2014我国电力行业与碳交易-修改稿-1216-马改

Transcription

1 2014 中国电力行业与碳交易研究 国网能源研究院 英大传媒投资集团 2014 年 12 月

2

3 目 录 前言 我国碳市场发展现状及展望 我国碳市场发展现状 我国碳交易试点运行效果分析 对我国碳市场的展望及思考 碳市场对我国电力行业的机遇与挑战 电力行业碳减排现状 电力行业开展碳交易的基础 碳市场给电力行业带来的机遇与挑战 我国电力行业开展碳交易需考虑的因素 我国碳市场与电力市场的关系 电力行业开展碳交易的核心要素 总量目标 覆盖范围 配额分配方法 交易机制 碳价与电价传导机制 结论与建议 主要结论 相关政策建议 对电力企业的建议 参考文献 II

4

5 前言 我国政府高度重视生态文明建设, 积极应对气候变化, 利用市场机制推进碳减排工作 十八大提出把生态文明建设放在突出地位, 并着力推进绿色 循环 低碳发展 十二五 规划中提出将单位 GDP 能耗比 2010 年降 16% 单位 GDP 二氧化碳排放量降低 17% 的目标 十八届三中全会提出推行碳排放权交易制度 全国碳交易市场建设已列入中央改革领导小组任务 我国碳市场建设加速推进, 北京 上海等七省市碳市场均已启动, 全国性碳市场计划 年建立 电力行业是碳排放的重要领域,2010 年电力行业碳排放约占全国碳排放总量的 50%; 同时电力行业也是实施碳减排的重要行业, 年电力行业累计减排 CO 2 超过 40 亿吨 我国碳市场发展将对电力行业产生深远影响, 亟需分析电力行业面临的机遇与挑战, 研究电力行业开展碳交易的关键问题及要素 国网能源研究院自 2006 年开始持续追踪和研究碳市场, 形成电网低碳发展作用 电网碳减排方法学开发 电网碳减排潜力测算及电网企业参与碳市场的途径等系列研究成果 近两年来, 国网能源研究院每年都对电力行业与碳交易开展深度研究 今年与英大传媒投资集团联合发布 2014 中国电力行业与碳交易研究 报告, 希望发挥我们的行业研究优势, 为推进碳市场发展贡献一份力量 这份报告主要包括六个方面的内容 : 一是分析我国碳市场发展形势及政策动态, 提出对我国碳市场发展的展望及思考 二是剖析我国电力行业开展碳交易的基础条件, 分析碳市场给电力行业及电力企业 1

6 带来的机遇与挑战 三是分析电力行业开展碳交易需要考虑的因素 四是探讨碳市场与电力市场之间的关系 五是研究电力行业开展碳交 易的核心要素 六是提出电力企业参与碳市场的相关建议 2

7 1 我国碳市场发展现状及展望 2014 年, 联合国政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 的第五次评估报告, 以更多的观测和证据证实全球气候变暖, 认为从 年, 全球地表平均温度上升约 0.85, 二氧化碳 甲烷和氧化亚氮等温室气体的大气浓度至少已上升到过去 80 万年来前所未有的水平 报告进一步证实了人类活动和全球变暖的因果关系, 人为影响对全球变暖的贡献约为一半以上 同时, 报告还指出了减缓气候变化 减少温室气体排放的紧迫性, 只有采取积极行动, 才可能实现 2 全球温升目标 图 1-1 全球温度变化情况资料来源 :IPCC 第五次评估报告 2014 年 9 月 24 日, 联合国气候变化峰会在联合国总部召开, 旨在为 2015 年的巴黎气候变化大会达成一项具有法律效力的全球气候新协议协调意愿 中国国家主席习近平特使 国务院副总理张高丽在峰会主旨发言中明确表态 : 中国作为一个负责任的发展中大国, 将以更大的力度应对气候变化, 主动承担与自身国情 发展阶段和实际能 3

8 力相符的国际义务 2014 年 11 月 12 日, 中美两国发表了气候变化联合声明, 宣布了 2020 年后各自应对变化的行动目标 : 美国计划于 2025 年实现在 2005 年基础上减排 26%-28% 的全经济范围减排目标并将努力减排 28%; 中国计划 2030 年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰, 并计划到 2030 年非化石能源占一次能源消费比重提高到 20% 左右 此前, 欧洲理事会首脑峰会 10 月 24 日确定, 欧盟 2030 年温室气体减排目标在 1990 年基础上减少 40% 中美及欧盟减排目标对 2015 年巴黎气候变化大会上达成新协议有积极促进作用 2014 年 12 月 1 日, 联合国气候变化框架公约 第 20 次缔约方会议暨 京都议定书 第 10 次缔约方会议在秘鲁首都利马召开 会议原定 12 日闭幕, 由于各国对最终决议草案仍存有分歧, 延迟至 14 日才闭幕 利马会议取得了一些进展, 就 2015 年巴黎会议协议草案的要素基本达成了一致, 但围绕气候谈判主要议题的实质性争议并未得到解决, 这些难题将留给明年巴黎气候大会 1.1 我国碳市场发展现状 我国碳市场相关政策 2011 年 10 月, 国家发改委发布了 关于开展碳排放交易试点工作的通知, 批准北京市 天津市 上海市 重庆市 深圳市 广东省 湖北省 两省五市 在 2013 年至 2015 年期间开展碳排放权交易试点工作 2011 年 12 月, 国务院于印发了 十二五 控制温室气体排放 4

9 工作方案, 提出我国控制温室气体的总体要求和主要目标, 还提出基本建立温室气体统计核算体系, 探索建立碳排放交易市场 2012 年 6 月, 国家发改委印发了 温室气体自愿减排交易管理暂行办法, 为全国自愿减排交易开展奠定了技术和规则基础 同时, 该办法还公布了 43 家可直接向国家发改委申请自愿减排项目备案的中央企业名单, 其中包括国家电网公司 华能集团 大唐集团 华电集团 国电集团以及中国电力投资集团等电力企业 2013 年 11 月初, 国家发改委印发了发电 电网 钢铁 水泥 电解铝 化工等 10 个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南 ( 试行 ) 2013 年 6 月 18 日至 2014 年 6 月 19 日,7 个碳交易试点陆续上线交易 在此期间, 各试点关于碳排放交易管理办法 温室气体的核查规范 配额分配 碳排放交易规则等分别制定和发布了相关政策 具体如表 1-1 所示 2014 年 9 月, 国家发改委印发了 煤电节能减排升级与改造行动计划 ( 年 ), 提出 全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于 300 克标准煤 / 千瓦时, 2020 年现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于 310 克 / 千瓦时 等行动目标 该行动对煤电节能减排提出更高要求, 未来碳市场机制设计中需要考虑与该政策的协调 2014 年 9 月, 国务院正式批复同意 国家应对气候变化规划 ( 年 ), 提出要确保实现到 2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 40%-45%, 并要求加快建设全国碳排放交易 5

10 市场 2014 年 11 月 12 日, 中美两国发表了气候变化联合声明, 宣布 2020 年后各自应对变化的行动目标 习近平主席宣布我国计划 2030 年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰, 并计划到 2030 年非化石能源占一次能源消费比重提高到 20% 左右 2014 年 12 月 10 日, 国家发改委公布了 碳排放权交易管理暂行办法, 包括总则 配额管理 排放交易 核查与配额清缴 监督管理等七方面的内容, 规范碳排放权交易市场的建设和运行, 为推动建立全国碳市场奠定管理和规则基础 6

11 表 1-1 五市两省 碳交易试点政策制定情况试点试点工作实施方案碳排放管理办法碳排放核查方法配额管理办法碳交易规则 深圳 上海 北京 广东 天津 湖北 重庆 深圳市碳排放权交易试点工作实施方案 上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见 北京市发展和改革委员会关于开展碳排放权交易试点工作的通知 广东省碳排放交易权交易试点工作实施方案 天津市碳排放权交易试点工作实施方案 湖北省碳排放权交易试点工作实施方案 重庆碳排放权交易实施方案 深圳经济特区碳排放管理若干规定 上海市碳排放管理试行办法 北京市碳排放权交易管理办法 ( 试行 ) 北京市碳排放权抵消管理办法 广东省碳排放管理试行办法 天津市碳排放权交易管理暂行办法 湖北省碳排放权管理和交易暂行办法 重庆市碳排放权交易管理暂行办法 深圳组织的温室气体排放核查规范及指南 上海市温室气体排放核算与报告指南 ( 试行 ) 及九个行业的温室气体核算及报告方法 北京市企业 ( 单位 ) 二氧化碳核算和报告指南 (2013 版 ) 广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则 ( 试行 ) 天津市分行业碳排放核算指南 暂无 重庆市企业碳排放核查工作规范 ( 试行 ) 重庆市工业企业碳排放核算报告和核查细则 深圳市碳排放权交易管理暂行办法 上海市 碳排放配额分配和管理方案 北京市碳排放交易试点配额核定方法 ( 试行 ) 广东省碳排放权配额首次分配及工作方案 ( 试行 ) 天津市碳排放权交易试点纳入企业碳排放配额分配方案 ( 试行 ) 湖北省碳排放权配额分配方案 重庆市碳排放配额管理细则 ( 试行 ) 上海环境能源交易所碳排放交易规则 北京市碳排放配额场外交易实施细则 ( 试行 ); 北京环境交易所碳排放权交易规则 广州碳排放权交易所 ( 中心 ) 碳排放权交易规则 天津排放权交易所碳排放权交易规则全文细则 暂无 重庆联合产权交易所碳排放交易细则 ( 试行 ) 7

12 1.1.2 我国碳排放交易试点最新进展自 2011 年国家发改委宣布建立 7 个碳排放交易试点以来, 我国碳市场规模逐步扩大, 配额总量已达到约 12 亿吨, 成为继 EU ETS 之后的全球第二大碳市场, 预计 2016 年开始试行全国碳市场时将配额总量可能达到 70 亿吨, 成为全球最大 图 1-2 我国各碳交易试点时间轴及特征 截至 2014 年 10 月底,7 个试点省市碳排放交易市场共交易 1375 万吨二氧化碳, 累计成交金额突破 5 亿元人民币 1 7 个碳交易试点的交易价格水平和价格变化情况均有所不同, 市场的活跃程度也不同 截至 2014 年 10 月 31 日, 各地碳交易价格的对比情况如图 1-3 所示 从平均交易价格来看, 深圳市场最高, 湖北市场最低 试点碳价波动范围较大, 历史最高成交价出现在深圳市场, 为 144 元 / 吨, 而历史最低价则低至 17 元 / 吨, 出现在天津市场 目前,7 个碳交易试点中除了湖北和重庆外, 都完成了首个履约期 1 中国应对气候变化的政策与行动 2014 年度报告, 国家发展和改革委员会,2014 年 11 月 8

13 数据来源 : 各碳交易试点交易所网站图 1-3 我国各碳交易试点碳交易价格比较 (1) 深圳碳市截至 2014 年 10 月 31 日, 深圳碳市场的有效交易日共有 272 天, 线上累计交易量 162 万吨, 成交额为 万元, 成交均价为 67.9 元 / 吨, 如图 1-4 所示 从交易情况来看,7 月履约期前三周成交量占一年总量的 60%-70%, 从履约结果上看, 共有 4 家企业未完成履约企业履约率为 99.4%, 配额履约率为 99.7% 数据来源 : 深圳碳排放权交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日 图 1-4 深圳市碳市场线上交易量及交易均价格 9

14 (2) 上海碳市截至 2014 年 10 月 31 日, 上海市有效交易日为 154 天, 成交总量为 161 万吨, 成交总额 万元, 成交均价为 元 / 吨 截止到 2014 年 6 月 30 日, 上海碳交易试点 191 家控排企业完全完成清缴, 按时完成 2013 年履约义务, 履约率为 100% 目前, 上海碳市开始引入机构入场, 大批的金融机构和投资者的进入将为碳价提供支撑 数据来源 : 上海环境能源交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日图 1-5 上海市碳市场线上交易量及交易均价格 (3) 北京碳市截至 2014 年 10 月 31 日, 北京碳市有效交易日为 164 天, 线上成交均价为 元 / 吨, 线上成交量为 万吨, 总成交额为 6023 万元 除此之外, 北京碳市还存在数额较为巨大的协议转让交易 截至目前, 线上和线下累计成交量超过 210 万吨, 成交额突破一亿 2 2 北京碳排放交易开市一年成交额破亿, 新华网,

15 2014 年 7 月 15 日,2013 年碳排放权交易履约工作基本结束 履约情 况显示, 共有 10 家企业未完成履约, 履约率为 97.1% 数据来源 : 北京环境交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日图 1-6 北京市碳市场线上交易量及交易均价格 (4) 广东碳市截至 2014 年 10 月 31 日, 广东省碳交易市场有效交易日为 102 天 碳排放配额有偿竞价平台累计发放 1112 万吨, 共举行了 5 次有偿竞价拍卖, 成交金额共 6.67 亿元, 碳排放市场累计成交 132 万吨, 成交金额共 7139 万元, 平均价格为 元 / 吨 配额竞价平台和碳排放交易市场累计成交 1244 万吨, 累计成交金额 7.38 亿元 2014 年 7 月 15 日为广东碳交易 2013 年清缴履约的最后一个交易日, 广东有 182 家企业完成清缴义务, 仅有 2 家企业未完成履约, 企业履约率达 98.9%, 配额履约率达 99.97% 11

16 数据来源 : 广州碳排放权交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日图 1-7 广东省碳市场交易量及交易均价格 (5) 天津碳市截至 2014 年 10 月 31 日, 天津市碳交易市场有效交易日为 156 天, 碳交易总量为 万吨, 其中协议交易 82 万吨, 占总成交量的 77%, 成交总额为 万元, 平均价格为 元 / 吨 7 月 25 日, 天津完成 2013 年碳排放配额履约, 履约期期间的交易量占总交易量的 59.3% 共有 4 家企业未完成履约, 企业履约率为 96.5% 首次履约期结束后, 天津正在准备起草更加完善的管理办法 数据来源 : 天津排放权交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日 图 1-8 天津市碳市场交易量及交易均价格 12

17 (6) 湖北碳市截止 2014 年 10 月 31 日, 湖北碳市场有效交易日为 142 天, 成交总量为 万吨, 成交总额为 万元, 成交均价为 元 / 吨 湖北碳市吸引了大量投资者, 目前拥有投资者超过 700 位, 包括个人投资者 560 余位, 这使得湖北碳市场流动性比较好 湖北碳市自 5 月份以来价格一直在 25 元 / 吨以下, 相对其他市场比较稳定 湖北正在积极争取成为全国首个碳期货试点, 进一步发现碳价格 数据来源 : 湖北排放权交易所网站, 截止日期 :2014 年 10 月 31 日图 1-9 湖北省碳市场交易量及交易均价格 (7) 重庆碳市截止到 2014 年 10 月 31 日, 重庆仅在 6 月 19 日开始当天产生过 16 笔交易, 总成交 14.5 亿吨, 成交额 万元, 成交均价为 元, 此后重庆市场一直无交易 电力行业参与碳交易试点情况电力行业是碳减排的重要目标行业 7 个试点均将电力行业作为首要控制对象 目前 7 个试点, 共有 3 家电网企业和 155 家发电企业 13

18 纳入 发电企业中, 广东 85 家 ( 含新建项目 ) 湖北 24 家 天津 17 家 上海 14 家 深圳 8 家 北京 7 家 电网企业中, 北京 2 家, 深圳 1 家 电力行业排放的温室气体包括二氧化碳 甲烷 氧化亚氮等, 其 中二氧化碳为主 北京 上海 天津 广东 湖北仅要求控排 CO 2 一种气体, 而重庆要求电力企业控排二氧化碳和氧化亚氮两种气体 7 个试点电力行业配额分配方法不尽相同, 包括历史法 历史强度法等多种方法, 具体见表 1-2 各试点配额大部分免费分配, 广东引入拍卖机制 2014 年广东电力行业配额 95% 免费 5% 拍卖获得 表 1-2 碳交易试点中电力行业配额分配方法试点分配方法分配方式 深圳上海北京广东天津 大部分电力企业采用行业基准线法, 部分电力企业采用历史强度法 行业基准线法历史强度法纯发电机组采用行业基准线法, 热电联产机组采用历史排放法历史强度法 90% 以上免费, 一次性分配 年的配额, 考虑行业增长 100% 免费, 一次性分配 年的配额, 适度考虑行业增长 95% 以上免费, 按年度发放, 以上一年数据为依据 ( 未考虑增量 ) 2013 年电力企业免费额 97%,2014 年免费额 95%, 按年度发放 考虑经济社会发展趋势 100% 免费, 一次性制定 年年度配额, 每年可调整 湖北历史强度法 100% 免费, 未考虑增量 重庆 历史法 100% 免费, 按逐年下降 4.13% 确定年度配额总量 控制上限, 未考虑增量 除湖北外, 其余 6 试点均发布了碳排放量化和报告指南, 发电企 业的碳核算存在地域差异 3 同时, 国家发改委在 2013 年公布发电企 业碳核算标准, 各试点核算标准与国家行业标准还存在差异性 电网 3 电力行业碳市困惑,21 世纪经济报道,

19 企业碳核算方面, 仅有国家发改委发布的行业标准 由于 7 个试点在覆盖范围 配额分配 碳排放核算等方面规则和方法存在差异, 导致电力行业中不同试点地区的电力企业所承担责任不尽相同 尽管 7 个试点有探索不同模式 结合地区实际的考虑, 但未来要想在更大范围内开展碳交易, 就需要重点考虑这一问题 1.2 我国碳交易试点运行效果分析经过一年多的试点交易期, 从当前数据来看, 我国碳市场进展顺利, 取得的成效十分显著 : 一是探索适合我国国情的碳市场模式, 积累实践经验 碳市场在我国还是新生事物, 我国国情与欧美等发达国家还存在一些不同, 适合我国国情的碳市场模式需要逐步摸索 通过 7 个试点的实践, 在碳交易制度及碳市场建设等方面积累了丰富的经验, 为下一步推动建立全国碳排放权交易市场奠定良好基础 二是利用市场手段推动节能减排效果初步显现 以深圳为例, 与 2010 年相比,635 家控排企业万元工业增加值碳强度下降了 33.5%, 提前超额完成了深圳 十二五 碳强度下降 21% 的要求 4 通过建立碳市场, 重点排放单位能够通过市场交易获得减排效益 以北京为例, 经初步测算, 通过建立碳市场, 全市重点单位碳减排综合成本平均降低 2.5% 左右 5 三是加深碳市场认识, 企业减排意识有所增强 碳交易市场启动 4 5 深圳明年全球首创公共交通纳入碳市场, 中国新闻网, 北京市碳排放权交易试点取得明显实效, 北京市发展改革委网站,

20 以后, 全社会增加对碳市场的关注和认识, 重点排放企业逐渐增强节能减碳意识 如电力行业中, 华能集团组建了专业化的华能碳资产经营有限公司 ; 国家电网公司于 2013 年 11 月正式成立了置信碳资产管理公司, 专业从事碳资产经营业务 四是碳交易的开展还带动中介服务和低碳环保产业发展 通过开展碳交易, 带动了相关咨询 核查 交易服务 绿色金融等业务发展, 培育和发展市场中介服务机构, 培养了一批核查 咨询等专业人才 同时, 碳交易也推动合同能源管理 节能改造 新能源与可再生能源发展, 促进节能低碳环保产业的发展 我国碳市场建设取得初步成效, 但由于各试点建设速度较快, 准备工作并不完全充分, 还存在一些问题需要今后予以完善和解决 : 一是市场交易量相对较小, 流动性不均衡 截至 2014 年 10 月 31 日,7 个试点交易量为 1375 万吨, 约占配额总量的 1% 左右, 成交量较低 从交易量走势可以看出, 市场在履约冲刺阶段表现较为活跃, 但在平时交易较平淡, 流动性不均衡 七省市碳市场管理和运行相对独立, 碳交易机制和规则不尽相同, 限制了市场的规模和流动性, 各地碳价也存在差异, 碳市场发现价格的作用未充分发挥 二是法律约束力和监管能力有待加强 碳交易政策得以实施的基础是必须要有健全的市场监管和强制法律约束力的保障 只有深圳通过了地方人大立法, 北京通过了人大决定, 其他试点由于缺乏法律指导及上位法的支撑, 对排放单位的约束力相对较弱 各试点对于市场参与方资质的认证和交易行为的监管也存在着标准不一的情况, 缺乏操作性 16

21 三是企业交易意识还需进一步培养 对于大多数国内企业来说, 碳交易是一个新生事物, 理解 熟悉到参与碳交易需要一个过程 目前, 由于各试点建设速度较快, 在碳交易政策制定和推进过程中, 各类信息公开的及时性和透明度还有所欠缺, 也使得企业不能完全了解政策和市场情况, 影响企业对碳交易的参与程度, 这也是目前碳交易不活跃的原因之一 1.3 对我国碳市场的展望及思考 (1) 展望我国将逐步建立全国性碳排放权交易市场, 以现货市场起步, 并逐步探索建立碳金融市场, 远期实现与国际市场有效衔接, 推动全球碳市场的建立 全国碳市场的建设趋势已经非常明确 未来全国碳市场应是一个统一开放 竞争有序的市场, 政策公开透明 市场规则统一 监管体系完备 市场信息公开, 激发各类市场主体积极性, 增强市场流动性, 充分发挥市场机制作用促进减排目标实现 全国碳市场建立初期, 为稳妥推进碳市场建设, 以现货交易为主, 但可探索碳期货等金融产品的相关市场机制 随着全国碳市场建立与完善, 逐步向碳金融市场过渡, 建立完善市场机制, 开发更丰富的交易产品, 开展更多元化的交易类型 总体来看, 我国碳市场虽然刚刚起步, 但是国民经济可持续发展的内在要求和 使市场在资源配置中起决定性作用 的改革要求, 以及落实 十二五 十三五 碳强度控制目标的实际需求, 决定着我国碳市场发展前景良好 随着我国碳市场的发展, 稳妥推进我国碳市 17

22 场与国外碳市场对接, 提升我国在全球碳定价及碳市场规则制定方面的话语权 (2) 思考我国碳市场发展前景广阔, 但建立一个统一的全国碳市场并非易事, 还将面临很多的困难和障碍 全国碳市场建设, 需要考虑三个关键问题 : 一是顶层统筹问题, 统筹中央与地方 地方与行业 政府与市场三个关系 加强全国碳市场顶层设计, 设定全国碳市场碳排放总量控制目标, 统一配额分配制度, 统一市场规则和监管机制, 统一监测 报告 核查制度等, 这样才有利于形成统一的市场, 使碳排放配额在全国范围内自由流通, 最大限度实现资源优化配置 在全国碳市场建设过程中, 要协调和处理好三个关系 : 一是中央与地方的关系 核心是国家排放配额总量及地区排放配额总量确定问题 从中央角度, 从整体把握全国碳市场总量控制目标, 从国家层面统筹各地区发展和产业优化布局 ; 从地方角度, 更希望减排的同时能保障本地区发展 二者的目标并不完全一致, 如何能实现协调和均衡是需要着重考虑的问题 二是地方与行业的关系 全国碳市场碳排放总量是按照地区分解, 但行业的减排目标也需要考虑行业自身的特性, 并需要在全国范围内进行行业统筹, 因此如何协调地区和行业控排目标是需要重点考虑的问题, 尤其是对于电力等需要跨地区 大范围优化配置的行业 三是政府与市场的关系 全国碳市场建设应将市场化运行和政府调控进行有机结合 政府负责碳市场的制度设计, 完善市场配套政策和监管体 18

23 系, 为市场发展提供政策支持及服务 市场机制建立后, 更多是发挥市场主导作用, 发挥市场发现价格 配置资源的作用 但由于碳市场涉及到很多行业, 并且与经济发展密切相关, 具有一定的复杂性, 在市场发展初期需要充分发挥政府的调控作用, 将碳市场带来的风险降至最低 二是立法先行问题, 建立完善碳交易相关法律法规, 增强碳交易政策的强制性和约束性 党的十八届四中全会中审议通过的 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 中明确指出, 在实现生态良好的战略目标时, 必须更好发挥法治的引领和规范作用 决定 的出台将对我国碳交易的立法先行发挥更强的促进作用, 我国的碳市场应建设成为一个有法可依 严格依法运行的公平公正的市场 我国应加快推进应对气候变化和碳交易方面的立法进程, 增强碳交易政策的强制性和约束性 近日, 碳排放权交易管理暂行办法 已出台, 还需建立完善相关配套政策和监管制度, 规范碳市场建设和发展 三是碳市场能力建设问题, 包括政策制定 组织实施 市场监管及企业碳管理等多方面的基础能力体系建设 在今后的市场发展中, 需要不断全面加强碳交易的基础能力体系建设, 既包括政策的制定者 实施者和相关管理者, 也包括管控单位和交易的参与者, 还要培育市场中介服务机构 政府 企业 交易机构等各层面的碳管理体系建设 专业人才队伍建设 技术和管理手段创新等需要加强 目前第三方审定和核证机构 碳资产管理公司 碳咨询及碳金融机构的数量还较少, 围绕碳交易的低碳服务产业, 需要进一步培育和发展, 要建立完善促进低碳服务产业发展的激励机制 企业碳管理, 关键是夯实 19

24 数据基础 全国碳市场建设, 政策设计更为复杂, 坚实可靠的数据基 础至关重要 目前我国企业温室气体排放统计体系尚不健全, 存在历 史排放数据缺失 数据质量不高等问题, 这是需要迫切解决的问题 20

25 2 碳市场对我国电力行业的机遇与挑战 2.1 电力行业碳减排现状十二五 期间, 我国电力工业取得重大发展成就, 电力装机从 2010 年的 9.66 亿 kw 增加到 2013 年的 亿千瓦 目前我国装机容量已超过美国位居世界第一 我国能源资源禀赋决定了电源结构长期以煤电为主 截至 2013 年底, 火电装机容量为 8.6 亿千瓦, 占 69%, 见表 年, 火电机组发电量为 3.9 万亿千瓦时, 占全国发电量的 80% 表 年全国发电装机容量情况 中电联快报 :2013 年全国发电装机平稳较快增长 结构持续优化 电力行业是碳排放的重要领域,2010 年数据显示电力行业碳排 放约占全国碳排放总量的 50% 同时, 电力行业也是碳减排的关键领 21

26 域 近十多年来电力行业在实施节能减排方面已经采取了卓有成效的措施, 取得了举世瞩目的成绩, 主要体现在以下几个方面 : 一是大力发展新能源和可再生能源 据中国电力企业联合会统计, 近 10 年清洁能源快速发展, 风电装机累计增长 118 倍, 太阳能光伏发电装机累计增长 67 倍 截至 2012 年底, 我国水电 并网风电装机分别以 2.49 亿千瓦 6142 万千瓦, 规模居世界第一 ; 全国非化石能源装机比重提高到 28.5% 二是推进火电结构调整, 降低发电煤耗 加大电源结构调整力度, 实施 上大压小, 发展超临界和超超临界等高参数大容量机组, 关停小火电机组 从 2006 年以来, 全国 30 万千瓦等级以上的大型火电机组占火电机组的比重已经达到 75% 以上 加强发电机组运行管理, 不断降低供电煤耗 供电煤耗从 2007 年的 356 克 / 千瓦时下降到 2013 年的 321 克 / 千瓦时, 相当每年节约标准煤 1 亿吨左右, 折合减排 2.77 亿吨二氧化碳 三是提高电网运行管理和技术水平, 降低输配电网损 建设特高压输电线路, 淘汰输配电网高损耗设备, 推广节能环保的新材料和新设备的应用, 提高电网输送效率, 降低输配电损耗 2012 年我国线损率为 6.62%, 比 2003 年降低 1.1 个百分点 优化电网网架结构, 优化电网运行方式, 推行节能发电调度, 开展跨省区电力交易和发电权交易, 加强智能电网建设, 提高电力系统运行效率, 促进系统的节能减排 四是进一步提高低碳技术的研发和应用水平 大力推行洁净煤发 22

27 电技术, 进一步提高核电技术装备自主化 大型水电机组制造和运行 技术 风电 太阳能等其他可再生能源发电技术的研发和应用水平, 研究二氧化碳捕集与封存技术 (CCS) 等 电网技术水平方面, 特高 压技术得到了示范工程的检验, 在世界电网科技领域实现了中国创造 和中国引领 尽管电力行业节能减排工作取得显著成效, 发电煤耗和线损率 不断降低, 但经济社会发展驱动电力需求仍将保持持续增长趋势 我 国清洁能源装机和发电量持续增长, 但我国能源禀赋决定煤炭未来相 当长的时期里仍是发电的主要来源 总体来看, 未来电力行业碳排放 强度将逐渐降低, 但排放总量依然逐年增加, 电力行业节能减排的形 势依然比较严峻 表 2-2 燃煤电厂装机及碳排放趋势 参考情景 发电量 ( 亿千瓦时 ) 装机容量 ( 亿千瓦 ) CO 2 排放量 ( 亿吨 ) CO 2 排放率 ( 千克 / 千瓦时 ) 注 : 何深, 华北电力大学, 博士论文 电力行业碳排放交易理论体系研究, 电力行业开展碳交易的基础 电力行业因为具有特性相对统一 数据基础良好 碳排放量大且 集中 易于计量和检测等特点, 被公认为是碳交易行业试点的首选 EU ETS 美国 RGGI 和加州碳交易体系 新西兰和澳大利亚等碳交 易体系中, 电力行业是重要参与方 我国 7 个碳交易试点中, 电力行 23

28 业是重点控排行业, 见表 2-3 我国电力行业开展碳交易具有一定优 势, 但也面临一些困难和问题 表 2-3 七省市碳排放权交易试点行业范围 试点省市北京天津上海深圳广东重庆湖北 行业范围电力 热力 水泥 石化 汽车 其它工业和服务业电力 热力 钢铁 化工 石化 油气开采钢铁 石化 化工 电力 建材 纺织等工业 ( 制造业 ) 企业 大型公共建筑电力 水泥 钢铁 石化电解铝 铝合金 电石 烧碱 水泥 钢铁等行业电力和热力 钢铁 水泥 化工 石化 汽车和其它设备制造等 一是电力行业具有特性相对统一 计量系统相对完善 数据基础良好 碳排放量大且集中 易于计量和检测的特点 电力行业整个计量系统比较完善, 相对容易解决碳交易中的计量 核证等问题, 相对其他行业较适合成为试点行业 二是电力行业市场和资源基础较好, 能够较快地适应碳市场 电力行业中发电企业和电网企业较早开发过 CDM 项目, 对碳市场有一定认识, 具备一定人才和技术基础 电力行业也开展跨省区电力交易 发电权交易等交易活动, 市场意识和交易基础良好 这些经验有助于电力行业较快地适应碳市场 三是我国电力行业技术水平已达到或接近国际水平, 减排潜力深度挖掘面临较大难度 目前我国对电力行业减排已有较为严格的标准和要求, 煤电机组供电煤耗和电网线损水平已达到或接近国际先进水平, 节能减排空间逐步缩小 ; 发展清洁能源及低碳技术是必然选择, 24

29 但是低碳技术发展尚不稳定 缺乏核心技术 成本过高等问题, 使得短期内还无法完全依靠低碳技术解决减排的问题 因此, 充分考虑我国电力工业的减排潜力, 设置合理的总量控制目标至关重要 四是目前我国电价是政府管制的, 发电计划也由政府制定, 存在碳价难以传导 发电量难以自主确定的问题 目前, 我国大部分地区的上网电价与售电价仍由政府批复, 电力价格还不是由市场决定 碳价不能反映电价, 无法体现不同机组减排技术水平 减排成本的差异 发电计划由政府制定的, 发电企业还不能按照市场化方式自主确定发电量 碳市场环境下, 企业面临有富余配额却不能多发电 没有富余配额但必须完成计划电量的矛盾 当前, 我国电力市场化改革正在推进之中, 提出逐步取消发电计划 推进发电侧和销售侧电价市场化, 但改革到位还需要一个过程 2.3 碳市场给电力行业带来的机遇与挑战 碳市场给电力行业带来的机遇 (1) 促进电力行业落实国家碳减排政策我国 十二五 规划提出 2015 年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比 2010 年下降 17% 的目标 国家应对气候变化规划 ( 年 ), 提出要确保实现到 2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 40%-45% 近期, 我国提出 2030 年左右达到二氧化碳排放峰值, 我国碳减排任务还是比较艰巨的 作为排放大户的电力行业, 将承担大部分的减排任务 我国正在开展的碳排放权 25

30 交易试点工作与即将建立的全国性碳交易市场, 为电力行业完成减排任务提供一种新的市场化手段 (2) 促进电力行业实现发展方式转变碳市场的建立将推动火力发电的清洁化和高效化, 并提高水电 风电等清洁发电装机比例, 实现电力行业向低碳化发展方式转变 截至 2013 年底并网风电 7548 万千瓦, 同比增长 24.5%; 并网太阳能发电装机容量 1479 万千瓦, 增长 3.4 倍 另一方面, 碳市场的建立将进一步促使我国通过跨省区电力输送实现资源大范围优化配置, 尤其是西北风电和西南水电等清洁能源将在更广阔的范围内进行消纳 2030 年非化石能源占一次能源消费比重将提高到 20% 左右 非化石能源发展速度进一步加快, 亟需电网平台作为支撑, 电网在电力低碳发展中的作用愈加凸显 (3) 促使电力行业加快清洁电力技术研发应用我国通过碳交易试点建立碳交易机制的主要目的是实现绿色和可持续发展 电力行业承担的减排任务将促使行业加快清洁发电 输电 配电 用电技术的研发工作 目前, 我国在洁净煤技术 新能源发电技术 智能电网技术 特高压输电技术 电动汽车技术等低碳电力技术方面取得了较大进展, 下一步我们将继续加快清洁电力技术的研发工作 随着电力行业清洁技术的广泛应用, 自身减排能力的加强将使电力企业在未来碳交易市场中占据更为有利的位置 (4) 碳市场发展使得电网在电力低碳发展中的作用愈加凸显 碳市场的建立将推动火力发电的清洁化和高效化, 并提高水电 26

31 风电等清洁发电装机比例, 实现电力行业向低碳化发展方式转变 电网在电力低碳发展中将发挥平台作用, 通过优化调度方式 组织跨省区电力输送 开展发电权交易等多种交易实现资源大范围优化配置, 尤其是西北风电和西南水电等清洁能源将在更广阔的范围内进行消纳 我国提出 2030 年实现二氧化碳排放峰值,2030 年非化石能源占一次能源消费比重将提高到 20% 左右 非化石能源发展速度进一步加快, 亟需电网平台作为支撑, 电网在电力低碳发展中的作用愈加凸显 碳市场给电力行业带来的挑战总体来看, 碳市场对电力行业发展方式 电源布局 生产运行 投资结构等多方面产生影响, 将给电力行业带来重大挑战, 主要表现在 : 一是电力行业面临保增长和碳减排的双重压力 我国电力行业需要加快发展以满足快速增长的电力需求, 同时来自国家的减排压力有增无减 在确保增长的同时降低碳排放将是未来电力行业面临的巨大挑战 二是目前我国对电力行业减排已有较为严格的标准和要求, 火电机组技术水平已达到或接近国际水平, 为进一步实现未来减排目标要求更多发展非化石能源发电和提高电力系统整体效率 从企业层面来看, 碳市场给发电企业和电网企业带来一些影响, 具体如下 : (1) 碳市场对发电企业的影响一是影响发电成本 从长期来看, 发电企业实施碳减排, 参加碳交易必然要增加成本, 包括碳成本 技术成本和管理成本 27

32 二是影响发电行为 目前我国发电企业的发电量由政府管制, 企业尚无法根据碳市场情况进行适应性生产调节 但随着电改的深入, 未来除公益性和调节性之外的发电计划逐步放开, 发电企业可以根据自身情况和市场状况安排生产 火电企业碳排放配额分配数量和方式, 将影响直接其发电行为 三是影响发电投资结构 碳交易将促进发电企业调整其投资结构, 倾向于可再生能源发电 高效低煤耗机组的引进和研发 碳捕集技术研发和应用等方面的投资 (2) 碳市场对电网企业的影响 一是电源结构和电力供需格局将发生变化, 对电网规划布局等产生一定的影响 从电力供应来看, 碳交易有助于推动电源结构低碳化 清洁化, 同时推动电源向西部可再生能源富集地区或碳排放约束相对宽松地区布局 从电力需求来看, 碳交易的施行将会推升工业企业能源消耗成本, 促进地区经济结构调整, 使高耗能产业向低成本地区转移, 电力供需形势发生变化 随着电源结构和电力供需格局变化, 对电网规划布局等产生一定的影响 二是碳交易将推动可再生能源的快速发展, 将对电网调度运行 交易组织提出更高要求 风电等变动性新能源大规模并网, 显著影响电网安全稳定性, 增加电网调度运行的难度 同时清洁能源大规模发展, 也需要在有效的市场机制下, 通过组织开展跨区跨省清洁能源交易, 在更大范围内进行消纳 三是对电网企业的碳减排提出了更高要求 目前七个碳交易试点 28

33 中有三家电网企业纳入, 主要考虑企业直接排放 用电和供热的间接排放, 以及供电的间接排放 随着我国节能减排力度的加大, 特别是电力行业整体纳入碳排放总量控制后, 线损带来的间接排放以及六氟化硫气体可能被纳入强制减排范围 未来电网公司可能被要求报送排放数据 开展核查, 并可能面临排放量控制要求 29

34 3 我国电力行业开展碳交易需考虑的因素 与发达国家不同的是, 目前我国正处在经济快速增长阶段, 电力需求增长是必然趋势 电力发展空间的扩张和碳排放总量的收缩之间存在矛盾, 如何调解这对矛盾, 是电力行业开展碳交易重点需要考虑的问题 针对我国现实国情和网情, 电力行业开展碳交易重点考虑以下几个关键问题 : (1) 从我国国情看, 我国电力市场发展空间是逐步扩张的, 而碳市场是逐步收缩的, 两个市场发展趋势不同, 碳交易机制设计要有利于促进电力工业可持续发展, 而不是约束 从国情来看, 我国仍处于工业化 城镇化快速发展阶段, 经济社会发展水平和人均用电水平较低, 这决定未来一定时期内电力需求仍将持续增长, 发展仍是中国电力工业的首要任务 电力行业要满足日益增长的电力需求, 未来的发展空间是逐步扩展的, 而市场环境下碳排放权益成为一种稀缺资源, 碳市场空间是逐渐收缩的 因此, 必须客观认识并慎重考虑电力市场空间扩展性与碳市场空间收缩性两种不同的趋势 对于电力行业, 要统筹考虑电力发展与减排的关系, 通过适度约束促进电力低碳发展, 保障电力供应 同时, 还要充分认识到碳市场初期极可能出现的碳排放指标囤积惜售现象, 在机制设计上要注意如何保障碳市场交易的活跃性问题 30

35 图 3-1 我国电力装机容量增长情况 ( 年 ) (2) 我国碳市场需要在全国范围内开展, 才能适应清洁能源发展 更大范围资源优化配置的需求 我国能源资源禀赋决定了以煤为主的格局将长期存在, 以煤电为主的电源结构将长期存在, 关键是提高发电效率 优化煤电结构 我国可再生能源分布不均衡, 大多集中在西部和北部地区, 需要走集中开发 大规模外送 大范围消纳的发展道路, 因此碳交易规则要适应我国能源资源大范围优化配置的要求 建设全国统一的碳市场, 利用不同地区 不同行业 不同企业之间减排成本差异, 促进碳排放配额在全国范围内的流动, 力争以最低成本高效完成预定的减排目标 (3) 我国区域发展不平衡的国情要求碳交易机制设计考虑到区域能源资源禀赋的差异性, 要有利于能源布局优化 我国能源资源分布与经济发展呈明显的 逆向分布, 能源资源主要集中在西部和北部地区, 区域能源供应及消费构成相差较大 因此, 在碳交易机制制定上要考虑区域的差异性, 包括经济发展水平 电力工业发展水平 31

36 能源资源情况 电价水平的差异等 结合国家能源战略调整的总体思路, 从全国资源优化配置的角度, 合理分配碳减排指标, 适当向西北部能源资源富集地区倾斜, 以引导电源向西部布局 (4) 全国碳市场建设要与电力市场化改革进程相协调 目前我国电力还没完全市场化, 电价没有完全放开, 发电量指标主要由政府分配, 这与国外有很大区别 在目前的体制和机制下, 一方面, 碳排放指标的分配要考虑与电量指标相结合 ; 另一方面, 政府部门要研究设立销售电价与碳市场价格的传导机制, 将碳成本传递给用户, 促进用户节能减排 我国电力市场化改革正在逐步推进, 碳市场建设要与电力市场建设及电价改革进程协调推进 结合碳市场进程, 可以选择部分典型地区, 开展电力行业开展碳交易相关模拟和机制设计, 更好地推动两个市场建设和发展 32

37 4 我国碳市场与电力市场的关系 碳市场与电力市场在管理和运作通常是彼此独立的, 是两个相对独立运作的市场, 但二者存在一定关联关系, 并且相互影响 相互作用 因此, 有必要对两个市场的相互关系进行深入探讨 图 4-1 全国碳市场与全国电力市场的关系 (1) 碳市场和电力市场形成的根源不同, 市场运作通常是彼此独立的, 是相互独立的两个市场 对于火电企业, 发电的同时伴随着碳排放, 也因此将电力交易与碳交易关联在一起 但从形成根源来看, 碳市场是政策形成的市场, 电力是需求驱动的市场, 二者截然不同 电力市场与碳市场有各自政策 管理和交易体系, 两个市场的管理和运作是彼此独立的, 交易流程通常也是彼此独立的 火电企业的碳交易与电力交易可以设在同一交易机构开展, 也可以分别在电力交易机构和碳交易机构开展 从国际上来看, 将两者设在同一个交易机构的 33

38 包括北欧的 Nord Pool 电力交易所 意大利电力交易所 (IPEX) 等 (2) 我国碳市场与电力市场都需要在全国范围内配置资源, 最终形成全国统一市场 统一市场能够为各类商品和生产要素自由流动和优化配置创造条件, 使经济保持活力和效率 建设全国统一的碳市场, 利用不同地区 不同行业 不同企业之间减排成本差异, 促进碳排放配额在全国范围内的流动, 力争以最低成本高效完成预定的减排目标 同样, 构建全国统一电力市场, 将使更多的市场主体参与电力交易, 增加市场的竞争度, 发挥市场发现价格和配置资源的重要作用 构建全国统一的碳市场和电力市场, 都要以统一设计为前提, 以统一规则为基础, 按照市场总体规划框架推进 (3) 碳市场与电力市场形成合力将极大地促进清洁能源发展 随着全国碳市场的建立, 在碳排放总量约束下, 促使电力企业实施节能减排, 开发和利用低碳和节能技术, 推动风电 光伏发电等低碳能源的大力发展, 同时碳价将计入火电企业成本, 降低其市场竞争力, 也为可再生能源提供发展空间 我国风电 太阳能等可再生能源资源丰富但大多远离负荷中心, 通过加快建立能够提供实时平衡 辅助服务等灵活交易的全国统一电力市场, 将促进清洁能源在更大范围内配置消纳 碳市场和电力市场形成合力, 将促进清洁能源的投资 建设和利用 (4) 碳市场对发电企业发电行为和终端用户用电行为产生影响, 进而影响电力市场供需关系 火电企业同时参与碳市场与电力市场, 在碳排放总量约束下, 将对其发电决策和投资行为产生影响 碳市场 34

39 还将推动风电 光伏发电等低碳能源的大力发展 碳市场对电力用户的用电行为产生影响, 促进用电大户节约用电, 开展节能改造工作 随着电改的深入, 未来除公益性和调节性之外的发电计划逐步放开, 发电企业可以根据自身情况和市场状况安排生产 在碳价发生波动时, 很可能发生碳价高, 火电企业发电量降低而可再生能源企业发电量上升 ; 碳价低, 火电企业发电量升高这种情况 从长期来看, 碳市场环境下, 发用电行为将发生变化, 投资结构和布局也会变化, 进而使电力供需形势和区域分布发生变化, 进而将对电网规划建设产生影响 (5) 在电力市场化条件下, 碳价计入发电成本, 将在一定程度上将影响电价 碳价与电价之间相互影响, 在电力市场化条件下, 电价是影响碳价变动的基础性因素, 同时电价也会随碳价波动 从欧盟的经验来看, 欧盟天然气价格 原油价格 电价与 EUA 价格呈直接的正相关性 碳价的变化也会影响电价, 如在欧盟第二阶段,EUA 价格每上涨 1 欧元, 北欧的电价就上涨 0.74 欧元 欧洲电力市场相对成熟, 碳市场主要纳入发电企业, 发电企业可将碳价部分或全部转移到终端消费者, 从而对终端用电行为产生影响, 但前提是配额不能过量发放 因此, 实施碳交易政策, 应允许电价上涨, 避免对电力投资产生影响, 以保障电力供应 总体来看, 碳市场与电力市场是两个相互独立的市场, 但存在一定关系, 相互影响 相互促进, 要在顶层统筹全国碳市场和电力市场的发展, 政策制定要有助于两个市场协调发展 相互促进 35

40 5 电力行业开展碳交易的核心要素 电力行业是我国碳排放和碳减排的重要领域, 也是碳交易市场的重要主体之一 目前我国七省市碳交易试点都将电力纳入 未来全国碳交易市场建立后, 电力行业将被整体纳入, 需要对电力行业开展碳交易的核心要素进行深入研究, 包括总量目标 覆盖范围 配额分配方法 交易机制等 5.1 总量目标我国碳排放总量控制目标设定应采取 先强度控制 后总量控制 原则 碳排放总量控制目标包括相对量的碳排放强度控制和绝对量的碳排放总量控制两种 根据我国国情 发展阶段和实际能力,2030 年达到碳排放峰值前应实行碳排放强度控制目标, 之后再实行碳排放总量控制目标 确定碳排放总量目标后, 再区分碳市场总量和非碳市场总量 从 EU ETS 经验来看, 第一阶段碳市场总量占欧盟碳排放总量的 40%, 第二阶段扩展到 50%, 第三阶段为 60% 从国内 7 个试点来看, 碳市场总量占地区碳排放总量的 40%-60%, 见表 5-1 表 5-1 各碳交易试点碳市场配额总量及占比情况 试点 2010 年排放情况 碳强度目标 碳市场配额总量 占地区排放 ( 亿吨 ) ( ) ( 亿吨 ) 总量比例 深圳 % 三年共计约 约 40% 1.02 亿吨 上海 % 1.6 亿吨约 40% 北京 % 0.55 亿吨约 40% 36

41 广东 % 3.88 亿吨 (14 年为 约 42% 4.08 亿吨 ) 天津 % 1.6 亿吨 (15% 留给 约 60% 新成员或储备待用 ) 湖北 % 3.14 亿吨 约 45% 重庆 % 1.25 亿吨 约 45% 电力行业纳入碳交易体系中, 需要根据全国碳市场排放配额总量来设置, 同时综合考虑能源消费总量控制 可再生能源发展目标 煤电节能减排升级等政策因素, 还要充分考虑未来全社会用电需求 电力行业减排潜力和减排成本等诸多因素 电力行业总量目标设定遵循 先强度后总量 和 存量和增量差异控制 原则 考虑未来电力需求持续增长, 对于电力行业应先实施基于碳排放强度的控制目标, 未来条件具备时再实施绝对总量控制 5.2 覆盖范围碳交易体系要覆盖重点排放企业, 初期重点放在减排潜力较大 能力较强的大型企业, 待市场成熟后, 再逐步扩大控排企业范围 例如, 欧盟 EU ETS 仅纳入 20MW 及以上电力 供热设施, 美国 RGGI 仅纳入 25MW 以上的使用化石燃料的火电厂 目前七省市碳交易试点中企业纳入强制减排的标准不一, 天津 广东 上海为年碳排放量 吨以上, 而北京为年碳排放量 吨以上, 深圳为年碳排放量 5000 吨以上 (2014 年改为 3000 吨以上 ), 湖北则为综合能源消费量 吨以上 37

42 若按照年排放 吨二氧化碳当量的标准, 则拥有 10MW 及以上火电机组的企业都将纳入碳交易体系, 装机容量约占全国总装机容量的 70% 按照电力碳排放直接产生源, 初期考虑将发电端纳入碳交易体系 从国际经验来看,EU ETS RGGI 等碳交易体系仅纳入发电企业 目前国内 7 个试点, 电力排放考虑发电的直接排放和终端用电的间接排放, 即生产端和消费端同时纳入 虽然核算终端电力间接排放, 有助于促进终端节电, 但存在重复计算问题, 可能导致配额超发 目前天津 湖北等试点配额价格走低, 交易量低, 与配额分配过量有一定关系 全国碳市场需要合理界定电力排放纳入的范围, 建议初期仅纳入生产端 5.3 配额分配方法世界范围内, 主要有两种配额分配方式 : 根据特定规则免费分配 采用拍卖方式有偿分配 免费分配主要有两种方法 : 历史法和基准法 历史法主要基于历史排放量或历史排放强度来分配配额, 优点是操作相对简单 分配标准统一 可接受性强, 缺点是存在已释放减排空间的先进企业反而得到更少的配额 无法覆盖新增产能和企业早期减排行动等问题 基准法包括历史强度法和行业基准线法, 基准法的使用可以弥补历史法的劣势, 但在基准选择和尺度把握上还存在难度和复杂性, 目前各试点主要在电力和供热领域应用 初始配额分配除了免费分配外, 还有拍卖方式 拍卖模式理论上被认为是最具有经济效率的分配方式, 而且拍卖所得收入还支持低碳发展 但相对于免费分配, 38

43 拍卖方式将增加企业经营成本, 影响企业竞争力, 在碳市场建设初期, 不容易被企业接受 因此, 在碳排放权交易制度实施初期, 大部分配额以免费方式分配给控排企业 从国内试点来看, 发电企业的配额分配主要有历史法和基准线法两种, 采用基准线法居多 深圳大部分电力企业采用行业基准线法, 部分电力企业采用历史强度法 ; 北京 天津和湖北采取历史强度法 ; 上海采用行业基准线法 ; 重庆主要基于历史法 各试点配额分配方式均以免费为主, 深圳 北京 广东试行少部分配额拍卖方式, 上海 天津一次分配三年配额 对于电网企业, 仅北京试点考虑了供电的间接排放 电网企业未区分既有设施和新增设施, 排放配额分配包括两部分 : 一是企业自用能耗直接排放的 CO 2, 采用历史总量法 ; 二是供电所产生的间接排放, 采用历史强度法, 该企业在 年平均单位销售电量的碳排放强度乘以相应年份的销售电量, 再乘以调整系数 对于发电企业, 应区分既有设施和新增设施, 采用不同的配额分配方法 对于既有设施, 根据实际情况采用历史法 历史强度法 行业基准法等 ; 对于新增设施, 主要采用行业基准法 对于电网企业更多应控制线损率, 因为售电量由需求决定, 并不是企业能控制的 5.4 交易机制全国碳市场设立统一交易平台或少数几个交易平台, 并设计统一的交易规则, 包括交易主体 交易方式 涨跌幅的限制等 目前 7 个试点均建立了各自的交易平台, 并对交易规则设置了细则, 且规则各 39

44 有不同, 这对不同试点的连接造成一定阻碍 因此, 全国碳交易市场必须以统一交易规则为基础, 方能实现配额自由交易和流动 电力行业纳入碳交易体系的企业开展碳排放配额和自愿减排项目核证减排量 CCER 两种交易, 可采取公开交易和协议转让等多种交易方式 建立抵消机制, 允许控排的电力企业使用一定比例的核证自愿减排量 (CCER) 来完成碳交易履约目标 近期主要在国家主管部门确定的交易所内开展交易, 远期随着市场成熟, 可借鉴国外经验, 允许电力交易开展碳交易业务 5.5 碳价与电价传导机制发电企业为完成碳排放约束指标, 通过技术改造 加强能效管理 优化运行方式 采用清洁能源发电技术 碳捕集技术等降低自身碳排放, 或从市场中购买足够的碳排放配额来实现减排目标, 这些都会增加发电企业的运行成本 目前我国电价还是管制的, 需要建立碳价与电价的传导机制 随着我国全面深化电力体制改革, 未来将逐步放开发电侧和售电侧价格, 但居民用户和其他公益性电价在目前及未来一定时期内仍然管制 即一定时期内, 存在价格双轨制 对于市场化定价, 碳价计入发电成本后, 部分会传导到销售侧 对于管制价格, 需要参考碳价和市场电价, 建立碳价和管制电价传导机制 40

45 6 结论与建议 6.1 主要结论 (1) 我国将逐步建立全国碳排放权交易市场, 以现货市场起步, 并逐步探索建立碳金融市场, 远期实现与国际市场有效衔接, 推动全球碳市场的建立 (2) 全国碳市场建设需要重点考虑三个方面 : 一是顶层统筹问题, 统筹中央与地方 地方与行业 政府与市场三个关系 二是立法先行问题, 建立完善碳交易相关法律法规, 增强碳交易政策的强制性和约束性 三是碳市场能力建设问题, 包括政策制定 组织实施 市场监管及企业碳管理等多方面的基础能力体系建设 (3) 随着全国碳市场的建立, 碳交易的全面开展给电力行业带来了机遇和挑战 从机遇来看, 将促进电力行业落实国家碳减排政策, 实现发展方式转变, 加快清洁电力技术研发应用, 同时碳市场发展使得电网在电力低碳发展中的作用愈加凸显 从挑战来看, 电力行业面临保增长和碳减排的双重压力, 减排潜力进一步挖掘要求大力发展非化石能源发电和提高电力系统整体效率 碳市场将对发电企业的发电成本 发电行为 投资结构等产生较大影响 ; 对电网企业碳减排提出更高要求, 对电网规划建设 调度运行等也将产生一定影响 (4) 与发达国家不同的是, 目前我国正处在经济快速增长阶段, 电力需求增长是必然趋势 我国电力行业开展碳交易, 要考虑以下四个方面 : 一是考虑电力发展空间扩张性和碳市场发展空间收缩性两个不同趋势 ; 二是碳市场需要在全国范围内开展, 以适应清洁能源发展 41

46 和资源大范围配置 ; 三是我国区域发展不平衡的国情要求碳交易机制设计考虑到区域能源资源禀赋的差异性, 要有利于能源布局优化 ; 四是统全国碳市场建设与电力市场化改革进程相协调 (5) 碳市场与电力市场存在一定关系, 相互影响 相互促进, 要推动两个市场协调发展 碳市场与电力市场是两个相对独立运作的市场, 管理和运作通常是彼此独立的 但从方便客户 满足客户交易需求出发, 也可在同一交易机构来开展碳交易和电力交易 碳市场与电力市场都需要在全国范围内开展, 都将对发用电行为和投资决策产生影响, 都将促进清洁能源发展和资源大范围优化配置 电力市场条件下, 碳价将计入发电成本, 在一定程度上将影响电价 6.2 相关政策建议 (1) 全面总结试点经验与成效, 开展全国碳市场顶层设计 全面评价试点成效, 总结试点经验与教训, 为全国碳市场建设提供参考与借鉴 我国碳交易市场建设思路基本明确, 但涉及全国碳市场覆盖范围 总量控制目标 配额分配方案 地区和行业减排衔接以及试点市场与全国市场衔接过渡等问题亟待进一步研究 (2) 建立健全碳市场相关法律法规和配套政策 国家主管部门应加快推进应对气候变化和碳交易方面的立法进程, 尽快制定监管制度和相关配套政策, 增强碳交易政策的强制性和约束性 加强政策设计的透明度和信息公开度, 营造公平开放的市场环境 加强碳交易能力建设, 建立完善激励机制, 调动各类市场主体积极参与 (3) 全国碳交易机制设计中要考虑电力行业特殊性问题 一是 42

47 随着我国经济社会发展和人民用电水平提高, 目前及未来较长时期内电力需求还将持续增长, 需综合考虑保障电力供应与推进碳减排问题 ; 二是碳市场建设与电力行业现有体制机制及电力市场化协调, 建立电价与碳价的传导机制 ; 三是碳市场与电力市场存在一定关系, 相互影响 相互促进, 要在顶层统筹全国碳市场和电力市场的发展, 政策制定要有助于两个市场协调发展 相互促进 (4) 碳交易与可再生能源配额等节能减排政策的协调和统筹 电力行业面临碳交易 可再生能源配额制 大气污染防治 煤电升级改造 节能量等多种政策, 这些政策的侧重点 针对的领域不尽相同, 如何更加经济 高效地实现电力行业发展及节能减排的多重目标, 需要统筹考虑碳交易与其他政策的协调和衔接问题 未来电力行业将面临碳交易 排污权交易 节能量交易 电力交易等多种交易, 需要统筹考虑各类交易机制衔接问题 6.3 对电力企业的建议面对国内外碳市场发展形势, 电力行业应采取切实行动和措施, 提前做好准备 第一, 制定企业低碳发展战略, 确定未来的减排目标并探索切实可行的实现途径 明确企业在碳市场中发展思路 参与方式及实施重点等, 制定碳资产管理办法, 确定碳资产牵头或归口管理部门, 并加强各业务部门的协调配合, 系统管理节能减碳和应对气候变化问题, 探索切实可行的碳管理方式及碳减排途径, 提升企业低碳竞争力, 实现企业向低碳转型 43

48 第二, 加强碳资产管理, 提升企业碳管理能力 碳市场作为一个新兴的市场, 对电力企业经营管理可能产生较大影响 电力企业在制定发展战略时要考虑碳排放约束, 要研究碳市场环境下的发展策略和投资规划, 考虑碳价的影响及碳资产管理等问题, 这就涉及企业建立完善碳管理体系, 加强企业内部不同部门间的协同配合, 提升综合管理能力 对于电网企业, 碳交易还可能对电力交易的开展 发电计划的制定 电网调度运行等方面产生影响, 需要在企业经营管理方面进行适应和调整 第三, 做好碳排放数据统计和核查等基础性工作 加强温室气体排放统计核算工作, 主动实施温室气体排放报告 以 中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南 中国电网企业温室气体排放核算方法与报告指南 等为参考, 在企业范围内详细核算盘查温室气体排放情况, 并在此基础上编制企业温室气体排放核算报告 一方面, 掌握企业自身温室气体排放基础数据, 为明确减排目标, 制定减排实施计划提供重要参考 ; 另一方面, 提前为国家实施重点企业温室气体排放数据报告制度做好准备 第四, 研究企业碳减排潜力及减排成本, 强化低碳技术研发和储备 梳理企业潜在的减排途径, 并对不同碳减排途径的减排潜力 成本效益等进行详细评估和测算, 明确企业实施减排的重点或优先领域 强化低碳技术的研发和应用 对于发电企业, 要进一步提高风电 光伏发电等低碳技术的研发和应用水平, 研究二氧化碳捕集与封存技术 (CCS) 等 对于电网企业, 要进一步加大对大规模可再生能源并 44

49 网 储能技术 电动汽车充电技术 智能电网和特高压输电等低碳技 术及设备的研发投入 45

50 参考文献 [1] 国家电网公司 年社会责任报告 [2] 国家电网公司绿色发展白皮书. 国家电网公司,2010. [3] 坚强智能电网促进低碳发展研究. 国网能源研究院, [4] 国家电网公司碳减排潜力分析及方法学研究. 国网能源研究院, [5] 郑爽. 全国七省市碳交易试点调查与研究. 中国经济出版社,2014. [6] 郑爽. 七省市碳交易试点调研报告. 能源与环境. 2014,36(2): [7] 赵盟, 姜克隽, 徐华清, 康艳兵. EU ETS 对欧洲电力行业的影响及对我国的建议. 气候变化研究进展. 2012, 8( 6): [8] 张晓艳. 国际碳金融市场发展对我国的启示及借鉴 [J]. 经济问题, 2012,2: [9] 李瑾, 王小颖. 基于碳强度的碳交易机制分析 J]. 环境经济,2011,3: [10] 吴鹏, 蒋莉萍. 智能电网综合效益评价 [J]. 中国电力企业管理, 2009,7: [11] 彭斯震, 常影, 张九天. 中国碳市场发展若干重大问题的思考. 中国 人口资源与环境. 2014, 24( 9): 1-5. [12] 段茂盛, 庞韬. 全国统一碳排放权交易体系中配额分配方式研究. 武汉大学学报.2014,67(5):5-12. [13] 朴英爱, 张益纲. 碳排放总量控制交易体系设计要素的研究综述, 山西大学学报 ( 哲学社会科学版 ).2014,37(1):

51 [14]EPRI. The green grid:energy savings and carbon emissions reductions by smart grid[r].technical Update,2008. [15] RG Pratt, PJ Balducci, C Gerkensmeyer, S Katipamula. The Smart Grid: An Estimation of the Energy and CO 2 Benefits. U.S. Department of Energy. 2010, 1. [16] 赵静, 韩新阳. 电网促进节能减排的综合框架体系研究. 能源技术经济. 2011, 23 (4 ): [17] 符力文. 智能电网的低碳效益分析 [J]. 电力建设. 2011,32(3): [18] 王诗乐, 陈敏鹏, 王克, 邹骥. 中国电力行业低碳政策及其社会经济影响分析 [J]. 中国人口 资源环境,2010,20: [19] 戴彦德, 康艳兵, 熊小平等. 碳交易制度研究. 中国发展出版社, [20] 王毅刚. 中国碳排放交易体系设计研究. 中国社会科学研究院 [21] 2050 年中国能源和碳排放研究课题组.2050 年中国能源和碳排放报告. 科学出版社.2009,7. [22] 尹志芳, 张斌亮, 李敏. 欧洲碳交易中间商参与碳交易市场的经验分析 [J]. 工程研究. 2012,4(3): [23] 管清友. 碳交易计价结算货币 : 理论 现实与选择, 当代亚太, 2009,1 47