚴 重 性, 處 以 一 般 性 從 罰 金 到 四 年 以 下 的 有 期 徒 刑 的 處 罰 對 於 官 員 賄 賂 洩 密 及 濫 用 職 權 等 方 面 予 以 明 確 且 嚴 格 的 規 定, 如 提 供 金 錢 珠 寶 家 用 電 器 或 特 別 優 惠 的 貸 款 免 費 旅 行 等, 都 會 被 視 為 賄 賂, 甚 至 接 受 榮 譽 頭 銜 或 有 關 部 門 的 推 薦 也 不 可 以 此 外, 還 將 適 用 情 形 擴 及 於 官 員 任 期 以 外, 亦 即 允 諾 在 官 員 退 休 後 再 給 予 禮 物 或 其 他 經 濟 利 益 者, 同 樣 構 成 賄 賂 罪, 同 時 放 寬 受 賄 對 象, 包 括 官 員 配 偶 與 關 係 密 切 的 親 屬 受 賄 也 構 成 犯 罪 ( 即 白 手 套 條 款 ) 甚 至 規 定 行 賄 受 賄 及 索 賄 同 屬 犯 罪 行 為, 並 將 行 賄 列 入 賄 賂 罪 之 首, 使 行 賄 者 與 受 賄 者 一 樣 要 受 到 相 應 的 懲 處 5 三 財 政 監 督 芬 蘭 國 家 財 政 監 督 的 機 構 主 要 是 兩 個, 即 財 政 檢 查 局 及 國 家 財 務 4 林 修 坡 李 茂 春, 外 國 政 治 制 度 與 監 察 制 度 概 要, 北 京 : 北 京 大 學 出 版 社,1991 年, 初 版, 頁 152 5 郭 大 方, 挑 戰 腐 敗 - 兼 論 治 腐 機 制 的 建 構, 北 京 : 軍 事 科 學 出 版 社,2001 年, 初 版, 頁 100 71

檢 察 官, 前 者 監 督 對 象 為 政 府 機 關, 負 責 監 督 政 府 及 國 家 編 列 的 各 項 預 算 與 開 支 情 形, 並 有 權 檢 查 政 府 部 門 進 行 設 備 購 置 是 否 合 乎 規 定, 如 監 督 各 機 關 所 購 物 品 價 格 質 量 是 否 在 多 家 廠 商 報 價 中 為 最 佳 選 擇, 及 政 府 官 員 是 否 利 用 採 購 涉 有 營 私 舞 弊 等 情 事, 此 監 督 機 制 致 使 採 購 弊 端 不 易 發 生 ; 後 者 監 督 對 象 為 國 會 6 四 公 眾 監 督 公 眾 監 督 在 西 方 國 家 監 督 機 制 中 係 相 當 重 要 的 一 環, 目 的 在 督 促 政 府 官 員 遵 紀 守 法 廉 潔 奉 公 公 眾 監 督 雖 然 不 同 於 機 關 內 部 的 監 督 機 制 是 無 形 的, 但 卻 屬 最 為 普 遍 且 有 效 的 社 會 監 督 形 式 為 發 揮 公 眾 監 督 的 效 果, 芬 蘭 以 法 律 規 範 來 落 實 公 務 人 員 個 人 資 料 對 外 公 開 如 依 據 芬 蘭 的 法 律 規 定, 官 員 的 薪 資 收 入 及 納 稅 情 況 一 律 對 外 公 開, 不 僅 如 此, 對 於 官 員 的 起 訢 裁 決 書 等 資 料 也 要 對 外 公 開, 而 一 般 民 眾 或 新 聞 媒 體 均 有 權 向 有 關 行 政 司 法 部 門 查 閱, 任 何 部 門 或 人 員 亦 不 得 以 任 何 藉 口 加 以 拒 絕, 予 以 拒 絕 者, 則 必 須 說 明 其 理 由 另 為 落 實 資 訊 公 開, 民 眾 如 果 認 為 其 所 列 理 由 不 成 立 時, 依 法 可 向 各 級 檢 察 部 門 或 司 法 總 監 提 起 告 訴 上 述 規 定 係 將 官 員 的 個 人 資 料 攤 在 陽 光 下, 提 供 社 會 大 眾 檢 視, 以 社 會 輿 論 的 方 式, 落 實 所 謂 公 眾 監 督 機 制 再 者, 人 民 的 投 訴 亦 屬 於 另 一 種 公 眾 監 督 方 式, 由 於 貪 污 實 質 上 就 是 對 公 眾 利 益 的 侵 害, 必 然 遭 致 公 眾 的 不 滿 與 反 對, 而 且 貪 污 行 為 主 要 是 濫 用 公 權 力, 很 難 完 全 隱 密, 必 然 會 有 蛛 絲 馬 跡 因 此, 為 促 使 民 眾 主 動 積 極 投 訴, 芬 蘭 相 關 法 令 規 定, 一 般 人 民 對 政 府 機 構 或 官 員 的 不 滿, 除 可 以 向 地 方 檢 察 機 構 投 訴 外, 亦 可 以 直 接 向 司 法 總 監 或 監 察 使 舉 報, 並 規 定 在 一 定 時 間 內 對 人 民 的 舉 報 與 投 訴 須 予 答 復, 並 告 知 有 關 處 理 的 結 果 為 服 務 民 眾, 芬 蘭 各 級 政 府 還 設 有 法 律 諮 詢 指 導 員, 免 費 指 導 民 眾 行 使 法 律 賦 予 的 權 力, 即 包 括 指 導 與 協 助 人 民 舉 發 官 員 的 不 法 6 劉 洪 潮, 外 國 腐 敗 之 風 與 廉 政 之 道, 北 京 : 新 華 出 版 社,2000 年, 初 版, 頁 165 72

芬 蘭 對 於 貪 污 犯 罪 行 為, 係 散 見 於 不 同 或 個 別 的 規 定, 包 括 : 國 內 外 公 務 人 員 賄 賂 行 為 私 經 濟 部 門 的 賄 賂 行 為 帳 務 違 法 (accounting offenses) 洗 錢 濫 用 公 權 力, 以 及 違 背 職 務 怠 忽 職 守 (violation of official duties negligent violation of official duties) 在 內 此 外, 芬 蘭 法 律 對 公 司 法 人 之 賄 賂 及 洗 錢 行 為 均 課 以 法 律 責 任, 不 論 其 發 生 在 公 部 門 或 私 經 濟 部 門 根 據 刑 法, 受 賄 罪 的 法 律 追 訴 時 效 為 五 年, 若 屬 加 重 行 受 賄 罪 則 為 十 年 但 芬 蘭 貪 污 案 件 的 標 的 通 常 不 是 金 錢 或 禮 物, 而 是 招 待 或 旅 遊, 且 這 些 少 見 的 貪 污 案 件 大 多 成 為 媒 體 報 導 的 主 題 7 參 專 責 機 構 西 方 民 主 國 家 的 政 府 體 制 大 多 是 以 權 力 分 立 為 原 則, 並 強 調 分 權 與 制 衡, 對 於 政 府 行 政 權 的 監 督 兼 具 內 部 與 外 部 的 監 督, 亦 即 以 議 會 監 察 和 司 法 監 督 作 為 外 部 的 監 督 機 制 ( 他 律 ), 與 政 府 內 部 的 行 政 監 督 機 制 ( 自 律 ) 相 結 合, 形 成 一 套 嚴 密 的 監 督 體 系, 以 防 止 政 府 機 關 違 法 失 職, 並 促 進 公 務 人 員 依 法 行 政 奉 持 廉 潔, 以 保 障 人 民 之 基 本 權 利 在 芬 蘭, 隸 屬 於 立 法 部 門 的 國 會 監 察 使 (Parliamentary Ombudsman), 負 責 監 督 政 府 與 受 理 人 民 申 訴 案 件 ; 隸 屬 於 政 府 內 部 的 司 法 總 監 (Chancellor of Justice), 8 負 責 監 督 政 府 施 政 受 理 人 民 陳 情 以 及 立 法 監 督 等 工 作, 9 並 且 獨 立 行 使 職 權, 可 說 是 樹 立 芬 蘭 政 府 廉 潔 的 兩 大 支 柱 以 下 分 別 說 明 之 : 一 國 會 監 察 使 由 於 芬 蘭 自 中 古 時 期 開 始, 先 後 約 六 百 年 左 右 屬 於 瑞 典 大 公 國 的 7 張 榮 貴 等 著, 頁 4-5 8 國 內 學 者 另 有 譯 為 司 法 總 監 司 法 總 長 司 法 大 臣 行 政 司 法 總 監, 本 文 以 司 法 總 監 稱 之 9 李 文 郎, 芬 蘭 政 府 的 內 部 監 督 機 制 - 司 法 總 監 與 政 府 監 察 使, 立 法 院 院 聞, 第 33 卷 第 9 期 (2005 年 9 月 ), 臺 北 : 立 法 院 院 聞 月 刊 社, 頁 23 73

一 部 分, 其 政 治 與 法 律 制 度 深 受 瑞 典 影 響 芬 蘭 是 繼 瑞 典 以 後, 全 世 界 第 二 個 設 立 國 會 監 察 使 的 國 家 10 芬 蘭 在 一 八 九 年, 為 俄 羅 斯 併 吞, 成 為 自 治 大 公 國, 在 一 九 一 七 年, 俄 國 爆 發 第 二 月 革 命 與 十 月 革 命, 芬 蘭 乘 機 獨 立, 並 在 一 九 一 九 年 憲 法 中, 設 置 國 會 監 察 使 事 實 上, 在 十 九 世 紀 中 葉 之 初, 受 瑞 典 經 驗 影 響, 芬 蘭 名 義 上 的 國 會 (Diet), 已 有 許 多 提 案 建 議 設 立 國 會 監 察 制 度, 但 這 些 提 案 受 到 沙 皇 否 決 ( 一 ) 組 織 架 構 依 據 芬 蘭 二 年 訂 定 的 新 憲 法 規 定, 國 會 監 察 使 一 任 四 年, 可 以 連 任, 其 選 舉 產 生 方 式 與 國 會 議 長 相 同 國 會 監 察 使 設 有 一 位 正 監 察 使 二 位 副 監 察 使, 合 計 三 位 依 據 新 憲 規 定, 三 位 均 必 須 具 有 傑 出 的 法 律 知 識 ( outstanding knowledge of law), 且 不 可 由 國 會 議 員 兼 任, 同 時 不 得 兼 任 其 他 公 職 正 副 監 察 使 在 處 理 任 務 時, 具 備 相 同 之 權 威, 而 且 可 以 獨 立 行 使 職 權, 彼 此 不 相 統 屬, 係 依 據 不 同 機 關 及 事 項 分 工 國 會 監 察 使 辦 公 室 設 有 幕 僚 人 員, 主 要 是 幕 僚 律 師 調 查 員 秘 書 及 臨 時 人 員 等 共 計 約 四 十 餘 人, 大 多 具 有 法 律 專 長 ( 二 ) 角 色 職 責 國 會 監 察 使 係 以 人 民 ( 國 會 ) 代 表 的 身 分, 調 查 政 府 官 員 有 無 侵 犯 人 民 權 利 之 情 事, 以 確 保 人 民 的 基 本 權 益 亦 即 以 國 會 特 使 的 身 分, 扮 演 法 律 監 督 者 與 人 權 保 障 者 角 色 11 其 主 要 職 責 是 監 督 法 院 政 府 機 關 公 務 人 員 執 行 職 務 是 否 遵 守 法 律, 善 盡 義 務, 對 象 並 擴 及 於 公 共 企 業 約 僱 人 員, 以 及 其 他 依 據 法 律 執 行 公 共 事 務 的 人 員 為 調 查 案 件 並 發 揮 職 權, 國 10 芬 蘭 近 年 來 在 國 會 監 察 使 之 外, 另 外 設 置 了 專 業 的 監 察 使 制 度, 係 隸 屬 於 各 部 會 的 獨 立 機 構, 由 政 府 任 命, 主 要 任 務 在 監 督 專 業 法 律 的 執 行, 包 括 : 消 費 者 監 察 使 破 產 監 察 使 少 數 族 裔 監 察 使 平 等 監 察 使 及 資 訊 保 護 監 察 使 等 同 前 註, 頁 23-24 11 李 文 郎, 頁 25 74

會 監 察 使 有 下 列 職 責 : 1. 收 受 人 民 書 狀 2. 調 查 權 ( 主 動 或 依 據 民 眾 舉 發 進 行 調 閱 文 件 等 調 查 ) 3. 巡 視 權 4. 建 議 政 府 機 關 改 善 錯 誤, 並 重 新 更 正 5. 提 醒 或 警 告 ( 如 對 於 法 令 缺 失 建 議 補 正 或 對 於 官 員 違 法 或 失 職 行 為 予 以 譴 責 ) 6. 起 訴 官 員, 亦 可 命 檢 察 官 起 訴, 但 對 於 部 長 應 先 經 警 告 或 提 醒, 長 不 作 為 時, 經 向 國 會 報 告, 由 國 會 決 定 是 否 向 法 院 起 訴 ( 總 統 與 閣 員 不 得 作 為 起 訴 之 對 象, 總 統 由 國 會 決 定, 而 閣 員 由 檢 察 總 長 起 訴 ) 7. 建 議 上 級 機 關 懲 處 ( 三 ) 監 督 對 象 在 北 歐 四 國 中, 芬 蘭 國 會 監 察 使 職 權 行 使 的 對 象 範 圍 最 廣, 不 僅 包 括 中 央 及 地 方 行 政 官 員 ( 含 部 長 法 官 檢 察 官 軍 警 官 員 及 聘 僱 人 員 ) 地 方 議 會 議 員 國 營 企 業, 還 包 括 從 事 公 共 事 務 的 私 人 機 構 ( 如 教 會 團 體 之 神 職 人 員 因 行 使 部 分 公 權 力, 亦 列 為 對 象 ) 及 民 間 機 構 接 受 政 府 委 託 行 使 公 權 力 的 人 員 12 換 言 之, 國 會 監 察 使 監 督 對 象, 位 階 層 級 最 高 可 至 總 統 部 長 至 於 不 屬 於 國 會 監 察 使 監 督 對 象 者, 如 國 會 及 國 會 議 員 司 法 總 監 外 國 機 構 或 國 際 組 織 私 人 企 業 非 營 利 組 織 等 ( 四 ) 行 使 方 式 1. 受 理 申 訴 國 會 監 察 使 最 主 要 的 工 作 之 一, 即 是 受 理 人 民 對 行 政 機 關 或 官 員 的 申 訴, 由 於 申 訴 方 式 與 相 關 限 制, 可 能 直 接 影 響 國 會 監 察 使 受 理 案 件 的 數 量, 因 此 芬 蘭 不 像 北 歐 四 國 中 丹 麥 挪 威, 限 制 12 監 察 院, 監 察 院 國 際 事 務 小 組 北 歐 監 察 工 作 考 察 報 告, 臺 北 : 監 察 院,1999 年, 初 版, 頁 10 75

申 訴 者 必 須 在 其 他 行 政 申 訴 管 道 用 盡 後, 始 得 向 國 會 監 察 使 申 訴 為 促 使 民 眾 勇 於 申 訴, 芬 蘭 對 於 向 國 會 監 察 使 提 出 申 訴 者 並 未 設 有 年 齡 職 業 或 者 是 否 具 有 公 民 權 等 限 制, 亦 即 任 何 人 均 可 對 行 政 機 關 或 官 員 的 違 法 失 職 行 為 提 出 申 訴 而 民 眾 提 出 申 訴, 沒 有 任 何 形 式 上 的 限 制, 只 要 是 書 面 的 陳 訴 書 狀 即 予 受 理, 而 書 狀 的 書 寫 亦 不 需 要 透 過 任 何 受 過 法 律 訓 練 的 人 為 之 ( 如 律 師 ) 雖 然 申 訴 原 則 以 書 面 方 式 為 之, 但 也 可 以 經 由 傳 真 或 電 子 郵 件 傳 送 方 式 進 行, 人 民 亦 可 親 赴 國 會 監 察 使 辦 公 室 以 口 頭 方 式 提 出 申 訴, 而 申 訴 不 需 繳 交 任 何 費 用 2. 案 件 調 查 國 會 監 察 使 對 於 申 訴 人 資 料, 除 非 法 律 規 定, 否 則 均 予 保 密, 但 匿 名 書 狀 通 常 不 予 處 理, 除 非 該 書 狀 中 列 舉 可 靠 的 資 料, 敘 明 可 能 發 生 的 機 關 或 官 員 違 法 行 為 調 查 案 件 主 要 是 以 書 面 而 非 口 頭 的 方 式 進 行, 對 於 一 些 具 有 時 限 的 案 件 則 輔 以 電 話 調 查 書 面 調 查 方 式, 係 指 國 會 監 察 使 決 定 某 件 申 訴 案 被 受 理 而 進 行 調 查 後, 首 先 會 要 求 案 件 相 關 單 位 或 官 員, 將 有 關 文 件 及 相 關 資 料, 寄 送 到 國 會 監 察 使 辦 公 室 書 面 調 查 方 式 的 優 點, 是 可 以 提 供 更 詳 盡 與 完 整 的 佐 證 資 料, 以 供 國 會 監 察 使 參 考 在 調 查 時, 國 會 監 察 使 除 了 擁 有 文 件 調 閱 權 與 巡 視 權 外, 還 可 以 要 求 與 案 件 有 關 機 關 或 官 員, 對 於 案 情 提 出 書 面 解 釋 或 陳 述 意 見 為 利 於 調 查, 國 會 監 察 使 常 會 要 求 涉 案 機 關 或 官 員 與 其 直 屬 上 級 機 關 提 出 意 見, 經 過 比 對 檢 視 後, 以 求 對 案 情 做 出 更 進 一 步 的 瞭 解 與 掌 握, 而 所 有 機 關 或 官 員 皆 有 義 務 在 國 會 監 察 使 行 使 職 權 時 提 供 所 需 協 助 在 書 面 調 查 方 式 外, 尚 有 一 些 輔 助 調 查 方 式, 例 如 在 必 要 時 可 以 電 話 詢 問 面 談 舉 辦 聽 證 會 等 為 使 調 查 工 作 順 利, 國 會 監 察 使 有 時 亦 會 要 求 半 官 方 性 質 的 組 織, 提 出 專 業 意 見 國 會 監 察 使 有 權 要 求 警 方 協 助 調 查, 在 要 76

求 警 方 協 助 時, 國 會 監 察 使 會 告 知 該 地 方 或 該 省 級 的 警 察 首 長, 如 果 遇 到 特 別 重 大 案 件 時, 則 通 知 芬 蘭 中 央 警 政 署 國 家 調 查 局 (The Nation Bureau of Investigation), 而 國 會 監 察 使 亦 有 主 動 調 查 權 3. 調 查 報 告 由 於 芬 蘭 設 有 較 完 備 的 資 訊 公 開 法 律 規 範, 也 使 得 官 方 文 件 的 透 明 化 程 度 較 高, 因 此 對 於 調 查 結 果 也 較 詳 細 如 案 件 在 調 查 完 成 後, 由 負 責 該 案 的 國 會 監 察 使 與 幕 僚 律 師 將 一 封 附 親 筆 簽 名 的 信 件 函 復 申 訴 人, 在 回 信 中, 國 會 監 察 使 也 可 就 本 案 未 來 可 能 的 發 展 與 其 他 可 能 的 處 理 方 式, 向 申 訴 人 提 供 指 導 與 建 議 4. 調 查 結 果 國 會 監 察 使 依 據 調 查 結 果, 若 發 現 涉 有 不 當 或 不 法 者, 可 以 起 訴 官 員, 亦 可 命 檢 察 官 起 訴 ( 但 對 部 長 應 先 經 警 告 或 提 醒, 部 長 不 作 為 時, 經 向 國 會 報 告, 由 國 會 決 定 是 否 向 彈 劾 法 院 起 訴 ), 或 要 求 上 級 機 關 懲 處 ( 五 ) 報 告 義 務 芬 蘭 屬 於 人 口 較 少 的 國 家, 其 國 會 結 構 係 採 行 一 院 制 國 會 監 察 使 每 年 應 向 國 會 提 出 年 度 報 告, 詳 述 其 一 年 的 工 作 年 度 報 告 亦 應 分 送 給 法 院 及 重 要 的 行 政 機 關, 使 國 會 監 察 使 的 決 定 能 發 揮 公 信 力, 以 及 公 正 執 行 職 務 的 證 明 國 會 監 察 使 的 年 度 報 告 送 國 會 憲 法 委 員 會 審 查, 該 委 員 會 通 常 邀 請 國 會 監 察 使 提 出 口 頭 報 告 雖 然 國 會 監 察 使 可 以 其 專 業 法 學 素 養, 對 立 法 內 容 表 達 意 見, 且 具 有 獨 立 行 使 職 權 且 不 受 政 治 干 擾 之 獨 立 角 色, 但 因 其 身 分 仍 屬 國 會 內 的 一 個 機 關, 故 仍 需 受 到 國 會 憲 法 委 員 會 ( Constitutional Law Committee) 的 監 督 如 若 有 特 殊 理 由, 國 會 憲 法 委 員 會 可 以 提 議 在 他 們 任 期 尚 未 結 束 之 前 解 除 其 職, 但 必 須 得 到 三 分 之 77

二 出 席 之 國 會 議 員 同 意 國 會 監 察 使 若 有 違 法 行 為, 應 在 國 會 憲 法 委 員 會 的 提 議 之 下, 由 國 會 通 過 決 議, 送 交 最 高 彈 劾 法 院, 證 明 有 罪 者, 最 高 彈 劾 法 院 得 解 除 其 職 務 13 二 司 法 總 監 芬 蘭 司 法 總 監 的 設 置 可 追 溯 到 十 八 世 紀, 當 時 芬 蘭 屬 於 瑞 典 王 國 的 一 部 分, 司 法 總 監 的 職 掌 自 那 時 起 即 維 持 至 今 早 期 芬 蘭 在 被 割 讓 給 俄 國 之 前, 均 承 襲 瑞 典 的 法 律 制 度, 有 司 法 大 臣 之 設 立, 在 割 讓 為 沙 俄 大 公 國 之 一 役, 仍 繼 續 存 在 並 運 作, 但 沙 皇 將 其 改 名 為 檢 察 長 (Procurator) 並 改 由 沙 皇 直 接 任 命, 仍 然 維 持 改 名 前 極 大 的 權 力, 依 舊 是 全 國 所 有 檢 察 官 的 首 長, 甚 至 亦 能 監 察 芬 蘭 當 時 的 實 際 最 高 權 威 一 總 督 (Governor General), 在 帝 俄 統 治 期 間, 對 抗 其 強 制 性 的 統 治 手 段, 博 得 保 護 人 民 法 律 守 護 神 的 印 象 與 名 聲 一 九 一 七 年 芬 蘭 宣 布 獨 立, 檢 察 長 的 職 稱 恢 復 為 司 法 總 監, 副 檢 察 長 亦 更 名 為 副 司 法 總 監 獨 立 後 第 一 位 司 法 總 監 為 柏 衣 文 史 文 夫 (Pehr Evind Svinhufvud) 曾 任 國 會 眾 議 院 議 長, 其 後 被 選 為 芬 蘭 的 第 三 任 總 統 14 在 一 九 九 七 年 十 二 月 一 日 以 前, 司 法 總 監 是 芬 蘭 政 府 的 最 高 檢 察 機 關, 但 是 在 一 九 九 七 年 十 二 月 一 日 之 後, 最 高 檢 察 機 關 職 權 已 移 轉 給 新 設 置 的 檢 察 總 長 (The Prosecutor General) 茲 說 明 司 法 總 監 如 下 : ( 一 ) 組 織 架 構 芬 蘭 正 副 司 法 總 監 各 有 一 人, 都 由 總 統 任 命, 無 任 期 限 制 並 享 有 官 員 終 身 任 用 資 格 被 選 任 者 必 須 具 備 法 律 專 長, 另 外, 總 統 還 須 任 命 一 位 副 司 法 總 監 的 代 理 人 但 任 期 不 得 超 過 五 年 副 司 法 總 監 與 其 代 理 人 的 工 作 由 司 法 總 監 決 定, 在 分 配 職 權 範 圍 內 享 有 和 司 法 總 監 相 同 的 權 利 及 獨 立 性 司 法 總 監 是 司 法 總 監 辦 公 室 的 首 長, 辦 公 室 分 成 三 個 部 門, 包 括 政 府 事 務 部 周 陽 山, 頁 26 監 察 院 國 際 事 務 小 組 編 譯, 芬 蘭 監 察 制 度, 臺 北 : 監 察 院,2000 年, 初 版, 頁 99-100 13 14 78

門 (The Department for Government Affairs) 行 政 部 門 (The Administrative Units) 及 法 律 監 督 部 門 (The Department for Legal Supervision), 分 別 負 責 不 同 業 務, 而 其 成 員 約 三 十 五 位, 且 多 具 有 法 律 素 養 15 ( 二 ) 角 色 職 責 司 法 總 監 扮 演 類 似 政 府 法 律 顧 問 之 角 色, 以 身 為 行 政 體 系 中 的 官 員 身 分 ( 政 府 代 表 ), 站 在 政 府 的 立 場, 以 確 保 法 律 公 正 執 行, 且 必 須 超 越 黨 派, 不 受 政 黨 政 治 影 響 司 法 總 監 具 有 主 動 調 查 權 與 巡 視 權, 並 有 權 從 政 府 機 關 及 其 他 執 行 公 務 之 機 構, 收 受 必 要 之 資 訊 司 法 總 監 的 職 權 主 要 如 下 : 16 1. 監 督 政 府 為 監 督 政 府 機 關 及 官 員 確 實 遵 守 法 律 程 序 與 規 定, 司 法 總 監 應 出 席 政 府 相 關 會 議, 以 及 總 統 與 政 府 之 會 議, 並 預 先 查 閱 會 議 文 件, 包 括 總 統 命 令 政 府 法 案 和 預 算 計 畫 等 雖 然 司 法 總 監 出 席 會 議 並 非 政 府 機 關 或 總 統 作 成 決 策 的 法 律 先 決 條 件, 但 在 實 務 上, 司 法 總 監 或 副 司 法 總 監 ( 或 代 理 人 ) 通 常 會 出 席 會 議, 而 且 司 法 總 監 也 會 審 閱 政 府 提 交 給 國 會 有 關 歐 盟 事 務 的 備 忘 錄 2. 提 出 意 見 依 據 芬 籣 新 憲 法 規 定, 司 法 總 監 必 須 提 供 資 訊 與 法 律 意 見 給 總 統 及 政 府 所 謂 政 府, 不 僅 包 括 內 閣 組 織, 也 包 括 各 部 會, 因 此 當 各 部 會 準 備 任 何 計 畫 時, 通 常 都 會 要 求 司 法 總 監 提 供 意 見 作 為 參 考 換 言 之, 部 會 研 擬 法 案 時, 會 請 司 法 總 監 表 達 意 見, 尤 其 是 有 關 憲 法 行 政 法 刑 法 或 程 序 法 等 草 案 最 重 要 者, 司 法 總 監 對 政 府 與 總 統 的 合 法 性 監 督 方 面, 依 據 李 文 郎, 頁 27-28 同 前 註, 頁 28-29 15 16 79

新 憲 法 第 一 百 一 十 二 條 之 規 定, 司 法 總 監 知 悉 政 府 部 長 或 總 統 的 決 定 或 措 施, 在 合 法 性 上 引 起 爭 議, 司 法 總 監 應 附 具 理 由 提 出 批 評 意 見, 如 果 意 見 被 忽 略, 司 法 總 監 應 將 批 評 意 見 列 入 政 府 會 議 紀 錄, 必 要 時 採 取 其 他 措 施 另 外, 如 果 總 統 作 出 之 決 定 違 法 的 話, 政 府 應 在 司 法 總 監 提 出 聲 明 後, 知 會 總 統 該 項 決 定 無 法 執 行, 並 向 總 統 提 議 修 正 或 廢 止 該 項 決 定 由 此 可 見, 司 法 總 監 對 於 芬 蘭 各 重 要 法 案 及 決 策 等 具 有 極 大 的 影 響 力 3. 監 督 基 本 權 和 人 權 芬 蘭 在 一 九 九 五 年 修 憲 時 加 入 新 的 人 權 思 想, 納 入 國 際 人 權 條 款, 使 得 司 法 總 監 和 國 會 監 察 使 被 賦 予 監 督 基 本 權 與 人 權 的 任 務, 而 芬 蘭 在 新 憲 法 實 施 後, 更 重 視 相 關 保 障, 所 以 人 權 保 障 也 是 司 法 總 監 的 重 點 工 作 所 謂 基 本 權, 指 受 憲 法 條 款 所 保 障 之 個 人 基 本 權 利, 包 括 自 由 權 生 存 權 參 政 權 集 會 結 社 權 隱 私 權 等 ; 人 權 係 謂 在 國 際 法 規 範 下 ( 指 芬 蘭 所 簽 署 的 聯 合 國 與 歐 盟 的 人 權 條 款 或 宣 言 ), 芬 蘭 需 保 障 人 民 享 有 國 際 慣 例 之 基 本 權 利 4. 受 理 申 訴 不 論 是 個 人 組 織 或 團 體, 只 要 認 為 政 府 機 關 官 員 侵 害 其 合 法 權 利, 或 律 師 失 職, 都 可 向 司 法 總 監 提 出 申 訴 5. 監 督 律 師 在 芬 蘭, 司 法 總 監 是 律 師 的 最 高 監 督 者, 司 法 總 監 有 權 審 閱 律 師 協 會 所 懲 戒 的 任 何 決 議 案, 也 可 以 將 懲 戒 案 件 的 決 議 訴 諸 一 般 法 院 此 外, 司 法 總 監 也 受 理 律 師 的 申 訴 案 件, 交 由 律 師 協 會 處 理 ( 三 ) 監 督 對 象 1. 國 家 行 政 機 關 ( 國 家 機 構 行 政 部 門 顧 問 團 及 各 部 會 ) 及 官 員 ( 包 含 總 統 部 長 ) 80

2. 廣 義 的 司 法 行 政 機 關 ( 包 括 檢 察 警 察 與 執 行 機 關 ) 及 官 員 3. 其 他 行 政 機 關 ( 包 括 自 治 區 行 政 機 關 市 政 機 關 及 自 治 行 政 省 及 官 員 4. 芬 蘭 律 師 協 會 ( 包 括 地 方 自 治 機 關 之 法 律 協 助 顧 間, 而 同 時 具 有 私 人 律 師 與 公 務 員 身 分 者 ) ( 四 ) 行 使 方 式 司 法 總 監 對 於 案 件 調 查, 行 使 的 方 式 有 下 列 幾 種 : 1. 提 出 聲 明 或 命 令 2. 提 案 逕 行 起 訴 或 命 令 起 訴 3. 彈 劾 建 議 權 4. 譴 責 5. 提 出 意 見 或 指 示 6. 調 查 中 糾 正 7. 建 議 另 司 法 總 監 有 一 個 很 大 的 權 力, 就 是 對 總 統 與 部 長 的 監 督 : 1. 對 於 總 統 刑 事 責 任 追 訴 部 分 : 依 據 新 憲 法 第 一 百 一 十 三 條 之 規 定, 司 法 總 監 國 會 監 察 使 或 政 府 認 為 總 統 犯 下 謀 反 罪 或 叛 國 罪, 或 違 反 人 權, 應 知 會 國 會, 如 果 國 會 經 過 四 分 之 三 同 意 票 決 定, 對 總 統 提 出 控 訴, 檢 察 總 長 應 向 彈 劾 法 院 對 總 統 提 出 訴 訟, 訴 訟 期 間 應 予 免 職 除 此 之 外, 總 統 之 公 職 應 免 於 任 何 形 式 訴 訟 2. 對 於 部 長 彈 劾 建 議 權 部 分 : 依 據 新 憲 法 第 一 百 一 十 四 條 至 一 百 一 十 六 條 之 規 定, 司 法 總 監 有 權 對 違 犯 職 守, 或 是 基 於 明 顯 的 疏 忽, 或 是 其 公 務 行 為 明 顯 違 法 的 部 長, 向 憲 法 委 員 會 送 達 通 告 ( 即 彈 劾 建 議 ), 國 會 在 憲 法 委 員 會 提 出 意 見 後, 就 該 部 長 的 違 法 行 動 加 以 考 量, 而 國 會 在 決 定 起 訴 與 否 之 前, 應 給 予 部 長 解 釋 之 機 會 對 於 部 長 執 行 公 務 違 法 行 徑 應 由 檢 察 總 長 起 81

訴, 然 後 交 由 彈 劾 法 院 審 理 ( 五 ) 報 告 義 務 司 法 總 監 每 年 必 須 就 其 義 務 及 對 法 律 執 行 狀 況 的 觀 察, 向 國 會 及 政 府 提 出 年 度 報 告 三 兩 機 構 之 區 別 國 會 監 察 使 與 司 法 總 監 兩 者 的 區 別 與 分 工, 依 據 周 陽 山 之 見 解, 主 要 分 成 兩 點 : 17 ( 一 ) 就 產 生 方 式 而 言 國 會 監 察 使 ( 及 副 國 會 監 察 使 ) 是 由 國 會 選 出, 一 任 四 年, 得 連 任 ; 司 法 總 監 則 是 由 總 統 任 命, 終 身 職, 副 司 法 總 監 之 任 期 則 為 五 年 換 言 之, 總 統 及 政 府 與 國 會 監 察 使 的 提 名 及 當 選 毫 無 關 係, 而 國 會 則 與 司 法 總 督 的 任 命, 無 任 何 牽 涉 ( 二 ) 就 重 要 職 責 而 言 國 會 監 察 使 監 督 政 府 與 總 統 固 然 十 分 重 要, 但 在 日 常 實 務 上, 卻 都 是 次 要 的 因 為 國 會 監 察 使 必 須 對 一 些 特 殊 的 政 府 部 門 特 加 關 注 ( 如 武 裝 部 隊 與 軍 事 單 位 監 獄 及 其 他 封 閉 性 的 機 構 等 ), 而 有 關 這 些 部 門 的 申 訴 案 幾 乎 都 會 送 交 國 會 監 察 使, 至 於 其 他 領 域, 則 由 國 會 監 察 使 與 司 法 總 監 依 個 案 之 原 則, 予 以 分 工 司 法 總 監 的 最 重 要 任 務, 是 監 督 政 府 施 政 與 總 統 決 策 的 適 法 性 是 以, 司 法 總 監 必 須 出 席 政 府 的 所 有 會 議, 並 在 事 前 檢 視 這 些 會 議 的 文 件 司 法 總 監 還 有 另 外 一 項 任 務, 亦 即 提 供 總 統 政 府 及 部 長 有 關 法 律 議 題 的 訊 息 及 意 見, 並 要 監 督 律 師 換 言 之, 司 法 總 監 扮 演 著 政 府 中 法 制 保 護 者 的 角 色 肆 小 結 芬 蘭 高 度 清 廉 的 原 因, 可 簡 單 地 分 成 內 外 因 素 說 明, 內 部 因 素 是 17 周 陽 山, 頁 36-37 82

公 務 人 員 已 樹 立 高 道 德 標 準 且 政 府 以 高 薪 養 廉, 而 外 部 因 素 則 是 行 政 體 系 公 開 與 透 明 化, 以 及 建 立 有 效 的 監 督 機 制 值 得 注 意 者, 芬 蘭 雖 未 制 定 公 務 人 員 利 益 迴 避 的 專 法, 但 在 相 關 條 文 或 行 政 程 序 中 強 化 自 律 規 範, 並 設 有 獨 立 的 專 責 機 構 以 加 強 監 督 機 制 芬 蘭 對 於 行 政 權 的 監 督 與 制 衡, 是 以 內 外 方 式 監 控 內 部 監 控 是 由 隸 屬 行 政 機 關 的 司 法 總 監 負 責, 此 種 制 度 在 世 界 上 是 非 常 特 殊 的 ; 外 部 監 控 則 是 由 隸 屬 於 立 法 機 關 的 國 會 監 察 使 負 責 如 周 陽 山 認 為, 芬 蘭 憲 政 改 革 從 一 九 一 九 年 制 度 創 建 之 初 至 今, 歷 年 來 監 察 使 制 度 即 隨 著 實 際 需 要 逐 次 進 行 調 整, 一 九 一 九 年 修 憲 只 是 整 個 監 察 制 度 變 遷 的 過 程 之 一, 屬 於 國 會 監 察 使 制 度 的 整 合, 所 以 是 屬 於 漸 進 式 的 制 度 改 革 芬 蘭 監 察 使 除 扮 演 傳 統 合 法 性 監 督 者 之 角 色 外, 也 負 起 人 權 保 護 者 教 育 者 及 評 估 者 的 任 務 18 是 以, 芬 蘭 國 會 監 察 使 及 司 法 總 監 是 從 監 督 政 府 施 政 與 保 障 人 民 權 益 為 出 發 點, 對 於 政 府 官 員 違 法 失 職 行 為 具 有 機 先 預 防 與 事 後 查 處 的 效 果, 是 相 當 有 效 的 監 控 與 自 律 機 制, 這 種 特 殊 的 政 府 監 督 體 系, 係 芬 蘭 政 治 清 明 的 重 要 因 素 綜 上, 芬 蘭 成 功 建 立 廉 潔 政 府 的 原 因, 若 單 從 法 律 規 範 或 專 責 機 構 來 看, 是 很 難 以 得 到 答 案 的, 因 為 再 怎 麼 嚴 苛 的 條 文 或 強 而 有 力 的 專 責 機 構, 都 不 比 上 公 務 人 員 發 自 內 心 的 自 我 約 束 來 得 有 效 除 因 芬 蘭 特 殊 的 天 然 環 境 及 信 仰, 形 成 人 民 及 公 務 人 員 對 於 廉 潔 視 為 當 然 芬 蘭 在 培 養 人 民 法 治 觀 念 方 面 是 非 常 成 功 的, 如 在 基 礎 教 育 中 就 設 立 社 會 學 課 程, 在 高 中 開 設 法 律 課 程, 使 芬 蘭 青 年 在 走 上 社 會 之 前 已 具 有 基 本 法 律 知 識 與 法 制 觀 念 為 了 讓 人 民 了 解 法 律, 各 級 政 府 還 設 立 專 家 諮 詢 機 構, 為 人 民 服 務 介 紹 並 普 及 法 律 知 識 此 外, 還 規 定 政 府 機 構 在 錄 用 各 級 官 員 時, 包 括 法 律 知 識 在 內 的 文 化 素 養 是 不 可 或 缺 的 條 件, 而 中 央 各 部 會 官 員 在 受 聘 時 都 要 進 行 守 法 宣 誓 而 公 務 人 18 周 陽 山, 頁 138-143 83

員 的 高 俸 給 政 策 除 直 接 影 響 到 清 廉 風 氣 的 維 持 外, 其 績 效 俸 給 制 度 亦 可 提 高 公 務 人 員 士 氣 並 促 進 組 織 活 化 反 觀 我 國, 在 官 員 及 人 民 廉 潔 素 養 不 足 的 情 況 下, 若 移 植 芬 蘭 現 行 體 制, 其 效 果 恐 怕 適 得 其 反 因 為 芬 蘭 廉 政 建 設 的 成 功, 絕 不 是 因 為 已 經 建 立 周 延 法 令 規 範 或 者 強 而 有 力 的 專 責 機 構, 例 如 芬 蘭 就 沒 有 訂 定 世 界 各 國 多 有 所 限 制 的 旋 轉 門 條 款, 抑 或 設 置 如 香 港 的 廉 政 公 署 新 加 坡 的 貪 污 調 查 局 等 執 法 得 力 的 專 責 機 構, 但 其 清 廉 度 及 競 爭 力 還 是 名 列 前 茅 是 以, 值 得 省 思 的, 一 味 建 構 完 善 的 廉 政 規 範, 似 乎 反 不 如 去 建 立 一 個 具 有 高 道 德 水 準 的 社 會 來 得 長 久 有 效 但 是, 這 對 我 國 而 言, 恐 怕 是 一 條 遙 不 可 及 的 道 路 第 二 節 英 國 壹 前 言 古 代 考 試 用 人 的 官 僚 制 度 以 中 國 最 為 有 名, 而 現 代 公 務 人 員 制 度 則 肇 始 於 英 國, 其 作 為 世 界 第 一 個 工 業 化 國 家, 可 稱 為 現 代 廉 政 體 制 的 始 祖, 也 是 世 界 上 第 一 個 制 定 廉 政 法 規 的 國 家 英 國 在 一 八 五 五 年 五 月 起 內 閣 先 後 發 布 的 公 務 人 員 制 度 改 革 第 一 號 令 和 第 二 號 令, 確 立 了 公 務 人 員 考 試 錄 用 制 度, 凡 公 務 人 員 都 必 須 經 過 考 試, 透 過 公 開 平 等 競 爭 機 制 擇 優 錄 取, 並 對 用 人 條 件 及 考 試 程 序 等 都 有 明 文 規 定 初 級 公 務 人 員 由 政 府 各 部 自 行 招 考, 中 級 公 務 人 員 由 公 務 人 員 委 員 會 的 錄 選 局 統 一 依 程 序 考 試 錄 用, 此 制 度 有 效 剝 奪 貴 族 壟 斷 官 位 的 特 權, 並 防 止 任 人 唯 親 的 腐 敗 現 象, 同 時 也 提 升 公 務 人 員 素 質 英 國 雖 然 是 世 界 最 早 訂 頒 廉 政 法 規 的 國 家, 且 依 據 實 際 需 要 增 修 許 多 法 規, 但 隨 著 一 九 八 年 代 新 公 共 管 理 改 革 的 展 開, 英 國 傳 統 的 文 84

官 體 制 遭 受 衝 擊 與 動 搖, 加 上 民 眾 對 於 公 務 人 員 之 倫 理 操 守 評 價 日 漸 低 落 首 相 梅 傑 (John Major) 有 鑑 於 此, 為 期 重 振 民 眾 對 政 府 之 信 任, 於 一 九 九 四 年 邀 請 上 議 院 議 員 諾 蘭 (Lord Nolan) 及 九 名 傑 出 文 官, 共 同 組 成 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards in Public Life), 授 予 該 委 員 會 建 立 英 國 公 務 人 員 倫 理 操 守 標 準 之 使 命, 該 委 員 會 於 一 九 九 五 年 公 布 最 著 名 的 一 份 報 告, 其 中 揭 櫫 所 有 公 務 人 員 皆 須 服 膺 遵 守 之 公 職 生 涯 七 大 原 則 (Seven Principles of Public Life): 無 私 (selflessness) 廉 潔 (integrity) 客 觀 ( objectivity) 課 責 (accountability) 公 開 (openness) 誠 實 ( honesty) 領 導 (leadership), 此 即 是 英 國 公 務 人 員 公 務 倫 理 標 準 之 重 要 基 礎 貳 法 律 規 範 英 國 相 當 重 視 廉 政 建 設 並 持 續 推 動 反 腐 敗 政 策, 其 不 僅 有 較 為 健 全 的 廉 政 及 反 腐 敗 機 制, 而 且 逐 步 建 構 比 較 完 整 的 法 律 體 系, 對 於 規 範 公 務 人 員 之 行 為 提 供 了 廉 政 監 督 預 防 及 懲 治 之 作 用 對 於 公 務 人 員 行 為 規 範 與 道 德 準 則 係 出 現 於 不 成 文 的 榮 譽 法 典 以 及 成 文 的 各 項 法 規, 並 透 過 嚴 格 的 紀 律 與 考 核 制 度, 從 而 加 強 對 公 務 人 員 的 約 束 力, 以 減 少 貪 瀆 行 為 發 生 英 國 的 倫 理 法 制, 主 要 是 一 九 九 六 年 公 布 之 文 官 行 為 守 則 (Civil Service Code), 該 法 經 英 國 政 府 與 文 官 委 員 會 進 行 修 訂, 並 於 二 六 年 六 月 六 日 公 布 實 施 修 正 案 另 一 個 作 為 英 國 文 官 公 務 倫 理 行 為 細 部 規 範 者 為 文 官 管 理 法 典 (Civil Service Management Code) 該 法 典 係 依 一 九 九 五 年 公 布 之 文 官 樞 密 院 令 (Civil Service Order in Council 1995) 所 訂 頒, 而 為 配 合 文 官 行 為 守 則 之 修 訂, 另 於 一 九 九 六 再 行 修 訂 從 內 容 來 看, 文 官 行 為 守 則 建 構 了 英 國 文 官 體 制 之 憲 政 與 倫 理 架 構, 而 文 官 管 理 法 典 則 是 列 舉 出 公 務 人 員 應 遵 守 85

之 各 項 倫 理 行 為 規 範, 雖 然 英 國 現 有 上 述 兩 部 法 典 作 為 公 務 人 員 公 務 倫 理 之 圭 臬, 但 因 此 兩 部 法 典 未 具 有 法 律 位 階, 僅 係 以 行 政 規 則 方 式, 未 來 應 提 高 其 法 律 位 階, 俾 以 強 化 其 約 束 力 此 外, 英 國 除 對 於 常 任 文 官 之 公 務 行 為 訂 有 倫 理 標 準 與 規 範, 對 於 由 國 會 議 員 兼 任 之 內 閣 大 臣 亦 訂 有 相 關 規 範, 而 最 新 法 規 為 二 五 年 訂 頒 之 內 閣 大 臣 法 典 : 內 閣 大 臣 倫 理 與 程 序 守 則 (Ministerial Code:A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers) 依 據 二 六 年 新 修 訂 的 文 官 行 為 守 則, 揭 示 英 國 文 官 之 四 大 核 心 價 值, 包 括 : 廉 潔 (integrity) 正 直 (honesty) 客 觀 (objectivity ), 以 及 公 平 中 立 (impartiality) 而 文 官 管 理 法 典 (Civil Service Management Code) 亦 明 揭 公 務 人 員 行 為 必 須 符 合 以 下 四 項 原 則 : 一 公 務 人 員 不 得 濫 用 職 務 上 所 取 得 之 資 訊, 亦 不 得 在 未 經 授 權 之 情 況 下, 公 開 政 府 內 部 之 機 密 資 訊 二 公 務 人 員 不 得 參 加 危 及 其 公 務 之 公 平 性 或 政 治 中 立 性 活 動 三 公 務 人 員 不 得 為 自 己 及 他 人 之 個 人 利 益, 而 濫 用 職 務 或 因 職 務 取 得 之 資 訊 ; 當 公 務 發 生 利 害 衝 突 時, 必 須 向 上 司 報 告 自 己 之 利 益, 以 使 上 司 做 出 最 適 當 之 裁 示 四 不 得 接 受 會 被 第 三 人 視 為 將 危 及 個 人 決 策 判 斷 及 清 廉 之 一 切 贈 與 接 待 恩 惠 或 任 何 形 式 之 利 益 英 國 除 在 倫 理 法 規 中 對 於 利 益 迴 避 有 重 要 原 則, 在 刑 事 法 律 方 面 也 是 制 定 了 相 當 多 的 法 案, 如 一 八 八 九 年 訂 頒 公 共 機 構 腐 敗 行 為 法 一 九 六 年 制 定 禁 止 賄 賂 法 ( 有 稱 防 止 腐 敗 法 或 防 止 貪 污 法 等, 該 法 於 一 九 一 六 年 修 訂 ) 現 行 最 主 要 的 法 規 是 一 九 一 六 年 修 訂 的 禁 止 賄 賂 法 一 九 八 七 年 的 刑 事 司 法 法 一 九 九 四 年 刑 事 司 法 與 公 眾 指 導 法 一 九 九 五 年 犯 罪 所 得 贓 款 法 等, 這 些 法 律 對 公 務 活 動 中 的 貪 污 受 賄 等 腐 敗 犯 罪 行 為 規 定 了 相 應 的 刑 罰 如 禁 止 賄 賂 法 延 長 了 對 於 公 務 人 員 或 公 共 機 構 雇 員 行 賄 者 的 86

最 長 刑 期, 擴 大 了 公 共 機 構 腐 敗 行 為 法 中 所 規 定 公 共 機 構 的 範 圍, 而 為 減 輕 在 反 貪 污 賄 賂 犯 罪 中 控 方 的 偵 查 負 擔, 該 法 在 第 二 章 明 文 規 定, 公 共 事 務 部 門 賄 賂 犯 罪 的 舉 證 責 任 倒 置, 亦 即 若 有 一 定 證 據 證 明 被 告 涉 嫌 收 受 財 物 等 賄 賂, 被 告 就 必 須 對 其 所 收 受 的 賄 賂 提 出 證 明 自 己 無 罪 的 解 釋 依 據 刑 事 司 法 法, 刑 事 法 院 有 權 發 布 沒 收 令 沒 收 貪 污 犯 罪 嫌 疑 人 因 實 施 犯 罪 行 為 而 獲 得 的 利 益, 法 院 根 據 犯 罪 嫌 疑 人 因 實 施 犯 罪 行 為 而 獲 得 非 法 利 益 的 多 少 來 發 布 沒 收 令 及 確 定 沒 收 財 產 的 數 量, 如 果 當 事 人 不 執 行 沒 收 令, 法 院 就 有 權 決 定 採 取 強 制 執 行 措 施, 該 法 還 規 定, 為 阻 止 犯 罪 嫌 疑 人 對 證 物 進 行 湮 滅 或 變 造 等 處 理, 以 保 障 審 判 過 程 中 沒 收 令 的 順 利 實 施, 檢 察 官 有 權 向 高 等 法 院 申 請 扣 押 令, 藉 以 保 存 即 將 被 沒 收 的 財 產, 而 高 等 法 院 根 據 實 際 情 況 決 定 是 否 發 布 扣 押 令, 扣 押 令 與 沒 收 令 一 旦 發 出, 即 禁 止 犯 罪 嫌 疑 人 處 理 有 關 的 可 變 賣 財 產 此 外, 法 院 決 定 沒 收 的 財 產, 可 以 是 被 告 人 被 控 告 的 犯 罪 以 及 其 他 被 告 人 已 經 供 認 但 未 被 控 告 的 犯 罪 所 獲 得 的 利 益, 也 可 以 包 括 被 告 人 被 指 控 的 犯 罪 所 獲 得 的 利 益, 甚 至 還 包 括 犯 罪 嫌 疑 人 未 被 指 控 的 其 他 利 益 在 內 的 利 益 犯 罪 嫌 疑 人 如 果 拒 絕 執 行 沒 收 令, 將 被 判 以 一 定 期 限 的 刑 罰 或 予 以 拘 留 而 為 執 行 沒 收 令, 檢 察 官 還 可 以 向 高 等 法 院 申 請 指 定 其 他 單 位 或 人 員 直 接 接 受 犯 罪 嫌 疑 人 可 執 行 的 財 產 此 外, 有 關 處 理 涉 外 賄 賂 犯 罪 的 法 律 亦 規 定 在 刑 事 司 法 法 中, 依 該 法 規 定, 從 其 他 任 何 地 方 與 英 格 蘭 威 爾 士 的 通 信, 均 視 為 通 信 發 生 在 英 格 蘭 與 威 爾 士 境 內 同 樣 地, 從 英 國 本 土 與 海 外 其 他 任 何 地 方 的 通 信 聯 繫 也 被 視 為 發 生 在 英 國 本 土 換 言 之, 通 過 電 話 電 報 等 媒 體 發 生 的 涉 外 賄 賂 行 為, 均 可 被 視 為 發 生 在 英 國 本 土 因 此, 英 國 司 法 機 關 對 在 通 信 時 發 生 的 賄 賂 犯 罪 擁 有 了 司 法 管 轄 權 例 如, 某 英 國 公 司 員 工, 接 受 外 國 人 委 託, 從 英 國 本 土 向 海 外 某 地 提 供 一 筆 賄 款, 依 照 該 法 規 定, 上 述 行 為 即 屬 英 國 司 法 機 關 管 轄 之 案 件 87

犯 罪 所 得 贓 款 法 於 一 九 九 五 年 頒 布, 警 察 依 法 在 調 查 貪 污 犯 罪 時 中, 為 獲 取 充 足 證 據, 俾 以 判 斷 犯 罪 嫌 疑 人 是 否 從 貪 污 行 為 中 獲 取 利 益 獲 利 數 量 以 及 贓 款 贓 物 持 有 人 或 者 存 放 地 點, 即 可 向 巡 迴 法 官 申 請 搜 查 令, 而 巡 迴 法 官 視 情 況 可 以 發 布 搜 查 令 由 於 英 國 現 行 的 肅 貪 法 律 尚 未 能 對 於 賄 賂 犯 罪 的 含 義 法 律 本 質 等 予 以 明 確 規 定, 致 使 肅 貪 機 關 在 對 賄 賂 犯 罪 的 認 定 偵 查 起 訴 等 方 面 遇 到 阻 力, 且 有 些 內 容 與 英 國 歐 洲 人 權 公 約 相 抵 觸, 特 別 是 二 十 世 紀 六 年 代 後 期 英 國 推 行 的 國 有 化 運 動 帶 來 公 共 事 務 主 體 含 意 的 擴 大 及 其 與 現 代 資 本 壟 斷 過 程 中 個 體 行 為 的 衝 突 與 重 疊, 使 得 現 行 法 律 對 賄 賂 犯 罪 懲 治 乏 力 因 此, 多 年 來 英 國 司 法 機 關 和 民 眾 一 直 要 求 對 現 行 肅 貪 法 律 制 度 進 行 改 革 當 局 雖 陸 續 採 取 一 些 改 進 措 施, 但 總 體 上 改 革 步 伐 不 大 近 幾 年, 隨 著 賄 賂 犯 罪 政 治 化 犯 罪 國 際 化 等 趨 勢, 英 國 議 會 及 政 府 部 門 開 始 加 大 改 革 進 度 英 國 內 政 部 身 為 修 改 法 律 的 執 行 機 關, 其 分 別 於 一 九 九 六 年 與 一 九 九 七 年 提 出 了 兩 份 咨 詢 報 告 : 有 關 議 會 議 員 賄 賂 犯 罪 的 法 律 的 說 明 反 賄 賂 諮 詢 報 告 ; 而 英 國 法 律 委 員 會 於 一 九 九 七 年 初 正 式 提 出 了 一 份 有 關 反 賄 賂 法 律 的 修 改 建 議 稿 內 政 部 的 諮 詢 報 告 及 法 律 委 員 會 的 修 改 建 議 稿 反 映 出 英 國 當 局 學 者 及 民 眾 的 觀 點, 不 僅 對 現 行 法 律 的 修 改, 如 賄 賂 犯 罪 的 法 律 本 質 適 用 範 圍 處 理 程 序 及 內 容 等, 提 出 許 多 重 要 意 見 例 如, 為 履 行 歐 洲 人 權 公 約, 以 保 障 被 告 防 衛 手 段 的 實 施, 法 律 委 員 會 與 內 政 部 針 對 一 九 一 六 年 禁 止 賄 賂 法 中, 有 關 舉 證 責 任 的 規 定 做 重 大 修 改, 即 取 消 舉 證 責 任 倒 置 之 規 定, 並 要 求 控 方 對 賄 路 犯 罪 承 擔 純 粹 的 舉 證 責 任, 亦 即 對 於 控 方 自 己 提 出 的 揭 露 某 被 告 構 成 賄 賂 犯 罪 的 主 張, 控 方 必 須 提 供 充 分 的 證 據 予 以 證 明 參 專 責 機 構 英 國 為 單 一 制 政 府, 中 央 政 府 統 一 行 使 統 治 權 地 方 政 權 機 關 隸 88

屬 於 中 央, 在 中 央 政 府 統 一 領 導 下, 行 使 其 法 律 規 定 的 職 權 在 政 府 內 部, 英 國 非 常 重 視 對 官 員 和 公 務 人 員 行 為 的 監 督 這 種 監 督 分 為 一 般 性 監 督 和 專 門 機 構 監 督 兩 個 方 面 一 般 性 監 督, 即 上 級 對 下 級 的 監 督, 英 國 與 其 他 國 家 的 情 況 大 致 相 同 在 專 門 機 構 中, 值 得 注 意 的 是 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 反 貪 污 賄 賂 局 及 文 官 委 員 會 一 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards in Public Life)( 另 有 稱 之 諾 蘭 公 職 道 德 規 範 委 員 會 19 ) 英 國 自 一 八 三 五 年 成 立 邁 考 萊 委 員 會 開 始, 英 國 政 府 已 多 次 任 命 皇 家 調 查 委 員 會 專 門 對 文 官 制 度 進 行 調 查 研 究, 並 適 時 提 出 改 進 意 見 及 建 議 其 中 有 綜 合 性 調 查 委 員 會, 亦 有 專 門 性 調 查 委 員 會, 前 者 如 邁 考 萊 委 員 會 英 格 利 西 委 員 會 一 九 八 二 ; 後 者 如 一 九 七 八 年 成 立 的 文 官 政 治 活 動 委 員 會 及 一 九 九 四 年 成 立 的 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 ( 簡 稱 諾 蘭 委 員 會 ) 等 這 些 極 具 地 位 及 權 威 性 的 調 查 機 構, 對 於 推 動 文 官 制 度 的 改 革 及 加 強 對 公 務 人 員 的 監 督 起 了 重 要 的 作 用 其 中 又 以 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 最 具 影 響 力, 說 明 如 下 : ( 一 ) 設 立 背 景 其 建 立 緣 起 於 英 國 政 界 爆 發 的 兩 樁 醜 聞, 一 件 是 發 生 在 一 九 九 四 年, 英 國 星 期 日 泰 晤 士 報 記 者 喬 裝 成 富 商, 邀 請 保 守 黨 及 工 黨 各 十 名 議 員 單 獨 見 面, 在 面 談 中, 提 出 了 一 個 相 當 簡 單 的 問 題 : 如 果 他 出 資 一 千 英 鎊, 議 員 們 可 能 否 為 他 在 下 議 院 就 某 一 事 項 提 出 一 次 質 詢? 結 果 有 議 員 答 應 並 收 下 錢, 此 消 息 經 報 紙 披 露, 引 起 各 界 嘩 然 另 一 件 事 發 生 在 一 九 九 四 年, 英 國 衛 報 揭 露 議 員 以 質 詢 換 現 金 的 另 一 樁 醜 聞, 兩 位 政 府 副 部 長 級 高 官 貿 易 工 業 部 國 務 大 臣 尼 爾 漢 密 爾 頓 以 及 北 愛 爾 蘭 事 務 部 國 務 大 臣 蒂 姆 史 密 斯, 從 擔 任 下 議 院 議 員 19 侯 志 山, 頁 56-61 89

起, 就 接 受 一 家 名 為 伊 恩. 格 裏 爾 公 司 支 付 的 質 詢 費 這 兩 位 議 員 每 在 下 議 院 提 出 一 次 有 關 的 質 詢, 該 公 司 就 分 別 付 給 兩 人 各 二 千 英 鎊 的 酬 金 這 樁 醜 聞 的 曝 光 再 一 次 引 起 輿 論 撻 伐, 使 得 原 本 就 對 政 治 懷 有 不 信 任 感 的 英 國 公 眾 對 政 治 現 狀 更 為 不 滿 於 是, 議 會 操 守 專 員 不 得 不 對 這 一 事 件 展 開 調 查 在 此 政 治 醜 聞 的 背 景 下, 面 對 外 界 對 政 府 的 撻 伐, 當 時 的 保 守 黨 領 袖 政 府 首 相 梅 杰 在 一 九 九 四 年 十 月 二 十 五 日 宣 布 成 立 以 資 深 大 法 官 諾 蘭 為 主 席 的 常 設 委 員 會 - 諾 蘭 委 員 會, 專 責 調 查 議 員 部 長 及 其 他 公 共 機 構 的 公 務 行 為 表 現, 並 為 改 革 現 行 制 度 提 供 咨 詢 諾 蘭 委 員 會 由 著 名 政 治 家 外 交 官 商 界 人 士 等 人 組 成, 下 設 辦 事 機 構, 係 由 首 相 直 接 領 導, 並 向 議 會 報 告 工 作 在 地 位 上 獨 立 於 議 會 與 政 府, 並 具 有 較 高 的 權 威 性 該 委 員 會 每 半 年 向 首 相 和 議 會 提 交 一 次 工 作 報 告, 其 在 督 促 政 府 不 斷 改 善 及 保 證 公 職 活 動 遵 守 規 範 方 面, 確 實 產 生 相 當 的 效 果 ( 二 ) 職 能 首 相 梅 杰 決 定 設 立 諾 蘭 委 員 會 的 目 的, 是 為 了 考 察 英 國 公 職 行 為 道 德 方 面 存 在 的 問 題, 包 括 與 之 相 關 的 各 種 制 度, 並 就 是 否 有 必 要 對 現 行 制 度 進 行 改 革 以 確 保 公 職 行 為 合 乎 最 高 規 範 標 準 提 出 建 議 此 謂 公 職, 包 括 議 會 議 員 政 府 部 長 公 務 人 員 公 共 事 業 和 服 務 性 機 構 等 人 員, 履 行 公 務 職 能 的 成 員 以 及 地 方 政 府 成 員 或 高 級 官 員 等 所 謂 公 職 行 為, 主 要 指 公 務 人 員 的 職 務 行 為, 當 然 也 包 括 某 些 與 其 形 象 名 譽 有 關 的 非 職 務 行 為 ( 如 性 行 為 等 ) 梅 杰 給 諾 蘭 委 員 會 下 達 的 工 作 任 務, 即 主 要 搜 集 和 研 究 議 員 ( 包 括 歐 洲 議 會 的 議 員 ) 部 長 以 及 有 關 機 構 的 行 為 表 現, 提 出 相 應 改 善 建 議 其 職 責 如 下 : 1. 進 行 調 查 : 諾 蘭 委 員 會 不 負 責 具 體 案 件 的 調 查, 其 只 是 對 公 職 行 為 狀 90

況 及 相 關 制 度 進 行 考 察, 其 調 查 係 按 計 畫 區 分 並 依 專 題 進 行 自 一 九 九 四 年 成 立 開 始, 便 公 布 了 首 相 指 示 調 查 的 要 點 因 首 相 要 求 在 半 年 內 提 出 報 告, 該 次 為 期 六 個 月 的 調 查 主 要 是 涉 及 議 員 及 貴 族 成 員 的 問 題, 包 括 議 員 的 利 益 迴 避 及 院 外 遊 說, 而 在 各 部 大 臣 及 公 務 人 員 的 問 題 方 面, 主 要 是 官 員 收 受 禮 品 利 益 衝 突 及 外 聘 兼 職 等 問 題, 其 他 如 社 會 機 構 的 支 出 和 國 家 衛 生 基 金 的 使 用 問 題 及 社 會 機 構 內 部 人 員 任 免 利 益 衝 突 的 避 免 和 官 員 職 員 的 行 為 標 準 等 亦 為 調 查 重 點 2. 提 出 建 議 : 諾 蘭 委 員 會 以 如 何 避 免 及 解 決 議 員 義 務 與 權 利 的 衝 突 為 重 點, 制 定 公 職 人 員 道 德 規 範 並 改 革 現 行 制 度, 同 時 提 出 許 多 很 有 價 值 的 重 要 建 議 如 在 一 九 九 五 年, 委 員 會 經 過 廣 泛 調 查 研 究 及 討 論, 制 定 了 公 職 活 動 必 須 遵 守 的 適 用 於 所 有 官 員 的 公 職 生 涯 七 項 原 則 : (1) 無 私 : 公 職 官 員 只 能 出 於 為 公 眾 謀 利 益, 而 不 是 為 了 給 自 己 家 庭 或 親 友 謀 利 益 來 做 決 策 (2) 廉 潔 : 掌 權 者 不 應 對 他 人 負 有 那 種 可 能 影 響 他 履 行 公 務 的 經 濟 或 其 他 義 務 (3) 客 觀 : 在 任 命 公 職 官 員 和 招 標 時, 掌 權 者 要 根 據 實 際 優 劣 情 況 做 出 選 擇 (4) 課 責 : 掌 權 者 要 對 自 己 的 決 定 負 責 (5) 公 開 : 掌 權 者 在 決 策 和 推 行 政 策 時 要 盡 可 能 公 開, 只 有 在 符 合 公 眾 利 益 的 情 況 下 才 能 對 資 訊 保 密 (6) 誠 實 : 掌 權 者 應 申 報 自 己 與 公 務 有 關 的 所 有 個 人 利 益, 並 設 法 對 非 法 所 得 進 行 處 理, 以 保 護 公 眾 的 利 益 (7) 領 導 : 掌 權 者 要 以 身 作 則, 帶 頭 支 持 這 些 原 則 諾 蘭 委 員 會 還 建 議, 立 法 行 政 和 司 法 等 公 職 活 動 領 域 都 要 91

以 上 述 七 項 原 則 為 基 礎 制 定 和 公 布 本 領 域 的 具 體 行 為 規 範, 並 加 以 實 施 一 九 九 六 年, 諾 蘭 委 員 會 發 表 了 第 二 份 報 告, 就 規 範 公 職 人 員 行 為 提 出 了 新 的 建 議 其 中 包 括 允 許 和 鼓 勵 政 府 及 其 他 公 共 管 理 機 構 內 部 人 員 舉 報 腐 敗 行 為, 建 立 內 部 舉 報 機 制, 並 規 定 為 舉 報 者 保 守 秘 密, 對 被 舉 報 揭 發 的 腐 敗 行 為 必 須 嚴 肅 處 理 ; 同 時, 作 為 平 衡 措 施, 也 應 對 借 機 惡 意 誣 告 者 進 行 懲 罰 諾 蘭 委 員 會 的 建 議 引 起 了 英 國 政 府 和 議 會 的 高 度 重 視, 這 些 建 議 大 都 已 被 採 納, 從 而 帶 來 了 政 治 生 活 中 一 系 列 新 的 重 要 變 化, 進 一 步 推 動 了 英 國 的 反 腐 敗 和 廉 政 建 設 根 據 諾 蘭 委 員 會 一 九 九 五 年 提 出 的 建 議, 英 國 議 會 設 立 了 道 德 監 督 專 員, 專 門 負 責 監 督 議 員 的 收 入 申 報, 就 議 員 的 行 為 規 範 提 出 建 議, 受 理 對 議 員 的 指 控, 並 對 指 控 進 行 調 查 核 實 配 合 議 會 特 權 和 操 守 委 員 會 對 議 員 的 違 紀 行 為 進 行 處 理 議 會 還 制 定 了 新 的 議 員 行 為 規 範 規 定 禁 止 議 員 為 院 外 利 益 集 團 的 不 正 當 目 的 服 務, 申 明 了 內 閣 大 臣 和 顧 問 們 應 遵 守 與 普 通 公 務 人 員 相 似 的 行 為 規 則, 高 官 不 能 搞 特 殊 化, 內 閣 大 臣 具 有 公 開 政 府 資 訊 的 責 任 ( 只 有 在 披 露 資 訊 不 符 合 公 眾 利 益 的 前 提 下, 才 可 拒 絕 公 開 ), 內 閣 大 臣 必 須 向 議 會 提 供 確 鑿 和 真 實 的 資 訊 ; 議 員 及 其 他 人 向 特 權 和 操 守 紀 律 委 員 會 作 證 須 事 先 宣 誓, 如 發 現 有 偽 證 情 形, 將 會 受 到 指 控 等 政 府 根 據 該 委 員 會 的 建 議, 發 布 一 些 新 的 政 策 和 措 施 如 根 據 諾 蘭 委 員 會 關 於 議 員 也 應 適 用 防 止 腐 敗 法 的 建 議, 英 國 內 政 部 提 出 了 一 份 對 犯 受 賄 罪 的 議 員 取 消 其 免 予 起 訴 的 豁 免 權 的 協 商 性 政 策 方 案, 以 迫 使 議 員 們 遵 守 防 止 腐 敗 法 同 時, 為 了 使 公 共 審 計 制 度 適 用 於 負 責 支 出 公 共 資 金 的 所 有 機 構, 保 守 黨 政 府 於 一 九 九 七 年 二 月 宣 布, 成 立 由 總 審 計 長 領 導 的 工 作 組, 92

研 究 對 政 府 撥 給 住 宅 協 會 大 學 等 公 共 機 構 的 一 五 億 英 鎊 公 共 資 金 的 最 佳 監 督 途 徑 問 題 而 當 時 還 是 反 對 黨 的 工 黨 則 提 前 宣 布, 未 來 的 工 黨 政 府 將 對 國 家 審 計 制 度 進 行 重 大 改 革, 賦 予 國 家 審 計 局 更 大 職 權 此 外, 根 據 諾 蘭 委 員 會 一 九 九 六 年 五 月 提 出 的 有 關 建 議, 倫 敦 警 察 廳 一 九 九 六 年 十 二 月 建 立 了 反 腐 敗 熱 線 電 話, 鼓 勵 社 會 公 眾 及 內 部 成 員 舉 報 貪 污 詐 欺 等 腐 敗 犯 罪 行 為 總 之, 諾 蘭 委 員 會 自 成 立 以 來, 透 過 有 計 劃 地 調 查, 不 斷 地 以 報 告 形 式 對 英 國 公 職 道 德 狀 況 作 出 總 體 評 價 及 具 體 分 析, 並 為 因 應 民 眾 之 不 滿 與 批 評, 提 出 改 善 政 策, 對 公 職 活 動 發 揮 了 有 力 的 監 督 和 咨 詢 作 用, 在 英 國 政 治 生 活 中 產 生 了 重 要 影 響 諾 蘭 委 員 會 在 英 國 具 有 很 高 的 知 名 度, 其 超 脫 於 議 會 和 政 府 機 關 的 地 位, 不 僅 在 英 國 國 內 備 受 矚 目, 而 且 在 國 際 上 也 引 起 重 視 二 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 英 國 各 郡 市 區 警 察 局 均 設 有 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室, 負 責 對 政 府 官 員 的 貪 污 行 為 以 及 相 關 企 業 詐 欺 行 為 進 行 調 查 在 英 國, 政 府 官 員 與 企 業 相 互 勾 結 所 為 貪 污 或 詐 欺 等 犯 罪 行 為 主 要 由 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 負 責 調 查, 因 此 該 辦 公 室 擁 有 廣 泛 的 調 查 權 力 例 如 在 調 查 貪 污 或 詐 欺 案 件 時, 可 命 令 涉 嫌 之 企 業 或 個 人 提 交 書 面 等 證 據, 必 要 時 可 向 法 院 申 請 獲 得 搜 查 令, 並 對 於 可 疑 處 所 進 行 搜 查, 亦 可 沒 收 任 何 與 涉 嫌 犯 罪 者 已 經 或 準 備 實 施 的 犯 罪 活 動 有 關 的 合 同 文 書 等 資 料, 同 時 可 進 行 查 封 扣 押 任 何 公 民 的 銀 行 帳 戶 等 為 防 止 警 察 濫 用 權 力, 英 國 政 府 於 一 九 八 五 年 又 設 立 了 警 察 不 良 行 為 投 訴 局, 受 理 公 民 對 警 察 違 法 違 紀 行 為 的 控 告 該 局 負 責 人 由 內 務 大 臣 任 命, 人 選 必 須 是 沒 有 擔 任 過 警 察 職 務 的 人 員, 每 屆 任 期 三 年 三 反 貪 污 賄 賂 局 由 於 貪 污 詐 欺 現 象 未 能 得 到 有 效 遏 制, 甚 至 在 二 十 世 紀 更 為 嚴 93

重, 引 致 民 眾 對 於 警 察 機 關 反 貪 污 詐 欺 工 作 效 率 強 烈 不 滿 在 一 九 八 六 年, 皇 家 嚴 重 詐 欺 案 件 對 策 委 員 會 發 表 報 告, 建 議 成 立 一 個 新 的 機 構, 獨 立 負 責 偵 查 並 起 訴 重 大 復 雜 的 貪 污 詐 騙 犯 罪 案 件 故 於 一 九 八 七 年 五 月 十 五 日, 英 國 議 會 通 過 一 九 八 七 年 刑 事 司 法 法 - 嚴 重 詐 欺 局 法, 依 該 法 於 一 九 八 八 年 四 月 六 日 正 式 建 立 總 檢 察 長 領 導 下 的 反 貪 污 賄 賂 局, 直 接 立 案 偵 查 及 起 訴 發 生 在 英 格 蘭 威 爾 士 和 北 愛 爾 蘭 等 地 的 五 萬 英 磅 以 上 的 重 大 和 複 雜 的 貪 污 賄 賂 和 洗 錢 案 件, 而 其 他 如 貪 污 賄 賂 案 件 仍 由 警 察 部 門 進 行 調 查 貪 污 調 查 局 人 員 係 由 檢 察 官 警 官 及 會 計 師 組 成, 工 作 任 務 是 對 貪 污 賄 賂 及 洗 錢 等 案 件 進 行 調 查 及 起 訴, 在 國 外 追 逃 贓 款 及 協 助 外 國 司 法 機 關 查 辦 重 大 詐 欺 案 件 法 律 賦 予 該 局 包 括 指 揮 警 察 與 司 法 部 門 協 助 調 查 權 詢 問 權 搜 查 權 等 權 力, 該 局 並 實 施 偵 訴 合 一 的 辦 案 體 制, 亦 即 腐 敗 犯 罪 從 偵 辦 到 起 訴 均 由 同 一 組 辦 案 人 員 負 責 四 文 官 委 員 會 依 據 文 官 行 為 守 則 之 授 權, 英 國 設 置 文 官 委 員 會 (Civil Service Commissioners), 係 為 維 繫 英 國 文 官 體 系 健 全 中 立 廉 潔 之 主 要 機 構, 共 有 十 四 位 委 員, 由 英 皇 任 命 非 常 任 文 官 以 及 與 內 閣 大 臣 無 關 係 之 獨 立 人 士 所 組 成, 主 要 職 責 是 頒 訂 文 官 選 聘 之 規 範 準 則, 並 使 該 規 範 具 體 執 行 以 選 拔 人 才, 另 與 各 部 會 合 作 確 保 文 官 倫 理 原 則 之 執 行, 最 重 要 的 是, 若 公 務 人 員 認 為 主 管 要 求 其 從 事 不 合 理 或 不 適 當 之 行 為 時, 可 依 先 於 部 會 內 提 出 陳 報, 該 案 若 未 能 獲 得 部 會 妥 善 處 理, 該 員 得 向 文 官 委 員 會 提 出 上 訴 與 申 復, 而 文 官 委 員 會 將 進 行 調 查, 並 公 布 調 查 結 果 與 提 出 建 議 肆 小 結 英 國 的 行 政 倫 理, 強 調 公 務 人 員 合 乎 法 制 行 為 與 專 業 發 展, 所 謂 法 制 行 為 指 行 政 機 關 與 公 務 人 員 均 必 須 遵 守 國 家 法 律 以 及 一 般 人 事 行 94

政 規 章, 重 要 的 行 政 法 令 如 公 務 機 密 法 防 止 貪 污 法 等, 亦 即 公 務 人 員 須 在 法 制 原 則 ( 或 合 法 原 則 principle of legality) 下 成 為 王 權 的 臣 僕, 此 即 學 者 所 稱 遵 守 法 制 之 倫 理 體 制, 而 其 他 法 令 未 及 者 則 屬 專 業 責 任 (Professional duty) 與 專 業 發 展 之 倫 理 體 制 從 英 國 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度 相 關 法 令 及 專 責 機 構 之 演 進 來 看, 英 國 雖 受 限 於 其 民 族 保 守 之 特 性, 但 在 防 止 公 務 人 員 貪 瀆 不 法 之 機 制 方 面, 卻 展 現 其 實 事 求 是 之 精 神, 不 僅 適 時 修 訂 相 關 法 令, 並 建 構 防 貪 機 構, 確 可 提 供 參 考 有 關 英 國 推 動 公 務 人 員 利 益 迴 避 體 制 之 現 況, 值 得 我 國 借 鏡 之 處, 可 分 就 法 律 規 範 及 專 責 機 構 等 方 面 說 明 之 : 一 倫 理 規 範 位 階 不 足 英 國 公 務 人 員 之 公 務 倫 理 守 則, 多 形 諸 法 令 予 以 規 範, 有 別 於 大 陸 法 系 國 家 者, 英 國 屬 於 習 慣 法 體 制 國 家, 有 關 文 官 法 例, 大 多 基 於 慣 例 並 以 行 政 規 則 方 式 頒 行 之 20 就 利 益 迴 避 而 言, 近 年 來 雖 在 文 官 行 為 守 則 文 官 管 理 法 典 及 內 閣 大 臣 法 典 : 內 閣 大 臣 倫 理 與 程 序 守 則 等 法 規 中 有 所 著 墨, 但 在 法 律 位 階 上, 恐 難 以 發 揮 強 而 有 力 的 約 束 效 果, 此 是 未 來 應 加 強 之 處 二 缺 乏 統 一 明 確 規 範 由 於 英 國 廉 政 法 規 歷 史 久 遠, 雖 歷 經 數 次 修 改, 但 在 法 規 龐 雜 之 情 況 下, 造 成 缺 乏 一 致 性 整 體 性 及 連 慣 性 之 困 境 例 如 現 行 對 於 違 反 利 益 迴 避 之 肅 貪 規 範 多 達 十 餘 種, 不 僅 適 用 對 象 不 一, 適 用 事 由 也 有 所 不 同, 而 在 此 情 況 下 難 免 有 所 疏 漏, 因 此 未 來 應 整 合 一 套 專 法 較 為 妥 適 三 專 責 機 構 分 工 不 明 英 國 對 於 利 益 迴 避 案 件 雖 設 有 不 同 專 責 機 構, 但 各 機 構 分 工 不 甚 明 確, 例 如 一 般 貪 污 案 件 屬 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室, 而 重 大 案 件 則 是 反 貪 污 賄 賂 局, 分 工 方 式 係 以 五 萬 英 磅 以 上 的 重 大 和 複 20 許 南 雄, 各 國 人 事 制 度, 臺 北 : 商 鼎 文 化,2006 年, 第 7 版, 頁 144-145 95

雜 的 貪 污 賄 賂 及 洗 錢 案 件 來 劃 分 此 種 方 式 容 易 造 成 調 查 公 務 人 員 違 反 利 益 迴 避 之 專 責 機 構 分 工 不 易 事 權 不 一 之 情 況, 故 應 整 合 由 專 一 機 構 負 責 並 提 高 其 位 階, 此 較 能 發 揮 其 效 果 第 三 節 美 國 壹 前 言 民 主 國 家 能 否 長 治 久 安, 一 般 多 認 為 係 取 決 於 其 政 府 官 員 是 否 落 實 倫 理 作 為, 以 及 是 否 取 得 該 國 人 民 之 信 任 由 於 美 國 憲 政 制 度 是 將 政 府 權 威 建 立 於 被 統 治 者 同 意 的 基 礎 上, 如 美 國 憲 法 於 前 言 所 示 : 我 們 人 民... 任 命 並 建 立 美 國 此 套 憲 法 ( We the people..do ordain and establish this Constitution for the United States of America.) 是 以, 政 府 官 員 無 論 是 民 選 或 非 民 選, 都 必 須 對 其 公 民 負 責 然 而, 美 國 歷 史 上 曾 發 生 一 連 串 的 重 大 事 件 導 致 動 搖 社 會 大 眾 對 聯 邦 政 府 之 信 任, 促 使 政 府 當 局 必 須 訂 定 法 律 規 範, 以 挽 回 人 民 信 心 在 內 戰 (Civil War) 期 間, 由 於 官 員 收 受 餽 贈 猖 獗, 政 府 不 得 不 制 定 新 法 予 以 抑 制, 此 即 當 今 美 國 聯 邦 刑 法 中 解 決 利 益 衝 突 部 分 之 前 身 自 十 九 世 紀 以 來, 美 國 政 壇 雖 發 生 不 少 違 反 行 政 倫 理 的 醜 聞 案 件, 惟 至 一 九 五 年 代 因 杜 魯 門 總 統 親 信 涉 及 貪 污 情 事, 受 到 參 議 院 委 員 會 調 查, 方 開 啟 美 國 政 府 倫 理 改 革 的 大 門 如 一 九 五 一 年 美 國 聯 邦 人 事 主 管 通 過 服 務 信 條, 並 交 由 當 時 的 文 官 委 員 會 印 製 宣 導, 依 據 該 信 條 內 容 : 吾 人 確 信 我 們 的 職 責 是, 忠 誠 執 行 表 達 在 法 律 上 的 人 民 意 志, 以 公 平 禮 貌 廉 潔 和 瞭 解 為 民 服 務, 改 進 工 作 的 效 率 性, 經 濟 性 和 效 能 性, 並 因 之 對 政 府 提 供 最 大 服 務 之 貢 96

獻 21 美 國 聯 邦 政 府 真 正 開 始 推 動 倫 理 法 案 則 是 至 一 九 七 年 代 才 開 始, 主 要 導 火 線 是 尼 克 森 時 代 發 生 副 總 統 被 指 控 在 州 長 任 內 工 程 貪 污 而 辭 職, 隨 後 尼 克 森 又 因 水 門 事 件 辭 職 此 後, 繼 任 的 福 特 總 統 為 恢 復 政 府 形 象, 民 間 非 營 利 團 體 ( 如 法 律 與 社 會 政 策 中 心 ) 及 國 會 的 行 政 立 法 與 司 法 薪 俸 委 員 會 也 參 與 出 版 改 革 建 議 報 告 一 九 七 八 年 卡 特 總 統 任 內 通 過 政 府 倫 理 法 (Ethics in Government Act of 1978), 此 為 美 國 聯 邦 政 府 第 一 部 的 完 整 性 立 法 22 雷 根 執 政 時, 相 繼 發 生 密 斯 司 法 部 長 涉 嫌 非 法 融 資 等 政 府 高 官 之 不 法 事 件 因 此 布 希 總 統 於 一 九 八 九 年 一 月 就 任 時, 隨 即 提 出 應 加 強 政 府 倫 理, 並 於 同 年 十 一 月 三 十 日 大 幅 修 訂 政 府 倫 理 法 並 制 定 倫 理 改 革 法 而 成 為 現 制 的 主 要 法 源 依 據, 並 設 立 相 關 的 專 責 機 關 ( 組 織 ) 以 推 動 廉 政 法 規 美 國 不 論 在 公 務 人 員 利 益 迴 避 之 相 關 規 範 或 專 責 機 構, 其 設 計 係 依 循 美 國 憲 法 聯 邦 體 制, 因 此, 聯 邦 州 及 地 方 政 府 各 層 級 之 倫 理 法 規 及 控 制 系 統 也 有 所 不 同 如 在 聯 邦 層 級 中, 所 訂 定 的 倫 理 法 規 及 管 制 措 施 具 有 獨 立 且 全 面 性, 適 用 於 行 政 立 法 司 法 三 個 部 門, 如 利 益 迴 避 原 則 即 是 一 體 適 用, 但 就 各 部 門 而 言, 則 另 有 不 同 之 細 部 規 定 就 行 政 部 門 而 言, 設 置 政 府 倫 理 局, 負 責 指 導 聯 邦 政 府 各 機 關 部 門 個 別 執 行 的 倫 理 方 案 ; 就 立 法 部 門 而 言, 參 眾 兩 院 都 各 自 訂 立 規 範 其 委 員 的 行 為 規 則, 於 參 議 院 中, 倫 理 問 題 屬 於 被 選 任 的 倫 理 委 員 會 (Committee on Ethics) 的 管 轄 範 疇 ; 眾 議 院 則 由 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards of Conduct) 管 轄 之 申 言 之, 美 國 參 眾 兩 院 對 其 議 員 舉 凡 利 益 迴 避 收 受 禮 物 收 受 政 治 獻 金 本 職 以 外 的 任 何 收 入, 都 有 相 當 詳 盡 與 嚴 格 的 規 範 及 限 制, 若 有 違 反 院 內 之 內 規 或 甚 至 觸 法, 將 會 由 其 倫 理 委 員 會 處 理 倫 理 委 員 會 可 以 做 成 各 種 懲 處 建 議, 其 中 最 嚴 重 的 便 是 將 其 逐 出 國 會, 喪 失 議 員 資 格 ; 就 司 施 能 傑, 美 國 政 府 人 事 管 理, 臺 北 : 商 鼎 文 化,1999 年, 初 版, 頁 231 同 前 註, 頁 232 21 22 97

法 部 門 而 言, 倫 理 問 題 如 財 務 公 開 系 統, 係 由 美 國 審 判 委 員 會 (The Judicial Conference of the United States) 執 行 此 外, 州 的 層 級 也 各 有 其 相 關 的 倫 理 法 令 (statutes) 及 管 制 措 施, 但 屬 於 司 法 權 的 範 圍 州 政 府 的 倫 理 規 範 始 於 一 九 六 七 年, 之 後 逐 步 由 各 州 自 行 建 立 其 倫 理 守 則 貳 法 律 規 範 美 國 聯 邦 政 府 針 對 利 益 衝 突 的 行 為 採 取 法 令 途 徑 予 以 約 束, 在 輔 以 其 他 倫 理 守 則 等 規 範, 規 範 公 務 人 員 的 方 式 主 要 有 二 種 : 一 是 包 括 刑 法 及 倫 理 改 革 法 等 法 律 途 徑 ; 另 一 是 總 統 訂 頒 總 統 命 令 及 政 府 倫 理 局 基 於 職 掌 所 作 行 政 命 令 規 定 的 行 政 途 徑 有 關 美 國 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度, 法 令 及 行 政 命 令 主 要 內 容 包 括 四 個 部 分, 即 行 為 守 則 財 務 公 開 執 行 機 關 和 弊 端 揭 發 人 的 保 護 : 23 一 行 為 守 則 (A code of conduct) 美 國 已 建 立 一 套 公 務 人 員 遵 守 的 行 為 守 則, 如 對 利 益 迴 避 餽 贈 及 旅 費 的 收 受 續 業 限 制 (post-employment restriction) 裙 帶 關 係 (nepotism) 等, 予 以 明 確 且 嚴 格 的 限 制 二 財 務 公 開 (Financial disclosure) 主 要 是 為 防 止 公 務 人 員 濫 用 職 務 謀 取 自 身 的 利 益, 對 於 職 務 上 可 能 涉 及 利 益 衝 突 者, 除 有 利 益 迴 避 之 規 定 外, 其 個 人 薪 俸 及 薪 俸 以 外 的 所 得 持 有 股 票 債 券 不 動 產 等 皆 須 申 報 藉 由 財 務 公 開 的 方 式, 經 過 輿 論 或 民 眾 的 監 督, 促 使 公 務 人 員 自 律 三 嚴 格 的 執 行 機 關 (A strong enforcement agency with penalties) 執 行 機 關 能 否 依 法 落 實 執 行 是 遏 止 公 務 人 員 違 犯 行 為 之 基 本 要 素, 其 必 須 具 有 明 確 的 權 責, 充 足 的 預 算 及 人 員, 不 受 政 治 干 擾, 執 行 其 陳 述 意 見 調 查 事 實 報 告 調 查 結 果 及 確 保 準 則 的 實 施 等 權 力 23 廖 敏 璋, 美 國 行 政 倫 理 法 制 之 研 究, 臺 北 : 東 吳 大 學 政 治 研 究 所 碩 士 論 文,2002 年, 頁 35-36 98

換 言 之, 行 政 倫 理 機 關 扮 演 著 詮 釋 及 實 施 守 則 之 角 色 四 弊 端 揭 發 人 的 保 護 (Protection for whistle-blower) 為 保 護 弊 端 揭 發 人 遭 到 報 復, 使 其 不 會 遭 受 到 歧 視 強 迫 政 治 活 動 等 違 反 功 績 原 則 之 人 事 措 施 美 國 聯 邦 政 府 制 定 倫 理 法 規, 主 要 是 起 源 於 一 九 七 年 代 初 期 尼 克 森 總 統 水 門 竊 聽 案 所 造 成 的 政 府 信 心 危 機, 以 及 一 九 七 二 年 總 統 競 選 活 動 中, 濫 用 經 費 等 原 因 其 中 與 利 益 迴 避 制 度 有 關 之 法 律 規 範, 可 分 成 立 法 部 門 訂 頒 之 法 律, 以 及 行 政 部 門 頒 布 之 行 政 命 令 有 關 利 益 迴 避 制 度 之 主 要 法 律 如 下 : 一 政 府 倫 理 法 (Ethics in Government Act of 1978) 該 法 主 要 規 範 為 :( 一 ) 在 人 事 管 理 局 下 設 立 政 府 倫 理 局, 負 責 指 導 所 有 行 政 機 關 的 倫 理 方 案 ( 二 ) 為 聯 邦 政 府 設 計 一 個 行 政 立 法 司 法 三 部 門 皆 可 一 體 適 用 之 廉 政 制 度 ( 三 ) 針 對 那 些 行 使 獨 立 調 查 權 和 起 訴 政 府 官 員 權 力 的 特 別 檢 察 官, 制 定 任 命 程 序, 藉 以 提 升 執 法 效 能 ( 四 ) 對 於 行 政 部 門 的 離 職 員 工, 增 列 任 職 限 制 二 文 官 改 革 法 (Civil Service Performance Act of 1978) 該 法 主 要 規 範 內 容 為 :( 一 ) 設 立 功 績 制 保 護 委 員 會 (The Merit System Protection Board), 負 責 監 督 行 政 部 門 的 人 事 措 施, 並 確 保 聯 邦 功 績 制 的 廉 能 (integrity) ( 二 ) 法 案 嚴 禁 不 當 的 人 事 措 施, 包 括 禁 止 對 舉 發 人 施 以 報 復 行 為, 使 揭 發 政 府 方 案 設 計 及 執 行 的 過 程 中, 所 有 管 理 不 善 浪 費 及 濫 用 情 形 等, 具 有 法 律 保 障 ( 三 ) 擴 大 特 別 檢 察 官 辦 公 室 (The Office of Special Counsel) 之 功 能 及 權 力, 如 接 受 舉 發 人 的 檢 舉 投 訴, 並 據 而 進 行 調 查 及 起 訴 24 三 倫 理 改 革 法 (Ethics Reform Act of 1989) 24 為 保 護 經 由 合 法 程 序 揭 發 政 府 內 部 弊 端 者, 避 免 其 遭 受 迫 害 及 報 復, 美 國 國 會 於 一 九 八 九 年 訂 頒 揭 弊 者 保 護 法 案 (The Whistleblower Protection Act of 1989), 使 特 別 檢 察 署 (Office of Special Counsel) 從 功 績 制 保 護 委 員 會 中 獨 立 出 來, 藉 以 保 護 公 務 人 員 尤 其 是 揭 弊 者, 避 免 其 遭 受 到 不 當 的 人 事 處 置 99

美 國 國 會 立 法 目 的 是 為 促 使 美 國 之 倫 理 法 規 產 生 一 些 重 大 的 改 變, 該 法 主 要 規 定 是 : ( 一 ) 除 沿 用 對 離 職 員 工 之 規 範 外, 並 將 適 用 對 象 擴 及 國 會 議 員 職 員 最 高 幕 僚 行 政 部 門 官 員 貿 易 協 商 代 表 以 及 外 交 部 門 的 代 表 等 ( 二 ) 對 財 政 公 開 制 度 予 以 修 正, 要 求 政 府 的 行 政 立 法 司 法 三 部 門 必 須 提 出 具 有 公 信 力 的 財 務 報 告 此 外, 對 於 利 益 迴 避 所 引 發 的 刑 事 責 任 問 題, 亦 予 以 修 正 ( 三 ) 限 制 政 府 所 有 部 門 之 官 員 及 員 工 不 當 牟 取 某 些 特 定 利 益, 如 餽 贈 禮 物 或 收 受 賄 賂 等, 惟 核 准 行 政 機 關 接 受 非 聯 邦 機 構 為 其 聯 邦 員 工 參 加 會 議 研 討 會 或 與 公 務 人 員 義 務 相 關 活 動 的 差 旅 費 支 出, 並 授 權 行 使 倫 理 監 督 權 的 機 關 訂 頒 相 關 實 施 辦 法 ( 四 ) 對 於 某 些 部 門 之 高 級 官 員 在 外 兼 職 所 得 及 任 用 範 圍 設 予 限 制, 內 容 包 括 :1. 在 外 兼 職 所 得 不 得 超 過 其 年 薪 的 十 五 %;2. 不 得 接 受 來 自 專 業 工 作 以 外 的 額 外 報 酬 ;3. 不 得 接 受 任 何 協 會 公 司 或 其 他 機 構 之 官 員 及 委 員 的 聘 用 及 服 務 報 酬 ;4. 未 經 過 倫 理 機 關 之 核 准, 不 得 接 受 講 學 報 酬 另 該 法 所 有 適 用 對 象, 皆 不 得 接 受 謝 禮, 即 包 括 出 席 費 演 講 費 或 文 章 撰 稿 費 等, 或 者 等 值 之 報 酬 四 聯 邦 採 購 法 修 正 案 (Office of Federal Procurement Policy Act Amendments of 1988) 該 修 正 案 主 要 在 確 保 聯 邦 採 購 程 序 公 平, 其 規 範 涵 蓋 下 列 四 個 範 圍 : 離 職 員 工 尋 求 僱 用 (seeking Employment) 退 休 金 及 資 訊 公 開 除 對 離 職 員 工 予 以 限 制 外, 該 法 同 時 涵 蓋 官 員 及 職 員, 還 包 括 承 包 商 轉 包 商 專 家 及 顧 問 等 對 象 五 遊 說 公 開 法 (Lobbying Disclosure Act of 1995) 該 法 旨 在 修 訂 一 九 四 六 年 所 制 定 且 已 不 合 時 宜 的 遊 說 法, 根 據 100

該 法 規 定, 遊 說 者 必 須 事 先 向 國 會 及 行 政 部 門 登 記, 並 就 其 遊 說 的 對 象 及 議 題, 以 及 報 酬 的 總 額 提 出 報 告, 而 離 職 員 工 亦 同 樣 適 用 此 法, 尤 其 是 美 國 貿 易 代 表 (The US Trade Representative) 及 其 代 理 人, 在 離 職 後 同 受 其 限 制 除 上 述 法 案 外, 美 國 行 政 部 門 針 對 倫 理 所 發 布 之 各 種 相 關 行 政 命 令 良 多, 與 利 益 迴 避 相 關 者 主 要 如 下 : 一 第 一 二 六 六 八 號 行 政 命 令 ( 一 九 八 九 年 一 月 二 十 五 日 ) 此 命 令 成 立 聯 邦 倫 理 法 案 改 革 委 員 會, 除 負 責 檢 討 現 行 的 聯 邦 倫 理 法 條 例 和 相 關 政 策 外, 並 有 權 向 總 統 推 薦 提 出 法 令 修 正 案, 以 及 行 政 上 和 其 他 方 面 的 改 革, 藉 此 提 倡 聯 邦 公 務 人 員 和 所 屬 員 工 的 廉 潔, 以 確 保 人 民 對 政 府 的 信 任 二 倫 理 改 革 報 告 直 接 隸 屬 於 總 統 的 倫 理 改 革 委 員 會 於 一 九 八 九 年 三 月, 提 交 一 份 名 為 以 榮 耀 之 心, 為 民 服 務 (To Serve with Honor:Report of the President's Commission on Federal Ethics Law Reform) 的 報 告 給 布 希 總 統 報 告 中 指 出 倫 理 指 導 原 則 有 :( 一 ) 倫 理 規 範 必 須 嚴 格 到 足 以 確 保 公 務 人 員 之 行 為 符 合 最 大 限 度 的 誠 實, 以 滿 足 大 眾 對 他 們 的 信 賴 ;( 二 ) 倫 理 規 範 必 須 公 平 客 觀 ;( 三 ) 聯 邦 政 府 的 倫 理 規 範, 無 論 是 在 行 政 立 法 或 司 法 部 門, 都 必 須 是 公 正 的 ;( 四 ) 倫 理 規 範 不 應 作 不 合 理 的 限 制, 以 致 於 有 礙 具 有 能 力 者 進 入 文 官 體 系, 而 形 成 人 才 反 遭 淘 汰 之 現 象 委 員 會 另 提 出 二 十 七 項 建 議, 主 要 包 括 處 理 有 關 僱 用 離 職 員 工 轉 任 的 限 制 財 政 公 開 聯 邦 倫 理 管 制 糾 正 程 序 以 及 實 施 之 機 制 等 議 題 報 告 中, 委 員 會 建 議 修 訂 第 一 九 六 五 號 行 政 命 令 中 之 行 為 規 範, 並 由 政 府 倫 理 局 統 一 並 獨 立 管 制 所 有 行 政 部 門 的 行 為 規 範 三 第 一 二 六 七 四 號 行 政 命 令 ( 一 九 八 九 年 四 月 十 二 日 ) 該 命 令 要 求 行 政 機 關 全 體 公 務 人 員 遵 行 倫 理 行 為 原 則 101

(Principles of Ethical Conduct), 並 於 一 九 九 三 年 二 月 三 日 生 效 且 實 施 至 今 該 命 令 指 示 政 府 倫 理 局 頒 布 一 套 具 獨 立 性 廣 泛 性, 且 必 須 是 客 觀 合 理 可 行 之 倫 理 規 範 同 時 也 指 示 政 府 倫 理 局 頒 布 財 政 公 開 制 度 的 詳 細 規 則, 並 指 示 行 政 部 門 發 展 倫 理 訓 練 計 畫, 每 年 為 員 工 實 施 倫 理 教 育 訓 練 倫 理 行 為 原 則 涵 蓋 範 圍 寬 廣, 從 利 益 衝 突 的 規 範 到 收 受 餽 贈 之 限 制, 均 有 詳 盡 規 定, 其 中 最 基 本 的 通 則 共 計 十 四 項, 如 下 : ( 一 ) 公 務 人 員 係 為 公 眾 之 信 託 (public trust), 必 須 超 越 個 人 之 利 益, 忠 於 憲 法 法 律 及 公 務 倫 理 等 原 則 ( 二 ) 公 務 人 員 不 得 謀 求 違 背 職 務 責 任 之 財 務 利 益 ( 三 ) 公 務 人 員 不 得 利 用 未 經 公 開 之 政 府 資 訊 進 行 財 務 交 易, 亦 不 得 濫 用 上 述 資 訊 增 加 個 人 利 益 ( 四 ) 公 務 人 員 不 得 向 下 列 對 象 索 取 收 受 餽 贈 或 其 他 有 價 物 品 :1. 受 公 務 人 員 所 屬 機 構 管 轄 拘 束 者 ;2. 與 公 務 人 員 有 業 務 往 來 者 ;3. 依 法 要 求 公 務 人 員 執 行 職 務 者 ;4. 公 務 人 員 之 職 務 作 為 明 顯 影 響 其 利 益 者 ( 五 ) 公 務 人 員 須 秉 持 誠 信 執 行 職 務 ( 六 ) 公 務 人 員 不 得 蓄 意 對 外 發 布 未 經 授 權 之 承 諾 或 其 他 意 思 表 示, 以 要 求 政 府 履 行 特 定 之 義 務 ( 七 ) 公 務 人 員 不 得 利 用 職 務 謀 求 個 人 利 益 ( 八 ) 公 務 人 員 應 以 超 然 立 場 執 行 職 務, 不 得 給 予 任 何 私 人 組 織 或 個 人 特 殊 之 待 遇 ( 九 ) 公 務 人 員 應 保 護 撙 節 公 有 財 產, 除 法 定 用 途 外, 不 得 任 意 挪 用 ( 十 ) 公 務 人 員 不 得 在 外 兼 任 ( 或 謀 求 ) 違 背 職 務 責 任 之 職 位, 或 從 事 類 似 之 活 動 ( 十 一 ) 公 務 人 員 得 向 適 當 之 機 關 揭 發 公 務 上 浪 費 不 實 濫 權 及 102

貪 瀆 之 情 事 ( 十 二 ) 公 務 人 員 得 忠 實 履 行 公 民 之 義 務, 包 括 一 切 正 當 之 財 政 義 務, 尤 其 是 各 級 政 府 依 法 課 徵 之 稅 賦 ( 十 三 ) 公 務 人 員 得 依 法 給 予 全 體 國 民 公 平 之 機 會, 不 得 因 種 族 膚 色 宗 教 信 仰 原 始 國 籍 年 齡 或 傷 殘 而 有 差 別 之 待 遇 ( 十 四 ) 公 務 人 員 得 全 力 避 免 違 背 上 述 之 法 定 內 容 或 倫 理 標 準 若 因 特 殊 環 境 導 致 違 背 上 述 之 法 定 內 容 或 倫 理 標 準 者, 應 由 熟 悉 相 關 事 實 之 專 業 人 士 認 定 責 任 之 歸 屬 25 四 行 政 部 門 員 工 倫 理 行 為 標 準 政 府 倫 理 局 依 據 第 一 二 六 七 四 號 行 政 命 令 研 擬 頒 布 行 政 部 門 員 工 倫 理 行 為 標 準 (Standards of Ethical Conduct of Employees of the Executive Branch), 並 自 一 九 九 三 年 二 月 三 日 起 生 效 其 中 對 於 員 工 在 收 受 禮 品 利 益 迴 避 執 行 業 務 公 平 公 正 尋 求 僱 用 濫 權 以 及 對 外 活 動 等 方 面, 都 有 特 別 的 規 定, 並 藉 由 此 套 員 工 倫 理 行 為 標 準, 建 立 各 機 關 統 一 之 規 範 五 第 一 二 八 三 四 號 行 政 命 令 ( 一 九 九 三 年 一 月 二 十 日 ) 柯 林 頓 總 統 於 一 九 九 三 年 甫 就 任 的 第 一 天 便 簽 署 第 一 二 八 三 四 號 行 政 命 令 - 行 政 機 關 員 工 倫 理 合 議 書 ( Ethics Commitments by Executive Branch Appointees) 其 中 規 定 所 有 非 永 業 的 高 級 員 工 (non-career senior appointees) 及 貿 易 代 表 必 須 簽 署 一 個 限 制 其 離 職 後 從 事 相 關 活 動 的 契 約 規 範 凡 此 命 令 中 所 適 用 的 對 象, 都 必 須 簽 署 同 意 在 僱 用 期 滿 或 中 止 後, 或 參 加 貿 易 協 商 結 束 後 的 前 五 年 期 間, 不 得 參 加 與 原 職 位 職 務 相 關 的 遊 說 活 動 此 外, 依 據 美 國 聯 邦 政 府 政 府 倫 理 局 訂 頒 之 規 定, 所 謂 財 務 利 益 25 江 岷 欽 劉 坤 億, 企 業 型 政 府 理 念 實 務 省 思, 臺 北 : 智 勝 文 化 出 版 社,1999 年, 初 版, 頁 299-230 103

衝 突 分 成 兩 類, 包 括 財 務 利 益 之 迴 避 與 財 務 利 益 之 禁 止 財 務 利 益 之 迴 避 係 指 依 刑 法 規 定, 遇 有 明 知 個 人 配 偶 未 成 年 子 女 合 夥 人 曾 經 任 職 機 構 及 未 來 可 能 雇 主 之 財 務 利 益, 將 受 到 直 接 且 可 預 期 的 影 響 時, 公 務 人 員 即 應 迴 避, 除 非 獲 准, 否 則 不 得 親 自 與 明 顯 參 與 該 事 項 之 正 式 決 定 財 務 利 益 之 禁 止 則 指 不 得 擁 有 或 取 得 法 令 或 機 關 禁 止 的 財 務 利 益 ( 如 股 票 等 ), 不 過 這 項 禁 止 通 常 另 視 個 案 而 定 有 關 違 反 利 益 迴 避 之 刑 事 規 範, 主 要 如 刑 法 (The basic conflict of interest laws in the United States are criminal statutes that appear in title 18 of the Unite State Code) 禁 止 行 賄 利 益 衝 突 薪 水 以 外 的 額 外 收 入, 及 聯 邦 政 府 官 員 離 職 後 的 行 為 限 制 等 而 違 反 刑 法 之 處 罰 包 括 監 禁 及 罰 鍰 此 外, 違 反 刑 法 有 關 利 益 迴 避 之 行 為, 係 由 司 法 部 (Department of Justice) 審 理, 包 括 由 司 法 部 犯 罪 處 ( Criminal Division of the Justice Department) 以 下 設 置 之 公 共 廉 潔 小 組 (Public Integrity Section), 以 及 檢 察 官 辦 公 室 (United States Attorney's Offices) 進 行 調 查 及 起 訴, 各 機 關 的 檢 察 總 長 亦 有 權 調 查 可 能 違 反 刑 法 之 行 為 一 旦 經 司 法 部 門 起 訴, 即 依 聯 邦 法 院 的 法 定 程 序 (regular processes) 分 別 依 刑 法 等 規 定 進 行 審 判, 不 服 審 判 者 可 向 聯 邦 巡 迴 法 院 (Federal circuit courts) 提 起 上 訴, 再 不 服 的 最 後 上 訴 機 關 為 美 國 最 高 法 院 (the Unite States Supreme Court) 其 他 如 檢 察 長 法 案 (Inspector General Act of 1978), 係 為 落 實 調 查 及 起 訴 之 機 能 (Capacities in investigation and prosecution), 美 國 根 據 此 法 案, 在 行 政 部 門 及 各 機 關 中 設 立 檢 察 長 室 (Office of Inspector General) 檢 察 長 具 有 獨 立 傳 喚 權, 負 責 揭 發 及 預 防 政 府 計 畫 方 案 中 有 關 詐 欺 浪 費 及 管 理 不 善 等 行 為 參 專 責 機 構 104

為 促 進 政 府 規 劃 倫 理 方 針 並 執 行 相 關 業 務, 美 國 增 設 倫 理 新 職 位 成 立 倫 理 機 關 例 如, 一 九 七 年 代 先 後 成 立 聯 邦 選 舉 委 員 會 (Federal Election Commission) 功 績 制 保 護 委 員 會 (Merit Systems Protection Board,MSPB) 政 府 倫 理 局 (The Office of Government Ethics, OGE), 以 及 特 別 檢 察 署 (Office of Special Counsel,OSC) 等, 一 九 七 年 代 末 期 則 設 置 檢 察 總 長 (Inspector General) 制 度 一 九 八 年 代 創 設 直 隸 於 總 統 的 廉 潔 及 效 率 委 員 會 (President's Council on Integrity and Efficiency), 並 加 強 政 府 倫 理 局 及 特 別 檢 察 署 二 個 機 關 之 職 能 一 九 九 年 代, 在 管 理 預 算 局 (OMB) 中 設 立 聯 邦 財 政 管 理 局 (Office of Federal Financial Management), 並 為 加 強 檢 察 官 之 權 威, 重 新 修 訂 獨 立 檢 察 官 法 與 本 文 有 關 之 專 責 機 構 如 下 : 一 政 府 倫 理 局 (The Office of Government Ethics,OGE) 依 據 一 九 七 八 年 政 府 倫 理 法 規 定, 在 人 事 管 理 局 下 設 立 政 府 倫 理 局, 原 只 限 於 一 個 辦 公 室 的 規 模 至 一 九 八 九 年, 國 會 將 政 府 倫 理 局 獨 立 出 來, 採 首 長 制, 設 有 局 長 一 人, 由 總 統 提 名, 經 參 議 院 同 意 後 任 命, 任 期 五 年 原 隸 屬 於 行 政 部 門 人 事 管 理 局 的 政 府 倫 理 局, 主 要 在 為 行 政 部 門 各 機 關 所 自 行 規 劃 之 倫 理 方 案 提 供 政 策 性 的 指 導 方 針 換 言 之, 各 個 部 門 或 機 關 必 須 對 各 自 管 理 之 倫 理 方 案 負 責, 而 責 任 歸 屬 於 各 個 機 關 首 長 或 特 別 指 定 之 倫 理 主 管 (Designated Agency Ethics Official,DAEO) 在 組 織 架 構 方 面, 政 府 倫 理 局 與 遍 及 行 政 部 門 中 的 一 二 九 個 機 關 倫 理 室 (the agency ethics offices) 的 倫 理 官 員 保 持 密 切 的 關 係 政 府 倫 理 局 主 要 職 責 及 功 能 在 提 供 資 訊 建 議 和 輔 助 計 畫 的 服 務, 除 定 期 檢 討 各 機 關 所 實 施 的 倫 理 計 畫 外, 並 檢 查 各 機 關 之 財 政 公 開 系 統 及 提 出 忠 告, 同 時 提 供 倫 理 訓 練, 適 時 提 供 改 善 倫 理 方 案 的 建 議 等, 而 為 貫 徹 實 施 聯 邦 政 府 有 關 利 益 迴 避 的 法 令, 政 府 倫 理 局 則 有 依 法 提 105