東 吳 大 學 法 學 院 法 律 學 系 碩 士 在 職 專 班 法 律 專 業 組 碩 士 論 文 財 稅 資 訊 提 供 義 務 之 探 討 The Obiligation Of Government To Provide The Tax Information 指 導 教 授 : 張 文 郁 博 士 研 究 生 : 梁 盈 潔 中 華 民 國 一 三 年 九 月
東 吳 大 學 法 學 院 法 律 學 系 碩 士 在 職 專 班 法 律 專 業 組 碩 士 論 文 財 稅 資 訊 提 供 義 務 之 探 討 The Obiligation Of Government To Provide The Tax Information 指 導 教 授 : 張 文 郁 博 士 研 究 生 : 梁 盈 潔 中 華 民 國 一 三 年 九 月
謝 詞 於 進 入 職 場 多 年 後 決 定 再 次 進 入 校 園, 可 以 有 機 會 再 次 進 修 充 電, 感 覺 獲 益 良 多, 在 平 日 白 天 上 班 之 餘 利 用 晚 上 及 假 日 讀 書, 而 且 一 讀 還 跟 大 學 4 年 一 樣 久, 其 中 過 程 感 覺 非 常 充 實, 並 且 學 到 很 多 新 的 知 識 新 的 想 法 及 新 的 思 考 方 向, 同 時 也 交 了 許 多 新 的 同 學, 是 一 場 非 常 豐 富 的 旅 程 學 習 之 旅 讀 書 過 程 中 有 歡 笑 也 有 辛 苦, 家 人 及 另 一 半 的 全 力 支 持 是 我 努 力 的 最 大 動 勁, 由 於 白 天 上 班 晚 上 上 課, 所 以 無 法 陪 伴 家 人, 另 一 半 亦 須 參 考 我 的 作 息 生 活, 但 始 終 一 直 支 持 我 往 前 努 力, 心 中 充 滿 感 激, 也 希 望 畢 業 後, 可 以 多 抽 空 陪 伴 學 習 過 程 中 感 謝 各 科 老 師 努 力 教 導, 整 個 過 程 現 在 回 想 起 來 很 有 趣, 不 論 是 上 課 互 動 團 體 或 個 人 報 告 期 中 或 期 末 考, 在 準 備 時 總 覺 得 很 辛 苦, 現 在 回 想 起 來 卻 充 滿 回 憶, 更 謝 謝 論 文 指 導 老 師 張 文 郁 教 授 的 指 導, 除 上 課 學 習 到 很 多, 也 提 供 許 多 論 文 撰 寫 及 修 改 的 方 向 進 入 東 吳 進 修 是 很 豐 富 的 旅 程, 過 程 中 酸 甜 苦 辣 皆 有, 但 沿 途 風 景 優 美, 而 且 有 付 出 才 有 收 穫, 感 謝 所 有 教 導 幫 助 陪 伴 的 老 師 同 學 跟 家 人, 因 為 大 家 的 努 力 跟 彼 此 協 助, 讓 我 這 4 年 過 的 既 開 心 又 充 滿 意 義
中 文 摘 要 國 家 邁 向 民 主 化 與 現 代 化 之 今 日, 政 府 施 政 公 開 化 與 透 明 化 係 當 前 之 施 政 目 標, 而 政 府 資 訊 公 開 制 度 之 建 立, 更 為 達 成 此 目 標 重 要 且 不 可 或 缺 的 一 環 由 於 政 府 是 資 訊 最 大 的 蒐 集 者 及 擁 有 者, 且 政 府 基 於 稅 捐 稽 徵 之 需 要, 大 量 透 過 各 類 管 道 蒐 集 財 稅 資 訊, 不 論 直 接 或 間 接 稅 課 稅 相 關 資 料 ; 可 說 是 最 完 整 紀 錄 全 國 人 民 各 類 經 濟 活 動 之 資 料 庫 由 於 政 府 是 基 於 人 民 授 權 而 組 成, 因 而 取 得 之 資 訊 應 具 公 共 財 性 質 同 時, 對 於 滿 足 人 民 知 的 權 利, 及 隱 私 權 之 間 之 保 護 及 衝 突, 涉 及 人 民 隱 私 資 料 之 主 動 公 開, 或 是 被 動 提 供, 應 有 完 整 依 據 及 規 劃 以 落 實 民 主 參 與, 同 時 兼 顧 個 人 隱 私 保 護 之 民 主 原 則 本 文 以 我 國 政 府 資 訊 提 供 之 理 論 基 礎 開 始 探 討, 我 國 政 府 資 訊 提 供 之 發 展 及 相 關 法 律 間 之 定 位 及 衝 突 ; 之 後 討 論 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 理 論 實 務 運 作 及 相 關 問 題 ; 並 研 究 美 國 政 府 對 於 政 府 資 訊 公 開 及 財 稅 資 訊 提 供 之 處 理, 及 與 我 國 之 比 較 ; 另 若 資 訊 公 開 涉 及 相 關 權 利 之 侵 害 應 如 何 行 使 救 濟 之 權 利 ; 最 後 整 體 歸 納 我 國 提 供 資 訊 制 度 之 優 缺 並 提 出 相 關 建 議, 以 期 對 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 爭 議 有 所 助 益
英 文 摘 要 (abstract) Towards democratization and modernization of the country today, openness and transparency in government of the Department of current policy objectives, and the establishment of government information disclosure system. To achieve this goal is more important and indispensable part. Since the government is the largest collector of information and owners, and government tax collection based on the needs of a large number of various types of collecting information through taxation, whether direct or indirect tax-related information. It is the most complete record of the National People's various economic activities. Because the government is based on the people's mandate and composition, and thus obtain the information should be a "public goods". Meanwhile, to meet the protection and conflict between the peoples 'right to know', and privacy, people who involved in the initiative to open, or passively provide, should complete basis and planning. To implement democratic participation, taking into account the democratic principles of the protection of personal privacy. In this paper, began to explore the theoretical foundation of our government to provide information, orientation and conflict between development and related laws of our government feeds. After discussing theory of taxation information provided practical operation and related issues. And study the U.S. government for information disclosure and processing of financial and tax information provided, and compared with the our government. If the information disclosure relates to infringement of related rights shall exercise the rights relief. Finally the overall induction of offers advantages and disadvantages of information system and make relevant recommendations to our fiscal information to provide the controversy helpful.
- 目 錄 - 第 一 章 序 論... 1 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的... 1 第 一 項 研 究 動 機... 1 第 二 項 研 究 目 的... 2 第 二 節 研 究 方 法... 3 第 二 章 政 府 資 訊 提 供 之 理 論 基 礎... 4 第 一 節 政 府 資 訊 公 開 之 發 展 概 念... 4 第 一 項 知 的 權 利... 4 第 二 項 政 府 資 訊 公 開 請 求 權... 5 第 三 項 與 隱 私 權 之 衝 突... 5 第 二 節 政 府 資 訊 提 供 之 發 展 及 分 析... 6 第 一 項 我 國 政 府 資 訊 公 開 發 展... 6 第 二 項 新 形 態 之 政 府 資 訊 公 開 - 資 料 開 放 (Open Data)... 7 第 三 項 政 府 資 訊 公 開 法 主 要 內 容 及 其 重 要 性... 8 第 三 節 政 府 資 訊 提 供 與 其 他 法 律 之 定 位 與 檢 討... 9 第 一 項 政 府 資 訊 公 開 法 為 基 本 法... 9 第 二 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 檔 案 法 之 適 用 關 係... 10 第 三 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 行 政 程 序 法 之 適 用 關 係... 11 第 四 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 個 人 資 料 法 之 適 用 關 係... 13 第 五 項 新 型 態 資 料 開 放 (open data) 模 式 面 臨 之 新 興 挑 戰... 14 第 三 章 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 理 論 實 務 運 作 及 問 題 探 討... 16 第 一 節 我 國 政 府 財 稅 資 訊 提 供 之 理 論 及 背 景 介 紹... 16 第 一 項 租 稅 之 特 性... 16 第 二 項 租 稅 秘 密... 18 第 二 節 我 國 財 稅 資 訊 提 供 適 用 之 規 範... 20
第 一 項 現 行 法 之 適 用 規 定... 20 第 二 項 財 稅 資 訊 涉 及 之 標 的 及 範 圍... 21 第 三 節 財 稅 資 訊 之 公 開 標 的 及 範 圍... 23 第 一 項 稅 法 上 可 公 開 之 範 圍 - 對 特 定 人 員 公 開... 23 第 二 項 對 政 府 機 關 提 供 統 計 用 資 料 及 其 他 類 型 財 稅 資 訊 公 開... 32 第 四 節 資 訊 公 開 對 於 第 三 人 權 利 之 保 障... 35 第 一 項 第 三 人 異 議 制 度... 35 第 二 項 資 訊 公 開 對 於 第 三 人 異 議 制 度 之 規 範... 36 第 三 項 財 稅 資 料 涉 及 第 三 人 之 判 斷... 37 第 四 章 美 國 政 府 對 於 財 稅 資 訊 提 供 之 處 理... 38 第 一 節 美 國 政 府 政 府 資 訊 公 開 之 原 則... 38 第 一 項 美 國 政 府 之 資 訊 公 開 制 度 發 展... 38 第 二 項 美 國 資 訊 公 開 法 (FOIA) 介 紹... 38 第 三 項 美 國 現 行 政 府 資 訊 公 開 現 況... 40 第 二 節 美 國 政 府 財 稅 資 訊 提 供 保 護 之 分 析... 40 第 一 項 美 國 財 稅 隱 私 發 展 歷 程... 40 第 二 項 美 國 聯 邦 稅 法 有 關 財 稅 資 料 提 供 之 規 範... 41 第 三 節 與 我 國 規 定 之 比 較... 44 第 五 章 財 稅 資 訊 公 開 行 政 救 濟 之 處 理... 46 第 一 節 現 行 各 類 政 府 資 訊 公 開 行 政 救 濟 之 規 範... 46 第 一 項 資 訊 公 開 之 法 律 性 質 與 政 府 資 訊 公 開 法 相 關 規 定... 46 第 二 項 行 政 程 序 法 檔 案 法 及 個 人 資 料 保 護 法 等 相 關 規 定... 48 第 三 項 第 三 人 權 利 之 保 障 方 式... 49 第 二 節 財 稅 資 訊 公 開 侵 害 人 民 權 益 之 責 任... 50 第 一 項 公 開 財 稅 資 訊 洩 露 秘 密 應 負 責 任 之 主 體... 51 第 二 項 其 他 賠 償 責 任... 53
第 三 節 我 國 現 行 資 訊 公 開 救 濟 模 式... 53 第 一 項 訴 願... 53 第 二 項 行 政 救 濟... 55 第 三 項 財 稅 案 件 之 適 用... 56 第 六 章 檢 討 與 展 望... 61 第 一 節 我 國 財 稅 資 訊 提 供 制 度 之 優 缺... 61 第 二 節 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 爭 議 及 建 議... 61 第 三 節 我 國 財 稅 資 訊 提 供 行 政 救 濟 之 爭 議 及 建 議... 64 第 七 章 結 論... 66
第 一 章 序 論 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 第 一 項 研 究 動 機 國 家 邁 向 民 主 化 與 現 代 化 之 今 日, 政 府 施 政 公 開 化 與 透 明 化 係 當 前 之 施 政 目 標, 而 政 府 資 訊 公 開 制 度 之 建 立, 更 為 達 成 此 目 標 重 要 且 不 可 或 缺 的 一 環 隨 著 人 民 民 主 意 識 的 日 漸 覺 醒, 政 府 職 能 的 擴 增 與 社 會 的 多 元 化, 人 民 無 論 係 參 與 公 共 政 策 監 督 政 府 施 政 作 為, 抑 或 純 為 生 活 需 求, 均 有 賴 大 量 且 正 確 之 資 訊, 而 政 府 正 是 資 訊 最 大 的 蒐 集 者 及 擁 有 者 ; 同 時 政 府 既 然 是 基 於 人 民 授 權 而 組 成, 因 而 取 得 之 資 訊 應 屬 公 共 財 因 此, 為 落 實 民 主 參 與, 人 民 為 參 與 公 共 政 策 監 督 政 府 施 政, 經 營 個 人 生 活, 滿 足 知 的 權 利, 應 有 權 要 求 政 府 提 供 資 訊, 始 符 合 資 訊 公 開 資 源 共 享 的 民 主 原 則 1 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 於 民 國 94 年 12 月 28 日 公 布 以 來, 即 將 屆 滿 8 年, 國 人 普 遍 已 對 於 國 家 政 府 資 訊 應 主 動 公 開 已 有 共 識, 但 在 政 府 公 開 資 訊 的 同 時, 民 眾 也 同 時 越 益 重 視 資 訊 隱 私 權 (information privacy), 亦 有 學 者 稱 之 為 資 訊 自 覺 權 2, 認 為 政 府 在 依 法 蒐 集 資 料 後 針 對 個 人 資 料 之 處 理 及 利 用, 應 有 完 善 措 施 政 府 於 民 國 99 年 5 月 26 日, 公 布 施 行 個 人 資 料 保 護 法, 期 望 各 界 對 於 運 用 個 人 資 料 時, 有 一 參 考 依 據, 可 避 免 人 格 權 受 侵 害, 同 時 促 進 個 人 資 料 之 合 理 利 用, 其 中 也 包 含 了 政 府 機 關 運 作 之 範 圍 另 現 行 各 國 電 子 化 政 府 快 速 發 展, 資 訊 利 用 的 效 率, 伴 隨 政 府 資 訊 大 規 模 數 位 化, 使 得 政 府 資 訊 公 開 人 民 取 用 政 府 資 訊 政 府 決 策 透 明 與 民 主 課 責 等 發 展, 產 生 許 多 過 去 不 曾 有 的 可 能 與 想 像 行 政 院 第 3322 次 院 會 議 決 議 通 過 決 議 : 政 府 開 放 資 料 (Open Data) 可 增 進 政 府 施 政 透 明 度 提 升 民 眾 生 活 品 質, 滿 足 產 業 界 需 求, 請 研 考 會 ( 現 為 國 家 發 展 委 員 會 ) 積 極 規 劃, 落 實 推 動 3 故 該 會 於 101 年 12 月 制 定 公 布 了 行 政 院 及 所 屬 各 機 關 政 府 資 料 開 放 作 業 原 則 及 政 府 資 料 開 放 資 料 集 管 理 要 項, 要 求 行 政 院 所 屬 各 級 機 關 針 對 政 府 資 料 應 以 原 則 開 放 例 外 不 開 放 及 以 資 料 集 ( 提 供 原 始 資 料 檔 案 而 非 整 理 過 的 資 訊 ) 之 方 式 提 供 一 般 大 眾 運 用 如 此 一 來, 政 府 資 訊 公 開 又 到 了 嶄 新 的 境 界, 如 何 在 個 人 資 訊 隱 私 及 政 府 資 訊 釋 出 間 取 得 平 衡, 實 為 需 解 決 之 議 題 我 國 政 府 基 於 稅 捐 稽 徵 之 需 要, 大 量 透 過 各 類 管 道 蒐 集 財 稅 資 訊, 不 論 直 接 或 間 接 稅 課 稅 相 關 資 料, 亦 不 論 是 原 始 資 料, 或 是 透 過 處 理 或 再 利 用 之 相 關 租 稅 資 訊, 可 說 是 最 完 整 紀 錄 全 國 人 民 各 類 經 濟 活 動 之 資 料 庫, 由 於 財 稅 資 訊 1 林 秀 蓮, 政 府 資 訊 公 開 法 與 及 他 律 關 係, 台 灣 法 務 通 訊, 第 2306 期, 2005 年 9 月 14 日, 第 1 頁 2 謝 宜 珊, 論 租 稅 資 訊 隱 私 之 保 護, 國 立 中 原 大 學 財 經 法 律 學 系,2003 年, 第 37 頁 3 行 政 院 第 3322 次 會 議 會 議 紀 錄,2012 年 11 月 8 日 -1-
屬 政 府 資 訊 一 環, 故 需 適 用 於 前 述 相 關 法 令 規 則 外, 尚 有 財 稅 相 關 法 令 須 依 循, 故 除 個 人 資 訊 隱 私 及 政 府 資 訊 釋 出 之 探 討 外, 我 國 財 稅 資 訊 應 如 何 提 供 及 公 開, 及 若 公 開 後 侵 害 了 人 民 權 益 應 如 何 處 理, 亦 為 本 文 所 探 討 之 範 圍 第 二 項 研 究 目 的 按 大 法 官 釋 字 第 603 號 解 釋 文 意 旨 : 就 個 人 自 主 控 制 個 人 資 料 之 資 訊 隱 私 權 而 言, 乃 保 障 人 民 決 定 是 否 揭 露 其 個 人 資 料 及 何 種 範 圍 內 於 何 時 以 何 種 方 式 向 何 人 揭 露 之 決 定 權, 並 保 障 人 民 對 其 個 人 資 料 之 使 用 有 知 悉 與 控 制 權 及 資 料 記 載 錯 誤 之 更 正 權 為 憲 法 對 於 資 訊 隱 私 權 之 保 障 並 非 絕 對, 國 家 得 於 符 合 憲 法 第 23 條 規 定 意 旨 之 範 圍 內, 以 法 律 明 確 規 定 對 之 予 以 適 當 之 限 制 認 何 人 對 於 其 相 關 之 個 人 資 料, 如 不 涉 及 公 益, 原 則 上 均 得 自 我 決 定 是 否 公 開 或 提 供 他 人 利 用, 賦 與 個 人 針 對 自 身 資 訊 有 決 定 是 否 公 開 之 權 利 ; 在 憲 法 保 障 個 人 資 訊 自 主 權 之 同 時, 也 同 時 認 為 政 府 機 關 在 有 法 律 明 確 規 定 下, 還 是 可 適 當 揭 露 人 民 之 相 關 資 訊 由 於 租 稅 行 政 具 有 大 量 性 及 普 遍 性, 且 由 於 稽 徵 行 政 作 業 之 必 要, 稽 徵 機 關 可 經 由 多 方 管 道 蒐 集 人 民 之 各 類 所 得 財 產 等 相 關 資 料, 例 如 每 年 定 期 稅 目 申 報 或 依 職 權 向 所 需 來 源 進 行 調 查 等, 經 過 多 重 管 道 廣 泛 且 大 量 蒐 集 納 稅 人 之 財 稅 資 訊, 且 該 資 訊 含 蓋 範 圍, 並 非 只 有 稅 捐 直 接 相 關 部 分, 尚 有 因 蒐 集 而 來 再 次 整 理 而 重 新 產 生 價 值 之 資 訊 等, 可 說 是 國 家 最 完 整 資 料 庫, 可 描 繪 出 納 稅 個 體 於 經 濟 活 動 中 之 概 況, 不 只 一 般 政 府 機 關, 私 人 ( 例 如 銀 行 股 東 債 權 人 等 ) 也 可 在 有 法 律 依 據 或 授 權 下 4, 查 調 相 關 資 料, 以 助 其 達 成 目 的 基 於 前 述 現 行 政 府 資 訊 提 供 現 況, 以 及 人 民 對 於 個 人 資 料 保 護 與 期 望 政 府 更 深 入 釋 放 資 訊 期 待 之 矛 盾, 及 現 行 各 政 府 機 關 之 各 類 法 律 間 適 用 之 關 係, 加 上 考 量 因 財 稅 資 料 之 搜 集 進 而 成 為 現 行 國 家 最 完 整 之 人 民 各 類 所 得 財 產 等 資 訊 之 資 料 庫, 故 此 類 資 料 之 主 動 公 開, 或 是 被 動 提 供, 更 應 有 完 整 依 據 及 規 劃 故 本 篇 文 章 主 要 探 討 以 下 重 點, 以 探 討 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 之 相 關 議 題 : 一 政 府 提 供 各 類 資 訊 義 務 之 探 討 二 各 法 律 及 與 財 稅 資 訊 提 供 之 法 律 間 適 用 之 關 係 三 政 府 面 對 不 同 利 害 關 係 人 或 申 請 者 要 求 提 供 資 訊 時, 揭 露 相 關 資 訊 之 準 則 四 若 政 府 資 訊 公 開 侵 害 了 人 民 權 利 應 如 何 處 理 及 救 濟 4 例 如 : 財 政 部 財 政 資 訊 中 心 有 訂 定 債 權 人 查 調 債 務 人 課 稅 資 料 作 業 要 點, 明 定 申 請 查 調 原 則 查 調 標 的 受 理 對 象 及 檢 具 證 明 文 件 等, 若 符 合 相 關 條 件, 則 可 申 請 查 調 特 定 納 稅 人 之 資 料 -2-
第 二 節 研 究 方 法 本 文 將 採 文 獻 資 料 分 析 法 及 比 較 法 為 主 要 架 構, 並 採 以 案 例 分 析 及 實 務 見 解 為 輔, 以 國 內 外 相 關 學 理 及 對 照 我 國 實 務 概 況, 並 參 酌 財 稅 案 件 各 類 資 料 提 供 之 準 則, 加 以 研 討 提 出 我 國 政 府 資 訊 提 供 義 務 之 相 關 分 析 另 本 文 財 稅 資 訊 範 圍 將 以 稅 務 法 規 為 主 一 文 獻 分 析 法 : 將 以 行 政 程 序 法 政 府 資 訊 公 開 法 檔 案 法 及 稅 捐 稽 徵 法 等 相 關 法 律 專 書 期 刊 論 文 網 站 資 訊 及 政 府 部 門 出 版 品 等 參 考 文 獻 進 行 綜 合 分 析, 並 以 我 國 政 府 資 訊 提 供 為 主 軸, 探 討 各 類 法 律 適 用 公 開 資 訊 及 限 制 提 供 等 相 關 規 定, 及 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 相 關 規 範 等 除 本 國 法 律 之 外, 將 淺 談 美 國 面 對 政 府 資 訊 公 開 及 稅 稅 資 訊 公 開 之 準 則 二 比 較 研 究 法 將 以 不 同 法 律 間 規 定 政 府 資 訊 可 公 開 之 內 容 範 圍 程 序 期 間 可 公 開 之 事 由 及 限 制 之 事 項 等 進 行 比 較, 並 分 析 若 有 競 合 時 之 適 用 並 引 美 國 相 關 情 境 下 之 法 制 評 析, 與 我 國 情 況 進 行 比 較 分 析, 以 為 我 國 體 制 之 參 考 三 案 例 分 析 法 藉 由 各 機 關 函 釋 及 法 院 之 判 決 或 判 例 等 案 例, 探 求 各 類 政 府 資 訊 提 供 及 財 稅 資 訊 揭 露 等 實 務 運 作 情 形, 予 以 研 究 分 析 並 提 出 建 言 -3-
第 二 章 政 府 資 訊 提 供 之 理 論 基 礎 第 一 節 政 府 資 訊 公 開 之 發 展 概 念 第 一 項 知 的 權 利 政 府 施 政 公 開 化 與 透 明 化 係 為 國 家 邁 向 民 主 化 與 現 代 化 之 今 日 非 常 重 要 之 指 標, 已 於 前 述 而 為 達 成 此 目 標, 各 國 政 府 皆 建 立 資 訊 公 開 之 制 度, 其 主 要 學 理 依 據 為 資 訊 自 由 權, 所 謂 資 訊 自 由 權, 為 人 民 向 政 府 要 求 資 訊 之 權 利, 亦 即 不 受 阻 礙 或 自 一 般 可 以 接 近 之 來 源 獲 得 資 訊 之 權 利, 資 訊 自 由 權 的 基 礎 在 於 知 的 權 利 5 知 的 權 利 (right to know), 指 政 府 之 一 切 行 政 措 施 行 為, 除 涉 及 國 家 安 全 行 政 機 密 或 個 人 隱 私 而 需 加 以 維 護 其 秘 密 外, 均 須 提 供 資 訊, 供 國 民 利 用 閱 覽 或 抄 綠, 使 人 民 有 評 論 或 參 與 之 機 會 6 有 學 者 分 析 美 國 歷 年 來 聯 邦 最 高 法 院 有 關 人 民 知 的 權 利 的 判 決, 認 為 知 的 權 利 的 意 涵 可 歸 納 為 三 個 層 次 : 最 低 層 次 的 知 的 權 利 僅 禁 止 政 府 干 涉 人 民 傳 遞 溝 通 有 關 政 府 事 務 的 事 實 或 意 見 ; 中 間 層 次 的 知 的 權 利 課 予 政 府 應 人 民 請 求, 而 提 供 資 訊 的 義 務 ; 最 高 層 次 的 知 的 權 利 則 進 一 步 課 予 政 府 主 動 ( 不 待 請 求 ) 提 供 資 訊 予 人 民 的 義 務 7 另 有 說 法 認 為 知 的 權 利 有 三 個 層 面 意 義, 一 為 基 於 自 由 權 之 性 質, 人 民 有 權 獲 得 各 種 資 訊 的 權 利 ; 另 一 層 為 參 政 權 的 性 質, 人 民 在 面 對 巨 大 組 織 化 國 家 權 力 時, 應 有 能 力 監 督 之 ; 另 一 層 基 於 請 求 權 的 本 質, 要 求 國 家 各 級 政 府 8 機 關, 應 將 其 擁 有 的 資 訊 向 人 民 公 開 不 論 說 法 為 何, 知 的 權 利 係 為 政 府 資 訊 公 開 發 展 之 重 要 論 點, 甚 至 有 學 者 認 肯, 人 民 知 的 權 利, 具 有 憲 法 上 之 基 本 權 利 地 位 9 ; 現 今 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 第 1 條 即 明 敘, 政 府 資 訊 公 開 制 度 之 建 立, 可 便 利 人 民 共 享 及 公 平 利 用 政 府 資 訊, 保 障 人 民 知 的 權 利, 增 進 人 民 對 公 共 事 務 之 瞭 解 信 賴 及 監 督, 並 促 進 民 主 參 與, 便 可 看 出 知 的 權 利 在 政 府 資 訊 公 開 的 重 要 性 現 今 國 際 間 世 界 人 權 宣 言 第 19 條 : 人 人 有 權 享 有 主 張 和 發 表 意 見 的 自 由 ; 此 項 權 利 包 括 持 有 主 張 而 不 受 干 涉 的 自 由, 和 通 過 任 何 媒 介 和 不 論 國 界 尋 求 接 受 和 傳 播 消 息 和 思 想 的 自 由, 亦 承 認 此 權 利 為 基 本 人 權 10 5 許 文 義, 個 人 資 料 保 護 法 論, 三 民 書 局 出 版,2001 年 初 版, 第 68 頁 6 許 淑 萍, 個 人 資 料 保 護 法 影 響 政 府 機 關 資 訊 公 開 之 研 究 碩 士 論 文, 東 吳 大 學 法 律 學 系 碩 士 在 職 專 班 法 律 專 業 組,2011 年, 第 20 頁 7 學 者 Herbert N.Forestel, 轉 引 湯 德 宗, 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 入 憲 之 研 究, 憲 法 解 釋 之 理 論 與 實 務, 第 五 輯, 湯 德 宗 廖 福 特 主 編, 台 北 中 央 研 究 院 法 律 學 研 究 所 籌 備 處 專 書 (3),2007 年 3 月, 第 267 頁 8 林 錦 輝, 地 方 自 治 團 體 執 行 委 辦 事 項 之 資 訊 公 開 碩 士 論 文, 國 立 高 雄 大 學 法 律 學 系 碩 士 班, 2008 年, 第 77 頁 9 林 子 儀, 資 訊 取 得 法 立 法 政 策 與 法 制 研 究, 收 錄 於 氏 著, 權 利 分 力 與 憲 政 發 展, 月 旦 出 版 社, 1993 年 初 版, 第 180 頁 該 學 者 認 為 知 的 權 利 為 憲 法 第 22 條 人 民 其 他 自 由 及 權 利 10 https://www.un.org/en/documents/udhr/, 世 界 人 權 宣 言,Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, -4-
第 二 項 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 在 世 界 公 認 人 民 有 知 的 權 利 之 下, 進 而 對 政 府 衍 伸 了 有 要 求 其 提 供 資 料 之 權 利, 屬 於 政 府 資 訊 公 開 請 求 權, 為 積 極 的 知 的 權 利 的 一 種 11 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 的 標 的 ( 客 體 ) 為 政 府 機 關 持 有 保 管 之 資 訊, 於 今 日 資 訊 時 代 (information age), 政 府 資 訊 往 往 具 有 資 訊 價 值, 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 乃 有 經 濟 受 益 的 性 質 12 資 訊 公 開 請 求 權, 基 於 民 主 厡 之 要 求, 人 民 對 有 關 公 共 事 務 之 資 訊 有 請 求 公 開 之 權 ; 另 除 公 開 請 求 外, 另 有 針 對 特 定 知 悉 請 求 權 - 閱 覽 請 求 權, 係 指 人 民 個 人 有 權 利 向 特 定 人 或 特 定 機 關 要 求 知 悉 某 些 與 自 己 本 身 有 關 之 資 訊 13 例 如 行 政 程 序 法 第 46 條 : 當 事 人 或 利 害 關 係 人 得 向 行 政 機 關 申 請 閱 覽 抄 寫 複 印 或 攝 影 有 關 資 料 或 卷 宗 但 以 主 張 或 維 護 其 法 律 上 利 益 有 必 要 者 為 限 行 政 機 關 對 前 項 之 申 請, 除 有 下 列 情 形 之 一 者 外, 不 得 拒 絕 另 財 政 部 財 政 資 訊 中 心 訂 定 之 受 理 債 權 人 查 調 債 務 人 課 稅 資 料 作 業 要 點 第 4 條, 有 規 定 受 理 查 調 之 對 象 及 檢 具 證 明 文 件, 並 依 債 權 人 為 個 人 或 公 司 或 法 人 組 織 不 同 而 有 不 同 之 証 明 文 件 要 求, 亦 可 說 明 人 民 在 符 合 特 定 條 件 下, 針 對 與 自 身 有 關 之 資 訊, 對 於 政 府 機 關 有 特 定 知 悉 請 求 權 有 關 政 府 資 訊 公 開 請 求 權, 有 學 者 甚 至 認 為 其 具 有 憲 法 上 基 本 權 的 地 位, 主 張 將 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 入 憲, 明 定 其 為 人 民 在 憲 法 上 之 主 觀 權 利, 並 按 有 權 力 必 有 救 濟 之 法 理, 人 民 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 遭 受 侵 害 時, 即 可 訴 14 請 法 院 救 濟 第 三 項 與 隱 私 權 之 衝 突 惟 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 並 非 全 無 限 制, 主 要 對 抗 其 政 府 資 訊 公 開 之 原 因, 即 為 人 民 隱 私 權 之 保 護 隱 私 權 於 我 國 雖 然 憲 法 上 並 無 明 文 規 定, 但 大 法 官 解 釋 有 多 次 提 到 隱 私 權 之 解 釋 首 次 為 釋 字 第 293 號 解 釋, 說 明 銀 行 法 第 48 條 第 2 項 規 定 旨 在 保 障 銀 行 之 一 般 客 戶 上 之 秘 密 及 防 止 客 戶 與 銀 行 往 來 資 料 之 任 意 公 開, 以 維 護 人 民 之 隱 私 權 15 釋 字 第 585 號 解 釋 理 由 書 表 示 : 隱 私 權 雖 非 憲 法 receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers. 最 後 瀏 覽 日, 2013 年 4 月 6 日 11 李 惠 宗, 憲 法 要 義, 元 照 出 版 公 司,2006 年 3 版, 第 341-343 頁 12 湯 德 宗, 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 入 憲 之 研 究, 憲 法 解 釋 之 理 論 與 實 務, 第 五 輯, 湯 德 宗 廖 福 特 主 編, 台 北 中 央 研 究 院 法 律 學 研 究 所 籌 備 處 專 書 (3),2007 年 3 月, 第 269 頁 13 同 前 註, 第 286 頁 14 同 前 註 15 釋 字 第 293 號 解 釋 文 : 銀 行 法 第 四 十 八 條 第 二 項 規 定 銀 行 對 於 顧 客 之 存 款 放 款 或 匯 款 等 有 關 資 料, 除 其 他 法 律 或 中 央 主 管 機 關 另 有 規 定 者 外, 應 保 守 秘 密, 旨 在 保 障 銀 行 之 一 般 客 戶 財 產 上 之 秘 密 及 防 止 客 戶 與 銀 行 往 來 資 料 之 任 意 公 開, 以 維 護 人 民 之 隱 私 權 -5-
明 文 列 舉 之 權 利, 惟 基 於 人 性 尊 嚴 與 個 人 主 體 性 之 維 護 及 人 格 發 展 之 完 整, 並 為 保 障 個 人 生 活 秘 密 空 間 免 於 他 人 侵 擾 及 個 人 資 料 之 自 主 控 制, 隱 私 權 乃 為 不 可 或 缺 之 基 本 權 利, 而 受 憲 法 第 22 條 所 保 障 故 已 給 予 隱 私 權 有 憲 法 上 之 地 位 而 釋 字 第 603 號 更 進 一 步 表 示, 就 個 人 自 主 控 制 個 人 資 料 之 資 訊 隱 私 權 而 言, 乃 保 障 人 民 決 定 是 否 揭 露 其 個 人 資 料 及 在 何 種 範 圍 內 於 何 時 以 何 種 方 式 向 何 人 揭 露 之 決 定 權, 並 保 障 人 民 對 其 個 人 資 料 之 使 用 有 知 悉 與 控 制 權 及 資 料 記 載 錯 誤 之 更 正 權 故 由 此 可 看 出 資 訊 隱 私 權 謂 個 人 對 於 自 身 資 訊 之 搜 集 處 理 利 用 享 有 一 定 程 度 的 自 主 權, 藉 由 資 訊 隱 私 權 的 保 護, 維 護 人 性 尊 嚴 與 尊 重 人 格 自 由 發 展 故 當 人 民 同 時 擁 有 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 及 資 訊 隱 私 權 時, 就 會 產 生 政 府 資 訊 是 否 可 以 提 供 之 衝 突, 雖 然 政 府 資 訊 公 開 請 求 權 有 學 者 認 為 有 憲 法 上 之 地 位, 故 當 資 訊 公 開 與 其 他 原 則 ( 如 隱 私 權 財 產 權 等 ) 相 衝 突 時, 即 須 進 行 衡 量, 而 權 衡 的 結 果 往 往 會 展 現 為 得 限 制 公 開 之 例 外 規 定 16 產 生 限 制 公 開 之 例 外 規 定 如 釋 字 第 603 號 另 有 說 明 : 憲 法 對 資 訊 隱 私 權 之 保 障 並 非 絕 對, 國 家 得 於 符 合 憲 法 第 二 十 三 條 規 定 意 旨 之 範 圍 內, 以 法 律 明 確 規 定 對 之 予 以 適 當 之 限 制 故 現 行 政 府 各 類 資 料 皆 會 訂 出 提 供 及 限 制 之 規 範, 以 兼 顧 人 民 對 於 政 府 資 訊 公 開 及 自 身 隱 私 保 障, 之 後 續 章 節 將 會 針 對 此 部 份 進 行 討 論 第 二 節 政 府 資 訊 提 供 之 發 展 及 分 析 第 一 項 我 國 政 府 資 訊 公 開 發 展 政 府 資 訊 公 開 制 度 源 自 於 瑞 典, 於 1766 年 所 制 定 之 出 版 自 由 法 (Freedom Of the Press Act); 美 國 則 於 1946 年 制 定 聯 邦 行 政 程 序 法 (Federal Administrative Procedure Act), 該 法 第 3 條 即 設 有 關 於 資 訊 公 開 之 規 定, 且 對 於 資 訊 請 求 權 人 之 資 格 限 定 於 具 有 適 切 且 直 接 利 害 關 係 者, 然 因 該 法 充 斥 17 許 多 例 外, 以 至 於 多 數 行 政 機 關 均 豁 免 於 公 開 後 美 國 於 1966 年 制 定 資 訊 自 由 法 (The Freedom Of Information Act), 實 施 政 府 資 訊 公 開 制 度, 之 後 世 界 各 國 紛 紛 針 對 政 府 資 訊 公 開, 確 立 明 確 法 律 規 範, 制 定 其 資 訊 公 開 法, 以 建 立 公 開 且 透 明 的 政 府 據 統 計 (2013 年 4 月 ) 已 制 定 資 訊 公 開 法 之 國 家 約 90 個, 且 大 部 分 為 西 元 2000 年 以 後 制 定 的 18, 如 芬 蘭 16 湯 德 宗, 前 揭 文, 同 註 12, 第 271 頁 17 紀 振 清, 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 之 制 定 與 開 展, 軍 法 專 刊 第 54 卷 第 5 期,2008 年 10 月, 第 75 頁 18 Sheila S. Coronel,Measuring Openness: A survey of transparency ratings and the prospects for a global index,http: -6-
之 公 務 文 件 公 開 法 挪 威 之 行 政 公 開 法 澳 大 利 亞 之 資 訊 自 由 法 加 拿 大 之 資 訊 取 得 法 及 日 本 於 2001 年 施 行 之 情 報 公 開 法 等, 皆 可 看 出 世 界 各 國 政 府 對 於 政 府 資 訊 公 開 制 度 之 重 視 我 國 政 府 資 訊 公 開 制 度 之 建 立, 源 自 於 民 國 74 年 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託 學 者 進 行 資 公 法 研 究, 民 國 86 年 時, 法 務 部 制 定 出 第 一 版 政 府 資 訊 公 開 法 草 案 並 於 民 國 87 年 送 行 政 院 行 政 院 於 民 國 88 年 送 立 法 院 審 議, 並 於 94 年 12 月 6 日 立 法 院 三 讀 通 過 政 府 資 訊 公 開 法, 並 於 同 年 12 月 30 日 正 式 生 效 19 由 於 我 國 民 國 90 年 1 月 1 日 施 行 之 行 政 程 序 法 第 44 條 及 45 條, 明 列 行 政 機 關 資 訊 公 開 原 則 及 不 得 公 開 之 事 項, 同 法 第 44 條 第 3 項 規 定 : 有 關 行 政 機 關 資 訊 公 開 及 其 限 制 之 法 律, 應 於 本 法 公 佈 2 年 內 完 成 立 法 於 完 成 立 法 前, 行 政 院 應 會 同 有 關 機 關 訂 定 辦 法 實 施 之 故 行 政 院 於 民 國 90 年 2 月 21 日 發 布 政 府 資 訊 公 開 辦 法, 作 為 政 府 資 訊 公 開 法 完 成 立 法 程 序 前 之 過 度 性 質 法 規 俟 政 府 資 訊 公 開 法 於 民 國 94 年 總 統 正 式 公 佈 時 同 時 刪 除 行 政 程 序 法 第 44 條 及 45 條, 使 我 國 政 府 資 訊 公 開 制 度 有 完 整 不 中 斷 之 法 制 依 據, 堪 稱 完 備 20 第 二 項 新 形 態 之 政 府 資 訊 公 開 - 資 料 開 放 (Open Data) 現 今 電 子 化 政 府 發 展 日 益 純 熟, 政 府 機 關 所 保 有 的 資 料, 若 由 其 他 機 關 民 間 組 織 或 個 人 取 得 再 利 用, 將 創 造 不 同 的 價 值 及 效 用, 事 實 上, 開 放 政 府 資 料 是 近 年 來 重 要 電 子 治 理 議 題 之 一 所 謂 政 府 資 訊 的 加 值 利 用 或 再 利 用 (re-use), 係 指 開 發 政 府 資 訊 的 經 濟 價 值, 視 政 府 資 訊 為 一 原 料, 用 以 發 展 新 的 產 品 或 服 務 21 美 國 總 統 Barack Obama 在 2009 年 1 月 9 日 就 任 當 天, 簽 署 透 明 與 開 放 政 府 備 忘 錄 (Transparency and Open GovernmentMemorendum), 作 為 美 國 聯 邦 政 府 在 未 來 4 年 的 政 策 準 則, 內 容 包 含 政 務 透 明 公 民 參 與 以 及 協 同 合 作 的 政 府 等 面 向, 宣 示 美 國 聯 邦 政 府 對 於 開 放 資 料 的 政 策 22, 並 啟 動 一 系 列 的 導 入 策 略, 認 為 政 府 機 關 所 持 有 的 資 料 及 資 訊 皆 屬 國 家 人 民 財 產, 在 不 違 反 暨 有 法 律 政 策 下, 政 府 機 關 應 該 要 主 動 釋 出 其 所 收 集 或 持 有 的 資 料 與 資 訊, 使 大 眾 (public) 可 以 容 易 取 得 的 方 式 與 使 用 格 式 來 分 享 美 國 政 府 於 2009 年 成 立 Data.gov 網 站, 要 求 聯 邦 政 府 機 關 透 過 此 網 站 提 供 //www.freedominfo.org/2012/10/measuring-openness-a-survey-of-transparency-ratings-and-the-prospe cts-for-a-global-index/, 為 後 瀏 覽 日 期 :2014 年 4 月 17 日 19 趙 達 瑜, 落 實 政 府 與 人 民 夥 伴 關 係 的 重 要 制 度 - 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 制 與 實 務 之 檢 視,2008, TASPAA 夥 伴 關 係 與 永 續 發 展 國 際 學 術 研 討 會, 第 4 頁 20 整 理 立 法 院 審 理 政 府 資 訊 公 開 法 之 立 法 紀 錄 及 法 條 沿 革, 資 料 來 源 : 立 法 院 法 律 系 統 21 OECD,2006: 第 13-14 頁, 轉 引 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託 研 究 報 告, 資 訊 分 享 與 共 榮 : 政 府 機 關 資 料 公 開 與 加 值 運 用,2013 年 2 月 22 陳 怡 君, 開 放 政 府 資 料 - 迎 接 資 料 民 主 新 時 代, 公 共 治 理 季 刊, 第 一 卷 第 一 期,102 年 3 月, 第 157 頁 -7-
政 府 開 放 資 料 供 公 眾 下 載 使 用, 並 積 極 鼓 勵 企 業 組 織 人 民 團 體 與 公 民 個 人 下 載 資 料 作 創 新 加 值 運 用 (Crowd sourcing), 以 期 增 進 公 共 價 值 23 現 階 段 共 有 90,540 項 資 料 集 (Dataset) 上 線, 英 國 政 府 於 2010 年 亦 成 立 Data.gov.uk 網 站, 至 今 約 有 18,089 項 資 料 集 上 線 24, 全 世 界 目 前 許 多 國 家 政 府 和 國 際 性 組 織 ( 如 OECD 與 世 界 銀 行 ) 採 用 此 模 式 來 進 行 相 關 資 訊 公 開 之 作 業 我 國 推 動 政 府 資 料 開 放 歷 程 為 民 國 101 年 11 月 8 日 行 政 院 第 3322 次 院 會 議 決 議 通 過 決 議 : 政 府 開 放 資 料 (Open Data) 可 增 進 政 府 施 政 透 明 度 提 升 民 眾 生 活 品 質 滿 足 產 業 界 需 求, 請 研 考 會 ( 現 為 國 家 發 展 委 員 會 ) 積 極 規 劃, 落 實 推 動 25 開 始 一 連 串 推 動 作 業, 首 先 101 年 12 月 制 定 公 布 了 行 政 院 及 所 屬 各 機 關 政 府 資 料 開 放 作 業 原 則 及 政 府 資 料 開 放 資 料 集 管 理 要 項, 要 求 行 政 院 所 屬 各 級 機 關 針 對 政 府 資 料 應 以 原 則 開 放 例 外 不 開 放 開 放 資 料 集, 並 要 求 各 機 關 ( 以 部 為 單 位 ) 於 第 一 階 段 (102 年 4 月 底 前 ) 開 放 至 少 5 項, 第 二 階 段 (102 年 底 ) 開 放 至 少 50 項 資 料 集, 累 積 至 今 共 1,782 項 資 料 集 公 開 26, 除 原 本 各 機 關 制 式 的 將 資 料 放 置 於 政 府 資 訊 公 開 專 區 外, 發 展 了 新 形 態 的 資 訊 提 供 模 式 - 以 原 始 資 料 集 提 供 方 式 便 於 使 用 者 加 值 再 利 用, 也 讓 政 府 資 訊 公 開, 走 進 了 嶄 新 的 境 界 第 三 項 政 府 資 訊 公 開 法 主 要 內 容 及 其 重 要 性 政 府 資 訊 公 開 法 其 立 法 精 神 與 立 法 原 意, 參 照 該 法 第 1 條 立 法 理 由 略 以 : 為 保 障 人 民 知 的 權 利, 本 於 資 訊 共 享 及 施 政 公 開 之 理 念, 制 定 本 法 以 便 利 人 民 公 平 利 用 政 府 依 職 權 所 作 成 或 取 得 之 資 訊, 除 增 進 一 般 民 眾 對 公 共 事 務 之 瞭 解 信 賴 及 監 督 外, 更 能 促 進 民 主 之 參 與 其 該 法 主 要 分 為 6 章 節, 共 24 條, 分 別 為 總 則 政 府 資 訊 之 主 動 公 開 申 請 提 供 政 府 資 訊 政 府 資 訊 公 開 之 限 制 救 濟 附 則, 各 章 節 重 點 說 明 如 下 27 : 一 總 則 : 揭 示 了 本 法 立 法 目 的, 為 第 1 條 之 便 利 人 民 共 享 及 公 平 利 用 資 訊 保 障 人 民 知 的 權 利 增 進 人 民 對 公 共 事 務 的 瞭 解 信 賴 及 監 督 及 民 主 參 與 同 時 於 第 2 條 確 定 其 法 律 地 位, 明 訂 為 普 通 法, 為 最 低 標 準 之 公 開 範 圍 與 程 序 ; 第 3 4 條 定 義 有 權 請 求 提 供 政 府 資 訊 之 主 體 及 方 式 ; 另 定 義 政 府 資 訊 公 開 之 原 則, 有 主 動 公 開 與 應 人 民 申 請 提 供 2 種 型 態, 由 於 與 人 民 權 益 攸 關 之 施 政 措 施 及 其 他 有 關 的 政 府 資 訊, 因 對 23 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託 研 究 報 告, 資 訊 分 享 與 共 榮 : 政 府 機 關 資 料 公 開 與 加 值 運 用, 2013 年 2 月, 第 16 頁 24 http://www.data.gov/, 美 國 政 府 資 料 開 放 平 台 ; http://data.gov.uk/, 英 國 政 府 資 料 開 放 平 台, 最 後 瀏 覽 日 :2014 年 4 月 7 日 25 http://www.ndc.gov.tw/m1.aspx?sno=0002477, 國 家 發 展 委 員 會 網 站, 電 子 化 政 府 專 區, 最 後 瀏 覽 日 :2014 年 4 月 7 日 26 http://data.gov.tw/, 我 國 政 府 資 料 開 放 平 台, 最 後 連 覽 日 :2014 年 4 月 7 日 27 趙 達 瑜, 前 揭 文, 同 註 19, 第 5 頁 ; 整 理 立 法 院 審 理 政 府 資 訊 公 開 法 之 立 法 紀 錄 及 法 條 沿 革 -8-
人 民 影 響 深 遠, 應 秉 持 主 動 公 開, 適 時 為 之 原 則 辦 理 二 政 府 資 訊 之 主 動 公 開 : 明 定 公 開 政 府 資 訊 的 範 圍, 除 維 護 國 家 機 密 資 訊 法 律 或 法 規 命 令 規 定 應 秘 密 之 事 項 涉 及 保 障 第 三 人 權 益 等 政 府 資 訊, 不 予 公 開 提 供 外, 其 餘 依 第 7 條 規 定, 均 為 政 府 強 制 通 該 之 範 圍 同 時 規 劃 多 元 公 開 樣 態 及 方 式, 以 提 供 各 類 政 府 資 訊 公 開 之 方 式 三 申 請 提 供 政 府 資 訊 : 明 定 得 申 請 政 府 機 關 提 供 政 府 資 訊 之 主 體 及 有 權 請 求 政 府 提 供 資 訊 之 方 式 具 有 本 國 國 籍 並 設 籍 之 國 民 ( 含 持 本 國 護 照 僑 居 國 外 者 ), 及 其 設 立 之 法 人 團 體 等, 填 具 申 請 書 後 ( 採 要 式 主 義 ), 向 政 府 機 關 申 請 提 供, 受 理 申 請 之 機 關 於 期 限 內 完 成 准 駁, 並 通 知 申 請 人 ; 另 屬 非 受 理 機 關 時, 除 應 向 申 請 人 說 明 外, 並 應 函 轉 該 管 機 關 受 理 四 政 府 資 訊 公 開 之 限 制 : 資 訊 公 開 與 限 制 公 開 之 範 圍 互 為 消 長, 如 不 公 開 之 範 圍 過 於 擴 大, 勢 將 失 去 本 法 制 定 之 意 義 ; 惟 公 開 之 範 圍 亦 不 宜 影 響 國 家 整 體 利 益 公 務 之 執 行 及 個 人 之 隱 私 等, 故 於 法 條 中 列 舉 政 府 資 訊 限 制 公 開 或 提 供 之 範 圍, 為 資 訊 公 開 之 例 外, 以 符 合 法 律 保 留 原 則 五 救 濟 : 申 請 人 不 服 政 府 機 關 就 其 申 請 提 供 更 正 或 補 充 政 府 資 訊 所 為 之 決 定 時, 得 提 起 訴 願 或 行 政 訴 訟, 以 資 救 濟, 確 保 權 益 ; 另 政 府 資 訊 公 開 或 提 供 與 否 發 生 爭 訟 時, 明 定 受 理 訴 願 機 關 及 行 政 法 院 得 進 行 秘 密 審 理, 以 保 障 必 要 維 護 之 權 益 六 附 則 : 追 究 違 失 責 任 明 確 化, 明 定 公 務 員 執 行 職 務 違 反 本 法 規 定 者, 依 法 應 予 以 懲 戒 或 懲 處 建 置 政 府 資 訊 公 開 制 度, 有 許 多 正 向 之 功 能, 如 消 除 資 訊 不 對 稱 所 造 成 的 問 題 符 合 民 主 與 憲 政 原 則 落 實 人 民 的 參 政 權 使 政 府 政 策 過 程 透 明 化 以 利 政 策 之 被 接 受 度 提 升 政 府 施 政 之 清 廉 程 度 提 升 政 府 行 政 效 率 與 服 務 品 質 促 進 政 府 資 訊 的 利 用 以 提 升 國 家 社 會 競 爭 力... 等 28, 且 世 界 各 國 學 者 及 政 策 亦 都 支 持 以 上 論 述 並 積 極 建 置 政 府 資 訊 公 開 之 管 道, 可 看 出 政 府 資 訊 公 開 制 度 對 民 主 法 治 社 會 發 展 之 重 要 性 第 三 節 政 府 資 訊 提 供 與 其 他 法 律 之 定 位 與 檢 討 由 於 現 行 有 眾 多 法 律 與 皆 有 訂 定 與 政 府 資 訊 公 開 相 關 規 定, 例 如 行 政 程 序 法 政 府 資 訊 公 開 法 檔 案 法 等, 由 於 各 法 律 皆 有 其 主 管 機 關, 故 常 造 成 在 實 務 上 適 用 之 爭 議 及 困 擾 故 以 下 簡 述 現 行 面 臨 之 相 關 議 題 第 一 項 政 府 資 訊 公 開 法 為 基 本 法 雖 然 相 關 法 律 眾 多, 但 有 研 究 指 出 已 對 各 法 律 之 定 位 有 一 定 共 識, 即 政 府 資 訊 公 開 法 第 2 條 : 政 府 資 訊 之 公 開, 依 本 法 之 規 定 但 其 他 法 律 另 有 規 定 28 項 靖, 公 務 人 員 對 政 府 資 訊 公 開 制 度 的 見 解 之 探 究, 法 政 學 報 第 12 期,2001 年, 第 7-13 頁 -9-
者, 依 其 規 定 所 定 義 此 法 為 基 本 法, 也 就 是 政 府 對 人 民 公 開 資 訊 的 最 低 限 度 規 範, 除 非 有 非 常 堅 強 立 法 理 由, 其 他 法 律 不 得 有 更 不 利 於 人 民 之 規 定 29 另 法 務 部 解 釋 政 府 資 訊 公 開 法 與 檔 案 法 之 關 係 為 普 通 法 與 特 別 法 關 係, 更 可 支 持 此 種 說 法 另 除 其 他 法 律 另 有 規 定 者, 依 其 規 定 外, 仍 適 用 本 法 規 定, 例 如 : 公 開 資 訊 或 申 請 資 訊 之 程 序 規 定, 以 及 行 政 救 濟 規 定 等, 從 而, 並 非 其 他 法 律 另 有 資 訊 公 開 之 特 別 規 定, 即 完 全 排 除 本 法 適 用 由 於 前 述 各 法 之 間 有 重 疊 之 規 定 30 不 過 並 非 所 有 論 述 皆 認 為 政 府 資 訊 公 開 法 為 基 本 法, 因 政 府 資 訊 公 開 法 或 其 他 相 關 資 訊 公 開 之 規 定, 乃 是 將 知 的 權 利 具 體 化, 故 於 解 釋 相 關 規 定 時, 應 以 知 的 權 利 係 憲 法 保 障 之 權 利 為 前 提, 具 有 明 確 化 政 府 資 訊 以 公 開 為 原 則 之 意 義 於 制 定 或 修 正 其 他 有 關 資 訊 公 開 法 制 時, 提 案 者 應 於 立 法 機 關 說 明 提 案 理 由 與 宗 旨 並 未 違 背 基 本 法 之 目 的 與 精 神 將 政 府 資 訊 公 開 法 定 位 於 普 通 法, 係 屬 違 誤, 第 2 條 應 刪 除 之 31 但 雖 然 政 府 資 訊 公 開 法 是 否 為 基 本 法 尚 難 成 一 致 共 識, 但 以 政 府 資 訊 公 開 法 作 為 資 訊 公 開 之 最 低 標 準, 應 無 疑 義 第 二 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 檔 案 法 之 適 用 關 係 政 府 資 訊 公 開 法 與 檔 案 法 為 適 用 法 律 時 即 具 爭 議 的 討 論 議 題 在 政 府 資 訊 公 開 法 制 定 以 前, 政 府 機 關 受 理 人 民 請 求 提 供 政 府 資 訊 之 案 件, 如 涉 及 已 歸 檔 之 機 關 檔 案 與 國 家 檔 案, 皆 依 檔 案 法 第 3 章 應 用 之 第 17 條 至 第 22 條 規 定 辦 理 政 府 資 訊 公 開 法 施 行 後, 上 開 二 法 適 用 範 圍 互 相 重 疊, 尚 需 釐 清 是 否 屬 已 歸 檔 之 政 府 資 訊, 而 分 別 適 用 不 同 法 律 但 因 有 關 申 請 提 供 資 訊 ( 閱 覽 檔 案 ) 准 駁 的 要 件 規 定 上, 政 府 資 訊 公 開 法 較 檔 案 法 為 週 延 32, 故 檔 案 法 之 主 管 機 關 - 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 ( 現 為 國 家 發 展 委 員 會 ) 於 民 國 98 年 3 月 將 檔 案 法 修 正 草 案 函 請 行 政 院 審 議, 其 中 檔 案 法 修 正 草 案 總 說 明 提 到, 配 合 政 府 資 訊 公 開 法 之 施 行, 調 整 第 三 章 有 關 機 關 檔 案 應 用 規 定 檢 討 本 法 與 政 府 資 訊 公 開 法 競 合 之 處, 修 正 應 用 章 相 關 條 文, 並 就 國 家 檔 案 逾 三 十 年 之 積 極 開 放 原 則, 與 個 人 資 料 等 應 用 之 限 制 及 開 放 年 限, 予 以 明 文 ( 修 正 條 文 第 21 條 至 第 24 條 ) 33 故 修 法 方 向 為 刪 除 與 政 府 資 訊 公 開 法 重 疊 之 相 關 規 定, 未 來 政 府 資 訊 不 論 是 29 范 姜 真 媺, 政 府 資 訊 公 開 制 度 實 施 成 效 評 估, 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託 研 究 報 告, 2010 年 7 月, 第 8 頁 30 參 照 法 務 部 網 站 之 政 府 資 訊 公 開 專 區, 政 府 資 訊 公 開 法 簡 介 31 范 姜 真 媺, 前 揭 文, 同 註 29 32 羅 晉 項 靖 顏 上 晴 王 慧 茹, 線 上 論 壇 與 政 府 資 訊 公 開 : 文 官 觀 點 的 分 析,2011 年 台 灣 公 共 行 政 與 公 共 事 務 系 所 聯 合 會 國 際 學 術 研 討 會,2011 年, 第 4 頁 33 http://www.archives.gov.tw/publish.aspx?cnid=23&p=1091, 國 家 發 展 委 員 會 檔 案 管 理 局, 檔 案 法 修 正 草 案 總 說 明 9806, 最 後 瀏 覽 日 :2014 年 4 月 13 日 -10-
否 已 完 成 歸 檔 程 序, 皆 回 歸 政 府 資 訊 公 開 法, 但 此 項 立 法 程 序 尚 未 完 成 34 現 行 於 政 府 資 訊 公 開 法 第 3 條 所 定 政 府 資 訊, 其 涵 蓋 之 範 圍 較 檔 案 為 廣, 檔 案 應 屬 政 府 資 訊 之 一 部 分, 且 檔 案 法 第 17 條 至 第 22 條 亦 設 有 申 請 閱 覽 抄 錄 或 複 製 檔 案 等 有 關 資 訊 公 開 之 規 定 ; 政 府 資 訊 公 開 法 第 2 條 規 定 既 將 本 法 定 位 為 普 通 法, 本 法 與 檔 案 法 在 適 用 上 發 生 競 合, 檔 案 法 對 於 政 府 資 訊 之 公 開 另 有 規 定 者, 應 優 先 適 用 35 故 現 行 實 務 上 對 於 人 民 申 請 提 供 之 政 府 資 訊, 應 先 查 明 該 資 訊 是 否 已 歸 檔, 若 屬 已 歸 檔 管 理 之 檔 案, 應 優 先 適 用 檔 案 法 之 規 定 處 理 36 第 三 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 行 政 程 序 法 之 適 用 關 係 資 訊 公 開 主 要 可 分 為 主 動 公 開 與 被 動 公 開, 前 者 指 行 政 機 關 主 動 依 照 規 定 提 供 民 眾 資 訊, 後 者 為 機 關 因 應 人 民 之 申 請 而 個 案 提 供 之 資 訊 現 行 政 府 資 訊 公 開 法 或 檔 案 法 請 求 行 政 機 關 提 供 行 政 資 訊 或 檔 案, 原 則 上 均 無 須 以 維 護 自 身 權 益 為 必 要, 不 問 其 動 機 為 何, 亦 無 須 說 明 申 請 理 由, 即 申 請 人 非 利 害 關 係 人 皆 可 申 請, 屬 一 般 性 之 資 訊 公 開 行 政 程 序 法 第 46 條, 訂 有 閱 覽 卷 宗 之 規 定, 其 閱 覽 卷 宗 之 權 利, 原 理 是 為 了 保 障 在 行 政 程 序 進 行 中, 當 事 人 或 利 害 關 係 人 能 適 時 主 張 權 益 達 成 雙 方 間 武 器 平 等, 並 可 協 助 行 政 機 關 發 現 真 實 此 種 閱 覽 卷 宗 之 請 求 權, 依 實 務 見 解, 係 指 特 定 之 行 政 程 序 中 當 事 人 或 利 害 關 係 人 為 主 張 或 維 護 其 法 律 上 利 益 之 必 要, 有 向 行 政 機 關 申 請 閱 覽 抄 寫 複 印 或 攝 影 有 關 資 料 或 卷 宗 之 權 利, 該 種 資 訊 公 開 之 對 象, 並 非 一 般 大 眾, 僅 限 行 政 程 序 中 之 當 事 人 或 利 害 關 係 人, 係 屬 行 政 程 序 中 之 個 案 資 訊 公 開 37 簡 單 來 說, 資 訊 公 開 與 卷 宗 閱 覽 主 要 有 三 種 差 異 38 : 一 權 利 主 體 不 同 : 資 訊 公 開 申 請 人 按 政 府 資 訊 公 開 法 第 9 條 規 定, 據 中 華 民 國 國 籍 並 中 華 民 國 設 籍 之 國 民 ( 即 任 何 人 ) 都 可 申 請, 依 法 在 中 華 民 國 設 有 事 務 所 營 業 所 之 本 國 法 人 團 體 亦 可 申 請 人 民 申 請 公 開 行 政 資 訊 暨 無 須 說 明 理 由 ( 不 問 其 動 機 為 何 ), 以 不 以 維 護 意 身 權 益 為 必 要 惟 卷 宗 閱 覽 請 求 權, 依 行 政 程 序 法 第 46 條 規 定, 僅 限 於 行 政 程 序 中 之 當 事 人 或 利 害 關 係 人, 且 閱 覽 範 圍 以 位 主 張 或 為 胡 其 法 律 上 利 益 有 必 要 者 為 限 34 羅 晉 項 靖 顏 上 晴 王 慧 茹, 同 註 32, 第 5 頁 35 參 照 法 務 部 網 站 之 政 府 資 訊 公 開 專 區, 政 府 資 訊 公 開 法 簡 介 36 參 法 務 部 95 年 3 月 16 日 法 律 決 字 第 0950009957 號 函 37 參 法 務 部 91 年 9 月 2 日 法 律 字 第 0910033663 號 函 38 湯 德 宗, 論 資 訊 公 開 與 卷 宗 閱 覽 - 行 政 府 院 相 關 判 決 評 釋,2005 行 政 管 制 與 行 政 爭 訟, 中 央 研 究 院 法 律 學 研 究 所 籌 備 處 專 書 (2), 第 146-149 頁 -11-
二 權 利 存 續 期 間 不 同 : 人 民 請 求 資 訊 公 開 並 無 時 間 限 制 而 卷 宗 閱 覽 請 求 權 依 法 務 部 解 釋 39, 請 求 權 之 存 續 期 間 為 依 行 政 程 序 進 行 中 或 行 政 程 序 中 結 後 法 定 救 濟 前, 主 因 是 為 便 利 當 事 人 進 行 ( 準 備 ) 行 政 救 濟 三 個 案 性 有 無 不 同 : 資 訊 公 開 請 求 非 以 個 案 存 在 為 必 要, 因 主 要 是 為 保 障 人 民 知 的 權 利, 故 屬 於 實 體 的 請 求 權 而 卷 宗 閱 覽 請 求 權 僅 限 於 行 政 程 序 中 之 當 事 人 或 利 害 關 係 人 方 得 主 張, 則 未 有 具 體 個 案 ( 行 政 程 序 或 行 政 爭 訟 程 序 之 進 行 ), 無 從 主 張 而 資 訊 公 開 與 卷 宗 閱 覽 之 間 適 用 之 關 係, 可 簡 述 如 以 下 幾 種 關 係 40 : 一 各 種 程 序 中 卷 宗 閱 覽 請 求 權 關 係 : 前 面 提 到, 卷 宗 閱 覽 之 目 的 是 確 保 在 各 種 程 序 中 當 事 人 主 張 權 益 之 保 障, 屬 程 序 權, 故 應 原 則 適 用 個 該 程 序 之 規 定, 又 而 ( 狹 義 的 ) 行 政 程 序 訴 願 程 序 與 行 政 訴 訟 程 序 彼 此 既 無 重 疊, 各 種 卷 宗 閱 覽 請 求 權 即 無 競 合 之 可 能 故 行 政 程 序 進 行 中, 當 事 人 及 利 害 關 係 人 得 依 行 政 程 序 法 第 46 條, 請 求 閱 覽 為 主 張 或 維 護 其 法 律 上 利 益 有 關 之 資 料 或 卷 宗, 且 依 法 務 部 解 釋 該 權 利 適 用 至 行 政 程 序 終 結 後 提 起 訴 願 前 提 起 訴 願 後, 訴 願 人 參 加 人 與 訴 願 代 理 人 得 依 訴 願 法 第 49 條, 請 求 閱 覽 訴 願 卷 內 文 書 41 起 訴 後, 當 事 人 得 依 行 政 訴 訟 法 第 96 條, 請 求 閱 覽 ( 訴 訟 ) 卷 內 文 書, 但 裁 判 草 案 及 其 準 備 或 評 議 文 件 除 外 42 二 各 種 法 令 中 資 訊 公 開 請 求 權 關 係 : 現 今 各 法 令 皆 有 關 資 訊 公 開 之 規 定, 而 最 具 討 論 的 即 為 政 府 資 訊 公 開 法 與 檔 案 法, 已 於 本 節 第 一 項, 各 法 律 間 政 府 資 訊 定 義 和 要 件 各 法 不 一 中 說 明, 簡 而 敘 之, 政 府 資 訊 公 開 法 為 基 本 法, 若 依 檔 案 法 行 政 機 關 於 作 成 決 定 而 發 文 時, 即 將 資 訊 歸 檔 成 為 機 關 檔 案, 將 會 致 資 訊 公 開 法 適 用 機 會 相 當 有 限, 故 應 合 理 限 縮 檔 案 法 之 適 用 範 圍, 故 檔 案 法 主 管 機 關 已 修 法 明 確 此 2 種 法 律 間 的 適 用 關 係 三 卷 宗 閱 覽 請 求 權 與 資 訊 公 開 請 求 權 之 競 合 : 為 貫 徹 資 訊 公 開 立 法 初 衷, 避 免 卷 宗 閱 覽 成 為 具 文, 應 依 特 別 法 優 先 於 一 般 法 之 原 則, 認 卷 宗 閱 覽 請 求 權 優 先 於 資 訊 公 開 請 求 權 而 適 用 四 卷 宗 閱 覽 與 資 訊 公 開 與 行 政 程 序 法 之 之 適 用 除 外 規 定 : 行 政 程 序 法 第 3 條 : 行 政 機 關 為 行 政 行 為 時, 除 法 律 另 有 規 定 外, 應 依 本 法 規 定 為 之 43 而 同 條 第 2 項 定 了 除 外 適 用 規 定 同 時 政 府 資 訊 公 開 法 義 定 義 了 公 39 參 法 務 部 法 律 字 第 031200 號 函 (90 年 9 月 6 日 ) 40 湯 德 宗, 前 揭 文, 同 註 38, 第 152-158 頁 41 訴 願 法 第 49 條 規 定 相 關 人 員 可 閱 覽 卷 宗 之 規 定, 但 有 同 法 第 51 條 所 列 4 款 情 形 之 一 者 除 外, 分 別 為 : 一 訴 願 決 定 擬 辦 之 文 稿 二 訴 願 決 定 之 準 備 或 審 議 文 件 三 為 第 三 人 正 當 權 益 有 保 密 之 必 要 者 四 其 他 依 法 律 或 基 於 公 益, 有 保 密 之 必 要 者 42 行 政 訴 訟 法 第 97 條 : 裁 判 草 案 及 其 準 備 或 評 議 文 件, 除 法 律 別 有 規 定 外, 不 得 交 當 事 人 或 第 三 人 閱 覽 抄 錄 影 印 或 攝 影, 或 付 與 繕 本 影 本 或 節 本 ; 裁 判 書 在 宣 示 或 公 告 前, 或 未 經 法 官 簽 名 者, 亦 同 43 行 政 程 序 法 第 3 條 第 2 項 除 外 規 定 : 下 列 機 關 之 行 政 行 為, 不 適 用 本 法 之 程 序 規 定.. 一 各 級 民 意 機 關 二 司 法 機 關 三 監 察 機 關 下 列 事 項, 不 適 用 本 法 之 程 序 規 定.. 一 有 關 外 交 -12-
開 為 原 則, 限 制 公 開 為 例 外 由 於 資 訊 公 開 相 較 行 政 程 序 法 為 當 代 新 興 的 正 當 行 政 程 序, 自 應 以 是 否 符 合 豁 免 公 開 之 要 件, 決 定 得 否 豁 免 公 開 故 不 論 公 開 之 內 容 是 否 為 行 政 程 序 法 第 3 條 第 2 項 規 定 之 適 用 除 外 規 定, 還 是 須 就 資 訊 內 容 本 身 評 斷 是 否 合 於 政 府 資 訊 公 開 法 相 關 限 制 公 開 之 規 定 第 四 項 政 府 資 訊 公 開 法 與 個 人 資 料 法 之 適 用 關 係 政 府 資 訊 公 開 法 規 範 人 民 申 請 提 供 政 府 資 訊 事 項, 個 人 資 料 法 針 對 個 人 資 料 之 蒐 集 利 用 與 處 理, 二 法 關 係 密 切 個 人 資 料 保 護 法 前 身 為 電 腦 處 理 個 人 資 料 保 護 法 ( 民 國 84 年 施 行 ), 主 要 是 規 範 以 電 腦 處 理 個 人 資 料 的 相 關 行 為, 避 免 人 格 權 受 侵 害, 同 時 促 進 個 人 資 料 之 合 理 利 用 ; 後 於 民 國 101 年 修 正 實 施 個 人 資 料 保 護 法 44, 係 考 量 資 訊 通 信 科 技 發 達 的 結 果, 透 過 電 腦 及 網 際 網 路 處 理 與 傳 輸 個 人 資 料 之 情 形 已 今 非 昔 比, 原 電 腦 處 理 個 人 資 料 保 護 法 的 規 範 顯 然 已 不 足 夠 個 人 資 料 保 護 法 修 正 重 點 : (1) 擴 大 保 護 客 體 : 不 再 以 經 電 腦 處 理 為 限,(2) 普 遍 適 用 主 體 : 涵 蓋 任 何 自 然 人 法 人 或 團 體 (3) 增 修 行 為 規 範 :(3) 嚴 格 限 制 醫 療 基 因 性 生 活 健 康 檢 查 犯 罪 前 科 等 五 類 特 種 資 料 之 蒐 集 處 理 及 利 用 等 (4) 強 化 行 政 監 督 :(4) 明 訂 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 與 地 方 政 府 之 行 政 檢 查 權, 違 法 者 得 裁 處 罰 鍰 與 行 政 處 分 (5) 促 進 民 眾 參 與 : 增 訂 財 團 法 人 與 公 益 社 45 團 法 人 提 起 團 體 訴 訟 之 相 關 規 定 由 於 個 人 資 料 亦 屬 政 府 資 訊 之 一 部 分, 須 依 政 府 資 訊 公 開 法 規 定 判 斷 有 無 限 制 公 開 或 提 供 之 情 事 ; 如 有 限 制 公 開 或 提 供 之 情 事, 縱 符 合 個 資 法 有 關 得 利 用 之 規 定, 仍 不 得 公 開 或 提 供 之 46 另 應 參 照 個 人 資 料 保 護 法 第 5 16 條 政 府 資 訊 公 開 法 第 18 條 等 規 定, 公 務 機 關 對 於 個 人 資 料 利 用, 原 則 應 於 執 行 法 定 職 務 必 要 範 圍 內 為 之, 並 與 蒐 集 特 定 目 的 相 符, 否 則, 應 符 合 法 定 所 列 情 形, 始 得 為 特 定 目 的 外 利 用 ; 又 政 府 資 訊 予 以 公 開 時, 尚 應 就 公 開 資 訊 所 欲 增 進 之 公 共 利 益 與 不 公 開 政 府 資 訊 所 保 護 之 隱 私 權 益 間, 予 以 權 衡 判 斷 47 行 為 軍 事 行 為 或 國 家 安 全 保 障 事 項 之 行 為 二 外 國 人 出 入 境 難 民 認 定 及 國 籍 變 更 之 行 為 三 刑 事 案 件 犯 罪 偵 查 程 序 四 犯 罪 矯 正 機 關 或 其 他 收 容 處 所 為 達 成 收 容 目 的 所 為 之 行 為 五 有 關 私 權 爭 執 之 行 政 裁 決 程 序 六 學 校 或 其 他 教 育 機 構 為 達 成 教 育 目 的 之 內 部 程 序 七 對 公 務 員 所 為 之 人 事 行 政 行 為 八 考 試 院 有 關 考 選 命 題 及 評 分 之 行 為 44 個 人 資 料 保 護 法 於 民 國 99 年 5 月 26 日 修 正 公 布 之 全 文, 除 第 6 54 條 條 文 施 行 日 期, 由 行 政 院 定 之 外, 其 餘 條 文 定 自 民 國 101 年 10 月 1 日 施 行 45 http://pipa.moj.gov.tw/lp.asp?ctnode=408&ctunit=115&basedsd=7&mp=1, 法 務 部 網 站, 個 人 資 料 保 護 法 問 答, 最 後 瀏 覽 日 :2014 年 4 月 13 日 46 法 務 部 94 年 11 月 1 日 法 律 字 第 0940033446 號 函 47 法 務 部 103 年 4 月 9 日 法 律 字 第 1030354230 號 函 -13-
第 五 項 新 型 態 資 料 開 放 (open data) 模 式 面 臨 之 新 興 挑 戰 一 原 始 資 料 開 放 涉 及 隱 私 保 護 之 討 論 我 國 政 府 現 行 大 力 推 動 之 以 原 始 資 料 作 為 政 府 資 訊 公 開 提 供 之 方 式, 其 中 衍 申 較 重 要 之 問 題, 為 開 放 政 府 資 料 是 否 會 損 及 隱 私 保 障? 面 對 開 放 政 府 資 料 與 個 人 隱 私 衝 突 等 問 題, 英 美 等 國 採 行 的 政 策 原 則 是 個 人 隱 私 之 保 障 應 優 先 於 開 放 政 府 資 料, 且 公 開 資 料 前 應 預 先 去 除 資 料 的 可 識 別 性, 將 該 等 資 料 匿 名 化, 以 避 免 對 個 人 隱 私 之 侵 害 如 何 判 斷 開 放 政 府 資 料 是 否 有 逾 越 特 定 目 的 之 必 要 範 圍, 或 是 否 與 蒐 集 資 料 之 目 的 有 正 當 合 理 關 聯 的 問 題, 只 要 政 府 在 蒐 集 個 人 資 料 時, 能 夠 預 先 明 定 其 其 準 作 業 流 程, 謹 守 其 蒐 集 方 法, 在 料 庫 中 註 明 各 筆 資 料 之 取 得 來 源 及 方 法 為 何, 其 是 否 基 於 主 動 蒐 集 當 事 人 自 行 公 開 ( 或 已 合 法 公 開 ), 其 特 定 目 的 之 必 要 範 圍 界 線 等 等, 可 以 於 何 種 方 式 進 行 開 放 48 另 個 人 資 料 保 護 法 第 9 條 第 1 項 第 4 款 亦 保 留 了 資 料 去 識 別 化 後 加 值 運 用 的 空 間, 若 公 務 機 關 或 學 術 單 位 基 於 公 共 利 益 為 統 計 或 學 術 研 究 之 目 的 而 有 必 要, 且 該 資 料 須 經 提 供 者 處 理 後 或 蒐 集 者 依 其 揭 露 方 式, 無 從 識 別 特 定 當 事 人 者, 是 可 從 事 特 定 目 的 外 的 運 用, 故 推 動 政 府 資 料 開 放 若 和 於 上 述 條 件, 應 無 侵 害 人 民 隱 私 之 虞 二 政 府 資 訊 加 值 利 用 之 權 利 歸 屬 我 國 政 府 機 關 依 法 公 開 或 申 請 政 府 機 關 提 供 政 府 資 訊 未 必 可 直 接 加 值 利 用, 我 國 政 府 資 訊 的 定 位 並 不 全 然 將 其 視 為 全 民 所 有, 而 將 其 排 除 於 智 慧 財 產 權 的 保 護 之 外 49 參 照 我 國 著 作 權 法 第 9 條 規 定, 下 列 各 款 不 得 為 著 作 權 之 標 的 : 一 憲 法 法 律 命 令 或 公 文 二 中 央 或 地 方 機 關 就 前 款 著 作 作 成 之 翻 譯 物 或 編 輯 物..., 故 我 國 民 間 私 部 門 雖 然 得 依 政 府 資 訊 公 開 法 取 得 政 府 資 訊, 但 於 取 得 政 府 資 訊 後, 是 否 再 取 得 政 府 機 關 的 授 權, 方 得 針 對 政 府 資 訊 加 值 再 利 用, 有 討 論 空 間 50 有 鑑 於 此, 故 本 國 推 動 政 府 資 料 開 放 作 業, 明 文 規 定 : 於 本 國 政 府 資 料 開 放 平 台 集 中 公 開 列 式 之 資 料, 以 無 償 及 非 專 屬 授 權 方 式 授 權 使 用 者 得 不 限 時 間 及 地 域, 重 製 改 作 編 輯 公 開 傳 輸 或 為 其 他 利 用 方 式, 開 發 各 種 產 品 或 服 48 陳 舜 玲 林 珈 宏 莊 庭 瑞, 藏 智 於 民 : 開 放 政 府 資 料 的 原 則 與 現 況, 中 央 研 究 院 資 訊 科 技 創 新 研 究 中 心, 台 灣 創 用 CC 計 畫,2013 年 1 月, 第 7-10 頁 49 邱 炯 友, 鄭 茗 襄, 政 府 加 值 資 訊 之 數 位 權 利 管 理 應 用 芻 議, 圖 書 與 資 訊 學 刊, 第 50 期,2005 年 8 月, 第 3 頁 50 廖 淑 君, 政 府 資 訊 加 值 利 用 與 管 理 法 制 研 究 : 以 美 國 及 英 國 為 例, 科 技 法 律 透 析,2000 年 7 月, 第 53 頁 -14-
務, 提 供 公 眾 使 用, 無 須 取 得 各 資 料 集 提 供 機 關 之 書 面 或 其 他 方 式 授 權, 但 授 權 範 圍 不 包 含 商 標 權 及 專 利 權 51 故 若 屬 資 料 開 放 內 容, 使 用 者 可 自 行 加 值 運 用, 不 受 著 作 權 之 限 制, 以 達 促 進 政 府 資 訊 加 值 運 用, 加 強 施 政 透 明, 側 近 民 眾 參 與 等 推 動 政 府 資 料 開 放 之 目 標 51 政 府 資 料 開 放 平 台 使 用 規 範 第 3 條 第 1 項 -15-
第 三 章 我 國 財 稅 資 訊 提 供 之 理 論 實 務 運 作 及 問 題 探 討 第 一 節 我 國 政 府 財 稅 資 訊 提 供 之 理 論 及 背 景 介 紹 第 一 項 租 稅 之 特 性 租 稅 之 意 義, 學 者 看 法 未 盡 一 致, 通 說 認 為 租 稅 係 指 國 家 為 應 政 務 支 出 之 需 要 或 為 達 成 其 他 行 政 目 的, 強 制 將 人 民 手 中 之 部 份 財 產 移 轉 為 政 府 所 有 而 言 52 另 有 說 法 稅 收 是 一 個 國 家 非 常 重 要 維 持 運 作 的 手 段 或 方 式, 稅 捐 之 課 徵, 其 主 要 目 的 在 確 保 國 家 財 政 收 入, 以 利 國 家 整 體 基 本 之 運 作, 附 帶 的 也 有 以 促 進 經 濟 發 展 文 化 發 展 環 境 保 護 等 社 會 政 策 目 的 ( 誘 導 管 制 性 稅 捐 ) 53 目 前 我 國 並 未 於 法 律 上 明 確 定 義 稅 捐 之 定 義, 惟 稅 捐 稽 徵 法 第 2 條 : 本 法 所 稱 稅 捐, 指 一 切 法 定 之 國 省 ( 市 ) 及 縣 ( 市 ) 稅 捐 但 不 包 括 關 稅 及 礦 稅 由 於 現 行 各 稅 目 皆 未 將 財 政 收 入 目 的 明 見 於 法 條, 加 上 目 前 我 國 法 律 缺 乏 稅 捐 的 定 義, 故 關 於 稅 捐 之 概 念 只 能 從 各 種 稅 目 歸 納 其 共 同 特 徵 如 下 : 指 公 權 力 機 關 為 獲 取 收 入, 而 對 於 一 切 滿 足 法 律 所 定 構 成 要 件 者 所 課 無 對 待 給 付, 以 金 錢 為 內 容 之 法 定 的 給 付 義 務 54 另 憲 法 規 定 直 接 涉 及 租 稅 者, 有 第 19 107 109 110 及 第 143 條, 其 中 第 19 條 規 定 人 民 有 依 法 律 納 稅 之 義 務, 從 憲 法 上 之 觀 點, 我 國 憲 法 所 謂 之 租 稅, 為 中 央 或 地 方 政 府, 為 支 應 國 家 事 務 之 財 政 需 要, 及 達 成 其 他 之 行 政 目 的, 依 據 法 律, 向 人 民 強 制 課 征 之 金 錢 或 其 他 有 金 錢 價 值 之 寶 物 之 給 付 義 務, 而 不 55 56 予 以 直 接 之 報 償 者 租 稅 一 般 而 言 具 有 以 下 幾 種 特 性 : 一 租 稅 之 強 制 性 : 課 徵 租 稅 為 國 家 得 以 繼 續 存 在 之 要 件, 非 有 強 制 性 不 足 以 順 利 達 成, 故 強 制 性 為 租 稅 之 首 要 特 性 此 種 強 制 性, 係 為 憲 法 所 授 權, 我 國 憲 法 第 19 條 規 定 : 人 民 有 依 法 律 納 稅 之 義 務, 即 可 知 租 稅 係 國 家 基 於 公 權 利 強 制 課 徵 二 租 稅 之 無 償 性 : 人 民 納 稅 後, 可 由 政 府 之 支 出 而 獲 得 利 益, 但 此 種 利 益 未 必 與 其 所 納 之 稅 有 個 別 之 對 價 關 係 例 如 國 家 之 國 防 外 交 與 交 通 等 業 務, 常 與 個 別 之 人 民 無 直 接 關 聯 例 如 立 法 事 項, 依 其 本 質 亦 無 報 償 可 言 在 國 家 之 其 他 業 務 範 疇, 雖 可 認 定 人 民 應 法 擔 其 費 用, 但 國 家 有 其 原 應 具 有 之 功 能, 亦 不 得 因 經 濟 之 考 慮, 而 將 人 民 拒 之 門 外, 尤 以 今 日 普 遍 要 求 國 家 從 事 社 會 福 利 工 作, 例 如 憲 法 第 108 條 第 1 項 第 19 款 之 振 濟 52 王 建 煊, 租 稅 法, 文 笙 書 局,93 年 8 月, 第 3 頁 53 陳 清 秀, 納 稅 者 權 利 保 護 法 案 之 研 討, 收 錄 自 納 稅 人 權 利 保 護, 稅 捐 稽 徵 法 第 一 章 之 一 逐 條 釋 義, 葛 克 昌 主 編, 元 照 出 版 有 限 公 司,2010 年 4 月, 第 4 頁 54 王 建 煊, 前 揭 文, 同 註 52 55 陳 敏, 憲 法 之 租 稅 概 念 及 其 課 徵 限 制, 政 大 法 學 評 論, 第 24 期,70 年 11 月, 第 39 頁 56 王 建 煊, 前 揭 文, 同 註 52, 第 3-4 頁 -16-
撫 師 及 失 業 救 濟, 本 質 上 帥 不 容 有 對 待 給 付 之 要 求 57 三 租 稅 之 財 政 性 : 獲 取 財 政 收 入 以 應 政 務 支 出 之 需 要, 為 國 家 課 徵 租 稅 之 首 要 目 的 另 有 學 者 認 為, 租 稅 此 項 財 政 性 特 徵, 不 在 於 國 家 得 由 人 民 獲 取 收 入, 而 不 必 為 相 對 帶 給 付, 而 係 在 人 民 應 分 攤 國 家 之 財 政 需 要, 並 且 除 得 要 求 國 家 為 公 共 目 的 而 推 行 國 家 事 務 外, 不 得 要 求 其 他 直 接 補 償 58 四 租 稅 之 政 策 性 : 現 代 之 租 稅 在 平 均 社 會 財 富, 促 進 資 本 形 成, 控 制 通 貨 膨 脹, 保 護 國 內 產 業 及 消 弭 奢 侈 浪 費 等 方 面 均 扮 演 著 重 要 角 色, 實 已 成 為 政 府 達 成 各 種 政 策 之 重 要 工 具 之 一 如 我 國 於 100 年 推 動 之 特 種 貨 物 及 勞 務 稅 ( 又 稱 奢 侈 稅 ) 59, 其 訂 定 之 理 由 如 下 : 為 衡 酌 現 行 土 地 及 房 屋 短 期 交 易 稅 負 偏 低, 甚 或 無 稅 負, 期 望 可 健 全 房 屋 市 場 ; 將 達 一 定 金 額 之 高 價 貨 物 納 入 課 稅 項 目, 以 符 社 會 期 待, 兼 顧 量 能 課 稅 原 則 ; 依 國 際 公 約 規 定 得 進 行 交 易 之 保 育 類 動 物 及 其 產 製 品, 且 達 一 定 金 額 者 納 入 課 稅 項 目, 以 符 社 會 期 待, 並 兼 顧 保 育 政 策 ; 將 達 一 定 金 額 之 入 會 權 利 納 入 課 稅 項 目, 以 符 社 會 期 待, 並 兼 顧 量 能 課 稅 原 則 60... 等, 可 看 出 運 用 租 稅 來 達 成 政 策 之 推 動 之 實 際 操 作 由 於 政 府 有 徵 收 稅 收 之 必 要 性, 故 可 要 求 納 稅 義 務 人 或 相 關 第 三 人 提 供 課 稅 所 需 之 相 關 資 料, 或 本 於 職 權 蒐 集 各 類 課 稅 所 需 資 料, 故 稅 務 行 政 有 以 下 特 性 61 : 一 課 稅 資 料 由 納 稅 義 務 人 所 持 有 掌 握 : 由 於 稅 捐 稽 徵 所 需 資 料 大 部 分 皆 掌 握 納 稅 人 手 中, 故 法 律 賦 予 納 稅 人 協 力 義 務, 納 稅 義 務 人 有 義 務 主 動 向 稽 徵 機 關 提 出 各 類 資 料, 以 確 保 課 稅 之 正 確 有 關 本 國 協 力 義 務 之 法 條, 主 要 是 稅 捐 稽 徵 法 第 30 條 第 1 項, 稅 捐 稽 徵 機 關 或 財 政 部 賦 稅 署 指 定 之 調 查 人 員, 為 調 查 課 稅 資 料, 得 向 有 關 機 關 團 體 或 個 人 進 行 調 查, 要 求 提 示 有 關 文 件, 或 通 知 納 稅 義 務 人, 到 達 其 辦 公 處 所 備 詢, 被 調 查 者 不 得 拒 絕 另 大 法 官 釋 字 第 537 號 亦 確 認 納 稅 義 務 人 應 負 擔 稅 法 上 之 協 力 義 務 62 二 大 量 性 及 普 遍 性 : 由 於 租 稅 行 政 相 較 於 其 他 行 政, 具 有 大 量 性 之 特 徵, 另 租 稅 之 課 徵 須 注 意 其 普 遍 性, 不 能 有 特 殊 身 分 或 地 位 之 例 外 故 現 今 稅 捐 課 徵 一 直 致 力 於 簡 化 稽 徵 程 序 及 增 加 其 便 利 性 三 以 我 國 綜 合 所 得 稅 申 報 為 例, 於 100 年 推 出 稅 額 試 算 服 務, 對 於 符 合 一 定 條 件 之 民 眾, 國 稅 局 將 先 行 為 民 眾 試 算 綜 合 所 得 稅 額, 民 眾 於 收 到 57 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 55, 第 37 頁 58 同 前 註, 第 38 頁 59 特 種 貨 物 及 勞 務 稅 於 100 年 5 月 4 日 經 總 統 公 布, 共 計 26 條, 並 於 100 年 6 月 1 日 施 行 60 特 種 貨 物 及 勞 務 稅 第 2 條 之 修 正 理 由 61 謝 宜 珊, 前 揭 文, 同 註 2, 第 46-49 頁 62 釋 字 第 537 號 : 租 稅 稽 徵 程 序, 稅 捐 稽 徵 機 關 雖 依 職 權 調 查 原 則 而 進 行, 惟 有 關 課 稅 要 件 事 實, 多 發 生 於 納 稅 義 務 人 所 得 支 配 之 範 圍, 稅 捐 稽 徵 機 關 掌 握 困 難, 為 貫 徹 公 平 合 法 課 稅 之 目 的, 因 而 課 納 稅 義 務 人 申 報 協 力 義 務 -17-
稅 額 試 算 通 知 書 確 認 無 誤 後, 回 復 確 認 通 知 書 或 自 行 繳 納 稅 款 即 完 成 報 稅 手 續, 取 代 過 往 需 自 行 申 報, 即 為 租 稅 簡 化 之 範 例 63 四 另 於 99 年 5 月 推 動 綜 所 稅 扣 除 額 單 據 電 子 化 作 業, 納 稅 義 務 人 可 以 利 用 內 政 部 核 發 的 自 然 人 憑 證 或 其 他 財 政 部 同 意 的 電 子 憑 證, 透 過 網 路 下 載 或 到 國 稅 局 櫃 檯 查 詢 保 險 費 購 屋 借 款 利 息 教 育 學 費 捐 贈 醫 藥 及 生 育 費 災 害 損 失 及 身 心 障 礙 7 項 扣 除 額 資 料 項 扣 除 額 資 料, 即 可 免 檢 附 繳 費 單 據 64 可 看 出 國 家 廣 泛 採 取 眾 多 便 民 服 務 措 施, 以 期 簡 化 稅 政, 減 輕 徵 納 雙 方 之 負 擔 五 廣 泛 掌 握 納 稅 人 資 訊 隱 私 : 國 家 蒐 集 人 民 稅 務 資 料 之 管 道, 不 外 有 3 種 方 式 : 人 民 申 報 依 職 權 調 查, 或 依 前 述 第 一 項 請 人 民 依 協 力 義 務 提 供 各 類 財 稅 資 訊 由 於 課 稅 所 需, 國 家 蒐 集 了 人 民 大 量 的 所 得 財 產 各 類 營 業 之 進 銷 存 貨 資 料, 甚 或 為 瞭 解 納 稅 人 間 財 產 移 轉 等 關 係, 還 有 蒐 集 並 整 理 出 複 雜 的 人 際 網 路 關 係, 故 可 說 擁 有 全 國 人 民 各 類 財 稅 隱 私 之 資 料, 不 論 是 直 接 蒐 集 得 來 之 原 始 資 料, 或 是 經 整 理 而 導 出 之 新 資 料, 皆 大 幅 涉 及 全 國 人 民 之 隱 私, 可 說 是 擁 有 全 國 人 民 最 多 隱 私 之 資 料 庫 由 於 擁 有 這 麼 龐 大 的 資 料, 應 減 少 納 稅 人 資 訊 隱 私 透 明 之 不 安 全 感, 並 使 納 稅 人 能 某 程 度 的 控 制 預 測 其 租 稅 資 訊 之 流 用 處 理 情 形, 稽 徵 機 關 不 論 是 基 於 租 稅 行 政 目 的 或 非 稅 行 政 目 的, 必 須 遵 守 一 定 之 程 序 要 件, 使 得 揭 露 65 第 二 項 租 稅 秘 密 一 我 國 租 稅 秘 密 之 介 紹 我 國 現 行 財 稅 資 料 不 論 主 動 公 開 或 被 動 提 供, 多 以 是 否 為 租 稅 秘 密 作 為 判 斷 之 準 則 依 據 所 謂 租 稅 秘 密, 有 認 為, 舉 凡 稽 徵 機 關 就 稅 捐 事 件 稅 捐 罰 鍰 或 稅 捐 刑 罰 事 件, 在 稽 徵 行 政 程 序 行 政 救 濟 程 序 或 法 院 程 序 中, 所 知 悉 他 人 ( 包 含 納 稅 義 務 人 以 外 之 第 三 人 ) 之 各 種 關 係 或 他 人 之 營 業 秘 密 或 業 務 秘 密, 不 論 是 他 人 所 提 供 之 資 料, 或 有 關 機 關 審 理 該 事 件 所 依 職 權 調 查 之 事 證 資 料, 只 要 是 不 欲 公 諸 於 眾 的, 均 該 當 此 概 念 範 圍 66 故 有 學 者 認 定 之 財 稅 資 訊 範 圍, 不 僅 於 納 稅 義 務 人 申 報 之 相 關 資 料, 而 擴 及 於 稽 徵 機 關 於 執 行 稽 徵 實 務 時 所 獲 得 之 所 有 資 料, 凡 涉 及 納 稅 義 務 人 本 人 或 第 三 人 等, 皆 屬 之 63 整 理 自 整 理 自 財 政 部 北 區 國 稅 局, http://service.ntbna.gov.tw/etwmain/front/etw118w/con/1323/4769978869803284079?tagcode=, 最 後 瀏 覽 日 : 2014 年 5 月 5 日 64 整 理 自 財 政 部 史 料 館,http://www.mof.gov.tw/museum/ct.asp?xItem=3749&ctNode=39; 及 整 理 自 財 政 部 台 北 國 稅 局, http://www.ntbt.gov.tw/etwmain/front/etw118w/con/952/7446587969797549578?tagcode=, 最 後 瀏 覽 日 :2014 年 5 月 5 日 65 謝 宜 珊, 前 揭 文, 同 註 2, 第 49 頁 66 陳 清 秀, 稅 法 總 論,1998 年 9 月, 植 根 法 律 事 務 所 叢 書 ( 二 ), 第 422 頁 -18-
我 國 法 律 立 法 例 有 明 文 規 定 對 租 稅 秘 密 與 以 保 護, 主 要 係 於 稅 捐 稽 徵 法 及 所 得 稅 法 之 相 關 規 定, 並 未 於 其 他 稅 法 單 獨 規 定 財 稅 資 料 提 供 之 原 則 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 第 1 項 : 稅 捐 稽 徵 人 員 對 於 納 稅 義 務 人 之 財 產 所 得 營 業 及 納 稅 等 資 料, 除 對 下 列 人 員 及 機 關 外 ( 共 8 種 情 形 67 ), 應 絕 對 保 守 秘 密, 違 者 應 予 處 分 ; 觸 犯 刑 法 者, 並 應 移 送 法 院 論 罪 故 稅 捐 稽 徵 法 對 於 財 稅 資 料 之 提 供 及 公 佈, 有 採 應 絕 對 保 守 秘 密 之 嚴 格 規 定, 且 保 護 之 客 體 明 文 列 出 財 產 所 得 營 業 及 納 稅 等 資 料 同 法 第 34 條, 規 定 對 重 大 欠 稅 案 件 或 重 大 逃 漏 稅 捐 案 件 經 確 定 後, 得 公 告 其 欠 稅 人 或 逃 漏 稅 捐 人 姓 名 或 名 稱 與 內 容 ; 對 於 納 稅 額 較 高 之 納 稅 義 務 人, 得 經 其 同 意, 公 告 其 姓 名 或 名 稱, 並 予 獎 勵 可 看 出 租 稅 秘 密 之 適 用 範 圍, 除 納 稅 義 務 人 提 供 之 財 產 及 所 得 資 料 等, 不 洩 漏 納 稅 義 務 人 姓 名 而 提 供 政 府 機 關 統 計 之 用, 及 公 告 重 大 逃 漏 稅 案 件 等 外, 皆 屬 租 稅 秘 密 涵 蓋 之 範 圍 我 國 明 文 立 法 保 護 租 稅 秘 密 之 原 因, 見 諸 稅 捐 稽 徵 法 草 案 總 說 明 : 納 稅 義 務 人 為 履 行 其 納 稅 義 務, 自 應 依 法 誠 實 申 報, 惟 稅 捐 申 報 資 料, 關 係 個 人 財 務 或 事 業 經 營 之 機 密, 稽 徵 機 關 除 對 特 定 個 人 或 機 關 外, 應 絕 對 代 納 稅 義 務 人 保 守 機 密, 以 免 損 害 私 人 權 益, 亦 必 須 如 此, 始 能 鼓 勵 納 稅 義 務 人 誠 實 申 報 68 因 此 保 護 租 稅 秘 密 之 目 的 主 要 有 2 項, 第 一, 避 免 損 害 納 稅 義 務 人 之 權 益 ; 第 二, 鼓 勵 納 稅 義 務 人 誠 實 申 報 在 評 估 各 項 財 稅 資 料 公 開 與 否, 自 皆 應 以 不 違 背 上 述 2 目 的 為 評 斷 之 基 準 倘 以 前 述 保 護 租 稅 秘 密 之 目 的 來 看, 主 要 在 保 護 納 稅 人 利 益, 亦 即 保 護 私 益, 但 人 民 若 信 賴 政 府 可 有 效 維 持 其 租 稅 秘 密, 則 可 期 待 人 民 放 心 向 稅 捐 稽 徵 機 關 提 供 各 類 財 稅 資 料, 如 此 一 來, 稽 徵 機 關 始 能 運 用 正 確 資 料 進 行 各 類 稅 捐 之 課 徵, 便 於 稽 徵 業 務 順 利 執 行, 以 豐 入 我 國 國 庫 收 入, 故 租 稅 秘 密 之 保 護 目 的, 不 僅 保 護 私 益, 還 有 保 護 公 益 公 益 之 原 則 內 涵 在 於, 強 調 行 政 機 關 之 行 為 應 為 公 益 而 服 務, 保 障 私 益 亦 屬 維 護 保 障 公 益 的 一 部 分, 但 實 際 上 公 益 內 涵 之 確 定 為 法 學 上 之 難 題 69 二 德 國 租 稅 秘 密 之 介 紹 世 界 各 國 現 行 對 於 租 稅 秘 密 立 法 例 並 不 一 致, 我 國 及 德 國 皆 明 文 保 護, 但 挪 威 瑞 典 及 瑞 士 則 不 與 保 護 不 與 保 護 之 原 因, 希 望 可 從 公 眾 之 監 督 取 代 稅 67 8 種 情 形 如 下 : 一 納 稅 義 務 人 本 人 或 其 繼 承 人 二 納 稅 義 務 人 授 權 代 理 人 或 辯 護 人 三 稅 捐 稽 徵 機 關 四 監 察 機 關 五 受 理 有 關 稅 務 訴 願 訴 訟 機 關 六 依 法 從 事 調 查 稅 務 案 件 之 機 關 七 經 財 政 部 核 定 之 機 關 與 人 員 八 債 權 人 已 取 得 民 事 確 定 判 決 或 其 他 執 行 名 義 者 68 陳 敏, 租 稅 秘 密 之 保 護, 政 大 法 學 評 論 第 35 期, 第 72 頁 69 尤 重 道, 政 府 資 訊 公 開 與 限 制 公 開 之 分 際 暨 案 例 分 析, 台 灣 國 會 月 刊, 第 41 卷 第 1 期,2013 年 1 月, 第 20-21 頁 -19-
法 自 治 之 信 賴 70 德 國 租 稅 通 則 第 30 條 規 定, 即 為 租 稅 秘 密, 故 屬 明 文 規 定 租 稅 秘 密 之 國 家 德 國 租 稅 通 則 第 30 條, 共 有 6 項, 第 1 項 為 保 護 租 稅 秘 密 之 義 務 人, 定 義 為 公 職 人 員 應 保 守 租 稅 秘 密 ; 第 2 項 明 定 公 職 人 員 侵 害 租 稅 秘 密 之 情 事 ; 第 3 項 規 定 視 同 公 職 人 員 之 人 ; 第 4 項 規 定 不 須 嚴 守 租 稅 秘 密, 可 公 開 之 事 項 ; 第 5 項 為 當 事 人 之 故 意 不 實 資 料, 得 向 刑 罰 之 追 訴 機 關 公 開 ; 第 6 項 針 對 電 腦 核 可 調 取 之 資 料 之 情 形 進 行 規 範 等 71 可 看 出 德 國 對 於 租 稅 秘 密 有 一 完 整 之 規 劃, 從 提 供 資 訊 之 主 體 公 職 人 員 之 定 義, 確 認 侵 害 租 稅 秘 密 之 行 為, 及 例 外 可 公 開 之 情 事 皆 有 明 確 規 範, 另 考 量 科 技 進 步, 只 要 以 自 動 化 方 式 調 取 以 電 子 檔 案 儲 存 之 資 料, 即 足 以 侵 害 當 事 人 保 守 秘 密 之 利 益, 不 以 擅 自 公 開 或 利 用 為 必 要 72, 可 看 出 德 國 對 於 納 稅 人 資 料 保 護 之 周 密 德 國 租 稅 秘 密 之 範 圍 依 第 30 條 第 2 項 : 公 職 人 民 有 下 列 之 情 事 時, 侵 害 租 稅 秘 密 :1. 按 自 公 閱 (offenbaren) 或 利 用 (verwerten) 其 a. 在 租 稅 事 件 之 行 政 程 序 或 司 法 程 序 中,b. 在 租 稅 犯 罪 之 刑 罰 程 序 或 違 反 秩 序 之 罰 鍰 程 序 中, c. 因 其 事 由, 而 依 稽 徵 機 關 之 通 知 或 依 法 律 規 定 提 示 之 租 稅 裁 決 (Steuerbescheid) 或 關 於 課 徵 租 稅 所 為 認 定 之 證 明 文 書, 而 知 悉 之 他 人 之 各 種 關 係 (Verhältnisse), 或 2. 擅 自 公 閱 或 利 用 其 在 第 1 款 所 稱 之 程 序 中, 所 知 悉 之 他 人 營 業 或 業 務 之 秘 密 (Betriebs-oder Geschäftsgeheimnis), 或 3. 擅 自 於 自 動 化 程 序 (automa tisiertes Verf ahren) 中, 調 取 (abrufen) 於 第 1 款 規 定 所 稱 程 序 中 製 作, 儲 存 有 受 第 1 款 或 第 2 款 規 定 保 護 之 資 料 之 檔 案 73 故 可 知 德 國 租 稅 秘 密 之 範 圍 甚 廣, 凡 在 租 稅 事 件 之 行 政 程 序 司 法 程 序 租 稅 犯 罪 之 刑 罰 程 序 租 稅 違 反 秩 序 之 罰 鍰 程 序 或 基 於 其 他 原 因, 所 知 悉 他 人 各 種 關 係 及 他 人 之 營 業 或 業 務 秘 密 等 74, 皆 屬 其 保 護 之 範 圍 另 德 國 認 定 有 關 租 稅 資 訊 涵 蓋 之 範 圍, 其 中 各 種 關 係 包 含 一 個 人 所 得 被 知 悉 知 各 種 事 項, 亦 即 包 括 一 切 個 人 經 濟 法 律 公 共 以 及 私 人 關 係 因 此 各 別 業 務 之 時 間 地 點 及 種 類, 各 會 計 科 目 之 數 字, 子 女 及 私 生 子 女 之 人 數, 住 宅 之 衛 生 狀 況, 宗 教 信 仰 及 政 治 立 場, 以 及 健 康 狀 況 等, 皆 為 租 稅 秘 密 而 營 業 或 業 務 之 秘 密, 乃 僅 少 數 特 定 範 圍 之 人 所 知 悉 知 營 業 生 活 或 業 務 生 活 上 之 事 實, 而 非 他 人 所 能 輕 易 接 觸 者, 且 對 該 事 實 之 保 密 必 須 具 有 法 律 保 障 之 經 濟 利 益, 怡 保 密 之 意 思 75 第 二 節 我 國 財 稅 資 訊 提 供 適 用 之 規 範 第 一 項 現 行 法 之 適 用 規 定 70 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 68, 第 72-73 頁 71 陳 敏, 德 國 租 稅 通 則, 司 法 院,102 年 5 月, 第 37-38 頁 72 同 前 註, 第 39 頁 73 同 前 註, 第 37-38 頁 74 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 68, 第 77 頁 75 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 71, 第 40-41 頁 -20-
我 國 現 行 法 律 明 確 定 義 財 稅 資 訊 公 開 原 則, 主 要 為 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 第 34 條 及 所 得 稅 法 第 109 條 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 : 稅 捐 稽 徵 人 員 對 於 納 稅 義 務 人 之 財 產 所 得 營 業 及 納 稅 等 資 料, 除 對 下 列 人 員 及 機 關 外, 應 絕 對 保 守 秘 密, 違 者 應 予 處 分... 所 得 稅 法 第 119 條 : 稽 徵 機 關 人 員 對 於 納 稅 義 務 人 之 所 得 額 納 稅 額 及 其 證 明 關 係 文 據 以 及 其 他 方 面 之 陳 述 與 文 件, 除 對 有 關 人 員 及 機 構 外, 應 絕 對 保 守 秘 密... 其 餘 各 別 稅 法 間, 並 未 規 定 該 稅 資 料 提 供 之 原 則 由 於 其 他 稅 法 皆 未 明 文 規 定 該 稅 資 料 提 供 之 規 範, 故 應 如 何 適 用 資 料 提 供 原 則 尚 有 疑 慮 我 國 之 稅 捐 稽 徵 法 有 以 下 特 性 : 本 質 上 為 普 通 法 為 各 內 地 稅 法 之 通 則 法 具 實 體 法 與 程 序 法 特 性 稅 捐 稽 徵 法 第 1 條 : 稅 捐 之 稽 徵, 依 本 法 之 規 定, 本 法 未 規 定 者, 依 其 他 有 關 法 律 之 規 定 可 看 出 對 各 稅 稽 徵 程 序 之 共 同 適 用 事 項, 做 統 一 性 通 則 性 之 規 定, 故 本 質 上 為 普 通 法 而 在 適 用 法 律 時 若 其 他 稅 法 有 規 定 則 優 先 適 用 其 他 法 律, 故 適 用 上 屬 於 補 充 之 規 定 另 同 法 第 2 條 : 本 法 所 稱 稅 捐, 指 一 切 法 定 之 國 省 ( 市 ) 及 縣 ( 市 ) 稅 捐 但 不 包 括 關 稅 及 礦 稅 可 看 出 其 規 範 之 內 容, 惟 全 內 地 稅 皆 適 用, 故 為 各 內 地 稅 法 之 通 則 法 另 由 於 稅 捐 稽 徵 法 包 含 實 體 法 ( 納 稅 義 務 罰 則 ) 兼 程 序 法 ( 稽 徵 ) 之 規 定, 故 屬 於 同 時 具 實 體 法 與 程 序 法 特 性 由 於 前 述 稅 捐 稽 徵 法 具 有 稅 法 上 通 則 之 地 位, 故 雖 其 他 個 別 稅 法 並 未 有 財 稅 資 訊 公 開 之 規 定, 但 亦 應 適 用 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 及 第 34 條 之 規 定, 作 為 補 充 其 他 稅 法 不 足 之 規 範 依 據 另 所 得 稅 法 第 119 條 亦 有 規 定 所 得 稅 部 份 資 訊 公 開 規 範, 故 其 本 身 規 範 若 有 不 詳 盡 時, 依 稅 捐 稽 徵 法 之 補 充 性 原 則, 亦 可 適 用 捐 稽 徵 法 第 第 33 條 及 第 34 條 之 規 定, 以 求 完 備 但 若 所 得 稅 法 第 119 條 與 稅 捐 稽 徵 法 第 33 34 條 有 出 入, 依 法 律 應 優 先 適 用 所 得 稅 法 之 規 定, 惟 學 說 上 尚 有 爭 議 76 第 二 項 財 稅 資 訊 涉 及 之 標 的 及 範 圍 我 國 現 行 稅 捐 稽 徵 法 或 所 得 稅 法 等, 針 對 其 資 訊 公 開 可 否, 判 斷 基 準 係 採 是 否 具 租 稅 秘 密 保 護 之 必 要, 已 於 前 述 ; 我 國 現 行 稅 捐 稽 徵 法 或 所 得 稅 法 針 對 財 稅 資 訊 公 開 與 否 之 相 關 條 架 構, 皆 先 定 義 保 護 之 標 的, 意 即 先 定 義 不 得 公 開 之 情 況, 再 規 定 得 公 開 ( 不 論 主 動 或 被 動 公 開 ) 之 情 況 財 稅 資 訊 保 護 之 標 的, 主 要 是 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 第 1 項 規 定, 稅 捐 稽 徵 人 員 對 於 納 稅 義 務 人 之 財 產 所 得 營 業 及 納 稅 資 料 等, 除 特 定 人 員 及 機 關 外, 應 絕 對 保 守 秘 密 依 通 說 之 解 釋, 財 稅 資 訊 保 護 之 標 的 並 不 僅 限 於 納 稅 義 務 人 之 財 76 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 68, 第 71 頁 陳 敏 氏 認 為, 稅 捐 稽 徵 法 之 制 定, 原 在 於 劃 一 各 稅 法 共 同 事 項 之 規 定, 稅 捐 稽 徵 法 公 佈 施 行 後, 各 稅 法 與 稅 捐 稽 徵 法 重 疊 之 條 文, 自 應 依 計 畫 或 伺 機 刪 除... 惟 立 法 實 務 上, 俟 未 作 此 努 力... 破 壞 稅 捐 稽 徵 法 為 租 稅 通 則 之 地 位 -21-
產 所 得 營 業 及 納 稅 資 料 4 項 資 料, 除 因 稅 捐 稽 徵 法 規 定 有 明 文 列 舉 上 開 4 項 後 加 上 等 字, 故 財 稅 資 訊 保 護 之 範 圍 為 納 稅 義 務 人 申 報 之 所 有 資 訊, 故 屬 擴 張 解 釋 租 稅 資 訊 保 護 的 範 圍, 以 保 障 納 稅 人 之 隱 私, 保 障 納 稅 人 的 權 益 所 得 稅 法 第 119 條 規 定, 稽 徵 機 關 人 員 對 於 納 稅 義 務 人 之 所 得 額 納 稅 額 及 其 證 明 關 係 文 據 以 及 其 他 方 面 之 陳 述 與 文 件, 除 對 有 關 人 員 及 機 構 外, 應 絕 對 保 守 秘 密 雖 然 所 得 稅 法 的 標 的 為 所 得 稅, 且 法 條 保 護 標 的 為 所 得 額 納 稅 額, 但 可 看 出 保 護 的 範 圍 較 廣 泛, 另 含 納 稅 義 務 人 可 證 明 其 所 得 納 稅 關 係 的 文 據 及 其 他 方 面 之 陳 述 與 文 件, 並 不 僅 限 於 納 稅 義 務 人 申 報 之 資 訊 ; 另 依 照 稅 捐 稽 徵 法 有 補 充 性 之 特 性, 所 得 稅 法 保 護 不 足 之 範 圍, 可 引 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 為 補 充, 以 充 足 其 保 障 之 範 圍, 以 符 合 稅 捐 稽 徵 法 制 定 時 欲 保 障 納 稅 義 務 人 私 益 之 目 的 保 護 資 料 之 範 圍, 是 否 僅 限 於 納 稅 人 自 行 申 報 之 原 始 資 料? 若 稽 徵 機 關 本 於 職 權 蒐 集 之 資 料, 或 經 過 交 叉 比 對 進 階 處 理 後 之 資 料, 是 否 包 含 於 保 護 之 範 圍? 或 是 此 種 資 料, 稽 徵 機 關 得 自 行 主 動 公 開 或 經 申 請 而 被 動 公 開? 稽 徵 機 關 可 本 於 職 權 調 查, 依 稅 捐 稽 徵 法 第 30 條 規 定 : 稅 捐 稽 徵 機 關 或 財 政 部 賦 稅 署 指 定 之 調 查 人 員, 為 調 查 課 稅 資 料, 得 向 有 關 機 關 團 體 或 個 人 進 行 調 查, 要 求 提 示 有 關 文 件, 或 通 知 納 稅 義 務 人, 到 達 其 辦 公 處 所 備 詢, 被 調 查 者 不 得 拒 絕 同 法 第 31 條 : 稅 捐 稽 徵 機 關 對 逃 漏 所 得 稅 及 營 業 稅 涉 有 犯 罪 嫌 疑 之 案 件, 得 敘 明 事 由, 聲 請 當 地 司 法 機 關 簽 發 搜 索 票 後, 會 同 當 地 警 察 或 自 治 人 員, 進 入 藏 置 帳 簿 文 件 或 證 物 之 處 所, 實 施 搜 查... 可 看 出 稅 捐 機 關 有 多 重 管 道 蒐 集 納 稅 義 務 人 資 訊, 並 不 僅 限 於 納 稅 義 務 人 自 行 提 供 之 資 訊, 依 學 者 見 解, 此 類 資 料 亦 屬 租 稅 秘 密 保 護 之 範 疇, 始 能 貫 徹 保 護 粗 稅 秘 密 之 精 神 77 惟 租 稅 秘 密 之 保 護 目 的 尚 有 保 護 公 益 乙 項, 對 於 納 稅 義 務 人 資 訊 保 護 之 程 度, 應 如 何 判 斷, 才 不 會 造 成 因 過 度 保 護 私 益 而 危 害 公 益? 有 學 說 認 為 有 秘 密 性 之 租 稅 資 料 才 能 受 到 保 護 所 謂 秘 密, 依 多 數 學 說 之 看 法, 認 為 一 資 訊 在 客 觀 上 具 有 非 公 開 性, 僅 為 特 定 人 所 知 悉, 且 秘 密 主 體 之 主 觀 心 態 不 欲 公 開 該 資 訊 時, 係 爭 資 訊 始 為 秘 密 78 故 可 知 財 稅 資 訊 之 保 護 並 非 沒 有 上 限, 惟 納 稅 義 務 人 租 稅 隱 私 保 護 雖 有 理 論 依 據, 但 實 際 執 行 祕 密 之 定 義 仍 具 有 爭 議, 故 仍 有 討 論 空 間 由 上 述 論 述, 可 看 出 財 稅 資 訊 保 護 之 判 斷, 實 為 貫 徹 租 稅 秘 密, 不 論 資 料 來 源 為 納 稅 義 務 人 行 申 報 或 是 稽 徵 機 關 蒐 集, 亦 不 論 資 料 內 容 為 財 產 或 所 得 本 身 資 料, 或 衍 申 之 可 證 明 其 關 係 之 相 關 文 件 或 其 他 方 面 陳 述 等, 凡 合 陳 敏, 前 揭 文, 同 註 68, 第 78 頁 謝 宜 珊, 前 揭 文, 同 註 2, 第 123-124 頁 77 78-22-
於 租 稅 秘 密 之 判 斷 : 納 稅 義 務 人 希 望 保 密 之 課 稅 資 料, 皆 應 為 保 護 之 客 體, 惟 現 行 我 國 稅 法 並 未 對 於 保 護 之 標 的 有 更 細 緻 之 規 定, 財 稅 資 訊 又 涵 蓋 了 納 稅 義 務 人 諸 多 隱 私, 包 含 財 務 行 為 納 稅 狀 況 身 分 資 訊 等, 進 年 來 財 政 部 推 動 電 子 發 票, 除 營 業 人 進 銷 項 等 資 訊 更 進 一 步 電 子 化 外, 消 費 者 也 可 因 使 用 電 子 發 票 而 將 各 類 消 費 明 細 等 內 容 揭 露 於 政 府 的 財 政 資 料 庫 中 79, 故 政 府 又 更 進 一 步 掌 握 了 納 稅 人 的 所 有 行 為, 故 確 認 財 稅 資 訊 提 供 之 範 圍 及 標 的, 實 有 必 要 第 三 節 財 稅 資 訊 之 公 開 標 的 及 範 圍 我 國 稅 法 對 於 財 稅 資 訊 可 公 開 之 規 範, 主 要 是 訂 於 稅 捐 稽 徵 法 中, 並 做 原 則 性 之 規 範, 實 際 上 執 行 時 並 無 完 整 體 系 之 行 政 命 令, 採 個 案 解 釋 之 策 略, 針 對 各 種 情 況 下 財 稅 資 訊 之 揭 露, 常 零 散 式 發 布 解 釋 令, 故 有 時 不 同 地 區 國 稅 局, 針 對 相 同 事 件, 可 能 會 有 不 同 認 定 之 依 循 規 範, 此 為 現 行 實 務 上 碰 到 的 最 大 困 擾, 若 可 明 確 化 各 種 財 稅 資 訊 提 供 之 依 據, 應 可 減 少 徵 納 雙 方 之 成 本 及 負 擔 我 國 稅 捐 稽 徵 法 針 對 財 稅 資 訊 可 公 開, 即 不 侵 害 租 稅 秘 密 之 情 形, 主 要 規 範 於 該 法 第 33 及 34 條, 主 要 情 形 有 3 種 :(1) 依 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 第 1 項, 可 對 特 定 人 員 公 開 ;(2) 第 33 條 第 2 項, 對 政 府 機 關 提 供 統 計 用 資 料 ;(3) 依 稅 捐 稽 徵 法 第 34 條, 公 告 重 大 逃 漏 稅 案 件 或 經 獲 同 意 之 納 稅 額 較 高 之 案 件 以 下 針 對 財 稅 資 訊 公 開 情 形 進 行 說 明 第 一 項 稅 法 上 可 公 開 之 範 圍 - 對 特 定 人 員 公 開 稅 捐 稽 徵 法 第 33 條 第 1 項, 許 可 對 下 列 8 類 人 員 進 行 財 稅 資 訊 公 開 :(1) 納 稅 義 務 人 本 人 或 其 繼 承 人 ;(2) 納 稅 義 務 人 授 權 代 理 人 或 辯 護 人 ;(3) 稅 捐 稽 徵 機 關 ;(4) 監 察 機 關 ;(5) 受 理 有 關 稅 務 訴 願 訴 訟 機 關 ;(6) 依 法 從 事 調 查 稅 務 案 件 之 機 關 ;(7) 經 財 政 部 核 定 之 機 關 與 人 員 ;(8) 債 權 人 已 取 得 民 事 確 定 判 決 或 其 他 執 行 名 義 者 第 一 款 納 稅 義 務 人 本 人 或 其 繼 承 人 79 http://www.mof.gov.tw/museum/, 財 政 部 財 政 史 料 陳 列 室, 最 後 閱 覽 時 間 :2013 年 4 月 27 日, 我 國 推 動 電 子 發 票 歷 程 簡 述 如 下 :(1) 行 政 院 於 89 年 8 月 30 日 通 過 知 識 經 濟 發 展 方 案, 將 電 子 發 票 列 為 發 展 方 向 之 一, 揭 開 電 子 發 票 的 推 動 序 幕 (2) 財 政 部 於 89 年 11 月 29 日 發 布 網 際 網 路 傳 輸 統 一 發 票 試 辦 作 業 要 點, 並 於 89 年 12 月 1 日 展 開 企 業 對 企 業 (B2B) 電 子 發 票 應 用 之 試 辦 (3)95 年 11 月 30 日, 財 政 部 發 布 電 子 發 票 實 施 作 業 要 點, 調 整 放 寬 營 業 人 使 用 電 子 發 票 的 資 格 限 制 (4)98 年 9 月 17 日, 財 政 部 再 次 發 布 修 正 電 子 發 票 實 施 作 業 要 點, 主 要 將 企 業 對 消 費 者 (B2C) 電 子 發 票 適 用 範 圍 擴 大 至 可 確 實 掌 握 消 費 者 聯 絡 資 訊 之 營 業 人 (5) 於 99 年 12 月 展 開 實 體 消 費 通 路 試 辦 作 業, 一 般 民 眾 開 始 接 觸 電 子 發 票 ; 於 101 年 7 月 1 日 正 式 推 出 以 手 機 號 碼 轉 化 之 專 屬 共 通 性 載 具 手 機 條 碼 與 社 福 團 體 愛 心 碼 政 策, 使 一 般 使 用 者 可 於 手 機 查 詢 使 用 電 子 發 票 消 費 情 況 -23-