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1 第 四 章 世 界 主 要 國 家 ( 地 區 ) 利 益 迴 避 制 度 世 界 上 任 何 國 家, 無 論 其 制 度 之 成 長 發 展 與 運 作, 均 受 到 自 身 傳 統 文 化 與 環 境 等 因 素 之 影 響, 雖 非 一 定 適 合 於 我 國, 但 人 類 的 需 求 相 近, 文 化 的 演 化 常 有 趨 同 性 (convergence), 本 於 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 外 國 制 度 自 然 有 相 當 之 參 考 價 值 如 世 界 主 要 國 家 的 公 務 體 系 均 相 當 重 視 倫 理 體 制 之 建 立, 認 為 行 政 倫 理 法 制 化 是 實 踐 行 政 倫 理 的 最 具 體 措 施 在 行 政 倫 理 法 制 化 中, 有 採 取 單 獨 立 法 者, 如 美 國 政 府 倫 理 法 日 本 國 家 公 務 員 倫 理 法 香 港 公 務 員 事 務 規 例 及 我 國 公 務 員 服 務 法 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 等, 亦 有 散 見 於 各 相 關 法 規 條 文 之 中 的, 如 我 國 在 政 府 採 購 法 規 範 採 購 人 員 對 於 涉 及 三 親 等 以 內 血 姻 親 採 購 事 項 應 行 迴 避 之 規 定 為 瞭 解 世 界 主 要 國 家 ( 地 區 ) 利 益 迴 避 制 度, 本 章 將 以 法 令 規 範 制 度 為 基 礎, 就 廉 政 建 設 成 功 且 競 爭 力 名 列 前 茅 者 ( 如 芬 蘭 ) 具 有 歷 史 探 討 意 義 者 ( 如 現 代 公 務 人 員 制 度 之 肇 始 國 家 - 英 國 ) 利 益 迴 避 相 關 法 令 建 置 相 當 完 整 者 ( 如 美 國 ) 與 我 國 政 經 背 景 類 似 者 ( 如 貪 瀆 弊 案 頻 傳 致 近 年 來 訂 定 相 關 倫 理 法 令 的 日 本 ) 廉 政 建 設 成 功 者 ( 如 向 以 公 務 人 員 廉 潔 著 稱 的 新 加 坡 香 港 ) 以 及 二 七 年 競 爭 力 首 度 超 越 我 國 的 中 國 大 陸 本 章 將 對 上 述 國 家 ( 地 區 ) 中 有 關 公 務 人 員 行 政 倫 理 中 利 益 迴 避 規 範 之 發 展 內 涵 等, 加 以 說 明 67

2 第 一 節 芬 蘭 壹 前 言 依 據 瑞 士 洛 桑 管 理 學 院 (IMD) 近 年 來 公 布 的 世 界 競 爭 力 報 告 (Word Competitiveness Report), 芬 蘭 的 國 際 競 爭 力 評 比 皆 名 列 前 茅 ( 如 二 二 年 至 二 六 年 均 為 第 一 名, 二 七 年 第 二 名 ); 另 據 國 際 透 明 組 織 調 查 的 二 七 年 全 球 貪 腐 印 象 指 數 (Corruption Perception Index, 簡 稱 CPI), 以 滿 分 十 分 代 表 清 廉, 在 全 球 一 八 個 納 入 評 比 的 國 家 中, 芬 蘭 以 九 點 四 分 與 丹 麥 紐 西 蘭 同 列 第 一 名, 可 見 芬 蘭 是 近 年 來 世 界 最 具 競 爭 力 且 最 清 廉 的 國 家 芬 蘭 先 天 的 環 境 不 佳, 因 地 處 北 歐 之 東 北 隅, 其 面 積 雖 達 一 三 五 平 方 公 里, 南 臨 芬 蘭 灣 (Gulf of Finland), 北 與 挪 威 接 壤, 西 邊 是 波 的 尼 亞 灣 (Gulf of Bothnia), 南 則 毗 鄰 蘇 俄, 國 土 形 狀 呈 南 北 長, 東 西 較 為 狹 窄, 境 內 冰 河 地 形 顯 著, 有 四 分 之 一 的 地 方 處 在 北 極 圈 內, 沒 有 高 山 峻 嶺, 多 為 平 地, 北 部 地 勢 則 較 南 部 略 高 境 內 因 古 代 冰 河 侵 蝕 而 形 成 多 達 十 萬 餘 個 湖 泊, 占 全 國 面 積 百 分 之 十, 所 以 向 有 千 湖 之 國 千 島 之 國 的 稱 呼, 除 了 湖 泊 之 外, 全 國 為 大 片 森 林 覆 蓋, 加 上 天 候 條 件 差, 可 耕 種 面 積 較 少, 其 他 資 源 亦 十 分 匱 乏 芬 蘭 人 口 稀 少 ( 二 四 年 約 五 百 二 十 萬 ), 其 中 九 十 三 四 % 為 芬 蘭 人, 五 七 % 為 瑞 典 人, 另 外 還 有 少 數 的 俄 羅 斯 人 及 愛 沙 尼 亞 人 在 宗 教 信 仰 上, 受 到 北 歐 各 國 及 德 國 影 響, 八 十 九 % 信 仰 基 督 新 教 的 路 德 宗, 一 % 信 仰 俄 羅 斯 東 正 教, 其 他 則 無 任 何 宗 教 信 仰 者 1 芬 蘭 就 其 歷 史 發 展 而 言, 長 年 戰 亂 不 斷 自 西 元 一 百 年, 其 祖 先 由 波 羅 的 海 遷 徙 到 芬 蘭, 這 支 原 本 一 直 獨 立 生 存 的 北 歐 民 族, 到 西 元 一 一 年, 由 於 瑞 典 入 侵 而 成 為 瑞 典 的 一 部 分, 雖 然 統 治 芬 蘭, 但 1 周 陽 山, 監 察 與 民 主, 臺 北 : 監 察 院,2006 年, 初 版, 頁 39 68

3 瑞 典 仍 給 予 芬 蘭 人 享 有 與 瑞 典 人 同 等 的 地 位 及 自 由 可 是 在 十 六 至 十 八 世 紀 期 間, 瑞 典 與 蘇 俄 為 爭 奪 芬 蘭, 在 其 境 內 爆 發 數 次 大 戰 至 一 八 九 年, 俄 軍 終 於 取 得 了 這 塊 垂 涎 已 久 的 土 地, 芬 蘭 自 此 便 淪 為 帝 俄 的 大 公 國, 但 仍 享 有 自 治 權 一 八 九 九 年 沙 皇 尼 古 拉 二 世 強 迫 芬 蘭 人 接 受 俄 國 文 化, 並 下 令 剝 奪 芬 蘭 的 自 治 權, 致 使 芬 蘭 人 民 群 起 抗 爭, 使 得 俄 國 不 得 不 恢 復 芬 蘭 的 自 治 權 此 後, 芬 蘭 人 民 族 意 識 逐 漸 激 起, 在 一 九 一 七 年 俄 國 大 革 命 時 乘 機 宣 布 獨 立, 但 隨 後 由 俄 國 蛻 變 而 成 的 蘇 聯, 仍 未 終 止 覬 覦 在 一 九 三 九 年 及 一 九 四 四 年, 公 然 入 侵 芬 蘭, 在 一 九 四 四 年 的 戰 爭 中, 芬 蘭 戰 敗, 與 蘇 俄 簽 署 和 約 在 莫 斯 科 條 約 中 雖 取 得 自 由, 卻 被 迫 割 讓 白 沙 摩 (Petsamo) 租 借 樸 卡 拉 (Porkala) 海 軍 基 地, 並 賠 款 三 億 美 元 在 白 沙 摩 的 大 批 芬 蘭 人 因 不 願 受 制 於 俄 人 而 離 鄉 別 井 直 到 一 九 五 五 年, 蘇 聯 向 芬 蘭 表 示 友 好, 並 歸 還 樸 卡 拉, 兩 國 長 久 以 來 緊 張 局 勢 才 逐 漸 緩 和 由 於 芬 蘭 民 族 的 堅 毅 不 拔, 世 人 常 以 芬 蘭 語 卡 雷 雅 拉 (Kalevala) 推 崇 ( 意 指 英 雄 的 國 度 ) 由 於 地 處 北 歐, 氣 候 嚴 寒, 自 古 以 農 林 立 國, 因 此 養 成 人 民 純 樸 堅 毅 的 個 性, 並 習 慣 過 簡 易 的 生 活, 而 芬 蘭 以 路 德 教 ( 新 教 ) 為 國 教, 信 仰 對 芬 蘭 民 族 的 文 明 更 產 生 重 要 影 響 因 為 新 教 是 主 張 付 出 者 始 有 收 穫, 此 觀 念 深 根 於 人 們 的 道 德 意 識 當 中, 使 人 民 普 遍 認 為, 個 人 財 富 的 積 累 要 靠 不 斷 辛 勤 地 工 作, 也 因 此 對 於 以 權 力 與 地 位 謀 取 私 利 者 視 同 偷 盜 搶 劫 一 樣, 是 不 道 德 的 行 為 當 然, 芬 蘭 的 成 功 並 非 偶 然, 國 民 教 育 與 文 化 程 度 也 相 當 高, 如 國 民 識 字 率 為 百 分 之 百, 而 在 制 定 相 關 廉 政 規 範 與 設 置 監 督 機 構 等 方 面, 亦 是 功 不 可 沒 的 因 素 貳 法 律 規 範 芬 蘭 對 於 公 務 人 員 利 益 迴 避 規 範, 並 未 設 有 專 法, 而 係 在 不 同 法 令 中 有 所 規 範, 如 國 家 公 務 員 法 行 政 程 序 法 政 府 活 動 公 開 69

4 法 及 刑 法 等 如 為 避 免 公 務 人 員 假 借 職 務 或 機 會 獲 取 利 益, 芬 蘭 國 家 公 務 員 法 (State Civil Servants' Act) 第 十 五 條 規 定 : 公 務 員 不 得 利 用 權 力, 要 求 接 受 或 得 到 任 何 金 錢 或 其 他 利 益, 以 致 影 響 名 譽 與 政 府 資 訊 公 開 息 息 相 關 的 課 題 為 財 產 申 報 制 度, 芬 蘭 國 家 公 務 員 法 規 定 高 階 公 務 人 員 有 義 務 申 報 財 產, 但 對 財 產 申 報 的 正 確 性 卻 不 會 實 施 固 定 的 審 查, 且 對 申 報 不 實 者 通 常 也 不 會 加 以 裁 罰, 但 這 並 不 代 表 財 產 申 報 並 不 重 要, 相 反 的, 芬 蘭 所 以 不 認 為 處 罰 是 必 要, 最 主 要 的 乃 是 基 於 其 對 資 訊 公 開 透 明 的 信 念 與 落 實 在 芬 蘭, 公 民 的 納 稅 申 報 資 料 原 則 上 也 在 政 府 資 訊 公 開 的 範 疇 之 內, 媒 體 及 政 府 相 關 部 門 要 查 閱 公 務 人 員 的 納 稅 資 料 並 不 困 難 2 因 此, 透 過 這 些 監 督 機 制, 其 效 果 應 較 處 罰 來 得 有 效 多 了 在 預 防 措 施 方 面, 芬 蘭 政 府 並 未 明 文 禁 止 公 務 人 員 接 受 餽 贈, 但 限 制 收 受 價 值 二 十 歐 元 以 上 的 禮 品 ( 折 合 新 臺 幣 約 九 百 元 ) 以 上 的 禮 品, 並 規 定 送 禮 者 要 繳 納 禮 品 稅, 不 僅 對 官 員 收 禮 以 法 律 約 束, 就 是 一 般 民 眾 送 禮, 也 會 帶 來 高 稅 的 麻 煩 透 過 這 種 雙 管 齊 下 的 方 式, 養 成 民 眾 不 送 禮, 公 務 人 員 不 收 禮 的 良 好 風 氣 此 外, 公 務 人 員 彼 此 間 或 公 務 人 員 與 某 單 位 進 行 協 商 談 判 時, 應 儘 量 避 免 餐 敘 情 事, 倘 係 私 人 機 構 請 公 務 人 員 餐 敘, 如 屬 於 正 常 合 理 之 範 圍 雖 被 允 許, 但 如 與 廠 商 之 間 有 採 購 合 約, 則 應 避 免 接 受 廠 商 的 邀 約 3 芬 蘭 訂 有 公 務 員 每 日 工 作 價 值 - 公 務 員 行 政 倫 理 手 冊 (Values in The Daily Job- Civil Servant's Ethics, A Handbook for The State Administration), 對 於 利 益 迴 避 事 項 亦 有 所 規 範 為 發 揮 監 督 效 果, 芬 蘭 在 其 他 法 律 規 範 上 另 設 有 下 列 監 督 機 制 : 一 長 官 監 督 2 張 榮 貴, 考 察 丹 麥 芬 蘭 瑞 典 現 行 執 行 廉 政 制 度 及 發 展 報 告, 臺 北 : 法 務 部,2002 年, 頁 48 3 楊 世 華 等 著, 丹 麥 芬 蘭 二 國 廉 政 制 度 之 運 作 考 察 報 告, 臺 北 : 法 務 部,2007 年, 頁 48 70

5 所 謂 長 官 監 督 即 上 級 對 下 級 的 監 督, 這 項 措 施 對 下 級 政 府 官 員 的 制 約 能 產 生 一 定 的 作 用 依 據 芬 蘭 相 關 法 律 規 定, 上 級 政 府 官 員 對 下 級 負 有 監 督 之 責 任, 上 級 官 員 要 採 取 相 關 措 施, 以 確 保 下 級 能 廉 潔 奉 公, 遵 守 法 紀 4 二 法 律 監 督 為 使 監 督 機 構 具 有 監 督 政 府 官 員 行 為 的 合 法 性 權 力, 芬 蘭 在 法 律 上 對 於 相 關 機 構 予 以 明 確 性 授 權 如 司 法 總 監 列 席 總 統 或 政 府 例 會, 對 於 政 府 重 大 議 案 制 定 重 要 法 令 官 員 任 免 等 工 作, 均 可 進 行 監 督, 主 要 目 的 係 為 維 護 法 律 尊 嚴, 司 法 總 監 對 於 一 般 公 務 人 員 的 晉 升 停 職 解 雇 等 人 事 問 題 也 有 權 調 查, 藉 以 糾 正 及 杜 絕 徇 私 舞 弊 的 違 法 現 象 芬 蘭 最 高 檢 察 院 下 設 各 級 檢 察 機 構, 不 僅 負 責 犯 罪 偵 辦, 亦 可 對 地 方 各 級 政 府 機 構 及 官 員 活 動 的 合 法 性 進 行 監 督 芬 蘭 為 加 強 法 律 監 督 效 果, 於 一 九 九 年 修 定 刑 法, 公 務 人 員 如 受 賄 罪 成 立, 不 僅 立 即 免 職, 並 依 據 貪 瀆 行 為 的 嚴 重 性, 處 以 一 般 性 從 罰 金 到 四 年 以 下 的 有 期 徒 刑 的 處 罰 對 於 官 員 賄 賂 洩 密 及 濫 用 職 權 等 方 面 予 以 明 確 且 嚴 格 的 規 定, 如 提 供 金 錢 珠 寶 家 用 電 器 或 特 別 優 惠 的 貸 款 免 費 旅 行 等, 都 會 被 視 為 賄 賂, 甚 至 接 受 榮 譽 頭 銜 或 有 關 部 門 的 推 薦 也 不 可 以 此 外, 還 將 適 用 情 形 擴 及 於 官 員 任 期 以 外, 亦 即 允 諾 在 官 員 退 休 後 再 給 予 禮 物 或 其 他 經 濟 利 益 者, 同 樣 構 成 賄 賂 罪, 同 時 放 寬 受 賄 對 象, 包 括 官 員 配 偶 與 關 係 密 切 的 親 屬 受 賄 也 構 成 犯 罪 ( 即 白 手 套 條 款 ) 甚 至 規 定 行 賄 受 賄 及 索 賄 同 屬 犯 罪 行 為, 並 將 行 賄 列 入 賄 賂 罪 之 首, 使 行 賄 者 與 受 賄 者 一 樣 要 受 到 相 應 的 懲 處 5 三 財 政 監 督 芬 蘭 國 家 財 政 監 督 的 機 構 主 要 是 兩 個, 即 財 政 檢 查 局 及 國 家 財 務 4 林 修 坡 李 茂 春, 外 國 政 治 制 度 與 監 察 制 度 概 要, 北 京 : 北 京 大 學 出 版 社,1991 年, 初 版, 頁 郭 大 方, 挑 戰 腐 敗 - 兼 論 治 腐 機 制 的 建 構, 北 京 : 軍 事 科 學 出 版 社,2001 年, 初 版, 頁

6 檢 察 官, 前 者 監 督 對 象 為 政 府 機 關, 負 責 監 督 政 府 及 國 家 編 列 的 各 項 預 算 與 開 支 情 形, 並 有 權 檢 查 政 府 部 門 進 行 設 備 購 置 是 否 合 乎 規 定, 如 監 督 各 機 關 所 購 物 品 價 格 質 量 是 否 在 多 家 廠 商 報 價 中 為 最 佳 選 擇, 及 政 府 官 員 是 否 利 用 採 購 涉 有 營 私 舞 弊 等 情 事, 此 監 督 機 制 致 使 採 購 弊 端 不 易 發 生 ; 後 者 監 督 對 象 為 國 會 6 四 公 眾 監 督 公 眾 監 督 在 西 方 國 家 監 督 機 制 中 係 相 當 重 要 的 一 環, 目 的 在 督 促 政 府 官 員 遵 紀 守 法 廉 潔 奉 公 公 眾 監 督 雖 然 不 同 於 機 關 內 部 的 監 督 機 制 是 無 形 的, 但 卻 屬 最 為 普 遍 且 有 效 的 社 會 監 督 形 式 為 發 揮 公 眾 監 督 的 效 果, 芬 蘭 以 法 律 規 範 來 落 實 公 務 人 員 個 人 資 料 對 外 公 開 如 依 據 芬 蘭 的 法 律 規 定, 官 員 的 薪 資 收 入 及 納 稅 情 況 一 律 對 外 公 開, 不 僅 如 此, 對 於 官 員 的 起 訢 裁 決 書 等 資 料 也 要 對 外 公 開, 而 一 般 民 眾 或 新 聞 媒 體 均 有 權 向 有 關 行 政 司 法 部 門 查 閱, 任 何 部 門 或 人 員 亦 不 得 以 任 何 藉 口 加 以 拒 絕, 予 以 拒 絕 者, 則 必 須 說 明 其 理 由 另 為 落 實 資 訊 公 開, 民 眾 如 果 認 為 其 所 列 理 由 不 成 立 時, 依 法 可 向 各 級 檢 察 部 門 或 司 法 總 監 提 起 告 訴 上 述 規 定 係 將 官 員 的 個 人 資 料 攤 在 陽 光 下, 提 供 社 會 大 眾 檢 視, 以 社 會 輿 論 的 方 式, 落 實 所 謂 公 眾 監 督 機 制 再 者, 人 民 的 投 訴 亦 屬 於 另 一 種 公 眾 監 督 方 式, 由 於 貪 污 實 質 上 就 是 對 公 眾 利 益 的 侵 害, 必 然 遭 致 公 眾 的 不 滿 與 反 對, 而 且 貪 污 行 為 主 要 是 濫 用 公 權 力, 很 難 完 全 隱 密, 必 然 會 有 蛛 絲 馬 跡 因 此, 為 促 使 民 眾 主 動 積 極 投 訴, 芬 蘭 相 關 法 令 規 定, 一 般 人 民 對 政 府 機 構 或 官 員 的 不 滿, 除 可 以 向 地 方 檢 察 機 構 投 訴 外, 亦 可 以 直 接 向 司 法 總 監 或 監 察 使 舉 報, 並 規 定 在 一 定 時 間 內 對 人 民 的 舉 報 與 投 訴 須 予 答 復, 並 告 知 有 關 處 理 的 結 果 為 服 務 民 眾, 芬 蘭 各 級 政 府 還 設 有 法 律 諮 詢 指 導 員, 免 費 指 導 民 眾 行 使 法 律 賦 予 的 權 力, 即 包 括 指 導 與 協 助 人 民 舉 發 官 員 的 不 法 6 劉 洪 潮, 外 國 腐 敗 之 風 與 廉 政 之 道, 北 京 : 新 華 出 版 社,2000 年, 初 版, 頁

7 芬 蘭 對 於 貪 污 犯 罪 行 為, 係 散 見 於 不 同 或 個 別 的 規 定, 包 括 : 國 內 外 公 務 人 員 賄 賂 行 為 私 經 濟 部 門 的 賄 賂 行 為 帳 務 違 法 (accounting offenses) 洗 錢 濫 用 公 權 力, 以 及 違 背 職 務 怠 忽 職 守 (violation of official duties negligent violation of official duties) 在 內 此 外, 芬 蘭 法 律 對 公 司 法 人 之 賄 賂 及 洗 錢 行 為 均 課 以 法 律 責 任, 不 論 其 發 生 在 公 部 門 或 私 經 濟 部 門 根 據 刑 法, 受 賄 罪 的 法 律 追 訴 時 效 為 五 年, 若 屬 加 重 行 受 賄 罪 則 為 十 年 但 芬 蘭 貪 污 案 件 的 標 的 通 常 不 是 金 錢 或 禮 物, 而 是 招 待 或 旅 遊, 且 這 些 少 見 的 貪 污 案 件 大 多 成 為 媒 體 報 導 的 主 題 7 參 專 責 機 構 西 方 民 主 國 家 的 政 府 體 制 大 多 是 以 權 力 分 立 為 原 則, 並 強 調 分 權 與 制 衡, 對 於 政 府 行 政 權 的 監 督 兼 具 內 部 與 外 部 的 監 督, 亦 即 以 議 會 監 察 和 司 法 監 督 作 為 外 部 的 監 督 機 制 ( 他 律 ), 與 政 府 內 部 的 行 政 監 督 機 制 ( 自 律 ) 相 結 合, 形 成 一 套 嚴 密 的 監 督 體 系, 以 防 止 政 府 機 關 違 法 失 職, 並 促 進 公 務 人 員 依 法 行 政 奉 持 廉 潔, 以 保 障 人 民 之 基 本 權 利 在 芬 蘭, 隸 屬 於 立 法 部 門 的 國 會 監 察 使 (Parliamentary Ombudsman), 負 責 監 督 政 府 與 受 理 人 民 申 訴 案 件 ; 隸 屬 於 政 府 內 部 的 司 法 總 監 (Chancellor of Justice), 8 負 責 監 督 政 府 施 政 受 理 人 民 陳 情 以 及 立 法 監 督 等 工 作, 9 並 且 獨 立 行 使 職 權, 可 說 是 樹 立 芬 蘭 政 府 廉 潔 的 兩 大 支 柱 以 下 分 別 說 明 之 : 一 國 會 監 察 使 由 於 芬 蘭 自 中 古 時 期 開 始, 先 後 約 六 百 年 左 右 屬 於 瑞 典 大 公 國 的 7 張 榮 貴 等 著, 頁 國 內 學 者 另 有 譯 為 司 法 總 監 司 法 總 長 司 法 大 臣 行 政 司 法 總 監, 本 文 以 司 法 總 監 稱 之 9 李 文 郎, 芬 蘭 政 府 的 內 部 監 督 機 制 - 司 法 總 監 與 政 府 監 察 使, 立 法 院 院 聞, 第 33 卷 第 9 期 (2005 年 9 月 ), 臺 北 : 立 法 院 院 聞 月 刊 社, 頁 23 73

8 一 部 分, 其 政 治 與 法 律 制 度 深 受 瑞 典 影 響 芬 蘭 是 繼 瑞 典 以 後, 全 世 界 第 二 個 設 立 國 會 監 察 使 的 國 家 10 芬 蘭 在 一 八 九 年, 為 俄 羅 斯 併 吞, 成 為 自 治 大 公 國, 在 一 九 一 七 年, 俄 國 爆 發 第 二 月 革 命 與 十 月 革 命, 芬 蘭 乘 機 獨 立, 並 在 一 九 一 九 年 憲 法 中, 設 置 國 會 監 察 使 事 實 上, 在 十 九 世 紀 中 葉 之 初, 受 瑞 典 經 驗 影 響, 芬 蘭 名 義 上 的 國 會 (Diet), 已 有 許 多 提 案 建 議 設 立 國 會 監 察 制 度, 但 這 些 提 案 受 到 沙 皇 否 決 ( 一 ) 組 織 架 構 依 據 芬 蘭 二 年 訂 定 的 新 憲 法 規 定, 國 會 監 察 使 一 任 四 年, 可 以 連 任, 其 選 舉 產 生 方 式 與 國 會 議 長 相 同 國 會 監 察 使 設 有 一 位 正 監 察 使 二 位 副 監 察 使, 合 計 三 位 依 據 新 憲 規 定, 三 位 均 必 須 具 有 傑 出 的 法 律 知 識 ( outstanding knowledge of law), 且 不 可 由 國 會 議 員 兼 任, 同 時 不 得 兼 任 其 他 公 職 正 副 監 察 使 在 處 理 任 務 時, 具 備 相 同 之 權 威, 而 且 可 以 獨 立 行 使 職 權, 彼 此 不 相 統 屬, 係 依 據 不 同 機 關 及 事 項 分 工 國 會 監 察 使 辦 公 室 設 有 幕 僚 人 員, 主 要 是 幕 僚 律 師 調 查 員 秘 書 及 臨 時 人 員 等 共 計 約 四 十 餘 人, 大 多 具 有 法 律 專 長 ( 二 ) 角 色 職 責 國 會 監 察 使 係 以 人 民 ( 國 會 ) 代 表 的 身 分, 調 查 政 府 官 員 有 無 侵 犯 人 民 權 利 之 情 事, 以 確 保 人 民 的 基 本 權 益 亦 即 以 國 會 特 使 的 身 分, 扮 演 法 律 監 督 者 與 人 權 保 障 者 角 色 11 其 主 要 職 責 是 監 督 法 院 政 府 機 關 公 務 人 員 執 行 職 務 是 否 遵 守 法 律, 善 盡 義 務, 對 象 並 擴 及 於 公 共 企 業 約 僱 人 員, 以 及 其 他 依 據 法 律 執 行 公 共 事 務 的 人 員 為 調 查 案 件 並 發 揮 職 權, 國 10 芬 蘭 近 年 來 在 國 會 監 察 使 之 外, 另 外 設 置 了 專 業 的 監 察 使 制 度, 係 隸 屬 於 各 部 會 的 獨 立 機 構, 由 政 府 任 命, 主 要 任 務 在 監 督 專 業 法 律 的 執 行, 包 括 : 消 費 者 監 察 使 破 產 監 察 使 少 數 族 裔 監 察 使 平 等 監 察 使 及 資 訊 保 護 監 察 使 等 同 前 註, 頁 李 文 郎, 頁 25 74

9 會 監 察 使 有 下 列 職 責 : 1. 收 受 人 民 書 狀 2. 調 查 權 ( 主 動 或 依 據 民 眾 舉 發 進 行 調 閱 文 件 等 調 查 ) 3. 巡 視 權 4. 建 議 政 府 機 關 改 善 錯 誤, 並 重 新 更 正 5. 提 醒 或 警 告 ( 如 對 於 法 令 缺 失 建 議 補 正 或 對 於 官 員 違 法 或 失 職 行 為 予 以 譴 責 ) 6. 起 訴 官 員, 亦 可 命 檢 察 官 起 訴, 但 對 於 部 長 應 先 經 警 告 或 提 醒, 長 不 作 為 時, 經 向 國 會 報 告, 由 國 會 決 定 是 否 向 法 院 起 訴 ( 總 統 與 閣 員 不 得 作 為 起 訴 之 對 象, 總 統 由 國 會 決 定, 而 閣 員 由 檢 察 總 長 起 訴 ) 7. 建 議 上 級 機 關 懲 處 ( 三 ) 監 督 對 象 在 北 歐 四 國 中, 芬 蘭 國 會 監 察 使 職 權 行 使 的 對 象 範 圍 最 廣, 不 僅 包 括 中 央 及 地 方 行 政 官 員 ( 含 部 長 法 官 檢 察 官 軍 警 官 員 及 聘 僱 人 員 ) 地 方 議 會 議 員 國 營 企 業, 還 包 括 從 事 公 共 事 務 的 私 人 機 構 ( 如 教 會 團 體 之 神 職 人 員 因 行 使 部 分 公 權 力, 亦 列 為 對 象 ) 及 民 間 機 構 接 受 政 府 委 託 行 使 公 權 力 的 人 員 12 換 言 之, 國 會 監 察 使 監 督 對 象, 位 階 層 級 最 高 可 至 總 統 部 長 至 於 不 屬 於 國 會 監 察 使 監 督 對 象 者, 如 國 會 及 國 會 議 員 司 法 總 監 外 國 機 構 或 國 際 組 織 私 人 企 業 非 營 利 組 織 等 ( 四 ) 行 使 方 式 1. 受 理 申 訴 國 會 監 察 使 最 主 要 的 工 作 之 一, 即 是 受 理 人 民 對 行 政 機 關 或 官 員 的 申 訴, 由 於 申 訴 方 式 與 相 關 限 制, 可 能 直 接 影 響 國 會 監 察 使 受 理 案 件 的 數 量, 因 此 芬 蘭 不 像 北 歐 四 國 中 丹 麥 挪 威, 限 制 12 監 察 院, 監 察 院 國 際 事 務 小 組 北 歐 監 察 工 作 考 察 報 告, 臺 北 : 監 察 院,1999 年, 初 版, 頁 10 75

10 申 訴 者 必 須 在 其 他 行 政 申 訴 管 道 用 盡 後, 始 得 向 國 會 監 察 使 申 訴 為 促 使 民 眾 勇 於 申 訴, 芬 蘭 對 於 向 國 會 監 察 使 提 出 申 訴 者 並 未 設 有 年 齡 職 業 或 者 是 否 具 有 公 民 權 等 限 制, 亦 即 任 何 人 均 可 對 行 政 機 關 或 官 員 的 違 法 失 職 行 為 提 出 申 訴 而 民 眾 提 出 申 訴, 沒 有 任 何 形 式 上 的 限 制, 只 要 是 書 面 的 陳 訴 書 狀 即 予 受 理, 而 書 狀 的 書 寫 亦 不 需 要 透 過 任 何 受 過 法 律 訓 練 的 人 為 之 ( 如 律 師 ) 雖 然 申 訴 原 則 以 書 面 方 式 為 之, 但 也 可 以 經 由 傳 真 或 電 子 郵 件 傳 送 方 式 進 行, 人 民 亦 可 親 赴 國 會 監 察 使 辦 公 室 以 口 頭 方 式 提 出 申 訴, 而 申 訴 不 需 繳 交 任 何 費 用 2. 案 件 調 查 國 會 監 察 使 對 於 申 訴 人 資 料, 除 非 法 律 規 定, 否 則 均 予 保 密, 但 匿 名 書 狀 通 常 不 予 處 理, 除 非 該 書 狀 中 列 舉 可 靠 的 資 料, 敘 明 可 能 發 生 的 機 關 或 官 員 違 法 行 為 調 查 案 件 主 要 是 以 書 面 而 非 口 頭 的 方 式 進 行, 對 於 一 些 具 有 時 限 的 案 件 則 輔 以 電 話 調 查 書 面 調 查 方 式, 係 指 國 會 監 察 使 決 定 某 件 申 訴 案 被 受 理 而 進 行 調 查 後, 首 先 會 要 求 案 件 相 關 單 位 或 官 員, 將 有 關 文 件 及 相 關 資 料, 寄 送 到 國 會 監 察 使 辦 公 室 書 面 調 查 方 式 的 優 點, 是 可 以 提 供 更 詳 盡 與 完 整 的 佐 證 資 料, 以 供 國 會 監 察 使 參 考 在 調 查 時, 國 會 監 察 使 除 了 擁 有 文 件 調 閱 權 與 巡 視 權 外, 還 可 以 要 求 與 案 件 有 關 機 關 或 官 員, 對 於 案 情 提 出 書 面 解 釋 或 陳 述 意 見 為 利 於 調 查, 國 會 監 察 使 常 會 要 求 涉 案 機 關 或 官 員 與 其 直 屬 上 級 機 關 提 出 意 見, 經 過 比 對 檢 視 後, 以 求 對 案 情 做 出 更 進 一 步 的 瞭 解 與 掌 握, 而 所 有 機 關 或 官 員 皆 有 義 務 在 國 會 監 察 使 行 使 職 權 時 提 供 所 需 協 助 在 書 面 調 查 方 式 外, 尚 有 一 些 輔 助 調 查 方 式, 例 如 在 必 要 時 可 以 電 話 詢 問 面 談 舉 辦 聽 證 會 等 為 使 調 查 工 作 順 利, 國 會 監 察 使 有 時 亦 會 要 求 半 官 方 性 質 的 組 織, 提 出 專 業 意 見 國 會 監 察 使 有 權 要 求 警 方 協 助 調 查, 在 要 76

11 求 警 方 協 助 時, 國 會 監 察 使 會 告 知 該 地 方 或 該 省 級 的 警 察 首 長, 如 果 遇 到 特 別 重 大 案 件 時, 則 通 知 芬 蘭 中 央 警 政 署 國 家 調 查 局 (The Nation Bureau of Investigation), 而 國 會 監 察 使 亦 有 主 動 調 查 權 3. 調 查 報 告 由 於 芬 蘭 設 有 較 完 備 的 資 訊 公 開 法 律 規 範, 也 使 得 官 方 文 件 的 透 明 化 程 度 較 高, 因 此 對 於 調 查 結 果 也 較 詳 細 如 案 件 在 調 查 完 成 後, 由 負 責 該 案 的 國 會 監 察 使 與 幕 僚 律 師 將 一 封 附 親 筆 簽 名 的 信 件 函 復 申 訴 人, 在 回 信 中, 國 會 監 察 使 也 可 就 本 案 未 來 可 能 的 發 展 與 其 他 可 能 的 處 理 方 式, 向 申 訴 人 提 供 指 導 與 建 議 4. 調 查 結 果 國 會 監 察 使 依 據 調 查 結 果, 若 發 現 涉 有 不 當 或 不 法 者, 可 以 起 訴 官 員, 亦 可 命 檢 察 官 起 訴 ( 但 對 部 長 應 先 經 警 告 或 提 醒, 部 長 不 作 為 時, 經 向 國 會 報 告, 由 國 會 決 定 是 否 向 彈 劾 法 院 起 訴 ), 或 要 求 上 級 機 關 懲 處 ( 五 ) 報 告 義 務 芬 蘭 屬 於 人 口 較 少 的 國 家, 其 國 會 結 構 係 採 行 一 院 制 國 會 監 察 使 每 年 應 向 國 會 提 出 年 度 報 告, 詳 述 其 一 年 的 工 作 年 度 報 告 亦 應 分 送 給 法 院 及 重 要 的 行 政 機 關, 使 國 會 監 察 使 的 決 定 能 發 揮 公 信 力, 以 及 公 正 執 行 職 務 的 證 明 國 會 監 察 使 的 年 度 報 告 送 國 會 憲 法 委 員 會 審 查, 該 委 員 會 通 常 邀 請 國 會 監 察 使 提 出 口 頭 報 告 雖 然 國 會 監 察 使 可 以 其 專 業 法 學 素 養, 對 立 法 內 容 表 達 意 見, 且 具 有 獨 立 行 使 職 權 且 不 受 政 治 干 擾 之 獨 立 角 色, 但 因 其 身 分 仍 屬 國 會 內 的 一 個 機 關, 故 仍 需 受 到 國 會 憲 法 委 員 會 ( Constitutional Law Committee) 的 監 督 如 若 有 特 殊 理 由, 國 會 憲 法 委 員 會 可 以 提 議 在 他 們 任 期 尚 未 結 束 之 前 解 除 其 職, 但 必 須 得 到 三 分 之 77

12 二 出 席 之 國 會 議 員 同 意 國 會 監 察 使 若 有 違 法 行 為, 應 在 國 會 憲 法 委 員 會 的 提 議 之 下, 由 國 會 通 過 決 議, 送 交 最 高 彈 劾 法 院, 證 明 有 罪 者, 最 高 彈 劾 法 院 得 解 除 其 職 務 13 二 司 法 總 監 芬 蘭 司 法 總 監 的 設 置 可 追 溯 到 十 八 世 紀, 當 時 芬 蘭 屬 於 瑞 典 王 國 的 一 部 分, 司 法 總 監 的 職 掌 自 那 時 起 即 維 持 至 今 早 期 芬 蘭 在 被 割 讓 給 俄 國 之 前, 均 承 襲 瑞 典 的 法 律 制 度, 有 司 法 大 臣 之 設 立, 在 割 讓 為 沙 俄 大 公 國 之 一 役, 仍 繼 續 存 在 並 運 作, 但 沙 皇 將 其 改 名 為 檢 察 長 (Procurator) 並 改 由 沙 皇 直 接 任 命, 仍 然 維 持 改 名 前 極 大 的 權 力, 依 舊 是 全 國 所 有 檢 察 官 的 首 長, 甚 至 亦 能 監 察 芬 蘭 當 時 的 實 際 最 高 權 威 一 總 督 (Governor General), 在 帝 俄 統 治 期 間, 對 抗 其 強 制 性 的 統 治 手 段, 博 得 保 護 人 民 法 律 守 護 神 的 印 象 與 名 聲 一 九 一 七 年 芬 蘭 宣 布 獨 立, 檢 察 長 的 職 稱 恢 復 為 司 法 總 監, 副 檢 察 長 亦 更 名 為 副 司 法 總 監 獨 立 後 第 一 位 司 法 總 監 為 柏 衣 文 史 文 夫 (Pehr Evind Svinhufvud) 曾 任 國 會 眾 議 院 議 長, 其 後 被 選 為 芬 蘭 的 第 三 任 總 統 14 在 一 九 九 七 年 十 二 月 一 日 以 前, 司 法 總 監 是 芬 蘭 政 府 的 最 高 檢 察 機 關, 但 是 在 一 九 九 七 年 十 二 月 一 日 之 後, 最 高 檢 察 機 關 職 權 已 移 轉 給 新 設 置 的 檢 察 總 長 (The Prosecutor General) 茲 說 明 司 法 總 監 如 下 : ( 一 ) 組 織 架 構 芬 蘭 正 副 司 法 總 監 各 有 一 人, 都 由 總 統 任 命, 無 任 期 限 制 並 享 有 官 員 終 身 任 用 資 格 被 選 任 者 必 須 具 備 法 律 專 長, 另 外, 總 統 還 須 任 命 一 位 副 司 法 總 監 的 代 理 人 但 任 期 不 得 超 過 五 年 副 司 法 總 監 與 其 代 理 人 的 工 作 由 司 法 總 監 決 定, 在 分 配 職 權 範 圍 內 享 有 和 司 法 總 監 相 同 的 權 利 及 獨 立 性 司 法 總 監 是 司 法 總 監 辦 公 室 的 首 長, 辦 公 室 分 成 三 個 部 門, 包 括 政 府 事 務 部 周 陽 山, 頁 26 監 察 院 國 際 事 務 小 組 編 譯, 芬 蘭 監 察 制 度, 臺 北 : 監 察 院,2000 年, 初 版, 頁

13 門 (The Department for Government Affairs) 行 政 部 門 (The Administrative Units) 及 法 律 監 督 部 門 (The Department for Legal Supervision), 分 別 負 責 不 同 業 務, 而 其 成 員 約 三 十 五 位, 且 多 具 有 法 律 素 養 15 ( 二 ) 角 色 職 責 司 法 總 監 扮 演 類 似 政 府 法 律 顧 問 之 角 色, 以 身 為 行 政 體 系 中 的 官 員 身 分 ( 政 府 代 表 ), 站 在 政 府 的 立 場, 以 確 保 法 律 公 正 執 行, 且 必 須 超 越 黨 派, 不 受 政 黨 政 治 影 響 司 法 總 監 具 有 主 動 調 查 權 與 巡 視 權, 並 有 權 從 政 府 機 關 及 其 他 執 行 公 務 之 機 構, 收 受 必 要 之 資 訊 司 法 總 監 的 職 權 主 要 如 下 : 監 督 政 府 為 監 督 政 府 機 關 及 官 員 確 實 遵 守 法 律 程 序 與 規 定, 司 法 總 監 應 出 席 政 府 相 關 會 議, 以 及 總 統 與 政 府 之 會 議, 並 預 先 查 閱 會 議 文 件, 包 括 總 統 命 令 政 府 法 案 和 預 算 計 畫 等 雖 然 司 法 總 監 出 席 會 議 並 非 政 府 機 關 或 總 統 作 成 決 策 的 法 律 先 決 條 件, 但 在 實 務 上, 司 法 總 監 或 副 司 法 總 監 ( 或 代 理 人 ) 通 常 會 出 席 會 議, 而 且 司 法 總 監 也 會 審 閱 政 府 提 交 給 國 會 有 關 歐 盟 事 務 的 備 忘 錄 2. 提 出 意 見 依 據 芬 籣 新 憲 法 規 定, 司 法 總 監 必 須 提 供 資 訊 與 法 律 意 見 給 總 統 及 政 府 所 謂 政 府, 不 僅 包 括 內 閣 組 織, 也 包 括 各 部 會, 因 此 當 各 部 會 準 備 任 何 計 畫 時, 通 常 都 會 要 求 司 法 總 監 提 供 意 見 作 為 參 考 換 言 之, 部 會 研 擬 法 案 時, 會 請 司 法 總 監 表 達 意 見, 尤 其 是 有 關 憲 法 行 政 法 刑 法 或 程 序 法 等 草 案 最 重 要 者, 司 法 總 監 對 政 府 與 總 統 的 合 法 性 監 督 方 面, 依 據 李 文 郎, 頁 同 前 註, 頁

14 新 憲 法 第 一 百 一 十 二 條 之 規 定, 司 法 總 監 知 悉 政 府 部 長 或 總 統 的 決 定 或 措 施, 在 合 法 性 上 引 起 爭 議, 司 法 總 監 應 附 具 理 由 提 出 批 評 意 見, 如 果 意 見 被 忽 略, 司 法 總 監 應 將 批 評 意 見 列 入 政 府 會 議 紀 錄, 必 要 時 採 取 其 他 措 施 另 外, 如 果 總 統 作 出 之 決 定 違 法 的 話, 政 府 應 在 司 法 總 監 提 出 聲 明 後, 知 會 總 統 該 項 決 定 無 法 執 行, 並 向 總 統 提 議 修 正 或 廢 止 該 項 決 定 由 此 可 見, 司 法 總 監 對 於 芬 蘭 各 重 要 法 案 及 決 策 等 具 有 極 大 的 影 響 力 3. 監 督 基 本 權 和 人 權 芬 蘭 在 一 九 九 五 年 修 憲 時 加 入 新 的 人 權 思 想, 納 入 國 際 人 權 條 款, 使 得 司 法 總 監 和 國 會 監 察 使 被 賦 予 監 督 基 本 權 與 人 權 的 任 務, 而 芬 蘭 在 新 憲 法 實 施 後, 更 重 視 相 關 保 障, 所 以 人 權 保 障 也 是 司 法 總 監 的 重 點 工 作 所 謂 基 本 權, 指 受 憲 法 條 款 所 保 障 之 個 人 基 本 權 利, 包 括 自 由 權 生 存 權 參 政 權 集 會 結 社 權 隱 私 權 等 ; 人 權 係 謂 在 國 際 法 規 範 下 ( 指 芬 蘭 所 簽 署 的 聯 合 國 與 歐 盟 的 人 權 條 款 或 宣 言 ), 芬 蘭 需 保 障 人 民 享 有 國 際 慣 例 之 基 本 權 利 4. 受 理 申 訴 不 論 是 個 人 組 織 或 團 體, 只 要 認 為 政 府 機 關 官 員 侵 害 其 合 法 權 利, 或 律 師 失 職, 都 可 向 司 法 總 監 提 出 申 訴 5. 監 督 律 師 在 芬 蘭, 司 法 總 監 是 律 師 的 最 高 監 督 者, 司 法 總 監 有 權 審 閱 律 師 協 會 所 懲 戒 的 任 何 決 議 案, 也 可 以 將 懲 戒 案 件 的 決 議 訴 諸 一 般 法 院 此 外, 司 法 總 監 也 受 理 律 師 的 申 訴 案 件, 交 由 律 師 協 會 處 理 ( 三 ) 監 督 對 象 1. 國 家 行 政 機 關 ( 國 家 機 構 行 政 部 門 顧 問 團 及 各 部 會 ) 及 官 員 ( 包 含 總 統 部 長 ) 80

15 2. 廣 義 的 司 法 行 政 機 關 ( 包 括 檢 察 警 察 與 執 行 機 關 ) 及 官 員 3. 其 他 行 政 機 關 ( 包 括 自 治 區 行 政 機 關 市 政 機 關 及 自 治 行 政 省 及 官 員 4. 芬 蘭 律 師 協 會 ( 包 括 地 方 自 治 機 關 之 法 律 協 助 顧 間, 而 同 時 具 有 私 人 律 師 與 公 務 員 身 分 者 ) ( 四 ) 行 使 方 式 司 法 總 監 對 於 案 件 調 查, 行 使 的 方 式 有 下 列 幾 種 : 1. 提 出 聲 明 或 命 令 2. 提 案 逕 行 起 訴 或 命 令 起 訴 3. 彈 劾 建 議 權 4. 譴 責 5. 提 出 意 見 或 指 示 6. 調 查 中 糾 正 7. 建 議 另 司 法 總 監 有 一 個 很 大 的 權 力, 就 是 對 總 統 與 部 長 的 監 督 : 1. 對 於 總 統 刑 事 責 任 追 訴 部 分 : 依 據 新 憲 法 第 一 百 一 十 三 條 之 規 定, 司 法 總 監 國 會 監 察 使 或 政 府 認 為 總 統 犯 下 謀 反 罪 或 叛 國 罪, 或 違 反 人 權, 應 知 會 國 會, 如 果 國 會 經 過 四 分 之 三 同 意 票 決 定, 對 總 統 提 出 控 訴, 檢 察 總 長 應 向 彈 劾 法 院 對 總 統 提 出 訴 訟, 訴 訟 期 間 應 予 免 職 除 此 之 外, 總 統 之 公 職 應 免 於 任 何 形 式 訴 訟 2. 對 於 部 長 彈 劾 建 議 權 部 分 : 依 據 新 憲 法 第 一 百 一 十 四 條 至 一 百 一 十 六 條 之 規 定, 司 法 總 監 有 權 對 違 犯 職 守, 或 是 基 於 明 顯 的 疏 忽, 或 是 其 公 務 行 為 明 顯 違 法 的 部 長, 向 憲 法 委 員 會 送 達 通 告 ( 即 彈 劾 建 議 ), 國 會 在 憲 法 委 員 會 提 出 意 見 後, 就 該 部 長 的 違 法 行 動 加 以 考 量, 而 國 會 在 決 定 起 訴 與 否 之 前, 應 給 予 部 長 解 釋 之 機 會 對 於 部 長 執 行 公 務 違 法 行 徑 應 由 檢 察 總 長 起 81

16 訴, 然 後 交 由 彈 劾 法 院 審 理 ( 五 ) 報 告 義 務 司 法 總 監 每 年 必 須 就 其 義 務 及 對 法 律 執 行 狀 況 的 觀 察, 向 國 會 及 政 府 提 出 年 度 報 告 三 兩 機 構 之 區 別 國 會 監 察 使 與 司 法 總 監 兩 者 的 區 別 與 分 工, 依 據 周 陽 山 之 見 解, 主 要 分 成 兩 點 : 17 ( 一 ) 就 產 生 方 式 而 言 國 會 監 察 使 ( 及 副 國 會 監 察 使 ) 是 由 國 會 選 出, 一 任 四 年, 得 連 任 ; 司 法 總 監 則 是 由 總 統 任 命, 終 身 職, 副 司 法 總 監 之 任 期 則 為 五 年 換 言 之, 總 統 及 政 府 與 國 會 監 察 使 的 提 名 及 當 選 毫 無 關 係, 而 國 會 則 與 司 法 總 督 的 任 命, 無 任 何 牽 涉 ( 二 ) 就 重 要 職 責 而 言 國 會 監 察 使 監 督 政 府 與 總 統 固 然 十 分 重 要, 但 在 日 常 實 務 上, 卻 都 是 次 要 的 因 為 國 會 監 察 使 必 須 對 一 些 特 殊 的 政 府 部 門 特 加 關 注 ( 如 武 裝 部 隊 與 軍 事 單 位 監 獄 及 其 他 封 閉 性 的 機 構 等 ), 而 有 關 這 些 部 門 的 申 訴 案 幾 乎 都 會 送 交 國 會 監 察 使, 至 於 其 他 領 域, 則 由 國 會 監 察 使 與 司 法 總 監 依 個 案 之 原 則, 予 以 分 工 司 法 總 監 的 最 重 要 任 務, 是 監 督 政 府 施 政 與 總 統 決 策 的 適 法 性 是 以, 司 法 總 監 必 須 出 席 政 府 的 所 有 會 議, 並 在 事 前 檢 視 這 些 會 議 的 文 件 司 法 總 監 還 有 另 外 一 項 任 務, 亦 即 提 供 總 統 政 府 及 部 長 有 關 法 律 議 題 的 訊 息 及 意 見, 並 要 監 督 律 師 換 言 之, 司 法 總 監 扮 演 著 政 府 中 法 制 保 護 者 的 角 色 肆 小 結 芬 蘭 高 度 清 廉 的 原 因, 可 簡 單 地 分 成 內 外 因 素 說 明, 內 部 因 素 是 17 周 陽 山, 頁

17 公 務 人 員 已 樹 立 高 道 德 標 準 且 政 府 以 高 薪 養 廉, 而 外 部 因 素 則 是 行 政 體 系 公 開 與 透 明 化, 以 及 建 立 有 效 的 監 督 機 制 值 得 注 意 者, 芬 蘭 雖 未 制 定 公 務 人 員 利 益 迴 避 的 專 法, 但 在 相 關 條 文 或 行 政 程 序 中 強 化 自 律 規 範, 並 設 有 獨 立 的 專 責 機 構 以 加 強 監 督 機 制 芬 蘭 對 於 行 政 權 的 監 督 與 制 衡, 是 以 內 外 方 式 監 控 內 部 監 控 是 由 隸 屬 行 政 機 關 的 司 法 總 監 負 責, 此 種 制 度 在 世 界 上 是 非 常 特 殊 的 ; 外 部 監 控 則 是 由 隸 屬 於 立 法 機 關 的 國 會 監 察 使 負 責 如 周 陽 山 認 為, 芬 蘭 憲 政 改 革 從 一 九 一 九 年 制 度 創 建 之 初 至 今, 歷 年 來 監 察 使 制 度 即 隨 著 實 際 需 要 逐 次 進 行 調 整, 一 九 一 九 年 修 憲 只 是 整 個 監 察 制 度 變 遷 的 過 程 之 一, 屬 於 國 會 監 察 使 制 度 的 整 合, 所 以 是 屬 於 漸 進 式 的 制 度 改 革 芬 蘭 監 察 使 除 扮 演 傳 統 合 法 性 監 督 者 之 角 色 外, 也 負 起 人 權 保 護 者 教 育 者 及 評 估 者 的 任 務 18 是 以, 芬 蘭 國 會 監 察 使 及 司 法 總 監 是 從 監 督 政 府 施 政 與 保 障 人 民 權 益 為 出 發 點, 對 於 政 府 官 員 違 法 失 職 行 為 具 有 機 先 預 防 與 事 後 查 處 的 效 果, 是 相 當 有 效 的 監 控 與 自 律 機 制, 這 種 特 殊 的 政 府 監 督 體 系, 係 芬 蘭 政 治 清 明 的 重 要 因 素 綜 上, 芬 蘭 成 功 建 立 廉 潔 政 府 的 原 因, 若 單 從 法 律 規 範 或 專 責 機 構 來 看, 是 很 難 以 得 到 答 案 的, 因 為 再 怎 麼 嚴 苛 的 條 文 或 強 而 有 力 的 專 責 機 構, 都 不 比 上 公 務 人 員 發 自 內 心 的 自 我 約 束 來 得 有 效 除 因 芬 蘭 特 殊 的 天 然 環 境 及 信 仰, 形 成 人 民 及 公 務 人 員 對 於 廉 潔 視 為 當 然 芬 蘭 在 培 養 人 民 法 治 觀 念 方 面 是 非 常 成 功 的, 如 在 基 礎 教 育 中 就 設 立 社 會 學 課 程, 在 高 中 開 設 法 律 課 程, 使 芬 蘭 青 年 在 走 上 社 會 之 前 已 具 有 基 本 法 律 知 識 與 法 制 觀 念 為 了 讓 人 民 了 解 法 律, 各 級 政 府 還 設 立 專 家 諮 詢 機 構, 為 人 民 服 務 介 紹 並 普 及 法 律 知 識 此 外, 還 規 定 政 府 機 構 在 錄 用 各 級 官 員 時, 包 括 法 律 知 識 在 內 的 文 化 素 養 是 不 可 或 缺 的 條 件, 而 中 央 各 部 會 官 員 在 受 聘 時 都 要 進 行 守 法 宣 誓 而 公 務 人 18 周 陽 山, 頁

18 員 的 高 俸 給 政 策 除 直 接 影 響 到 清 廉 風 氣 的 維 持 外, 其 績 效 俸 給 制 度 亦 可 提 高 公 務 人 員 士 氣 並 促 進 組 織 活 化 反 觀 我 國, 在 官 員 及 人 民 廉 潔 素 養 不 足 的 情 況 下, 若 移 植 芬 蘭 現 行 體 制, 其 效 果 恐 怕 適 得 其 反 因 為 芬 蘭 廉 政 建 設 的 成 功, 絕 不 是 因 為 已 經 建 立 周 延 法 令 規 範 或 者 強 而 有 力 的 專 責 機 構, 例 如 芬 蘭 就 沒 有 訂 定 世 界 各 國 多 有 所 限 制 的 旋 轉 門 條 款, 抑 或 設 置 如 香 港 的 廉 政 公 署 新 加 坡 的 貪 污 調 查 局 等 執 法 得 力 的 專 責 機 構, 但 其 清 廉 度 及 競 爭 力 還 是 名 列 前 茅 是 以, 值 得 省 思 的, 一 味 建 構 完 善 的 廉 政 規 範, 似 乎 反 不 如 去 建 立 一 個 具 有 高 道 德 水 準 的 社 會 來 得 長 久 有 效 但 是, 這 對 我 國 而 言, 恐 怕 是 一 條 遙 不 可 及 的 道 路 第 二 節 英 國 壹 前 言 古 代 考 試 用 人 的 官 僚 制 度 以 中 國 最 為 有 名, 而 現 代 公 務 人 員 制 度 則 肇 始 於 英 國, 其 作 為 世 界 第 一 個 工 業 化 國 家, 可 稱 為 現 代 廉 政 體 制 的 始 祖, 也 是 世 界 上 第 一 個 制 定 廉 政 法 規 的 國 家 英 國 在 一 八 五 五 年 五 月 起 內 閣 先 後 發 布 的 公 務 人 員 制 度 改 革 第 一 號 令 和 第 二 號 令, 確 立 了 公 務 人 員 考 試 錄 用 制 度, 凡 公 務 人 員 都 必 須 經 過 考 試, 透 過 公 開 平 等 競 爭 機 制 擇 優 錄 取, 並 對 用 人 條 件 及 考 試 程 序 等 都 有 明 文 規 定 初 級 公 務 人 員 由 政 府 各 部 自 行 招 考, 中 級 公 務 人 員 由 公 務 人 員 委 員 會 的 錄 選 局 統 一 依 程 序 考 試 錄 用, 此 制 度 有 效 剝 奪 貴 族 壟 斷 官 位 的 特 權, 並 防 止 任 人 唯 親 的 腐 敗 現 象, 同 時 也 提 升 公 務 人 員 素 質 英 國 雖 然 是 世 界 最 早 訂 頒 廉 政 法 規 的 國 家, 且 依 據 實 際 需 要 增 修 許 多 法 規, 但 隨 著 一 九 八 年 代 新 公 共 管 理 改 革 的 展 開, 英 國 傳 統 的 文 84

19 官 體 制 遭 受 衝 擊 與 動 搖, 加 上 民 眾 對 於 公 務 人 員 之 倫 理 操 守 評 價 日 漸 低 落 首 相 梅 傑 (John Major) 有 鑑 於 此, 為 期 重 振 民 眾 對 政 府 之 信 任, 於 一 九 九 四 年 邀 請 上 議 院 議 員 諾 蘭 (Lord Nolan) 及 九 名 傑 出 文 官, 共 同 組 成 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards in Public Life), 授 予 該 委 員 會 建 立 英 國 公 務 人 員 倫 理 操 守 標 準 之 使 命, 該 委 員 會 於 一 九 九 五 年 公 布 最 著 名 的 一 份 報 告, 其 中 揭 櫫 所 有 公 務 人 員 皆 須 服 膺 遵 守 之 公 職 生 涯 七 大 原 則 (Seven Principles of Public Life): 無 私 (selflessness) 廉 潔 (integrity) 客 觀 ( objectivity) 課 責 (accountability) 公 開 (openness) 誠 實 ( honesty) 領 導 (leadership), 此 即 是 英 國 公 務 人 員 公 務 倫 理 標 準 之 重 要 基 礎 貳 法 律 規 範 英 國 相 當 重 視 廉 政 建 設 並 持 續 推 動 反 腐 敗 政 策, 其 不 僅 有 較 為 健 全 的 廉 政 及 反 腐 敗 機 制, 而 且 逐 步 建 構 比 較 完 整 的 法 律 體 系, 對 於 規 範 公 務 人 員 之 行 為 提 供 了 廉 政 監 督 預 防 及 懲 治 之 作 用 對 於 公 務 人 員 行 為 規 範 與 道 德 準 則 係 出 現 於 不 成 文 的 榮 譽 法 典 以 及 成 文 的 各 項 法 規, 並 透 過 嚴 格 的 紀 律 與 考 核 制 度, 從 而 加 強 對 公 務 人 員 的 約 束 力, 以 減 少 貪 瀆 行 為 發 生 英 國 的 倫 理 法 制, 主 要 是 一 九 九 六 年 公 布 之 文 官 行 為 守 則 (Civil Service Code), 該 法 經 英 國 政 府 與 文 官 委 員 會 進 行 修 訂, 並 於 二 六 年 六 月 六 日 公 布 實 施 修 正 案 另 一 個 作 為 英 國 文 官 公 務 倫 理 行 為 細 部 規 範 者 為 文 官 管 理 法 典 (Civil Service Management Code) 該 法 典 係 依 一 九 九 五 年 公 布 之 文 官 樞 密 院 令 (Civil Service Order in Council 1995) 所 訂 頒, 而 為 配 合 文 官 行 為 守 則 之 修 訂, 另 於 一 九 九 六 再 行 修 訂 從 內 容 來 看, 文 官 行 為 守 則 建 構 了 英 國 文 官 體 制 之 憲 政 與 倫 理 架 構, 而 文 官 管 理 法 典 則 是 列 舉 出 公 務 人 員 應 遵 守 85

20 之 各 項 倫 理 行 為 規 範, 雖 然 英 國 現 有 上 述 兩 部 法 典 作 為 公 務 人 員 公 務 倫 理 之 圭 臬, 但 因 此 兩 部 法 典 未 具 有 法 律 位 階, 僅 係 以 行 政 規 則 方 式, 未 來 應 提 高 其 法 律 位 階, 俾 以 強 化 其 約 束 力 此 外, 英 國 除 對 於 常 任 文 官 之 公 務 行 為 訂 有 倫 理 標 準 與 規 範, 對 於 由 國 會 議 員 兼 任 之 內 閣 大 臣 亦 訂 有 相 關 規 範, 而 最 新 法 規 為 二 五 年 訂 頒 之 內 閣 大 臣 法 典 : 內 閣 大 臣 倫 理 與 程 序 守 則 (Ministerial Code:A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers) 依 據 二 六 年 新 修 訂 的 文 官 行 為 守 則, 揭 示 英 國 文 官 之 四 大 核 心 價 值, 包 括 : 廉 潔 (integrity) 正 直 (honesty) 客 觀 (objectivity ), 以 及 公 平 中 立 (impartiality) 而 文 官 管 理 法 典 (Civil Service Management Code) 亦 明 揭 公 務 人 員 行 為 必 須 符 合 以 下 四 項 原 則 : 一 公 務 人 員 不 得 濫 用 職 務 上 所 取 得 之 資 訊, 亦 不 得 在 未 經 授 權 之 情 況 下, 公 開 政 府 內 部 之 機 密 資 訊 二 公 務 人 員 不 得 參 加 危 及 其 公 務 之 公 平 性 或 政 治 中 立 性 活 動 三 公 務 人 員 不 得 為 自 己 及 他 人 之 個 人 利 益, 而 濫 用 職 務 或 因 職 務 取 得 之 資 訊 ; 當 公 務 發 生 利 害 衝 突 時, 必 須 向 上 司 報 告 自 己 之 利 益, 以 使 上 司 做 出 最 適 當 之 裁 示 四 不 得 接 受 會 被 第 三 人 視 為 將 危 及 個 人 決 策 判 斷 及 清 廉 之 一 切 贈 與 接 待 恩 惠 或 任 何 形 式 之 利 益 英 國 除 在 倫 理 法 規 中 對 於 利 益 迴 避 有 重 要 原 則, 在 刑 事 法 律 方 面 也 是 制 定 了 相 當 多 的 法 案, 如 一 八 八 九 年 訂 頒 公 共 機 構 腐 敗 行 為 法 一 九 六 年 制 定 禁 止 賄 賂 法 ( 有 稱 防 止 腐 敗 法 或 防 止 貪 污 法 等, 該 法 於 一 九 一 六 年 修 訂 ) 現 行 最 主 要 的 法 規 是 一 九 一 六 年 修 訂 的 禁 止 賄 賂 法 一 九 八 七 年 的 刑 事 司 法 法 一 九 九 四 年 刑 事 司 法 與 公 眾 指 導 法 一 九 九 五 年 犯 罪 所 得 贓 款 法 等, 這 些 法 律 對 公 務 活 動 中 的 貪 污 受 賄 等 腐 敗 犯 罪 行 為 規 定 了 相 應 的 刑 罰 如 禁 止 賄 賂 法 延 長 了 對 於 公 務 人 員 或 公 共 機 構 雇 員 行 賄 者 的 86

21 最 長 刑 期, 擴 大 了 公 共 機 構 腐 敗 行 為 法 中 所 規 定 公 共 機 構 的 範 圍, 而 為 減 輕 在 反 貪 污 賄 賂 犯 罪 中 控 方 的 偵 查 負 擔, 該 法 在 第 二 章 明 文 規 定, 公 共 事 務 部 門 賄 賂 犯 罪 的 舉 證 責 任 倒 置, 亦 即 若 有 一 定 證 據 證 明 被 告 涉 嫌 收 受 財 物 等 賄 賂, 被 告 就 必 須 對 其 所 收 受 的 賄 賂 提 出 證 明 自 己 無 罪 的 解 釋 依 據 刑 事 司 法 法, 刑 事 法 院 有 權 發 布 沒 收 令 沒 收 貪 污 犯 罪 嫌 疑 人 因 實 施 犯 罪 行 為 而 獲 得 的 利 益, 法 院 根 據 犯 罪 嫌 疑 人 因 實 施 犯 罪 行 為 而 獲 得 非 法 利 益 的 多 少 來 發 布 沒 收 令 及 確 定 沒 收 財 產 的 數 量, 如 果 當 事 人 不 執 行 沒 收 令, 法 院 就 有 權 決 定 採 取 強 制 執 行 措 施, 該 法 還 規 定, 為 阻 止 犯 罪 嫌 疑 人 對 證 物 進 行 湮 滅 或 變 造 等 處 理, 以 保 障 審 判 過 程 中 沒 收 令 的 順 利 實 施, 檢 察 官 有 權 向 高 等 法 院 申 請 扣 押 令, 藉 以 保 存 即 將 被 沒 收 的 財 產, 而 高 等 法 院 根 據 實 際 情 況 決 定 是 否 發 布 扣 押 令, 扣 押 令 與 沒 收 令 一 旦 發 出, 即 禁 止 犯 罪 嫌 疑 人 處 理 有 關 的 可 變 賣 財 產 此 外, 法 院 決 定 沒 收 的 財 產, 可 以 是 被 告 人 被 控 告 的 犯 罪 以 及 其 他 被 告 人 已 經 供 認 但 未 被 控 告 的 犯 罪 所 獲 得 的 利 益, 也 可 以 包 括 被 告 人 被 指 控 的 犯 罪 所 獲 得 的 利 益, 甚 至 還 包 括 犯 罪 嫌 疑 人 未 被 指 控 的 其 他 利 益 在 內 的 利 益 犯 罪 嫌 疑 人 如 果 拒 絕 執 行 沒 收 令, 將 被 判 以 一 定 期 限 的 刑 罰 或 予 以 拘 留 而 為 執 行 沒 收 令, 檢 察 官 還 可 以 向 高 等 法 院 申 請 指 定 其 他 單 位 或 人 員 直 接 接 受 犯 罪 嫌 疑 人 可 執 行 的 財 產 此 外, 有 關 處 理 涉 外 賄 賂 犯 罪 的 法 律 亦 規 定 在 刑 事 司 法 法 中, 依 該 法 規 定, 從 其 他 任 何 地 方 與 英 格 蘭 威 爾 士 的 通 信, 均 視 為 通 信 發 生 在 英 格 蘭 與 威 爾 士 境 內 同 樣 地, 從 英 國 本 土 與 海 外 其 他 任 何 地 方 的 通 信 聯 繫 也 被 視 為 發 生 在 英 國 本 土 換 言 之, 通 過 電 話 電 報 等 媒 體 發 生 的 涉 外 賄 賂 行 為, 均 可 被 視 為 發 生 在 英 國 本 土 因 此, 英 國 司 法 機 關 對 在 通 信 時 發 生 的 賄 賂 犯 罪 擁 有 了 司 法 管 轄 權 例 如, 某 英 國 公 司 員 工, 接 受 外 國 人 委 託, 從 英 國 本 土 向 海 外 某 地 提 供 一 筆 賄 款, 依 照 該 法 規 定, 上 述 行 為 即 屬 英 國 司 法 機 關 管 轄 之 案 件 87

22 犯 罪 所 得 贓 款 法 於 一 九 九 五 年 頒 布, 警 察 依 法 在 調 查 貪 污 犯 罪 時 中, 為 獲 取 充 足 證 據, 俾 以 判 斷 犯 罪 嫌 疑 人 是 否 從 貪 污 行 為 中 獲 取 利 益 獲 利 數 量 以 及 贓 款 贓 物 持 有 人 或 者 存 放 地 點, 即 可 向 巡 迴 法 官 申 請 搜 查 令, 而 巡 迴 法 官 視 情 況 可 以 發 布 搜 查 令 由 於 英 國 現 行 的 肅 貪 法 律 尚 未 能 對 於 賄 賂 犯 罪 的 含 義 法 律 本 質 等 予 以 明 確 規 定, 致 使 肅 貪 機 關 在 對 賄 賂 犯 罪 的 認 定 偵 查 起 訴 等 方 面 遇 到 阻 力, 且 有 些 內 容 與 英 國 歐 洲 人 權 公 約 相 抵 觸, 特 別 是 二 十 世 紀 六 年 代 後 期 英 國 推 行 的 國 有 化 運 動 帶 來 公 共 事 務 主 體 含 意 的 擴 大 及 其 與 現 代 資 本 壟 斷 過 程 中 個 體 行 為 的 衝 突 與 重 疊, 使 得 現 行 法 律 對 賄 賂 犯 罪 懲 治 乏 力 因 此, 多 年 來 英 國 司 法 機 關 和 民 眾 一 直 要 求 對 現 行 肅 貪 法 律 制 度 進 行 改 革 當 局 雖 陸 續 採 取 一 些 改 進 措 施, 但 總 體 上 改 革 步 伐 不 大 近 幾 年, 隨 著 賄 賂 犯 罪 政 治 化 犯 罪 國 際 化 等 趨 勢, 英 國 議 會 及 政 府 部 門 開 始 加 大 改 革 進 度 英 國 內 政 部 身 為 修 改 法 律 的 執 行 機 關, 其 分 別 於 一 九 九 六 年 與 一 九 九 七 年 提 出 了 兩 份 咨 詢 報 告 : 有 關 議 會 議 員 賄 賂 犯 罪 的 法 律 的 說 明 反 賄 賂 諮 詢 報 告 ; 而 英 國 法 律 委 員 會 於 一 九 九 七 年 初 正 式 提 出 了 一 份 有 關 反 賄 賂 法 律 的 修 改 建 議 稿 內 政 部 的 諮 詢 報 告 及 法 律 委 員 會 的 修 改 建 議 稿 反 映 出 英 國 當 局 學 者 及 民 眾 的 觀 點, 不 僅 對 現 行 法 律 的 修 改, 如 賄 賂 犯 罪 的 法 律 本 質 適 用 範 圍 處 理 程 序 及 內 容 等, 提 出 許 多 重 要 意 見 例 如, 為 履 行 歐 洲 人 權 公 約, 以 保 障 被 告 防 衛 手 段 的 實 施, 法 律 委 員 會 與 內 政 部 針 對 一 九 一 六 年 禁 止 賄 賂 法 中, 有 關 舉 證 責 任 的 規 定 做 重 大 修 改, 即 取 消 舉 證 責 任 倒 置 之 規 定, 並 要 求 控 方 對 賄 路 犯 罪 承 擔 純 粹 的 舉 證 責 任, 亦 即 對 於 控 方 自 己 提 出 的 揭 露 某 被 告 構 成 賄 賂 犯 罪 的 主 張, 控 方 必 須 提 供 充 分 的 證 據 予 以 證 明 參 專 責 機 構 英 國 為 單 一 制 政 府, 中 央 政 府 統 一 行 使 統 治 權 地 方 政 權 機 關 隸 88

23 屬 於 中 央, 在 中 央 政 府 統 一 領 導 下, 行 使 其 法 律 規 定 的 職 權 在 政 府 內 部, 英 國 非 常 重 視 對 官 員 和 公 務 人 員 行 為 的 監 督 這 種 監 督 分 為 一 般 性 監 督 和 專 門 機 構 監 督 兩 個 方 面 一 般 性 監 督, 即 上 級 對 下 級 的 監 督, 英 國 與 其 他 國 家 的 情 況 大 致 相 同 在 專 門 機 構 中, 值 得 注 意 的 是 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 反 貪 污 賄 賂 局 及 文 官 委 員 會 一 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards in Public Life)( 另 有 稱 之 諾 蘭 公 職 道 德 規 範 委 員 會 19 ) 英 國 自 一 八 三 五 年 成 立 邁 考 萊 委 員 會 開 始, 英 國 政 府 已 多 次 任 命 皇 家 調 查 委 員 會 專 門 對 文 官 制 度 進 行 調 查 研 究, 並 適 時 提 出 改 進 意 見 及 建 議 其 中 有 綜 合 性 調 查 委 員 會, 亦 有 專 門 性 調 查 委 員 會, 前 者 如 邁 考 萊 委 員 會 英 格 利 西 委 員 會 一 九 八 二 ; 後 者 如 一 九 七 八 年 成 立 的 文 官 政 治 活 動 委 員 會 及 一 九 九 四 年 成 立 的 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 ( 簡 稱 諾 蘭 委 員 會 ) 等 這 些 極 具 地 位 及 權 威 性 的 調 查 機 構, 對 於 推 動 文 官 制 度 的 改 革 及 加 強 對 公 務 人 員 的 監 督 起 了 重 要 的 作 用 其 中 又 以 公 職 生 涯 行 為 標 準 委 員 會 最 具 影 響 力, 說 明 如 下 : ( 一 ) 設 立 背 景 其 建 立 緣 起 於 英 國 政 界 爆 發 的 兩 樁 醜 聞, 一 件 是 發 生 在 一 九 九 四 年, 英 國 星 期 日 泰 晤 士 報 記 者 喬 裝 成 富 商, 邀 請 保 守 黨 及 工 黨 各 十 名 議 員 單 獨 見 面, 在 面 談 中, 提 出 了 一 個 相 當 簡 單 的 問 題 : 如 果 他 出 資 一 千 英 鎊, 議 員 們 可 能 否 為 他 在 下 議 院 就 某 一 事 項 提 出 一 次 質 詢? 結 果 有 議 員 答 應 並 收 下 錢, 此 消 息 經 報 紙 披 露, 引 起 各 界 嘩 然 另 一 件 事 發 生 在 一 九 九 四 年, 英 國 衛 報 揭 露 議 員 以 質 詢 換 現 金 的 另 一 樁 醜 聞, 兩 位 政 府 副 部 長 級 高 官 貿 易 工 業 部 國 務 大 臣 尼 爾 漢 密 爾 頓 以 及 北 愛 爾 蘭 事 務 部 國 務 大 臣 蒂 姆 史 密 斯, 從 擔 任 下 議 院 議 員 19 侯 志 山, 頁

24 起, 就 接 受 一 家 名 為 伊 恩. 格 裏 爾 公 司 支 付 的 質 詢 費 這 兩 位 議 員 每 在 下 議 院 提 出 一 次 有 關 的 質 詢, 該 公 司 就 分 別 付 給 兩 人 各 二 千 英 鎊 的 酬 金 這 樁 醜 聞 的 曝 光 再 一 次 引 起 輿 論 撻 伐, 使 得 原 本 就 對 政 治 懷 有 不 信 任 感 的 英 國 公 眾 對 政 治 現 狀 更 為 不 滿 於 是, 議 會 操 守 專 員 不 得 不 對 這 一 事 件 展 開 調 查 在 此 政 治 醜 聞 的 背 景 下, 面 對 外 界 對 政 府 的 撻 伐, 當 時 的 保 守 黨 領 袖 政 府 首 相 梅 杰 在 一 九 九 四 年 十 月 二 十 五 日 宣 布 成 立 以 資 深 大 法 官 諾 蘭 為 主 席 的 常 設 委 員 會 - 諾 蘭 委 員 會, 專 責 調 查 議 員 部 長 及 其 他 公 共 機 構 的 公 務 行 為 表 現, 並 為 改 革 現 行 制 度 提 供 咨 詢 諾 蘭 委 員 會 由 著 名 政 治 家 外 交 官 商 界 人 士 等 人 組 成, 下 設 辦 事 機 構, 係 由 首 相 直 接 領 導, 並 向 議 會 報 告 工 作 在 地 位 上 獨 立 於 議 會 與 政 府, 並 具 有 較 高 的 權 威 性 該 委 員 會 每 半 年 向 首 相 和 議 會 提 交 一 次 工 作 報 告, 其 在 督 促 政 府 不 斷 改 善 及 保 證 公 職 活 動 遵 守 規 範 方 面, 確 實 產 生 相 當 的 效 果 ( 二 ) 職 能 首 相 梅 杰 決 定 設 立 諾 蘭 委 員 會 的 目 的, 是 為 了 考 察 英 國 公 職 行 為 道 德 方 面 存 在 的 問 題, 包 括 與 之 相 關 的 各 種 制 度, 並 就 是 否 有 必 要 對 現 行 制 度 進 行 改 革 以 確 保 公 職 行 為 合 乎 最 高 規 範 標 準 提 出 建 議 此 謂 公 職, 包 括 議 會 議 員 政 府 部 長 公 務 人 員 公 共 事 業 和 服 務 性 機 構 等 人 員, 履 行 公 務 職 能 的 成 員 以 及 地 方 政 府 成 員 或 高 級 官 員 等 所 謂 公 職 行 為, 主 要 指 公 務 人 員 的 職 務 行 為, 當 然 也 包 括 某 些 與 其 形 象 名 譽 有 關 的 非 職 務 行 為 ( 如 性 行 為 等 ) 梅 杰 給 諾 蘭 委 員 會 下 達 的 工 作 任 務, 即 主 要 搜 集 和 研 究 議 員 ( 包 括 歐 洲 議 會 的 議 員 ) 部 長 以 及 有 關 機 構 的 行 為 表 現, 提 出 相 應 改 善 建 議 其 職 責 如 下 : 1. 進 行 調 查 : 諾 蘭 委 員 會 不 負 責 具 體 案 件 的 調 查, 其 只 是 對 公 職 行 為 狀 90

25 況 及 相 關 制 度 進 行 考 察, 其 調 查 係 按 計 畫 區 分 並 依 專 題 進 行 自 一 九 九 四 年 成 立 開 始, 便 公 布 了 首 相 指 示 調 查 的 要 點 因 首 相 要 求 在 半 年 內 提 出 報 告, 該 次 為 期 六 個 月 的 調 查 主 要 是 涉 及 議 員 及 貴 族 成 員 的 問 題, 包 括 議 員 的 利 益 迴 避 及 院 外 遊 說, 而 在 各 部 大 臣 及 公 務 人 員 的 問 題 方 面, 主 要 是 官 員 收 受 禮 品 利 益 衝 突 及 外 聘 兼 職 等 問 題, 其 他 如 社 會 機 構 的 支 出 和 國 家 衛 生 基 金 的 使 用 問 題 及 社 會 機 構 內 部 人 員 任 免 利 益 衝 突 的 避 免 和 官 員 職 員 的 行 為 標 準 等 亦 為 調 查 重 點 2. 提 出 建 議 : 諾 蘭 委 員 會 以 如 何 避 免 及 解 決 議 員 義 務 與 權 利 的 衝 突 為 重 點, 制 定 公 職 人 員 道 德 規 範 並 改 革 現 行 制 度, 同 時 提 出 許 多 很 有 價 值 的 重 要 建 議 如 在 一 九 九 五 年, 委 員 會 經 過 廣 泛 調 查 研 究 及 討 論, 制 定 了 公 職 活 動 必 須 遵 守 的 適 用 於 所 有 官 員 的 公 職 生 涯 七 項 原 則 : (1) 無 私 : 公 職 官 員 只 能 出 於 為 公 眾 謀 利 益, 而 不 是 為 了 給 自 己 家 庭 或 親 友 謀 利 益 來 做 決 策 (2) 廉 潔 : 掌 權 者 不 應 對 他 人 負 有 那 種 可 能 影 響 他 履 行 公 務 的 經 濟 或 其 他 義 務 (3) 客 觀 : 在 任 命 公 職 官 員 和 招 標 時, 掌 權 者 要 根 據 實 際 優 劣 情 況 做 出 選 擇 (4) 課 責 : 掌 權 者 要 對 自 己 的 決 定 負 責 (5) 公 開 : 掌 權 者 在 決 策 和 推 行 政 策 時 要 盡 可 能 公 開, 只 有 在 符 合 公 眾 利 益 的 情 況 下 才 能 對 資 訊 保 密 (6) 誠 實 : 掌 權 者 應 申 報 自 己 與 公 務 有 關 的 所 有 個 人 利 益, 並 設 法 對 非 法 所 得 進 行 處 理, 以 保 護 公 眾 的 利 益 (7) 領 導 : 掌 權 者 要 以 身 作 則, 帶 頭 支 持 這 些 原 則 諾 蘭 委 員 會 還 建 議, 立 法 行 政 和 司 法 等 公 職 活 動 領 域 都 要 91

26 以 上 述 七 項 原 則 為 基 礎 制 定 和 公 布 本 領 域 的 具 體 行 為 規 範, 並 加 以 實 施 一 九 九 六 年, 諾 蘭 委 員 會 發 表 了 第 二 份 報 告, 就 規 範 公 職 人 員 行 為 提 出 了 新 的 建 議 其 中 包 括 允 許 和 鼓 勵 政 府 及 其 他 公 共 管 理 機 構 內 部 人 員 舉 報 腐 敗 行 為, 建 立 內 部 舉 報 機 制, 並 規 定 為 舉 報 者 保 守 秘 密, 對 被 舉 報 揭 發 的 腐 敗 行 為 必 須 嚴 肅 處 理 ; 同 時, 作 為 平 衡 措 施, 也 應 對 借 機 惡 意 誣 告 者 進 行 懲 罰 諾 蘭 委 員 會 的 建 議 引 起 了 英 國 政 府 和 議 會 的 高 度 重 視, 這 些 建 議 大 都 已 被 採 納, 從 而 帶 來 了 政 治 生 活 中 一 系 列 新 的 重 要 變 化, 進 一 步 推 動 了 英 國 的 反 腐 敗 和 廉 政 建 設 根 據 諾 蘭 委 員 會 一 九 九 五 年 提 出 的 建 議, 英 國 議 會 設 立 了 道 德 監 督 專 員, 專 門 負 責 監 督 議 員 的 收 入 申 報, 就 議 員 的 行 為 規 範 提 出 建 議, 受 理 對 議 員 的 指 控, 並 對 指 控 進 行 調 查 核 實 配 合 議 會 特 權 和 操 守 委 員 會 對 議 員 的 違 紀 行 為 進 行 處 理 議 會 還 制 定 了 新 的 議 員 行 為 規 範 規 定 禁 止 議 員 為 院 外 利 益 集 團 的 不 正 當 目 的 服 務, 申 明 了 內 閣 大 臣 和 顧 問 們 應 遵 守 與 普 通 公 務 人 員 相 似 的 行 為 規 則, 高 官 不 能 搞 特 殊 化, 內 閣 大 臣 具 有 公 開 政 府 資 訊 的 責 任 ( 只 有 在 披 露 資 訊 不 符 合 公 眾 利 益 的 前 提 下, 才 可 拒 絕 公 開 ), 內 閣 大 臣 必 須 向 議 會 提 供 確 鑿 和 真 實 的 資 訊 ; 議 員 及 其 他 人 向 特 權 和 操 守 紀 律 委 員 會 作 證 須 事 先 宣 誓, 如 發 現 有 偽 證 情 形, 將 會 受 到 指 控 等 政 府 根 據 該 委 員 會 的 建 議, 發 布 一 些 新 的 政 策 和 措 施 如 根 據 諾 蘭 委 員 會 關 於 議 員 也 應 適 用 防 止 腐 敗 法 的 建 議, 英 國 內 政 部 提 出 了 一 份 對 犯 受 賄 罪 的 議 員 取 消 其 免 予 起 訴 的 豁 免 權 的 協 商 性 政 策 方 案, 以 迫 使 議 員 們 遵 守 防 止 腐 敗 法 同 時, 為 了 使 公 共 審 計 制 度 適 用 於 負 責 支 出 公 共 資 金 的 所 有 機 構, 保 守 黨 政 府 於 一 九 九 七 年 二 月 宣 布, 成 立 由 總 審 計 長 領 導 的 工 作 組, 92

27 研 究 對 政 府 撥 給 住 宅 協 會 大 學 等 公 共 機 構 的 一 五 億 英 鎊 公 共 資 金 的 最 佳 監 督 途 徑 問 題 而 當 時 還 是 反 對 黨 的 工 黨 則 提 前 宣 布, 未 來 的 工 黨 政 府 將 對 國 家 審 計 制 度 進 行 重 大 改 革, 賦 予 國 家 審 計 局 更 大 職 權 此 外, 根 據 諾 蘭 委 員 會 一 九 九 六 年 五 月 提 出 的 有 關 建 議, 倫 敦 警 察 廳 一 九 九 六 年 十 二 月 建 立 了 反 腐 敗 熱 線 電 話, 鼓 勵 社 會 公 眾 及 內 部 成 員 舉 報 貪 污 詐 欺 等 腐 敗 犯 罪 行 為 總 之, 諾 蘭 委 員 會 自 成 立 以 來, 透 過 有 計 劃 地 調 查, 不 斷 地 以 報 告 形 式 對 英 國 公 職 道 德 狀 況 作 出 總 體 評 價 及 具 體 分 析, 並 為 因 應 民 眾 之 不 滿 與 批 評, 提 出 改 善 政 策, 對 公 職 活 動 發 揮 了 有 力 的 監 督 和 咨 詢 作 用, 在 英 國 政 治 生 活 中 產 生 了 重 要 影 響 諾 蘭 委 員 會 在 英 國 具 有 很 高 的 知 名 度, 其 超 脫 於 議 會 和 政 府 機 關 的 地 位, 不 僅 在 英 國 國 內 備 受 矚 目, 而 且 在 國 際 上 也 引 起 重 視 二 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 英 國 各 郡 市 區 警 察 局 均 設 有 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室, 負 責 對 政 府 官 員 的 貪 污 行 為 以 及 相 關 企 業 詐 欺 行 為 進 行 調 查 在 英 國, 政 府 官 員 與 企 業 相 互 勾 結 所 為 貪 污 或 詐 欺 等 犯 罪 行 為 主 要 由 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室 負 責 調 查, 因 此 該 辦 公 室 擁 有 廣 泛 的 調 查 權 力 例 如 在 調 查 貪 污 或 詐 欺 案 件 時, 可 命 令 涉 嫌 之 企 業 或 個 人 提 交 書 面 等 證 據, 必 要 時 可 向 法 院 申 請 獲 得 搜 查 令, 並 對 於 可 疑 處 所 進 行 搜 查, 亦 可 沒 收 任 何 與 涉 嫌 犯 罪 者 已 經 或 準 備 實 施 的 犯 罪 活 動 有 關 的 合 同 文 書 等 資 料, 同 時 可 進 行 查 封 扣 押 任 何 公 民 的 銀 行 帳 戶 等 為 防 止 警 察 濫 用 權 力, 英 國 政 府 於 一 九 八 五 年 又 設 立 了 警 察 不 良 行 為 投 訴 局, 受 理 公 民 對 警 察 違 法 違 紀 行 為 的 控 告 該 局 負 責 人 由 內 務 大 臣 任 命, 人 選 必 須 是 沒 有 擔 任 過 警 察 職 務 的 人 員, 每 屆 任 期 三 年 三 反 貪 污 賄 賂 局 由 於 貪 污 詐 欺 現 象 未 能 得 到 有 效 遏 制, 甚 至 在 二 十 世 紀 更 為 嚴 93

28 重, 引 致 民 眾 對 於 警 察 機 關 反 貪 污 詐 欺 工 作 效 率 強 烈 不 滿 在 一 九 八 六 年, 皇 家 嚴 重 詐 欺 案 件 對 策 委 員 會 發 表 報 告, 建 議 成 立 一 個 新 的 機 構, 獨 立 負 責 偵 查 並 起 訴 重 大 復 雜 的 貪 污 詐 騙 犯 罪 案 件 故 於 一 九 八 七 年 五 月 十 五 日, 英 國 議 會 通 過 一 九 八 七 年 刑 事 司 法 法 - 嚴 重 詐 欺 局 法, 依 該 法 於 一 九 八 八 年 四 月 六 日 正 式 建 立 總 檢 察 長 領 導 下 的 反 貪 污 賄 賂 局, 直 接 立 案 偵 查 及 起 訴 發 生 在 英 格 蘭 威 爾 士 和 北 愛 爾 蘭 等 地 的 五 萬 英 磅 以 上 的 重 大 和 複 雜 的 貪 污 賄 賂 和 洗 錢 案 件, 而 其 他 如 貪 污 賄 賂 案 件 仍 由 警 察 部 門 進 行 調 查 貪 污 調 查 局 人 員 係 由 檢 察 官 警 官 及 會 計 師 組 成, 工 作 任 務 是 對 貪 污 賄 賂 及 洗 錢 等 案 件 進 行 調 查 及 起 訴, 在 國 外 追 逃 贓 款 及 協 助 外 國 司 法 機 關 查 辦 重 大 詐 欺 案 件 法 律 賦 予 該 局 包 括 指 揮 警 察 與 司 法 部 門 協 助 調 查 權 詢 問 權 搜 查 權 等 權 力, 該 局 並 實 施 偵 訴 合 一 的 辦 案 體 制, 亦 即 腐 敗 犯 罪 從 偵 辦 到 起 訴 均 由 同 一 組 辦 案 人 員 負 責 四 文 官 委 員 會 依 據 文 官 行 為 守 則 之 授 權, 英 國 設 置 文 官 委 員 會 (Civil Service Commissioners), 係 為 維 繫 英 國 文 官 體 系 健 全 中 立 廉 潔 之 主 要 機 構, 共 有 十 四 位 委 員, 由 英 皇 任 命 非 常 任 文 官 以 及 與 內 閣 大 臣 無 關 係 之 獨 立 人 士 所 組 成, 主 要 職 責 是 頒 訂 文 官 選 聘 之 規 範 準 則, 並 使 該 規 範 具 體 執 行 以 選 拔 人 才, 另 與 各 部 會 合 作 確 保 文 官 倫 理 原 則 之 執 行, 最 重 要 的 是, 若 公 務 人 員 認 為 主 管 要 求 其 從 事 不 合 理 或 不 適 當 之 行 為 時, 可 依 先 於 部 會 內 提 出 陳 報, 該 案 若 未 能 獲 得 部 會 妥 善 處 理, 該 員 得 向 文 官 委 員 會 提 出 上 訴 與 申 復, 而 文 官 委 員 會 將 進 行 調 查, 並 公 布 調 查 結 果 與 提 出 建 議 肆 小 結 英 國 的 行 政 倫 理, 強 調 公 務 人 員 合 乎 法 制 行 為 與 專 業 發 展, 所 謂 法 制 行 為 指 行 政 機 關 與 公 務 人 員 均 必 須 遵 守 國 家 法 律 以 及 一 般 人 事 行 94

29 政 規 章, 重 要 的 行 政 法 令 如 公 務 機 密 法 防 止 貪 污 法 等, 亦 即 公 務 人 員 須 在 法 制 原 則 ( 或 合 法 原 則 principle of legality) 下 成 為 王 權 的 臣 僕, 此 即 學 者 所 稱 遵 守 法 制 之 倫 理 體 制, 而 其 他 法 令 未 及 者 則 屬 專 業 責 任 (Professional duty) 與 專 業 發 展 之 倫 理 體 制 從 英 國 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度 相 關 法 令 及 專 責 機 構 之 演 進 來 看, 英 國 雖 受 限 於 其 民 族 保 守 之 特 性, 但 在 防 止 公 務 人 員 貪 瀆 不 法 之 機 制 方 面, 卻 展 現 其 實 事 求 是 之 精 神, 不 僅 適 時 修 訂 相 關 法 令, 並 建 構 防 貪 機 構, 確 可 提 供 參 考 有 關 英 國 推 動 公 務 人 員 利 益 迴 避 體 制 之 現 況, 值 得 我 國 借 鏡 之 處, 可 分 就 法 律 規 範 及 專 責 機 構 等 方 面 說 明 之 : 一 倫 理 規 範 位 階 不 足 英 國 公 務 人 員 之 公 務 倫 理 守 則, 多 形 諸 法 令 予 以 規 範, 有 別 於 大 陸 法 系 國 家 者, 英 國 屬 於 習 慣 法 體 制 國 家, 有 關 文 官 法 例, 大 多 基 於 慣 例 並 以 行 政 規 則 方 式 頒 行 之 20 就 利 益 迴 避 而 言, 近 年 來 雖 在 文 官 行 為 守 則 文 官 管 理 法 典 及 內 閣 大 臣 法 典 : 內 閣 大 臣 倫 理 與 程 序 守 則 等 法 規 中 有 所 著 墨, 但 在 法 律 位 階 上, 恐 難 以 發 揮 強 而 有 力 的 約 束 效 果, 此 是 未 來 應 加 強 之 處 二 缺 乏 統 一 明 確 規 範 由 於 英 國 廉 政 法 規 歷 史 久 遠, 雖 歷 經 數 次 修 改, 但 在 法 規 龐 雜 之 情 況 下, 造 成 缺 乏 一 致 性 整 體 性 及 連 慣 性 之 困 境 例 如 現 行 對 於 違 反 利 益 迴 避 之 肅 貪 規 範 多 達 十 餘 種, 不 僅 適 用 對 象 不 一, 適 用 事 由 也 有 所 不 同, 而 在 此 情 況 下 難 免 有 所 疏 漏, 因 此 未 來 應 整 合 一 套 專 法 較 為 妥 適 三 專 責 機 構 分 工 不 明 英 國 對 於 利 益 迴 避 案 件 雖 設 有 不 同 專 責 機 構, 但 各 機 構 分 工 不 甚 明 確, 例 如 一 般 貪 污 案 件 屬 警 察 局 貪 污 詐 欺 案 件 調 查 辦 公 室, 而 重 大 案 件 則 是 反 貪 污 賄 賂 局, 分 工 方 式 係 以 五 萬 英 磅 以 上 的 重 大 和 複 20 許 南 雄, 各 國 人 事 制 度, 臺 北 : 商 鼎 文 化,2006 年, 第 7 版, 頁

30 雜 的 貪 污 賄 賂 及 洗 錢 案 件 來 劃 分 此 種 方 式 容 易 造 成 調 查 公 務 人 員 違 反 利 益 迴 避 之 專 責 機 構 分 工 不 易 事 權 不 一 之 情 況, 故 應 整 合 由 專 一 機 構 負 責 並 提 高 其 位 階, 此 較 能 發 揮 其 效 果 第 三 節 美 國 壹 前 言 民 主 國 家 能 否 長 治 久 安, 一 般 多 認 為 係 取 決 於 其 政 府 官 員 是 否 落 實 倫 理 作 為, 以 及 是 否 取 得 該 國 人 民 之 信 任 由 於 美 國 憲 政 制 度 是 將 政 府 權 威 建 立 於 被 統 治 者 同 意 的 基 礎 上, 如 美 國 憲 法 於 前 言 所 示 : 我 們 人 民... 任 命 並 建 立 美 國 此 套 憲 法 ( We the people..do ordain and establish this Constitution for the United States of America.) 是 以, 政 府 官 員 無 論 是 民 選 或 非 民 選, 都 必 須 對 其 公 民 負 責 然 而, 美 國 歷 史 上 曾 發 生 一 連 串 的 重 大 事 件 導 致 動 搖 社 會 大 眾 對 聯 邦 政 府 之 信 任, 促 使 政 府 當 局 必 須 訂 定 法 律 規 範, 以 挽 回 人 民 信 心 在 內 戰 (Civil War) 期 間, 由 於 官 員 收 受 餽 贈 猖 獗, 政 府 不 得 不 制 定 新 法 予 以 抑 制, 此 即 當 今 美 國 聯 邦 刑 法 中 解 決 利 益 衝 突 部 分 之 前 身 自 十 九 世 紀 以 來, 美 國 政 壇 雖 發 生 不 少 違 反 行 政 倫 理 的 醜 聞 案 件, 惟 至 一 九 五 年 代 因 杜 魯 門 總 統 親 信 涉 及 貪 污 情 事, 受 到 參 議 院 委 員 會 調 查, 方 開 啟 美 國 政 府 倫 理 改 革 的 大 門 如 一 九 五 一 年 美 國 聯 邦 人 事 主 管 通 過 服 務 信 條, 並 交 由 當 時 的 文 官 委 員 會 印 製 宣 導, 依 據 該 信 條 內 容 : 吾 人 確 信 我 們 的 職 責 是, 忠 誠 執 行 表 達 在 法 律 上 的 人 民 意 志, 以 公 平 禮 貌 廉 潔 和 瞭 解 為 民 服 務, 改 進 工 作 的 效 率 性, 經 濟 性 和 效 能 性, 並 因 之 對 政 府 提 供 最 大 服 務 之 貢 96

31 獻 21 美 國 聯 邦 政 府 真 正 開 始 推 動 倫 理 法 案 則 是 至 一 九 七 年 代 才 開 始, 主 要 導 火 線 是 尼 克 森 時 代 發 生 副 總 統 被 指 控 在 州 長 任 內 工 程 貪 污 而 辭 職, 隨 後 尼 克 森 又 因 水 門 事 件 辭 職 此 後, 繼 任 的 福 特 總 統 為 恢 復 政 府 形 象, 民 間 非 營 利 團 體 ( 如 法 律 與 社 會 政 策 中 心 ) 及 國 會 的 行 政 立 法 與 司 法 薪 俸 委 員 會 也 參 與 出 版 改 革 建 議 報 告 一 九 七 八 年 卡 特 總 統 任 內 通 過 政 府 倫 理 法 (Ethics in Government Act of 1978), 此 為 美 國 聯 邦 政 府 第 一 部 的 完 整 性 立 法 22 雷 根 執 政 時, 相 繼 發 生 密 斯 司 法 部 長 涉 嫌 非 法 融 資 等 政 府 高 官 之 不 法 事 件 因 此 布 希 總 統 於 一 九 八 九 年 一 月 就 任 時, 隨 即 提 出 應 加 強 政 府 倫 理, 並 於 同 年 十 一 月 三 十 日 大 幅 修 訂 政 府 倫 理 法 並 制 定 倫 理 改 革 法 而 成 為 現 制 的 主 要 法 源 依 據, 並 設 立 相 關 的 專 責 機 關 ( 組 織 ) 以 推 動 廉 政 法 規 美 國 不 論 在 公 務 人 員 利 益 迴 避 之 相 關 規 範 或 專 責 機 構, 其 設 計 係 依 循 美 國 憲 法 聯 邦 體 制, 因 此, 聯 邦 州 及 地 方 政 府 各 層 級 之 倫 理 法 規 及 控 制 系 統 也 有 所 不 同 如 在 聯 邦 層 級 中, 所 訂 定 的 倫 理 法 規 及 管 制 措 施 具 有 獨 立 且 全 面 性, 適 用 於 行 政 立 法 司 法 三 個 部 門, 如 利 益 迴 避 原 則 即 是 一 體 適 用, 但 就 各 部 門 而 言, 則 另 有 不 同 之 細 部 規 定 就 行 政 部 門 而 言, 設 置 政 府 倫 理 局, 負 責 指 導 聯 邦 政 府 各 機 關 部 門 個 別 執 行 的 倫 理 方 案 ; 就 立 法 部 門 而 言, 參 眾 兩 院 都 各 自 訂 立 規 範 其 委 員 的 行 為 規 則, 於 參 議 院 中, 倫 理 問 題 屬 於 被 選 任 的 倫 理 委 員 會 (Committee on Ethics) 的 管 轄 範 疇 ; 眾 議 院 則 由 行 為 標 準 委 員 會 (Committee on Standards of Conduct) 管 轄 之 申 言 之, 美 國 參 眾 兩 院 對 其 議 員 舉 凡 利 益 迴 避 收 受 禮 物 收 受 政 治 獻 金 本 職 以 外 的 任 何 收 入, 都 有 相 當 詳 盡 與 嚴 格 的 規 範 及 限 制, 若 有 違 反 院 內 之 內 規 或 甚 至 觸 法, 將 會 由 其 倫 理 委 員 會 處 理 倫 理 委 員 會 可 以 做 成 各 種 懲 處 建 議, 其 中 最 嚴 重 的 便 是 將 其 逐 出 國 會, 喪 失 議 員 資 格 ; 就 司 施 能 傑, 美 國 政 府 人 事 管 理, 臺 北 : 商 鼎 文 化,1999 年, 初 版, 頁 231 同 前 註, 頁

32 法 部 門 而 言, 倫 理 問 題 如 財 務 公 開 系 統, 係 由 美 國 審 判 委 員 會 (The Judicial Conference of the United States) 執 行 此 外, 州 的 層 級 也 各 有 其 相 關 的 倫 理 法 令 (statutes) 及 管 制 措 施, 但 屬 於 司 法 權 的 範 圍 州 政 府 的 倫 理 規 範 始 於 一 九 六 七 年, 之 後 逐 步 由 各 州 自 行 建 立 其 倫 理 守 則 貳 法 律 規 範 美 國 聯 邦 政 府 針 對 利 益 衝 突 的 行 為 採 取 法 令 途 徑 予 以 約 束, 在 輔 以 其 他 倫 理 守 則 等 規 範, 規 範 公 務 人 員 的 方 式 主 要 有 二 種 : 一 是 包 括 刑 法 及 倫 理 改 革 法 等 法 律 途 徑 ; 另 一 是 總 統 訂 頒 總 統 命 令 及 政 府 倫 理 局 基 於 職 掌 所 作 行 政 命 令 規 定 的 行 政 途 徑 有 關 美 國 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度, 法 令 及 行 政 命 令 主 要 內 容 包 括 四 個 部 分, 即 行 為 守 則 財 務 公 開 執 行 機 關 和 弊 端 揭 發 人 的 保 護 : 23 一 行 為 守 則 (A code of conduct) 美 國 已 建 立 一 套 公 務 人 員 遵 守 的 行 為 守 則, 如 對 利 益 迴 避 餽 贈 及 旅 費 的 收 受 續 業 限 制 (post-employment restriction) 裙 帶 關 係 (nepotism) 等, 予 以 明 確 且 嚴 格 的 限 制 二 財 務 公 開 (Financial disclosure) 主 要 是 為 防 止 公 務 人 員 濫 用 職 務 謀 取 自 身 的 利 益, 對 於 職 務 上 可 能 涉 及 利 益 衝 突 者, 除 有 利 益 迴 避 之 規 定 外, 其 個 人 薪 俸 及 薪 俸 以 外 的 所 得 持 有 股 票 債 券 不 動 產 等 皆 須 申 報 藉 由 財 務 公 開 的 方 式, 經 過 輿 論 或 民 眾 的 監 督, 促 使 公 務 人 員 自 律 三 嚴 格 的 執 行 機 關 (A strong enforcement agency with penalties) 執 行 機 關 能 否 依 法 落 實 執 行 是 遏 止 公 務 人 員 違 犯 行 為 之 基 本 要 素, 其 必 須 具 有 明 確 的 權 責, 充 足 的 預 算 及 人 員, 不 受 政 治 干 擾, 執 行 其 陳 述 意 見 調 查 事 實 報 告 調 查 結 果 及 確 保 準 則 的 實 施 等 權 力 23 廖 敏 璋, 美 國 行 政 倫 理 法 制 之 研 究, 臺 北 : 東 吳 大 學 政 治 研 究 所 碩 士 論 文,2002 年, 頁

33 換 言 之, 行 政 倫 理 機 關 扮 演 著 詮 釋 及 實 施 守 則 之 角 色 四 弊 端 揭 發 人 的 保 護 (Protection for whistle-blower) 為 保 護 弊 端 揭 發 人 遭 到 報 復, 使 其 不 會 遭 受 到 歧 視 強 迫 政 治 活 動 等 違 反 功 績 原 則 之 人 事 措 施 美 國 聯 邦 政 府 制 定 倫 理 法 規, 主 要 是 起 源 於 一 九 七 年 代 初 期 尼 克 森 總 統 水 門 竊 聽 案 所 造 成 的 政 府 信 心 危 機, 以 及 一 九 七 二 年 總 統 競 選 活 動 中, 濫 用 經 費 等 原 因 其 中 與 利 益 迴 避 制 度 有 關 之 法 律 規 範, 可 分 成 立 法 部 門 訂 頒 之 法 律, 以 及 行 政 部 門 頒 布 之 行 政 命 令 有 關 利 益 迴 避 制 度 之 主 要 法 律 如 下 : 一 政 府 倫 理 法 (Ethics in Government Act of 1978) 該 法 主 要 規 範 為 :( 一 ) 在 人 事 管 理 局 下 設 立 政 府 倫 理 局, 負 責 指 導 所 有 行 政 機 關 的 倫 理 方 案 ( 二 ) 為 聯 邦 政 府 設 計 一 個 行 政 立 法 司 法 三 部 門 皆 可 一 體 適 用 之 廉 政 制 度 ( 三 ) 針 對 那 些 行 使 獨 立 調 查 權 和 起 訴 政 府 官 員 權 力 的 特 別 檢 察 官, 制 定 任 命 程 序, 藉 以 提 升 執 法 效 能 ( 四 ) 對 於 行 政 部 門 的 離 職 員 工, 增 列 任 職 限 制 二 文 官 改 革 法 (Civil Service Performance Act of 1978) 該 法 主 要 規 範 內 容 為 :( 一 ) 設 立 功 績 制 保 護 委 員 會 (The Merit System Protection Board), 負 責 監 督 行 政 部 門 的 人 事 措 施, 並 確 保 聯 邦 功 績 制 的 廉 能 (integrity) ( 二 ) 法 案 嚴 禁 不 當 的 人 事 措 施, 包 括 禁 止 對 舉 發 人 施 以 報 復 行 為, 使 揭 發 政 府 方 案 設 計 及 執 行 的 過 程 中, 所 有 管 理 不 善 浪 費 及 濫 用 情 形 等, 具 有 法 律 保 障 ( 三 ) 擴 大 特 別 檢 察 官 辦 公 室 (The Office of Special Counsel) 之 功 能 及 權 力, 如 接 受 舉 發 人 的 檢 舉 投 訴, 並 據 而 進 行 調 查 及 起 訴 24 三 倫 理 改 革 法 (Ethics Reform Act of 1989) 24 為 保 護 經 由 合 法 程 序 揭 發 政 府 內 部 弊 端 者, 避 免 其 遭 受 迫 害 及 報 復, 美 國 國 會 於 一 九 八 九 年 訂 頒 揭 弊 者 保 護 法 案 (The Whistleblower Protection Act of 1989), 使 特 別 檢 察 署 (Office of Special Counsel) 從 功 績 制 保 護 委 員 會 中 獨 立 出 來, 藉 以 保 護 公 務 人 員 尤 其 是 揭 弊 者, 避 免 其 遭 受 到 不 當 的 人 事 處 置 99

34 美 國 國 會 立 法 目 的 是 為 促 使 美 國 之 倫 理 法 規 產 生 一 些 重 大 的 改 變, 該 法 主 要 規 定 是 : ( 一 ) 除 沿 用 對 離 職 員 工 之 規 範 外, 並 將 適 用 對 象 擴 及 國 會 議 員 職 員 最 高 幕 僚 行 政 部 門 官 員 貿 易 協 商 代 表 以 及 外 交 部 門 的 代 表 等 ( 二 ) 對 財 政 公 開 制 度 予 以 修 正, 要 求 政 府 的 行 政 立 法 司 法 三 部 門 必 須 提 出 具 有 公 信 力 的 財 務 報 告 此 外, 對 於 利 益 迴 避 所 引 發 的 刑 事 責 任 問 題, 亦 予 以 修 正 ( 三 ) 限 制 政 府 所 有 部 門 之 官 員 及 員 工 不 當 牟 取 某 些 特 定 利 益, 如 餽 贈 禮 物 或 收 受 賄 賂 等, 惟 核 准 行 政 機 關 接 受 非 聯 邦 機 構 為 其 聯 邦 員 工 參 加 會 議 研 討 會 或 與 公 務 人 員 義 務 相 關 活 動 的 差 旅 費 支 出, 並 授 權 行 使 倫 理 監 督 權 的 機 關 訂 頒 相 關 實 施 辦 法 ( 四 ) 對 於 某 些 部 門 之 高 級 官 員 在 外 兼 職 所 得 及 任 用 範 圍 設 予 限 制, 內 容 包 括 :1. 在 外 兼 職 所 得 不 得 超 過 其 年 薪 的 十 五 %;2. 不 得 接 受 來 自 專 業 工 作 以 外 的 額 外 報 酬 ;3. 不 得 接 受 任 何 協 會 公 司 或 其 他 機 構 之 官 員 及 委 員 的 聘 用 及 服 務 報 酬 ;4. 未 經 過 倫 理 機 關 之 核 准, 不 得 接 受 講 學 報 酬 另 該 法 所 有 適 用 對 象, 皆 不 得 接 受 謝 禮, 即 包 括 出 席 費 演 講 費 或 文 章 撰 稿 費 等, 或 者 等 值 之 報 酬 四 聯 邦 採 購 法 修 正 案 (Office of Federal Procurement Policy Act Amendments of 1988) 該 修 正 案 主 要 在 確 保 聯 邦 採 購 程 序 公 平, 其 規 範 涵 蓋 下 列 四 個 範 圍 : 離 職 員 工 尋 求 僱 用 (seeking Employment) 退 休 金 及 資 訊 公 開 除 對 離 職 員 工 予 以 限 制 外, 該 法 同 時 涵 蓋 官 員 及 職 員, 還 包 括 承 包 商 轉 包 商 專 家 及 顧 問 等 對 象 五 遊 說 公 開 法 (Lobbying Disclosure Act of 1995) 該 法 旨 在 修 訂 一 九 四 六 年 所 制 定 且 已 不 合 時 宜 的 遊 說 法, 根 據 100

35 該 法 規 定, 遊 說 者 必 須 事 先 向 國 會 及 行 政 部 門 登 記, 並 就 其 遊 說 的 對 象 及 議 題, 以 及 報 酬 的 總 額 提 出 報 告, 而 離 職 員 工 亦 同 樣 適 用 此 法, 尤 其 是 美 國 貿 易 代 表 (The US Trade Representative) 及 其 代 理 人, 在 離 職 後 同 受 其 限 制 除 上 述 法 案 外, 美 國 行 政 部 門 針 對 倫 理 所 發 布 之 各 種 相 關 行 政 命 令 良 多, 與 利 益 迴 避 相 關 者 主 要 如 下 : 一 第 一 二 六 六 八 號 行 政 命 令 ( 一 九 八 九 年 一 月 二 十 五 日 ) 此 命 令 成 立 聯 邦 倫 理 法 案 改 革 委 員 會, 除 負 責 檢 討 現 行 的 聯 邦 倫 理 法 條 例 和 相 關 政 策 外, 並 有 權 向 總 統 推 薦 提 出 法 令 修 正 案, 以 及 行 政 上 和 其 他 方 面 的 改 革, 藉 此 提 倡 聯 邦 公 務 人 員 和 所 屬 員 工 的 廉 潔, 以 確 保 人 民 對 政 府 的 信 任 二 倫 理 改 革 報 告 直 接 隸 屬 於 總 統 的 倫 理 改 革 委 員 會 於 一 九 八 九 年 三 月, 提 交 一 份 名 為 以 榮 耀 之 心, 為 民 服 務 (To Serve with Honor:Report of the President's Commission on Federal Ethics Law Reform) 的 報 告 給 布 希 總 統 報 告 中 指 出 倫 理 指 導 原 則 有 :( 一 ) 倫 理 規 範 必 須 嚴 格 到 足 以 確 保 公 務 人 員 之 行 為 符 合 最 大 限 度 的 誠 實, 以 滿 足 大 眾 對 他 們 的 信 賴 ;( 二 ) 倫 理 規 範 必 須 公 平 客 觀 ;( 三 ) 聯 邦 政 府 的 倫 理 規 範, 無 論 是 在 行 政 立 法 或 司 法 部 門, 都 必 須 是 公 正 的 ;( 四 ) 倫 理 規 範 不 應 作 不 合 理 的 限 制, 以 致 於 有 礙 具 有 能 力 者 進 入 文 官 體 系, 而 形 成 人 才 反 遭 淘 汰 之 現 象 委 員 會 另 提 出 二 十 七 項 建 議, 主 要 包 括 處 理 有 關 僱 用 離 職 員 工 轉 任 的 限 制 財 政 公 開 聯 邦 倫 理 管 制 糾 正 程 序 以 及 實 施 之 機 制 等 議 題 報 告 中, 委 員 會 建 議 修 訂 第 一 九 六 五 號 行 政 命 令 中 之 行 為 規 範, 並 由 政 府 倫 理 局 統 一 並 獨 立 管 制 所 有 行 政 部 門 的 行 為 規 範 三 第 一 二 六 七 四 號 行 政 命 令 ( 一 九 八 九 年 四 月 十 二 日 ) 該 命 令 要 求 行 政 機 關 全 體 公 務 人 員 遵 行 倫 理 行 為 原 則 101

36 (Principles of Ethical Conduct), 並 於 一 九 九 三 年 二 月 三 日 生 效 且 實 施 至 今 該 命 令 指 示 政 府 倫 理 局 頒 布 一 套 具 獨 立 性 廣 泛 性, 且 必 須 是 客 觀 合 理 可 行 之 倫 理 規 範 同 時 也 指 示 政 府 倫 理 局 頒 布 財 政 公 開 制 度 的 詳 細 規 則, 並 指 示 行 政 部 門 發 展 倫 理 訓 練 計 畫, 每 年 為 員 工 實 施 倫 理 教 育 訓 練 倫 理 行 為 原 則 涵 蓋 範 圍 寬 廣, 從 利 益 衝 突 的 規 範 到 收 受 餽 贈 之 限 制, 均 有 詳 盡 規 定, 其 中 最 基 本 的 通 則 共 計 十 四 項, 如 下 : ( 一 ) 公 務 人 員 係 為 公 眾 之 信 託 (public trust), 必 須 超 越 個 人 之 利 益, 忠 於 憲 法 法 律 及 公 務 倫 理 等 原 則 ( 二 ) 公 務 人 員 不 得 謀 求 違 背 職 務 責 任 之 財 務 利 益 ( 三 ) 公 務 人 員 不 得 利 用 未 經 公 開 之 政 府 資 訊 進 行 財 務 交 易, 亦 不 得 濫 用 上 述 資 訊 增 加 個 人 利 益 ( 四 ) 公 務 人 員 不 得 向 下 列 對 象 索 取 收 受 餽 贈 或 其 他 有 價 物 品 :1. 受 公 務 人 員 所 屬 機 構 管 轄 拘 束 者 ;2. 與 公 務 人 員 有 業 務 往 來 者 ;3. 依 法 要 求 公 務 人 員 執 行 職 務 者 ;4. 公 務 人 員 之 職 務 作 為 明 顯 影 響 其 利 益 者 ( 五 ) 公 務 人 員 須 秉 持 誠 信 執 行 職 務 ( 六 ) 公 務 人 員 不 得 蓄 意 對 外 發 布 未 經 授 權 之 承 諾 或 其 他 意 思 表 示, 以 要 求 政 府 履 行 特 定 之 義 務 ( 七 ) 公 務 人 員 不 得 利 用 職 務 謀 求 個 人 利 益 ( 八 ) 公 務 人 員 應 以 超 然 立 場 執 行 職 務, 不 得 給 予 任 何 私 人 組 織 或 個 人 特 殊 之 待 遇 ( 九 ) 公 務 人 員 應 保 護 撙 節 公 有 財 產, 除 法 定 用 途 外, 不 得 任 意 挪 用 ( 十 ) 公 務 人 員 不 得 在 外 兼 任 ( 或 謀 求 ) 違 背 職 務 責 任 之 職 位, 或 從 事 類 似 之 活 動 ( 十 一 ) 公 務 人 員 得 向 適 當 之 機 關 揭 發 公 務 上 浪 費 不 實 濫 權 及 102

37 貪 瀆 之 情 事 ( 十 二 ) 公 務 人 員 得 忠 實 履 行 公 民 之 義 務, 包 括 一 切 正 當 之 財 政 義 務, 尤 其 是 各 級 政 府 依 法 課 徵 之 稅 賦 ( 十 三 ) 公 務 人 員 得 依 法 給 予 全 體 國 民 公 平 之 機 會, 不 得 因 種 族 膚 色 宗 教 信 仰 原 始 國 籍 年 齡 或 傷 殘 而 有 差 別 之 待 遇 ( 十 四 ) 公 務 人 員 得 全 力 避 免 違 背 上 述 之 法 定 內 容 或 倫 理 標 準 若 因 特 殊 環 境 導 致 違 背 上 述 之 法 定 內 容 或 倫 理 標 準 者, 應 由 熟 悉 相 關 事 實 之 專 業 人 士 認 定 責 任 之 歸 屬 25 四 行 政 部 門 員 工 倫 理 行 為 標 準 政 府 倫 理 局 依 據 第 一 二 六 七 四 號 行 政 命 令 研 擬 頒 布 行 政 部 門 員 工 倫 理 行 為 標 準 (Standards of Ethical Conduct of Employees of the Executive Branch), 並 自 一 九 九 三 年 二 月 三 日 起 生 效 其 中 對 於 員 工 在 收 受 禮 品 利 益 迴 避 執 行 業 務 公 平 公 正 尋 求 僱 用 濫 權 以 及 對 外 活 動 等 方 面, 都 有 特 別 的 規 定, 並 藉 由 此 套 員 工 倫 理 行 為 標 準, 建 立 各 機 關 統 一 之 規 範 五 第 一 二 八 三 四 號 行 政 命 令 ( 一 九 九 三 年 一 月 二 十 日 ) 柯 林 頓 總 統 於 一 九 九 三 年 甫 就 任 的 第 一 天 便 簽 署 第 一 二 八 三 四 號 行 政 命 令 - 行 政 機 關 員 工 倫 理 合 議 書 ( Ethics Commitments by Executive Branch Appointees) 其 中 規 定 所 有 非 永 業 的 高 級 員 工 (non-career senior appointees) 及 貿 易 代 表 必 須 簽 署 一 個 限 制 其 離 職 後 從 事 相 關 活 動 的 契 約 規 範 凡 此 命 令 中 所 適 用 的 對 象, 都 必 須 簽 署 同 意 在 僱 用 期 滿 或 中 止 後, 或 參 加 貿 易 協 商 結 束 後 的 前 五 年 期 間, 不 得 參 加 與 原 職 位 職 務 相 關 的 遊 說 活 動 此 外, 依 據 美 國 聯 邦 政 府 政 府 倫 理 局 訂 頒 之 規 定, 所 謂 財 務 利 益 25 江 岷 欽 劉 坤 億, 企 業 型 政 府 理 念 實 務 省 思, 臺 北 : 智 勝 文 化 出 版 社,1999 年, 初 版, 頁

38 衝 突 分 成 兩 類, 包 括 財 務 利 益 之 迴 避 與 財 務 利 益 之 禁 止 財 務 利 益 之 迴 避 係 指 依 刑 法 規 定, 遇 有 明 知 個 人 配 偶 未 成 年 子 女 合 夥 人 曾 經 任 職 機 構 及 未 來 可 能 雇 主 之 財 務 利 益, 將 受 到 直 接 且 可 預 期 的 影 響 時, 公 務 人 員 即 應 迴 避, 除 非 獲 准, 否 則 不 得 親 自 與 明 顯 參 與 該 事 項 之 正 式 決 定 財 務 利 益 之 禁 止 則 指 不 得 擁 有 或 取 得 法 令 或 機 關 禁 止 的 財 務 利 益 ( 如 股 票 等 ), 不 過 這 項 禁 止 通 常 另 視 個 案 而 定 有 關 違 反 利 益 迴 避 之 刑 事 規 範, 主 要 如 刑 法 (The basic conflict of interest laws in the United States are criminal statutes that appear in title 18 of the Unite State Code) 禁 止 行 賄 利 益 衝 突 薪 水 以 外 的 額 外 收 入, 及 聯 邦 政 府 官 員 離 職 後 的 行 為 限 制 等 而 違 反 刑 法 之 處 罰 包 括 監 禁 及 罰 鍰 此 外, 違 反 刑 法 有 關 利 益 迴 避 之 行 為, 係 由 司 法 部 (Department of Justice) 審 理, 包 括 由 司 法 部 犯 罪 處 ( Criminal Division of the Justice Department) 以 下 設 置 之 公 共 廉 潔 小 組 (Public Integrity Section), 以 及 檢 察 官 辦 公 室 (United States Attorney's Offices) 進 行 調 查 及 起 訴, 各 機 關 的 檢 察 總 長 亦 有 權 調 查 可 能 違 反 刑 法 之 行 為 一 旦 經 司 法 部 門 起 訴, 即 依 聯 邦 法 院 的 法 定 程 序 (regular processes) 分 別 依 刑 法 等 規 定 進 行 審 判, 不 服 審 判 者 可 向 聯 邦 巡 迴 法 院 (Federal circuit courts) 提 起 上 訴, 再 不 服 的 最 後 上 訴 機 關 為 美 國 最 高 法 院 (the Unite States Supreme Court) 其 他 如 檢 察 長 法 案 (Inspector General Act of 1978), 係 為 落 實 調 查 及 起 訴 之 機 能 (Capacities in investigation and prosecution), 美 國 根 據 此 法 案, 在 行 政 部 門 及 各 機 關 中 設 立 檢 察 長 室 (Office of Inspector General) 檢 察 長 具 有 獨 立 傳 喚 權, 負 責 揭 發 及 預 防 政 府 計 畫 方 案 中 有 關 詐 欺 浪 費 及 管 理 不 善 等 行 為 參 專 責 機 構 104

39 為 促 進 政 府 規 劃 倫 理 方 針 並 執 行 相 關 業 務, 美 國 增 設 倫 理 新 職 位 成 立 倫 理 機 關 例 如, 一 九 七 年 代 先 後 成 立 聯 邦 選 舉 委 員 會 (Federal Election Commission) 功 績 制 保 護 委 員 會 (Merit Systems Protection Board,MSPB) 政 府 倫 理 局 (The Office of Government Ethics, OGE), 以 及 特 別 檢 察 署 (Office of Special Counsel,OSC) 等, 一 九 七 年 代 末 期 則 設 置 檢 察 總 長 (Inspector General) 制 度 一 九 八 年 代 創 設 直 隸 於 總 統 的 廉 潔 及 效 率 委 員 會 (President's Council on Integrity and Efficiency), 並 加 強 政 府 倫 理 局 及 特 別 檢 察 署 二 個 機 關 之 職 能 一 九 九 年 代, 在 管 理 預 算 局 (OMB) 中 設 立 聯 邦 財 政 管 理 局 (Office of Federal Financial Management), 並 為 加 強 檢 察 官 之 權 威, 重 新 修 訂 獨 立 檢 察 官 法 與 本 文 有 關 之 專 責 機 構 如 下 : 一 政 府 倫 理 局 (The Office of Government Ethics,OGE) 依 據 一 九 七 八 年 政 府 倫 理 法 規 定, 在 人 事 管 理 局 下 設 立 政 府 倫 理 局, 原 只 限 於 一 個 辦 公 室 的 規 模 至 一 九 八 九 年, 國 會 將 政 府 倫 理 局 獨 立 出 來, 採 首 長 制, 設 有 局 長 一 人, 由 總 統 提 名, 經 參 議 院 同 意 後 任 命, 任 期 五 年 原 隸 屬 於 行 政 部 門 人 事 管 理 局 的 政 府 倫 理 局, 主 要 在 為 行 政 部 門 各 機 關 所 自 行 規 劃 之 倫 理 方 案 提 供 政 策 性 的 指 導 方 針 換 言 之, 各 個 部 門 或 機 關 必 須 對 各 自 管 理 之 倫 理 方 案 負 責, 而 責 任 歸 屬 於 各 個 機 關 首 長 或 特 別 指 定 之 倫 理 主 管 (Designated Agency Ethics Official,DAEO) 在 組 織 架 構 方 面, 政 府 倫 理 局 與 遍 及 行 政 部 門 中 的 一 二 九 個 機 關 倫 理 室 (the agency ethics offices) 的 倫 理 官 員 保 持 密 切 的 關 係 政 府 倫 理 局 主 要 職 責 及 功 能 在 提 供 資 訊 建 議 和 輔 助 計 畫 的 服 務, 除 定 期 檢 討 各 機 關 所 實 施 的 倫 理 計 畫 外, 並 檢 查 各 機 關 之 財 政 公 開 系 統 及 提 出 忠 告, 同 時 提 供 倫 理 訓 練, 適 時 提 供 改 善 倫 理 方 案 的 建 議 等, 而 為 貫 徹 實 施 聯 邦 政 府 有 關 利 益 迴 避 的 法 令, 政 府 倫 理 局 則 有 依 法 提 105

40 交 司 法 部 審 議 的 義 務, 如 政 府 倫 理 局 與 司 法 部 內 的 法 律 諮 詢 室 (Office of Legal Counsel,OLC) 共 同 商 議 政 府 倫 理 局 所 頒 布 的 法 規, 並 定 期 就 利 益 衝 突 的 法 令, 與 法 令 諮 詢 室 共 同 檢 討 值 得 注 意 者, 政 府 倫 理 局 相 當 重 視 教 育 及 宣 導 工 作, 如 在 華 盛 頓 特 區 以 及 各 地 方 的 政 府 倫 理 辦 公 室 定 期 為 倫 理 官 員 辦 理 訓 練 研 究 講 習 會 聯 邦 的 政 府 倫 理 局 亦 設 有 倫 理 資 訊 中 心, 隨 時 提 供 資 料 給 予 行 政 機 關 參 考 為 提 升 工 作 效 能, 各 機 關 倫 理 官 員 間 透 過 政 府 倫 理 局 的 業 務 通 訊 及 定 期 發 行 的 備 忘 錄 方 式 進 行 溝 通 此 外, 政 府 倫 理 局 每 年 舉 辦 倫 理 研 討 會 來 交 換 資 訊, 並 試 圖 建 立 一 個 權 威 性 的 倫 理 社 群 二 功 績 制 保 護 委 員 會 (Merit Systems Protection Board,MSPB) 該 委 員 會 是 一 個 獨 立 的 機 關, 負 責 初 審 違 犯 倫 理 規 則 的 案 件, 然 後 將 涉 及 刑 法 部 分 的 初 審 結 果 提 交 司 法 部 (The Department of Justice) 繼 續 審 理, 至 於 僅 涉 及 行 政 之 部 分, 則 送 交 原 機 關 自 行 處 理 當 事 人 亦 可 向 功 績 制 保 護 委 員 會 提 起 申 訴, 但 委 員 會 仍 有 權 利 予 以 懲 罰 三 檢 察 總 長 (Inspectors General) 詐 欺 (fraud) 浪 費 (waste) 和 管 理 不 善 (mismanagement) 的 案 件, 通 常 由 檢 察 總 長 (Inspectors General) 依 據 一 九 七 八 年 訂 定 的 檢 察 長 權 威 法 案 予 以 調 查 四 特 別 檢 察 官 辦 公 室 (Office of Special Counsel) 特 別 檢 察 官 的 主 要 職 權 是 調 查 任 何 合 理 懷 疑 可 能 違 反 法 令 不 當 管 理 浪 費 公 帑 濫 用 職 權 或 危 害 公 共 安 全 衛 生 的 舉 發 案 件, 以 及 與 功 績 制 保 護 委 員 會 共 同 合 作, 保 護 舉 發 者, 使 其 不 受 原 任 職 機 關 施 予 之 不 當 處 分 肆 小 結 美 國 是 相 當 重 視 法 治 的 國 家, 為 落 實 利 益 迴 避 制 度, 相 關 行 政 倫 理 106

41 法 制 包 含 立 法 機 關 之 法 律 規 範, 以 及 行 政 機 關 之 行 政 命 令 配 套 措 施, 可 說 相 當 健 全 並 賦 予 彈 性 其 值 得 我 國 參 考 之 處 如 下 : 一 在 法 律 規 範 方 面, 除 建 構 本 節 所 述 公 務 人 員 迴 避 制 度 外, 還 透 過 其 他 法 律, 以 促 進 官 員 決 策 之 透 明 化, 此 統 稱 為 陽 光 法 案 (the Government in the Sunshine Act), 即 規 定 政 府 除 非 有 特 別 的 例 外 情 形, 否 則 行 政 機 關 之 決 策 諮 詢 或 會 議 的 過 程 及 決 議, 都 應 對 民 眾 公 開 此 外, 還 有 資 訊 自 由 法 案 (Freedom of Information Act), 以 及 為 管 理 替 行 政 機 關 服 務 之 諮 詢 團 活 動 的 聯 邦 諮 詢 委 員 會 法 (Federal Advisory Committee Act) 等 二 在 公 務 人 員 倫 理 標 準 方 面, 由 政 府 倫 理 局 頒 布 的 行 政 部 門 所 屬 員 工 倫 理 行 為 標 準 (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch) 包 含 聯 邦 員 工 行 為 的 十 四 項 原 則 聲 明 (a statement of 14 general principles) 這 些 原 則 係 將 公 務 人 員 認 定 為 公 共 信 託 者 (public service is a public trust ), 規 則 內 容 包 含 特 別 的 詳 細 指 導 規 範 (specific standards), 例 如 收 受 餽 贈 禮 物 員 工 間 的 禮 物 利 益 迴 避 甄 募 濫 用 職 務 以 及 對 外 活 動 等 上 述 規 則 是 所 有 政 府 雇 員 一 致 性 且 清 楚 的 規 範, 同 時 機 關 也 可 針 對 其 特 定 需 求, 制 定 適 用 範 圍 特 定 的 法 規, 來 補 充 以 行 政 機 關 為 範 圍 之 不 足 三 在 訓 練 及 宣 導 方 面, 每 個 行 政 部 門 或 機 關 都 必 須 持 續 進 行 倫 理 訓 練 方 案, 以 確 保 所 有 員 工 都 知 道 利 益 迴 避 及 倫 理 行 為 標 準 之 要 求 及 法 規 機 關 除 必 須 為 新 進 員 工 施 以 倫 理 訓 練, 使 其 瞭 解 倫 理 義 務 外, 某 些 特 定 業 務 性 質 之 員 工 也 須 每 年 接 受 一 段 時 間 的 倫 理 訓 練, 甚 至 還 為 準 備 離 職 的 員 工 作 簡 報, 以 提 醒 其 離 職 後 之 義 務 四 專 責 機 構 之 設 置 集 中 又 分 權, 政 府 倫 理 局 為 所 有 行 政 部 門 所 推 行 的 倫 理 方 案 提 供 指 導 方 針, 並 為 行 政 部 門 所 有 的 官 員 及 雇 員 ( 無 論 是 政 治 任 命 或 永 業 員 工 ) 公 布 一 致 性 的 倫 理 標 準, 而 機 關 經 過 107

42 政 府 倫 理 局 核 可, 亦 可 自 行 訂 定 規 章 以 補 不 足 第 四 節 日 本 壹 前 言 日 本 於 封 建 時 代, 公 務 人 員 係 君 主 或 藩 主 之 家 臣, 至 明 治 維 新 開 啟 日 本 近 代 文 官 改 革 契 機, 一 八 八 五 年 制 定 各 省 事 務 整 理 五 綱 領 揭 櫫 官 吏 任 用 原 則, 一 八 八 七 年 訂 頒 文 官 考 試 試 用 及 實 習 規 則, 確 立 文 官 制 度 第 二 次 世 界 大 戰 後, 日 本 文 官 制 度 大 幅 改 革, 一 九 四 六 年 十 一 月 公 布 日 本 國 憲 法, 明 示 文 官 任 免 已 非 天 皇 權 限, 公 務 人 員 亦 由 家 臣 變 為 全 體 國 民 之 奉 獻 者, 翌 年 一 九 四 七 年 十 月 日 本 政 府 頒 布 國 家 公 務 員 法, 確 立 國 家 公 務 員 任 用 職 位 俸 給 身 分 保 障 等 之 基 本 法, 另 為 使 公 務 人 員 公 正 且 誠 實 執 行 勤 務, 確 保 對 國 民 提 供 民 主 有 效 之 服 務, 該 法 明 示 國 家 公 務 員 之 義 務, 以 培 養 公 務 員 之 使 命 感 與 倫 理 觀, 如 第 九 十 六 條 第 一 項 規 定 : 凡 屬 職 員 均 為 全 體 國 民 之 公 僕, 必 須 為 公 共 之 利 益 服 務, 其 執 行 職 務 須 全 力 專 心 以 赴 依 日 本 國 憲 法 及 地 方 自 治 法 等 規 定, 地 方 公 務 員 係 屬 另 一 體 系, 故 日 本 政 府 於 一 九 五 年 制 定 地 方 公 務 員 法, 以 作 為 地 方 公 務 員 之 管 理 基 準 日 本 自 昭 和 六 ( 一 九 八 五 ) 年 代 以 來, 受 到 泡 沫 經 濟 的 影 響, 政 府 高 官 不 斷 發 生 重 大 貪 污 瀆 職 等 不 法 事 件, 各 界 強 烈 要 求 政 府 整 肅 綱 紀 促 使 日 本 先 後 訂 頒 各 項 命 令, 期 能 積 極 整 肅 官 廳 紀 律, 恢 復 民 眾 對 政 府 與 公 務 人 員 之 信 心 例 如 一 九 八 五 年 訂 頒 整 肅 官 廳 綱 紀 注 意 事 項 旨 在 規 範 公 務 人 員 對 於 收 受 關 係 業 者 贈 品 或 未 上 市 股 票 等 利 益, 其 後 於 一 九 八 九 年 實 施 官 廳 綱 紀 之 點 檢 調 查 要 點 一 九 九 五 108

43 年 施 行 國 家 公 務 員 股 票 交 易 注 易 事 項 次 年 ( 一 九 九 六 年 ) 訂 定 官 廳 間 相 互 招 待 注 意 事 項, 尤 其 一 九 九 六 年 頒 布 恢 復 國 民 對 政 府 與 公 務 員 信 賴 之 新 措 施, 係 各 省 廳 制 定 倫 理 規 程 之 依 據 而 日 本 人 事 院 自 一 九 八 九 年 以 來, 除 利 用 公 務 人 員 待 遇 調 整 之 建 議 報 告 總 裁 談 話 人 事 管 理 官 會 議 總 會 以 及 對 各 省 廳 召 開 之 懲 戒 制 度 研 討 會 中, 積 極 呼 籲 公 務 人 員 倫 理 提 升 外, 並 於 一 九 九 七 年 發 布 關 於 公 務 員 貪 污 瀆 職 違 法 事 件 之 嚴 格 措 施 儘 管 日 本 政 府 一 再 採 行 積 極 措 施, 以 防 止 公 務 人 員 發 生 違 法 事 件, 然 一 九 九 八 年 以 後, 重 大 之 貪 瀆 事 件 持 續 發 生, 政 府 為 求 徹 底 整 飭 貪 瀆, 執 政 黨 會 同 在 野 黨 密 切 研 討, 於 一 九 九 八 年 六 月 九 日 由 自 由 民 主 黨 社 會 民 主 黨 及 新 黨 先 驅 三 黨, 共 同 向 國 會 提 出 國 家 公 務 員 倫 理 法 草 案, 並 於 二 年 四 月 一 日 正 式 實 施, 現 為 日 本 規 範 公 務 人 員 倫 理 及 利 益 迴 避 等 原 則 之 主 要 規 定 26 日 本 內 閣 根 據 國 家 公 務 員 倫 理 法 規 定, 依 循 該 法 揭 櫫 之 倫 理 原 則, 另 定 國 家 公 務 員 倫 理 規 程, 除 訂 定 國 家 公 務 員 為 維 持 職 務 倫 理 應 嚴 守 之 倫 理 行 動 準 則, 亦 就 公 務 人 員 與 利 害 關 係 人 之 範 圍 予 以 明 確 定 義, 且 並 對 公 務 人 員 接 受 贈 與 或 招 持 等 不 當 行 為 之 禁 止 暨 限 制 詳 加 規 定 關 於 特 別 職 務 公 務 人 員 在 倫 理 方 面 則 制 定 如 政 治 倫 理 確 定 國 會 議 員 資 產 等 公 開 的 法 律 政 黨 協 助 完 成 法 禁 止 利 用 依 據 確 立 的 政 治 倫 理 名 義 從 事 股 票 交 易 處 罰 利 用 公 職 而 獲 得 盈 利 的 斡 旋 行 為 的 法 律 等 規 範 此 外, 由 於 日 本 一 些 政 府 高 官 退 休 後 在 相 關 機 構 或 民 間 企 業 出 任 高 級 職 位, 此 即 俗 稱 下 凡, 致 使 官 員 在 任 時 容 易 發 生 以 權 謀 私 內 部 交 易 或 洩 密 等 不 法 行 為, 長 期 受 到 民 眾 質 疑 與 反 感 首 相 安 倍 晉 三 為 提 高 執 政 黨 政 績, 更 力 促 參 議 院 審 議 通 過 國 家 公 務 員 法 修 正 案, 並 於 二 七 年 九 月 六 日 公 布, 重 點 就 是 在 修 26 潘 麗 雲, 日 本 國 家 公 務 員 倫 理 法 概 述, 人 事 月 刊, 第 133 期 (2000 年 9 月 ), 臺 北 : 中 國 人 事 行 政 學 會 出 版 委 員 會, 頁

44 改 旋 轉 門 條 款 ( 此 部 分 於 後 續 相 關 章 節 詳 述 之 ) 貳 法 律 規 範 日 本 公 務 人 員 依 機 關 性 質 可 分 為 國 家 公 務 員 及 地 方 公 務 員 兩 大 類, 國 家 公 務 員 法 國 家 公 務 員 倫 理 法 及 國 家 公 務 員 倫 理 規 程 係 適 用 於 國 家 公 務 員, 並 對 於 利 益 迴 避 部 分 設 有 相 關 規 範 ; 地 方 公 務 員 法 除 確 立 地 方 公 共 團 體 之 人 事 機 構 及 地 方 公 務 人 員 相 關 人 事 行 政 之 基 本 準 則, 亦 就 倫 理 規 範 作 出 明 確 規 定, 依 據 國 家 公 務 員 倫 理 法 第 四 十 三 條 規 定 : 地 方 自 治 團 體 為 維 持 地 方 公 務 員 之 職 務 倫 理, 應 依 中 央 政 府 依 本 法 施 行 之 對 策, 致 力 採 取 必 要 之 措 施 亦 即 地 方 公 務 員 的 倫 理 規 範, 係 由 各 地 方 自 治 團 體 自 行 訂 定 有 關 公 務 人 員 利 益 迴 避 規 範, 主 要 是 國 家 公 務 員 倫 理 法 及 國 家 公 務 員 倫 理 規 程, 以 下 摘 要 說 明 : 一 國 家 公 務 員 倫 理 法 該 法 架 構 主 要 含 括 公 務 人 員 倫 理 原 則 之 明 定 公 務 人 員 倫 理 規 程 之 制 定 一 定 層 級 以 上 人 員 有 關 贈 與 財 產 報 告 制 度 以 及 職 掌 公 務 人 員 倫 理 保 持 之 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 會 之 設 置 等 等 在 條 文 方 面, 該 法 共 分 六 章 計 四 十 六 條 附 則 二 則 第 一 章 總 則 : 說 明 立 法 宗 旨 適 用 對 象 公 務 倫 理 原 則 等 ; 第 二 章 國 家 公 務 員 倫 理 規 程 : 明 訂 倫 理 規 程 之 制 ( 修 ) 定 廢 止 及 其 相 關 程 序, 各 省 各 廳 自 訂 相 關 訓 令 等 ; 第 三 章 贈 與 等 相 關 報 告 及 其 公 開 : 規 範 公 務 人 員 接 受 贈 與 應 有 的 報 告, 每 年 所 得 的 報 告 及 股 票 交 易 等 的 報 告, 及 其 報 告 書 的 保 管 與 公 開 等 ; 第 四 章 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 會 : 規 定 審 查 會 之 設 置 組 織 職 掌 職 權 行 使 會 長 及 委 員 之 任 命 任 期 身 分 保 障 事 務 局 組 織 與 職 掌 等 ; 第 五 章 倫 理 監 督 官 : 係 明 訂 倫 理 監 督 官 之 設 置 及 其 功 能 等 ; 第 六 章 雜 則 : 含 規 範 教 育 人 員 特 殊 法 人 及 地 方 公 務 人 員 之 準 用 等 ; 此 外, 附 110

45 則 係 規 範 本 法 施 行 期 日 27 重 要 規 範 如 下 : ( 一 ) 立 法 目 的 鑑 於 國 家 公 務 員 係 為 全 體 國 民 服 務 之 人, 其 職 務 係 國 民 所 託 付 之 公 務, 為 協 助 國 家 公 務 員 於 其 職 務 上 維 持 倫 理, 須 採 取 必 要 之 措 施, 以 防 止 國 民 對 其 執 勤 公 正 性 有 所 疑 慮 或 不 信, 確 保 國 民 對 公 務 之 信 賴 ( 二 ) 適 用 對 象 本 法 所 稱 職 員 ( 即 指 國 家 公 務 員 ), 係 指 國 家 公 務 員 法 第 二 條 第 二 項 規 定 之 一 般 國 家 公 務 員 ( 委 員 顧 問 參 事 或 人 事 院 指 定 相 當 於 上 述 之 職 且 非 專 職 者 除 外 ) ( 三 ) 倫 理 準 則 1. 職 員 係 為 全 體 國 民 服 務 之 人, 應 自 覺 非 只 為 某 部 分 國 民 服 務, 不 得 有 差 別 待 遇, 將 職 務 上 獲 得 之 資 訊 只 告 知 某 部 分 國 民, 執 行 職 務 時 須 秉 公 處 理 2. 職 員 應 隨 時 嚴 守 公 私 分 明, 不 得 為 自 己 所 屬 組 織 之 私 人 利 益, 擅 自 利 用 其 職 務 或 地 位 3. 職 員 行 使 法 律 授 與 之 權 限 時, 不 得 接 受 該 權 限 行 使 對 象 之 饋 贈 等, 不 得 有 招 致 國 民 疑 慮 或 不 信 之 行 為 ( 四 ) 專 責 機 構 於 人 事 院 設 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 會 ( 簡 稱 倫 理 審 查 會 ), 於 內 閣 之 各 機 關 內 閣 管 轄 下 掌 理 行 政 事 務 之 各 機 關 及 會 計 檢 察 院, 各 置 倫 理 監 督 官 一 人, 依 據 倫 理 審 查 會 之 指 示, 於 該 機 關 建 立 維 持 職 員 職 務 倫 理 之 體 制 ( 五 ) 執 行 程 序 違 反 國 家 公 務 員 倫 理 法 之 行 為 其 調 查 權 及 懲 戒 權 屬 於 任 27 相 關 條 文 參 見 日 本 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 委 員 會 之 官 方 網 站 上 網 檢 視 日 期 :2006 年 1 月 25 日 111

46 命 權 者 倫 理 審 查 會 以 下 分 成 調 查 懲 戒 兩 種 程 序 說 明 : 1. 調 查 程 序 : 任 命 權 者 如 認 為 職 員 有 違 反 之 虞, 應 向 倫 理 審 查 會 報 告, 任 命 權 者 擬 就 該 違 法 行 為 進 行 調 查 時, 應 告 知 倫 理 審 查 會, 完 成 調 查 後, 應 向 倫 理 審 查 會 報 告 調 查 結 果, 倫 理 審 查 會 受 理 任 命 權 者 提 出 之 報 告, 必 要 時, 得 與 任 命 權 者 共 同 進 行 調 查 此 外, 倫 理 審 查 會 認 為 職 員 有 違 法 行 為 之 虞 時, 亦 可 要 求 任 命 權 者 進 行 調 查, 如 有 特 殊 需 要, 倫 理 審 查 會 亦 得 單 獨 進 行 調 查 2. 懲 戒 程 序 : 調 查 結 果 顯 現 確 有 違 法 之 情 事 時, 任 命 權 者 如 欲 執 行 懲 戒 處 分, 須 先 取 得 倫 理 審 查 會 許 可 如 屬 倫 理 審 查 會 單 獨 進 行 之 調 查, 倫 理 審 查 會 得 自 行 將 該 被 調 查 之 職 員 交 付 懲 戒 程 序 二 國 家 公 務 員 倫 理 規 程 共 計 十 六 條, 性 質 類 似 為 國 家 公 務 員 倫 理 法 之 施 行 細 則, 除 明 定 倫 理 行 動 準 則 外, 並 就 利 害 關 係 人 之 定 義 與 利 害 關 係 人 及 非 利 害 關 係 人 之 禁 止 行 為 ( 及 例 外 ) 兼 職 贈 與 等 之 報 告 各 省 廳 首 長 及 倫 理 監 督 官 之 職 責 等 予 以 規 範 ( 一 ) 立 法 目 的 根 據 國 家 公 務 員 倫 理 法 第 五 條 第 一 項 第 六 條 第 一 項 及 第 四 十 五 條 等 規 定, 並 依 循 該 法 揭 櫫 之 倫 理 原 則 訂 定 ( 二 ) 適 用 對 象 即 國 家 公 務 員 倫 理 法 第 二 條 第 一 項 規 定 之 職 員 ( 三 ) 倫 理 準 則 1. 職 員 係 為 全 體 國 民 服 務 之 人, 應 自 覺 非 僅 為 部 分 國 民 服 務, 於 處 理 職 務 上 獲 悉 之 資 訊 時, 不 得 有 差 別 待 遇, 圖 利 部 分 國 民, 應 超 然 公 正 執 行 職 務 2. 職 員 應 公 私 分 明, 不 得 擅 自 利 用 其 職 務 或 地 位 謀 取 所 屬 組 織 112

47 之 私 利 3. 職 員 行 使 法 律 授 與 之 權 限 時, 不 得 接 受 該 權 限 行 使 對 象 之 贈 與 等, 不 得 有 招 致 國 民 疑 慮 或 不 信 任 之 行 為 4. 職 員 執 行 職 務 時, 應 以 增 進 公 眾 利 益 為 目 標, 全 力 以 赴 5. 職 員 於 工 作 時 間 外, 亦 須 隨 時 警 覺 其 行 為 舉 止 將 影 響 公 務 之 信 用 在 肅 貪 規 範 方 面, 日 本 內 閣 於 一 九 五 七 年 訂 頒 關 於 整 肅 政 府 機 關 綱 紀 的 決 定 規 定, 各 級 公 務 人 員 及 主 管 都 要 明 確 其 職 權 責 任 範 圍, 建 立 並 通 過 行 政 複 審 機 制, 以 防 止 不 正 當 行 為 發 生 在 接 受 餽 贈 飲 宴 方 面, 要 求 公 務 人 員 在 工 作 中 要 公 私 分 明, 不 得 接 受 職 務 上 有 利 害 關 係 人 的 宴 請 餽 贈 在 與 洽 公 民 眾 見 面 時, 也 要 酌 情 對 見 面 的 時 間 地 點 加 以 限 制 採 取 職 務 輪 調 制 度, 以 防 止 公 務 人 員 在 同 一 個 工 作 崗 位 因 任 職 時 間 過 長, 以 致 產 生 弊 病 而 有 關 公 務 人 員 違 反 利 益 迴 避 之 刑 事 規 範, 主 要 規 定 在 刑 法 關 於 整 頓 經 濟 關 係 罪 責 的 法 律 政 治 資 金 規 正 法 等 法 律 中 如 刑 法 第 一 九 七 條 規 定, 現 職 公 務 人 員 接 受 賄 賂 的 範 圍 包 括 公 務 人 員 就 職 前 預 先 接 受 賄 賂 而 就 職 後 再 為 行 賄 者 牟 取 私 利 在 職 期 間 為 其 牟 取 私 利 而 退 職 後 再 接 受 賄 賂 其 他 公 務 人 員 為 行 賄 人 謀 私 而 自 己 接 受 賄 賂 等 此 外, 除 要 求 或 收 受 賄 賂 的 行 為 外, 約 定 賄 賂 的 行 為 ( 儘 管 未 實 際 交 付 ) 亦 為 賄 賂 罪 在 利 益 之 定 義 方 面, 除 財 產 利 益 外, 其 他 基 於 職 權 而 獲 得 各 種 利 益, 包 括 性 服 務 等, 均 以 受 賄 罪 論 處, 刑 責 為 五 年 以 下 徒 刑, 並 沒 收 全 部 受 賄 的 贓 款 贓 物, 已 被 揮 霍 掉 者, 則 追 究 同 等 數 額 的 現 金 行 賄 者 則 被 處 以 三 年 以 下 徒 刑 或 一 萬 日 元 以 下 罰 款 此 外, 關 於 整 頓 經 濟 關 係 罪 責 的 法 律 也 對 貪 污 賄 賂 作 了 專 門 規 定 政 治 資 金 規 正 法 則 針 對 個 人 團 體 向 政 黨 或 政 客 提 供 政 治 捐 款 的 數 額 及 做 法 等 予 以 限 制 性 規 定, 並 規 定 違 犯 者 要 受 監 禁 罰 款 等 處 罰 在 行 政 責 任 部 分, 日 本 關 於 公 務 人 員 行 政 處 分 之 方 式, 可 分 113

48 為 免 職 停 職 減 薪 警 告 等 四 種, 對 於 違 紀 公 務 人 員 的 行 政 處 分, 由 其 所 在 單 位 或 任 命 者 決 定 實 施 在 經 國 家 人 事 部 同 意 後, 行 政 處 分 可 與 法 院 的 判 決 同 時 進 行 參 專 責 機 構 日 本 處 理 公 務 人 員 利 益 迴 避 案 件 之 機 構, 除 任 命 權 者 外, 專 責 機 構 主 要 是 倫 理 審 查 會 ; 另 若 涉 及 刑 事 案 件 者, 係 屬 檢 警 機 構 之 權 責, 其 中 又 屬 東 京 地 方 檢 察 廳 特 別 搜 查 部 最 為 特 別 以 下 分 別 說 明 之 : 28 一 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 會 ( 一 ) 設 置 依 據 及 組 織 體 制 人 事 院 依 照 國 家 公 務 員 倫 理 法, 在 人 事 院 之 下, 設 置 國 家 公 務 員 倫 理 審 查 會 該 會 置 會 長 一 人 委 員 四 人, 下 設 事 務 局, 局 長 以 下 共 十 四 人, 並 自 一 九 九 九 年 十 二 月 起 開 始 運 作 ( 二 ) 主 要 職 掌 1. 向 內 閣 提 出 有 關 國 家 公 務 員 倫 理 規 程 之 制 ( 修 ) 定 與 廢 止 相 關 意 見 2. 訂 ( 修 ) 定 違 反 倫 理 法 倫 理 規 程 時 的 懲 戒 處 分 基 準 3. 規 劃 維 持 公 務 倫 理 所 必 要 的 各 項 訓 練 4. 建 立 公 務 人 員 遵 守 倫 理 規 程 所 必 要 的 體 制 對 各 機 關 首 長 的 指 導 與 建 言 5. 各 種 報 告 書 的 審 查 6. 有 關 倫 理 法 倫 理 規 程 違 反 行 為 的 調 查 與 懲 戒 ( 三 ) 審 查 權 責 及 程 序 1. 機 關 首 長 對 於 所 屬 職 員 認 有 違 反 倫 理 法 及 相 關 命 令 之 虞 時, 應 即 向 審 查 會 提 出 報 告 如 擬 進 行 調 查 時, 應 即 通 知 審 查 會 所 作 之 調 查 經 過, 審 查 會 得 要 求 其 提 出 報 告, 並 表 示 意 見 調 查 終 了 時, 28 潘 麗 雲, 頁

49 任 命 權 者 應 即 將 調 查 結 果, 向 審 查 會 提 出 報 告, 不 得 遲 延 2. 審 查 會 認 為 公 務 人 員 有 違 反 倫 理 法 及 相 關 命 令 之 虞 時, 得 要 求 機 關 首 長 就 該 行 為 進 行 調 查 審 查 會 收 到 上 開 調 查 報 告, 認 有 必 要 時, 得 依 法 通 知 並 會 同 機 關 首 長 就 該 違 反 行 為 共 同 調 查 3. 機 關 首 長 對 於 所 屬 職 員 認 有 違 反 倫 理 法 及 相 關 命 令 之 理 由, 擬 懲 戒 處 分 該 職 員 時, 應 先 經 審 查 會 之 同 意 懲 戒 處 分 後, 如 認 為 在 保 持 職 員 公 務 倫 理 上 有 特 別 必 要 者, 得 就 公 布 該 項 懲 戒 處 分, 而 審 查 會 對 於 前 項 懲 戒 處 分 之 公 布 亦 得 表 示 意 見 為 維 持 公 務 人 員 公 務 倫 理 上 之 需 要, 各 行 政 機 關 均 應 設 置 倫 理 監 督 官 一 人 ( 實 務 上 由 事 務 次 官 即 常 務 次 長, 或 外 局 長 官, 即 機 關 首 長 兼 任 ), 倫 理 監 督 官 應 對 本 機 關 職 員 提 供 保 持 公 務 倫 理 有 關 之 指 導 與 建 議, 並 依 審 查 會 之 指 示, 建 立 機 關 職 員 保 持 公 務 倫 理 所 必 要 之 體 制 二 東 京 地 方 檢 察 廳 特 別 搜 查 部 ( 一 ) 成 立 背 景 東 京 地 方 檢 察 廳 特 別 搜 查 部 ( 以 下 簡 稱 東 京 地 檢 特 搜 部 ) 位 於 東 京 日 比 谷 公 園 附 近, 日 本 法 務 省 最 高 檢 察 廳 東 京 高 等 檢 察 廳 及 東 京 地 方 檢 察 廳 都 集 中 在 此 東 京 地 檢 特 搜 部 成 立 於 一 九 四 九 年, 是 日 本 檢 察 機 構 的 特 別 偵 查 部 門 中 設 立 最 早 的 該 機 構 產 生 的 背 景 是 為 因 應 日 本 戰 敗 後 日 益 嚴 重 的 犯 罪 現 象, 致 使 日 本 政 府 深 感 必 須 加 強 檢 察 機 關 的 職 能, 並 強 化 對 違 法 犯 罪 事 件 的 懲 處 效 果, 同 時 整 飭 社 會 秩 序, 以 促 使 經 濟 復 興 當 時 爆 發 數 起 涉 及 政 官 財 界 的 大 案, 由 於 具 有 犯 罪 主 體 層 次 高 ( 大 都 是 政 府 高 官 國 會 議 員 等 ) 作 案 手 段 隱 蔽 事 件 性 質 模 糊, 造 成 偵 查 及 起 訴 困 難 等, 促 使 日 本 的 檢 察 機 關 決 定 集 中 優 秀 人 員 並 成 立 一 個 特 別 的 偵 查 部 門, 以 偵 辦 此 類 特 別 棘 手 的 案 件 東 京 地 檢 特 搜 部 的 成 立, 象 徵 戰 後 日 本 檢 察 獨 自 偵 查 體 制 的 確 立 當 時, 由 東 京 地 檢 特 搜 部 的 創 建 人 馬 115

50 場 義 續 率 領 的 檢 察 官, 於 一 九 四 八 年 著 手 調 查 昭 和 電 工 案, 檢 察 官 搜 查 昭 及 電 工 總 部, 查 獲 大 量 文 件 等 證 據, 並 逮 捕 了 涉 案 的 中 心 人 物 昭 和 電 工 社 長 日 野 原 節 三 繼 之, 在 偵 查 過 程 中, 蘆 田 內 閣 倒 臺, 包 括 前 宰 相 蘆 田 均 副 首 相 西 尾 末 廣 大 藏 省 會 計 局 長 福 田 趙 犬 在 內 的 七 名 政 治 家 相 繼 被 逮 捕 起 訴, 使 日 本 民 眾 為 之 震 驚 由 於 昭 和 電 工 案 的 偵 查 成 功, 使 日 本 人 民 相 信, 即 使 貴 為 首 相, 如 果 有 非 法 行 為 同 樣 也 會 受 到 調 查 從 此, 東 京 地 檢 特 搜 部 成 為 專 門 追 查 及 緝 拿 貪 官 污 吏 的 常 設 機 構, 擔 任 日 本 反 貪 第 一 線, 並 日 益 引 起 國 人 的 矚 目 ( 二 ) 職 責 與 組 織 東 京 地 檢 特 搜 部 主 要 任 務 是 查 處 國 會 議 員 內 閣 大 臣 以 及 都 道 府 縣 知 事 等 政 治 家 及 官 員 的 重 大 經 濟 犯 罪 案 件 若 從 案 件 來 源 及 處 理 方 式 來 看, 案 件 又 可 分 為 警 察 移 送 的 案 件 及 檢 察 官 自 行 查 處 的 案 件, 後 者 被 稱 作 自 行 偵 查, 它 也 是 最 能 顯 示 東 京 地 檢 特 搜 部 的 作 用 為 提 升 東 京 地 檢 特 搜 部 的 執 行 效 能, 日 本 法 律 賦 予 其 廣 泛 特 殊 的 權 力 如 其 享 有 特 定 領 域 偵 查 起 訴 獨 占 權 在 日 本, 雖 然 檢 察 官 對 所 有 犯 罪 案 件 均 有 進 行 偵 查 的 權 力, 但 涉 及 政 商 界 的 重 大 經 濟 犯 罪 案 件 的 管 轄 權 卻 幾 乎 為 東 京 地 檢 特 搜 部 所 獨 占 日 本 推 行 檢 察 官 公 訴 獨 占 制 度, 亦 即 只 有 檢 察 官 才 能 對 犯 罪 嫌 疑 人 提 起 公 訴, 警 察 不 能 向 法 院 起 訴 檢 察 官 對 警 察 擁 有 指 示 權 及 指 揮 權 指 示 權 象 徵 檢 察 官 提 起 公 訴 的 權 力, 對 警 察 在 偵 查 中 應 遵 守 的 事 項, 有 關 案 件 移 送 的 事 項 以 及 為 提 起 公 訴 而 制 作 文 書 搜 集 及 保 全 證 據 提 出 報 告 等 事 項 作 出 一 般 性 指 示 ; 指 揮 權 最 主 要 表 現 在 對 於 警 察 的 指 揮, 由 於 日 本 警 察 體 制 是 地 方 體 制, 設 在 都 道 府 縣 的 警 視 廳 長 官 並 無 權 對 地 方 垂 直 指 揮, 而 檢 察 廳 是 國 家 機 構, 可 以 垂 直 指 揮 在 組 織 方 面, 東 京 地 檢 特 搜 部 設 有 部 長 副 部 長 檢 察 官 副 116

51 檢 察 官 及 檢 察 事 務 官, 成 員 多 屬 年 輕 且 具 有 豐 富 經 驗 者, 其 共 有 五 個 部 門, 主 要 職 責 為 : 1. 特 殊 直 告 案 件 班 : 主 要 任 務 是 受 理 舉 報 案 件 及 對 舉 報 案 件 自 行 偵 查 所 謂 特 殊 案 件, 主 要 是 指 涉 及 政 治 家 貪 污 受 賄 類 案 件, 也 包 括 法 官 犯 罪 的 案 件 直 告 案 件 係 指 向 東 京 地 檢 署 直 接 告 發 的 案 件, 但 對 於 直 告 的 一 般 的 刑 事 案 件 或 交 通 事 故 案 件, 特 搜 部 多 都 移 由 檢 察 廳 其 他 的 部 或 警 視 廳 處 理 2. 特 別 偵 查 事 務 課 : 負 責 辦 理 證 據 的 接 收 保 管 及 處 置 等 事 項, 其 下 又 分 成 庶 務 班 案 件 班 及 證 據 物 保 管 班 3. 特 別 偵 查 資 料 課 : 負 責 收 集 整 理 資 料, 如 至 銀 行 證 券 公 司 偵 查, 分 析 研 究 證 物 及 跟 蹤 調 查 嫌 疑 犯 行 蹤 等 4. 財 經 案 件 班 : 所 謂 財 經 案 件 是 指 違 反 所 得 稅 法 關 稅 法 商 法 證 券 交 易 法 及 外 商 管 理 法 等 經 濟 犯 罪 案 件 其 職 責 是 調 查 東 京 國 稅 局 檢 舉 的 各 種 違 反 稅 法 的 偷 漏 稅 案 ; 偵 辦 證 券 交 易 監 督 委 員 會 檢 舉 的 違 反 證 券 交 易 法 案 ; 公 正 交 易 委 員 會 檢 舉 的 違 反 禁 止 壟 斷 法 案 除 調 查 上 述 三 個 機 構 移 送 的 案 件 外, 亦 負 責 調 查 在 偵 查 過 程 中 發 現 的 上 述 三 類 案 件 5. 機 動 班 : 負 責 對 警 視 廳 查 辦 案 件 進 行 指 揮 指 導, 並 擔 負 警 視 廳 移 交 案 件 的 繼 續 偵 查 工 作 ( 三 ) 被 譽 為 日 本 最 強 的 偵 查 機 關 之 原 因 主 要 是 : 1. 受 理 的 案 件 多, 因 為 東 京 作 為 政 權 的 中 樞, 發 生 的 政 界 大 案 較 之 其 他 地 區 多, 加 上 日 本 的 地 方 檢 察 機 關 還 可 以 跨 地 區 辦 案, 因 此, 可 以 說 在 日 本 地 方 檢 察 機 構 的 特 搜 部 中, 東 京 地 檢 特 搜 部 受 理 的 案 件 是 最 多 的 2. 受 理 的 案 子 大, 它 查 辦 的 案 件 大 都 涉 及 政 界 要 人 士 國 會 議 員 內 閣 成 員 乃 至 首 相 等, 且 涉 及 金 額 巨 大 117

52 3. 案 情 復 雜, 政 界 貪 污 受 賄 案 大 多 屬 於 智 慧 型 犯 罪, 犯 罪 主 體 多 專 精 法 律, 或 是 作 案 手 段 極 其 狡 猾 隱 蔽, 查 處 起 來 十 分 困 難 其 次, 它 擁 有 一 流 的 檢 察 官 特 搜 部 的 職 能 及 任 務 決 定 了 該 部 門 的 檢 察 官 不 僅 是 法 律 專 家, 而 且 是 精 通 銀 行 證 券 及 會 計 等 業 務 的 行 家 高 手 是 以, 東 京 地 檢 及 其 特 搜 部 均 是 一 流 人 才 肆 小 結 若 從 日 本 建 構 公 務 人 員 倫 理 法 制 的 演 進 來 看, 可 發 現 莫 不 與 高 級 官 員 發 生 重 大 弊 案 有 關, 而 這 也 是 世 界 其 他 國 家 為 何 研 定 或 修 訂 倫 理 法 規 的 主 要 原 因 之 一 雖 然 有 學 者 認 為 日 本 公 務 人 員 維 持 廉 潔 的 原 因, 可 以 歸 納 為 較 為 完 善 的 公 務 人 員 制 度 分 工 明 確 並 富 有 效 能 的 廉 政 機 構 較 為 完 備 的 廉 政 法 律 體 系 富 有 成 效 的 政 府 改 革 以 及 日 益 強 大 的 社 會 監 督 等 29 但 事 實 上, 日 本 近 年 來 公 務 人 員 貪 瀆 弊 案 頻 傳, 例 如 在 二 七 年 間, 就 曾 爆 發 兩 件 為 各 界 矚 目 的 官 員 貪 瀆 案 件 : 一 件 是 在 日 本 全 國 二 十 三 個 行 政 區 中, 發 現 有 四 十 九 件 養 老 金 遭 負 責 承 辦 養 老 金 手 續 的 官 員 監 守 自 盜 的 案 例, 金 額 將 近 兩 億 日 圓, 日 本 政 府 除 追 究 刑 事 責 任 外, 並 公 布 涉 案 人 員 姓 名 另 一 件 是 日 本 前 防 衛 省 次 官 守 屋 武 昌 ( 相 當 於 我 國 國 防 部 副 部 長 ), 因 為 涉 嫌 接 受 業 者 提 供 的 高 爾 夫 溫 泉 之 旅 等 招 待, 還 借 職 務 機 會 捲 入 採 購 軍 機 等 弊 案 遭 逮 捕, 為 革 除 防 衛 省 高 級 官 員 利 用 權 位 貪 污 牟 利 的 陋 習, 日 本 防 衛 省 特 別 製 作 一 系 列 教 學 錄 影 帶, 讓 全 體 自 衛 隊 員 重 新 學 習 倫 理 課 上 述 案 件 僅 是 冰 山 一 角, 日 本 除 應 持 續 致 力 於 倫 理 規 範 之 訂 定 外, 還 應 將 廉 政 建 設 的 重 心, 同 時 著 重 在 財 產 公 開 監 督 機 制 等 層 面 有 關 日 本 倫 理 規 範, 本 文 提 出 兩 點 見 解 首 先, 在 適 用 對 象 方 面, 29 李 秀 峰 主 編, 廉 政 體 系 的 國 際 比 較, 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2007 年, 初 版, 頁

53 依 據 國 家 公 務 員 法 第 二 條, 係 將 國 家 公 務 員 分 成 特 別 職 與 一 般 職, 特 別 職 係 指 內 閣 總 理 大 臣 國 務 大 臣 政 務 次 官 檢 察 官 大 使 法 官 國 會 職 員 法 官 及 法 院 職 員 防 衛 廳 職 員 地 方 自 治 團 體 之 首 長 等 地 位 暨 職 務 具 特 殊 性 質, 且 不 適 用 國 家 公 務 員 法 地 方 公 務 員 法 之 職 務 者 ; 一 般 職 就 是 上 述 以 外 人 員 由 於 國 家 公 務 員 倫 理 法 的 適 用 對 象 是 國 家 公 務 員 法 第 二 條 第 二 項 所 定 一 般 職 之 國 家 公 務 員, 除 排 除 特 別 職 之 國 家 公 務 人 員 之 適 用 外, 國 家 公 務 員 倫 理 法 第 二 條 第 一 項 還 明 文 將 委 員 顧 問 參 事 或 人 事 院 指 定 相 當 於 上 揭 職 務 且 非 專 職 者 除 外 是 以, 就 貪 瀆 型 態 來 看, 官 階 越 高 者, 因 權 限 關 係, 越 有 可 能 涉 及 金 額 龐 大 影 響 深 遠 的 弊 案, 而 日 本 倫 理 專 法 國 家 公 務 員 倫 理 法 卻 將 之 排 除, 雖 另 訂 有 國 務 大 臣 副 大 臣 暨 大 臣 政 務 官 規 範 等 法 令, 但 因 也 限 縮 適 用 對 象 及 事 由, 效 果 必 定 大 打 折 扣 再 者, 由 於 適 用 對 象 分 成 國 家 公 務 員 與 地 方 公 務 員 兩 大 類, 造 成 前 者 有 國 家 公 務 員 倫 理 法 及 國 家 公 務 員 倫 理 章 程 等 專 法, 但 後 者 卻 是 授 權 各 地 方 自 治 團 體 自 行 訂 定, 以 致 同 屬 公 務 人 員 身 分, 確 有 不 同 法 律 規 範 之 情 形 最 後, 有 關 迴 避 事 由 方 面, 雖 然 國 家 公 務 員 倫 理 法 及 國 家 公 務 員 倫 理 章 程 有 相 當 詳 盡 的 規 範, 但 是 因 為 適 用 對 象 限 縮, 又 不 適 用 地 方 公 務 員, 以 致 遇 有 相 同 利 益 迴 避 事 件 時, 可 能 因 其 身 分 而 適 用 不 同 規 範, 其 預 防 效 果 勢 必 受 限 119

54 第 五 節 新 加 坡 壹 前 言 新 加 坡 是 當 今 世 界 上 公 認 的 最 廉 潔 的 國 家 之 一, 在 國 際 上 享 有 誠 實 而 廉 潔 的 良 好 聲 譽, 雖 屬 小 國, 但 其 經 濟 競 爭 力 卻 在 世 界 上 扮 演 著 重 要 且 不 容 忽 視 的 角 色 其 前 身 為 英 國 殖 民 地, 國 家 政 治 體 制 起 初 並 沒 有 什 麼 自 己 獨 創 性, 雖 然 統 治 者 在 制 度 形 成 初 期 結 合 本 國 的 實 際 需 要 而 對 英 國 制 度 進 行 部 分 修 正, 但 到 了 八 年 代 中 期 才 開 始 一 些 制 度 創 新, 其 與 其 他 同 為 英 屬 聯 邦 國 家 如 馬 來 西 亞 印 度 斯 理 蘭 卡 等 國 有 所 差 異 的 是, 新 加 坡 主 要 是 一 個 移 民 國 家, 而 且 是 海 外 唯 一 的 華 人 占 了 絕 大 多 數 的 國 家 這 種 由 多 元 種 族 組 成 的 移 民 社 會, 其 特 點 即 是 新 加 坡 政 治 及 政 策 的 立 足 點 之 一, 新 加 坡 是 世 界 著 名 的 自 由 港, 人 民 收 入 在 亞 洲 位 居 第 二, 故 便 被 稱 為 亞 洲 四 小 龍 之 一 也 就 是 這 種 傲 人 的 經 濟 成 就 使 得 人 民 行 動 黨 (Peoples' Action Party, 簡 稱 PAP) 長 期 在 政 冶 上 長 期 扮 演 著 主 導 性 地 位, 這 些 年 來, 經 濟 發 展 對 政 治 民 主 化 及 多 元 化 的 推 動 作 用 可 說 日 益 顯 現, 新 加 坡 的 文 官 制 度 是 殖 民 地 的 產 物, 但 新 加 坡 的 行 政 官 僚 體 系 以 廉 潔 效 率 法 治 嚴 明 而 聞 名 於 世, 尤 為 飽 受 腐 敗 毒 害 的 其 他 亞 洲 國 家 所 稱 羨 新 加 坡 法 律 對 於 公 務 人 員 利 益 迴 避 規 範 與 肅 貪 機 構 兩 者 相 輔 相 成, 對 於 公 務 人 員 迴 避 制 度 產 生 極 大 且 正 面 的 助 益 此 外, 依 據 瑞 士 洛 桑 管 理 學 院 (IMD) 公 布 之 二 七 年 世 界 競 爭 力 報 告 (Word Competitiveness Report), 新 加 坡 在 亞 太 地 區 為 第 一 名, 可 見 該 國 推 動 廉 潔 政 治 的 成 果 不 容 忽 視 貳 法 律 規 範 新 加 坡 的 廉 政 績 效 為 世 界 所 肯 定, 在 法 律 規 範 上 除 設 有 利 益 迴 避 相 關 規 定 外, 同 時 訂 定 嚴 謹 的 肅 貪 規 範, 以 發 揮 機 先 預 防 的 效 果 從 其 法 律 規 範, 不 難 看 出 新 加 坡 係 將 廉 政 列 為 國 家 政 策, 如 依 據 該 國 憲 120

55 法 第 二 條 第 二 款 規 定, 總 統 不 得 擔 任 任 何 營 利 性 的 職 位, 並 不 得 積 極 從 事 任 何 商 業 活 動 不 僅 包 括 總 統, 憲 法 還 禁 止 內 閣 閣 員 ( 即 總 理 及 各 部 部 長 ) 有 上 述 行 為 相 對 地, 新 加 坡 對 於 公 務 人 員 之 保 障 相 當 優 渥, 但 如 果 因 為 貪 污 受 賄 被 開 除 公 職 者, 豐 厚 的 養 老 金 公 職 金 也 會 被 取 消 其 他 重 要 法 令 內 容 如 下 : 一 接 受 餽 贈 之 限 制 作 為 一 個 經 濟 高 度 發 達 的 國 家, 為 了 防 止 公 務 人 員 利 用 職 務 之 便, 從 一 些 交 際 及 應 酬 中 獲 取 好 處, 新 加 坡 法 律 明 文 規 定, 公 務 人 員 不 能 接 受 禮 品 餽 贈, 一 經 查 出, 以 貪 污 論 處, 依 據 新 加 坡 公 務 員 守 則 和 紀 律 條 例 第 二 七 條 規 定, 公 務 人 員 不 得 為 下 列 目 的 索 取 或 接 受 作 為 鼓 勵 或 報 答 的 任 何 報 酬 : ( 一 ) 實 施 或 不 實 施 某 種 官 方 行 為, 或 者 幫 助 妨 礙 拖 延 阻 撓 或 避 免 某 種 官 方 行 為 ( 二 ) 幫 助 某 人 獲 得 或 阻 止 其 獲 得 合 同 或 利 益 從 下 列 規 定 可 以 看 出, 新 加 坡 禁 止 公 務 人 員 接 受 報 酬 的 範 圍 是 相 當 廣 泛, 其 包 括 : ( 一 ) 金 錢 或 任 何 物 品 貸 款 賞 金 酬 謝 佣 金 有 價 證 券 或 其 他 任 何 形 式 之 財 產 或 財 產 性 利 益, 而 且 無 論 是 動 產 或 不 動 產 ( 二 ) 任 何 職 位 就 業 或 契 約 ( 三 ) 任 何 貸 款 義 務 或 其 他 責 任 的 償 付 放 棄 免 除 或 取 消, 不 論 這 種 償 付 放 棄 免 除 或 取 消 是 全 部 或 者 部 分 ( 四 ) 任 何 其 他 各 種 服 務 恩 惠 或 好 處 包 括 使 任 何 處 罰 或 剝 奪 得 以 免 除 或 免 受 發 覺, 或 使 其 免 於 紀 律 處 分 或 刑 事 訴 訟 及 處 置 而 不 論 這 種 訴 訟 或 處 置 是 否 已 被 提 起, 同 時 還 包 括 任 何 權 力 職 權 或 職 責 執 行 的 適 用 或 避 免 ( 五 ) 公 務 人 員 不 得 接 受 餽 贈 ( 無 職 務 關 係 的 私 人 社 交 禮 儀 不 在 此 限 ), 如 果 情 形 特 殊, 不 得 不 接 受 的 話, 則 應 將 接 受 餽 贈 的 物 品 121

56 陳 報 主 管, 並 交 到 機 關 內 負 責 處 理 禮 品 的 專 人 處 理, 公 務 人 員 若 收 而 不 報, 縱 使 價 值 不 高 亦 將 構 成 犯 罪 一 般 處 理 原 則 為 定 期 舉 行 公 開 拍 賣, 拍 賣 時, 所 定 的 底 價 相 當 於 該 物 品 市 價 的 六 %, 接 受 餽 贈 者 有 優 先 承 購 權, 可 以 底 價 購 入, 如 其 無 意 購 買, 則 由 其 他 人 公 開 出 價 競 購, 拍 賣 所 得 作 為 福 利 基 金 二 飲 宴 應 酬 之 限 制 由 於 飲 宴 應 酬 係 屬 公 務 人 員 最 容 易 接 受 招 待 之 情 況, 因 此 新 加 坡 規 定 官 員 不 允 許 接 受 下 級 人 員 或 民 眾 的 邀 請 出 席 活 動 或 飲 宴, 公 務 人 員 接 受 與 業 務 有 關 人 士 之 邀 宴, 須 先 向 服 務 單 位 請 示, 然 後 核 定 可 否 參 加 凡 參 加 飲 宴 應 酬, 要 依 式 填 具 說 明 時 間 地 點 與 原 因 如 果 私 自 參 加 飲 宴 應 酬 而 未 報 備 者 違 法 30 三 非 法 投 機 商 業 活 動 之 限 制 在 商 業 活 動 發 達 的 新 加 坡, 股 票 各 種 期 貨 外 匯 等 交 易 活 躍, 由 於 這 些 金 融 活 動 具 有 很 大 投 機 性, 為 避 免 公 務 人 員 假 借 職 務 關 係 或 機 會 參 與 非 法 投 機 活 動, 依 據 公 務 員 守 則 和 紀 律 條 例 規 定, 公 務 人 員 不 得 直 接 或 間 接 擁 有 在 新 加 坡 營 業 任 何 公 司 的 股 票 或 證 券, 或 與 自 己 任 職 部 門 有 業 務 往 來 的 企 業 之 股 票, 但 可 購 買 上 市 股 票 或 公 開 掛 牌 的 股 票 以 及 國 有 企 業 股 票, 惟 必 須 經 過 服 務 單 位 批 准 四 賭 博 經 商 及 兼 職 等 限 制 公 務 人 員 不 准 賭 博 或 進 出 酒 吧 等 不 當 場 所 在 未 經 批 准 的 情 況 下, 不 得 兼 職, 而 貪 污 調 查 局 有 權 秘 密 偵 查 公 務 人 員 的 私 生 活 是 否 正 常, 一 經 發 現, 即 予 嚴 厲 的 紀 律 處 分 對 於 公 務 人 員 職 權 與 私 人 事 務 之 間, 均 訂 有 明 確 界 線, 如 公 務 人 員 不 准 直 接 或 間 接 地 利 用 職 位 或 訊 息, 以 迅 速 處 理 拖 延 辦 理 隱 匿 不 辦 或 阻 撓 受 理 等, 藉 機 索 取 報 酬, 亦 不 得 利 用 職 務 關 係 幫 助 任 何 人 優 先 簽 訂 企 業 合 約 或 阻 止 簽 訂 此 外, 公 務 人 員 不 得 直 接 或 間 接 地 利 用 職 權, 或 允 許 他 人 利 用 自 己 之 名 30 行 政 院 人 事 行 政 局, 新 加 坡 貪 污 調 查 局 簡 報, 臺 北 : 人 事 行 政 局,1984 年, 頁

57 義, 為 自 己 的 企 業 或 民 間 團 體 牟 利, 亦 不 准 參 加 各 種 團 體 的 廣 告 和 出 版 物 的 活 動 等 新 加 坡 在 一 九 五 九 年 獨 立 之 前, 其 貪 污 腐 敗 現 象 相 當 嚴 重, 貪 污 甚 至 已 成 為 一 種 生 活 方 式, 甚 至 被 許 多 人 當 作 低 風 險 高 報 酬 的 事 情 當 時 英 國 殖 民 政 府 雖 曾 針 對 官 員 腐 敗 的 嚴 重 問 題, 採 取 因 應 措 施, 但 由 於 缺 乏 整 體 性 有 效 的 治 理 措 施 以 及 強 而 有 力 的 反 貪 污 機 構, 以 致 未 能 達 到 遏 制 貪 污 的 效 果, 直 到 一 九 三 七 年 開 始 實 施 第 一 部 反 貪 污 法 - 防 止 貪 污 條 例 (Prevention Corruption Ordinance) 始 對 日 益 惡 化 的 官 僚 腐 敗 展 開 行 動 為 有 效 肅 貪, 新 加 坡 訂 定 嚴 謹 的 法 律, 現 行 主 要 是 以 刑 法 及 防 止 貪 污 法 (Prevention of Corruption Act) 為 依 據 此 兩 法 是 新 加 坡 防 制 貪 污 的 重 要 法 律, 同 時 也 是 該 國 能 成 功 遏 止 貪 污 之 利 器, 其 重 要 內 容 如 下 : 31 一 認 定 嚴 格 新 加 坡 法 律 對 於 貪 污 行 為 的 認 定 相 當 嚴 格, 如 受 賄 罪 適 用 的 對 象, 包 括 公 務 人 員 及 公 共 事 業 的 全 部 成 員 賄 賂 的 報 酬 除 有 形 金 錢 貨 物 外, 還 含 無 形 之 不 正 當 利 益, 亦 即 公 務 人 員 接 受 金 錢 或 有 價 值 之 服 務, 均 被 認 為 是 貪 污, 並 不 因 風 俗 習 慣 而 免 除 其 罪 此 外, 新 加 坡 法 律 不 僅 在 規 範 犯 罪 人, 為 杜 絕 賄 賂 行 為, 其 規 定 任 何 人 向 公 務 人 員 行 賄, 公 務 人 員 縱 未 收 賄, 亦 須 向 上 級 報 告, 否 則 應 處 以 六 個 月 以 下 有 期 徒 刑, 並 得 科 五 百 元 以 下 罰 金 此 項 規 定 使 行 賄 者 於 行 賄 前, 心 中 有 所 顧 忌 此 外, 行 賄 者 自 首, 不 論 其 自 首 時 間 與 犯 罪 時 間 之 遠 近, 均 免 除 其 刑, 此 規 定 不 僅 可 鼓 勵 行 賄 者 自 首, 同 時 亦 使 受 賄 者 產 生 長 期 間 的 恐 懼, 因 此 對 於 遏 阻 貪 污 行 為 有 相 當 大 的 作 用 二 處 罰 嚴 峻 新 加 坡 法 律 對 於 貪 污 犯 罪 之 處 罰 相 當 嚴 格, 如 禁 止 公 務 人 員 收 受 別 人 餽 贈, 違 者 可 處 七 年 以 下 有 期 徒 刑 或 一 萬 元 罰 款, 或 兩 者 並 罰 之 31 李 秀 峰 主 編, 頁

58 此 外, 防 止 貪 污 法 對 於 新 加 坡 國 內 及 在 國 外 之 公 民, 均 有 效 力 換 言 之, 新 加 坡 公 民 在 國 外 任 何 地 方 觸 犯 該 法, 其 罪 與 在 國 內 觸 犯 該 罪, 受 同 樣 之 懲 罰 三 財 產 不 明 罪 新 加 坡 法 律 明 確 訂 有 所 謂 財 產 不 明 罪, 即 法 院 對 於 觸 犯 防 止 貪 污 法 或 刑 法 有 關 第 一 六 一 條 至 第 一 六 五 條 或 者 第 二 一 三 條 至 第 二 一 五 條 之 罪, 或 各 該 罪 之 陰 謀 犯 未 遂 犯 或 教 唆 犯 所 進 行 之 審 理 或 訊 問, 被 告 對 其 所 有 之 金 錢 資 源 或 財 產 與 其 為 人 所 知 之 所 得 來 源 不 相 稱, 未 能 提 出 合 理 圓 滿 之 說 明, 或 對 其 在 令 人 懷 疑 之 期 間 內 所 獲 金 錢 資 源 或 財 產 之 添 加 物, 未 能 提 出 合 理 圓 滿 之 說 明 時, 法 院 即 得 以 其 事 實, 採 信 證 人 在 審 理 或 詢 問 中 所 作 被 告 以 接 受 獲 得 同 意 接 受 或 決 定 取 得 賄 賂 之 證 言, 證 明 該 賄 賂 已 被 接 受 獲 得 同 意 接 受 或 決 定 取 得, 據 以 認 定 判 刑, 最 高 可 判 處 七 年 有 期 徒 刑, 並 得 科 以 罰 金 上 開 規 定, 除 對 於 犯 罪 之 論 處 具 有 正 面 效 果, 相 對 地, 亦 產 生 極 大 的 嚇 阻 作 用 四 舉 證 責 任 轉 換 : 新 加 坡 對 於 貪 污 案 件 有 所 謂 舉 證 責 任 轉 換 之 機 制, 亦 即 一 般 刑 事 犯 罪 事 件, 舉 證 責 任 由 控 方 負 擔, 惟 貪 污 案 件 之 舉 證 責 任, 是 由 被 控 人 負 擔, 此 一 舉 證 責 任 之 轉 換, 係 抄 襲 英 國 一 九 一 六 年 之 規 定, 對 於 肅 貪 及 防 貪, 成 效 甚 大 五 鼓 勵 舉 報 : 為 鼓 勵 舉 發 犯 罪, 新 加 坡 嚴 格 保 護 舉 報 者, 以 避 免 身 分 洩 露, 且 同 謀 的 供 詞 ( 證 詞 ) 可 被 接 受 成 為 證 據 另 為 掌 握 證 據, 新 加 坡 規 定 證 人 有 提 供 貪 污 情 報 的 法 律 義 務, 若 拒 絕 作 證, 其 法 律 責 任 可 處 一 千 元 之 罰 款 或 一 年 以 下 監 禁, 或 兩 者 兼 採 參 專 責 機 構 124

59 新 加 坡 在 殖 民 地 時 代, 英 國 殖 民 政 府 雖 採 取 因 應 措 施, 以 解 決 官 員 腐 敗 的 嚴 重 問 題, 但 在 缺 乏 整 體 措 施 以 及 專 責 機 構 的 情 況 下, 未 能 達 到 遏 制 貪 污 的 效 果, 其 在 一 九 三 七 年 開 始 實 施 防 止 貪 污 法, 當 時 負 責 機 構, 僅 係 警 察 體 系 內 之 反 貪 污 局 (Anti-corruption Branch), 由 於 係 屬 一 個 小 型 的 警 察 單 位, 囿 於 層 級 人 力 財 政 資 源 等 因 素, 加 上 執 政 當 局 當 時 尚 未 形 成 肅 貪 決 心 的 情 況 下, 以 致 成 效 不 彰 32 為 徹 底 整 頓 貪 瀆, 新 加 坡 政 府 在 一 九 五 二 年 成 立 貪 污 調 查 局 (Corrupt Practices Investigation Bureau, 簡 稱 CPlB), 初 期 隸 屬 於 警 察 部 門, 後 雖 獨 立 設 置, 但 貪 污 案 件 的 調 查, 仍 仰 賴 警 方 人 員 協 助, 在 相 關 法 律 不 夠 完 備 以 及 民 眾 不 願 配 合 與 支 持 的 情 況 下, 績 效 仍 未 見 改 善 然 至 一 九 五 九 年 李 光 耀 領 導 之 人 民 行 動 黨 在 大 選 中 獲 勝 執 政, 大 力 整 飭 貪 污, 情 勢 方 為 之 一 變, 肅 貪 便 成 為 新 加 坡 政 府 的 首 要 工 作 新 加 坡 政 府 復 於 一 九 六 年 修 訂 防 止 貪 污 條 例, 以 防 止 貪 污 法 取 代 前 項 命 令, 並 賦 予 該 局 更 大 的 調 查 權 力 33 另 貪 污 調 查 局 於 一 九 六 三 年 撤 離 所 有 警 察 人 員, 由 文 官 直 接 處 理 貪 污 案 件, 四 十 餘 年 來, 為 新 加 坡 澄 清 吏 治 貢 獻 卓 著 以 下 分 成 幾 點 說 明 : 一 貪 污 調 查 局 之 組 織 結 構 貪 污 調 查 局 直 接 隸 屬 於 總 理 公 署, 職 責 是 專 司 肅 貪 反 貪, 兼 具 行 政 機 關 與 執 法 機 關 等 性 質, 並 由 總 理 直 接 領 導 其 局 長 其 組 織 及 體 制 具 有 一 定 的 獨 立 性 及 權 威 性 局 長 是 由 總 理 提 名, 經 總 統 任 命, 並 直 接 對 總 統 負 責 總 理 任 命, 一 名 副 局 長 及 若 干 名 局 長 助 理 及 特 別 調 查 員 貪 污 調 查 局 獨 立 行 使 職 權, 不 受 其 他 任 何 部 門 干 涉 在 查 辦 高 級 官 員 案 件 中, 總 理 如 與 總 統 發 生 意 見 分 歧, 則 按 總 統 的 指 示 辦 理 ; 對 於 貪 污 調 查 局 的 日 常 工 作, 總 統 總 理 均 不 過 問, 由 其 獨 立 行 使 調 查 32 林 水 波, 成 立 反 貪 污 局 有 必 要 嗎?, 中 國 論 壇, 第 279 期 (1987 年 5 月 ), 臺 北 : 中 國 論 壇 社, 頁 黃 新 福, 貪 污 行 為 的 成 因 與 防 治 之 道, 銓 敘 與 公 保, 第 4 卷 第 11 期 (1995 年 11 月 ), 臺 北 : 銓 敘 與 公 保 月 刊 社, 頁

60 權 偵 查 權 調 查 人 員 的 遴 選 係 由 公 共 服 務 委 員 會 (Public Service Commission) 公 開 招 考, 並 先 在 警 察 學 院 接 受 法 律 課 程 與 防 身 自 衛 技 能 等 六 個 月 的 訓 練, 再 派 至 貪 污 調 查 局 工 作 到 該 局 報 到 後, 先 接 受 簡 單 調 查 課 程, 並 隨 資 深 調 查 員 調 查 案 件, 大 約 到 局 二 三 年 後 開 始 展 開 單 獨 調 查 作 業 由 於 該 局 人 少 事 繁, 故 新 加 坡 政 府 規 定 各 機 關 常 務 次 長 或 主 任 秘 書 負 責 所 屬 機 關 的 政 風 工 作, 並 向 貪 污 調 查 局 報 告 此 外, 該 局 亦 招 收 編 制 外 的 秘 密 人 員 協 助 蒐 集 罪 證, 惟 因 其 尚 未 具 合 法 地 位, 故 無 固 定 的 薪 資 為 有 效 執 行 肅 貪 反 貪 工 作, 貪 污 調 查 局 的 組 織 結 構 相 關 嚴 謹, 其 下 設 有 三 個 部 門 : ( 一 ) 行 政 部 門 負 責 貪 污 調 查 局 行 政 及 財 務 等 運 作 事 項, 並 對 其 他 部 門 提 供 秘 書 ( 幕 僚 ) 的 支 援 ( 二 ) 調 查 部 門 主 要 負 責 貪 污 犯 罪 之 調 查 工 作, 其 下 包 括 四 個 調 查 組, 每 組 都 由 一 名 局 長 助 理 領 導, 負 責 對 該 組 承 辦 的 貪 污 犯 罪 調 查 工 作 予 以 指 導 及 監 督, 其 中 又 以 特 別 調 查 組 之 成 員 素 質 最 為 精 良, 因 係 負 責 重 大 複 雜 案 件 調 查 工 作 各 組 對 於 偵 辦 案 件 的 調 查 報 告 必 須 先 陳 報 局 長, 由 局 長 依 據 防 止 貪 污 法 之 規 定, 經 檢 察 官 的 同 意, 方 得 行 使 追 訴 的 程 序, 如 案 件 因 證 據 不 足 無 法 達 到 刑 事 追 訴 之 目 的 時, 亦 需 檢 察 官 同 意, 將 該 涉 案 公 務 人 員 委 由 其 所 屬 機 關 首 長 予 以 紀 律 處 分 ( 三 ) 管 理 及 支 援 部 門 其 下 設 有 二 個 單 位, 分 別 由 一 名 局 長 助 理 負 責 一 為 規 劃 及 管 理 單 位, 主 要 職 責 是 研 擬 貪 污 調 查 局 工 作 方 針 制 定 工 作 計 畫 行 政 管 理 及 人 事 安 排, 並 為 政 府 部 門 及 立 法 機 構 提 出 有 關 消 除 貪 污 犯 罪 的 意 見 在 該 單 位 中 另 設 有 預 防 組, 主 要 針 對 貪 污 賄 賂 及 瀆 職 等 犯 罪 頻 傳 的 政 府 相 關 部 門, 研 究 並 提 出 防 範 及 補 救 措 施 ; 設 有 計 算 126

61 機 資 訊 系 統 組, 負 責 計 算 機 化 項 目, 並 研 發 計 算 機 應 用 系 統, 以 有 效 處 理 案 卷, 提 高 調 查 部 門 的 工 作 效 率 另 一 為 情 報 單 位, 負 責 收 集 整 理 情 報 及 實 地 考 查, 以 保 證 調 查 部 門 的 調 查 工 作 的 順 利 進 行 該 單 位 中 設 有 考 察 組, 負 責 對 易 於 發 生 貪 污 犯 罪 的 政 府 相 關 部 門 的 工 作 程 序 進 行 考 察, 以 便 從 中 發 現 可 能 引 發 貪 污 賄 賂 及 瀆 職 等 行 為 的 管 理 漏 洞 二 貪 污 調 查 局 之 職 權 貪 污 調 查 局 主 要 職 權 是 受 理 舉 報 偵 查 貪 瀆 案 件 及 預 防 貪 污 等, 主 要 職 權 如 下 : 34 ( 一 ) 受 理 舉 報 貪 瀆 案 件 所 謂 舉 報, 分 為 匿 名 舉 報 及 具 名 舉 報 兩 種 匿 名 舉 報 主 要 採 取 兩 種 方 式 : 一 是 以 匿 名 信 向 貪 污 調 查 局 投 遞 信 件, 內 述 官 員 貪 瀆 的 犯 罪 事 實 或 犯 罪 線 索 ; 二 是 在 不 暴 露 身 分 的 情 況 下, 以 電 話 向 貪 污 調 查 局 舉 報 官 員 貪 瀆 犯 罪 事 實 或 提 供 犯 罪 線 索 貪 污 調 查 局 的 專 線 電 話 二 十 四 小 時 有 值 班 官 員 接 受 檢 舉 從 貪 污 調 查 局 所 查 辦 的 案 件 看, 發 現 大 多 數 線 索 都 來 自 匿 名 舉 報, 此 表 明 民 眾 對 於 暴 露 身 分 舉 報 他 人 仍 有 所 顧 慮 其 次, 只 有 舉 報 人 利 益 直 接 受 到 損 害 或 雙 方 公 開 爭 鬥 時, 才 有 可 能 採 用 具 名 舉 報 的 形 式 在 此 必 須 注 意 者, 貪 污 調 查 局 受 理 舉 報 之 對 象, 不 限 於 政 府 機 關, 還 包 括 私 營 企 業 此 外, 對 於 惡 意 舉 報 ( 誣 告 ) 者, 在 新 加 坡 要 課 以 刑 罰, 35 因 此 若 遇 有 誣 告 情 形, 法 院 對 於 誣 告 者 將 提 起 公 訴, 以 避 免 惡 意 投 訴 者 之 行 為 造 成 浪 費 調 查 單 位 之 人 力 物 力 ( 二 ) 調 查 貪 瀆 行 為 新 加 坡 推 動 反 貪 的 輝 煌 成 就, 其 原 因 很 多, 但 與 其 偵 控 分 立 的 34 林 一 咸, 高 雄 縣 政 府 赴 新 加 坡 馬 來 西 亞 考 察 預 防 公 務 機 關 貪 瀆 工 作 報 告, 政 風 季 刊, 第 5 期 (1994 年 9 月 ), 頁 25 依 防 止 貪 污 法 第 二 十 六 條 第 一 項 規 定, 違 者 處 一 年 以 下 有 期 徒 刑 或 科 一 萬 元 以 下 罰 金

62 肅 貪 體 制 有 著 密 切 的 關 係, 在 貪 污 調 查 局 主 偵 檢 察 署 主 控 之 配 合 下, 構 成 了 新 加 坡 反 貪 污 賄 賂 體 制 的 基 本 架 構, 使 其 堪 稱 偵 控 分 立 肅 貪 體 制 的 最 佳 典 範 由 於 公 務 人 員 貪 污 賄 賂 案 涉 及 複 雜 的 經 濟 政 治 及 法 律 間 題, 因 此, 貪 污 瀆 職 等 犯 罪 活 動 能 否 有 效 被 遏 制, 關 鍵 取 決 於 對 此 類 犯 罪 活 動 是 否 能 有 效 偵 查 換 言 之, 加 強 貪 賄 案 件 的 偵 查 效 能, 就 是 有 效 肅 貪 的 不 二 法 門 貪 瀆 案 件 的 偵 查 職 責 主 要 由 貪 污 調 查 局 負 責, 在 組 織 層 級 具 有 獨 立 性 及 權 威 性 的 情 況 下, 促 使 貪 污 調 查 局 成 為 新 加 坡 反 貪 促 廉 的 中 堅 力 量 根 據 防 止 貪 污 法 規 定, 貪 污 調 查 局 對 於 政 府 公 務 人 員 或 私 營 企 業 人 員 涉 嫌 貪 污 性 地 接 受 報 酬 或 賄 賂 性 給 予 報 酬 行 為 有 權 進 行 調 查, 即 偵 查 公 私 營 機 構 中 的 受 賄 行 為 及 行 賄 行 為, 然 後 根 據 事 實 與 證 據, 移 送 檢 察 官 偵 辦 並 由 檢 察 官 提 起 公 訴 政 府 機 關 之 貪 瀆 現 象 多 發 生 在 低 階 人 員 較 多, 且 所 涉 金 額 多 係 小 額 而 不 驚 人 主 要 有 三 種 型 態 : 索 賄 接 受 賄 賂 及 報 酬 ( 如 民 眾 為 了 感 謝 官 員 協 助 幫 忙, 而 給 予 金 錢 或 利 益 作 為 報 酬 ), 如 收 小 費 在 新 加 坡 即 屬 違 法 行 為 ( 三 ) 協 助 建 立 防 弊 措 施 貪 污 調 查 局 另 一 個 重 要 功 能 就 是 防 貪, 其 方 式 係 審 查 政 府 機 關 的 業 務 程 序 及 執 行 狀 況, 進 行 評 估 後 提 供 相 關 防 弊 措 施, 以 將 可 能 發 生 貪 瀆 的 機 會 降 至 最 低, 此 種 方 式 與 肅 貪 工 作 相 輔 相 成, 有 效 促 進 簾 能 政 治 三 貪 污 調 查 局 之 權 力 貪 污 調 查 局 功 能 得 以 顯 現 的 原 因, 除 了 組 織 結 構 完 整 並 與 檢 察 署 偵 控 分 立 外, 最 重 要 者, 相 關 法 律 賦 予 貪 污 調 查 局 強 勢 的 公 權 力, 說 明 如 下 : 36 ( 一 ) 依 據 防 止 貪 污 法 規 定, 局 長 或 任 何 調 查 官 無 逮 捕 證 即 可 逕 36 林 一 咸, 頁

63 行 逮 捕 構 成 犯 罪 的 任 何 人, 並 可 逮 捕 已 被 控 告 與 任 何 犯 罪 行 為 有 牽 連 的 任 何 人 ( 二 ) 局 長 或 特 別 調 查 官 在 有 理 由 相 信 的 情 況 下, 可 以 搜 查 並 沒 收 犯 罪 贓 物 或 其 他 證 據 以 及 犯 罪 嫌 疑 人 身 上 的 一 切 物 品, 而 被 逮 捕 人 應 被 押 送 貪 污 調 查 局 ( 三 ) 局 長 或 特 別 調 查 官 在 無 公 共 起 訴 人 的 命 令 時, 為 調 查 重 大 犯 罪, 可 行 使 刑 事 訴 訟 法 所 授 予 的 一 切 權 力 或 對 任 何 有 關 方 面 調 查 的 特 別 權 力 ( 四 ) 不 管 法 律 有 何 規 定, 只 要 有 充 分 理 由 懷 疑 公 共 起 訴 人 涉 嫌 違 反 防 止 貪 污 法 之 犯 罪 情 事 者, 貪 污 調 查 局 局 長 或 特 別 調 查 官, 即 可 按 照 命 令 規 定 的 方 式 調 查 案 件 該 命 令 授 權 特 別 調 查 官 可 以 調 查 任 何 銀 行 存 款 持 有 股 票 其 他 帳 目 或 保 險 箱 為 保 證 調 查 順 利 進 行, 並 有 權 要 求 任 何 人 舉 發 或 提 供 調 查 員 所 需 之 事 實 狀 況 帳 目 文 書 或 物 品 凡 不 舉 發 犯 罪 事 實 或 不 提 供 帳 目 文 書 或 物 品 予 調 查 員 者, 即 觸 犯 防 止 貪 污 法 之 罪, 應 處 二 千 元 以 下 罰 金 或 一 年 以 下 有 期 徒 刑, 或 併 罰 之 ( 五 ) 貪 污 調 查 局 對 於 國 會 議 員 貪 污 案 件 之 偵 查, 僅 須 總 理 批 准 即 可 進 行 在 案 件 調 查 完 結 後, 對 貪 污 行 為 證 據 確 鑿 者, 移 請 總 檢 察 長 依 司 法 程 序 處 理, 證 據 不 足 者, 則 移 請 有 關 部 門 會 同 公 共 服 務 委 員 會 自 行 處 理, 情 節 輕 者 則 予 警 告, 最 重 者 可 予 以 開 除 ( 六 ) 貪 污 調 查 局 對 任 何 公 務 人 員, 有 跟 蹤 監 視 權, 亦 即 得 派 員 跟 蹤, 觀 察 監 視 其 日 常 行 為, 其 內 容 相 當 廣 泛, 例 如 私 人 交 往 情 形 私 生 活 是 否 正 常 有 無 以 權 謀 私 是 否 涉 及 貪 污 受 賄 以 及 法 律 規 定 必 須 申 報 財 產 者, 其 收 入 是 否 確 實 申 報 等, 均 屬 跟 蹤 監 視 範 圍 貪 污 調 查 局 將 跟 蹤 監 視 的 情 況 定 期 送 往 被 跟 蹤 者 之 主 管 單 位, 以 核 實 該 公 務 人 員 的 考 核 日 記 記 載 是 否 一 致, 如 果 主 管 官 員 發 現 其 所 屬 工 作 人 員 的 考 核 資 料 有 疑 問 時, 即 將 資 料 移 送 129

64 貪 污 調 查 局 調 查 ( 七 ) 如 果 調 查 官 查 明 犯 罪 嫌 疑 人 所 有 與 已 知 收 入 不 相 符 的 金 錢 或 者 其 他 財 產 者, 而 其 又 不 能 提 出 令 人 滿 意 的 解 釋 ( 合 理 說 明 其 增 加 財 產 的 原 因 ), 此 事 實 即 可 被 法 院 認 定 或 考 慮 為 證 實 犯 罪 嫌 疑 人 曾 經 接 受 得 到 或 者 同 意 接 受 企 圖 得 到 某 種 報 酬 的 不 法 證 據, 而 且 認 為 這 種 報 酬 已 符 合 賄 賂 性 質 此 外, 新 加 坡 另 一 個 與 肅 貪 有 關 之 機 構 - 審 計 長 辦 公 室, 新 加 坡 官 方 文 書 向 以 Watch-dog( 監 察 人 ) 稱 呼 該 機 構 其 所 具 之 監 察 作 用 主 要 係 在 於 關 注 財 政 控 制 方 面 薄 弱 環 節 或 漏 洞, 此 亦 為 審 計 長 年 度 報 告 中 最 為 重 要 的 部 分 有 關 年 度 報 告, 係 由 公 共 帳 目 審 查 委 員 會 審 議, 審 計 長 具 有 獨 立 地 位 以 行 使 職 權 審 計 總 署 對 於 新 加 坡 廉 政 建 設, 相 同 具 有 正 面 積 極 作 用 除 前 述 著 力 於 財 務 處 理 缺 失 的 改 進 外, 亦 經 常 透 過 查 帳 方 式, 以 避 免 造 假 情 事 發 生 37 肆 小 結 各 界 多 將 新 加 坡 肅 貪 防 貪 工 作 得 以 奏 效, 歸 功 於 貪 污 調 查 局 執 行 得 力, 但 其 背 後 的 原 因, 尚 包 括 領 導 者 的 決 心 與 社 會 大 眾 的 支 持 相 關 法 令 與 措 施 的 配 合 建 立 廉 能 文 官 制 度 等 因 素, 此 四 部 分 相 輔 相 成, 缺 一 不 可 以 下 分 析 新 加 坡 廉 政 建 設 成 功 的 原 因 : 38 一 領 導 者 的 決 心 及 社 會 大 眾 的 支 持 新 加 坡 全 國 公 務 人 員 多 達 十 五 餘 萬 人, 但 貪 污 調 查 局 之 編 制 卻 不 到 一 百 人, 足 見 該 局 知 人 善 用, 效 率 亟 高 新 加 坡 肅 貪 之 所 以 成 功, 套 用 曾 任 職 該 局 官 員 的 話 : 並 非 因 為 投 入 大 量 人 力, 也 不 是 偵 探 技 術 特 別 進 步, 而 是 領 導 者 有 決 心 誠 如 李 光 耀 於 一 九 七 九 年 人 民 行 動 黨 37 李 志 強, 肅 貪 機 構 的 典 範 - 新 加 坡 貪 污 調 查 局, 標 準 與 檢 驗 雜 誌, 第 20 期 (2000 年 8 月 ), 臺 北 : 經 濟 部 標 準 檢 驗 局, 頁 同 前 註, 頁

65 成 立 二 十 五 週 年 紀 念 時, 提 到 該 黨 成 功 的 原 因 之 一, 就 是 保 持 廉 潔 杜 絕 貪 污 由 於 領 導 者 肅 貪 的 決 心, 因 此 在 七 O 年 代, 新 加 坡 政 府 的 部 次 長 被 舉 發 而 遭 判 刑 者 甚 多, 逐 漸 使 社 會 大 眾 堅 信, 即 使 是 國 王 的 人 馬 貪 污, 也 一 樣 會 被 辦 就 因 肅 貪 成 效 深 得 人 心, 使 貪 污 調 查 局 深 獲 民 眾 信 任, 自 然 民 眾 也 會 勇 於 檢 舉, 而 使 該 局 擁 有 很 多 線 民 二 相 關 法 令 與 措 施 的 配 合 新 加 坡 除 了 不 斷 配 合 需 要 制 ( 修 ) 定 肅 貪 法 規 外, 並 配 合 訂 頒 相 關 防 貪 措 施, 如 建 立 公 務 人 員 財 產 申 報 制 度 接 受 餽 贈 及 飲 宴 應 酬 之 限 制 規 範 關 說 限 制 等, 對 於 公 務 人 員 貪 污 犯 罪 發 揮 機 先 預 防 效 果 三 貪 污 調 查 局 執 法 得 力 為 有 效 肅 貪, 必 須 有 強 大 的 執 法 權 力 因 此, 新 加 坡 政 府 以 法 律 規 定 賦 予 貪 污 調 查 局 強 大 權 力, 使 相 關 人 員 在 辦 案 時, 能 夠 掌 握 時 效, 此 對 於 破 案 具 有 極 大 助 益, 並 使 民 眾 產 生 信 心 四 建 立 廉 能 文 官 制 度 新 加 坡 政 府 為 有 效 建 立 廉 能 文 官 制 度, 一 方 面 引 進 人 才, 以 提 升 公 務 員 素 質, 如 曾 開 出 優 厚 條 件 延 攬 我 國 留 美 人 才, 即 是 一 例 ; 另 方 面 則 是 提 供 優 渥 待 遇, 以 留 住 人 才 由 於 新 加 坡 政 府 提 供 該 國 公 務 人 員 有 系 統 且 不 斷 的 國 內 外 在 職 訓 練, 因 此 其 官 員 可 說 是 世 界 上 最 勤 奮 的 在 職 生, 並 徹 底 實 施 授 權 制 度, 使 公 務 人 員 有 成 就 感 此 外, 也 深 知 使 公 務 員 不 敢 貪, 只 是 治 標 ; 讓 公 務 員 不 願 貪, 才 是 治 本 之 道, 為 根 本 解 決 貪 污 誘 因, 除 採 行 賞 罰 分 明 的 獎 懲 制 度 外, 尤 特 別 注 重 公 務 人 員 福 利, 並 注 重 公 務 人 員 就 職 宣 誓 並 加 強 道 德 規 範 儘 管 新 加 坡 的 成 功 令 人 稱 羨, 但 必 須 注 意 者, 其 成 功 最 主 要 的 原 因 之 一 是 其 在 政 治 體 制 上, 屬 於 一 黨 獨 大 的 威 權 體 制, 而 這 也 是 新 加 坡 能 夠 有 效 推 動 廉 政 的 主 因 當 前 新 加 坡 的 執 政 黨 及 政 府 面 臨 一 個 很 重 要 問 題, 人 民 行 動 黨 及 其 以 一 黨 為 主 的 政 治 體 制 在 現 代 化 和 國 家 化 131

66 過 程 中, 面 對 改 革 聲 浪, 是 否 能 夠 適 應 並 做 出 決 策 調 整, 這 是 有 待 觀 察 的 第 六 節 香 港 壹 前 言 戰 後 香 港 社 會 資 源 缺 乏, 助 長 貪 贓 枉 法 的 歪 風, 走 後 門 的 辦 事 方 式 使 貪 污 風 氣 迅 速 滋 長, 行 賄 公 務 人 員 已 成 慣 例 香 港 雖 為 英 國 殖 民 地, 但 港 府 所 推 行 的 英 國 文 官 制 度, 仍 無 法 避 免 中 國 傳 統 的 貪 污 文 化 到 了 七 年 代 初 期, 社 會 大 眾 對 於 貪 污 情 況 已 達 到 忍 無 可 忍 的 地 步, 部 分 受 過 較 高 深 教 育 的 市 民 開 始 大 聲 疾 呼, 社 會 輿 論 逐 漸 聚 成 一 股 強 大 的 新 生 力 量, 為 因 應 民 怨, 港 府 制 定 輕 罪 懲 罰 條 例, 將 行 賄 列 為 違 法 行 為, 但 收 受 賄 賂 卻 不 違 法 至 一 九 四 八 年 制 定 防 止 貪 污 條 例, 規 定 賄 賂 雙 方 均 屬 違 法, 並 允 許 政 府 調 查 嫌 疑 人 之 帳 戶 股 票 及 消 費 情 形, 而 在 實 施 以 後 發 現 規 定 內 容 與 香 港 實 際 情 況 不 符, 因 此 於 一 九 五 九 年 將 權 限 擴 大, 規 定 當 法 庭 調 查 發 現 某 政 府 官 員 的 帳 戶 與 生 活 水 平 顯 不 相 當 時, 可 以 開 除 這 個 官 員 儘 管 有 了 嚴 厲 的 法 律, 但 貪 污 現 象 依 然 嚴 重 歸 咎 其 原 因, 主 要 係 因 為 偵 辦 貪 污 犯 罪 權 責 在 於 警 察 單 位, 由 於 本 身 貪 污 問 題 向 來 就 很 嚴 重, 容 易 發 生 包 庇 或 技 術 犯 規 等 情 形, 故 難 獲 民 心 當 時 又 因 總 警 司 葛 柏 (Peter Godber) 犯 下 貪 污 行 為, 導 致 巿 民 對 港 府 無 力 處 理 深 感 不 滿, 總 督 麥 理 浩 (Murray Maclehose) 遂 根 據 調 查 委 員 會 調 查 結 果, 決 定 成 立 一 個 獨 立 機 構 負 責 處 理 貪 污 問 題, 因 此 設 置 廉 政 公 署 該 署 係 於 一 九 七 四 年 二 月 十 四 日 正 式 成 立, 名 稱 為 反 貪 污 獨 立 委 員 會 (Independent Commission 132

67 Against Corruption Ordinance 縮 寫 為 ICAC), 簡 稱 為 廉 政 公 署 39 貳 法 律 規 範 香 港 公 務 員 事 務 局 負 責 公 務 人 員 的 整 體 管 理 和 發 展, 有 關 公 務 人 員 有 三 種 重 要 規 範 : 公 務 人 員 ( 管 理 ) 命 令 公 務 人 員 ( 紀 律 ) 規 例 以 及 公 務 員 事 務 規 例 列 出 管 理 公 務 人 員 權 力 的 來 源 及 執 行 管 理 工 作 的 架 構 公 務 人 員 ( 管 理 ) 命 令 是 行 政 長 官 參 照 行 政 會 議 的 意 見, 於 一 九 九 七 年 七 月 依 據 基 本 法 訂 頒, 該 命 令 列 明 行 政 長 官 有 權 根 據 該 命 令 聘 任 解 僱 和 紀 律 處 分 公 務 人 員 處 理 公 務 人 員 的 申 訴 制 定 紀 律 規 例 公 務 人 員 ( 紀 律 ) 規 例 是 根 據 公 務 人 員 ( 管 理 ) 命 令 而 制 定 的, 並 明 定 紀 律 處 分 的 事 宜 及 解 僱 公 務 人 員 的 程 序 公 務 員 事 務 規 例 則 是 行 政 長 官 制 定 或 授 權 制 定 的 行 政 規 例 這 套 規 例 詳 列 了 公 務 員 事 務 局 局 長 以 及 各 部 門 或 首 長 執 行 對 公 務 人 員 日 常 管 理 工 作 的 權 力 公 務 人 員 的 聘 用 條 款 和 服 務 條 件, 以 及 在 紀 律 和 工 作 表 現 方 面 應 該 符 合 的 標 準, 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度 的 主 要 依 據 此 外, 公 務 員 事 務 局 會 發 出 各 種 通 告 及 通 函, 以 對 各 條 規 例 作 出 補 充 和 闡 釋 公 務 員 事 務 局 局 長 獲 得 授 權, 可 以 修 訂 補 充 施 行 解 釋 公 務 員 事 務 規 例 是 以, 香 港 公 務 員 事 務 規 例 訂 定 公 務 人 員 應 有 的 品 德 標 準, 為 防 止 公 務 人 員 以 權 謀 私, 公 務 員 事 務 局 另 訂 定 公 務 員 良 好 行 為 指 南, 闡 明 公 務 人 員 應 有 之 行 為 標 準, 並 對 於 如 何 避 免 利 益 衝 突 情 況 提 供 指 南, 以 及 提 醒 公 務 人 員 如 何 在 公 職 及 私 人 生 活 方 面 維 持 崇 高 的 操 守 標 準, 藉 以 加 深 公 務 人 員 對 於 自 己 應 盡 義 務 與 行 為 紀 律 之 認 識, 同 時 揭 示 違 反 者 之 處 罰, 其 重 要 內 容, 如 列 : 一 公 務 人 員 不 得 利 用 公 職, 使 自 己 家 人 或 親 友 得 到 利 益, 亦 即 公 39 李 志 強, 一 個 肅 貪 機 構 的 典 範 - 香 港 廉 政 公 署, 標 準 與 檢 驗 雜 誌, 第 19 期 (2000 年 7 月 ), 臺 北 : 經 濟 部 標 準 檢 驗 局, 頁

68 務 人 員 必 須 避 免 利 益 衝 突 之 情 況 二 公 務 人 員 未 經 批 准 不 得 向 未 獲 授 權 人 士 發 表 或 傳 達 任 何 以 公 職 身 分 獲 得 之 資 料 三 公 務 人 員 應 確 實 申 報 及 避 免 處 於 利 益 衝 突 的 情 況 擔 任 指 定 職 位 的 人 員, 必 須 申 報 在 香 港 以 外 地 區 的 投 資, 而 為 避 免 利 益 衝 突 發 生, 必 須 遵 守 當 局 指 示, 放 棄 某 些 投 資 或 委 託 他 人 全 權 處 理 四 公 務 人 員 從 事 兼 職 工 作, 必 須 事 先 得 到 批 准 五 公 務 人 員 必 須 避 免 接 受 任 何 不 當 的 招 待 為 界 定 公 務 人 員 接 受 利 益 的 範 圍 及 標 準, 香 港 於 一 九 九 二 年 訂 頒 接 受 利 益 ( 總 督 許 可 ) 公 告, 並 於 二 七 年 二 月 十 六 日 修 訂 實 施 接 受 利 益 ( 行 政 長 官 許 可 ) 公 告, 上 述 規 定 在 接 受 利 益 之 合 法 與 非 法 方 面 予 以 具 體 界 定, 該 法 也 是 香 港 政 府 展 開 反 貪 污 行 動 的 重 要 法 律 後 盾, 在 樹 立 社 會 的 廉 政 風 氣 中 發 揮 了 很 大 的 作 用 該 法 將 公 務 人 員 可 以 接 受 利 益 之 範 圍 明 確 規 定 為 下 列 幾 種 : 一 親 屬 給 予 之 利 益 原 則 上, 公 務 人 員 均 獲 准 向 親 屬 索 取 或 接 受 親 屬 所 給 予 的 禮 物 ( 包 括 金 錢 及 其 他 禮 物 ) 折 扣 40 貸 款 機 費 船 費 及 車 費 但 為 免 過 於 氾 濫, 故 對 於 此 之 親 屬 關 係 有 所 限 定, 係 指 配 偶 ( 包 括 妾 侍 ); 與 該 公 務 人 員 共 同 生 活, 一 如 夫 婦 的 任 何 人 士 ; 未 婚 夫 未 婚 妻 ; 父 母 繼 父 母 合 法 監 護 人 ; 配 偶 的 父 母 配 偶 的 繼 父 母 配 偶 的 合 法 監 護 人 ; 祖 父 母 曾 祖 父 母 ; 子 女 由 法 庭 判 令 受 其 監 護 者 ; 配 偶 的 子 女 由 法 庭 判 令 受 配 偶 監 護 者 ; 男 女 孫 及 男 女 外 孫 ; 子 女 的 配 偶 ; 兄 弟 姊 妹 ; 配 偶 的 兄 弟 配 偶 的 姊 妹 ; 異 父 或 異 母 兄 弟 異 父 或 異 母 姊 妹 ; 繼 父 與 前 妻 或 繼 母 與 前 夫 所 生 的 子 女 ; 兄 弟 的 配 偶 姊 妹 的 配 偶 ; 兄 弟 的 子 女 姊 妹 的 子 女 ; 父 母 的 兄 弟 父 母 的 姊 妹 ; 父 母 的 兄 弟 的 配 40 依 據 二 七 年 接 受 利 益 ( 行 政 長 官 許 可 ) 公 告, 折 扣 一 詞 包 括 任 何 書 明 有 金 錢 價 值, 並 可 藉 以 換 取 與 票 面 價 值 相 等 的 貨 品 的 憑 單 或 贈 券, 以 及 包 括 所 換 得 的 貨 品 在 內 134

69 偶 父 母 的 姊 妹 的 配 偶 ; 父 母 的 兄 弟 的 子 女 父 母 的 姊 妹 的 子 女 二 商 人 等 給 予 之 利 益 公 務 人 員 並 非 完 全 不 得 接 受 商 人 給 予 之 利 益, 惟 前 提 是 必 須 在 非 公 務 人 員 亦 可 按 照 同 等 條 件 享 用 該 等 利 益, 以 及 給 予 利 益 的 人 士 與 有 關 公 務 人 員 並 無 公 事 往 來 等 情 形 下, 獲 准 在 下 列 情 況 以 私 人 身 分 向 商 人 商 號 公 司 機 構 或 會 社 索 取 或 接 受 其 所 給 予 的 任 何 禮 物 ( 包 括 金 錢 及 其 他 禮 物 ) 折 扣 貸 款 機 費 船 費 或 車 費 : ( 一 ) 公 務 人 員 配 偶 父 母 或 子 女 之 受 僱 條 件 規 定 可 享 有 此 等 利 益 者 ( 二 ) 因 公 務 人 員 本 人 或 其 配 偶 父 母 或 子 女 為 某 機 構 或 會 社 之 成 員 而 可 享 有 此 等 利 益 者 ( 三 ) 公 務 人 員 本 人 或 其 配 偶 父 母 或 子 女 身 為 長 期 顧 客 而 可 享 有 此 等 利 益 者 ( 四 ) 在 正 常 運 作 情 況 下 可 享 有 此 等 利 益 者 三 私 交 友 好 給 予 之 利 益 由 於 考 慮 人 情 世 故, 公 務 人 員 可 以 接 受 私 交 友 好 給 予 之 利 益, 但 前 提 是 : ( 一 ) 私 交 友 好 與 該 公 務 人 員 所 服 務 之 部 門 或 機 構 並 無 公 事 往 來 ( 二 ) 私 交 友 好 與 該 公 務 人 員 在 同 一 政 府 部 門 或 機 構 工 作, 則 該 友 好 須 非 該 公 務 人 員 下 屬 ( 三 ) 若 屬 於 下 列 ( 二 ) 所 指 的 禮 物 或 旅 費, 該 公 務 人 員 須 非 以 官 方 身 分 或 因 當 時 所 任 職 位 出 席 有 關 場 合 而 接 受 該 禮 物 或 旅 費 有 關 可 以 接 受 利 益 之 範 圍, 其 限 制 為 : ( 一 ) 向 私 交 友 好 要 求 貸 款 或 接 受 其 所 給 予 的 貸 款, 每 次 以 不 超 過 二 千 元 為 限, 且 必 須 在 十 四 天 內 清 還 ( 二 ) 接 受 ( 但 不 得 索 取 ) 私 交 友 好 於 該 公 務 人 員 的 生 辰 結 婚 結 婚 周 年 紀 念 訂 婚 或 洗 禮 等 場 合, 或 於 傳 統 上 有 贈 送 或 交 換 禮 物 習 慣 的 節 日 所 饋 贈 的 一 份 或 多 份 禮 物 ( 包 括 金 錢 及 其 他 禮 135

70 物 ) 機 費 船 費 或 車 費, 但 每 人 在 每 一 場 合 或 節 日 所 饋 贈 的 禮 物 多 份 禮 物 或 旅 費 的 總 值 或 表 面 總 值 不 得 超 過 二 千 元 此 外, 接 受 ( 但 不 得 索 取 ) 私 交 友 好 在 上 述 以 外 任 何 場 合 所 饋 贈 的 一 份 或 多 份 禮 物 ( 包 括 金 錢 及 其 他 禮 物 ) 機 費 船 費 或 車 費, 每 人 在 每 一 場 合 所 饋 贈 的 禮 物 多 份 禮 物 或 旅 費 的 總 值 或 表 面 總 值 不 得 超 過 四 百 元 四 其 他 人 士 給 予 之 利 益 此 部 分 與 前 述 私 交 友 好 給 予 之 利 益 相 同, 亦 即 准 許 公 務 人 員 可 以 接 受 其 他 人 士 給 予 之 利 益, 但 前 提 是 : ( 一 ) 擬 給 予 貸 款 或 饋 贈 禮 物 或 旅 費 的 人 士 與 該 公 務 人 員 所 服 務 的 部 門 或 機 構 並 無 公 事 往 來 ( 二 ) 若 該 人 與 該 公 務 人 員 在 同 一 政 府 部 門 或 機 構 工 作, 則 該 人 須 非 該 公 務 人 員 的 下 屬 ( 三 ) 若 屬 於 下 列 ( 二 ) 所 指 的 禮 物 或 旅 費, 該 公 務 人 員 須 非 以 官 方 身 分 或 因 當 時 所 任 職 位 出 席 有 關 場 合 而 接 受 該 禮 物 或 旅 費 有 關 所 謂 可 以 接 受 利 益 之 範 圍, 其 限 制 為 : ( 一 ) 向 任 何 人 士 要 求 貸 款 或 接 受 該 人 士 所 給 予 的 貸 款 ( 前 述 商 人 等 給 予 之 利 益 及 私 交 友 好 給 予 之 利 益 所 指 的 貸 款 除 外 ), 每 次 以 不 超 過 一 千 元 為 限, 但 必 須 在 十 四 天 內 清 還 ( 二 ) 除 前 述 商 人 等 給 予 之 利 益 及 私 交 友 好 給 予 之 利 益 所 指 的 禮 物 或 旅 費 外, 接 受 ( 但 不 得 索 取 ) 任 何 人 士 在 該 公 務 人 員 的 生 辰 結 婚 結 婚 周 年 紀 念 訂 婚 或 洗 禮 等 場 合, 或 其 他 傳 統 上 有 贈 送 或 交 換 禮 物 習 慣 的 節 日 所 給 予 的 一 份 或 多 份 禮 物 ( 包 括 金 錢 及 其 他 禮 物 ) 機 費 船 費 或 車 費, 但 每 人 在 每 一 場 合 或 節 日 所 饋 贈 的 禮 物 多 份 禮 物 或 旅 費 的 總 值 或 表 面 總 值 不 得 超 過 一 千 元 五 政 府 給 予 之 利 益 香 港 准 許 公 務 人 員 接 受 政 府 提 供 下 列 利 益 : 136

71 ( 一 ) 接 受 ( 但 不 得 索 取 ) 公 務 員 事 務 規 例 准 許 或 根 據 公 務 人 員 僱 用 或 聘 用 條 款 及 條 件 准 許 公 務 人 員 於 退 休 或 其 他 情 況 下 接 受 的 禮 物 ( 不 包 括 金 錢 饋 贈 ) 或 機 費 船 費 或 車 費 ( 二 ) 索 取 或 接 受 由 任 何 政 府 員 工 福 利 基 金 撥 給 或 支 付 或 政 府 根 據 公 務 員 事 務 規 例 准 許 或 根 據 公 務 人 員 僱 用 或 聘 用 條 款 及 條 件 准 許 接 受 的 金 錢 饋 贈 貸 款 津 貼 或 墊 款 ( 三 ) 索 取 或 接 受 根 據 公 務 員 事 務 規 例 提 供 或 根 據 公 務 人 員 僱 用 或 聘 用 條 款 及 條 件 提 供 的 任 何 機 費 船 費 或 車 費 此 外, 公 務 人 員 如 欲 接 受 非 上 述 幾 種 允 許 接 受 的 任 何 禮 物 ( 不 論 金 錢 或 其 他 形 式 的 禮 物 ) 折 扣 或 貸 款, 則 須 在 對 方 提 出 贈 送 或 正 式 贈 送 該 禮 物 或 折 扣 或 提 出 給 予 或 正 式 給 予 該 貸 款 前, 或 在 其 後 的 合 41 理 期 間 內, 儘 速 請 求 授 權 當 局 批 准 接 受 該 禮 物 折 扣 或 貸 款 公 務 人 員 如 欲 索 取 非 上 述 五 種 允 許 接 受 的 任 何 禮 物 ( 不 論 屬 金 錢 或 其 他 形 式 的 禮 物 ) 折 扣 或 貸 款, 則 須 於 索 取 該 禮 物 折 扣 或 貸 款 前, 請 求 授 權 當 局 給 予 批 准 而 公 務 人 員 如 欲 接 受 非 上 述 五 種 所 准 許 接 受 的 機 費 船 費 或 車 費, 則 須 在 對 方 提 出 給 予 該 旅 費, 或 贈 送 有 關 的 票 券 或 憑 單 前, 或 在 其 後 的 合 理 期 間 內, 儘 速 請 求 授 權 當 局 批 准 接 受 該 旅 費 ; 如 欲 索 取 者, 則 須 在 索 取 該 旅 費 前, 請 求 授 權 當 局 批 准 另 有 關 授 權 當 局 之 處 理 方 式, 本 公 告 分 成 禮 物 折 扣 金 錢 餽 贈 或 貸 款 旅 費 等 四 種 利 益, 說 明 如 下 表 : 41 依 據 二 七 年 接 受 利 益 ( 行 政 長 官 許 可 ) 公 告, 所 謂 授 權 當 局 係 依 公 務 人 員 之 職 務 而 分 成 以 下 幾 種 : 一 對 身 為 行 政 會 議 成 員 或 終 審 法 院 首 席 法 官 或 行 政 長 官 辦 公 室 主 任 或 廉 政 專 員 或 審 計 署 署 長 的 公 務 人 員 而 言, 指 行 政 長 官 ; 二 對 根 據 外 匯 基 金 條 例 ( 第 六 十 六 章 ) 第 5A 條 獲 委 任 為 金 融 管 理 專 員 的 公 務 人 員 而 言, 指 財 政 司 司 長 ; 三 對 身 為 常 任 秘 書 長 或 部 門 首 長 或 擔 任 等 同 部 門 首 長 職 位 ( 上 述 第 一 項 及 第 二 項 所 列 者 除 外 ) 的 公 務 人 員 而 言, 指 公 務 員 事 務 局 局 長 ; 四 對 身 為 司 法 人 員 ( 終 審 法 院 首 席 法 官 除 外 ) 的 公 務 人 員 而 言, 指 終 審 法 院 首 席 法 官 ; 五 對 其 他 公 務 人 員 而 言, 指 該 公 務 人 員 獲 贈 索 取 或 接 受 該 項 利 益 時 所 受 僱 的 局 內 相 關 的 常 任 秘 書 長 或 部 門 的 首 長 或 機 構 內 擔 任 等 同 部 門 首 長 職 位 的 人 137

72 表 4-1: 香 港 授 權 當 局 處 理 公 務 人 員 接 受 利 益 之 方 式 利 益 種 類 授 權 當 局 處 理 方 式 備 註 禮 物 折 扣 金 錢 餽 贈 或 貸 款 一 批 准 該 公 務 人 員 無 條 件 或 按 照 授 權 當 局 所 指 定 的 條 件 索 取 或 接 受 該 禮 物 二 拒 絕 批 准 該 員 索 取 或 接 受 該 禮 物 ; 如 該 禮 物 已 致 送 該 員, 則 可 以 : ( 一 ) 飭 令 該 員 將 禮 物 交 回 饋 贈 人 ( 二 ) 飭 令 將 禮 物 轉 送 往 由 該 員 提 議 而 經 授 權 當 局 認 可 的 慈 善 機 構 ( 三 ) 飭 令 該 員 按 照 授 權 當 局 所 指 示 的 其 他 方 式 處 置 該 禮 物 一 批 准 該 公 務 人 員 無 條 件 或 按 照 授 權 當 局 所 指 定 的 條 件 索 取 或 接 受 該 折 扣 或 享 有 該 折 扣 的 利 益 二 拒 絕 批 准 該 員 索 取 或 接 受 該 折 扣 或 享 有 該 折 扣 的 利 益 ; 如 該 員 已 接 受 該 折 扣 或 享 有 該 折 扣 的 利 益, 則 飭 令 該 員 將 相 等 於 所 獲 折 扣 價 值 的 款 額 付 還 饋 贈 人 一 批 准 該 公 務 人 員 無 條 件 或 按 照 授 權 當 局 所 指 定 的 條 件 索 取 或 接 受 該 金 錢 饋 贈 或 貸 款 二 拒 絕 批 准 該 員 索 取 或 接 受 該 筆 款 項 ; 如 該 筆 款 項 已 交 予 該 員, 則 可 以 : ( 一 ) 飭 令 該 員 將 該 筆 款 項 交 回 饋 贈 人 或 放 債 人 公 務 人 員 如 已 遵 照 規 定 辦 理, 可 暫 時 保 有 該 禮 物, 直 至 授 權 當 局 將 決 定 通 知 該 員 公 務 人 員 如 已 遵 照 規 定 辦 理, 可 暫 時 享 有 該 折 扣 之 利 益, 直 至 授 權 當 局 將 決 定 通 知 該 員 公 務 人 員 如 已 遵 照 規 定 辦 理, 可 暫 時 保 有 該 金 錢 餽 贈 或 貸 款, 直 至 授 權 當 局 將 決 定 通 知 該 員 138

73 旅 費 ( 指 機 費 船 費 或 車 費 ) ( 二 ) 飭 令 該 員 按 照 授 權 當 局 所 指 示 的 其 他 方 式 處 置 該 筆 款 項 一 批 准 該 公 務 人 員 無 條 件 或 按 照 所 指 定 的 條 件 索 取 或 接 受 該 旅 費 二 拒 絕 批 准 該 員 索 取 或 接 受 該 旅 費, 如 該 員 已 持 有 有 關 的 票 券 或 憑 單, 則 飭 令 該 員 按 照 所 指 示 的 其 他 方 式 處 置 該 旅 費 公 務 人 員 如 已 向 授 權 當 局 請 求 批 准 索 取 或 接 受 旅 費, 則 在 未 獲 通 知 有 關 決 定 前, 不 得 索 取 或 享 用 該 旅 費 或 使 用 有 關 的 票 券 或 憑 單 資 料 來 源 : 香 港 特 別 行 政 區 政 府 公 務 員 事 務 局 n_c.pdf, 上 網 檢 視 日 期 :2007 年 3 月 1 日 香 港 在 利 益 迴 避 制 度 建 立 相 當 完 善 健 全 之 法 規, 除 上 述 有 關 公 務 人 員 之 管 理 與 紀 律 外, 總 督 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例 則 對 廉 政 署 的 設 立 職 權 等 提 供 確 實 的 保 障, 香 港 政 府 主 要 引 用 了 防 止 貪 污 條 例 防 止 賄 賂 條 例 選 舉 ( 舞 弊 及 非 法 行 為 ) 條 例 來 追 訴 違 反 利 益 迴 避 者, 相 關 規 範 在 樹 立 社 會 的 廉 政 風 氣 中 發 揮 了 很 大 的 作 用 防 止 貪 污 條 例 是 香 港 在 一 九 四 八 年 修 正 防 止 貪 污 法 而 制 定, 並 於 是 年 七 月 三 十 日 公 布 施 行, 該 條 例 共 十 二 條, 其 主 要 係 就 貪 污 犯 罪 的 認 定 刑 罰 起 訴 證 據 等 方 面 作 出 規 定, 重 點 如 下 : 一 公 務 人 員 貪 污 以 犯 罪 論 ( 一 ) 對 受 賄 者, 規 定 無 論 何 人 由 其 本 人 或 經 由 或 串 同 他 人 貪 污 賄 賂, 或 為 自 己 或 為 他 人 接 受 或 同 意 收 受 任 何 禮 物 款 項 費 用 ; 報 酬 或 優 越 利 益, 作 為 誘 導 或 酬 報 或 為 其 他 目 的 使 公 務 團 體 同 人, 官 員 或 服 務 人 員 辦 理, 或 禁 制 辦 理 各 該 團 體 之 實 際 或 擬 議 139

74 情 事 或 事 務 者, 均 以 犯 罪 論 ( 二 ) 對 行 賄 者, 規 定 無 論 何 人 由 其 本 人 或 經 由 或 串 同 他 人 貪 污 賄 賂, 不 論 為 該 人 或 他 人 利 益 而 給 予 允 諾 或 貢 獻 任 何 禮 物 款 項 費 用 報 酬 或 利 益 與 任 何 人, 作 為 誘 使 或 酬 報 公 務 團 體 同 人 官 員 或 服 務 人 員 辦 理 或 禁 制 辦 理 各 該 公 務 團 體 有 關 之 實 際 或 擬 議 情 事 或 事 務 者, 均 以 犯 罪 論 ( 三 ) 對 犯 以 上 罪 行 者, 規 定 應 受 簡 易 訴 訟 程 序 審 判 科 五 千 港 元 罰 金 及 二 年 有 期 徒 刑 處 分 ; 提 起 公 訴 成 立 罪 狀 科 一 萬 港 元 罰 金 及 五 年 有 期 徒 刑 之 處 分 ( 四 ) 另 由 裁 判 司 或 法 庭 酌 定 方 法, 下 令 將 所 收 受 之 餽 贈 款 項 費 用 報 酬 或 其 一 部 分 金 額 或 價 值 付 還 各 該 團 體 又 如 屬 第 二 次 成 立 同 樣 罪 行 者, 除 上 述 刑 罰 外, 得 判 定 在 七 年 之 內 不 能 登 記 為 任 何 公 務 團 體 同 人 之 候 選 人 ; 又 香 港 現 行 法 規 對 貪 污 賄 賂 行 為 禁 止 參 加 表 決 及 登 記 之 規 定, 對 於 依 本 條 規 定 判 罪 者 應 適 用 之, 並 剝 奪 其 表 決 選 舉 權 二 經 由 代 理 人 貪 污 賄 賂 以 犯 罪 論 ( 一 ) 任 何 代 理 人 貪 污 賄 賂, 為 自 己 或 為 他 人 接 受 或 收 取 或 同 意 接 受 或 企 圖 收 取 他 人 之 禮 物 或 代 價, 作 為 誘 使 或 酬 報 其 辦 理 或 禁 制 辦 理 有 關 主 事 人 之 事 務 行 為, 或 在 本 例 施 行 後, 曾 經 辦 理 或 禁 制 辦 理 此 項 事 務 或 業 務, 或 為 表 示 或 禁 制 表 示 恩 怨 於 任 何 人 者, 視 為 犯 罪 ( 二 ) 凡 貪 污 賄 賂 而 對 任 何 代 理 人 給 予 或 同 意 給 予 或 提 供 任 何 禮 物 或 代 價, 作 為 誘 使 或 酬 報 其 辦 理 或 禁 制 辦 理 有 關 主 事 人 事 務 或 業 務 之 行 為, 或 在 本 例 施 行 後, 曾 經 辦 理 或 禁 制 辦 理 此 項 事 務 或 業 務, 或 為 表 示 或 禁 制 表 示 恩 怨 於 任 何 人 者, 視 為 犯 罪 ( 三 ) 凡 明 知 故 犯 給 予 任 何 代 理 人, 或 代 理 人 明 知 故 犯 意 圖 欺 騙 其 主 事 人 而 使 用 任 何 收 據 帳 目 或 其 他 文 據, 對 主 事 人 有 利 益 關 係, 140

75 而 其 內 載 情 事 具 有 重 要 虛 偽, 且 其 本 人 明 知 係 意 圖 欺 騙 其 主 事 人 者, 視 為 犯 罪 ( 四 ) 犯 以 上 之 罪, 應 受 簡 易 程 序 審 判 科 一 千 港 元 罰 金 及 二 年 有 期 徒 刑 之 處 分 ; 提 起 公 訴 定 罪 科 一 萬 港 元 罰 金 及 五 年 有 期 徒 刑 之 處 分 並 由 裁 判 司 或 法 庭 酌 定 方 法, 飭 令 將 任 何 餽 贈 或 代 價 或 其 一 部 分 償 還 主 事 人 三 不 服 從 檢 查, 而 持 特 權 者 以 犯 罪 論 無 論 其 他 法 律 有 任 何 之 規 定, 總 檢 察 官 如 認 定 有 相 當 理 由 懷 疑 任 何 人 犯 本 例 規 定 罪 行 者, 得 以 書 面 特 別 授 權 副 警 司 階 級 以 上 警 官 調 查 該 人 在 銀 行 之 存 款 股 份 帳 目 或 購 買 帳 目, 而 上 述 授 權, 即 為 飭 令 繳 驗 上 述 帳 目 文 件 等 之 充 分 票 令 無 論 何 人 對 上 述 授 權 之 警 官 不 提 供 此 項 有 關 情 報 者, 以 犯 罪 論, 應 受 簡 易 訴 訟 程 序 審 判 科 二 千 港 元 罰 金 及 一 年 有 期 徒 刑 之 處 分 四 推 定 貪 污 凡 起 訴 任 何 人 犯 本 條 例 規 定 之 罪, 如 經 證 明 交 付 給 予 或 收 受 現 金 禮 物 或 其 他 代 價 與 政 府 機 關 或 公 務 團 體 受 僱 之 人, 不 論 為 永 久 或 暫 時 受 僱, 亦 不 論 是 否 支 領 薪 給, 而 其 本 人 係 與 政 府 機 關 或 公 務 團 體 訂 有 合 約 或 擬 訂 合 同 者, 此 項 現 金 禮 物 或 代 價, 如 未 能 為 相 反 之 證 明, 即 視 為 第 三 條 或 第 四 條 規 定 所 指 貪 污 賄 賂 作 為 誘 使 或 報 酬 論 五 貪 污 證 據 之 認 定 依 據 防 止 貪 污 條 例, 法 庭 或 裁 判 司 對 犯 本 條 例 罪 行 執 行 審 訊 或 偵 查 時, 被 告 人 持 有 或 支 配 金 錢 來 源 或 非 屬 於 收 益 明 朗 來 源 之 財 產 而 不 能 作 滿 意 解 釋 者, 以 及 在 被 指 犯 罪 時 期 或 前 後 曾 經 獲 得 金 錢 來 源 或 財 產 之 增 加 而 不 能 作 滿 意 之 解 釋 者, 得 認 定 為 貪 污 證 據 除 防 止 貪 污 條 例 外, 香 港 政 府 為 抑 制 貪 污 現 象, 避 免 政 府 官 員 包 庇 賭 博 賣 淫 販 毒 及 非 法 移 民 等 犯 罪 行 為, 於 一 九 七 一 年 五 月 十 四 日 頒 布 施 行 防 止 賄 賂 條 例, 此 條 例 是 繼 防 止 貪 污 條 例 之 後 141

76 又 一 重 要 肅 貪 規 範, 且 較 防 止 貪 污 條 例 更 為 具 體 明 確, 而 適 用 範 圍 亦 更 為 廣 泛 其 計 分 成 五 部 三 十 五 條, 第 一 部 為 總 則 第 二 部 為 違 例 事 項 第 三 部 為 調 查 權 第 四 部 為 證 據 第 五 部 為 雜 項 規 定 該 條 例 規 定, 凡 公 務 人 員 索 取 或 接 受 某 種 利 益, 或 人 民 向 公 務 人 員 提 供 好 處, 以 作 為 該 公 務 人 員 做 或 不 做 某 件 公 事 的 報 酬, 均 屬 犯 罪 行 為 此 外, 凡 公 務 人 員 生 活 水 準 及 擁 有 之 財 產 與 其 收 入 及 不 相 當, 而 又 無 法 合 理 解 釋 者, 其 所 得 可 被 推 定 為 貪 污 所 得 以 下 就 相 關 重 要 規 定 說 明 : 一 賄 賂 之 定 義 任 何 政 府 雇 員 未 得 行 政 長 官 一 般 或 特 別 許 可 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 二 賄 賂 之 認 定 ( 一 ) 任 何 人 ( 不 論 在 香 港 或 其 他 地 方 ) 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解, 向 任 何 公 務 人 員 提 供 任 何 利 益, 作 為 該 公 務 人 員 作 出 以 下 行 為 的 誘 因 或 報 酬, 或 由 於 該 人 員 作 出 以 下 行 為 而 向 他 提 供 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 : 作 出 或 不 作 出, 或 曾 經 作 出 或 不 作 出 任 何 憑 其 公 務 人 員 身 分 而 作 的 作 為 ; 加 速 拖 延 妨 礙 或 阻 止, 或 曾 經 加 速 拖 延 妨 礙 或 阻 止 由 本 人 作 出 或 由 其 他 公 務 人 員 作 出 任 何 憑 其 本 人 或 該 其 他 人 員 的 公 務 人 員 身 分 而 作 的 作 為 ; 協 助 優 待 妨 礙 或 拖 延, 或 曾 經 協 助 優 待 妨 礙 或 拖 延 任 何 人 與 公 共 機 構 間 往 來 事 務 的 辦 理 ( 二 ) 任 何 公 務 人 員 ( 不 論 在 香 港 或 其 他 地 方 ) 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解, 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 作 為 他 作 出 以 下 行 為 的 誘 因 或 報 酬, 或 由 於 他 作 出 以 下 行 為 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 : 作 出 或 不 作 出, 或 曾 經 作 出 或 不 作 出 任 何 憑 其 公 務 人 員 身 分 而 作 的 作 為 ; 加 速 拖 延 妨 礙 或 阻 止, 或 曾 經 加 速 拖 延 妨 礙 或 阻 止 由 本 人 作 出 或 由 其 他 公 務 人 員 作 出 任 何 憑 其 本 人 或 該 其 他 人 員 的 公 務 人 員 身 分 而 作 的 作 為 ; 協 助 優 待 妨 礙 或 拖 延, 142

77 或 曾 經 協 助 優 待 妨 礙 或 拖 延 任 何 人 與 公 共 機 構 間 往 來 事 務 的 辦 理 ( 三 ) 非 政 府 雇 員 之 公 務 人 員 如 有 所 屬 公 共 機 構 的 許 可 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 且 該 項 許 可 符 合 第 ( 四 ) 款 的 規 定, 則 該 公 務 人 員 及 提 供 該 利 益 的 人 均 不 算 犯 本 條 所 訂 罪 行 ( 四 ) 就 上 述 第 ( 三 ) 款 而 言, 許 可 須 為 書 面 形 式, 並 且 須 在 提 供 索 取 或 接 受 利 益 之 前 給 予, 或 在 利 益 未 經 事 先 許 可 而 已 提 供 或 接 受 的 情 況 下, 須 於 該 利 益 提 供 或 接 受 之 後 在 合 理 可 能 範 圍 內 盡 早 申 請 及 給 予 同 時, 公 共 機 構 在 給 予 該 許 可 之 前 須 顧 及 申 請 的 有 關 情 況, 該 許 可 方 具 有 第 ( 三 ) 款 所 訂 效 力 ( 五 ) 為 合 約 事 務 上 給 予 協 助 等 而 為 之 賄 賂 1. 任 何 人 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解, 向 任 何 公 務 人 員 提 供 任 何 利 益, 作 為 該 公 務 人 員 在 以 下 事 項 上 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力, 或 曾 經 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力 的 誘 因 或 報 酬, 或 由 於 該 公 務 人 員 在 以 下 事 項 上 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力, 或 曾 經 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力 而 向 他 提 供 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 : 有 關 促 進 簽 立 或 促 致 與 公 共 機 構 訂 立 的 任 何 有 關 執 行 工 作 提 供 服 務 辦 理 事 情 或 供 應 物 品 物 料 或 物 質 等 合 約 ; 有 關 促 進 簽 立 或 促 致 上 述 合 約 的 分 包 合 約 ; 有 關 上 述 合 約 或 分 包 合 約 中 規 定 或 以 其 他 方 式 訂 定 的 價 格 代 價 或 其 他 款 項 的 支 付 2. 任 何 公 務 人 員 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解, 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 作 為 他 在 以 下 事 項 上 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力, 或 曾 經 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力 的 誘 因 或 報 酬, 或 由 於 該 公 務 人 員 在 以 下 事 項 上 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力, 或 曾 經 給 予 協 助 或 運 用 影 響 力 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 均 屬 違 法 : 有 關 促 進 簽 立 或 促 致 與 公 共 機 構 訂 立 的 任 何 有 關 執 行 工 作 提 供 服 務 辦 理 事 情 或 供 應 物 品 物 料 或 物 質 等 合 約 ; 有 關 促 進 簽 立 或 促 致 上 述 合 約 的 分 包 合 143

78 約 ; 有 關 上 述 合 約 或 分 包 合 約 中 規 定 或 以 其 他 方 式 訂 定 的 價 格 代 價 或 其 他 款 項 的 支 付 42 ( 六 ) 為 促 使 他 人 撤 回 投 標 所 為 之 賄 賂 1. 凡 有 合 約 招 標 承 投 以 為 公 共 服 務 機 構 從 事 任 何 工 作, 提 供 任 何 服 務, 辦 理 任 何 事 情, 或 供 應 任 何 物 件 材 料 或 物 品 時, 任 何 人 士, 如 無 合 法 權 力 或 適 當 理 由, 而 向 他 人 提 供 任 何 利 益 以 誘 使 或 酬 謝 該 人 撤 回 或 不 參 加 投 標, 或 因 他 人 撒 回 投 標 或 不 參 加 投 標 而 向 之 提 供 任 何 利 益 者, 均 屬 違 法 2. 凡 有 上 述 所 述 之 合 約 招 標 承 投 時, 任 何 人 士, 如 無 合 法 權 力 或 適 當 理 由, 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益, 作 為 撒 回 或 不 參 加 投 標 之 報 酬 或 代 價, 或 因 撤 回 或 不 參 加 投 標 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益 者, 均 屬 違 法 43 ( 七 ) 與 公 共 機 構 有 事 務 往 來 的 人 對 公 務 人 員 的 賄 賂 1. 任 何 人 經 任 何 政 府 部 門 辦 事 處 或 機 構 與 政 府 進 行 任 何 事 務 往 來 時, 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解 而 向 受 僱 於 該 政 府 部 門 辦 事 處 或 機 構 的 訂 明 文 員 提 供 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 ( 依 據 二 三 年 第 十 四 號 第 十 六 條 修 訂 ) 2. 任 何 人 與 其 他 公 共 機 構 進 行 任 何 事 務 往 來 時, 無 合 法 權 限 或 合 理 辯 解 而 向 受 僱 於 該 公 共 機 構 的 公 務 人 員 提 供 任 何 利 益, 即 屬 犯 罪 44 ( 八 ) 代 理 人 的 貪 污 交 易 1. 任 何 代 理 人, 如 無 合 法 權 力 或 適 當 理 由, 而 索 取 或 接 受 任 何 利 益 作 為 從 事 下 列 事 情 之 報 酬 或 代 價, 或 因 從 事 下 列 事 情 而 索 取 或 接 受 利 益 者, 均 屬 違 法 : 辦 理 或 不 辦 理, 或 曾 經 辦 理 或 不 辦 42 防 止 賄 賂 條 例 第 六 條 43 防 止 賄 賂 條 例 第 八 條 44 防 止 賄 賂 條 例 第 九 條 144

79 理 任 何 有 關 其 主 事 人 事 務 或 業 務 之 事 項 ; 對 任 何 與 其 主 事 人 事 務 或 業 務 有 關 之 人 士, 給 予 或 不 給 予 或 曾 經 給 予 或 曾 經 不 給 予 優 惠 待 遇 或 不 利 待 遇 2. 任 何 人 士, 如 無 合 法 權 力 或 適 當 理 由, 而 向 任 何 代 理 人 提 供 任 何 利 益 以 誘 使 或 酬 謝 該 代 理 人 從 事 下 列 事 情 或 因 該 代 理 人 從 事 下 列 事 情 而 向 之 提 供 利 益 者, 均 屬 違 法 : 辦 理 或 不 辦 理, 或 曾 經 辦 理 或 不 辦 理 任 何 有 關 其 主 事 人 事 務 或 業 務 之 事 項 ; 對 任 何 與 其 主 事 人 事 務 或 業 務 有 關 之 人 士, 給 予 或 不 給 予 或 曾 經 給 予 或 曾 經 不 給 予 優 惠 待 遇 或 不 利 待 遇 3. 任 何 代 理 人, 如 蓄 意 欺 騙 其 主 事 人 而 在 下 列 情 形 下 使 用 任 何 收 據 帳 目 或 其 他 文 件 者, 均 屬 違 法 : 該 等 收 據 帳 目 或 文 件 對 其 主 事 人 有 利 益 關 係 者 ; 該 等 收 據 帳 目 或 文 件 之 內 文 在 重 要 細 節 方 面 有 任 何 虛 假 錯 誤 或 欠 妥 之 陳 述 ; 其 本 人 明 知 該 等 收 據 帳 目 或 文 件 意 圖 用 以 誤 導 其 主 事 人 者 4. 代 理 人 如 有 當 事 人 依 照 第 5 款 所 載 方 式 給 予 許 可, 而 索 取 或 接 受 利 益 者, 則 該 利 益 之 授 受 雙 方 均 不 視 為 犯 有 第 l 或 2 款 所 載 之 罪 名 5. 就 上 開 第 4 款 而 言, 許 可 必 須 在 提 供 索 取 或 接 受 該 利 益 前 給 予, 如 利 益 之 授 受 未 經 事 先 批 准, 則 必 須 在 授 受 後 儘 速 申 請 及 給 予 此 外, 為 使 此 項 許 可 得 以 在 第 4 款 生 效, 當 事 人 在 給 予 此 項 許 可 之 前 必 須 考 慮 申 請 許 可 之 各 種 情 形 45 三 財 產 不 明 罪 任 何 現 任 或 曾 任 官 方 雇 員 的 人 維 持 高 於 與 其 現 在 或 過 去 的 公 務 薪 俸 相 稱 的 生 活 水 準, 或 控 制 與 其 現 在 或 過 去 的 公 務 薪 俸 不 相 稱 的 金 錢 資 源 或 財 產, 除 非 就 其 如 何 能 維 持 該 生 活 水 準 或 就 該 等 金 錢 資 源 或 財 產 如 何 歸 其 控 制 向 法 庭 作 出 圓 滿 解 釋, 否 則 即 屬 犯 罪 45 防 止 賄 賂 條 例 第 十 條 145

80 法 庭 在 進 行 的 法 律 程 序 中, 經 顧 及 當 事 人 與 被 控 人 關 係 的 密 切 程 度 及 其 他 情 況 後, 如 有 理 由 相 信 該 人 為 被 控 人 以 信 託 形 式 持 有 或 以 其 他 方 式 代 被 控 人 持 有 金 錢 或 財 產, 或 因 被 控 人 的 餽 贈 而 獲 取 該 等 金 錢 資 源 或 財 產, 則 有 相 反 證 據 的 情 況 下, 該 等 金 錢 資 源 或 財 產 須 推 定 為 由 被 控 人 控 制 ( 由 一 九 七 四 年 第 九 號 第 三 條 增 補, 由 一 九 九 六 年 第 四 十 八 號 第 三 條 修 訂 四 刑 罰 防 止 賄 賂 條 例 對 於 賄 賂 罪 課 以 相 當 嚴 厲 之 處 罰, 如 規 定 任 何 人 觸 犯 第 二 部 違 例 事 項 所 載 之 罪 項, 除 觸 犯 防 止 賄 賂 條 例 第 三 條 外, 一 經 公 訴 定 罪 者, 最 高 可 被 判 罰 款 五 十 萬 港 元 及 監 禁 十 年, 最 低 可 被 判 罰 款 十 萬 港 元 及 監 禁 三 年, 法 庭 並 得 命 令 該 人 依 照 其 指 示 之 方 法, 將 所 受 利 益 之 數 額 或 價 值, 或 法 庭 所 指 定 之 其 中 一 部 分 付 與 其 所 指 定 之 人 或 公 共 機 構 若 觸 犯 防 止 賄 賂 條 例 第 三 條 而 被 定 罪 者, 最 高 可 被 判 罰 款 十 萬 港 元 及 監 禁 一 年, 法 庭 並 得 命 令 該 人 依 照 其 指 示 之 方 法, 將 所 受 利 益 之 數 額 或 價 值, 或 法 庭 所 指 定 之 其 中 一 部 分 付 與 政 府 此 外, 對 於 擁 有 無 法 合 理 解 釋 之 財 產 而 被 定 罪 之 人, 除 處 以 罰 款 及 監 禁 之 懲 罰 外, 法 庭 亦 可 命 令 該 人 向 政 府 繳 付 一 筆 不 超 過 該 財 富 總 額 之 金 錢 或 一 筆 不 超 過 該 財 產 價 值 之 金 錢 46 五 證 據 香 港 防 止 賄 賂 條 例 能 夠 落 實 執 行, 不 僅 在 於 相 關 規 定 嚴 格, 而 且 其 在 證 據 之 認 定 部 分 亦 是 相 當 嚴 謹, 如 財 富 或 財 產 之 證 據 方 面, 依 據 該 條 例 第 二 十 條, 在 控 告 某 人 違 犯 條 例 第 二 部 所 載 罪 項 之 任 何 訴 訟 中, 被 告 人 如 在 所 指 犯 罪 之 日 或 約 在 該 日 或 該 日 後 之 任 何 時 間 擁 有, 或 現 在 擁 有 財 富 或 財 產, 與 其 為 人 所 知 之 收 入 不 相 稱 而 又 不 能 作 出 圓 滿 解 釋, 或 在 所 指 犯 罪 之 日, 或 約 在 該 日 之 後 任 何 時 間, 其 財 富 或 財 產 獲 得 增 加, 而 不 能 作 出 圓 滿 解 釋 此 事 實 可 作 為 證 明 及 由 法 46 防 止 賄 賂 條 例 第 十 二 條 修 訂 版 本 146

81 庭 接 受, 以 證 實 任 何 證 人 在 該 訴 訟 中 指 證 被 告 人 接 受 或 索 取 任 何 利 益 之 證 供, 及 以 表 明 該 利 益 已 被 接 受 或 索 取 以 作 利 誘 或 報 酬 被 控 觸 犯 條 例 所 載 罪 項 之 人, 如 有 關 之 財 富 或 財 產 現 在 或 過 去 係 由 任 何 其 他 人 所 擁 有 或 獲 得 增 加, 而 在 顧 及 該 人 與 被 告 之 關 係 或 其 他 原 因, 有 理 由 相 信 該 人 現 在 或 過 去 之 擁 有 該 財 富 或 財 產 或 所 獲 得 之 增 加, 乃 以 信 託 或 其 他 方 式 代 表 被 告 人 者, 或 由 被 告 人 作 為 禮 物 贈 送 與 該 人 者, 則 被 告 人 應 被 視 為 現 在 或 向 擁 有 該 等 財 富 或 財 產 或 獲 得 增 加 此 外, 依 據 防 止 賄 賂 條 例 第 二 十 條, 在 以 來 歷 不 明 的 財 產 管 有 罪 名 控 告 某 人 之 訴 訟 中, 所 送 交 之 證 明 書, 如 報 稱 有 下 列 情 形 者, 除 能 提 出 反 證 外, 否 則 均 視 為 所 述 之 事 實 全 屬 真 實, 法 庭 應 予 接 納, 而 毋 須 另 加 證 明 : 該 證 明 書 乃 證 明 政 府 雇 員 每 月 薪 俸 及 津 貼, 及 任 內 所 收 薪 津 總 額, 惟 付 給 該 政 府 雇 員 供 其 在 執 行 公 務 時 開 銷 之 金 錢 則 不 算 在 內 ; 或 證 明 某 人 在 所 指 之 時 間 或 期 間 內 為 或 非 政 府 雇 員, 或 在 某 時 或 該 時 之 前 離 開 其 政 府 職 位 ; 或 證 明 某 政 府 雇 員 在 指 定 之 時 間 曾 任 或 不 曾 任 某 指 定 之 職 位 此 外, 證 明 書 乃 由 布 政 司 簽 署 六 舉 證 責 任 在 控 告 任 何 人 違 犯 條 例 所 載 罪 項 之 訴 訟 中, 如 以 合 法 權 力 或 適 當 理 由 作 為 辯 護 者, 則 舉 證 之 責 任 應 由 被 告 人 負 擔 參 專 責 機 構 香 港 主 管 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度 之 機 構, 主 要 是 公 務 員 事 務 局 及 廉 政 公 署, 前 者 如 同 我 國 行 政 院 人 事 行 政 局 等 機 構, 係 負 責 公 務 人 員 的 人 事 管 理 與 紀 律 約 束, 其 下 設 置 品 行 紀 律 事 務 部, 負 責 公 務 人 員 倫 理 方 面, 如 品 行 及 紀 律 等 相 關 事 宜 ; 而 後 者 則 在 亞 洲 國 家 中, 最 著 名 的 反 腐 敗 機 構 由 於 在 短 短 的 一 二 十 年 便 以 其 卓 有 成 效 的 反 貪 污, 贏 得 了 亞 洲 兩 個 最 成 功 的 反 貪 機 構 之 美 譽 香 港 廉 政 公 署 首 長 為 廉 政 專 員, 係 直 接 向 港 督 負 責, 是 一 個 完 全 獨 立 的 機 構, 廉 政 147

82 專 員 其 權 力 主 要 是 得 以 書 面 授 權 任 何 公 務 員 對 於 貪 污 案 件 進 行 調 查 或 檢 查, 如 授 權 調 查 人 員 進 入 政 府 房 舍 並 要 求 皇 家 官 員 回 答 與 職 責 有 關 之 問 題, 或 要 求 查 閱 任 何 有 關 之 永 久 性 命 令 簿 冊 文 件 或 指 令 授 權 範 圍 包 括 拘 捕 權 搜 查 權 與 查 扣 權 等 等 身 為 反 貪 污 機 構, 依 據 港 府 頒 布 的 總 督 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例 賦 予 廉 政 公 署 的 主 要 職 責 是 : 受 理 有 關 政 府 部 門 公 共 機 構 私 營 公 司 內 的 貪 污 行 為 之 舉 報 並 予 以 調 查 ; 調 查 任 何 被 指 控 或 涉 嫌 觸 犯 防 止 賄 賂 條 例 舞 弊 及 非 法 行 為 條 例 及 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例 的 違 法 犯 罪 行 為, 或 公 務 人 員 涉 嫌 濫 用 職 權 敲 詐 勒 索 的 行 為 ; 對 與 貪 污 有 關 或 可 能 導 致 貪 污 的 公 務 人 員 行 為 進 行 調 查 ; 審 查 政 府 部 門 及 公 共 機 構 的 工 作 程 序, 藉 以 發 現 貪 污 行 為, 並 針 對 可 能 導 致 貪 污 行 為 的 工 作 方 式 或 程 序, 提 出 修 訂 建 議, 以 減 少 發 生 貪 污 行 為 的 可 能 性 ; 對 於 私 營 機 構 及 任 何 個 人 的 請 求, 就 消 除 貪 污 的 方 法 等 給 予 指 導 建 議 及 協 助 等 等 是 以, 廉 政 公 署 整 肅 貪 瀆 的 主 要 對 象 是 政 府 部 門, 其 次 是 公 共 機 構 及 私 營 機 構 47 廉 政 公 署 係 由 廉 政 專 員 副 專 員 及 其 他 職 員 組 成, 廉 政 專 員 為 該 署 主 管 公 署 設 有 執 行 處 防 止 貪 污 處 社 區 關 係 處 以 及 一 個 行 政 總 部, 在 全 港 八 個 區 域 分 設 辦 事 處, 共 擁 有 職 員 約 一, 三 多 名 處 以 下 設 科, 科 以 下 設 組, 從 專 員 至 組 共 四 級 編 制 有 關 廉 政 公 署 之 組 織, 主 要 可 區 分 為 行 政 部 門 與 業 務 部 門 兩 部 分, 前 者 為 行 政 總 部, 係 負 責 廉 政 公 署 相 關 之 行 政 事 務, 包 括 人 力 物 力 財 力 及 人 員 培 訓 等 事 項 而 後 者 分 為 : 執 行 處 (Operations Department) 防 止 貪 污 處 ( Corruption Prevention) 及 社 區 關 係 處 ( Community Relations Department) 等 三 個 部 門 由 廉 政 公 署 組 織 之 權 責, 可 知 其 在 履 行 肅 貪 倡 廉 之 職 責 中, 係 實 行 執 法 預 防 及 教 育 三 管 齊 下 的 策 略, 並 由 其 所 屬 的 三 個 部 門 負 責, 說 明 如 下 : 47 侯 志 山, 頁

83 一 執 行 處 為 廉 政 公 署 最 主 要 且 編 制 最 大 之 單 位, 執 行 處 處 長 係 由 副 廉 政 專 員 兼 任, 向 廉 政 專 員 負 責, 並 在 特 別 行 政 長 官 指 示 下, 執 行 三 項 職 責 : 調 查 有 關 貪 污 行 為 的 舉 報 調 查 涉 嫌 違 反 防 止 賄 賂 條 例 舞 弊 及 非 法 行 為 條 例 及 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例 等 罪 行 調 查 政 府 雇 員 任 何 與 貪 污 有 關 的 行 為, 48 其 權 力 主 要 有 : ( 一 ) 調 查 權 : 可 要 求 任 何 人 提 供 貪 污 行 為 有 關 資 料, 執 行 處 之 調 查 員 在 主 管 授 權 下, 有 權 調 閱 相 關 文 件 財 務 資 料 甚 至 可 以 檢 查 銀 行 保 險 箱, 以 取 得 充 分 之 證 據 ( 二 ) 凍 結 財 產 : 為 防 止 嫌 疑 人 出 脫 財 產 或 湮 滅 證 據, 執 行 處 有 權 凍 結 其 財 產, 且 包 括 非 本 人 名 下 但 由 嫌 疑 人 管 理 之 財 產 ( 三 ) 限 制 出 境 : 為 避 免 嫌 疑 人 逃 脫 或 藏 匿, 執 行 處 對 於 被 調 查 之 嫌 疑 人, 有 權 扣 留 其 護 照 並 限 制 出 境, 嫌 疑 人 若 不 遵 從, 執 行 處 可 向 法 院 申 請 拘 票 逕 行 逮 捕 ( 四 ) 逮 捕 及 拘 禁 : 為 利 於 調 查, 授 權 執 行 處 具 有 逮 捕 及 拘 禁 權 二 防 止 貪 污 處 負 責 審 查 政 府 部 門 及 公 共 機 構 可 能 造 成 貪 污 之 情 形, 如 組 織 型 態 執 掌 作 業 程 序 等 方 面, 並 研 究 有 效 之 改 善 對 策 與 具 體 辦 法, 以 減 少 貪 污 機 會 該 處 另 設 有 私 營 機 構 詢 問 組, 應 私 人 機 構 之 請 求, 為 其 提 供 有 關 防 止 貪 污 方 面 的 意 見 與 建 議 49 此 單 位 之 職 責 在 於 預 防 工 作, 雖 成 效 不 若 執 行 處 醒 目, 但 卻 可 減 少 政 府 及 民 間 機 構 因 貪 污 所 致 之 損 失, 以 及 事 後 調 查 所 耗 費 之 人 力 物 力, 可 見 其 工 作 亟 富 意 義 三 社 區 關 係 處 僅 次 於 執 行 處 的 第 二 大 部 門, 主 要 負 責 宣 導 業 務, 使 市 民 認 識 貪 污 並 支 持 肅 貪 工 作, 藉 此 鼓 勵 民 眾 勇 於 檢 舉 貪 污, 教 育 民 眾 避 免 貪 污 同 前 註, 頁 304 同 前 註

84 行 為 其 做 法 主 要 有 : ( 一 ) 透 過 大 眾 傳 播 媒 體 傳 達 肅 貪 訊 息, 尤 其 是 報 紙 的 效 果 最 為 顯 著 ( 二 ) 於 學 校 教 育 中 編 入 反 貪 污 內 容, 並 提 供 教 學 服 務, 從 學 生 基 礎 教 育 做 起 ( 三 ) 設 立 固 定 處 所, 提 供 民 眾 檢 舉 管 道 並 解 答 相 關 問 題 為 使 廉 政 公 署 確 實 依 法 公 正 處 理 貪 瀆 案 件, 避 免 權 力 濫 用, 於 前 述 三 個 部 門 分 設 諮 詢 委 員 會, 由 高 級 官 員 及 民 間 賢 達 人 士 組 成, 不 僅 對 於 廉 政 公 署 各 項 業 務 提 供 意 見, 同 時 亦 建 議 工 作 程 序 與 審 查 內 容 此 外, 廉 政 公 署 另 須 接 受 貪 污 問 題 諮 詢 委 員 會 的 監 督, 其 職 責 在 於 審 核 各 項 肅 貪 政 策 預 算 及 年 度 報 告 此 外, 為 因 應 社 會 日 益 進 步 及 對 個 人 權 利 保 障 之 要 求 加 深 並 配 合 社 會 變 化 與 因 應 人 權 法 案 條 例 的 頒 布, 廉 政 公 署 定 期 檢 討 廉 政 署 的 權 力, 如 一 九 九 四 年 曾 委 派 一 個 獨 立 的 廉 政 公 署 權 責 檢 討 委 員 會 對 廉 政 署 的 權 力 進 行 全 面 研 究 與 檢 討, 並 根 據 委 員 會 的 建 議 作 出 了 以 下 的 改 革, 與 本 文 相 關 者 如 下 : 50 ( 一 ) 香 港 於 一 九 九 七 年 回 歸 中 國 大 陸 後, 依 據 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 第 四 十 八 條 規 定, 廉 政 公 署 專 員 係 由 香 港 特 別 行 政 區 行 政 長 官 提 名 並 報 請 中 共 中 央 人 民 政 府 任 命 ; 行 政 長 官 並 可 建 議 中 央 人 民 政 府 免 除 其 職 務 同 法 第 五 十 七 條 規 定, 香 港 特 別 行 政 區 設 立 廉 政 公 署 獨 立 工 作, 對 行 政 長 官 負 責 至 於 原 總 督 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例 規 定 該 署 其 他 相 關 之 權 責, 仍 繼 續 適 用 ( 三 ) 修 訂 與 廉 政 公 署 有 關 的 法 律 條 文, 謀 求 在 調 查 權 力 及 個 人 權 間 取 得 平 衡, 包 括 緊 縮 廉 政 公 署 扣 留 以 及 將 嫌 疑 人 還 押 監 房 看 管 的 規 定 ( 三 ) 修 訂 廉 政 公 署 所 有 諮 詢 委 員 會 須 由 非 官 方 人 士 擔 任 主 席, 藉 以 50 翁 源 燦, 頁

85 增 加 廉 政 公 署 的 透 明 度, 及 審 查 貪 污 舉 報 諮 詢 委 員 會 擔 當 更 主 動 角 色, 監 察 廉 政 公 署 的 調 查 工 作 ( 四 ) 放 寬 新 聞 界 披 露 嫌 疑 人 身 分 或 調 查 細 節 的 現 定, 並 因 應 法 院 日 後 就 人 權 法 案 條 例 所 作 的 判 決, 檢 討 廉 政 署 的 權 力 肆 小 結 廉 政 公 署 不 僅 有 效 提 升 香 港 公 務 人 員 的 廉 潔, 另 由 於 兼 顧 打 擊 公 務 人 員 貪 污 犯 罪 與 介 入 私 營 或 商 業 機 構 反 貪 工 作 得 宜, 進 而 促 使 這 些 機 構 對 於 貪 污 有 所 認 知, 同 時 也 使 市 民 的 反 貪 意 識 大 為 增 加 是 以, 香 港 肅 貪 防 貪 工 作 得 以 奏 效, 不 僅 是 因 為 廉 政 公 署 具 有 獨 立 性 且 執 行 得 力, 其 原 因 還 包 括 香 港 公 務 人 員 制 度 相 關 法 令 與 措 施 的 配 合 社 會 大 眾 的 支 持 等 因 素, 說 明 如 下 : 51 一 廉 政 公 署 組 織 健 全 獨 立 並 由 法 律 充 分 授 權 一 個 肅 貪 機 構 的 公 權 力 是 否 得 以 伸 張, 端 視 其 是 否 具 有 獨 立 性, 可 免 受 政 府 其 他 單 位 不 當 干 預 而 定 香 港 廉 政 公 署 因 係 獨 立 於 政 府 體 制 以 外 的 機 構, 並 不 隸 屬 於 任 何 政 府 機 關 廉 政 專 員 依 據 總 督 特 派 廉 政 專 員 公 署 條 例, 是 直 接 向 港 督 負 責, 故 除 港 督 外, 不 受 任 何 人 指 揮 與 管 轄 相 反 地, 為 避 免 廉 政 公 署 權 力 不 當 擴 充, 香 港 對 此 機 構 透 過 立 法, 規 定 其 職 權 並 限 制 其 權 力 之 行 使 而 在 香 港 回 歸 中 國 後, 依 據 基 本 法 規 定, 特 區 廉 政 公 署 直 接 對 行 政 長 官 負 責, 政 府 其 他 部 門 及 人 員 無 權 干 預 公 署 事 務, 此 確 保 廉 政 公 署 在 組 織 機 構 人 事 管 理 經 費 使 用 及 權 力 行 使 等 方 面, 具 有 高 度 獨 立 性 與 自 主 權 而 在 人 員 部 分, 由 於 廉 政 公 署 之 人 員 不 屬 於 公 務 人 員 體 系, 係 由 其 自 行 招 聘, 其 不 僅 提 供 優 渥 待 遇, 還 有 住 屋 醫 療 培 訓 以 及 優 厚 退 休 金 等 福 利, 以 達 到 高 薪 養 廉 之 目 的 此 外, 分 設 諮 詢 委 員 會, 邀 請 官 員 專 家 及 市 民 擔 任 委 員 並 建 立 51 李 志 強, 一 個 肅 貪 機 構 的 典 範 - 香 港 廉 政 公 署, 頁

86 意 見 溝 通 之 橋 樑 另 設 置 貪 污 問 題 諮 詢 委 員 會, 有 效 監 督 並 檢 討 廉 政 公 署 整 體 執 行 成 效 由 於 各 諮 詢 委 員 會 成 員 均 是 來 自 社 會 各 階 層 的 人 士, 不 僅 可 提 供 專 業 與 客 觀 的 建 議, 並 產 生 監 督 的 機 制, 有 效 防 止 濫 權 情 形 發 生 為 有 效 肅 貪, 必 須 有 強 大 的 執 法 權 力 因 此, 香 港 當 局 除 提 供 廉 政 公 署 先 進 的 裝 備 外, 同 時 也 在 特 別 權 力 或 程 序 方 面 予 以 明 文 規 定, 賦 予 其 一 些 比 警 察 更 大 的 權 力, 使 廉 政 公 署 人 員 在 辦 案 時, 不 必 抓 到 嫌 疑 者 的 具 體 貪 污 行 為, 只 要 能 證 明 其 生 活 標 準 或 擁 有 財 富 超 過 薪 資 收 入, 卻 又 無 法 圓 滿 解 釋 時, 即 可 提 出 起 訴, 由 法 庭 判 罪 藉 此 避 免 貪 污 罪 蒐 證 不 易, 如 證 人 線 人 不 願 至 法 庭 提 出 證 詞 或 資 料 等 情 形, 對 於 破 案 具 有 極 大 助 益 二 相 關 法 令 與 措 施 的 配 合 香 港 肅 貪 防 貪 的 成 功, 不 僅 可 歸 功 於 廉 政 公 署, 更 重 要 的 是 相 關 法 令 之 配 合, 如 防 止 賄 賂 條 例 廉 政 公 署 條 例 選 舉 ( 舞 弊 及 非 法 行 為 ) 條 例 等 規 定, 賦 予 廉 政 公 署 相 當 之 權 力 如 在 防 止 賄 賂 條 例 中 規 定 之 違 法 情 形 包 括 : 索 取 或 收 受 賄 賂 以 賄 賂 使 投 標 者 撤 回 投 標 對 公 家 機 構 之 雇 員 行 賄 職 務 代 理 人 之 貪 污 交 易 等 等, 而 且 即 使 目 的 並 未 達 成, 收 送 賄 賂 之 雙 方 均 屬 有 罪 此 外, 對 於 擁 有 財 產 而 無 法 解 釋 者, 亦 認 為 違 法 港 府 將 可 能 造 成 賄 賂 之 方 式 或 情 形 列 為 法 定 標 準, 此 不 僅 有 效 減 少 貪 污 行 為 認 定 上 的 困 難, 更 可 避 免 法 律 漏 洞 的 產 生, 具 有 因 地 因 時 制 宜 之 效, 肅 貪 效 能 必 定 顯 著, 與 廉 政 公 署 可 謂 相 得 益 彰 此 外, 防 貪 規 範 對 於 機 先 預 防 公 務 人 員 貪 污 亦 發 揮 重 大 功 效 是 以, 香 港 廉 政 公 署 不 論 在 組 織 設 置 職 權 行 使 或 相 關 措 施, 均 秉 持 執 法 防 貪 教 育 等 三 管 齊 下 原 則, 亦 即 在 肅 貪 的 同 時, 一 方 面 以 科 學 化 方 式, 積 極 研 究 預 防 方 法, 以 減 少 貪 污 機 會 ; 另 方 面 則 透 過 管 道 推 廣 廉 政 教 育, 如 舉 辦 社 區 活 動, 策 動 巿 民 支 持 肅 貪 倡 廉, 以 培 152

87 養 巿 民 的 責 任 心 與 道 德 感 由 此 可 見, 一 套 制 度 是 必 須 有 多 方 面 的 密 切 配 合, 才 有 可 能 成 功 的 三 建 立 優 良 之 公 務 人 員 制 度 廉 政 公 署 執 行 得 力 並 非 單 純 因 為 其 權 力 高 張 所 致, 主 要 還 牽 涉 到 香 港 的 公 務 人 員 制 度, 具 有 以 下 特 點 : ( 一 ) 公 開 考 試 的 競 爭 機 制 : 藉 此 不 但 可 選 拔 人 才, 提 升 公 務 人 員 素 質, 更 可 避 免 人 謀 不 臧 以 及 人 情 包 袱 ( 二 ) 賞 罰 分 明 的 獎 懲 制 度 : 對 於 公 務 人 員 厲 行 功 續 制, 論 功 行 賞, 目 的 在 於 促 使 公 務 人 員 嚴 格 守 法, 提 高 行 政 效 率, 而 為 防 止 公 務 人 員 濫 用 權 力, 採 行 處 罰 及 職 務 調 動 等 方 式, 使 公 務 人 員 承 擔 責 任, 以 督 促 其 克 盡 職 守 ( 三 ) 確 保 公 務 人 員 生 活 保 障 : 為 使 公 務 人 員 能 夠 安 心 工 作, 減 少 生 活 危 機 並 避 免 物 質 誘 惑, 香 港 政 府 提 供 優 厚 的 待 遇 與 福 利 來 保 障 其 生 活 ( 四 ) 灌 輸 公 務 人 員 廉 潔 思 想 並 加 強 精 神 教 育 : 香 港 政 府 除 重 視 相 關 訓 練 外, 並 且 用 法 律 及 紀 律 來 約 束 公 務 人 員 職 業 道 德 四 領 導 者 及 社 會 大 眾 的 支 持 廉 政 公 署 不 單 係 領 導 者 主 導 的 產 物, 亦 具 有 強 大 的 民 意 基 礎, 因 此 能 獲 得 巿 民 普 遍 的 支 持 與 配 合 從 檢 舉 人 逐 漸 願 意 提 供 姓 名 的 現 象 來 看, 此 不 僅 有 利 於 線 索 調 查, 且 對 於 執 法 人 員 也 是 莫 大 的 肯 定 及 鼓 勵 據 國 際 上 領 導 反 貪 污 工 作 的 官 員 大 都 認 為, 民 眾 的 肅 貪 意 識, 將 是 反 貪 污 能 否 獲 勝 的 重 要 因 素 換 言 之, 對 於 貪 污 者 最 大 的 嚇 阻 作 用, 就 是 社 會 輿 論 的 指 責 及 抨 擊, 因 此, 若 民 眾 對 貪 污 抱 持 一 種 鄙 棄 不 容 的 態 度, 將 使 貪 污 者 受 了 法 律 制 裁 後 仍 難 洗 脫 污 名, 而 形 成 一 種 無 形 的 拘 束 153

88 第 七 節 中 國 大 陸 壹 前 言 中 共 人 事 制 度 雖 歷 經 多 次 演 變, 儘 管 制 定 一 系 列 政 策 法 規, 但 卻 未 見 有 關 幹 部 親 屬 迴 避 方 面 之 法 規, 相 反 地, 在 老 幹 部 退 休 制 度 的 實 施 遇 到 困 難, 子 女 發 生 就 業 困 難, 就 實 施 幹 部 子 女 頂 替 制 度, 甚 至 為 照 顧 幹 部 子 女, 還 實 施 內 招 制 度, 亦 即 非 但 沒 有 建 立 防 止 親 屬 聚 集 限 制 親 屬 關 係 作 用 之 制 度, 反 而 實 行 一 些 允 許 支 持 親 屬 聚 集 之 制 度, 這 種 情 形 一 直 延 續 到 一 九 八 六 年 前 後, 一 直 未 把 迴 避 制 度 作 為 一 項 重 要 制 度, 唯 一 例 外 是 司 法 上 設 有 公 務 迴 避 制 度 大 陸 學 者 劉 嘉 林 何 憲 等 認 為 其 主 要 是 因 為 高 估 革 命 的 作 用, 以 為 通 過 新 民 主 主 義 革 命 及 社 會 革 命, 舊 的 親 屬 關 係 不 再 發 生 作 用, 而 過 分 強 調 覺 悟 的 作 用, 以 為 提 高 覺 悟, 迴 避 方 面 的 制 度 就 沒 有 必 要 由 於 迴 避 制 度 是 在 封 建 時 期 發 展 的, 以 致 長 期 以 來 使 人 將 迴 避 制 度 誤 解 為 封 建 制 度, 覺 得 在 社 會 主 義 革 命 完 成 後 建 立 迴 避 制 度 是 不 可 思 議 的 但 事 實 上, 迴 避 制 度 並 不 是 封 建 制 度, 而 當 今 世 界 如 波 蘭 匈 牙 利 等 社 會 主 義 國 家 有 迴 避 制 度, 日 本 美 國 等 資 本 主 義 國 家 亦 有 迴 避 制 度, 顯 見 其 重 要 性 52 有 關 政 治 腐 敗, 大 陸 學 者 何 增 科 認 為 有 廣 義 及 狹 義 之 分, 廣 義 的 政 治 腐 敗 是 指 由 於 掌 握 政 治 權 力 的 整 個 政 治 階 層 只 願 追 求 自 身 利 益 而 導 致 的 政 治 制 度 或 政 治 治 理 的 全 面 敗 壞 ( 前 者 指 政 體 腐 敗, 後 者 指 政 權 腐 敗 ), 它 實 際 上 是 指 整 個 政 治 的 腐 敗 或 者 說 是 腐 敗 的 政 治 ; 狹 義 的 政 治 腐 敗 是 公 務 人 員 個 人 或 小 團 體 為 了 私 人 目 的 而 濫 用 公 共 權 力 或 資 源 的 行 為, 它 實 際 上 指 的 是 政 治 中 的 腐 敗 即 具 體 的 個 人 或 團 體 的 具 體 腐 敗 行 為 53 劉 嘉 林 何 憲 主 編, 迴 避 制 度 講 析, 北 京 : 中 國 人 事 出 版 出 版 社,1990 年, 初 版, 頁 何 增 科, 反 腐 新 路 - 轉 型 期 中 國 腐 敗 問 題 研 究, 北 京 : 中 央 編 譯 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁

89 從 八 年 代 以 來, 共 產 黨 掀 起 五 次 反 腐 鬥 爭 的 高 潮 : 第 一 次 是 一 九 八 二 至 一 九 八 三 年 間 打 擊 經 濟 領 域 中 嚴 重 犯 罪 活 動 的 鬥 爭 第 二 次 是 一 九 八 三 至 一 九 八 七 年 間 開 展 的 整 風 及 糾 正 新 的 不 正 之 風 的 鬥 爭 第 三 次 始 於 一 九 八 八 年 並 在 一 九 八 九 年 下 半 年 後 達 到 高 潮 的 反 腐 敗 鬥 爭 第 四 次 是 一 九 九 三 年 開 展 並 在 一 九 九 五 年 達 到 高 潮 的 反 腐 敗 鬥 爭 第 五 次 是 在 一 九 九 七 年 後 開 展 的 以 反 走 私 反 腐 敗 並 舉 的 反 腐 敗 鬥 爭 54 根 據 近 年 來 中 央 紀 律 檢 察 委 員 會 的 工 作 報 告 及 最 高 人 民 檢 察 署 的 工 作 報 告, 中 國 大 陸 目 前 流 行 之 腐 敗 態 樣 與 之 相 關 的 政 府 管 理 體 制 可 概 括 分 為 下 列 幾 種 : 55 表 4-2: 中 國 大 陸 目 前 流 行 之 腐 敗 態 樣 一 覽 表 腐 敗 態 樣 定 義 反 映 問 題 一 把 手 腐 敗 指 領 導 幹 部 的 腐 敗 反 映 出 現 行 領 導 體 制 及 決 策 體 制 權 力 過 於 集 中 及 缺 乏 透 明 度 的 弊 端 用 人 腐 敗 跑 官 要 官 買 官 賣 官 反 映 出 幹 部 人 事 管 理 體 制 在 幹 部 任 用 上 欠 缺 民 意 表 達 機 制 行 政 執 法 及 司 法 腐 敗 公 賄 貪 贓 枉 法 徇 私 舞 弊 下 級 機 關 為 辦 公 事 賄 賂 上 級 政 府 部 門 原 因 是 因 為 執 法 及 司 法 體 制 給 予 執 法 人 員 的 自 由 裁 量 權 過 大, 並 缺 乏 監 督 機 制 原 因 是 現 行 政 府 間 管 理 體 制 財 權 及 事 權 過 於 向 上 集 中 同 前 註, 頁 同 前 註, 頁

90 基 層 政 權 腐 敗 審 批 權 腐 敗 56 尋 租 性 腐 敗 壟 斷 性 腐 敗 鄉 鎮 及 村 級 組 織 為 黑 社 會 所 把 持 利 用 審 批 權 從 事 權 錢 交 易 企 業 為 尋 求 政 府 干 預 或 保 護 而 主 動 行 賄 指 從 事 公 共 服 務 或 或 公 益 事 業 的 行 業 或 部 門 藉 由 壟 斷 性 經 營 權 謀 取 利 益 反 映 出 基 層 權 力 的 獲 得 與 運 用 機 制 規 範 化 程 度 較 低 反 映 出 現 行 政 治 體 制 中 基 層 審 批 事 項 過 多, 手 續 過 於 繁 瑣 原 因 在 於 現 行 經 濟 管 理 體 制 中 政 府 干 預 與 保 護 過 多 由 於 現 行 公 共 服 務 供 給 體 制 中 存 在 的 行 業 或 部 門 行 政 性 壟 斷 稅 收 流 失 性 腐 敗 公 共 投 資 及 公 共 主 要 指 通 過 各 種 合 法 或 非 法 手 段 進 行 稅 收 減 免 而 引 起 稅 收 流 失 如 收 取 回 扣 公 費 消 費 等 反 映 出 現 行 稅 收 徵 管 體 制 中 稅 收 減 免 開 的 口 子 太 多 並 且 徵 出 多 門 的 弊 端 反 映 出 現 行 財 政 收 支 體 制 財 權 分 支 出 領 域 的 腐 敗 散, 監 管 乏 力 之 現 象 資 料 來 源 : 何 增 科, 反 腐 新 路 - 轉 型 期 中 國 腐 敗 問 題 研 究, 北 京 : 中 央 編 譯 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁 1-2 王 良 能, 中 國 大 陸 腐 敗 政 治 學, 臺 北 : 唐 山 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁 29 貳 法 律 規 範 有 鑑 於 貪 腐 情 形 嚴 重, 中 共 為 落 實 防 腐 政 策, 目 前 主 要 作 法 有 : 57 一 擔 任 反 腐 廉 政 職 能 的 機 構 主 要 為 黨 的 內 部 監 督 機 構 一 紀 律 檢 查 委 員 會 政 府 系 統 的 行 政 監 察 機 構 隸 屬 檢 察 院 的 法 律 監 督 機 構 一 反 貪 污 賄 賂 局 56 尋 租 理 論 源 於 公 共 選 擇 學 派 的 探 索, 所 謂 租 (rent) 並 非 等 同 於 房 租 或 地 租, 而 是 一 種 經 濟 租, 其 定 義 是 指 由 於 不 同 體 制 權 力 及 組 織 設 置 而 獲 得 的 額 外 收 益, 若 說 某 個 產 業 中 存 在 某 要 素 的 經 濟 租, 就 是 指 某 個 產 業 中 高 於 其 他 產 業 的 要 素 收 入 上 述 定 義 參 考 王 良 能, 中 國 大 陸 腐 敗 政 治 學, 臺 北 : 唐 山 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁 邱 志 淳 游 國 鑌, 兩 岸 廉 政 及 肅 貪 之 困 境 與 展 望, 中 國 大 陸 研 究, 第 47 卷 第 3 期 (2004 年 9 月 ), 臺 北 : 國 立 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心, 頁

91 二 各 級 紀 檢 機 關 部 門 建 立 信 訪 舉 報 工 作, 提 供 群 眾 來 信 來 訪 舉 報 反 映 貪 瀆 腐 敗 案 件, 為 查 辦 違 紀 違 法 提 供 重 要 線 索 三 針 對 黨 員 幹 部 出 現 貪 瀆 腐 敗 的 現 象, 大 陸 黨 中 央 先 後 制 定 了 黨 員 領 導 幹 部 廉 政 准 則 規 定, 各 級 黨 委 及 紀 委 加 強 對 廉 潔 自 律 規 定 落 實 情 況 的 監 督 檢 查, 對 重 點 間 題 進 行 專 項 清 理 四 健 全 機 制, 切 實 加 強 監 督 現 行 的 監 督 體 制 計 有 : 黨 內 監 督 人 大 監 督 司 法 監 督 行 政 監 督 政 協 及 民 主 黨 派 的 民 主 監 督 社 會 監 督 等 六 方 面 構 成, 冀 以 全 面 性 有 系 統 運 行, 發 揮 綿 密 監 督 機 制 五 推 動 行 政 改 革 - 深 化 經 濟 政 治 體 制 改 革 諸 如 經 濟 體 制 改 革 即 涵 括 轉 變 政 府 職 能 實 行 政 企 分 開, 建 立 現 代 企 業 制 度, 儘 快 建 立 各 項 要 素 市 場 加 速 培 育 市 場 體 系 規 範 市 場 行 為 建 立 市 場 秩 序 嚴 禁 黨 政 軍 機 關 經 商 辦 企 業 認 真 解 決 分 配 不 公 問 題 政 治 體 制 改 革 方 面 則 要 實 行 黨 政 職 能 分 開 機 構 改 革 改 革 幹 部 人 事 制 度 嚴 格 規 範 幹 部 的 權 力 行 為 理 順 中 央 及 地 方 關 係 擴 大 基 層 民 主 等 使 改 革 開 放 措 施 的 實 施 過 程 也 成 為 廉 政 建 設 向 前 推 進 的 過 程 中 共 根 據 十 三 大 及 第 七 屆 人 大 確 定 建 立 公 務 人 員 制 度 的 原 則 及 要 求, 從 一 九 八 九 年 初 開 始, 在 審 計 署 國 家 稅 務 局 國 家 環 保 局 統 計 局 海 關 總 署 等 六 個 部 門 及 深 圳 哈 爾 濱 兩 城 市 進 行 國 家 公 務 員 制 度 試 點, 在 此 基 礎 上 進 一 步 修 改 國 家 公 務 員 法 規 草 案, 期 間 國 家 領 導 人 如 鄧 小 平 江 澤 民 均 提 出 迫 切 要 求, 在 一 九 九 三 年 八 月 十 四 日 由 國 務 院 總 理 李 鵬 簽 署 頒 布 國 家 公 務 員 暫 行 條 例, 並 於 同 年 十 月 一 日 起 在 全 國 正 式 實 施 58 中 共 第 十 屆 全 國 人 民 代 表 大 會 常 務 委 員 會 第 十 五 次 會 議 於 二 五 年 四 月 二 十 七 日 通 過 中 華 人 民 共 和 國 公 務 員 法, 並 自 二 六 年 58 溪 流, 中 國 公 務 員 制 度, 北 京 : 清 華 大 學 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁 8 157

92 一 月 一 日 起 施 行, 而 依 據 該 法 第 一 百 零 七 條 後 段 規 定, 一 九 九 三 年 八 月 十 四 日 國 務 院 公 布 的 國 家 公 務 員 暫 行 條 例 同 時 廢 止 該 法 共 分 成 十 八 章 ( 條 文 總 計 一 七 條 ), 章 節 依 序 是 第 一 章 總 則 ; 第 二 章 公 務 員 的 條 件 義 務 與 權 利 ; 第 三 章 職 務 與 級 別 ; 第 四 章 錄 用 ; 第 五 章 考 核 ; 第 六 章 職 務 任 免 ; 第 七 章 職 務 升 降 ; 第 八 章 獎 勵 ; 第 九 章 懲 戒 ; 第 十 章 培 訓 ; 第 十 一 章 交 流 與 迴 避 ; 第 十 二 章 工 資 福 利 保 險 ; 第 十 三 章 辭 職 辭 退 ; 第 十 四 章 退 休 ; 第 十 五 章 申 訴 控 告 ; 第 十 六 章 職 位 聘 任 ; 第 十 七 章 法 律 責 任 ; 第 十 八 章 附 則 其 中 與 利 益 迴 避 制 度 有 關 者, 分 述 如 下 : 59 一 立 法 宗 旨 : 依 據 該 法 第 一 條 說 明 為 了 規 範 公 務 員 的 管 理, 保 障 公 務 員 的 合 法 權 益, 加 強 對 公 務 員 的 監 督, 建 設 高 素 質 的 公 務 員 隊 伍, 促 進 勤 政 廉 政, 提 高 工 作 效 能, 根 據 憲 法, 制 定 本 法 二 適 用 對 象 : 主 要 分 成 兩 種, 一 是 指 依 法 履 行 公 職 納 入 國 家 行 政 編 制 由 國 家 財 政 負 擔 工 資 福 利 的 工 作 人 員 ( 第 二 條 ); 二 是 指 法 律 法 規 授 權 的 具 有 公 共 事 務 管 理 職 能 的 事 業 單 位 中 除 工 勤 人 員 以 外 的 工 作 人 員, 經 批 准 參 照 本 法 進 行 管 理 三 履 行 義 務 : 依 據 該 法 第 十 二 條, 公 務 員 應 當 履 行 之 義 務 多 與 世 界 主 要 國 家 相 同, 如 下 :( 一 ) 模 範 遵 守 憲 法 和 法 律 ;( 二 ) 按 照 規 定 的 權 限 和 程 式 認 真 履 行 職 責, 努 力 提 高 工 作 效 率 ;( 三 ) 全 心 全 意 為 人 民 服 務, 接 受 人 民 監 督 ;( 四 ) 維 護 國 家 的 安 全 榮 譽 和 利 益 ;( 五 ) 忠 於 職 守, 勤 勉 盡 責, 服 從 和 執 行 上 級 依 法 作 出 的 決 定 和 命 令 ;( 六 ) 保 守 國 家 秘 密 和 工 作 秘 密 ;( 七 ) 遵 守 紀 律, 恪 守 職 業 道 德, 模 範 遵 守 社 會 公 德 ;( 八 ) 清 正 廉 潔, 公 道 正 派 ;( 九 ) 法 律 規 定 的 其 他 義 務 四 迴 避 規 範 : ( 一 ) 任 職 迴 避 主 要 是 針 對 特 定 親 屬 關 係 者 予 以 限 制, 依 該 法 第 六 十 八 條 59 資 料 來 源 : 中 共 中 央 人 民 政 府 網 站 上 網 檢 視 日 期 2007 年 1 月 31 日 158

93 明 文, 公 務 員 之 間 有 夫 妻 關 係 直 系 血 親 關 係 三 代 以 內 旁 系 血 親 關 係 以 及 近 姻 親 關 係 的, 不 得 在 同 一 機 關 擔 任 雙 方 直 接 隸 屬 於 同 一 領 導 人 員 的 職 務 或 者 有 直 接 上 下 級 領 導 關 係 的 職 務, 也 不 得 在 其 中 一 方 擔 任 領 導 職 務 的 機 關 從 事 組 織 人 事 紀 檢 監 察 審 計 和 財 務 工 作 該 條 文 第 二 項 則 是 例 外 規 定, 內 容 是 因 地 域 或 者 工 作 性 質 特 殊, 需 要 變 通 執 行 任 職 迴 避 的, 由 省 級 以 上 公 務 員 主 管 部 門 規 定 ( 二 ) 地 域 迴 避 該 法 第 六 十 九 條 規 定, 公 務 員 擔 任 鄉 級 機 關 縣 級 機 關 及 其 有 關 部 門 主 要 領 導 職 務 的, 應 當 實 行 地 域 迴 避, 法 律 另 有 規 定 的 除 外 ( 三 ) 兼 職 迴 避 於 該 法 第 六 章 職 務 任 免 中 第 四 十 二 條 規 定 公 務 員 因 工 作 需 要 在 機 關 外 兼 職, 應 當 經 有 關 機 關 批 准, 並 不 得 領 取 兼 職 報 酬 另 於 第 五 十 三 條 第 十 四 款 明 文 限 制 公 務 人 員 不 得 從 事 或 者 參 與 營 利 性 活 動, 在 企 業 或 者 其 他 營 利 性 組 織 中 兼 任 職 務 ( 四 ) 離 職 迴 避 該 法 第 一 百 零 二 條 規 定 公 務 員 辭 去 公 職 或 者 退 休 的, 原 係 領 導 成 員 的 公 務 員 在 離 職 三 年 內, 其 他 公 務 員 在 離 職 兩 年 內, 不 得 到 與 原 工 作 業 務 直 接 相 關 的 企 業 或 者 其 他 營 利 性 組 織 任 職, 不 得 從 事 與 原 工 作 業 務 直 接 相 關 的 營 利 性 活 動 ( 第 一 項 ) 公 務 員 辭 去 公 職 或 者 退 休 後 有 違 反 前 款 規 定 行 為 的, 由 其 原 所 在 機 關 的 同 級 公 務 員 主 管 部 門 責 令 限 期 改 正 ; 逾 期 不 改 正 的, 由 縣 級 以 上 工 商 行 政 管 理 部 門 沒 收 該 人 員 從 業 期 間 的 違 法 所 得, 責 令 接 收 單 位 將 該 人 員 予 以 清 退, 並 根 據 情 節 輕 重, 對 接 收 單 位 處 以 被 處 罰 人 員 違 法 所 得 一 倍 以 上 五 倍 以 下 的 罰 款 ( 第 二 項 ) ( 五 ) 其 他 迴 避 159

94 為 求 周 延, 該 法 第 七 十 二 條 規 定 法 律 對 公 務 員 迴 避 另 有 規 定 的, 從 其 規 定 五 迴 避 程 序 : ( 一 ) 自 行 迴 避 該 法 第 七 十 條 規 定 公 務 員 執 行 公 務 時, 有 下 列 情 形 之 一 的, 應 當 迴 避 :1. 涉 及 本 人 利 害 關 係 的 2. 涉 及 與 本 人 有 本 法 第 六 十 八 條 第 一 款 所 列 親 屬 關 係 人 員 的 利 害 關 係 的 3. 其 他 可 能 影 響 公 正 執 行 公 務 的 ( 二 ) 申 請 迴 避 該 法 第 七 十 一 條, 公 務 員 有 應 當 迴 避 情 形 的, 本 人 應 當 申 請 迴 避 ; 利 害 關 係 人 有 權 申 請 公 務 員 迴 避 其 他 人 員 可 以 向 機 關 提 供 公 務 員 需 要 迴 避 的 情 況 而 迴 避 決 定 則 在 本 法 條 第 二 項 另 有 規 定, 機 關 根 據 公 務 員 本 人 或 者 利 害 關 係 人 的 申 請, 經 審 查 後 作 出 是 否 迴 避 的 決 定, 也 可 以 不 經 申 請 直 接 作 出 迴 避 決 定 是 以, 中 華 人 民 共 和 國 公 務 員 法 正 式 將 國 家 現 職 公 務 員 迴 避 制 度 條 文 化, 其 立 法 目 的 在 將 迴 避 這 一 重 要 的 制 度 以 法 律 的 形 式 予 以 確 認 及 確 立 而 迴 避 制 度 的 建 立, 對 於 中 共 國 家 政 府 機 關 的 廉 政 建 設, 維 護 整 個 國 家 公 務 員 隊 伍 的 集 體 形 象 及 人 民 政 府 的 聲 譽, 以 及 對 於 形 成 良 好 的 社 會 風 氣, 具 有 重 要 的 意 義 由 於 腐 敗 問 題 已 成 為 中 國 社 會 的 頑 疾, 更 是 執 政 當 局 的 一 大 困 擾, 如 中 共 前 國 家 主 席 江 澤 民 即 曾 在 多 種 場 合 不 只 一 次 地 舉 出 東 歐 劇 變 蘇 聯 解 體 等 事 件, 將 反 腐 敗 問 題 與 中 共 的 執 政 地 位 聯 繫 起 來, 並 直 言 如 果 不 警 惕 不 警 覺, 腐 敗 行 為 蔓 延 開 來, 將 帶 來 災 難 性 的 後 果 60 中 共 近 年 來 對 於 肅 貪 採 取 之 策 略 如 下 : 一 江 澤 民 於 二 一 年 一 月 中 共 全 國 宣 傳 部 長 會 議 上 提 出 以 德 治 60 中 央 紀 委 紀 檢 監 察 研 究 所, 中 國 共 產 黨 反 腐 倡 廉 文 獻 選 編, 北 京 : 中 央 文 獻 出 版 社,2002 年, 初 版, 頁

95 國 的 思 想, 強 調 德 治 與 法 制 的 統 一, 指 應 以 德 治 黨 以 德 治 政 以 德 治 民, 更 指 出 實 施 以 德 治 國 之 前, 必 須 先 以 德 治 黨, 此 深 化 中 共 對 反 腐 敗 的 認 識 二 二 一 年 八 月, 中 共 中 央 組 織 部 國 家 人 事 部 及 中 央 機 構 編 制 委 員 會 辦 公 室 聯 合 發 下 關 於 進 一 步 加 強 管 理 嚴 肅 幹 部 人 事 工 作 紀 律 有 關 問 題 的 通 知, 提 出 從 源 頭 上 遏 阻 腐 敗 的 辦 法 及 政 策 三 二 二 年 全 國 人 大 與 全 國 政 協 兩 大 例 行 會 議, 由 於 適 值 加 入 世 貿 組 織 不 久, 年 會 中 毫 不 諱 言 暴 露 積 弊 腐 敗 的 嚴 重 性, 已 到 非 大 刀 闊 斧 改 革 則 無 法 救 亡 圖 存 的 地 步 朱 鎔 基 的 政 府 工 作 報 告 也 明 白 指 出, 領 導 幹 部 的 官 僚 形 式 主 義 盛 行 弄 虛 作 假 鋪 張 浪 費 嚴 重 腐 敗 現 象 突 出 四 監 察 部 發 出 通 知 二 三 年 監 察 機 關 執 法 監 察 工 作 的 四 個 重 點 : 針 對 土 地 市 場 建 築 市 場 行 政 管 理 體 制 及 機 構 改 革 中 存 在 的 問 題, 積 極 開 展 執 法 監 察 工 作, 對 於 違 紀 違 法 案 件, 要 嚴 肅 查 處 五 二 三 年 全 國 人 大 與 全 國 政 協 兩 大 例 行 會 議, 最 高 法 院 及 最 高 檢 察 院 提 出 報 告 : 要 擴 大 查 辦 及 預 防 職 務 犯 罪 工 作, 重 點 查 辦 縣 處 級 以 上 官 員 司 法 人 員 及 行 政 執 法 人 員 貪 臧 枉 法 徇 私 舞 弊 犯 罪 案 件, 及 國 家 公 務 人 員 充 當 黑 社 會 勢 力 保 護 傘, 利 用 職 權 參 與 包 庇 縱 容 破 壞 市 場 經 濟 秩 序, 國 有 企 業 金 融 系 統 建 設 工 程 招 標 投 標 經 營 性 等 領 域 及 環 節 的 聯 務 犯 罪 重 大 安 全 事 故 瀆 職 犯 罪 等 六 二 四 年 二 月 頒 布 中 國 共 產 黨 黨 內 監 督 條 例 ( 試 行 ) 及 中 國 共 產 黨 紀 律 處 分 條 例, 旨 在 整 飭 黨 風 肅 清 吏 治 監 督 條 例 共 五 章 四 十 八 條, 建 立 了 對 黨 內 包 括 中 央 領 導 幹 部 在 內 的 監 督 制 度, 強 調 從 嚴 治 黨, 目 的 在 於 提 高 黨 的 執 政 水 平, 增 強 拒 腐 防 變 及 抵 禦 風 險 的 能 力, 且 規 定 黨 內 監 督 重 點 及 分 工 負 責 重 要 情 況 通 報 及 報 告, 述 職 述 廉 等 十 項 監 督 制 度 ; 處 分 條 例 以 高 道 德 標 準 規 161

96 範 黨 員 行 為, 計 有 一 百 七 十 八 絛, 條 例 除 重 申 對 黨 員 行 為 規 範, 另 就 改 革 開 放 以 來 日 趨 嚴 重 的 經 濟 犯 罪 型 態 的 行 為 作 出 具 體 處 分 規 定 其 中 與 公 務 人 員 利 益 迴 避 制 度 有 關 者, 如 該 條 例 中 規 定, 個 人 違 反 規 定 買 賣 股 票 或 者 進 行 其 他 證 券 投 資 在 國 外 註 冊 公 司 或 投 資 入 股 知 悉 或 非 法 獲 取 內 幕 信 息, 進 行 證 券 期 貨 交 易 等, 重 者 亦 開 除 黨 籍 ; 因 公 收 受 禮 物 而 不 登 記 交 公, 情 節 嚴 重 者 開 除 黨 籍 值 得 注 意 的 是, 條 例 中 對 領 導 幹 部 的 家 人 亦 明 訂 利 益 迴 避 防 止 利 益 輸 送 條 款 ( 以 及 白 手 套 條 款 ), 情 節 嚴 重 的, 撤 職 或 開 除 黨 籍 此 外, 該 條 例 也 訂 有 廉 政 條 款, 指 黨 與 國 家 官 員 的 財 產 或 支 出 明 顯 超 過 合 法 收 入, 必 須 說 明 來 源 ; 如 不 能 說 明 來 源 合 法, 差 額 部 分 即 以 非 法 所 得 論 處, 最 重 開 除 黨 籍 如 果 隱 瞞 境 外 存 款, 比 照 處 理 但 其 不 足 者, 由 於 規 範 對 象 是 黨 員, 其 僅 屬 黨 紀 處 分, 依 處 分 條 例 第 十 條, 對 黨 員 的 紀 律 處 分 種 類 有 : 警 告 嚴 重 警 告 撤 銷 黨 內 職 務 留 黨 察 看 開 除 黨 籍 換 言 之, 因 未 設 有 刑 罰 處 置, 其 處 分 是 否 能 發 揮 遏 阻 及 懲 處 效 果, 實 有 待 商 榷 由 於 中 國 共 產 黨 長 期 人 治 色 彩 極 為 濃 厚, 以 黨 治 先 於 法 治, 尤 其 在 五 年 代 黨 中 央 的 指 示 即 優 於 一 切, 無 法 有 效 解 決 貪 污 腐 敗 問 題 直 到 改 革 開 放 以 後, 大 陸 法 治 建 設 才 得 以 展 現 生 機, 如 一 九 七 八 年 十 二 月 第 十 一 屆 三 中 全 會 提 出 加 強 社 會 主 義 法 制, 將 立 法 工 作 排 入 全 國 人 民 代 表 大 會 重 要 議 程, 並 於 一 九 七 九 年 七 月 一 日 第 五 屆 全 國 人 民 代 表 大 會 第 二 次 會 議 通 過 了 包 括 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 刑 事 訴 訟 法 等 七 項 重 要 法 律 肅 貪 規 定 主 要 是 依 據 中 華 人 民 共 和 國 刑 法, 該 法 自 一 九 八 年 施 行 以 來, 經 過 多 次 修 正, 最 近 一 次 ( 即 第 五 次 修 正 ) 係 在 二 五 年 二 月 二 十 八 日 公 布 施 行 者, 61 計 分 總 則 分 則 兩 篇, 61 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 最 近 一 次 修 正 係 經 二 五 年 二 月 二 十 八 日 第 十 屆 全 國 人 民 代 表 大 會 常 務 委 員 會 第 十 四 次 會 議 通 過, 並 經 二 五 年 二 月 二 十 八 日 中 華 人 民 共 和 國 主 席 令 第 三 十 二 號 公 布 施 行 162

97 總 則 分 成 五 章, 計 一 百 零 一 個 條 文, 分 則 十 章, 共 三 五 一 個 條 文, 與 利 益 迴 避 者 之 刑 事 責 任 是 第 八 章 貪 污 賄 賂 罪 ( 自 第 三 百 八 十 二 條 起 至 第 三 百 九 十 六 條 ) 共 有 十 五 條, 如 下 : 第 三 百 八 十 四 條 挪 用 公 款 罪 第 三 百 八 十 五 條 受 賄 罪 第 三 百 八 十 六 條 索 賄 罪 第 三 百 八 十 七 條 索 取 非 法 收 受 他 人 財 物 罪 第 三 百 八 十 八 條 利 用 職 權 謀 取 不 正 當 利 益 罪 第 三 百 八 十 九 條 行 賄 罪 第 三 百 九 十 一 條 第 三 百 九 十 三 條 給 予 回 扣 手 續 費 罪 第 三 百 九 十 二 條 介 紹 賄 賂 罪 第 三 百 九 十 四 條 接 受 禮 物 未 依 規 定 交 公 罪 第 三 百 九 十 五 條 財 產 來 源 不 明 罪 第 三 百 九 十 六 條 國 有 資 產 集 體 私 分 罪 其 中, 有 關 貪 污 罪 之 定 義, 依 據 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 第 三 百 八 十 二 條 規 定 國 家 工 作 人 員 利 用 職 務 上 的 便 利, 侵 吞 竊 取 騙 取 或 者 以 其 他 手 段 非 法 占 有 公 共 財 物 的, 是 貪 污 罪 ( 第 一 項 ) 受 國 家 機 關 國 有 公 司 企 業 事 業 單 位 人 民 團 體 委 托 管 理 經 營 國 有 財 產 的 人 員, 利 用 職 務 上 的 便 利, 侵 吞 竊 取 騙 取 或 者 以 其 他 手 段 非 法 占 有 國 有 財 物 的, 以 貪 污 論 ( 第 二 項 ) 與 前 兩 款 所 列 人 員 勾 結, 伙 同 貪 污 的, 以 共 犯 論 處 ( 第 三 項 ) 對 於 貪 污 罪 之 處 罰, 係 依 情 節 輕 重 並 以 貪 污 數 額 而 有 輕 重 之 分, 最 重 者, 依 據 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 第 三 百 八 十 三 條 第 一 項 第 一 款 個 人 貪 污 數 額 在 十 萬 元 以 上 的, 處 十 年 以 上 有 期 徒 刑 或 者 無 期 徒 刑, 可 以 並 處 沒 收 財 產 ; 情 節 特 別 嚴 重 的, 處 死 刑, 並 處 沒 收 財 產 ; 最 輕 者, 依 同 法 第 四 款 個 人 貪 污 數 額 不 滿 五 千 元, 情 節 較 重 的, 處 二 年 以 下 有 期 徒 刑 或 者 拘 役 ; 情 節 較 輕 的, 由 其 所 在 單 位 或 者 上 級 主 管 機 關 酌 情 給 予 行 政 處 分 在 此 值 得 注 意 者, 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 參 酌 外 國 立 法 例, 訂 有 所 謂 財 產 來 源 不 明 罪, 此 於 第 三 百 九 十 五 條 規 定 國 家 工 作 人 員 的 財 產 或 者 支 出 明 顯 超 過 合 法 收 入, 差 額 巨 大 的, 可 以 責 令 說 明 來 源 本 人 不 能 說 明 其 來 源 是 合 法 的, 差 額 部 分 以 非 法 所 得 論, 處 五 年 以 下 有 期 徒 刑 或 者 拘 役, 財 產 的 差 額 部 分 予 以 追 繳 ( 第 一 項 ) 國 家 工 作 人 163

98 員 在 境 外 的 存 款, 應 當 依 照 國 家 規 定 申 報 數 額 較 大 隱 瞞 不 報 的, 處 二 年 以 下 有 期 徒 刑 或 者 拘 役 ; 情 節 較 輕 的, 由 其 所 在 單 位 或 者 上 級 主 管 機 關 酌 情 給 予 行 政 處 分 另 因 屬 共 產 國 家, 故 於 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 第 三 百 九 十 六 條 另 訂 有 國 有 資 產 集 體 私 分 罪, 其 規 定 國 家 機 關 國 有 公 司 企 業 事 業 單 位 人 民 團 體, 違 反 國 家 規 定, 以 單 位 名 義 將 國 有 資 產 集 體 私 分 給 個 人, 數 額 較 大 的, 對 其 直 接 負 責 的 主 管 人 員 和 其 他 直 接 責 任 人 員, 處 三 年 以 下 有 期 徒 刑 或 者 拘 役, 並 處 或 者 單 處 罰 金 ; 數 額 巨 大 的, 處 三 年 以 上 七 年 以 下 有 期 徒 刑, 並 處 罰 金 ( 第 一 項 ) 司 法 機 關 行 政 執 法 機 關 違 反 國 家 規 定, 將 應 當 上 繳 國 家 的 罰 沒 財 物, 以 單 位 名 義 集 體 私 分 給 個 人 的, 依 照 前 款 的 規 定 處 罰 ( 第 二 項 ) 是 以, 中 華 人 民 共 和 國 刑 法 對 於 貪 污 情 節 嚴 重 或 數 額 較 大 者 最 高 可 處 死 刑, 然 由 於 法 律 機 制 欠 佳, 寬 嚴 失 度, 邇 來 對 於 新 增 經 濟 犯 罪 趨 勢, 欠 缺 具 體 明 確 標 準, 對 平 常 一 些 較 小 的 腐 敗 現 象 也 有 懲 治 不 力 的 問 題, 從 而 讓 官 員 産 生 僥 倖 心 態 更 由 於 政 治 干 預 情 形 嚴 重, 黨 委 領 導 凌 駕 司 法, 每 遇 有 大 案 要 案 皆 由 中 央 指 派 紀 委 會 組 成 專 案 調 查, 司 法 人 員 成 為 陪 襯 角 色, 常 造 成 執 法 不 嚴 違 法 不 究 執 法 犯 法 之 情 形, 以 致 專 責 機 關 無 法 充 分 發 揮 功 能 此 外, 為 確 保 廉 政 紀 律 得 以 落 實, 並 加 強 對 公 務 人 員 的 監 督 與 防 範, 中 共 前 曾 規 定 有 財 產 申 報 制 度, 旨 係 要 求 擔 任 領 導 職 務 及 副 縣 處 級 以 上 的 公 務 人 員, 對 本 人 收 入 及 本 人 配 偶 共 同 生 活 的 子 女 營 建 買 賣 出 租 私 房 及 參 加 集 資 建 物 等 情 況 提 出 申 報, 並 包 含 本 人 參 與 有 關 本 人 及 近 親 屬 婚 喪 喜 慶 事 宜, 配 偶 子 女 經 商 企 業 活 動 等 方 面, 俾 使 國 家 行 政 機 關 能 有 效 監 督 公 務 人 員, 惟 在 中 華 人 民 共 和 國 公 務 員 法 中 卻 並 未 予 明 文, 可 說 是 不 足 之 處 參 專 責 機 構 164

99 中 國 大 陸 之 政 治 體 制 是 由 共 產 黨 政 府 及 軍 隊 三 大 系 統 組 成, 而 黨 居 於 壟 斷 地 位 如 蘇 紹 智 認 為, 從 縱 向 來 看, 中 國 政 權 按 行 政 區 劃 分, 自 上 而 下 分 為 五 個 層 級, 即 中 央 級 省 ( 自 治 區 直 轄 市 ) 級 地 ( 市 ) 級 縣 級 及 鄉 級 從 橫 向 來 說, 每 個 層 級 上 並 列 六 套 機 構, 分 成 共 產 黨 系 統 的 黨 的 委 員 會 紀 檢 委 員 會 ; 政 府 系 統 的 人 民 代 表 大 會 人 民 政 府 政 治 協 商 會 議 ; 軍 隊 系 統 的 軍 區 而 在 共 產 黨 系 統 中, 各 級 黨 委 都 是 地 位 最 高 並 具 有 實 權 的 機 構, 紀 委 則 是 在 同 級 黨 委 領 導 下 工 作 62 是 以, 中 共 由 於 一 黨 獨 大, 在 黨 治 色 彩 濃 厚 的 情 況 下, 專 責 處 理 公 務 人 員 利 益 迴 避 等 相 關 業 務 的 機 關, 雖 然 有 行 政 司 法 等 兩 大 監 察 系 統, 但 實 際 運 作 上, 各 部 門 均 受 到 黨 的 委 員 會 監 督, 而 最 主 要 的 機 構 是 紀 律 檢 查 委 員 會 及 政 治 法 律 委 員 會, 分 述 如 下 : 63 一 紀 律 檢 查 委 員 會 ( 一 ) 組 織 架 構 依 中 國 共 產 黨 黨 內 監 督 條 例 ( 試 行 ) ( 簡 稱 監 督 條 例 ) 第 八 條 明 定, 黨 的 各 級 紀 檢 委 員 會 是 黨 內 監 督 的 專 門 機 關, 而 同 條 文 規 範 其 組 織 架 構 為 : 中 央 紀 檢 委 受 中 央 委 員 會 領 導, 黨 的 地 方 各 級 紀 檢 委 和 基 層 紀 檢 委 則 受 同 級 黨 委 與 上 級 紀 檢 委 領 導 64 ( 二 ) 角 色 職 責 紀 檢 委 員 會 雖 已 設 置 多 年, 但 直 到 二 四 年 訂 頒 監 督 條 例 始 以 法 定 授 予 職 權 其 角 色 依 據 監 督 條 例 第 四 條 第 七 項, 將 廉 潔 自 律 和 抓 黨 風 廉 政 建 設 的 情 況 列 為 黨 內 監 督 的 重 點 內 容 在 職 責 方 面, 依 據 監 督 條 例 第 八 條, 紀 檢 委 在 黨 內 監 督 方 面 履 行 下 列 職 責 : 62 蘇 紹 智, 中 國 大 陸 政 治 體 制 改 革 研 究, 臺 北 : 中 國 文 化 大 學 出 版 部,2001 年, 初 版, 頁 本 文 將 紀 律 檢 查 委 員 簡 稱 為 紀 檢 委 64 中 共 現 行 係 由 中 央 紀 檢 委 員 會 副 書 記 兼 任 國 務 院 監 察 部 部 長, 由 此 可 見 紀 檢 委 的 權 力 凌 駕 監 察 系 統 165

100 1. 協 助 同 級 黨 的 委 員 會 組 織 協 調 黨 內 監 督 工 作, 組 織 開 展 對 黨 內 監 督 工 作 的 督 促 檢 查 2. 對 黨 員 領 導 幹 部 履 行 職 責 和 行 使 權 力 情 況 進 行 監 督 3. 檢 查 和 處 理 黨 的 組 織 和 黨 員 違 反 黨 的 章 程 和 其 他 黨 內 法 規 的 比 較 重 要 或 復 雜 的 案 件 4. 向 同 級 黨 委 和 上 一 級 紀 檢 委 報 告 黨 內 監 督 工 作 情 況, 提 出 建 議, 依 照 權 限 組 織 起 草 制 定 有 關 規 定 和 制 度, 作 出 關 於 維 護 黨 紀 的 決 定 5. 受 理 對 黨 組 織 和 黨 員 違 犯 黨 紀 行 為 的 檢 舉 和 黨 員 的 控 告 申 訴, 保 障 黨 員 的 權 利 6. 黨 的 中 央 紀 檢 委 員 會 和 地 方 各 級 紀 檢 委 員 會 派 出 的 紀 檢 工 作 委 員 會, 按 照 有 關 規 定 履 行 監 督 職 責 7. 紀 檢 委 對 派 駐 紀 檢 組 實 行 統 一 管 理 派 駐 紀 檢 組 按 照 有 關 規 定 對 駐 在 部 門 的 黨 組 織 和 黨 員 領 導 幹 部 進 行 監 督 8. 黨 的 地 方 和 部 門 紀 檢 委 黨 組 紀 檢 組 可 以 直 接 向 上 級 紀 檢 委 報 職 權 告 本 地 區 本 系 統 本 單 位 發 生 的 重 大 問 題 此 外, 監 察 條 例 另 賦 予 紀 檢 委 有 信 訪 處 理 巡 查 及 輿 論 監 督 等 ( 三 ) 監 督 對 象 監 督 對 象 為 共 產 黨 黨 員, 另 依 據 監 督 條 例 第 三 條, 黨 內 監 督 的 重 點 對 象 是 黨 的 各 級 領 導 機 關 和 領 導 幹 部, 特 別 是 各 級 領 導 班 子 主 要 負 責 人 65 二 政 治 法 律 委 員 會 中 共 於 一 九 四 九 年 成 立 的 中 央 人 民 政 府 委 員 會, 其 下 設 有 政 務 院, 之 下 另 設 有 外 交 國 防 等 各 部 門, 在 這 些 行 政 部 門 之 外, 中 央 65 資 料 來 源 : 中 國 共 產 黨 新 聞 網 網 站 上 網 檢 視 日 期 2007 年 10 月 25 日 另 本 文 將 政 治 法 律 委 員 簡 稱 為 政 法 委 166

101 政 府 還 設 立 聯 繫 與 指 導 性 的 委 員 會, 包 括 政 治 法 律 財 政 經 濟 文 化 教 育 和 人 民 監 察 等 四 個 委 員 會, 這 些 委 員 會 地 位 比 各 部 門 高, 它 們 負 責 指 導 相 關 各 部 門 其 中, 政 治 法 律 委 員 會 ( 簡 稱 政 法 委 員 會 ), 負 責 指 導 最 高 人 民 法 院 最 高 人 民 檢 察 院 公 安 部 司 法 部 國 安 部 及 軍 方 主 管 政 法 的 總 政 治 部 等 部 門, 可 見 政 法 委 員 會 係 管 轄 範 圍 最 廣 權 力 最 大 的 一 個 指 導 性 委 員 會 ( 一 ) 角 色 職 責 中 央 政 法 委 員 會 是 黨 中 央 領 導 和 管 理 政 法 工 作 的 職 能 部 門, 從 宏 觀 上 組 織 領 導 中 央 政 法 各 部 門 的 工 作, 指 導 各 省 自 治 區 直 轄 市 黨 委 政 法 委 的 工 作 其 主 要 職 責 是 : 根 據 黨 中 央 的 路 線 方 針 政 策 和 部 署, 統 一 政 法 各 部 門 的 思 想 和 行 動 2. 協 助 黨 中 央 研 究 制 定 政 法 工 作 的 方 針 政 策, 對 一 定 時 期 內 的 政 法 工 作 作 出 全 局 性 部 署, 並 督 促 貫 徹 落 實 3. 組 織 協 調 指 導 維 護 社 會 穩 定 的 工 作 4. 支 持 和 監 督 政 法 各 部 門 依 法 行 使 職 權, 指 導 和 協 調 政 法 各 部 門 依 法 互 相 制 約 密 切 配 合 5. 督 促 推 動 大 要 案 的 查 處 工 作, 研 究 和 協 調 有 爭 議 的 重 大 疑 難 案 件 6. 組 織 推 動 社 會 治 安 綜 合 治 理 工 作 7. 組 織 推 動 政 法 戰 線 的 調 查 研 究 工 作, 推 動 政 法 工 作 改 革 8. 研 究 指 導 政 法 隊 伍 建 設 和 政 法 各 部 門 領 導 班 子 建 設, 協 助 黨 中 央 和 中 組 部 考 察 管 理 中 央 和 地 方 政 法 部 門 的 有 關 領 導 幹 66 政 法 委 員 會 的 職 責 主 要 是 依 據 一 九 八 年 中 共 中 央 關 於 成 立 政 法 委 員 會 的 通 知 一 九 八 二 年 中 共 中 央 關 於 加 強 政 法 工 作 的 指 示 一 九 九 年 關 於 維 護 社 會 穩 定, 加 強 政 法 工 作 的 通 知 一 九 九 五 年 關 於 轉 發 中 共 中 央 政 法 委 員 會 關 於 加 強 各 級 黨 委 政 法 委 員 會 工 作 的 通 知 的 通 知 以 及 一 九 九 九 年 關 於 進 一 步 加 強 政 法 幹 部 隊 伍 建 設 的 決 定 等 文 件, 規 範 政 法 委 員 會 是 各 級 黨 委 領 導 管 理 政 法 工 作 的 職 能 部 門 167

102 部 9. 協 助 紀 檢 監 察 部 門 查 處 政 法 部 門 領 導 幹 部 違 法 犯 罪 的 案 件 10. 指 導 地 方 政 法 委 員 會 的 工 作 11. 完 成 黨 中 央 交 辦 的 其 他 任 務 ( 二 ) 組 織 架 構 中 央 政 法 委 員 會 屬 委 員 制, 其 委 員 分 別 來 自 最 高 人 民 法 院 最 高 人 民 檢 察 院 公 安 部 司 法 部 國 安 部 及 軍 方 主 管 政 法 的 總 政 治 部 等 部 門 的 有 關 領 導, 主 要 負 責 人 之 職 稱 為 書 記, 兼 具 委 員 身 分, 係 由 中 共 黨 內 重 要 人 士 出 任 由 書 記 主 持 中 央 政 法 委 員 會 的 工 作, 各 委 員 集 體 研 究 制 定 中 央 政 法 委 的 部 署 決 定 規 定 和 要 求, 並 把 它 貫 徹 落 實 到 本 部 門 本 系 統 的 工 作 中, 其 下 另 設 有 正 副 秘 書 長 處 理 日 常 事 務 ( 三 ) 監 督 對 象 負 責 指 導 最 高 人 民 法 院 最 高 人 民 檢 察 院 公 安 部 司 法 部 國 安 部 及 軍 方 主 管 政 法 的 總 政 治 部 等 部 門, 可 見 政 法 委 員 會 係 管 轄 範 圍 最 廣 權 力 最 大 的 一 個 指 導 性 委 員 會 政 法 委 員 會 之 設 置 不 限 於 中 央, 地 方 從 省 到 縣 皆 有, 省 以 下 的 各 級 政 法 委 員 會, 為 同 級 黨 委 的 工 作 部 門 之 一, 除 由 其 領 導 外, 同 時 也 必 須 接 受 上 級 政 法 委 的 統 一 領 導 亦 即 中 央 政 法 委 一 方 面 經 由 自 身 領 導 中 央 層 級 的 政 法 部 門, 再 透 過 各 個 中 央 政 法 部 門 垂 直 領 導 所 屬 系 統 的 地 方 各 級 政 法 部 門, 另 方 面 又 可 指 揮 地 方 各 級 黨 委 政 法 委, 領 導 地 方 同 級 政 法 部 門, 形 成 一 嚴 密 的 監 控 網 67 此 外, 值 得 說 明 者, 除 上 述 兩 種 委 員 會 以 外, 中 共 還 有 兩 個 層 級 較 低 的 專 責 機 構, 即 國 務 院 監 察 部 反 貪 污 賄 賂 總 局 等 部 門, 摘 要 說 67 邵 健, 中 共 中 央 政 法 委 員 會 評 介, 展 望 與 探 索, 第 1 卷 第 4 期 (2003 年 4 月 ), 臺 北 : 展 望 與 探 索 雜 誌 社, 頁

103 明 如 下 : 68 一 國 務 院 監 察 部 主 要 職 責 是 在 行 政 機 關 及 國 有 企 業 內 設 立 監 察 機 構, 或 直 接 派 出 監 察 單 位, 負 責 監 察 國 家 機 關 及 公 務 人 員 是 否 違 反 國 家 政 策 法 令 或 損 害 人 民 及 國 家 之 利 益, 並 糾 舉 違 法 失 職 之 機 關 及 人 員 69 ( 一 ) 組 織 架 構 中 共 行 政 監 察 法 制 化 係 於 一 九 九 七 年 第 八 屆 全 國 人 民 代 表 大 會 第 二 十 五 次 會 議 中 華 人 民 共 和 國 行 政 監 察 法 ( 簡 稱 中 共 監 察 法 ) 通 過 後, 從 中 央 到 地 方, 共 分 為 中 央 省 ( 自 治 區 直 轄 市 ) 市 ( 地 ) 縣 等 四 級 設 置 監 察 機 關 在 中 央 設 有 國 務 院 監 察 部, 主 管 全 國 監 察 工 作, 省 級 監 察 機 關 多 數 是 於 人 民 政 府 下 設 監 察 廳 ( 局 ), 而 少 數 省 級 監 察 機 關 則 是 設 監 察 委 員 會 縣 級 以 上 各 級 人 民 政 府 監 察 機 關 可 以 根 據 工 作 需 要, 經 本 級 人 民 政 府 批 准, 向 政 府 所 屬 部 門 派 出 監 察 機 構 或 者 監 察 人 員 在 中 央 層 級, 監 察 部 在 國 務 院 所 屬 的 四 十 六 個 部 門 設 置 監 察 局 及 監 察 專 員 辦 公 室, 在 省 的 層 級, 大 多 數 省 在 本 級 政 府 所 屬 的 部 門 設 置 派 出 監 察 機 構, 代 表 派 出 它 的 監 察 機 關 行 使 監 察 職 能 ( 二 ) 角 色 職 責 中 共 監 察 機 關 是 代 表 政 府 行 使 監 察 職 能 的 機 關, 並 具 有 其 獨 立 性 如 依 中 共 監 察 法 第 一 章 ( 總 則 ) 第 二 條 規 定 : 監 察 機 關 是 人 民 政 府 行 使 監 察 職 能 的 機 關, 依 照 本 法 對 國 家 行 政 機 關 國 家 公 務 員 和 國 家 行 政 機 關 任 命 的 其 他 人 員 實 施 監 察 68 中 共 建 政 之 初, 以 行 政 監 察 為 監 察 權 的 主 要 表 現 形 式, 其 沿 革 為 : 一 九 四 九 年 到 一 九 五 四 年 政 務 院 人 民 監 察 委 員 會 ; 一 九 五 四 年 到 一 九 五 九 年 國 務 院 監 察 部 ; 一 九 五 九 年 到 一 九 八 七 年 監 察 機 關 被 撤 銷 ; 一 九 八 七 年 六 月 後 恢 復 成 立 國 務 院 監 察 部 而 法 院 檢 察 院 內 之 監 察 系 統, 至 一 九 八 九 年 及 一 九 九 年 才 陸 續 成 立 69 周 衛 東, 廉 政 理 論 研 究, 北 京 : 中 央 編 譯 出 版 社,2005 年, 初 版, 頁

104 同 法 第 三 條 規 定 : 監 察 機 關 依 法 行 使 職 權, 不 受 其 他 行 政 部 門 社 會 團 體 和 個 人 的 干 涉 但 由 於 主 管 機 關 隸 屬 於 國 務 院, 在 分 權 與 制 衡 下, 一 旦 出 現 自 已 單 位 或 自 己 人 應 受 監 察 時, 可 能 難 以 迴 避, 無 形 中 使 監 察 權 較 難 以 獨 立 行 使 運 作 另 依 據 行 政 監 察 法 第 十 八 條 規 定, 監 察 機 關 為 行 使 監 察 職 能, 履 行 下 列 職 責 : 1. 檢 查 國 家 行 政 機 關 在 遵 守 和 執 行 法 律 法 規 和 人 民 政 府 的 決 定 命 令 中 的 問 題 2. 受 理 對 國 家 行 政 機 關 國 家 公 務 員 和 國 家 行 政 機 關 任 命 的 其 他 人 員 違 反 行 政 紀 律 的 行 為 的 控 告 檢 舉 3. 調 查 處 理 國 家 行 政 機 關 國 家 公 務 員 和 國 家 行 政 機 關 任 命 的 其 他 人 員 違 反 行 政 紀 律 的 行 為 4. 受 理 國 家 公 務 員 和 國 家 行 政 機 關 任 命 的 其 他 人 員 不 符 主 管 機 關 給 予 行 政 處 分 決 定 的 申 訴, 以 及 法 律 行 政 法 規 規 定 的 其 他 由 監 察 機 關 受 理 的 申 訴 5. 法 律 行 政 法 規 規 定 由 監 察 機 關 履 行 的 其 他 權 責 此 外, 遇 有 下 列 情 形 之 一 者, 可 以 作 出 監 察 決 定 或 提 出 監 察 建 議 : 違 反 行 政 紀 律, 依 法 應 當 給 予 警 告 記 過 記 大 過 降 級 撤 職 開 除 行 政 處 分 ; 違 反 行 政 紀 律 取 得 財 物, 依 法 應 當 沒 收 追 繳 或 責 令 退 賠 上 述 監 察 建 議 書 是 行 政 監 察 機 關 實 監 察 權 力 的 行 政 法 律 文 書, 為 行 政 建 議 權 的 表 現 形 式 監 察 機 關 在 檢 查 調 查 中 發 現 一 些 不 屬 於 監 察 對 象 的 單 位 或 個 人 有 違 紀 行 為 時, 有 權 向 其 上 級 主 管 行 政 機 關 發 出 監 察 建 議 書, 建 議 做 必 要 的 處 理 對 於 其 上 級 不 是 行 政 機 關 的 單 位 或 團 體 ( 如 黨 委 會 人 大 政 協 民 主 黨 派 群 眾 團 體 等 ) 則 170

105 不 能 發 出 監 察 建 議 書, 而 是 以 書 函 等 方 式 聯 繫 70 ( 三 ) 監 督 對 象 中 共 監 察 機 關 的 監 督 對 象, 分 成 中 央 及 地 方, 如 依 中 共 監 察 法 第 三 章 ( 監 察 機 關 的 職 責 ) 第 十 五 條 中 明 文 規 定, 國 務 院 監 察 機 關 實 施 監 察 的 對 象 為 : 國 務 院 各 部 門 及 其 國 家 公 務 員 ; 國 務 院 及 國 務 院 各 部 門 任 命 的 其 他 人 員 ; 省 自 治 區 直 轄 市 人 民 政 府 及 其 領 導 人 員 同 法 第 十 六 條, 縣 級 以 上 地 方 各 級 人 民 政 府 監 察 機 關 實 施 監 察 對 象 則 是 : 本 級 人 民 政 府 各 部 門 及 其 公 務 員 ; 本 級 人 民 政 府 各 部 門 任 命 的 其 他 人 員 ; 下 一 級 人 民 政 府 及 其 領 導 人 員 二 反 貪 污 賄 賂 總 局 人 民 檢 察 院 是 國 家 的 法 律 監 督 機 關, 而 最 高 人 民 檢 察 院 則 是 最 高 檢 察 機 關, 其 下 設 置 十 五 個 職 能 部 門 五 個 直 屬 事 業 單 位 及 政 治 部 反 貪 污 賄 賂 總 局 即 是 職 能 部 門 之 一 ( 於 一 九 九 五 年 十 一 月 十 日 正 式 掛 牌 成 立 ), 各 省 的 反 貪 污 賄 賂 局 則 歸 省 檢 察 官 管 轄, 主 要 負 責 懲 治 公 務 人 員 貪 瀆 問 題 主 要 職 責 如 下 : ( 一 ) 負 責 檢 察 機 關 辦 理 公 務 人 員 貪 污 賄 賂 挪 用 公 款 鉅 額 財 産 來 源 不 明 隱 瞞 境 外 存 款 私 分 國 有 資 産 私 分 罰 沒 財 物 等 犯 罪 案 件 之 偵 查 ( 二 ) 組 織 協 調 指 揮 重 大 貪 污 賄 賂 等 犯 罪 案 件 的 偵 查, 直 接 立 案 偵 查 重 大 貪 污 賄 賂 等 犯 罪 案 件 ( 三 ) 研 究 分 析 貪 污 賄 賂 等 犯 罪, 研 擬 懲 治 對 策 ( 四 ) 研 究 制 定 貪 污 賄 賂 檢 察 業 務 工 作 細 則 規 定 反 貪 污 賄 賂 總 局 是 最 高 人 民 檢 察 院 的 下 屬 機 構, 各 省 反 貪 局 則 歸 省 檢 察 官 管 轄, 在 執 行 職 務 時 容 易 受 到 各 級 黨 委 和 行 政 部 門 的 掣 肘, 70 張 益 槐, 中 國 大 陸 監 察 制 度, 臺 北 : 唐 山,1998 年, 初 版, 頁

106 以 致 功 能 難 以 彰 顯 有 鑑 於 現 有 的 反 腐 體 系 無 法 發 揮 預 期 中 的 作 用, 主 要 在 於 政 府 權 力 過 於 集 中, 監 督 管 道 薄 弱 且 力 道 不 足 因 此, 中 共 規 劃 設 置 國 家 預 防 腐 敗 局, 組 織 架 構 係 為 部 會 層 級 並 直 接 隸 屬 於 國 務 院, 另 配 合 積 極 立 法 的 廉 政 法, 將 與 現 有 的 監 察 部 中 央 紀 檢 委 員 會 及 檢 察 院 等 部 門, 構 成 中 共 新 的 反 腐 體 系 國 家 預 防 腐 敗 局 除 承 襲 原 先 反 貪 的 任 務 外, 還 包 括 調 查 濫 權 公 款 消 費 徇 私 舞 弊 等 行 為, 更 將 加 強 對 幹 部 的 教 育 制 度 建 設 權 力 運 行 的 制 約 與 監 督 及 反 腐 的 國 際 合 作 然 在 監 察 部 中 央 紀 檢 委 員 會 及 檢 察 院 等 專 責 機 構 外, 另 設 一 個 國 家 預 防 貪 腐 局 究 竟 能 發 揮 多 大 的 功 用, 抑 或 只 是 疊 床 架 屋, 實 有 待 後 續 觀 察 肆 小 結 針 對 大 陸 貪 腐 成 風 的 嚴 重 性, 胡 錦 濤 上 台 後 即 將 加 強 黨 風 廉 政 建 設 列 為 施 政 重 點, 察 其 原 因, 首 先 是 為 矯 正 先 前 國 家 政 策 過 於 強 調 經 濟 發 展, 卻 忽 略 東 西 城 鄉 貧 富 三 大 差 距 迅 速 擴 大 所 滋 生 的 弊 端 ; 再 者, 為 使 中 共 能 夠 跟 上 市 場 經 濟 體 制 持 續 發 展 的 潮 流, 提 高 領 導 執 政 與 拒 腐 防 變 的 能 力, 使 得 胡 溫 領 導 下 的 中 共 急 欲 藉 由 自 清 贏 得 廣 大 百 姓 的 支 持 與 肯 定, 進 而 得 以 鞏 固 執 政 地 位 與 合 法 性 在 法 制 上, 除 頒 訂 中 國 共 產 黨 黨 內 監 督 條 例 ( 試 行 ) 與 中 國 共 產 黨 紀 律 處 分 條 例 外, 並 通 過 對 黨 政 領 導 幹 部 在 企 業 兼 職 進 行 清 理 的 通 知 黨 政 領 導 幹 部 辭 職 從 事 經 營 活 動 有 關 問 題 的 意 見, 針 對 黨 政 幹 部 提 出 不 得 在 企 業 兼 職 的 利 益 迴 避, 以 及 卸 職 後 的 三 年 兩 不 准 的 旋 轉 門 條 款, 同 時 透 過 媒 體 宣 導 反 腐 倡 廉 觀 念, 並 大 規 模 地 逮 捕 貪 瀆 不 法 之 幹 部, 惟 在 執 行 上 難 免 官 官 相 護, 又 習 於 打 蒼 蠅 不 打 老 虎, 甚 至 成 為 權 力 鬥 爭 之 平 臺 隨 著 反 腐 運 動 推 行, 中 共 當 局 面 臨 左 右 為 難 之 處 境, 由 於 貪 腐 現 172

107 象 根 深 蒂 固, 造 成 調 查 行 動 頻 繁, 加 上 政 府 官 員 涉 案 層 級 高, 致 使 肅 貪 反 貪 成 效 不 彰, 同 時 也 使 得 中 共 難 以 展 現 反 腐 成 果, 也 導 致 廉 政 與 肅 貪 作 為 往 往 流 於 形 式, 不 能 有 效 遏 制 腐 敗 蔓 延 如 每 遇 有 大 案, 皆 由 中 央 指 派 紀 檢 委 員 會 組 成 專 案 小 組 調 查, 71 又 因 中 共 採 行 雙 規 72 措 施, 致 使 其 他 監 察 機 關 甚 至 是 司 法 人 員 成 為 陪 襯 角 色, 形 成 中 央 紀 檢 委 員 會 獨 大 的 情 形, 而 該 機 構 是 否 真 能 發 揮 監 督 角 色, 或 者 淪 為 當 權 者 掌 權 的 工 具, 不 禁 啟 人 疑 竇 此 外, 中 共 另 一 個 重 要 監 督 系 統 政 法 委 員 會, 由 於 政 法 委 掌 控 了 公 安 局 檢 察 院 和 法 院 司 法 局 等 四 大 法 制 體 系, 各 級 政 法 委 書 記 的 權 限 可 謂 權 大 勢 重, 本 應 推 動 法 制 建 設 的 政 法 委, 在 實 際 上 卻 往 往 成 為 了 執 法 犯 法 破 壞 法 治 及 貪 污 腐 敗 的 罪 魁 禍 首 總 之, 中 共 政 權 非 建 立 民 主 先 進 國 家 之 三 權 分 立 司 法 獨 立 新 聞 自 由 司 法 審 查 依 法 統 治 (rule of law) 政 黨 政 治 自 由 選 舉 等 機 制, 將 因 治 標 不 治 本 而 難 以 讓 防 貪 防 弊 工 作, 克 竟 全 功 71 如 喧 騰 一 時 的 中 共 政 治 局 委 員 上 海 市 委 書 記 陳 良 宇, 因 涉 及 上 海 市 勞 動 及 社 會 保 障 局 違 規 使 用 社 保 資 金 為 一 些 不 法 企 業 主 謀 取 利 益 及 利 用 職 務 關 係 為 親 屬 謀 取 不 正 當 利 益 等 案 由 中 共 中 央 紀 檢 委 員 會 在 二 六 年 七 月 間 派 遣 百 人 以 上 的 專 案 調 查 組 進 駐 上 海, 並 以 雙 規 協 助 調 查 等 多 種 名 義, 拘 捕 陳 良 宇 等 涉 案 官 員 經 中 共 政 治 局 審 議 中 央 紀 檢 委 員 會 提 出 的 關 於 陳 良 宇 同 志 有 關 問 題 初 核 情 況 的 報 告, 因 此 決 定 免 去 陳 良 宇 的 上 海 市 委 書 記 常 委 委 員 職 務, 並 停 止 其 擔 任 的 中 共 中 央 政 治 局 委 員 中 央 委 員 職 務 由 此 可 見, 中 央 紀 檢 委 員 會 的 權 力 以 及 其 在 處 理 公 務 人 員 違 反 利 益 迴 避 案 件 的 主 導 性 72 雙 規 一 詞 出 於 中 國 共 產 黨 紀 律 檢 查 機 關 案 件 檢 查 工 作 條 例 第 二 十 八 條 第 三 款 要 求 有 關 人 員 在 規 定 的 時 間 地 點 就 案 件 所 涉 及 的 問 題 作 出 說 明, 是 進 行 紀 律 檢 查 方 面 調 查 的 一 個 措 施, 即 在 規 定 的 時 間 規 定 的 地 點 接 受 調 查 的 簡 稱, 通 常 是 指 高 級 黨 政 人 員 在 接 受 檢 查 機 關 調 查 前 的 黨 內 調 查 和 限 制 人 身 自 由, 是 一 種 隔 離 審 查, 被 雙 規 就 意 味 著 東 窗 事 發 下 臺 和 接 受 法 律 的 審 判, 而 此 措 施 授 予 紀 檢 委 員 極 大 的 權 力, 甚 至 凌 駕 司 法 機 關 173

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