目 錄 前 言 壹 問 責 制 概 述 貳 問 責 制 度 的 法 律 依 據

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1 2013 Cross-strait Academic Conference on Enhancement of Public Governance 完 善 政 府 管 治 機 制 蘇 元 應 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 治 安 警 察 局 09/10/2013 澳 門 Macao

2 目 錄 前 言 壹 問 責 制 概 述 貳 問 責 制 度 的 法 律 依 據 參 官 員 問 責 制 之 條 文 解 讀 與 反 思 一 行 政 監 督 的 概 念 與 反 思 二 完 善 高 官 問 責 制 與 對 策 之 整 合 提 高 行 政 透 明 度 與 全 面 推 行 陽 光 政 府 高 官 問 責 的 工 作 考 核 與 評 估 機 制 之 初 步 構 想 推 行 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 肆 結 論

3 完 善 政 府 管 治 機 制 蘇 元 應 論 文 摘 要 提 昇 政 府 管 治 能 力 既 是 當 今 社 會 的 重 要 指 導 方 針, 亦 是 各 政 府 部 門 之 依 法 行 政 之 重 要 議 題 本 文 透 過 現 時 生 效 之 法 制 探 討 管 治 措 施 之 利 與 弊, 從 而 構 建 各 政 府 部 門 之 管 治 方 針, 完 善 高 官 問 責 制, 構 建 陽 光 廉 潔 奉 公 且 透 明 之 政 府, 與 此 同 時, 設 立 行 政 監 督 高 官 考 核 與 評 核 機 制, 推 行 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度, 使 政 府 管 治 能 力 達 至 全 面 性 關 鍵 詞 管 治 措 施 ; 高 官 問 責 ; 考 核 與 評 核 ; 監 察 專 員 Enhance the ability of both governance an important guiding principle in today's society. All government departments is also an important issue in the administration according to law. This paper discussed the legal system currently in force through governance measures pros and cons of the various government departments in order to build governance policies, improve the accountability system, integrity and transparency in government. At the same time, the establishment of administrative supervision, officials evaluation and assessment mechanism, the implementation of the Swedish parliament chief ombudsman system, so that the governance capacity of up to comprehensiveness. 前 言 全 球 化 時 代 趨 勢 日 益 急 速 發 展, 使 世 界 各 國 的 行 政 改 革 和 公 務 員 制 度 的 改 革 而 成 為 一 股 全 球 性 的 風 潮 行 政 改 革 亦 成 為 各 國 政 府 極 為 重 視 的 一 項 政 策 方 針 如 職 能 重 新 定 位 人 員 精 簡, 是 公 共 行 政 的 新 型 思 維 澳 門 特 區 具 有 行 政 主 導 政 治 體 制 的 特 色 下 亦 不 例 外 1, 居 民 訴 求 及 社 會 問 題 日 益 複 雜 多 樣 化 居 民 紛 紛 要 求 政 府 推 動 以 民 為 本 2 陽 光 政 府 以 及 保 障 居 民 的 基 本 權 利 與 自 由 的 政 策 政 府 則 以 提 高 效 率 服 務 優 先 作 為 公 共 行 政 改 革 的 主 導 方 向, 從 而 構 建 陽 光 政 府 推 行 高 官 問 責 制 等 一 系 列 舉 措 這 些 意 味 著 澳 門 特 區 行 政 改 革 對 澳 門 未 來 的 首 要 重 任 本 文 認 為 政 府 推 動 行 政 改 革 的 同 時 不 能 忽 視 政 府 依 法 行 政, 加 強 制 度 建 設 強 化 行 政 執 法 監 督 法 制 觀 念 等, 須 具 備 一 整 套 前 瞻 性 的 理 論 ; 具 有 制 度 創 新 的 設 計 與 安 排, 以 及 有 一 套 健 全 的 行 政 監 督 體 系, 作 為 行 政 改 革 的 指 導 方 向 有 見 及 此, 本 文 透 過 問 責 制 概 述 問 責 制 度 的 法 律 依 據 官 員 問 責 制 之 條 文 解 讀 與 作 者 簡 介 蘇 元 應 : 澳 門 治 安 警 察 局 副 警 長 澳 門 大 學 法 學 院 學 士 澳 門 警 察 協 會 副 會 長 澳 門 法 制 研 究 會 理 事 1 蕭 蔚 雲 (2005), 論 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 制 ( 第 一 版 ), 澳 門 科 技 大 學 出 版 : 真 正 以 民 為 本 的 社 會 是 一 個 從 以 全 體 市 民 的 自 覺 自 主 自 強 為 根 本, 行 政 主 導 的 澳 門 特 區 政 府, 還 需 要 努 力 糾 正 施 政 過 程 中 的 誤 解 與 偏 差 以 民 為 本 不 等 於 代 民 為 本, 不 等 於 由 政 府 部 門 包 辦 所 有 的 民 間 事 務 民 間 組 織 企 業 之 間 所 存 在 的 應 是 互 為 依 存 互 補 合 作 的 關 係 2

4 反 思, 從 而 提 出 高 官 問 責 制 與 對 策 之 整 合, 提 高 行 政 透 明 度 與 全 面 推 行 陽 光 政 府 設 立 行 政 監 督, 以 及 高 官 問 責 的 工 作 考 核 與 評 核 機 制 之 初 步 構 想, 並 促 使 政 府 引 入 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度, 從 而 提 昇 政 府 管 治 能 力 的 全 面 性 與 威 信 3 臺 問 責 制 概 述 本 文 試 圖 以 提 問 方 式 並 解 釋, 何 謂 問 責 制? 問 責 制 分 為 幾 種? 問 責 制 到 底 對 哪 些 人 適 用? 應 向 誰 問 責? 在 公 共 行 政 學 說 裏, 問 責 是 公 共 行 政 價 值 研 究 的 重 要 組 成 部 分 將 責 任 概 念 引 入 公 共 行 政, 是 行 政 與 論 理 的 結 合 且 不 可 忽 視 的 重 要 環 節 問 責 制 的 概 念 主 要 訴 求 是 限 制 與 約 束 官 員 的 自 由 裁 量 權 有 學 者 認 為, 問 責 重 點 是 追 究 各 級 領 導 層 之 官 員, 包 括 公 務 員 之 制 度 是 指 行 政 部 門 的 領 導 官 員 及 主 管 官 員 而 非 部 門 本 身, 基 於 其 不 履 行 和 不 正 確 履 行 法 定 職 責 與 義 務 可 追 究 行 政 責 任 之 制 度, 是 責 任 政 府 的 重 要 內 容 問 責 制 可 分 為 : 行 政 問 責 制 與 高 官 問 責 制 兩 種 高 官 問 責 制 是 指 主 要 官 員 問 責 制, 又 稱 行 政 首 長 問 責 制 問 責 的 對 像 是 負 有 直 接 或 間 接 的 政 府 首 長 和 各 政 府 部 門 的 領 導 官 員 行 政 問 責 制 就 是 指 對 各 政 府 部 門 之 行 政 主 要 負 責 人, 在 所 管 轄 的 部 門 和 工 作 範 圍 內, 由 於 故 意 或 過 失 不 履 行 或 不 正 確 履 行 法 定 職 責 或 者 損 害 行 政 管 理 相 對 人 的 合 法 權 益, 給 行 政 機 關 造 成 不 良 影 響 和 後 果 的 行 為, 對 其 進 行 責 任 追 究 的 制 度 4 本 文 認 為, 問 責 乃 指 特 定 組 織 或 個 人 没 有 履 行 好 份 内 之 事, 包 括 作 為 與 不 作 為, 從 而 令 其 須 承 擔 政 治 道 德 或 法 律 責 任, 接 受 譴 責 處 罰 等 等 之 消 極 後 果 的 問 責 制 度 之 總 稱 5 貳 問 責 制 度 的 法 律 依 據 澳 門 現 行 規 範 主 要 官 員 的 法 律 制 度 主 要 包 括 澳 門 基 本 法 第 2/1999 號 法 律 政 府 組 織 綱 要 法 的 規 定 第 1/2000 號 法 律 澳 門 特 區 行 政 長 官 及 主 要 官 員 的 薪 酬 制 度 確 定 了 主 要 官 員 薪 酬 制 度 第 112/2010 號 行 政 命 令 澳 門 特 別 行 政 區 主 要 官 員 守 則 第 24/2010 號 行 政 法 規 澳 門 特 別 行 政 區 主 要 官 員 通 則 第 22/2009 號 法 律 對 行 政 長 官 和 政 府 主 要 官 員 離 任 的 限 制 規 定 第 451/2011 號 行 政 長 官 批 示 拒 絕 許 可 離 任 行 政 長 官 及 離 任 主 要 官 員 於 終 止 職 務 後 從 事 私 人 業 務 的 原 則 及 標 準 規 範 領 導 及 主 管 人 員 的 行 為 主 要 受 到 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 26/2009 號 行 政 法 規 領 導 及 主 管 人 員 通 則 3 治 理 的 範 疇 比 管 治 更 廣, 而 且 很 多 時 候 無 需 政 府 的 直 接 介 入 也 可 管 理 兩 者 具 有 不 同 之 意 義, 至 少 治 理 的 權 威 不 一 定 來 自 政 府, 但 管 治 的 權 威 必 然 來 自 政 府 ; 而 管 治 權 力 的 行 使 方 向 是 單 向 的, 是 上 至 下 的 一 下 過 程 治 理 的 權 力 行 使 方 向 則 是 雙 向 的, 是 上 下 互 動 的 既 要 問 大 事, 也 要 問 小 事 ; 既 要 問 本 部 門, 也 要 問 其 他 部 門 ; 既 要 問 違 法 瀆 職 濫 用 職 權, 也 要 問 無 所 作 為 ; 既 要 問 經 濟 領 域, 也 要 問 政 治 和 其 他 領 域 ; 既 要 問 執 行 環 節, 也 要 問 決 策 過 程 3

5 的 補 充 規 定 第 11/2003 號 法 律 財 產 申 報 澳 門 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 行 政 程 序 法 典 刑 法 典, 而 民 事 責 任 則 由 第 28/91/M 號 法 令 規 定 等 一 系 列 法 律 制 度 的 規 範, 還 有 第 13/2009 號 法 律 關 於 訂 定 內 部 規 範 的 法 律 制 度 以 及 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 作 為 補 充 性 規 定 等 等 所 約 束 值 得 一 提 的 是, 上 述 之 法 律 規 範, 在 澳 門 是 沒 有 嚴 格 執 行 即 使 上 述 提 及 的 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示, 是 作 為 補 充 與 解 釋 現 行 法 律 規 定 的 漏 洞 與 不 足, 仍 然 未 能 夠 具 有 預 期 的 效 果 該 補 充 與 解 釋 目 的 是, 加 強 領 導 及 主 管 官 員 在 執 行 職 務 過 程 中 所 必 須 履 行 忠 誠 有 禮 及 無 私 正 直 的 義 務, 是 政 府 施 政 有 效 性 的 前 提 條 件 與 道 德 基 礎 同 時, 還 規 範 了 其 違 反 義 務 時 所 須 承 擔 的 紀 律 財 政 民 事 及 刑 事 責 任, 以 督 促 領 導 及 主 管 人 員 履 行 法 定 義 務 6 參 官 員 問 責 制 之 條 文 解 讀 與 反 思 依 據 澳 門 現 行 的 法 律 規 範 不 難 發 現 主 要 官 員 有 問 責, 是 俗 稱 之 高 官 問 責 制 即 主 要 官 員, 須 協 助 行 政 長 官 制 定 政 策 和 落 實 所 管 轄 施 政 領 域 的 職 務 ; 避 免 決 策 失 誤 措 施 不 力 延 誤 施 政 的 情 況 發 生 7 否 則, 須 負 上 相 對 的 政 治 民 事 財 政 及 刑 事 等 責 任, 在 政 治 上 向 行 政 長 官 承 擔 責 任 8 而 規 範 領 導 及 主 管 人 員 的 責 任 可 解 讀 為 官 員 問 責 制 即 領 導 官 員 在 其 部 門 的 職 責 範 圍 內, 有 責 任 忠 誠 地 協 助 政 府 制 定 所 屬 領 域 的 政 策, 如 果 違 反 無 私 正 直 義 務, 破 壞 政 府 的 形 象, 須 負 上 紀 律 特 定 終 止 委 任 民 事 刑 事 及 財 政 責 任 9 顯 然 高 官 問 責 制 有 別 於 官 員 問 責 制 10 然 而, 依 據 上 述 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示, 作 為 補 充 與 解 釋 領 導 及 主 管 人 員 行 為 準 則 之 義 務 及 責 任, 主 要 分 為 四 部 分 :1. 領 導 及 主 管 人 員 的 義 務 及 相 關 的 法 律 要 求, 忠 誠 有 禮, 協 助 制 定 政 策 及 確 保 其 執 行, 有 效 管 理 負 責 的 組 織, 維 護 政 府 的 形 象 2. 無 私 正 直, 保 密, 迴 避 和 申 報 財 產 3. 領 導 及 主 管 人 員 違 反 義 務 時 的 責 任, 紀 律 特 定 及 終 止 委 任 責 任, 財 政 民 事 與 刑 事 責 任 4. 總 結 11 本 文 主 要 從 當 中 法 律 條 款 結 合 相 關 理 論 和 構 成 要 件, 作 為 研 究 及 分 析 當 中 的 法 律 規 範 不 難 發 現, 領 導 及 主 管 人 員 違 反 忠 誠 有 禮 及 無 私 正 直 的 義 務 時, 須 承 擔 相 應 之 責 任, 分 別 有 : 民 事 刑 事 紀 律 財 政 和 特 定 責 任 但 是, 實 際 上 則 沒 有 清 晰 具 體 規 定 相 應 之 後 果 為 此, 本 文 有 必 要 作 岀 解 讀, 尤 其 是 特 定 責 任 之 構 成 要 件 : 6 參 見 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 作 為 補 充 性 規 定 以 及 相 關 的 法 律 規 範 7 第 24/2010 號 行 政 法 規 澳 門 特 別 行 政 區 主 要 官 員 通 則 第 3 條 第 4 條 第 6 條 之 規 定 8 第 112/2010 號 行 政 命 令 澳 門 特 別 行 政 區 主 要 官 員 守 則 第 1 條 第 3 條 之 規 定 9 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 23 條 之 規 定 及 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 作 為 補 充 性 規 定 10 高 官 問 責 制 與 官 員 問 責 制 之 區 分, 本 文 不 在 此 詳 細 論 述 11 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 作 為 補 充 性 規 定 第 15 條 之 規 定 4

6 民 事 責 任 刑 事 責 任 可 解 讀 為 法 律 責 任 12 紀 律 責 任 財 政 責 任 可 解 讀 為 行 政 責 任 行 政 責 任 是 指 : 倘 若 領 導 及 主 管 官 員 沒 有 做 好 職 位 與 其 份 內, 或 內 部 所 制 定 的 行 政 組 織 的 內 容 之 事, 會 受 到 消 極 與 積 極 意 義 上 的 行 政 責 任 特 定 責 任 是 指 : 領 導 人 員 在 其 部 門 的 職 責 範 圍 內, 須 忠 誠 地 協 助 政 府 制 定 所 屬 領 域 的 政 策, 以 及 組 織 及 領 導 其 部 門, 以 便 與 監 督 實 體 緊 密 合 作, 確 保 政 策 的 執 行 13 其 可 解 讀 為 民 事 刑 事 紀 律 和 財 政 責 任 內 所 列 之 法 律 責 任 與 行 政 責 任 以 外 的 追 究 責 任 是 一 種 新 的 追 究 責 任 之 機 制 14 申 言 之, 領 導 及 主 管 人 員 在 違 反 法 律 規 定 作 為 或 不 作 為 的 法 定 義 務 或 失 職 情 況 下 的 補 充 規 範, 目 的 是 加 強 保 障 行 政 相 對 人 的 權 力 與 自 由 的 落 實, 具 有 間 接 的 監 督 與 限 制 權 力 膨 脹 的 作 用 15 現 在 讓 我 們 分 析 須 承 擔 相 應 之 法 律 責 任 構 成 要 件, 主 要 有 : 責 任 主 體 行 為 不 法 性 過 錯 產 生 損 害 以 及 因 果 關 係 方 面 1 責 任 主 體 方 面 : 一 般 可 分 為 領 導 及 主 管 人 員 兩 類 領 導 及 主 管 人 員 是 指 : 在 公 共 部 門 及 實 體 擔 任 管 理 協 調 及 監 控 工 作 的 人 員, 視 為 領 導 及 主 管 人 員 反 之, 無 對 應 組 織 單 位 或 組 織 附 屬 單 位 的 官 職, 即 使 有 關 職 務 涉 及 管 理 協 調 或 監 控, 均 不 視 為 領 導 或 主 管 官 職, 但 副 局 長 官 職 除 外 領 導 人 員 主 要 有 : 行 政 長 官 辦 公 室 主 任 ; 主 要 官 員 辦 公 室 主 任 ; 助 理 廉 政 專 員 及 助 理 審 計 長 ; 副 海 關 關 長 及 助 理 海 關 關 長 ; 警 察 總 局 局 長 助 理 ; 擔 任 領 導 職 務 的 澳 門 保 安 部 隊 及 海 關 專 有 官 職 的 據 位 人 ; 任 何 形 式 的 自 治 機 關 及 自 治 基 金, 以 及 受 專 門 公 法 制 度 約 束 的 自 治 機 關 及 自 治 基 金 的 董 事 會 執 行 委 員 會 行 政 管 理 委 員 會 或 等 同 機 關 的 全 職 成 員 ; 以 代 任 制 度 執 行 領 導 職 務 的 人 員 領 導 官 職 還 包 括 : 局 長 ; 副 局 長 主 管 官 職 包 括 廳 長 ; 處 長 ; 科 長 16 因 此, 其 他 工 作 人 員 都 被 排 除 負 特 定 責 任 制 度 之 外 17 2 行 為 不 法 性 方 面 : 行 為 可 分 為 作 為 不 作 為 這 裏 與 刑 事 法 律 規 定 的 作 為 不 作 為 是 有 所 不 同 的 此 處 的 作 為 與 不 作 為 的 方 式 並 不 具 重 要 性, 只 要 作 為 方 式 可 導 致 行 政 行 為 之 標 的 或 範 圍 岀 現 偏 差 即 可 構 成 違 紀 行 為 值 得 一 提 的 是, 就 一 個 單 純 的 行 為 不 足 以 引 起 紀 律 懲 罰 制 度 的 適 用 與 規 範 的 行 為 尚 須 具 備 不 法 的 不 12 民 事 責 任 是 指 領 導 及 主 管 官 員 一 般 在 以 其 個 人 身 份 從 事 民 事 活 動 所 引 致 的 民 事 法 律 而 承 擔 的 責 任 刑 事 責 任, 是 指 領 導 及 主 管 官 員 在 履 行 職 權 時 違 反 法 律 規 定 且 嚴 重 危 害 社 會 且 構 成 犯 罪, 會 依 刑 事 法 律 規 定 而 受 到 相 應 之 法 律 制 裁 13 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 23 條 領 導 人 員 的 特 定 責 任 之 規 定 14 詳 細 內 容 參 見 第 384/2010 號 行 政 長 官 批 示 作 為 補 充 性 規 定 以 及 相 關 的 法 律 規 範 15 政 治 責 任 是 指 : 掌 握 國 家 公 共 權 力 者 應 履 行 好 對 政 治 經 濟 文 化 等 事 項 的 管 理 義 務, 正 確 處 理 好 人 民 内 部 矛 盾, 以 服 務 於 經 濟 建 設 作 為 大 局 岀 發 點 最 終 實 現 公 共 政 策 並 推 動 職 責 與 承 擔 責 任 是 核 心 地 位 與 作 用 以 及 民 眾 的 根 本 利 益 道 德 責 任 則 指 : 政 府 的 領 導 及 主 管 官 之 行 為 主 體 的 言 行 必 須 符 合 社 會 要 求 的 基 本 道 德 規 範, 在 履 行 職 責 時 所 必 須 承 擔 的 道 德 義 務, 如 果 違 反 道 德 之 要 求 時 所 應 當 承 擔 之 責 任, 這 是 主 觀 責 任 典 範 16 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 2 條 第 19 條 和 第 23 條 之 規 定 17 作 為 不 作 為 指 的 是 積 極 的 事 實 與 行 動, 即 是 其 在 意 識 範 圍 內 作 岀 違 反 法 律 規 定 或 義 務 不 作 為 當 然 是 指 不 做 或 不 去 做 法 律 規 定 有 義 務 要 作 岀 之 行 為 5

7 法 性 可 以 理 解 為 上 指 人 員 的 行 為 不 與 特 定 責 任 所 規 範 的 利 益 相 一 致, 從 而 產 生 違 反 職 務 與 權 責 的 規 定 不 法 的 事 實 是 指 領 導 人 員 在 執 行 前 述 之 法 律 規 定 的 違 反 只 要 當 該 事 實 侵 犯 了 一 個 應 當 遵 守 的 職 務 責 任 時 作 為 或 不 作 為, 均 構 成 為 不 法 簡 言 之, 事 實 與 義 務 就 是 構 成 特 定 責 任 所 規 定 的 不 法 性 之 基 礎 3 過 錯 方 面 : 過 錯 包 括 故 意 和 過 失 18 故 意 是 指 明 知 故 犯, 有 損 他 人 權 利 或 利 益 或 違 反 法 律 規 章 規 定 和 一 般 適 用 原 則, 又 或 違 反 技 術 性 和 常 識 性 規 則, 而 希 望 或 放 任 其 發 生 的 主 觀 心 理 狀 態 過 失 是 指 應 預 見 自 己 行 為 是 不 法 性 的, 或 由 於 疏 忽 大 意 沒 有 預 見, 或 預 見 但 輕 信 能 夠 避 免 的 主 觀 心 理 狀 態 故 意 和 過 失 是 承 擔 責 任 的 主 觀 要 件 所 以, 如 果 行 為 在 客 觀 上 是 不 法, 但 不 是 由 於 故 意 和 過 失, 而 是 由 於 或 處 於 不 可 抗 力 或 不 能 預 見 的 情 況 下 而 引 致 的, 這 情 況 就 不 能 認 定 是 違 法 而 追 究 責 任 過 錯 自 然 是 針 對 領 導 及 主 管 人 員 在 其 主 觀 上 的 過 錯 作 為 評 價 的 主 觀 心 理 意 慾 情 狀 只 要 符 合 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 23 條 規 定 之 特 定 責 任 即 可 值 得 一 提 的 是, 領 導 人 員 在 特 定 責 任 方 面, 往 往 可 成 立 間 接 的 責 任, 主 要 是 令 到 領 導 及 主 管 人 員 在 政 治 責 任 與 道 德 責 任 方 面 的 要 求 更 高 更 深 層 次 正 如 司 法 見 解 所 言 : 是 人 員 和 事 實 間 心 理 的 聯 繫, 因 所 作 岀 的 行 為 是 可 歸 罪 的, 故 此, 其 在 道 德 上 是 可 譴 責 的, 且 並 非 只 按 照 法 律, 而 是 通 過 其 行 為 和 所 處 的 狀 況 展 現 19 4 產 生 損 害 方 面 : 即 財 產 或 精 神 方 面 的 損 害 倘 若 責 任 因 過 失 而 生 的, 得 定 岀 低 於 實 際 損 失 之 補 償 金 額, 只 要 依 行 為 人 之 過 錯 程 度 行 為 人 與 受 害 人 之 經 濟 狀 況 及 有 關 事 件 之 其 他 情 況 屬 合 理 者 20 有 關 金 額 則 由 法 院 按 衡 平 原 則 訂 定 精 神 補 償 須 達 到 一 定 的 嚴 重 性 才 予 以 考 慮 本 文 探 討 的, 必 須 具 備 損 害 之 結 果 和 確 定 性 由 於 領 導 人 員 失 職 所 引 致 的 損 害, 對 社 會 公 共 利 益 造 成 侵 害, 又 或 對 政 府 公 信 力 和 權 威 產 生 不 良 影 響, 即 足 夠 成 立 損 害 結 果 的 要 件, 當 然 未 發 生 的 不 能 成 立 損 害 方 面 之 要 件 否 則 不 能 作 為 特 定 責 任 的 損 害 構 成 要 件 5 因 果 關 係 方 面 : 不 法 性 和 損 害 之 間 存 有 適 當 的 因 果 關 係 所 謂 適 當 因 果 關 係, 是 有 此 行 為, 通 常 足 以 產 生 此 種 損 害 反 之, 必 不 產 生 此 種 損 害, 有 此 行 為 通 常 不 產 生 此 種 損 害, 為 適 當 因 果 關 係 因 果 關 係 是 指 損 害 結 果 與 造 成 該 結 果 發 生 之 間 具 有 的 因 果 關 係, 在 特 定 責 任 裡 的 因 果 關 係 可 作 出 適 當 的 擴 張 性 解 釋, 只 要 領 導 及 主 管 人 員 所 負 責 的 部 門 出 現 失 策, 或 不 力 造 成 嚴 重 損 害 公 共 利 益, 或 權 益 的 客 觀 事 實 即 可 值 得 一 提 的 是, 這 裡 的 因 果 關 係 不 能 與 學 說 或 哲 學 意 義 的 必 然 因 果 關 係 來 理 解 所 以 法 律 不 要 求 其 是 必 然 關 係 還 是 根 本 性 的 因 果 關 係, 只 要 兩 者 具 備 邏 輯 上 的 關 係 即 可 追 究 該 領 導 人 員 的 特 定 責 任 故 意 可 分 為 直 接 故 意, 間 接 故 意, 或 然 故 意 過 失 可 分 為 有 意 識 的 過 失, 與 無 意 識 的 過 失 19 引 自 關 冠 雄 譯, 紀 律 懲 處 法 教 程 (2009), 法 律 及 司 法 培 訓 中 心 ( 第 二 版 ), 法 律 及 司 法 培 訓 中 心 岀 版 :36 20 參 見 澳 門 民 法 典 第 489 條 及 第 28/91/M 號 法 令 相 關 的 規 定 21 參 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 23 條 規 定 6

8 綜 上 所 得, 如 果 有 政 府 官 員 濫 用 職 權 以 權 謀 私 義 務 之 違 反, 正 是 違 反 忠 誠 有 禮 及 無 私 正 直 和 特 定 責 任, 從 而 令 澳 門 政 府 之 聲 譽 嚴 重 受 損, 或 決 策 失 誤 失 職 措 施 不 力 延 誤 施 政 的 情 況 發 生, 又 或 者 犯 了 重 大 錯 誤 導 致 其 應 該 可 以 引 咎 辭 職 的 情 況 下, 須 承 擔 相 應 之 法 律 後 果 可 是, 澳 門 的 做 法, 只 是 返 回 原 來 之 職 位 上 繼 續 工 作 至 退 休, 或 是 調 任 等 等 這 是 由 於 現 行 的 法 律 體 係 裏 沒 有 下 臺 請 辭 與 降 職 作 為 問 責 之 法 律 規 定 之 後 果 正 因 如 此, 會 形 成 一 種 惡 性 循 環, 推 缷 自 己 的 責 任, 規 避 法 律 之 制 裁, 嚴 重 影 響 了 政 府 的 管 治 形 象 和 公 信 力, 導 致 政 府 管 治 能 力 低 下 的 一 個 非 常 重 要 之 原 因 充 分 反 映 岀 澳 門 特 區 政 府 之 高 官 官 員 問 責 意 識 自 身 質 素, 法 治 思 維 道 德 政 治 責 任 存 在 不 高 與 薄 弱 22 因 此, 我 們 須 要 進 行 反 思 一 行 政 監 督 的 概 念 與 反 思 行 政 監 督 的 概 念, 學 者 們 有 不 同 的 觀 點 有 人 認 為 : 行 政 監 督 是 國 家 行 政 機 關 按 照 法 定 的 時 限, 程 序 和 方 式, 對 行 政 機 關 自 身 的 行 政 行 為 和 各 社 團 組 織 企 業 單 位 以 及 公 民 的 各 種 行 為 活 動 之 合 法 性 有 效 性 而 進 行 的 行 政 監 察 有 人 認 為 : 行 政 監 督 是 指 國 家 權 力 機 關, 社 團 組 織 和 人 民 群 眾 對 行 政 機 關 的 行 使 行 為 和 行 政 工 作 人 員 的 職 務 行 為 作 合 法 性 及 合 理 性 的 監 督 23 申 言 之, 是 指 由 公 共 行 政 監 督 的 主 體 對 象 內 容 程 式 方 式 手 段 等 要 素 構 成 的 有 機 統 一 體, 以 及 各 要 素 之 間 相 互 依 存 相 互 制 約 和 相 互 作 用 的 關 係 行 政 機 關 的 內 部 自 身 監 督 有 多 種 方 式, 但 主 要 分 為 兩 種 : 一 是 以 公 民 請 願 訴 願 為 核 心 的 自 身 監 督 另 一 種 是 在 行 政 部 門 內 部 設 立 專 職 監 督 檢 查 機 關 進 行 監 督 為 了 更 有 效 地 加 強 行 政 監 督, 促 進 行 政 管 理 科 學 化 法 制 化, 許 多 國 家 在 行 政 機 關 內 部 設 立 了 各 種 約 束 機 制 24 行 政 監 督 可 分 為 內 部 與 外 部 監 督, 前 者 指 上 下 級 之 間 互 相 監 督 即 上 級 機 關 可 對 下 級 機 關 的 監 督, 如 局 級 可 對 廳 級 作 出 監 督 的 作 用, 反 之, 可 對 上 級 提 出 建 設 和 異 議 外 部 監 督 是 指 社 會 及 新 聞 媒 介 的 監 督 換 言 之, 行 政 監 督 就 是 一 種 法 制 監 督, 需 要 有 完 善 的 法 律 為 基 準 及 民 眾 的 意 見 由 於 澳 門 政 府 的 管 治 模 式 和 在 政 策 制 定 的 過 程 中 未 能 充 分 體 現 出 透 明 度 25, 而 每 個 市 民 都 不 能 參 與 反 映 意 見 和 訴 求, 從 而 令 公 共 政 策 不 能 順 利 推 行, 導 致 政 府 的 管 治 失 信 民 望 低 落 儘 管 立 法 機 關 與 行 政 當 局 做 了 很 多 工 作, 並 取 得 了 相 當 成 就, 但 是, 當 前 有 關 行 政 監 督 的 法 制 建 設 仍 然 不 足 這 是 因 為 人 治 的 觀 念 還 普 遍 存 在, 而 法 治 意 識 則 淡 薄 以 及 行 政 缺 乏 透 明 度 26 更 缺 乏 有 效 的 監 察 機 制, 有 些 重 要 的 行 政 監 督 的 法 律 仍 沒 有 制 定 出 來 和 完 備, 也 缺 乏 微 觀 的 操 作 性 規 22 陳 慶 雲 (2012), 政 府 管 理 創 新 : 實 踐 與 理 論 國 際 學 術 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 出 版 : 婁 勝 華 (2009), 行 政 卷 下 冊 ( 第 一 版 ), 澳 門 基 金 會 出 版 : 行 政 監 督 體 制 25 陳 震 宇 (2011), 現 代 澳 門 社 會 治 理 模 式 研 究 ( 第 一 版 ), 社 會 科 學 文 獻 出 版 社 : 陳 慶 雲 (2012), 政 府 管 理 創 新 : 實 踐 與 理 論 國 際 學 術 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 出 版 :147 7

9 定 故 此, 我 們 應 先 打 破 傳 統 的 行 政 觀 念 人 治 觀 念 蕭 規 曹 隨, 路 徑 依 從 等 之 做 法 繼 而 加 強 政 府 部 門 溝 通, 協 調 分 歧, 勇 於 嘗 試, 創 新 求 變, 求 同 存 異, 和 而 不 同 的 大 開 放 大 包 容 思 維 27 在 不 違 反 澳 門 基 本 法 的 框 架 下 設 立 既 獨 立 於 三 權 分 立 ( 行 政 司 法 立 法 機 關 ) 以 外, 也 獨 立 且 有 別 於 廉 政 公 署 之 行 政 監 督 綜 合 機 關 作 全 方 位 監 察 與 綜 合 執 法 二 完 善 高 官 問 責 制 與 對 策 之 整 合 隨 著 社 會 發 展, 特 別 是 行 使 公 共 事 務 管 理 權 力 的 形 式 日 漸 多 樣 化, 由 此 引 起 的 責 任 問 題 與 影 響 也 越 來 越 多, 如 要 求 解 決 政 府 對 宏 觀 微 觀 改 革 28 在 宏 觀 方 面, 是 研 究 各 行 政 機 關 之 間 的 關 係, 在 不 同 的 行 政 機 關 是 否 存 在 權 責 重 疊 不 淸 行 政 機 關 的 資 源 分 配 是 否 合 理 與 適 當 均 是 改 革 之 核 心 工 作 微 觀 改 革 方 面, 主 要 是 針 對 公 職 人 員 制 度 的 改 革, 例 如 : 工 作 考 核 評 核 制 度 等 等 故 此, 本 文 認 為, 政 府 在 完 善 與 深 化 高 官 問 責 機 制 之 同 時, 我 們 須 強 化 用 人 為 才, 集 思 廣 益, 切 勿 任 人 唯 親, 人 浮 於 事 的 舊 思 維, 以 及 完 善 主 要 官 員 的 法 律 知 識 之 持 續 培 訓 課 程, 從 而 增 強 高 官 法 律 和 法 治 思 維, 去 開 拓 一 個 嶄 新 的 方 式, 作 為 能 夠 承 擔 責 任 的 高 官 效 應 與 此 同 時, 借 鑒 外 國 或 地 區 的 合 適 現 行 的 政 策, 從 而 提 高 行 政 透 明 度 與 全 面 推 行 陽 光 政 府 高 官 問 責 的 工 作 考 核 與 評 核 機 制 之 初 步 構 想, 以 及 推 行 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度, 由 於 重 新 整 合, 具 有 一 定 的 時 代 局 限 性 29, 我 們 可 以 分 段 以 循 序 漸 進 且 合 理 的 方 式 進 行, 深 信, 此 後 能 令 特 區 政 府 高 官 問 責 制 之 完 善 與 調 整 思 路 理 性 化 地 開 創 未 來 1. 提 高 行 政 透 明 度 與 全 面 推 行 陽 光 政 府 由 於 澳 門 的 歷 史 原 因, 經 過 了 改 朝 換 代 所 帶 來 的 變 化 是 無 法 避 免 的 30, 如 黑 箱 行 政, 愛 瞞 事 件 等 等 之 事 件 事 實 上 剝 奪 了 行 政 監 督 主 體 的 知 情 權, 成 為 滋 生 腐 敗 的 溫 床 因 此, 這 種 行 政 操 作 方 式 需 要 改 變, 我 們 在 繼 承 前 朝 政 府 的 優 點 之 同 時, 棄 其 糟 粕, 傳 承 為 陽 光 行 政 提 高 行 政 透 明 度 讓 行 政 行 為, 在 行 政 監 督 主 體 的 監 督 之 下 作 岀, 並 對 行 政 人 員 有 公 正 的 評 價 然 而, 當 務 之 急 是 強 化 管 治 的 認 受 性 強 化 領 導 官 員 的 法 治 意 識 以 及 嚴 格 執 行 平 等 公 開 公 正, 依 法 行 政 31 具 體 做 法 就 是 進 一 步 深 化 推 廣 政 務 信 息 行 政 行 為 公 開 27 楊 允 中 (2012), 政 制 發 展 與 一 國 兩 制 理 論 探 索 ( 學 術 研 討 會 論 文 集 ) ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 : 余 振 李 炳 康 丘 曼 玲 (2000), 澳 門 公 共 行 政 的 改 革 -- 問 題 與 對 策 ( 第 一 版 ), 澳 門 公 共 行 政 管 理 學 會 出 版 : 余 振 (1996), 澳 門 回 歸 前 後 的 問 題 與 對 策, 名 流 政 策 ( 澳 門 ) 研 究 所 出 版 : 張 元 元 (2009), 澳 門 法 治 化 治 理 中 的 角 色 分 析 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 : 依 法 行 政 所 要 求 的 是 : 行 政 機 關 應 當 嚴 格 依 照 法 定 的 權 限 為 依 據, 在 行 使 法 定 職 權, 在 從 事 行 政 活 動 時, 8

10 實 行 政 府 行 政 管 理 具 透 明, 推 行 陽 光 行 政 是 以 行 政 監 督 的 前 提 故 此, 在 實 現 行 政 權 力 過 程 中, 不 能 隨 意 性 和 無 約 束 性, 更 不 能 夠 持 只 許 州 官 點 火, 不 許 百 姓 點 燈 的 態 度 與 行 為, 否 則 會 造 成 部 分 官 員 權 力 的 膨 脹, 所 以, 高 官 們 均 須 緊 記 權 力 源 於 民 眾, 政 府 的 權 力 來 自 人 民 的 授 權, 正 如 有 學 者 所 言 : 權 為 民 所 用, 情 為 民 所 繫, 利 為 民 所 謀 32 從 而 保 障 公 民 的 合 法 權 益, 建 立 具 權 威 性 的 法 律 至 上, 法 治 思 維, 全 面 推 行 陽 光 政 府 高 官 問 責 的 工 作 考 核 與 評 核 機 制 之 初 步 構 想 我 們 有 必 要 先 行 了 解 澳 門 現 行 的 工 作 考 核 與 評 核 制 度, 從 而 探 討 高 官 問 責 的 工 作 考 核 與 評 核 機 制 的 初 步 構 想 考 核 方 式 開 考 是 指 採 用 知 識 考 試 作 為 甄 選 方 法 的 開 考, 可 輔 一 種 或 多 種 甄 選 方 法 : 履 歷 分 析 甄 選 培 訓 專 業 面 試 心 理 測 驗 及 體 格 檢 查 34 任 用 方 式 分 委 任 和 合 同 兩 種 前 者 是 行 政 行 為, 後 者 指 雙 方 合 同 之 任 用 35 委 任 又 可 分 為 臨 時 委 任 定 期 委 任 和 署 任 36 前 者 為 二 年 內 工 作 評 核 不 低 於 良 別 轉 為 確 定 委 任 37 現 行 的 法 律 沒 有 規 定 主 要 官 員 ( 包 括 : 各 司 司 長 廉 政 專 員 審 計 長 警 察 總 局 局 長 及 海 關 關 長 ) 之 工 作 考 核 機 制, 僅 透 過 行 政 長 官 提 名 並 報 請 中 央 人 民 政 府 之 任 命, 及 由 行 政 長 官 建 議 中 央 人 民 政 府 免 除 其 職 務 主 要 官 員 對 行 政 長 官 負 責 38 局 長 和 副 局 長 之 代 任, 是 由 行 政 長 官 或 其 授 權 之 司 長 以 批 示 指 定 為 之, 而 其 他 官 職 的 代 任 則 由 局 長 批 示 或 合 議 機 關 決 議 予 以 確 定 39 申 言 之, 即 沒 有 對 領 導 及 主 管 人 員 之 工 作 考 核 方 面 作 岀 相 關 之 規 定, 僅 透 過 履 歷 審 查, 從 被 認 定 具 公 民 品 德 及 與 應 聘 官 職 相 符 的 學 歷, 以 及 適 合 擔 任 相 關 職 務 的 專 業 能 力 和 工 作 經 驗, 且 符 合 進 入 公 共 行 政 的 一 般 及 特 別 要 件 的 人 士 中 選 拔 聘 任 聘 任 以 合 法 性 透 明 度 和 客 觀 性 為 準 則, 並 具 有 公 民 品 德 適 當 的 工 作 經 驗 和 專 業 能 力 擔 任 有 關 必 須 依 法 做 事 包 括 程 序 法 和 實 體 法, 如 違 法 行 使 職 權 時, 應 當 承 擔 相 應 的 行 政 責 任 做 到 不 偏 私 不 歧 視 ; 且 在 平 等 原 則 及 適 度 原 則 公 正 原 則 及 無 私 原 則 謀 求 公 共 利 益 原 則 及 保 護 居 民 權 益 原 則 32 周 亞 越 (2006), 行 政 問 責 制 研 究 [M] 北 京 : 中 國 檢 察 出 版 社 : 楊 允 中 (2011), 科 學 施 政 與 制 度 化 建 設, 學 術 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 : 參 見 第 23/2011 號 行 政 法 規 公 務 人 員 的 招 聘 甄 選 及 晉 級 培 訓 第 2 條 定 義 35 可 有 : 單 方 行 為 說 ; 公 法 合 同 說 ; 雙 方 行 為 說 ; 以 受 任 人 同 意 為 條 件 的 單 方 行 為 說 36 署 任 : 指 編 制 內 某 一 職 程 的 職 級 職 位 臨 時 出 現 空 缺 時, 由 同 一 職 程 內 較 低 一 職 級 的 其 他 公 務 員 暫 時 出 任 職 位 出 缺 時 間 須 超 過 30 日 方 可 署 任 37 參 見 澳 門 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 第 62/89/m 號 法 令 第 22 條 第 23 條 之 規 定 38 參 見 澳 門 特 區 基 本 法 第 50 條 及 第 2/1999 號 法 律 政 府 組 織 綱 要 法 第 8 條 主 要 官 員 之 規 定 39 第 26/2009 號 行 政 法 規 領 導 及 主 管 人 員 通 則 第 10 條 及 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 8 條 代 任 之 規 定 9

11 職 務 者 中 選 任 40 而 主 管 官 職 從 公 共 行 政 工 作 人 員 中 聘 任 41 領 導 及 主 管 人 員 任 用 方 式, 一 般 以 三 年 為 一 期 的 定 期 定 委 任 制 度, 可 續 期 或 自 動 終 止 有 時, 基 於 公 共 機 關 或 組 織 單 位 和 附 屬 單 位 的 整 合 重 組, 往 往 導 致 主 管 人 員 過 剩 的 現 象, 是 因 為 新 組 織 法 規 沒 有 設 立 其 他 的 單 位 予 以 擔 任, 導 致 自 動 終 止 有 時 由 於 調 動 需 要, 原 領 導 官 員 或 主 管 人 員 的 定 期 委 任 期 未 滿 原 因 亦 自 動 終 止, 但 不 包 括 屬 於 兼 任 性 質 的 職 位 42 如 擔 任 司 長 辦 公 室 或 行 政 長 官 辦 公 室 成 員, 以 及 行 政 長 官 以 批 示 任 命 擔 任 之 其 他 公 益 的 官 職 職 務, 會 因 履 行 另 一 職 務 而 終 止 43 簡 言 之, 他 們 的 定 期 委 任 並 非 自 動 終 止 值 得 指 岀 的 是, 局 長 副 局 長 及 廳 長 官 職 從 最 少 具 備 適 合 擔 任 有 關 職 務 的 學 士 學 位 的 人 士 中 聘 任 處 長 官 職 從 最 少 具 備 適 合 擔 任 有 關 職 務 的 高 等 課 程 學 歷 的 人 士 中 聘 任 科 長 官 職 從 最 少 具 備 高 中 畢 業 學 歷 的 人 士 中 聘 任 在 例 外 情 況 下, 可 聘 任 具 備 低 於 上 述 所 指 工 作 經 驗 的 人 士 擔 任 主 管 官 職, 但 須 具 備 擔 任 有 關 官 職 所 需 的 學 歷 或 被 任 用 者 必 須 具 備 擔 任 官 職 所 需 的 工 作 經 驗 44 然 而, 上 述 所 指 具 備 出 任 有 關 官 職 的 特 別 資 格 及 經 証 明 的 專 業 經 驗 的 ( 非 學 士 的 規 定 ) 學 歷 方 面, 是 學 士 以 上 的 碩 士 或 博 士 還 是 低 於 學 士 呢? 而 特 別 資 格 以 及 專 業 經 驗 更 是 一 個 不 確 定 概 念 究 竟 何 謂 專 業 經 驗, 誰 人 才 具 有 專 業 經 驗 呢? 學 歷 不 高 而 又 有 特 殊 身 份 之 人 充 當 領 導 及 主 管 職 位? 這 正 是 因 為 法 律 規 定 未 能 完 善, 存 在 不 確 定 概 念, 漏 洞 和 不 完 備 等 等 所 致 從 而 令 高 官 問 責 不 能 有 效 地 落 實, 更 不 會 承 擔 社 會 責 任 造 成 社 會 上 之 不 滿 聲 音 不 斷 沸 騰 民 怨 四 起 依 據 新 的 公 共 行 政 人 員 工 作 表 現 評 核 制 度 規 定 : 除 擔 任 領 導 或 等 同 領 導 官 職 的 人 員, 包 括 擔 任 警 察 總 局 局 長 助 理 的 人 員 ; 在 行 政 長 官 辦 公 室 及 各 司 長 辦 公 室 執 行 職 務 的 人 員, 或 具 有 等 同 或 相 同 身 份 的 人 員 ; 警 察 總 局 及 海 關 顧 問 官 職 的 據 位 人 ; 以 臨 時 定 期 委 任 制 度 執 行 職 務 的 人 員 外, 所 有 工 作 人 員 均 須 接 受 工 作 表 現 評 核 45, 即 使 以 代 任 制 度 出 任, 其 工 作 表 現 亦 須 按 相 關 規 定 的 制 度 接 受 評 核 46 工 作 表 現 評 核 可 分 為 平 常 評 核 對 主 管 的 評 核 特 別 評 核 和 簡 要 評 核 四 種 方 式, 採 用 四 種 評 核 方 式 的 主 動 權 均 屬 行 政 當 局 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 4 條 凡 被 認 定 具 個 人 品 格 及 專 業 操 守 且 顯 示 有 能 力 以 高 度 的 行 為 道 德 準 則 去 弘 揚 所 任 職 務 的 聲 譽 和 威 信 者, 均 被 視 為 具 備 擔 任 領 導 及 主 管 官 職 的 公 民 品 德 41 第 26/2009 號 行 政 法 規 領 導 及 主 管 人 員 通 則 補 充 規 定 第 2 條 第 5 條 之 規 定 42 澳 門 公 職 法 律 制 度 第 85/89/m 號 法 令 第 5 條 之 規 定 43 何 金 明 (2003), 澳 門 公 職 法 律 制 度 概 論 ( 第 一 次 ), 晨 輝 岀 版 有 限 公 司 岀 版 :88 和 第 15/2009 號 法 律 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 基 本 規 定 第 16 條 定 期 委 任 可 能 終 止 的 原 因 44 第 26/2009 號 行 政 法 規 領 導 及 主 管 人 員 通 則 的 補 充 規 定 第 3 條 學 歷 第 6 條 要 件 的 免 除 45 參 見 第 8/2004 號 法 律 公 共 行 政 工 作 人 員 工 作 表 現 評 核 原 則 第 1 條 標 的 46 第 31/2004 號 行 政 法 規 公 共 行 政 工 作 人 員 的 工 作 表 現 評 核 一 般 制 度 第 1 條 及 第 9 條 規 定 47 特 別 和 平 常 工 作 評 核, 前 者 的 對 象 為 臨 時 委 任 人 員 且 適 用 平 常 評 核 程 序 的 方 式 所 針 對 臨 時 委 任 人 員 的 任 期 或 按 特 別 規 定 於 每 一 階 段 完 結 後 或 對 最 後 一 年 所 作 出 的 特 別 評 核 法 進 行 的 評 核 機 制 後 者 的 對 象 是 臨 時 委 任 人 員 以 外 的 人 員 機 10

12 然 而, 新 的 公 共 行 政 人 員 工 作 表 現 評 核 制 度 可 以 有 效 地 對 公 務 人 員 的 工 作 實 績 作 出 評 價, 是 決 定 公 務 員 升 降 奬 懲, 甚 至 是 任 用 與 薪 酬 待 遇 機 制 和 工 作 福 利 發 揮 作 用 的 重 要 之 手 段, 是 加 強 公 務 員 的 管 理 具 有 重 要 意 義 48 但 是, 那 些 條 件 作 為 評 核 項 目 與 比 重, 法 律 則 沒 有 具 體 規 定 為 此, 政 府 製 作 了 簡 要 實 用 的 工 作 表 現 評 核 手 冊 作 為 一 套 評 核 的 準 則 由 於 澳 門 現 行 的 工 作 評 核 制 度, 各 政 府 部 門 的 標 準 有 所 不 同 ; 有 的 没 用 相 關 法 律 規 定 內 的 評 核 方 式 ; 有 的 採 用 自 己 一 套 的 評 核 方 式 ; 有 的 不 採 用 任 何 評 核 方 式, 即 使 有 上 述 所 指 的 工 作 表 現 評 核 手 冊 作 為 指 引, 也 必 然 存 在 因 人 而 異 和 不 統 一 的 情 況 岀 現, 這 正 是 工 作 績 效 之 具 體 評 估 未 能 發 揮 評 核 之 功 能 與 具 體 激 勵 效 果 故 此, 我 們 應 當 對 現 行 之 高 官 作 岀 工 作 表 現 的 評 核, 更 是 作 為 工 作 績 效 之 評 核 49 對 評 核 方 式, 可 由 內 部 與 外 部 評 估, 前 者 可 由 所 有 公 共 行 政 人 員 對 其 作 岀 評 核 ; 後 者 則 由 社 會 人 士 對 其 進 行 全 方 位 評 核 而 行 政 問 責 制 之 評 核 是 評 核 行 政 管 理 活 動 效 能 的 一 種 原 則 作 為 評 核 高 官 問 責 的 條 件 又 或 者 說 是 一 種 檢 驗 行 政 活 動 運 行 效 率 的 一 種 程 序 為 此, 本 文 認 為 政 府 應 設 立 有 關 部 門 和 法 律 專 家 組 成 的 專 責 小 組 專 責 小 組 可 以 借 鑒 其 他 國 家 和 地 區 的 相 關 制 度, 並 徵 詢 相 關 部 門 專 業 團 體 及 法 律 工 作 者 的 法 律 意 見 後 制 成 本 法 案 在 此 對 高 官 問 責, 提 出 以 下 幾 點 作 為 參 考 之 處 罰 原 則, 主 要 內 容 包 括 : 評 核 範 圍 擴 至 主 要 官 員 ; 如 獲 優 異 者 可 獲 晉 升 條 件, 當 然 須 制 定 優 異 的 具 體 工 作 表 現 為 基 準 具 前 瞻 性 之 工 作 評 核 等 等 ; 不 大 滿 意 者 則 須 接 受 再 培 訓 或 轉 職 甚 至 對 其 展 開 簡 易 調 查 程 序, 目 的 給 予 改 過 自 身 之 機 會 ; 不 滿 意 者 降 職 下 臺 或 引 咎 辭 職 如 果 評 核 人 以 合 同 形 式 聘 請 則 被 終 止 職 務 或 解 除 職 務 直 屬 上 級 之 領 導 須 負 直 接 間 接 之 行 政 責 任, 而 主 要 官 員 須 負 連 帶 責 任 之 後 果, 嚴 重 者 處 相 同 之 處 罰 此 等 評 定 與 嚴 格 執 行 機 制 有 助 上 下 級 的 互 相 監 督 作 用, 彼 此 監 督 可 提 高 問 責 和 積 極 性 在 立 法 形 式 上, 借 鑒 其 他 早 已 採 用 相 關 制 度 之 國 家 和 地 區 的 處 理 方 法, 加 入 上 述 之 工 作 考 核 與 評 核 制 度, 使 整 部 系 統 更 加 顯 得 邏 輯 與 實 效 故 此, 我 們 可 以 先 從 點 到 面 從 易 到 難 從 局 部 到 整 體 從 表 層 到 深 層 由 下 往 上 的 做 法, 將 問 題 提 出 來 50, 結 合 內 升 制 外 補 制 以 吸 納 人 才 政 策, 使 政 府 選 拔 賢 能 精 英 積 極 稱 職 的 官 員 可 由 領 導 及 主 管 官 員 先 行 先 試, 持 摸 著 石 頭 過 河, 結 合 現 時 的 實 際 情 況 和 調 查, 並 與 學 者 法 律 專 家 們 研 究 作 岀 分 析, 得 岀 制 度 中 的 不 足 與 問 題 之 存 在 然 後 在 不 違 反 澳 門 基 本 法 之 框 架 下, 制 定 最 有 效 最 具 創 新 的 工 作 考 核 與 評 估 機 制 至 少 應 作 岀 全 方 位 修 改 與 配 套 措 施 之 完 善 制 對 主 管 的 評 核, 擔 任 主 管 官 職 的 人 員, 即 使 以 代 任 制 度 出 任, 其 工 作 表 現 亦 須 按 本 條 規 定 的 制 度 接 受 評 核 機 制, 簡 要 評 核 簡 要 評 核 屬 局 部 評 核, 並 無 獨 立 作 用 ; 僅 供 在 其 後 緊 接 進 行 平 常 評 核 或 特 別 評 核 時 按 比 例 計 分 之 機 制 48 王 磊 甘 超 (2010) 澳 門 回 歸 十 年 憲 制 發 展 研 究 ( 第 一 次 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 :40 49 可 分 為 個 人 績 效 評 估 和 組 織 績 效 評 估 兩 方 面 前 者 是 後 者 的 基 本 前 提 高 官 問 責 制 之 評 估 可 分 為 內 部 評 估 和 外 部 評 估 50 黃 顯 陳 錫 豪 (1994), 澳 門 公 職 法 律 制 度 概 述, 法 律 翻 譯 辦 公 室 出 版 :

13 3. 推 行 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 下 稱 監 察 專 員, 於 1809 年 瑞 典 正 式 設 立 了 監 察 專 員 辦 公 室 該 制 度 原 本 用 來 監 察 法 院 權 力 的 機 構, 後 來 演 變 為 主 要 監 督 行 政 當 局 的 機 構 51 監 察 專 員 由 議 會 從 具 有 傑 出 法 律 才 能 和 品 性 正 直 的 人 士 中 選 舉 一 名 或 數 名 擔 任 52, 其 任 務 在 於 保 護 公 民 不 受 行 政 機 關 濫 權 擅 斷 的 侵 害 53 監 察 專 員 可 以 出 席 任 何 法 院 或 行 政 機 關 的 審 議 會, 並 有 權 查 閱 任 何 法 院 或 行 政 機 構 的 會 議 紀 錄 和 其 他 文 件 任 何 法 院 行 政 機 構 以 及 國 家 或 市 政 當 局 的 公 務 員 應 向 監 察 專 員 提 供 其 所 需 要 的 情 況 或 報 告 處 於 監 察 專 員 監 督 權 之 下 的 任 何 人 也 有 責 任 履 行 上 述 的 義 務 任 何 檢 察 官 都 應 按 要 求 協 助 監 察 專 員 54 監 察 專 員 由 國 家 保 障, 一 般 不 會 被 去 職 的 法 律 賦 予 監 察 專 員 的 三 種 權 力 中 佔 有 獨 特 的 位 置 從 而 開 闢 了 新 的 途 徑, 其 獨 立 於 司 法 機 構, 既 不 從 屬 於 行 政 機 關, 也 不 受 議 會 干 預 即 使 監 察 專 員 向 議 會 作 年 度 報 告, 議 會 也 無 權 向 其 作 出 指 示 法 律 還 賦 予 監 察 專 員 視 察 權 建 議 權 和 起 訴 權 以 及 有 權 進 行 調 查, 還 可 以 通 過 議 會 公 開 報 告 等 方 式 對 政 府 部 門 施 加 壓 力, 以 此 達 到 監 察 的 目 的 55, 實 行 公 共 機 構 監 管 保 證 公 共 權 利 的 正 常 行 使 運 作 確 保 行 政 機 關 在 執 行 公 務 中 公 平 對 待 行 政 相 對 人 既 彌 補 了 司 法 的 不 足 與 缺 陷, 又 維 護 了 公 民 的 合 法 權 利, 亦 解 決 民 眾 訴 願 與 糾 紛 56 當 監 察 專 員 進 行 監 察 時, 如 發 現 法 律 和 政 策 岀 現 弊 端 時 有 權 提 出 立 法 建 議 案 如 發 現 有 關 部 門 存 在 問 題, 在 職 權 範 圍 內 的 案 件, 可 以 以 檢 察 官 的 身 份 代 表 國 家 向 法 院 提 起 公 訴 以 及 有 處 罰 權 如 果 發 現 某 一 官 員 的 決 定 或 行 為 不 充 分, 不 恰 當 或 不 明 智, 但 又 未 嚴 重 到 應 受 刑 罰 處 罰 的 程 度, 監 察 專 員 會 告 知 該 官 員 應 如 何 處 理 相 關 事 宜 比 如 : 警 告 勒 令 改 正 不 適 當 的 行 政 行 為 賠 償 甚 至 給 予 相 年, 瑞 典 刑 法 典 的 一 項 修 正 案 規 定, 失 職 和 疏 忽 職 守 僅 在 故 意 或 嚴 重 玩 忽 職 守 的 情 況 下 才 判 以 刑 罰, 從 此, 專 員 實 際 上 主 要 受 理 不 足 以 起 訴 的 案 件, 其 處 理 方 式 是 提 出 警 告 批 評 和 改 正 錯 誤 的 建 議, 以 調 解 形 式 幫 助 官 員 執 行 政 策 因 而 目 前 議 會 監 察 專 員 這 項 職 權 的 行 使 呈 日 趨 減 少 的 趨 勢 瑞 典 : 議 會 行 政 監 察 專 員 公 署 中 國 反 腐 倡 廉 網 根 據 瑞 典 憲 法 第 2 條 規 定 : 議 會 應 選 出 一 名 或 數 名 監 察 專 員, 負 責 根 據 議 會 的 指 示 對 公 務 員 執 行 法 律 與 其 他 法 規 的 情 況 進 行 監 督 53 吳 天 昊, 挪 威 議 會 行 政 監 察 專 員 與 人 權 保 護, 發 佈 時 間 : 根 據 瑞 典 憲 法 第 19 條 規 定 55 根 據 瑞 典 議 會 監 察 專 員 指 令 法 第 2 條 規 定 : 監 察 專 員 監 督 法 院 行 政 機 關 及 地 方 和 區 域 性 政 府 機 構 及 其 公 職 人 員 和 僱 員, 監 督 其 工 作 涉 及 公 共 權 力 行 使 的 其 他 個 人 公 共 企 業 中 的 官 員 和 僱 員 等 及 第 19 條 規 定, 監 察 專 員 有 義 務 盡 快 告 知 投 訴 人 對 案 件 的 處 理 意 見 除 在 議 會 監 察 專 員 視 察 中 可 以 提 出 口 頭 控 訴 外, 控 訴 一 般 以 書 面 形 式 提 出 提 出 控 訴 的 法 定 期 限 為 兩 年 56 胡 建 森 (2007), 世 界 行 政 法 院 制 度 研 究 ( 第 一 版 ), 武 漢 大 學 岀 版 社 :316 12

14 關 的 行 政 人 員 以 停 職 和 撤 職 的 處 分 57 亦 有 權 將 全 年 的 監 察 事 項 彙 編 後 以 年 報 形 式 向 社 會 公 開 發 布, 以 及 向 新 聞 界 公 佈, 目 的 尋 求 社 會 輿 論 力 量 的 支 持, 同 時 增 加 工 作 的 公 開 化 與 透 明 度 58 今 天 的 議 會 的 行 政 監 察 專 員 制 度, 在 憲 法 中 的 作 用 和 地 位 與 當 時 的 制 度 基 本 上 是 一 樣 的, 仍 然 一 直 以 無 償 為 民 眾 服 務, 對 申 訴 和 求 助 之 公 民 來 者 不 拒, 即 使 期 限 已 過 整 個 程 序 公 民 不 須 承 擔 任 何 的 經 濟 負 擔 這 是 議 會 的 行 政 監 察 專 員 制 度 不 同 於 司 法 救 濟 的, 該 制 度 一 直 為 民 眾 帶 來 了 最 大 好 處 值 得 一 提 的 是, 監 察 專 員 本 身 也 是 受 到 監 督 和 法 律 制 約 的 機 構 在 行 政 上 對 議 會 或 立 法 機 關 負 責, 如 果 議 會 監 察 專 員 有 違 法 行 為, 也 有 相 應 的 司 法 程 序 對 其 提 起 訴 訟 因 為 權 力 的 制 約 是 法 治 國 家 的 基 本 要 求 59 根 據 瑞 典 議 會 監 察 專 員 辦 公 室 國 際 部 主 任 介 紹 : 該 制 度 於 1810 年 開 始 實 施 至 今, 在 100 多 年 時 間 裡 是 獨 一 無 二 的, 是 世 界 上 最 古 老 的 監 察 專 員 制 度, 被 視 為 對 國 際 憲 法 制 度 發 展 的 一 個 重 要 貢 獻 亦 是 世 界 上 各 國 議 會 監 察 專 員 制 度 的 鼻 祖 60 後 來 被 許 多 國 家 所 採 用 與 效 仿 目 前, 全 世 界 大 約 有 60 個 左 右 的 國 家 和 地 區 設 立 了 與 瑞 典 監 察 專 員 職 能 大 致 相 同 的 職 位, 包 括 英 國 南 非 泰 國 阿 根 廷 中 國 香 港 等 等 61 綜 上 所 述, 瑞 典 的 行 政 監 察 制 度 ; 其 權 力 不 屬 於 立 法 權, 既 不 屬 於 司 法 權, 也 不 屬 於 行 政 權 顯 然 這 制 度 是 西 方 傳 統 的 三 權 分 立 模 式 的 一 種 創 新 和 改 造, 具 有 權 威 性 獨 立 性 並 接 受 監 督 的 特 點 62 澳 門 是 否 值 得 引 入 該 制 度? 本 文 認 為, 澳 門 特 區 政 府 在 立 法 工 作 方 面, 確 實 取 得 了 很 大 進 展, 但 仍 有 不 足, 因 此, 應 該 繼 續 努 力 例 如, 行 政 監 督 方 面, 社 團 成 員 通 過 進 入 政 府 的 諮 詢 系 統, 參 與 政 府 公 共 政 策 的 制 定 和 執 行, 這 種 參 與 也 可 以 視 為 一 種 監 督 63 由 於 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 歷 史 最 長 權 力 最 大 影 響 也 最 廣, 而 且 最 具 代 表 性 若 要 加 強 對 行 政 權 力 的 制 約 和 監 督 預 防 和 懲 處 官 員 濫 用 權 力 和 違 法 亂 紀, 我 們 可 以 從 其 基 礎 上 結 合 實 際 情 況 作 進 一 步 深 化 完 善 與 建 設, 一 方 面 制 定 出 當 前 還 沒 有 但 確 實 需 要 的 法 律, 保 證 執 法 必 嚴 有 法 可 依 有 章 可 循 ; 另 一 方 面 要 57 王 志 榮, 西 方 議 會 監 察 專 員 制 度 特 點 及 啟 示, 發 佈 時 間 : 裏 陽 市 中 級 人 民 院 58 瑞 典 議 會 監 察 專 員 制 度 和 促 進 良 好 執 政 人 大 與 議 會 網 : 59 同 上 60 何 雨 亭, 瑞 典 議 會 監 察 專 員 監 督 法 院 制 度, 發 佈 時 間 : 轉 引 自 議 會 監 察 專 員 中 國 論 文 網 62 挪 威 瑞 典 議 會 行 政 監 察 制 度 的 考 察 和 思 考 市 信 訪 辦 張 元 元 (2009), 澳 門 法 治 化 治 理 中 的 角 色 分 析 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 :226 13

15 繼 續 完 善 現 有 的 但 在 操 作 實 施 中, 發 現 其 確 有 不 足 的 相 關 法 律 必 要 時 可 將 它 們 整 合 起 來, 又 或 者 將 文 獻 梳 理, 統 一 起 來 作 討 論 研 究 得 岀 法 律 真 理, 對 於 澳 門 法 治 化 治 理 的 整 體 性 規 範 起 到 積 極 作 用 從 而 提 高 其 權 威 性 和 規 範 性, 而 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 則 提 供 了 可 借 鑒 的 經 驗 與 啟 示 肆 結 論 綜 上 所 述, 澳 門 由 傳 統 行 政 漸 漸 進 入 一 個 法 制 行 政, 我 們 需 要 一 個 成 熟 的 公 民 社 會, 實 施 高 官 員 問 責 制 正 是 邁 向 一 個 公 民 社 會 的 條 件 一 方 面, 政 府 既 要 加 強 對 公 民 的 教 育, 提 高 公 民 的 權 利 與 義 務 和 法 制 觀 念, 只 有 高 素 質 的 公 民 才 會 造 就 高 效 和 負 責 任 的 政 府 64 也 絕 不 能 忽 視 對 決 策 用 人, 工 作 績 效 和 廉 政 建 設 完 善 責 任 追 究 機 制, 否 則 問 責 制 徒 具 空 文, 流 於 形 式, 就 不 能 發 揮 全 方 位 作 用 65 另 一 方 面, 政 府 應 持 揚 長 避 短 取 其 精 華 重 點 突 破 吸 納 外 界 人 才, 發 揚 傳 統 前 提 下 加 速 現 代 化 進 程, 並 強 化 高 官 問 責 與 法 治 思 維, 促 使 政 府 設 立 高 官 問 責 之 工 作 考 核 與 評 核 機 制 以 及 完 善 行 政 監 督 機 制, 盡 快 引 入 瑞 典 的 議 會 行 政 監 察 專 員 制 度 我 們 深 信, 採 用 這 些 制 度 有 利 於 行 政 權 之 內 部 外 部 監 督 機 制 之 強 化 與 完 善, 並 對 於 健 全 特 區 政 府 管 治 具 有 積 極 作 用 縱 使, 澳 門 現 行 之 高 官 問 責 制, 雖 經 過 多 次 的 努 力 修 改 與 完 善, 但 是, 仍 然 有 必 要 配 合 現 時 社 會 實 際 情 況, 廣 泛 吸 收 和 借 鑒 西 方 國 家 的 成 功 經 驗, 制 定 適 合 本 澳 之 新 觀 念, 新 創 意, 新 思 維, 新 管 理 的 高 官 問 責 機 制, 從 而 提 升 高 官 的 敬 業 水 平 和 施 政 績 效, 從 而 構 建 一 個 勤 政 高 效 強 政 勵 治 清 正 廉 潔 問 責 政 府 以 及 依 法 行 政 的 公 務 員 治 澳 之 隊 伍 另 一 方 面, 要 使 主 要 官 員 與 領 導 及 主 管 人 員 不 要 盲 目 決 策 失 職 和 瀆 職 的 情 況 出 現 ; 要 使 高 官 問 責 制 度 順 利 執 行 且 恆 之 有 效, 不 但 要 落 實 行 政 道 德 和 法 律 責 任, 而 且 還 要 落 實 政 治 責 任 更 要 擬 制 法 律 文 本 及 立 法 理 由 陳 述, 期 望 能 起 到 拋 磚 引 玉 的 效 果, 藉 此 引 起 更 多 專 家 學 者 們 的 興 趣, 為 澳 門 正 在 推 行 高 官 問 責 制 的 落 實 ; 完 善 政 府 管 治 機 制, 多 提 意 見 以 及 發 表 論 文 以 供 立 法 者 參 考 因 此, 特 區 政 府 在 施 政 理 念 方 面, 須 強 化 主 要 官 員 與 領 導 及 主 管 人 員 對 社 會 承 擔 責 任, 同 時, 本 文 期 望 讓 社 會 大 眾 可 共 同 參 與, 積 極 地 提 出 可 行 的 方 案 去 完 善 法 律, 才 能 解 決 澳 門 政 府 管 治 的 完 善 與 問 題, 所 構 建 的 相 關 解 決 澳 門 的 主 要 官 員 問 責 之 問 題, 均 以 民 意 先 行 作 為 依 歸 作 為 政 策 作 為 制 定 與 推 動 的 最 高 原 則, 對 提 升 政 府 主 要 官 員 與 領 導 及 主 管 人 員 之 專 業 水 準, 與 法 治 思 維 作 岀 高 素 質 的 推 動, 以 帶 動 澳 門 特 別 行 政 區 整 體 的 法 律 水 平 這 些 都 是 關 係 到 澳 門 政 府 管 治 行 政 管 理 之 完 善 更 是 政 府 績 效 治 理 的 內 容 極 具 重 要 且 意 義 深 遠 64 楊 允 中 (2012), 政 制 發 展 與 一 國 兩 制 理 論 探 索 ( 學 術 研 討 會 論 文 集 ) ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 : 鄧 木 佳 (2011), 行 政 第 24 卷, 總 第 91 期, No.1, 香 港 高 官 問 責 制 的 實 踐 經 驗 對 提 升 澳 門 管 治 能 力 的 可 行 性 分 析 14

16 最 後, 在 此 衷 心 謝 謝 貴 局 對 本 人 作 岀 指 導 也 藉 此 感 謝 本 文 曾 借 用 各 位 學 者 專 家 們 的 典 故 與 章 句, 使 本 文 撰 寫 之 完 善 政 府 管 治 機 制 能 夠 順 利 完 成 參 考 文 獻 1 陳 慶 雲 (2012) 政 府 管 理 創 新 : 實 踐 與 理 論 國 際 學 術 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ) 澳 門 : 澳 門 理 工 學 院 出 版 2 余 振 李 炳 康 丘 曼 玲 (2000), 澳 門 公 共 行 政 的 改 革 --- 問 題 與 對 策 ( 第 一 版 ) 澳 門 : 澳 門 公 共 行 政 管 理 學 會 出 版 3 楊 允 中 (2007), 公 共 行 政 建 設 與 法 制 完 善, 澳 門 大 學 澳 門 研 究 中 心 15

17 4 楊 允 中 (2009) 何 厚 鏵 : 行 政 長 官 施 政 報 告 匯 編 ( ),( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 出 版 5 張 元 元 (2009), 澳 門 法 治 化 治 理 中 的 角 色 分 析 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 6 李 燕 萍 (2012), 濠 江 法 治 論 衡, 澳 門 學 者 同 盟 出 版 7 蕭 蔚 雲 (2005), 論 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 制 ( 第 一 版 ), 澳 門 科 技 大 學 出 版 8 王 磊 甘 超 英 (2010), 澳 門 回 歸 十 年 憲 制 發 展 研 究 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 9 楊 允 中 饒 戈 平 (2011), 國 家 十 二 五 規 劃 與 澳 門 特 區 的 發 展 ( 第 一 版 ), 澳 門 基 本 法 推 廣 協 會 岀 版 10 胡 建 森 (2007), 世 界 行 政 法 院 制 度 研 究 ( 第 一 版 ), 澳 門 基 本 法 推 廣 協 會 岀 版 武 漢 大 學 岀 版 社 11 黃 顯 陳 錫 豪 (1994), 澳 門 公 職 法 律 制 度 概 述, 法 律 翻 譯 辦 公 室 出 版 12 何 金 明 (2003), 澳 門 公 職 法 律 制 度 概 論 ( 第 一 版 ), 晨 輝 岀 版 有 限 公 司 岀 版 13 婁 勝 華 (2009) 行 政 卷 下 冊 ( 第 一 版 ), 澳 門 基 金 會 出 版 14 澳 門 經 濟 學 會 (2000), 澳 門 2020, 未 來 20 年 還 景 目 標 與 發 展 策 略, 澳 門 發 展 策 略 研 究 中 心 與 出 版 15 米 健 (2001), 澳 門 法 律 改 革 與 法 制 建 設 ( 第 一 版 ), 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社 16 行 政 公 職 局 組 織 績 效 及 運 作 製 作 (2012), 澳 門 特 別 行 政 區 公 共 行 政, 行 政 公 職 局 出 版 17 余 振 (1996), 澳 門 回 歸 前 後 的 問 題 與 對 策, 名 流 政 策 ( 澳 門 ) 研 究 所 出 版 18 陳 震 宇 (2011), 現 代 澳 門 社 會 治 理 模 式 研 究 ( 第 一 版 ), 社 會 科 學 文 獻 出 版 社 19 鄭 宇 碩 陳 廣 漢 周 運 源 (2000), 反 思 與 前 瞻 澳 門 回 歸 暨 港 澳 與 內 地 關 係 探 索, 天 地 圖 書 有 限 公 司 出 版 20 孔 繁 清 余 振 (2010), 中 國 和 平 發 展 機 遇 與 挑 戰 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 出 版 21 何 勤 華 (2000), 德 國 法 律 發 達 史 ( 第 一 版 ), 北 京 : 法 律 出 版 22 王 名 揚 (2003), 法 國 行 政 法 ( 第 三 版 ), 北 京 : 中 國 政 法 大 學 出 版 23 塞 德 曼 ( 美 ); 溤 玉 軍 俞 飛 譯 (2006), 發 展 進 程 中 的 國 家 與 法 律 : 第 三 世 界 問 題 的 解 決 和 制 度 變 革 ( 美 ),( 第 一 版 ), 北 京 : 法 律 出 版 參 考 論 文 1 龐 欣 新, 提 升 公 共 管 治 能 力 2012 兩 岸 四 地 學 術 研 討 會 紀 要 行 政 第 25 卷, 總 第 98 期,2012 No.4, 紀 念 澳 門 廉 政 十 載 倡 廉 守 法 研 討 會 論 文 集 (2002), 澳 門 廉 政 公 署 岀 版, 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 個 印 務 局 2 社 區 工 作 與 均 構 建 和 諧 社 會 --- 兩 岸 四 地 (2007) 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ), 澳 門 街 坊 會 聯 合 總 會 岀 版 3 楊 允 中 (2011), 科 學 施 政 與 制 度 化 建 設, 學 術 研 討 會 論 文 集 ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 4 楊 允 中 (2012), 政 制 發 展 與 一 國 兩 制 理 論 探 索 ( 學 術 研 討 會 論 文 集 ) ( 第 一 版 ), 澳 門 理 工 學 16

18 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 出 版 5 傅 思 明, 美 國 的 行 政 問 責 制, 來 源 : 學 習 時 報 年 03 月 08 日 6 瑞 典 議 會 監 察 專 員 制 度 和 促 進 良 好 執 政, 人 大 與 議 會 網 : 7 傅 小 隨, 從 行 政 問 責 製 到 公 務 問 責 制 8 從 香 港 最 低 工 資 立 法 重 新 審 視 管 治 和 空 洞 化 概 念 林 朝 暉 Terence Lin 香 港 中 文 大 學 17