文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 頁 115-137 廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 * 陳 清 秀 摘 要 馬 總 統 在 就 職 演 說 明 確 宣 示, 新 政 府 重 要 任 務 之 一 就 是 要 樹 立 廉 能 政 治 的 新 典 範, 新 政 府 上 台 後, 廉 能 亦 為 行 政 院 施 政 方 針 之 一, 人 事 行 政 局 本 於 行 政 院 之 人 事 政 策 幕 僚 機 關 立 場, 為 打 造 廉 能 新 公 務 團 隊, 協 助 公 務 人 員 對 自 我 角 色 有 正 確 之 認 知, 從 心 實 踐 公 務 倫 理 價 值 規 範, 隨 即 蒐 集 各 國 立 法 例 ( 英 國 美 國 加 拿 大 日 本 新 加 坡 波 蘭 ) 及 經 濟 合 作 發 展 組 織 OECD 會 員 國 之 主 要 倫 理 核 心 價 值 ( 概 述 如 本 文 ), 經 由 廣 徵 建 言, 全 民 參 與 修 正 公 務 人 員 核 心 價 值, 研 擬 公 務 倫 理 守 則 十 二 則, 強 化 倫 理 實 踐, 內 容 嚴 謹, 以 突 顯 當 代 之 公 務 核 心 價 值 行 政 院 前 頒 布 之 廉 政 倫 理 規 範 主 要 在 於 防 貪 腐 部 分, 而 該 守 則 草 案 規 範 內 容 則 比 較 廣 泛, 除 了 防 貪 之 消 極 性 之 外, 還 包 括 從 積 極 性 之 自 我 升 華 層 面, 以 增 進 行 政 效 能, 建 立 優 質 新 公 務 團 隊 本 文 並 針 對 下 列 主 題 加 以 論 述 ( 一 ) 公 務 倫 理 之 意 涵, 除 了 包 括 積 極 追 求 社 會 公 道 與 正 義 實 踐 之 主 觀 責 任 外, 亦 包 括 符 合 工 作 職 務 規 範 之 客 觀 責 任 ( 二 ) 公 務 倫 理 與 廉 能 政 府 建 立 之 關 係 ( 三 ) 倫 理 十 二 守 則 相 關 實 務 案 例 邀 稿 論 文 * 行 政 院 人 事 行 政 局 局 長 115
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 當 一 個 公 務 員 能 力 行 上 述 十 二 守 則, 並 內 化 為 自 己 之 行 為 修 持, 時 時 惕 厲 自 己, 廉 潔 自 持, 自 能 成 為 廉 能 政 府 之 優 質 公 共 服 務 員, 而 博 得 人 民 之 尊 敬 與 信 賴, 促 使 政 府 施 政 早 日 達 弊 絕 風 清 之 境 界 [ 關 鍵 詞 ]: 廉 能 政 府 OECD 會 員 國 倫 理 核 心 價 值 公 務 倫 理 守 則 廉 政 倫 理 規 範 壹 前 言 馬 總 統 在 就 職 演 說 明 確 宣 示, 新 政 府 重 要 任 務 之 一 就 是 要 樹 立 廉 能 政 治 的 新 典 範, 嚴 格 要 求 官 員 的 清 廉 與 效 能, 且 所 有 的 施 政 都 要 從 全 民 福 祉 的 高 度 出 發, 超 越 黨 派 利 益, 貫 徹 行 政 中 立, 全 面 依 法 行 政, 以 導 正 政 治 風 氣, 恢 復 人 民 對 政 府 的 信 賴 而 新 政 府 上 台 後, 廉 能 亦 為 行 政 院 施 政 方 針 之 一, 並 期 許 內 閣 團 隊 能 為 全 民 提 供 全 方 位 的 服 務, 致 力 解 決 人 民 急 迫 的 需 求, 讓 人 民 過 更 好 的 生 活 基 此, 人 事 行 政 局 基 於 行 政 院 之 人 事 政 策 幕 僚 機 關 立 場, 為 打 造 廉 能 新 公 務 團 隊, 促 使 公 務 人 員 對 自 我 角 色 有 正 確 之 認 知, 從 心 實 踐 公 務 倫 理 價 值 規 範 有 鑒 於 每 個 行 業 有 其 專 業 之 倫 理 規 範, 如 法 官 有 法 官 守 則 律 師 有 律 師 倫 理 規 範 醫 師 也 有 醫 師 倫 理 規 範 這 些 規 範 都 是 在 實 踐 該 職 業 在 社 會 上 之 角 色 認 知, 並 成 為 外 界 監 督 之 指 標 而 公 務 人 員 也 應 要 有 公 務 倫 理, 一 個 公 務 處 理 方 面 之 倫 理 規 範, 因 為 如 果 公 務 人 員 對 自 我 的 角 色 認 知 錯 誤, 將 使 人 民 對 政 府 有 不 良 之 觀 感, 且 實 際 上 也 確 實 還 有 一 些 努 力 的 空 間 所 以, 筆 者 於 九 十 七 年 五 月 二 十 日 接 任 人 事 行 政 局 局 長 後, 隨 即 蒐 集 各 國 立 法 例, 並 徵 詢 各 界 意 見, 研 擬 公 務 倫 理 守 則 ( 草 案 )( 以 下 簡 稱 該 守 則 ) 116
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 貳 公 務 倫 理 之 意 涵 公 務 倫 理 (public administration ethics), 亦 稱 為 行 政 倫 理 或 公 務 道 德, 以 及 服 務 倫 理 (public service ethics) 或 服 務 道 德, 其 在 行 政 系 統 中 也 逕 稱 為 公 德, 相 當 於 往 日 之 官 箴 ( 繆 全 吉 等,1990:477-478) 有 關 公 務 倫 理 之 定 義, 國 內 外 學 者 曾 從 不 同 角 度 予 之 界 定, 如 : 公 務 倫 理 係 指 公 務 人 員 對 國 家 機 關 上 司 同 事 部 屬 及 民 眾, 還 有 公 務 所 應 有 的 態 度 及 行 為 規 範 公 務 人 員 奉 公 仕 事, 誠 有 法 律 規 章 管 理, 但 法 律 有 所 不 足 與 有 所 不 能, 應 有 公 務 人 員 之 倫 理 以 彌 補 之 ( 張 潤 書,1998:544) 行 政 倫 理 係 指 行 政 生 活 中, 主 體 ( 行 政 機 關 及 行 政 人 員 ) 間 正 當 關 係 及 正 當 行 為 準 則 之 一 種 規 範 秩 序 亦 可 說 是 行 政 機 關 及 行 政 人 員 推 動 政 務 處 理 公 事 時, 應 有 之 倫 理 與 道 德 規 範, 從 消 極 的 有 所 不 為 而 無 害 於 人 ( 如 不 貪 污 不 怠 忽 職 守 ), 到 積 極 的 有 所 為 而 有 益 於 人 ( 如 為 國 效 命 為 民 謀 利 的 各 種 服 務 ) ( 陳 德 禹,2000:289) 行 政 倫 理 或 公 務 倫 理 是 有 關 公 務 員 在 公 務 系 統 中, 如 何 建 立 適 當 及 正 確 的 行 政 責 任 之 行 為 ( 蕭 武 桐, 2002:14) 而 Waldo(1980: 103-107) 則 視 公 務 倫 理 為 行 政 人 員 之 倫 理 義 務, 並 嘗 試 舉 出 12 項 公 務 人 員 之 倫 理 義 務, 包 括 憲 法 法 律 國 家 民 主 行 政 組 織 規 範 專 業 技 術 親 朋 自 我 群 體 公 益 世 界 及 宗 教 等 ;Rosenbloom(1993: 508) 認 為 公 務 倫 理 係 個 人 責 任 感 之 表 現, 亦 可 被 視 為 個 人 內 心 之 省 思 ; 所 謂 負 責 任 即 係 行 政 人 員 可 以 承 擔 外 在 之 檢 查 程 序 ;Frederickson(1997: 157, 161) 指 出 公 務 倫 理 之 研 究, 係 以 組 織 成 員 守 法 誠 實, 服 膺 職 業 倫 理 守 則 與 個 人 道 德 執 著 憲 政 原 則 ( 由 其 是 權 利 法 案 ) 與 典 章 價 值 (regime values) 為 其 主 要 特 徵 ( 轉 引 自 林 鍾 沂,2001:617) 綜 上, 公 務 倫 理 之 要 素, 不 但 包 括 傳 統 官 僚 層 級 組 織 所 注 重 之 忠 誠 紀 律 服 從 效 率 課 責 專 業 化 等 從 上 倫 理, 還 包 括 公 務 人 員 個 人 內 在 及 行 為 層 面 所 應 注 重 之 倫 理 意 識 道 德 感 責 任 正 當 行 為 以 及 裁 量 基 準 等, 是 以, 公 務 倫 理 之 意 涵, 除 了 包 括 積 極 追 求 社 會 公 道 與 正 義 實 踐 之 主 觀 責 任 外, 亦 包 括 符 合 工 作 職 務 規 範 之 客 觀 責 任, 前 者 係 指 公 務 人 員 應 重 視 專 業 倫 理 道 德, 強 調 行 政 作 為 能 重 視 平 等 公 平 公 正 正 117
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 義, 忠 誠 負 責 等 原 則 ; 後 者 係 指 公 務 人 員 應 遵 循 倫 理 相 關 法 律, 對 其 所 揭 示 之 忠 誠 迴 避 利 益 衝 突 請 託 關 說 贈 與 應 酬 等 價 值 內 涵 予 以 重 視 與 遵 行 ( 周 世 珍,2001:106-107) 參 各 國 相 關 作 法 以 下 將 簡 略 介 紹 經 濟 合 作 發 展 組 織 (OECD) 會 員 國 之 主 要 倫 理 核 心 價 值, 及 英 國 美 國 加 拿 大 日 本 新 加 坡 波 蘭 等 國 之 相 關 公 務 員 倫 理 規 範, 其 內 容 說 明 如 下 : 一 OECD 會 員 國 之 主 要 倫 理 核 心 價 值 依 據 OECD 幾 項 報 告 整 理 之 其 各 會 員 國 公 務 服 務 倫 理 核 心 價 值 如 下 ( 施 能 傑, 2004:137-138): 表 1 OECD 國 家 公 共 服 務 倫 理 核 心 價 值 國 家 澳 洲 核 心 價 值 無 私 公 正 廉 潔 誠 實 效 率 平 等 公 平 專 業 主 義 親 切 人 性 親 切 人 道 關 懷 奧 地 利 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 負 責 嚴 守 秘 密 比 利 時 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 服 從 指 揮 加 拿 大 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 捷 克 丹 麥 芬 蘭 法 國 德 國 希 臘 無 私 公 正 嚴 守 秘 密 利 益 迴 避 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 效 率 無 私 公 正 透 明 公 開 負 責 嚴 守 秘 密 服 從 指 揮 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 平 等 負 責 公 平 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 公 共 利 益 利 益 迴 避 服 從 指 揮 效 忠 國 家 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 118
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 國 家 匈 牙 利 愛 爾 蘭 冰 島 核 心 價 值 無 私 公 正 依 法 行 事 效 率 負 責 公 平 專 業 主 義 公 共 利 益 親 切 人 道 關 懷 無 私 公 正 依 法 行 事 效 率 平 等 公 平 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 利 益 迴 避 善 用 國 家 資 源 無 私 公 正 依 法 行 事 透 明 公 開 負 責 義 大 利 無 私 公 正 依 法 行 事 效 率 服 從 指 揮 效 忠 國 家 日 本 韓 國 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 平 等 嚴 守 秘 密 公 共 利 益 利 益 迴 避 服 從 指 揮 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 服 從 指 揮 效 忠 國 家 親 切 人 道 關 懷 盧 森 堡 無 私 公 正 透 明 公 開 平 等 墨 西 哥 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 負 責 荷 蘭 挪 威 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 平 等 無 私 公 正 依 法 行 事 透 明 公 開 效 率 平 等 公 平 善 用 國 家 資 源 效 忠 國 家 紐 西 蘭 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 負 責 公 平 波 蘭 葡 萄 牙 無 私 公 正 廉 潔 誠 實 專 業 主 義 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 負 責 公 平 專 業 主 義 公 共 利 益 西 班 牙 無 私 公 正 依 法 行 事 效 率 公 平 公 共 利 益 瑞 士 瑞 典 依 法 行 事 效 率 公 共 利 益 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 負 責 公 平 嚴 守 秘 密 公 共 利 益 利 益 迴 避 效 忠 國 家 土 耳 其 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 平 等 公 平 善 用 國 家 資 源 效 忠 國 家 英 國 美 國 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 負 責 無 私 公 正 依 法 行 事 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 嚴 守 秘 密 利 益 迴 避 善 用 國 家 資 源 資 料 來 源 : 施 能 傑 (2004:137-138) 119
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 二 OECD 各 國 政 府 公 共 服 務 倫 理 規 範 兩 大 面 向 OECD 各 國 政 府 公 共 服 務 倫 理 規 範, 主 要 可 大 致 區 分 成 積 極 提 昇 的 公 共 服 務 倫 理 規 範, 以 及 禁 止 的 反 貪 污 相 關 規 範, 以 下 分 別 說 明 之 ( 一 ) 公 共 服 務 倫 理 規 範 OECD 認 為 建 制 政 府 公 共 服 務 倫 理 法 制 之 目 的, 在 於 提 昇 公 共 服 務 倫 理 是 增 進 民 眾 信 任 政 府 的 不 二 法 門 因 為 各 級 政 府 想 提 供 給 公 民 在 經 濟 與 社 會 生 活 上 有 一 個 可 信 任 和 有 效 架 構 時, 誠 實 正 直 已 成 為 該 架 構 的 根 本 要 件 之 一 倡 導 建 立 正 直 誠 實 的 機 制 和 體 系, 也 越 來 越 被 認 為 是 良 善 治 理 的 根 本 要 素 而 所 謂 的 誠 實 正 直 架 構, 就 是 政 府 倫 理 法 制 因 此, 為 了 確 保 政 府 倫 理 法 制 能 達 到 所 謂 的 誠 實 正 直, 就 必 須 符 合 以 下 幾 項 指 標 : 1. 政 府 員 工 行 為 符 合 所 任 職 機 關 組 織 的 公 共 執 掌 2. 日 常 的 公 共 服 務 運 作 具 有 可 靠 性 3. 公 民 獲 得 根 據 合 法 性 和 公 正 性 所 為 之 無 偏 私 對 待 4. 公 共 資 源 能 有 效 率 地 有 效 能 地 和 適 當 的 被 運 用 5. 決 定 程 序 對 民 眾 公 開 透 明, 並 允 許 民 眾 質 疑 審 視 和 給 予 抱 怨 救 濟 ( 二 ) 反 貪 污 規 範 所 謂 的 貪 污, 最 常 見 的 也 最 常 用 的 定 義, 係 指 濫 用 職 位 角 色 或 資 源 以 圖 利 個 人 可 區 分 為 政 治 貪 污 和 行 政 貪 污 行 政 貪 污 是 指 政 府 官 員 擔 任 決 策 者 或 行 政 管 理 者 的 作 為 活 動 而 發 生 的 貪 污, 其 包 括 兩 種 可 能 性, 一 是 符 合 法 令 規 定 作 為 但 仍 有 貪 污 行 為 之 舉, 例 如 完 全 依 法 令 行 事, 但 卻 也 同 時 藉 機 違 法 收 受 利 益 另 一 則 是 根 本 違 反 法 令 作 為 之 貪 污 ( 施 能 傑,2004:117) 為 了 禁 止 貪 污,OECD 各 國 通 常 會 明 令 禁 止 公 職 人 具 有 以 下 行 為 ( 轉 引 自 施 能 傑,2004:117): 1. 未 嚴 守 秘 密, 未 經 許 可 使 用 機 密 性 官 方 資 訊, 濫 用 個 人 資 訊 2. 不 當 行 為, 濫 用 公 共 設 備 與 政 府 財 產 資 源 120
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 3. 販 售 影 響 力 交 換 好 處 4. 擔 任 其 他 不 得 從 事 之 工 作 的 規 定 5. 作 偽 證 或 不 實 陳 述 誤 導 政 府 官 員 6. 接 受 餽 贈 7. 選 舉 舞 弊 或 干 預 選 舉 8. 干 涉 或 妨 礙 政 府 採 購 9. 歧 視 10. 政 治 活 動 限 制 11. 參 與 罷 工 12. 私 親 主 義 13. 對 弊 端 揭 發 者 報 復 14. 怠 忽 職 守 15. 影 響 政 府 聲 譽 三 其 他 國 家 相 關 公 務 員 倫 理 規 範 重 點 內 容 ( 一 ) 英 國 英 國 之 公 共 服 務 守 則 (The Civil Service Code) 載 明, 公 務 人 員 係 英 國 政 府 組 成 之 主 體, 負 責 政 府 政 策 之 發 展 與 執 行, 並 從 事 公 共 服 務 渠 等 應 自 公 平 且 完 全 競 爭 之 考 試 中 遴 選, 並 致 力 於 實 現 基 於 職 掌 所 被 交 付 之 任 務 及 其 核 心 價 值 : 廉 潔 (integrity) 誠 實 (honesty) 客 觀 (objectivity) 及 中 立 (impartiality) 而 這 些 核 心 價 值 是 一 個 良 善 政 府 之 支 柱, 亦 確 保 文 官 行 為 能 達 到 最 高 標 準 之 要 求 這 些 核 心 價 值 也 能 幫 助 公 務 人 員 贏 得 部 會 首 長 國 會 及 人 民 的 尊 敬 其 中, 廉 潔 係 指 公 務 人 員 應 將 公 共 服 務 之 義 務 置 於 個 人 私 益 之 上 ; 誠 實 係 指 公 務 人 員 應 真 誠 及 公 開 ; 客 觀 係 指 公 務 人 員 之 建 議 與 決 策, 應 植 基 對 於 實 證 之 準 確 分 析 ; 中 立 係 指 公 務 人 員 應 依 法 行 政, 並 保 持 政 治 中 立 英 國 政 府 倫 理 法 分 別 從 應 為 與 禁 止 事 項 進 行 界 定, 茲 引 述 如 下, 作 為 一 位 文 官, 必 須 無 論 執 政 政 黨 為 何, 不 論 自 身 的 政 治 信 仰 為 何, 遵 循 此 守 則 的 要 求, 嚴 守 政 治 中 立 竭 盡 所 能 地 為 政 府 服 務 ; 文 官 須 贏 得 部 會 首 長 的 信 任, 並 於 此 同 時 與 未 121
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 來 可 能 的 政 府 或 首 長, 建 立 相 同 的 關 係 ; 此 外, 文 官 須 遵 守 政 治 活 動 參 與 的 相 關 限 制 作 為 一 位 文 官, 不 得 依 政 黨 之 考 量 行 事, 或 將 公 務 資 源 用 於 政 黨 之 政 治 目 的 ; 亦 不 得 以 個 人 的 政 治 觀 點 提 出 建 議 或 行 動 ( 二 ) 美 國 美 國 老 布 希 總 統 於 一 九 八 九 年 四 月 十 二 日 以 第 12674 號 行 政 命 令, 頒 布 倫 理 行 為 守 則 (Principles of Ethical Conduct), 要 求 全 體 公 務 人 員 遵 行, 該 守 則 主 要 內 容 包 括 公 務 員 受 公 眾 之 託 付, 必 須 超 越 個 人 利 益, 忠 於 憲 法 及 法 律 ; 公 務 人 員 不 得 謀 求 不 當 利 益 收 受 饋 贈 違 法 兼 職 等 ; 公 務 人 員 應 以 超 然 立 場 誠 信 執 行 職 務, 保 護 撙 節 公 有 財 產 及 適 當 揭 弊 等 內 容 ( 三 ) 加 拿 大 加 拿 大 之 公 共 服 務 價 值 與 倫 理 法 (Values and Ethics Code for the Public Service) 則 認 為 公 務 人 員 之 工 作 與 專 業 行 為, 應 受 一 套 包 括 民 主 專 業 倫 理 人 本 等 各 項 價 值 平 衡 之 公 共 服 務 價 值 架 構 所 引 導 其 中 民 主 價 值 係 指 公 務 人 員 應 在 法 律 規 範 下 協 助 部 長 服 務 公 共 利 益 ; 專 業 價 值 係 指 能 力 卓 越 效 率 客 觀 與 無 私 ; 倫 理 價 值 係 指 公 務 人 員 應 時 時 刻 刻 以 倫 理 行 為 促 進 公 共 利 益 ; 人 本 價 值 係 指 公 務 人 員 與 公 民 及 同 僚 互 動 時, 應 表 現 出 尊 重 公 平 禮 貌 公 共 服 務 者 必 須 時 時 刻 刻 以 倫 理 行 為 促 進 公 共 利 益, 具 體 而 言, 必 須 遵 守 以 下 規 範 : 1. 公 務 員 應 盡 義 務 並 妥 善 安 排 私 事, 以 利 公 民 源 於 對 政 府 清 廉 客 觀 與 無 私 的 公 共 信 任 得 以 被 保 存 與 提 昇 2. 公 務 員 應 時 刻 以 符 合 最 嚴 格 的 公 共 監 督 之 作 為 行 事 ; 而 不 應 僅 簡 單 地 依 法 行 事 而 已 3. 公 務 員 除 了 重 法 定 義 務 與 責 任 之 外, 決 策 時 亦 應 以 公 共 利 益 為 念 4. 假 如 公 務 員 的 私 利 和 法 定 的 義 務 有 所 衝 突, 應 以 公 共 利 益 為 先 ( 四 ) 日 本 日 本 之 公 務 倫 理 係 規 範 於 國 家 公 務 員 倫 理 法, 其 立 法 目 的, 規 定 於 該 法 第 一 條, 國 家 公 務 員 受 全 體 國 民 之 託 付, 其 職 務 係 為 全 體 國 民 服 務 之 公 務 為 協 助 國 122
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 家 公 務 員 維 持 職 務 倫 理, 防 止 國 民 懷 疑 其 執 勤 公 正 性, 確 保 國 民 對 公 務 員 信 賴 其 主 要 內 容 在 規 範 公 務 人 員 應 禁 止 之 行 為 限 制 接 受 職 務 上 有 利 害 關 係 者 之 贈 與, 及 陳 報 受 贈 與 報 告 書 股 票 交 易 報 告 書 所 得 金 額 報 告 書 等 ( 蔡 秀 涓 等,2007:677-684) ( 五 ) 新 加 坡 新 加 坡 之 行 為 與 紀 律 準 則 (Conduct and Discipline), 主 要 內 容 包 括 該 國 公 務 員 除 投 票 及 加 入 政 黨 之 權 利 不 受 限 制 外, 不 能 參 與 政 治 活 動 ; 除 退 休 外, 不 得 接 受 餽 贈 此 外, 亦 負 有 保 密 義 務, 及 不 得 假 公 濟 私, 利 用 公 家 資 訊 謀 求 個 人 利 益 等 ( 陳 新 民,2002) ( 六 ) 波 蘭 筆 者 於 今 年 訪 問 波 蘭 總 理 府 時, 亦 就 該 國 之 公 務 倫 理 規 範 進 行 瞭 解 波 蘭 之 公 務 倫 理 規 定 係 該 國 首 相 於 二 二 年 十 月 十 一 日 以 第 114 號 行 政 命 令 頒 布 之 該 規 範 係 基 於 波 蘭 憲 法 第 一 百 五 十 三 條 第 一 項 及 公 務 員 法 第 一 條 所 規 定, 政 府 機 關 執 行 公 務 時 所 應 盡 義 務 之 基 本 標 準, 及 執 行 公 務 時 履 行 義 務 之 需 要, 並 為 訂 定 公 務 人 員 得 以 遵 循 的 程 序 標 準, 以 符 合 社 會 與 民 眾 的 期 待, 經 參 酌 相 關 單 位 意 見 後 所 提 出 該 倫 理 規 範 計 有 5 條, 主 要 內 容 包 括 公 務 機 關 應 維 護 公 民 權 利 及 法 律 公 務 團 隊 同 仁 執 行 職 務 應 令 人 信 賴 公 務 團 隊 同 仁 應 該 增 進 自 身 能 力 公 務 團 隊 同 仁 應 該 公 正 無 私 地 執 行 公 務 執 行 公 務 時 應 保 持 政 治 中 立 等, 並 就 前 述 各 條 內 容, 分 別 訂 定 相 關 應 作 為 及 禁 止 作 為 之 事 項 綜 上 可 知, 各 國 在 研 訂 各 該 國 家 之 公 務 人 員 公 務 倫 理 規 範 時, 有 些 較 鉅 細 靡 遺, 規 定 的 比 較 詳 細, 有 些 則 是 針 對 幾 項 核 心 的 倫 理 價 值, 進 行 衍 伸 性 之 規 範 而 這 些 規 範 之 內 容, 基 本 上 都 包 括 了 積 極 的 應 作 為 事 項 及 消 極 性 的 禁 止 事 項, 前 者 係 指 公 務 人 員 被 期 待 之 角 色 及 應 有 行 為, 多 屬 價 值 陳 述, 具 有 引 導 公 務 人 員 正 確 行 為 之 功 能, 及 達 到 法 定 責 任 以 外 之 更 高 標 準, 學 者 Gilman 也 歸 納 出 三 項 各 國 共 通 之 倫 理 價 值, 即 廉 潔 客 觀 中 立 及 效 能 ; 後 者 則 係 指 公 務 人 員 不 應 出 現 之 行 為, 而 且 係 以 具 體 法 令 規 範, 且 通 常 會 一 併 指 明 違 反 效 果 與 罰 則, 依 全 球 趨 勢 而 言, 即 係 與 貪 腐 有 關 行 為 之 禁 止 事 項 為 主 (Gilman, 2005: 3, 5, 轉 引 自 蔡 秀 涓 等,2007:18) 123
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 肆 公 務 倫 理 守 則 草 案 相 關 內 容 從 上 述 各 公 務 倫 理 之 意 涵 及 各 國 相 關 立 法 例, 我 們 瞭 解 所 謂 的 公 務 倫 理, 並 非 僅 限 於 肅 貪 及 禁 止 謀 取 不 當 利 益 之 範 圍, 尚 包 括 身 為 公 務 人 員 應 具 備 之 基 本 價 值 與 原 則, 換 句 話 說, 我 們 應 建 立 一 套 合 於 時 代 需 要 之 公 務 倫 理 規 範, 使 公 務 人 員 能 夠 對 自 我 角 色, 有 明 確 之 認 知, 並 從 心 做 起, 將 內 在 之 倫 理 價 值, 表 現 在 公 務 執 行 上, 從 而 提 升 行 政 效 能, 這 也 是 人 事 行 政 局 研 訂 該 守 則 之 目 的 一 廣 徵 建 言, 全 民 參 與 為 使 該 守 則 草 案 內 容 符 合 時 代 需 要, 人 事 行 政 局 希 望 透 過 多 元 管 道 集 思 廣 益, 除 分 別 於 九 十 七 年 六 月 十 七 日 及 九 十 七 年 七 月 十 一 日, 邀 請 對 於 公 務 倫 理 學 有 專 精 之 學 者 專 家 座 談, 及 立 法 院 司 法 院 監 察 院 銓 敘 部 行 政 院 各 部 會 行 處 局 署 省 市 政 府 縣 市 政 府 等 機 關 研 商 討 論 外, 並 於 人 事 行 政 局 全 球 資 訊 網 ( 九 十 七 年 七 月 十 八 日 ) 及 人 事 行 政 局 及 所 屬 機 關 發 行 之 人 事 月 刊 住 福 簡 訊 游 於 藝 研 習 論 壇 等 刊 物 ( 九 十 七 年 八 月 份 ), 廣 徵 各 界 民 眾 意 見, 並 彙 據 各 界 意 見, 予 以 修 正, 俾 使 該 守 則 草 案 內 容 更 為 周 延 二 修 正 公 務 人 員 核 心 價 值, 強 化 倫 理 實 踐 為 配 合 新 政 府 施 政 理 念 及 民 眾 期 待, 並 提 升 政 府 形 象 與 社 會 觀 感, 人 事 行 政 局 爰 重 新 檢 討 並 修 正 行 政 院 及 所 屬 機 關 公 務 人 員 核 心 價 值 為 廉 正 專 業 效 能 關 懷, 業 於 九 十 七 年 十 一 月 四 日 報 經 行 政 院 核 定 函 知 各 機 關 其 中 廉 正 係 廉 潔 公 正, 具 有 高 尚 人 格 清 廉 自 持, 潔 身 自 好, 不 收 受 不 當 利 益, 並 主 動 利 益 迴 避 ; 誠 信 公 平 執 行 公 務, 以 兼 顧 各 方 利 益 之 均 衡, 營 造 全 民 良 善 之 生 存 發 展 環 境 專 業 係 以 謙 虛 的 態 度, 終 身 學 習, 積 極 充 實 職 務 所 需 之 知 識 技 能, 並 熟 悉 主 管 法 令 及 相 關 政 策 措 施, 以 提 供 全 民 第 一 流 的 公 共 服 務 效 能 係 運 用 有 效 方 法, 簡 化 行 政 程 序 ; 研 修 相 關 法 令 措 施 應 符 合 成 本 效 益 要 求 ; 發 揮 執 行 力, 以 提 高 行 政 效 率 與 工 作 績 效, 達 成 政 策 目 標 關 懷 係 時 時 以 民 眾 福 祉 為 念, 親 切 提 供 服 124
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 務 ; 對 人 民 之 需 要 及 所 遭 遇 之 困 難 與 問 題, 能 以 同 理 心 設 身 處 地 著 想, 並 提 供 必 要 之 協 助 與 照 護, 以 增 進 其 利 益 三 內 容 嚴 謹, 突 顯 當 代 公 務 核 心 價 值 該 守 則 草 案 總 計 12 則 條 文, 適 用 對 象 包 括 行 政 院 及 所 屬 機 關 所 有 適 用 公 務 員 服 務 法 的 人 員 該 守 則 草 案 是 屬 於 道 德 性 的 倫 理 規 範 性 質, 提 示 作 為 一 個 優 秀 的 國 家 公 務 員 應 有 的 工 作 倫 理 規 範, 俾 使 全 國 公 務 員 可 作 為 執 行 公 務 行 為 準 繩, 所 以 人 事 行 政 局 除 於 該 守 則 草 案 內 容 中, 突 顯 當 代 公 務 核 心 價 值 - 廉 政 專 業 效 能 關 懷 外, 並 體 現 下 列 基 本 公 務 服 務 精 神 : 一 是 民 主 國 家 的 素 養, 公 務 員 必 須 要 有 民 主 國 家 的 素 養, 所 以 應 體 察 民 意, 並 以 全 民 福 祉 為 努 力 的 目 標, 此 亦 為 政 府 存 在 的 目 的, 另 一 為 法 治 的 素 養, 所 以 我 們 希 望 公 務 人 員 執 行 公 務 時, 能 兼 顧 情 理 法, 並 提 升 政 府 行 政 效 能 的 專 業 廉 能 敬 業 態 度 精 神 等, 此 外, 長 官 與 部 屬 間 之 職 場 倫 理 關 係, 也 在 該 守 則 草 案 中 作 一 闡 明, 長 官 有 指 導 培 育 部 屬, 培 養 國 家 人 才 的 義 務 與 責 任, 部 屬 也 應 該 服 從 長 官 領 導, 同 時 也 應 具 體 陳 述 幕 僚 意 見 客 觀 提 供 資 訊, 使 機 關 長 官 決 策 時, 不 會 陷 入 錯 誤 此 外, 該 守 則 草 案 規 範 之 內 容, 尚 包 括 提 供 優 質 行 政 服 務 妥 善 運 用 公 務 資 源 廉 節 自 持 團 隊 合 作 秉 持 公 義 保 守 機 密 及 保 持 品 格 等 以 上 等 等 都 在 表 達 一 個 模 範 公 務 人 員 應 該 如 何 有 為 有 守, 以 符 合 現 代 國 家 的 要 求, 最 後 會 博 得 人 民 信 賴 跟 尊 敬, 這 是 該 守 則 追 求 的 目 標, 換 句 話 說, 我 們 希 望 公 務 人 員 能 以 該 守 則 時 時 刻 刻 自 我 激 勵, 成 為 一 個 有 為 有 守 勇 於 任 事 親 民 愛 民 的 模 範 公 共 服 務 員 ( 該 守 則 草 案 內 容 如 附 錄 ) 四 與 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 之 差 異 該 守 則 與 行 政 院 前 已 頒 布 之 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 ( 以 下 簡 稱 廉 政 倫 理 規 範 ), 雖 然 在 目 的 上 都 是 希 望 公 務 人 員 在 執 行 公 務 時, 能 遵 守 應 有 之 倫 理 規 範, 以 建 立 廉 能 政 府, 提 升 行 政 效 能, 且 適 用 對 象 也 是 行 政 院 及 所 屬 機 關 適 用 公 務 員 服 務 法 之 人 員, 惟 該 守 則 草 案 與 廉 政 倫 理 規 範 兩 相 比 較 之 下, 仍 有 下 列 差 異 : ( 一 ) 規 範 性 質 : 前 者 係 屬 道 德 勸 說 性 質, 期 許 公 務 員 將 公 務 倫 理 內 化, 兼 具 消 極 性 與 積 極 性 ; 125
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 後 者 偏 重 肅 貪 防 弊 層 面, 屬 於 行 為 面 之 禁 止, 係 屬 消 極 性 ( 二 ) 規 範 內 容 : 前 者 包 括 廉 政 專 業 效 能 關 懷 之 公 務 核 心 價 值, 及 全 民 福 祉 擺 第 一 體 察 民 意 重 民 生 便 民 服 務 態 度 佳 專 業 敬 業 講 效 能 依 法 行 政 通 情 理 公 務 資 源 善 運 用 廉 潔 自 持 不 受 賄 各 盡 本 分 重 倫 理 協 調 溝 通 重 合 作 秉 持 公 義 不 徇 私 保 守 機 密 重 隱 私 保 持 品 格 重 形 象 等 基 本 公 務 倫 理 要 求 ; 後 者 規 範 公 務 員 受 贈 財 物 額 度 飲 宴 應 酬 請 託 關 說 之 限 制 及 應 踐 行 之 程 序 等 內 容 ( 三 ) 違 反 效 果 : 前 者 雖 未 敘 明 公 務 人 員 於 違 反 該 守 則 時 之 罰 則, 惟 服 務 機 關 得 本 於 權 責, 將 公 務 員 之 實 踐 情 形 納 入 渠 等 平 時 考 核 及 年 終 考 績 參 考 ; 至 公 務 人 員 違 反 後 者 時, 則 係 依 該 規 範 第 十 八 點 規 定, 違 反 經 查 證 屬 實 者, 依 相 關 規 定 懲 處 ; 涉 及 刑 事 責 任 者, 移 送 司 法 機 關 辦 理 綜 上 可 知, 廉 政 倫 理 規 範 主 要 在 於 防 貪 腐 部 分, 而 該 守 則 草 案 規 範 則 比 較 廣 泛, 除 了 防 貪 之 消 極 性 之 外, 還 包 括 從 積 極 性 之 自 我 升 華 層 面, 以 增 進 行 政 效 能, 建 立 優 質 新 公 務 團 隊 五 尋 求 共 識, 持 續 宣 導 該 守 則 草 案 仍 在 尋 求 各 界 共 識 中 人 事 行 政 局 刻 正 研 擬 相 關 宣 導 計 畫, 期 分 別 以 宣 導 手 冊 教 育 訓 練 數 位 學 習 網 站 建 置 及 媒 體 宣 傳 等 多 元 化 之 宣 導 方 式, 加 速 公 務 人 員 對 其 之 瞭 解, 進 而 共 信 共 守, 提 升 整 體 公 務 倫 理 涵 養 伍 公 務 倫 理 實 務 案 例 以 下 略 舉 幾 則 相 關 實 務 案 例 : 一 全 民 福 祉 擺 第 一 : 公 務 員 受 全 體 國 民 之 付 託, 執 行 公 務, 應 忠 於 國 家, 遵 守 憲 法 及 法 律, 以 福 國 利 民 永 續 發 展 為 努 力 目 標 某 關 稅 局 於 九 十 六 年 九 月 中 發 現 營 業 稅 自 行 具 結 記 帳 廠 商 某 科 技 公 司 沖 銷 126
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 情 形 不 正 常, 有 巨 額 稅 捐 已 逾 或 將 逾 1 年 6 個 月 期 限 未 沖 銷, 除 開 稅 單 追 徵 逾 期 未 沖 稅 捐, 該 局 業 務 課 同 仁 並 提 高 警 覺 密 切 監 控, 隨 時 注 意 報 章 電 視 及 網 路 等 媒 體 相 關 報 導, 以 免 廠 商 惡 性 倒 閉 損 及 國 課 嗣 於 同 年 十 月 驚 見 新 聞 報 導 該 公 司 董 座 涉 掏 空 逾 億 遭 聲 押, 疑 似 營 業 狀 況 惡 化, 立 即 於 電 腦 註 記 暫 停 該 公 司 進 口 營 業 稅 記 帳, 並 依 規 定 核 發 稅 單 追 徵 未 到 期 之 營 業 稅 及 函 知 各 關 稅 局 停 止 該 公 司 記 帳 資 格, 嗣 因 該 公 司 未 如 期 繳 納 上 開 稅 款, 即 移 送 強 制 執 行 並 採 保 全 措 施 經 該 公 司 申 請 復 查, 檢 證 說 明 發 生 巨 額 營 業 稅 未 沖 銷 情 形, 乃 因 報 關 行 疏 忽, 未 依 沖 稅 規 定 於 出 口 報 單 填 列 記 帳 編 號 所 致, 並 訴 求 事 涉 200 名 員 工 生 計 請 體 恤 商 艱 台 北 關 稅 局 本 諸 有 利 無 利 一 律 注 意 之 原 則, 在 該 公 司 帳 冊 電 腦 遭 檢 調 單 位 查 扣, 相 關 資 料 不 復 存 在 之 情 況 下, 協 助 重 建 營 業 稅 記 帳 沖 銷 資 料, 查 明 該 公 司 實 際 未 欠 稅, 兩 度 應 業 者 所 請 報 關 稅 總 局 請 准 予 專 案 沖 銷, 雖 未 能 竟 功 但 已 取 得 該 公 司 之 信 任 該 公 司 經 關 稅 局 勸 說 後 同 意 提 供 擔 保 撤 回 救 濟 並 申 請 抵 繳 欠 稅, 該 局 均 派 專 人 以 專 案 於 最 短 時 間 完 成 手 續, 解 除 強 制 執 行 及 停 止 記 帳 處 分, 使 該 公 司 遭 留 置 之 進 出 口 貨 物 得 以 放 行 恢 復 正 常 營 運, 最 後 並 輔 導 該 公 司 成 為 台 中 關 稅 局 之 保 稅 工 廠, 保 全 1 家 高 科 技 公 司 能 繼 續 經 營, 同 時 針 對 本 案 中 電 腦 作 業 退 稅 辦 法 沖 銷 規 定 等 之 不 周 全 不 合 理 之 處, 擬 具 修 法 方 案 陳 報 關 稅 總 局 本 案 該 局 承 辦 人 員 處 置 得 宜, 不 但 有 效 控 制 國 課 之 損 害 擴 大, 且 保 全 已 發 生 之 損 害 並 輔 導 該 高 科 技 業 者 浴 火 重 生, 繼 續 經 營, 效 力 台 灣 經 濟 建 設, 實 為 人 民 利 益 擺 第 一 之 具 體 案 例 二 行 政 中 立 不 偏 頗 : 公 務 員 應 維 持 行 政 中 立, 不 於 上 班 時 間 從 事 政 黨 或 其 他 政 治 團 體 活 動 ; 不 因 政 治 立 場 而 偏 頗 公 務 執 行 某 縣 縣 長 由 於 任 期 即 將 屆 滿 並 欲 尋 求 競 選 連 任, 遂 利 用 召 開 縣 府 主 管 會 報 的 機 會, 明 示 或 暗 示 該 縣 各 局 處 首 長 主 管 均 應 全 力 動 員 所 屬 同 仁 幫 忙 輔 選, 如 有 輔 選 不 力 者 將 會 予 以 調 整 職 務 於 是, 該 縣 府 警 察 局 局 長 於 主 管 會 報 會 議 結 束 回 到 辦 公 室 後, 即 召 集 警 察 局 的 所 有 同 仁, 除 將 縣 長 的 指 示 做 了 明 確 的 轉 達 外, 並 要 求 該 局 同 仁 在 競 選 期 間, 除 了 照 常 處 理 例 行 性 的 工 作 之 外, 要 儘 量 多 利 用 時 間 來 幫 忙 處 理 縣 長 室 交 辦 下 來 的 競 選 輔 選 工 作, 以 期 縣 長 能 獲 得 127
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 連 任 縣 長 選 舉 競 選 活 動 正 式 起 跑 後, 該 縣 府 警 察 局 上 上 下 下 整 個 動 員 了 起 來, 有 些 同 仁 桌 上 堆 滿 了 許 多 現 任 縣 長 的 競 選 文 宣 資 料, 有 些 同 仁 正 打 電 話 向 人 宣 傳 縣 長 之 政 見 並 拜 託 對 方 惠 賜 一 票 及 請 其 多 多 為 縣 長 拉 票 選 舉 結 束 後, 現 任 縣 長 獲 得 勝 選, 連 任 成 功, 惟 該 縣 警 察 局 局 長 因 此 一 事 件, 遭 上 級 主 管 機 關 以 督 導 下 屬 無 方 未 恪 守 行 政 中 立 原 則 為 由 而 予 以 行 政 懲 處 並 調 整 職 務 每 當 選 舉 活 動 期 間, 尤 其 是 民 選 地 方 首 長, 要 求 所 屬 公 務 人 員 為 其 助 選 站 台 資 助 或 為 選 舉 經 費 募 款, 加 入 自 己 派 系, 對 不 服 從 其 要 求 者, 則 予 調 職 或 考 績 乙 等 不 利 益 之 干 涉 行 為 時 有 所 聞, 基 層 公 務 人 員 為 免 受 不 利 益 之 對 待, 難 免 介 入 選 舉 活 動, 不 能 確 守 行 政 中 立 公 務 人 員 是 國 家 依 法 任 命 賦 予 行 使 公 權 力 之 人 員, 不 屬 某 一 政 黨 團 體 或 個 人, 故 公 務 人 員 不 得 利 用 上 班 時 間 從 事 政 黨 或 其 他 政 治 團 體 之 活 動 行 政 中 立 原 則 不 僅 在 選 舉 時 期 適 用, 平 時 也 一 體 適 用, 文 官 必 須 嚴 守 黨 政 分 際, 更 重 要 的 是, 文 官 不 得 利 用 行 政 資 源 ( 包 括 公 務 設 備 長 官 部 屬 關 係 ) 從 事 政 黨 活 動 三 依 法 行 政 通 情 理 : 公 務 員 應 熟 悉 法 令, 客 觀 正 確 認 定 事 實, 妥 善 依 法 令 行 使 職 權, 通 情 達 理 處 事, 勿 作 違 法 或 不 當 之 行 政 行 為 在 某 公 所 裏 面 阿 建 被 大 家 公 認 是 位 負 責 認 真 的 職 員, 雖 然 每 天 的 工 作 繁 雜, 但 總 是 有 條 不 紊 的 依 照 法 令 規 定 在 時 效 內 完 成 任 務 有 一 天 阿 建 接 到 一 紙 速 件 的 公 文, 公 文 內 容 主 要 是 社 福 機 構 的 就 業 輔 導 員 請 求 協 助 1 位 身 心 障 礙 者 的 停 車 問 題, 內 文 提 及 主 要 是 1 位 肢 體 障 礙 朋 友 - 阿 明, 他 好 不 容 易 剛 找 到 一 份 工 作, 但 上 班 沒 幾 天 就 想 放 棄, 原 因 是 阿 明 每 天 上 班 都 是 騎 他 的 三 輪 機 車 去 公 司, 但 到 了 公 司 外 面 卻 常 找 不 到 可 停 放 比 一 般 機 車 大 2 倍 的 停 車 位, 所 以 就 得 停 在 比 較 遠 的 地 方, 然 後 趕 忙 拄 著 雙 拐, 走 一 段 路 到 公 司 打 上 班 卡, 這 時 的 他 已 經 是 滿 身 大 汗, 所 以 為 了 無 法 在 公 司 附 近 停 車 而 想 要 離 職 阿 建 為 了 協 助 阿 明 停 車 格 的 問 題, 經 檢 視 相 關 法 令 規 定 : 公 共 停 車 場 應 保 留 2% 停 車 位 作 為 行 動 不 便 之 身 心 障 礙 者 專 用 停 車 位, 車 位 未 滿 50 個 之 公 共 停 車 場, 至 少 應 保 留 1 個 身 心 障 礙 者 專 用 停 車 位 此 外, 阿 建 也 查 明 該 地 點 有 足 夠 的 空 間 可 以 增 設 身 心 障 礙 者 機 車 停 車 格, 於 是 在 一 週 內 打 電 話 請 阿 明 的 就 業 輔 導 員 到 現 場, 協 助 告 知 停 車 格 的 合 適 劃 設 位 置 由 於 阿 建 熟 知 法 令, 128
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 且 能 善 用 法 令, 因 此 迅 速 為 阿 明 解 決 交 通 問 題, 讓 他 可 以 每 天 順 利 的 進 公 司 上 班, 這 直 接 解 決 阿 明 的 工 作 障 礙 問 題 事 後 就 業 輔 導 員 還 和 阿 明 登 門 向 阿 建 道 謝, 表 示 透 過 阿 建 的 行 政 效 率 及 合 情 合 理 處 事 態 度, 成 功 的 解 決 阿 明 的 工 作 困 境, 讓 阿 明 可 以 有 穩 定 的 工 作 和 收 入, 並 可 以 自 食 其 力, 不 用 再 接 受 社 會 的 救 助, 節 省 社 會 成 本 資 源, 真 是 一 舉 兩 得 經 過 這 件 事, 阿 建 成 為 所 內 同 仁 效 法 的 楷 模, 其 它 同 仁 也 因 此 受 到 正 向 的 激 勵, 紛 紛 效 法 阿 建 正 確 且 妥 善 的 行 政 行 為, 使 得 公 所 的 聲 譽 及 服 務 品 質 大 為 提 升 四 各 盡 本 分 重 倫 理 : 長 官 應 善 盡 指 導 照 顧 培 育 部 屬 之 責 ; 部 屬 應 敬 重 服 從 及 支 持 長 官 之 領 導, 並 誠 實 陳 述 意 見 供 長 官 參 考 ; 同 事 間 應 和 諧 合 作 任 職 於 某 機 關 的 簡 君, 於 該 單 位 服 務 已 有 數 年, 某 日 接 到 機 關 內 A 單 位 將 為 甲 長 官 舉 辦 退 休 歡 送 茶 會 的 e-mail 通 知, 簡 君 想 起 剛 到 該 機 關 時, 跟 隨 甲 長 官 學 習 及 辦 公 室 同 甘 苦 的 歲 月 簡 君 甫 到 機 關 未 久, 辦 理 某 次 委 員 會 議 時, 未 諳 機 關 文 化 之 差 異, 依 據 從 前 機 關 開 會 經 驗, 為 與 會 委 員 依 職 稱 安 排 座 位, 未 料 出 席 委 員 向 主 席 提 出 異 議, 該 單 位 是 類 委 員 會 向 來 自 由 入 座, 並 非 擔 任 行 政 主 管 職 務 人 員 位 階 就 高 於 未 擔 任 主 管 職 務 人 員 甲 長 官 為 該 會 議 主 席, 此 時, 簡 君 擔 任 會 議 承 辦 人, 忐 忑 不 安, 直 覺 對 甲 長 官 過 意 不 去, 原 以 為 長 官 可 能 會 為 此 事 感 到 不 悅, 孰 知 甲 長 官 當 場 向 與 會 委 員 委 婉 說 明 簡 君 為 新 進 人 員, 請 委 員 包 涵 旋 即 以 其 一 慣 的 幽 默 機 智 作 為 會 議 開 場, 自 然 化 解 適 才 的 尷 尬 氣 氛, 並 使 會 議 順 利 進 行 會 後, 甲 長 官 不 僅 全 無 責 怪, 反 而 以 聊 天 方 式 讓 簡 君 瞭 解 該 機 關 的 文 化, 令 渠 慶 幸 遇 到 好 長 官 簡 君 於 該 機 關 服 務 一 段 期 間 後, 也 漸 漸 從 與 甲 長 官 互 動 及 其 他 同 事 交 流, 瞭 解 該 長 官 一 向 對 部 屬 非 常 照 顧, 尤 其 愈 基 層 的 同 仁, 該 長 官 愈 盡 力 為 其 喉 舌, 照 護 基 層 同 仁 權 益 甚 多 九 十 三 年 五 月, 機 關 與 另 一 機 關 研 議 整 併, 整 併 案 主 要 負 責 主 管 為 甲 長 官, 簡 君 負 責 計 畫 提 案 與 彙 整 相 關 整 併 會 議 議 題 舉 辦 全 機 關 是 否 同 意 整 併 計 畫 之 代 表 會 議 等 工 作 雖 然 研 議 整 併 期 間, 雙 方 機 關 所 屬 單 位 及 同 仁, 贊 成 與 反 對 聲 浪 不 斷, 尤 其 在 辦 理 機 關 是 否 同 意 整 併 案 議 題 之 投 票 時, 甲 長 官 與 簡 君 等 同 仁 曾 持 不 同 看 法, 但 甲 長 官 傾 聽 渠 等 之 意 見 陳 述, 經 過 通 盤 考 量, 參 採 129
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 折 衷 作 法, 終 能 順 利 完 成 投 票 那 段 期 間 壓 力 及 工 作 量 遠 超 負 荷, 但 辦 公 室 同 仁 戮 力 合 作 辦 理 所 有 作 業, 最 後 雙 方 機 關 代 表 投 票 結 果, 暫 緩 整 併 本 案 過 程 中, 透 過 不 斷 的 溝 通 協 調, 直 到 達 成 共 識, 呈 現 結 果, 在 在 需 要 所 有 同 仁 的 包 容 心 和 諧 合 作 與 長 官 的 支 持 參 加 甲 長 官 歡 送 茶 會 當 日, 同 仁 踴 躍 出 席, 其 中 有 接 受 甲 長 官 指 導, 出 國 進 修 再 至 該 機 關 擔 任 主 管 者 有 甲 長 官 的 工 友 同 仁 球 友, 機 關 內 各 單 位 長 官 也 都 出 席, 紛 紛 致 詞 述 說 甲 長 官 平 日 待 人 處 事 種 種 事 蹟 及 專 業 職 能 的 傑 出 貢 獻, 再 次 讓 簡 君 感 受 到 甲 長 官 真 是 值 得 敬 重 的 好 長 官, 也 在 心 中 默 默 為 甲 長 官 祝 福 五 保 持 品 格 重 形 象 : 公 務 員 之 行 為 舉 止, 應 保 持 公 務 員 品 格 尊 嚴, 不 從 事 與 公 務 員 身 分 不 相 容 之 事 務 或 活 動 某 鄉 公 所 李 姓 課 員, 負 責 辦 理 該 所 公 墓 殯 葬 業 務, 在 內 政 部 推 動 公 墓 公 園 化 政 策 下, 該 鄉 公 所 甫 興 建 完 成 生 命 紀 念 館, 包 括 火 葬 場 土 葬 區 及 納 骨 塔 李 員 專 辦 受 理 申 請 火 葬 及 申 辦 塔 位, 收 受 規 費 及 開 立 收 據 等 事 務 性 工 作 在 承 辦 業 務 的 機 緣 下, 讓 李 員 得 經 常 接 觸 縣 內 各 殯 葬 業 者 及 喪 家 渠 子 今 年 退 伍, 經 其 婆 婆 友 人 引 薦 進 入 某 禮 儀 公 司 服 務, 從 事 販 售 生 前 契 約 及 靈 骨 塔 位 該 禮 儀 公 司 為 開 拓 吸 收 準 顧 客 群, 並 廣 增 業 務 銷 售 人 才, 常 會 定 期 舉 辦 銷 售 說 明 會 或 招 攬 技 巧 研 習, 要 求 業 務 員 招 攬 親 朋 好 友 蒞 會 聆 聽, 遊 說 與 會 者 購 買 多 單 位 的 生 前 契 約, 藉 以 保 值, 未 來 更 可 轉 售 賺 取 價 差, 進 而 加 入 成 為 販 售 生 前 契 約 及 塔 位 之 業 務 員 李 員 的 婆 婆 在 愛 孫 心 切 下, 不 時 要 求 媳 婦 參 加 該 禮 儀 公 司 的 說 明 會, 李 員 說 明 鄉 公 所 現 已 完 成 興 建 公 立 納 骨 塔, 自 己 就 是 受 理 申 請 安 置 塔 位 的 承 辦 人, 是 現 職 公 務 人 員, 不 可 能 擔 任 介 紹 該 公 司 的 產 品 的 業 務 員, 也 不 可 兼 辦 該 公 司 的 銷 售 業 務 員 如 果 參 加 私 人 禮 儀 公 司 為 其 業 務 員 所 辦 之 會 議, 恐 生 異 議, 故 嚴 正 拒 絕 參 加 婆 婆 繼 而 要 求 媳 婦, 協 助 愛 孫 推 銷 生 前 契 約 李 員 再 次 向 家 人 強 調, 身 為 公 務 人 員 應 恪 遵 本 分, 迴 避 競 業, 怎 可 鄙 棄 鄉 立 納 骨 塔 而 利 用 職 務 之 便, 代 為 推 銷 私 人 塔 位 李 員 的 婆 婆 基 於 疼 愛 孫 子, 而 逼 迫 媳 婦 參 加 孫 子 所 服 務 之 禮 儀 公 司 從 業 人 員 的 生 前 契 約 及 塔 位 說 明 會, 希 望 李 員 以 子 女 之 名 代 為 從 事 推 銷 私 人 塔 位 之 實 李 員 雖 敬 重 婆 婆, 但 仍 堅 守 職 業 本 分, 以 服 務 鄉 民 為 優 先, 讓 鄉 民 得 到 在 地 的 服 務, 優 先 選 擇 價 格 合 理 的 公 立 130
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 納 骨 塔, 經 濟 弱 勢 者 也 能 獲 得 塔 位 使 用 費 的 減 免 就 在 李 員 堅 定 態 度 及 其 夫 其 子 勸 說 下, 婆 婆 終 於 明 瞭 媳 婦 對 職 務 的 自 我 定 位, 不 再 干 渉 陸 結 論 廉 能 政 府 的 建 立, 固 有 諸 多 因 素 促 成, 然 而 公 務 倫 理 的 建 立 及 公 務 人 員 的 身 體 力 行, 尤 為 成 功 的 要 件 近 年 來, 公 務 員 貪 瀆 案 件 仍 難 根 絕, 嚴 重 影 響 政 府 形 象, 其 原 因 係 個 人 修 持 不 佳 不 能 堅 持 原 則, 有 些 係 大 環 境 之 誘 惑, 致 蹈 法 網, 然 更 重 要 之 原 因, 乃 公 務 人 員 未 能 內 化 倫 理 守 則, 將 之 表 現 於 日 常 的 行 為 修 持, 從 消 極 的 不 作 為 到 積 極 的 有 所 為, 成 為 一 個 有 為 有 守 的 優 質 公 共 服 務 員, 以 下 就 此 次 訂 定 12 則 公 務 倫 理 與 廉 能 政 府 之 關 係 加 以 申 述 : ( 一 ) 全 民 福 祉 擺 第 一 : 公 務 員 受 國 民 之 付 託 執 行 公 務, 應 忠 於 國 家, 遵 守 憲 法 及 法 律, 以 報 國 利 民 國 家 永 續 發 展 為 努 力 目 標 時 時 守 法 以 國 家 利 益 為 重, 依 法 行 政, 自 能 惕 厲 自 守, 不 致 違 法 貪 瀆, 有 助 於 廉 能 政 府 之 塑 造 ( 二 ) 體 察 民 意 重 民 生 及 ( 三 ) 便 民 服 務 態 度 佳 : 公 務 員 應 體 察 人 民 生 活 需 要, 重 視 民 意 機 關 意 見 及 時 代 脈 動, 作 為 施 政 參 考, 並 培 養 積 極 便 民 的 服 務 態 度, 為 人 民 提 供 良 好 服 務, 自 能 博 得 人 民 好 感 ( 四 ) 專 業 敬 業 講 效 能 及 ( 五 ) 依 法 行 政 通 情 理 : 公 務 員 應 秉 持 謙 虛 的 態 度, 持 續 精 進 專 業 及 人 文 素 養, 本 於 敬 業 精 神, 勇 於 任 事, 積 極 創 新, 以 提 昇 行 政 效 能 及 服 務 品 質, 並 應 熟 悉 法 令, 妥 善 依 法 行 使 職 權, 勿 做 違 法 或 不 當 之 行 政 行 為, 這 2 則 即 在 強 調 專 業 知 能 之 重 要, 公 務 員 能 隨 時 精 進 專 業 及 人 文 素 養, 自 能 熟 諳 法 令 依 法 行 政, 以 提 昇 行 政 效 能, 提 升 廉 能 政 府 之 水 準, 不 致 作 出 違 法 貪 瀆 的 行 為 ( 六 ) 公 務 資 源 善 運 用 及 ( 七 ) 廉 能 自 持 不 受 賄 : 公 務 員 處 理 公 務 應 有 效 運 用 公 務 資 源 及 公 共 財 產, 促 進 人 民 與 國 家 利 益, 並 發 揮 最 大 效 益, 同 時 應 廉 潔 自 持, 遵 守 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範, 不 接 受 不 當 饋 贈 招 待, 更 不 可 利 用 職 務 謀 取 不 法 或 不 當 利 益, 身 為 一 個 公 務 員 能 恪 遵 上 述 原 則, 處 事 自 能 廉 潔 守 法, 不 致 做 出 貪 瀆 枉 法 之 行 為, 必 能 營 造 廉 能 之 政 府 131
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 ( 八 ) 各 盡 本 分 重 倫 理 及 ( 九 ) 協 調 溝 通 重 合 作 : 這 2 則 係 強 調 職 場 倫 理 之 重 要, 公 務 員 於 公 務 生 涯 中, 必 然 經 歷 不 少 長 官, 也 扮 演 部 屬 之 角 色, 身 為 長 官 應 善 盡 指 導 照 顧 及 培 育 部 屬 之 責, 做 為 部 屬 應 敬 重 服 從 及 支 持 長 官 之 領 導, 處 理 公 務 應 誠 實 陳 述 意 見 供 長 官 參 考, 應 發 揮 團 隊 精 神, 以 國 家 整 體 長 遠 利 益 為 重, 同 事 間 應 和 諧 相 處, 互 助 合 作, 袪 除 本 位 主 義, 以 使 公 務 處 理 順 暢, 圓 滿 達 成 長 官 交 辦 任 務, 提 昇 行 政 效 能 ( 十 ) 秉 持 公 義 不 循 私 ( 十 一 ) 保 守 機 密 重 隱 私 及 ( 十 二 ) 保 持 品 格 重 形 象 : 這 3 則 是 強 調 公 務 員 自 我 要 求 的 修 為, 公 務 員 應 本 於 良 知, 誠 信 公 正 執 行 職 務, 不 做 不 公 不 義 之 事, 遵 守 行 政 中 立 規 範, 不 因 政 治 立 場 而 偏 頗 公 務 執 行, 同 時 於 任 職 期 間, 應 保 守 公 務 機 密 職 業 機 密 及 其 他 個 人 隱 私 資 料, 對 個 人 行 為 舉 止, 應 保 持 品 格 尊 嚴, 不 從 事 與 公 務 員 身 分 不 相 容 之 事 務 或 活 動 當 一 個 公 務 員 能 力 行 上 述 十 二 守 則, 並 內 化 為 自 己 之 行 為 修 持, 時 時 惕 厲 自 己, 廉 潔 自 持, 自 能 成 為 廉 能 政 府 之 優 質 公 共 服 務 員, 而 博 得 人 民 之 尊 敬 與 信 賴, 促 使 政 府 施 政 臻 於 弊 絕 風 清 之 境 界 參 考 文 獻 林 鍾 沂 (2001) 行 政 學 ( 初 版 ) 台 北 : 三 民 書 局 周 世 珍 (2001) 公 務 人 員 保 障 制 度 之 理 論 與 實 際 國 立 台 北 大 學 法 學 學 系 博 士 學 位 論 文, 未 出 版, 台 北 施 能 傑 (2004) 公 共 服 務 倫 理 的 理 論 架 構 與 規 範 作 法 政 治 科 學 論 叢, 第 20 期, 頁 103-140 張 潤 書 (1998) 行 政 學 ( 修 訂 初 版 ) 台 北 : 三 民 書 局 陳 新 民 (2002) 新 加 坡 公 務 員 之 紀 律 規 定,2008 年 11 月 30 日 取 自 國 政 研 究 報 告, 網 址 :http://www.npf.org.tw/particle-1064-2.html 陳 德 禹 (2000) 現 代 行 政 倫 理 體 系 初 探 行 政 管 理 論 文 選 輯, 第 14 輯, 頁 285-307 蔡 秀 涓 余 致 力 陳 敦 源 謝 立 功 (2007) 統 合 性 政 府 倫 理 法 制 之 研 究 台 北 : 132
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 繆 全 吉 彭 錦 鵬 顧 慕 晴 蔡 良 文 (1990) 人 事 行 政 ( 修 正 再 版 ) 台 北 : 國 立 空 中 大 學 蕭 武 桐 (2002) 公 務 倫 理 台 北 : 智 勝 文 化 事 業 有 限 公 司 Frederickson, H. G. (1997). The Spirit of Public Administration. San Francisco: Jossey- Bass Publishers. Gilman, S. C. (2005). Ethics Code and Codes of Conduct as Tools for Promoting Ethical and Professional Service: Comparative Success and Lessons. Washington DC: The World Bank. Rosenbloom, D. H. (1993). Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (3 rd Ed.). New York: McGraw-Hall. Waldo, D. (1980). The Enterprise of Public Administration: A Summary View. Novato, CA: Chandler & Sharp Publishers. 133
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 附 錄 : 公 務 倫 理 守 則 ( 草 案 ) 行 政 院 為 期 所 屬 各 機 關 人 員, 於 執 行 各 項 公 務 時, 均 能 秉 持 廉 政 專 業 效 能 關 懷 之 核 心 價 值, 為 人 民 服 務, 以 博 得 人 民 之 尊 敬 與 信 賴, 特 訂 定 該 守 則 一 全 民 福 祉 擺 第 一 : 公 務 員 受 全 體 國 民 之 付 託, 執 行 公 務, 應 忠 於 國 家, 遵 守 憲 法 及 法 律, 以 福 國 利 民 永 續 發 展 為 努 力 目 標 二 體 察 民 意 重 民 生 : 公 務 員 應 體 察 人 民 生 活 需 要, 掌 握 時 代 脈 動, 重 視 民 意 機 關 大 眾 傳 播 媒 體 及 其 他 各 方 反 映 意 見, 納 入 施 政 參 考 三 便 民 服 務 態 度 佳 : 公 務 員 應 將 心 比 心, 以 慈 愛 關 懷 禮 貌 之 態 度, 主 動 積 極 為 人 民 提 供 良 好 服 務 四 專 業 敬 業 講 效 能 : 公 務 員 應 秉 持 謙 虛 態 度, 持 續 精 進 專 業 及 人 文 素 養, 並 本 於 敬 業 精 神, 謹 慎 勤 勉, 勇 於 任 事, 積 極 創 新, 以 提 升 行 政 效 能 與 服 務 品 質 五 依 法 行 政 通 情 理 : 公 務 員 應 熟 悉 法 令, 客 觀 公 正 認 定 事 實, 妥 善 依 法 行 使 職 權, 通 情 達 理 處 事, 勿 作 違 法 或 不 當 之 行 政 行 為 六 公 務 資 源 善 運 用 : 公 務 員 應 理 性 規 劃 有 效 運 用 公 務 資 源 及 公 共 財 產, 促 進 人 民 與 國 家 利 益, 並 發 揮 最 大 效 益 七 廉 潔 自 持 不 受 賄 : 公 務 員 應 廉 潔 自 持, 遵 守 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範, 不 公 財 私 用, 不 接 受 不 當 饋 贈 飲 宴 或 招 待 更 不 可 利 用 職 務, 謀 取 不 法 或 不 當 利 益 遇 有 利 益 衝 突 事 件, 應 行 迴 避 八 各 盡 本 分 重 倫 理 : 長 官 應 善 盡 指 導 照 顧 培 育 部 屬 之 責 ; 部 屬 應 敬 重 服 從 及 支 持 長 官 之 領 導, 並 誠 實 陳 述 意 見 供 長 官 參 考 九 協 調 溝 通 重 合 作 : 公 務 員 應 發 揮 團 隊 精 神, 以 國 家 整 體 長 遠 利 益 為 重 ; 同 事 間 應 和 諧 相 處, 加 強 橫 向 聯 繫, 落 實 縱 向 溝 通, 互 助 合 作, 袪 除 本 位 主 義 十 秉 持 公 義 不 徇 私 : 公 務 員 應 本 於 良 知, 誠 信 公 正 執 行 職 務, 以 維 護 社 會 公 平 正 義, 不 做 不 公 不 義 之 事, 並 應 維 持 行 政 中 立, 遵 守 有 關 行 政 中 立 規 範, 不 因 政 治 立 場 而 偏 頗 公 務 執 行 十 一 保 守 機 密 重 隱 私 : 公 務 員 於 任 職 期 間, 知 悉 或 持 有 之 公 務 機 密 與 涉 及 商 業 秘 密 職 業 秘 密 或 其 他 個 人 隱 私 資 料, 均 應 遵 守 保 密 規 定, 不 得 洩 漏 離 職 後 134
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 亦 同 十 二 保 持 品 格 重 形 象 : 公 務 員 之 行 為 舉 止, 應 保 持 公 務 員 品 格 尊 嚴, 不 從 事 與 公 務 員 身 分 不 相 容 之 事 務 或 活 動 135
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 An Analysis of a Clean Government and Public Service Ethics Ching-Hsiou Chen * Abstract President Ma Ying-jeou in his inaugural address declared that to set a good example of a clean government is one of the most important missions for the new government. To build a new clean civil servant team which not only carries out the policy but also enhances a new self-reflection of individual civil servant is one of the major objectives of the new government. The author collects related data from different countries and briefly summarizes the core ethics values of OECD members in this article. The author also accepts suggestions and invites the participations from all walks of life, moreover, revises the core values of the civil servants and then the CPA enacts the Public Service Ethics, which differs from the Clean Government Act mainly regulating the anti-corruption range. The Public Service Ethics enforces the self-fulfillment for civil servants and aims to build an outstanding team. This article also points out the following aspects: 1. The content of public administration ethics include the pursuit of social fairness and justice practice (responsibility) as well as the job specification code referred to duty. 2. The relationship between Public Service Ethics and building of clean government. 3. The practice of 12-code from Public Service Ethics. The civil servants can carry out the 12-code and internalized within them- * Minister, Central Personnel Administration, Executive Yuan. 136
廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討 selves. They should be alerted always. We do hope that the new government shall accomplish the mission--to build a new clean government and each civil servant to become outstanding and to earn the respect and trust of the people. Keywords: a clean government, OECD members, core ethics, public service ethics, the clean government acts 137
文 官 制 度 季 刊 第 一 期 民 98 年 1 月 138