PTOD.indd

Transcription

1 UvA-DARE (Digital Academic Repository) Pursuing transit-oriented development: Implementation through institutional change, learning and innovation Tan, W.W.Y. Link to publication Citation for published version (APA): Tan, W. W. Y. G. Z. (2013). Pursuing transit-oriented development: Implementation through institutional change, learning and innovation General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam ( Download date: 28 Dec 2018

2

3 summaries SUMMARY SAMENVATTING 简介 View of Arnhem Central Station, Arnhem, The Netherlands

4 xxxvii Pursuing Transit-Oriented Development CHALLENGES IN PURSUING TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT In a world of dwindling natural resources where sustainability has become an increasingly important social and policy goal, Transit- Oriented Development (TOD) is widely embraced by politicians and planners in various cities and regions. TOD is not a new concept, the principles behind it are as old as the process of human settlement where places for shelter and commerce are dictated by nodes of mobility flows. Despite the abundance of literature and examples, the pursuit of TOD remains elusive. This has led to renewed interest in TOD strategies (TODS) within academic, practice and policy arenas in various cities and regions around the world in the recent years, particularly in the Netherlands. TODS encompass plans, policies and projects within cities and regions that seek sustainable development by gathering urban development around transit nodes to encourage transit use, and develop transit infrastructure to connect current and new pockets of development. TODS in the Netherlands has faced implementation challenges, despite the copious amounts of conflicting discussions in academic and professional, interesting successful examples from elsewhere and the numerous initiatives and visions. How did this transpire when it TODS have been implemented in other cities and regions? What are the barriers that impede TODS in the Netherlands and how could they be overcome? This dissertation focusses on the institutional aspect of TODS implementation. Current discussions focuses predominantly if TODS is good or sustainable, why TODS should be implemented. The fields of economics, engineering and social science have provided conflicting answers to these discussions. However, there has been little attention paid on how to make it happen, if it is indeed desired. This research contributes constructively to these discussions and knowledge gap by seeking to understand how TODS implementation can be achieved through institutional change whereby institutional barriers can be overcome through the introduction of institutional incentives in a process characterised by learning and institutional innovation. Considering the research direction, the following propositions are postulated; That cities and regions experiencing difficulties in TODS implementation are in a vicious cycle whereby mutually reinforcing formal and informal institutional barriers create a non-conducive environment for TODS implementation which will perpetuate unless action is taken.

5 Summary xxxviii The introduction of formal and informal institutional incentives to overcome existing barriers creates a virtuous cycle that is conducive to TODS implementation. This occurs through a necessary process of institutional change. This process is characterised by learning and institutional innovation. These propositions are visualised in a conceptual model that implies that there is a possibility to advance to a virtuous cycle as well as regress to a vicious cycle. This process is neither linear or permanent and good choices can definitely be undone by bad habits. The theoretical considerations behind these propositions highlighted the influence of broader sociocultural landscapes on planning processes and the importance of subjective perceptions and beliefs of stakeholders on processes of change. The latter aspect emphasises the need for appropriate solutions to the implementation challenge that are acknowledged and recognised by the stakeholders. The research questions addressed here are; How to identify the institutional barriers to TODS and their interdependency in a given context i.e.,the Netherlands? Is there a vicious cycle? How cases of TODS implementation elsewhere overcome similar barriers and what are the roles that institutional incentives play in this process? Does this lead to a virtuous cycle? What processes of institutional change occurred in cases of TODS implementation, what are the specific elements involved, and if and how they are related? The considerations enter here into the domains of learning and policy transfer within planning literature. The identification of appropriate solutions from other contexts and the selection of those contexts, where similar barriers have been conquered, are therefore crucial. The what to learn is just as important as who to learn from. This motivates a focus on learning and innovation, as related to the processes of change, for both the individual and the collective. How does learning facilitate institutional innovation resulting in institutional change, what patterns of learning and markers of institutional innovation can be identified in planning practice, and to what extent does the absorptive capacity of a given planning context affect learning and innovation? How can these processes and elements in cases of TODS implementation be transferred towards the Dutch context?

6 xxxix Pursuing Transit-Oriented Development VICIOUS AND VIRTUOUS CYCLES The research design is structured around the Kolb & Fry experiential learning cycle. This experiential learning cycle is reminiscence of the heuristic process of planning practice where the observation and reflection of concrete experiences leads to the formation of abstract concepts to be tested in a new situation thereby creating new concrete experiences to be observed and reflected upon. The research propositions are then operationalised through an exploratory approach using empirical data to discover the processes, roles and relationships of the following elements. Vicious cycle A method for identification of formal and informal barriers in a nonconducive environment for TODS is developed. Using the hypothesisgenerating case of the Netherlands, a four-step approach combining deductive and inductive processes is used to gather qualitative data for analysis. The concurrent steps taken were a literature review, policy analysis, interviews and focus groups. The findings led to the identification and understanding of barriers (in the Netherlands) and a hypothesis that it is possible to break away from a vicious cycle. The systematic method of identification featuring the stakeholder s perspective can be recommended for other cities and regions seeking TODS implementation. Virtuous cycle The presence of a virtuous cycle where formal and informal incentives are introduced to overcome barriers are identified in three theoryconfirming cases - the metropolitan regions of Perth, Portland and Vancouver. The selection of cases was based on explicit TODS implementation as mentioned in literature. In addition, cases had demonstrate an observable shift towards a more transit-oriented mobility pattern and more compact urban development achieved through the explicit introduction of incentives. The empirical findings were constructed from a triangulation of literature review and policy analysis, semi-structured interviews, and timeline reconstruction of events, plans, programs, policies and organisational structures leading to implementation. Institutional change Necessary conditions for institutional change accompanying the shift towards a virtuous cycle were discovered through a reconstruction of processes of change in four cases - the metropolitan regions of Perth, Portland, Vancouver and Copenhagen. A theoretical framework defining institutional change by grounding it in planning practice was proposed. Change was observed through its elements of critical phases resulting from catalysts causing reactions and effects.

7 Summary xl These elements and their patterns of occurrence were confirmed and refined through the empirical findings from the cases. Learning and innovation A theoretical framework defining the abstract concepts of learning and institutional innovation from literature and synthesising their relationship to institutional change was proposed. The concepts were further grounded and refined by examining the empirical data from the above four cases with the proposed framework. Patterns of learning and markers of innovation were observed from a comparative analysis of all cases. In addition, the cases were examined for their collective and individual absorptive capacity. The above research design and methods contributed to the defining and understanding of barriers, incentives, necessary conditions for change, and patterns of learning and markers of innovation. The combination of formulating conceptual models and theoretical framework that were examined and refined with qualitative empirical data from systematically replicated and multiple case studies, without sacrificing either the richness of context or the perception of stakeholders, is a contribution to planning research. The final step required was to gain insight into the potential application of the accumulated findings towards the Dutch practice context, where desire for a shift towards TODS implementation is expressed. Focus group discussions with practitioners to examine the applicability of incentives from the foreign cases to target barriers in their own contexts were conducted in a group setting as thought experiments. In addition, their capacity for learning was examined with individual surveys on their background and professional experiences. This initial attempt to complete the experiential learning cycle is a contribution to planning literature where the testing of concepts in new situations with practitioners and within practice is rarely attempted. HOW TO MAKE IT HAPPEN? This research is designed by a practice-academia research consortium, where knowledge exchange and dissemination were facilitated and encouraged. Therefore, the applicability of findings for planners and policy makers were of utmost importance. Planning practice is concerned with the normative goal of improving the built environment. The findings below are therefore attuned to practitioners seeking to make the shift towards a virtuous cycle benefitting TODS implementation.

8 xli Pursuing Transit-Oriented Development Barriers Formal and informal barriers reinforce each other, leading to a vicious cycle. For the case of the Netherlands, formal barriers identified are institutional complexity, fragmentation of governance contributing to lack of clarity in roles and responsibilities. The informal barriers identified were indifference towards transit, lack of urgency and knowledge sharing between stakeholders. The lack of financial resources was identified as a crucial barrier echoing current literature. However, the findings also suggested that this barrier as symptomatic of the other formal and informal barriers such as imperfections in the policy system and an implicit preference for road-based infrastructure. Planners and policy makers are advised to diagnose their barriers before seeking solutions elsewhere. Incentives A positive relationship between formal and informal incentives, indicative of a virtuous cycle was evidenced in the metropolitan regions of Perth, Portland and Vancouver. Findings indicated common combinations of incentives at work in these cases. These combinations are legal-financial, legal-socio-cultural, financialsocio-cultural and legal-financialsocio-cultural. In addition, the role of informal incentives has been underexposed in current planning literature and practice. A menu of possible incentives appropriate to the Dutch context could be presented to planners and policy makers who are advised that both formal and informal incentives should be utilised in the above combinations to target barriers identified. Necessary conditions for change Processes of change were observed through its elements of critical phases of catalysts, reactions and effects. The passage of time is an important factor that is often neglected when examining institutional change. Findings indicated that the cumulative forces of reactions and effects determine the direction of change. It is therefore possible to break away from an existing development path and shift towards a more conducive institutional context for TODS. Likewise, it is also possible to regress. Planners and policy makers are advised to cultivate their ability to capitalise on the elements of change by Wbeing aware of societal trends and political directions. The role of key actors, individual or collective, should not be underestimated. Dialogue and consensus should be sought within these networks and with their constituents.

9 Summary xlii Patterns of learning and markers of innovation Learning and innovation are intricately linked to institutional change and were observed through their respective patterns and markers. Findings from the cases indicated these patterns and markers as individual and collective actions towards deliberate and positive changes occurring through new practices and meanings facilitated by creation and/or improvement of knowledge through existing and/ or new and social and knowledge networks. Furthermore, absorptive capacity was a prerequisite for learning and innovation. Planners and policy makers are advised that facilitating the link between practice and academia is an important first step. In addition, consistency of beliefs, perspectives and experiences at individual and collective levels should be strived for. Similarly, the openness and willingness to learn within planning practice and political realms should be preserved if the processes of change through learning and innovation are desired. NEXT STEPS As stated above, the process of TODS implementation is a process of decades. The final step in testing newly formed abstract concepts from the foreign cases was impeded by the duration of the research project and the realities of planning practices. However, initial steps for testing were made with thought experiments and reflections with the practice. Preliminary findings from two of the three planned focus group indicated slight differences in the professional background, planning process experiences and attitudes towards learning from foreign contexts of Dutch practitioners in contrast with practitioners elsewhere. In the foreign cases, there were more planners involved. Resistance to learning from foreign contexts was present but practitioners were still able to engage and successfully complete the thought experiments. It is recommended to conduct more sessions in several different contexts and settings to verify the findings. The perception and prior experiences of the individual stakeholder within these group learning settings became apparent and determined the incentives selected, created and applied. This calls for more research into the effect of emotions and subjective cognition in future research on planning processes. The full impact of the testing of concepts in new situations can only be achieved through an expost evaluation of the research by external parties after actual projects are implemented (perhaps after years). This research showed that practiceacademia interaction through action research is valuable (voor both practitioners and academics) and should therefore be encouraged.

10 xliii Pursuing Transit-Oriented Development UITDAGINGEN IN DE ZOEKTOCHT NAAR TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT Duurzaamheid wordt belangrijk gevonden, in zowel de maatschappij als in het beleid. In het stedelijk beleid wordt Transit-Oriented Development (TOD), ofwel Knooppuntontwikkeling steeds vaker omarmt, zowel door politici als door beleidsmedewerkers. TOD is geen nieuw concept. De principes erachter het combineren van mobiliteit en activiteiten - zijn van alle tijden. Nederzettingen ontstonden bij handelsplaatsen, vaak bij een rivier. TOD strategieën (TODS) zijn momenteel populair in veel steden en regio s, in Nederland en daarbuiten. TODS bestaan uit plannen, beleid en projecten in stedelijke regio s en steden die zijn gericht op duurzame verstedelijking door vastgoedontwikkeling te concentreren rondom OV-haltes om zo het OV-gebruik te stimuleren, en het aanleggen van nieuwe OVsystemen om bestaande en nieuwe ontwikkelingen te verbinden. Ondanks de overvloed aan wetenschappelijke en praktijkliteratuur, interessant voorbeelden uit het buitenland, en de vele initiatieven en visies die er zijn, blijkt het lastig om TODS in de Nederlandse praktijk te realiseren. Hoe komt dit? En waarom lukt het op andere plekken wel om TOD strategieën (TODS) te implementeren? Wat zijn de barrières in Nederland voor TODS en hoe kunnen die overwonnen worden? Dit proefschrift richt zich op de institutionele aspecten van TODSimplementatie. Tot nu toe gaan discussies vooral over of TODS goed en duurzaam zijn, waarom TODS geïmplementeerd zouden moeten worden en welk materieel het beste is. In de disciplines van economie, verkeerskunde, planologie en de technische wetenschappen bestaan hier vele verschillende meningen over. Dit onderzoek gaat ervanuit dat TODS gewenst zijn, en besteedt juist aandacht aan hoe men dit kan doen. Hiermee probeert dit onderzoek een constructieve bijdrage te leveren aan het debat. Verder hoopt het inzicht te vergroten in hoe TODS implementatie bereikt kan worden door middel van institutionele veranderingen waarbij barrières worden overwonnen met prikkels in een proces gekenmerkt door zowel leren als institutionele innovatie.

11 Samenvatting xliv In het onderzoek staan de volgende vier proposities centraal: Steden en regio s die problemen ondervinden met de implementatie van TODS bevinden zich in een vicieuze cirkel, gecreëerd door wederzijds versterkende formele en informele institutionele barrières. Dit is een ongunstige context voor TODS-implementatie, die zal voortduren totdat er actie wordt ondernomen. Invoering van formele en informele institutionele prikkels kan bestaande barrières slechten en daardoor ontstaat een virtuoze cirkel: een context die TODS-implementatie bevordert. Hiervoor is een proces van institutionele verandering nodig. Dit proces wordt gekenmerkt door leren en institutionele innovatie. Deze proposities zijn gevisualiseerd in een conceptueel model. Schematisch is aangegeven dat er een mogelijkheid tot vooruitgang naar een virtuoze cirkel is, evenals het terugvallen naar een vicieuze cirkel. Het proces kan beide kanten op gaan. Goede keuzes kunnen zeker ongedaan gemaakt worden door slechte gewoonten en vice versa. De theoretische overwegingen achter deze proposities gaan uit van een brede sociaal-culturele invloed op planningsprocessen. Daarnaast staan subjectieve percepties en overtuigingen van actoren in de veranderingsprocessen centraal. Dit laatste aspect benadrukt de noodzaak om samen met belanghebbenden te zoeken naar oplossingen voor de onderkende barrières. De bijbehorende onderzoeksvragen zijn: Hoe kunnen barrières voor TODS geïdentificeerd worden in relatie tot de belanghebbenden? Is er sprake van een vicieuze cirkel? Wat zijn de institutionele prikkels die kunnen leiden tot een virtuoze cirkel? Wat zijn de noodzakelijke voorwaarden van institutionele veranderingen naar een meer gunstige context voor TODS? Deze overwegingen zich richting de domeinen van het leren en policy transfer binnen de planningsliteratuur. Het identificeren van mogelijke lessen en oplossingen in andere contexten die met vergelijkbare barrières hebben gekampt is interessant. Aansluitend bij planningsliteratuur en aanverwante disciplines over leren en policy transfer, is er daarom in dit onderzoek gekeken naar leer- en innovatie aspecten voor institutionele verandering op zowel individueel als collectief niveau.

12 xlv Pursuing Transit-Oriented Development VICIEUZE EN VIRTUOZE CIRKELS De onderzoeksopzet is gestructureerd rond het Kolb & Fry experiential learning model. Dit model weerspiegelt het heuristische proces waarin het observeren en reflecteren van concrete ervaringen leidt tot de vorming van abstracte concepten die kunnen worden getest in een nieuwe situatie. Dit leidt dan tot nieuwe concrete ervaringen waarop vervolgens geobserveerd en gereflecteerd kan worden. Dit is ook toepasbaar op de planningspraktijk. De onderzoeksproposities zijn geoperationaliseerd in een benadering waarin empirische data zijn gebruikt om de volgende processen, rollen en relaties te ontdekken. Vicieuze cirkel Hier voor is een methode voor het identificeren van formele en informele barrières in een TODS ongunstig klimaat ontwikkeld. Het betrof een vier-stappen aanpak waarin een combinatie van zowel deductieve als inductieve onderzoeksmethoden werden gebruikt om kwalitatieve gegevens te verzamelen. Nederland diende als hypothesis generating case. De vier stappen waren: een literatuurstudie, beleidsanalyse, interviews en focusgroepen. De bevindingen hebben geleid tot het identificeren van en het beter begrijpen van barrières voor TODS in Nederland. Dit heeft geresulteerd in een hypothese dat het mogelijk is om uit een vicieuze cirkel te komen door de bestaande barrières te slechten via prikkels. De systematische methodiek van identificeren van barrières vanuit de perspectieven van belanghebbenden is ook interessant voor andere steden en regio s op zoek naar TODSimplementatie. Virtuoze cirkel De aanwezigheid van een virtuoze cirkel gevormd door het invoeren van zowel formele als informele prikkels om barrières te overwinnen is aangetroffen in drie theory-confirming cases: de metropoolregio s van Perth, Portland en Vancouver. De cases waren geselecteerd op basis van hun expliciete succesvolle TODSimplementatie, na het slechten van vergelijkbare barrières als in Nederland. De case-selectie vond plaats op basis van een literatuurstudie. Succesvol hield in dat in de metropolitane regio s de mobiliteitspatronen meer transit georiënteerd moesten zijn geworden en de stedelijke ontwikkeling meer compact als gevolg van de expliciete invoering van prikkels voor TODS.

13 Samenvatting xlvi De empirische bevindingen zijn gedaan om basis van literatuurstudie en beleidsanalyse, semigestructureerde interviews en een tijdlijn-reconstructie van de TODS-gerelateerde gebeurtenissen, plannen, programma s, beleid en organisatiestructuren. Institutionele verandering De noodzakelijke condities voor institutionele veranderingen tijdens de overgang naar een virtuoze cirkel zijn ontdekt door de veranderingsprocessen in vier cases (de metropoolregio s van Perth, Portland, Vancouver en Kopenhagen) te reconstrueren. Vanuit de theorie is een model gemaakt waarin het proces van institutionele verandering voor TODS is weergegeven. Verandering wordt daarin gekenmerkt door de elementen van de critical phases, als gevolg van katalysatoren die reacties en effecten veroorzaken. Vervolgens is dit model aan de hand van het verzamelde materiaal getoetst, en verfijnd. Leren en institutionele innovatie De abstracte begrippen van leren en institutionele innovatie zijn aangescherpt met behulp van bestaande literatuur. Dit is in een conceptueel model samengebracht. De relatie van beide begrippen tot institutionele verandering is hierin ook aangeduid. De begrippen zijn verder verfijnd met de empirische gegevens uit de bovenstaande vier cases. Patronen van leren en markers van innovatie zijn waargenomen in elk van de vier cases. Uit deze vergelijkende analyse volgde dat het theoretische model klopte. Daarnaast volgde uit de analyse dat er in de cases sprake is van zowel collectieve als individuele absorptive capacity. De bovenstaande onderzoeksopzet en methoden hebben bijgedragen aan het definiëren en begrijpen van barrières, incentives, noodzakelijke voorwaarden voor verandering, en patronen van leren en markers van innovatie, allemaal in relatie tot het implementeren van TODS. De bevindingen zijn echter ook voor andere planningsprocessen interessant en relevant. De combinatie van conceptuele modellen en theoretisch kaders die zijn onderzocht en verfijnd tezamen met de systematische manier waarop de verschillende case studies zijn onderzocht, zonder de context of de perceptie van actoren uit het oog te verliezen, blijkt een goede manier om tot nieuwe inzichten voor zowel de planologische praktijk als wetenschap te komen. Op deze manier kan en is bijgedragen aan het huidige debat. De laatste stap van de onderzoeksaanpak betrof het genereren van inzichten voor mogelijke toepassing van de bevindingen binnen de Nederlandse praktijk.

14 xlvii Pursuing Transit-Oriented Development Hiervoor zijn verschillende focusgroepdiscussies over de toepasbaarheid van de prikkels vanuit de buitenlandse cases gehouden met actoren uit de Nederlandse praktijk. Er zijn gedachtenexperimenten in een groepsproces gedaan. De aanwezigen is gevraagd om zich op de barrières binnen hun eigen context te richten en vandaar te discussiëren over de mogelijke toepasbaarheid van de prikkels zoals die uit het onderzoek naar voren waren gekomen. Bij dit deel van het onderzoek is ook het leervermogen van de participanten uit de praktijk onderzocht en is hun gevraagd naar hun achtergrond en professionele ervaringen. Deze discussies waren een eerste poging om de experiential learning cycle te voltooien door gevormde abstracte concepten te testen in nieuwe situaties. HOE MOETEN WE TOD IMPLEMENTEREN? Dit onderzoek is opgezet door een onderzoeksconsortium met zowel praktijkpartijen als wetenschappers. De uitwisseling van kennis tussen beide velden is voortdurend gefaciliteerd en aangemoedigd. De toepasbaarheid van deze onderzoeksbevindingen voor zowel politici als beleidsmedewerkers van het grootste belang. De praktijk houdt zich bezig met normatieve doelstelling zoals het verbeteren van de gebouwde omgeving. De onderstaande bevindingen zijn dan ook afgestemd op toepassing in de praktijk waarin naar een virtuoze cirkel voor TODSimplementatie is gezocht. Barrières Formele en informele barrières versterken elkaar en dat leidt tot een vicieuze cirkel. In Nederland zijn de geïdentificeerde formele barrières: de complexiteit in wetten en regelgeving en versnippering van de bestuurlijke taken, wat leidt tot onduidelijkheid in rollen en verantwoordelijkheden. De geïdentificeerde informele barrières zijn: onverschilligheid over openbaar vervoer in beleid, een gebrek aan urgentie en ontoereikende kennisuitwisseling tussen belanghebbenden. Het ontbreken van financiële middelen werd ook gezien als een cruciale barrière. Dit blijkt ook uit de literatuur. Echter, de bevindingen suggereren dat deze barrière enkel een symptoom is van andere formele en informele barrières zoals imperfecties in het beleidssysteem en een impliciete voorkeur voor infrastructuur in wegen. Het is belangrijk de barrières goed te kennen, om zo ook naar de juiste oplossingen te zoeken.

15 Samenvatting xlviii Prikkels Een positieve relatie tussen formele en informele prikkels wijst op een virtuoze cirkel. Dit is bewezen in de metropoolregio s van Perth, Portland en Vancouver. Uit de bevindingen is gebleken dat de volgende combinaties van prikkels veel voorkomen. Deze combinaties van prikkels zijn: juridisch-financieel, juridischsociaal-cultureel, financieel-sociaalcultureel en juridisch-financieelsociaal-cultureel. De rol van informele prikkels is momenteel erg onderbelicht. Een menukaart met mogelijke opties voor prikkels die ook in Nederland zouden kunnen is aangeboden aan de praktijk. Noodzakelijke voorwaarden voor verandering Processen van verandering worden gekenmerkt door elementen van critical phases van katalysatoren, reacties en effecten. Tijd is een belangrijke factor die vaak wordt verwaarloosd bij het analyseren institutionele verandering. Zeker binnen de ruimtelijke ordening duurt verandering lang; processen hebben tijd nodig. De verzamelde krachten van verschillende reacties op en effecten van en katalysator voor verandering bepalen de richting van verandering. Uit het onderzoek blijkt dat het mogelijk is om met een bestaand ontwikkelingstraject dat ongunstig is voor TODS te breken en in te gaan zetten op een meer bevorderlijke institutionele context voor TODS. Het omgekeerde kan echter ook. Het advies aan de praktijk is om zich meer bewust te zijn van de dynamische veranderingen van maatschappelijke trends en politieke richtingen om zodoende eventuele kansen goed te benutten. Verder moet de rol van sleutelfiguren en organisaties niet worden onderschat. Dialoog over TODS kan meer gefaciliteerd worden, waar het zoeken naar consensus in belangrijke kennisnetwerken en met hun deelnemers kan helpen. Patronen van leren en markers van innovatie Leren en innovatie zijn nauw gekoppeld aan institutionele verandering. In dit onderzoek is deze relatie voor TODS implementatie bewezen door het vinden van patronen van leren en markers van innovatie. Bevindingen uit de cases hebben laten zien dat deze patronen en markers de individuele en collectieve acties zijn die leiden tot bewuste en positieve veranderingen. Dit gebeurt door middel van het faciliteren van nieuwe praktijken en betekenissen en het creëren en/of verbeteren van kennis in bestaande en/of nieuwe sociale- en kennisnetwerken. Absorptive capacity bleek een belangrijke voorwaarde voor het proces van leren en innoveren te zijn binnen de cases.

16 xlix Pursuing Transit-Oriented Development Een belangrijk conclusie van dit onderzoek is dat het in stand houden van verbindingen tussen de praktijk en de academische wereld een belangrijke eerste stap is hiervoor. Daarnaast moet er worden ingezet op samenhang tussen overtuigingen, perspectieven en ervaringen op zowel individueel als collectief niveau. Het is ook belangrijk dat beleidsmedewerkers en de politiek maar ook de wetenschap bereid moeten zijn om te leren om tot innovatie kunnen komen. VOLGENDE STAPPEN Zoals gezegd is het implementeren van TODS een proces van jaren en geen eenmalige handeling. De doorlooptijd van dit onderzoek is te kort om daadwerkelijk te experimenteren met de lessen uit het buitenland. Met de gedachteexperimenten en de reflectie vanuit de praktijk is een eerste geringe stap gezet. Er bleek wel dat de selectie en het aanpassen van prikkels om deze vervolgens in gedachten - toe te passen op hun eigen context, gekleurd werden door de perceptie en ervaringen van de individuele deelnemers binnen de groepsomgeving. Dit vraagt om meer onderzoek naar het effect van emoties en het subjectieve opnemen van kennis in vervolgonderzoek. De volledige impact van het testen van concepten in nieuwe situaties kan alleen worden bereikt met een ex-post evaluatie. Deze evaluatie zou door externe partijen uitgevoerd kunnen worden nadat de TODS zijn gerealiseerd (misschien na jaren). In elk geval heeft dit onderzoek aangetoond dat praktijkwetenschappelijk interactie via action research zeer waardevol is (voor zowel praktijk als wetenschap) en dus zeker aangemoedigd moet worden. Hieruit volgde dat er verschillen zijn tussen de professionele achtergrond, ervaringen en houdingen van de Nederlandse praktijk en die in de buitenlandse praktijk. In het buitenland waren er bijvoorbeeld veel meer planologen betrokken. Er bleek ook weerstand te zijn tegen het leren van buitenlandse cases. Desondanks waren de deelnemers aan de focusgropen wel in staat om de thought experiments af te ronden.

17 Samenvatting l

18 li Pursuing Transit-Oriented Development 实施公交导向型开发中的挑战 在自然资源锐减的当今世界里, 可持续开发已经成为一个越来越重要的的社会与政策目标 因此,Transit- Oriented Development (TOD) 或 以公共交通为导向的开发 在不同的城市和地区都受到了政界及规划界的热烈推崇 以公共交通为导向的开发 (TOD) 不是一个新的概念 : 它秉承了人类趋于向流动性高的枢纽节点集聚和经商的古老原则 尽管有大量的文献和许多成功的案例可以参考, 但是其具体落实仍然较难厘清 因此, 最近几年在学术界 实业界和政策领域又重新燃起了对 TOD 策略 (TODS) 的兴趣, 其中尤以荷兰为甚 实践中所遇到的挑战, 往往是由对前景的憧憬, 规划过程和社会趋势之间的不匹配所造成的 尽管在学术界及业界都有丰富的 ( 乃至自相矛盾的 ) 讨论 有来自各地可借鉴的 成功 案例 以及无数规划举措和展望, 但是, 在荷兰实施 TOD 仍然面临种种挑战 既然 TOD 在其他地方能得以实现, 为什么在荷兰会出现此类问题? 究竟是什么阻碍了在荷兰落实 TOD? 如何克服这些障碍? 为了应对这些挑战, 本文侧重于从制度方面关注 TODS 的实施 当今的相关讨论都专注于 TODS 的孰优孰劣, 以及为何该实行 TODS 此学术讨论虽然遍及经济 工程及社会科学领域, 但其论调经常互相矛盾 讨论较少关注究竟如何实现 TODS, 以及其的必要性 该研究正是为了弥补学术讨论中的空缺, 旨在关注如何通过制度变迁实现 TODS, 以及通过制度学习和创新的过程中引鉴激励措施, 从而克服其实施障碍 综上所述, 本研究提出以下假设 : 那些较难落实 TODS 的城市与地区陷入了制度性障碍的恶性循环中 除非采取措施, 这个不利环境会将延续 引进正式和非正式的激励措施来克服现有障碍, 会建立一个有利于实施 TODS 的良性循环 从恶性循环改善到良性循环的过程必须通过带有学习与制度创新特征的制度变迁 研究的概念框架体现了以上构想, 并提出任何面临 TODS 实施挑战的城市及区域都有可能转入良性循环中 相反的, 实施成功的城市及区域也有可能陷入于恶性循环中 这不是个线性或永久的过程, 坏的惯性是可以消减正确决策的结果的 这些研究假设背后的理论考虑强调了广义的社会文化背景对规划进程的影响, 以及利益相关者的主观看法和信念对于制度变迁过程的重要性 后者强调要想实现制度变迁, 应当寻求受到利益相关者了解及认可的适当措施 研究问题包括 : 如何界定荷兰语境中实施 TODS 的制度障碍? 是否存在恶性循环? 其他案例中相似的 TOD 实施障碍是如何被克服的? 激励机制在其中起到什么作用? 这是否带来了良性循环? 这些 TODS 的实施过程中发生了哪些制度变迁? 具体包括那些要素? 它们之间如何关联?

19 简介 lii 该研究使用的理论涉及到学习和政策借鉴的相关学术领域 因此, 关键就在于界定不同语境中对相似问题的对应解决方法 从外界案例学些 什么 与跟 谁 学习一样重要 研究方向也因此专注于制度变迁过程中个人及集体的学习和创新能力 恶性及良性循环 研究设计以科尔布和弗莱 (Kolb & Fry) 体验式学习循环过程 (experiential learning cycle) 为本 体验式学习过程记录了规划实践中的具体经验 : 观察以及反思具体经验形成了崭新的抽象概念, 而这些概念必须能经得起放入新的局面中的测试, 继而得出新的具体经验和观察, 并引发思考 为了探索上述设想, 本研究通过探索性的方式处理经验数据, 以调查以下各要素在流程中的角色和互相关系 : 了正式和非正式的激励措施能够将 TOD 实施引入良性循环 案例选择一方面是基于 TOD 相关文献 ; 另一方面, 其他的案例, 只要藉由明确的政策干预从而实现公交为导向的交通模式和紧凑城市, 也被囊括进本研究 具体实证主要来源于三方面 : 文献综述和政策分析, 半结构化访谈, 以及追溯重构时序表 ( 包括相关事件 计划 方案 政策和组织结构等 ) 制度变迁 对珀斯 波特兰 温哥华及哥本哈根四个大都市地区变迁过程进行案例研究, 从而总结出转向良性循环的制度变迁的必要条件 本研究提出了基于规划实践的新理论框架 通过实证研究, 观察催化性事件所引起的连锁反应, 从而确认了导致关键性制度变迁的要素及模式 恶性循环 本研究提出了在 TODS 实施不利的环境中, 界定正式及非正式障碍的方法 以荷兰为 假设产生 (hypothesis generating) 案例, 将演绎和归纳相结合, 提出以下四个步骤来收集数据进行質性分析 : 文献综述, 政策分析, 访谈和焦点小组 该分析有助于更好的界定和理解在荷兰实施 TODS 的障碍, 从而得出恶性循环是能够被打破的假设 这种从利益相关者的角度 系统性的界定方法, 也可以推广于其他企图实施 TODS 的城市和区域 良性循环 本研究通过对珀斯 波特兰和温哥华这三个大都市地区的案例分析, 证实 学习与制度创新 本研究基于文献提出了一个新理论框架, 以期定义 学习和制度创新 这两个抽象概念, 以及其与制度变迁之间的关系 该框架被应用于上述案例研究中, 从而对于学习和制度创新这两个抽象概念有了更实在更细致的理解 在对四个案例对比分析后, 总结出具体的学习模式和创新标志 此外, 本研究还考察了以上案例中集体和个人的学习吸收能力 上述研究设计及方法论有助于定义和理解障碍 措施 制度变迁的必要条件及学习模式和创新标志 本文对于现有学术研究的贡献在于 : 其概念构架与理论框架相结合, 经多案例比较的实践佐证与改善, 既未缺失实际案例经验的丰富性, 也未忽略利益相关者的看法及态度

20 liii Pursuing Transit-Oriented Development 研究的最后步骤, 则是探讨将上述研究结果在荷兰应用的潜在可能性 由荷兰规划业界专家构成了相应的研讨小组, 讨论从国外案例汲取的经验能否借鉴到荷兰语境中 各规划专家被要求以 思想试验 (thought experiments) 的方式, 针对自己面对的 TOD 实施障碍采用或改善被研究者提供的制度措施 此外, 为了调查其个人学习能力, 也针对专家们的学历背景和专业经验进行了问卷调查 该步骤旨在完成体验式学习循环过程, 从而弥补文献中所缺失的在新实践局面下验证相关概念的缺憾 如何落实? 本研究是由业界及学术界共同支持参与的, 因此, 研究设计及做法非常注重其成果的交流及传播 其对规划师和决策者的指导性尤为重要 规划实践往往秉承着 改善 环境的范式目标 下述研究成果将满足那些旨在在实践中将 TODS 实施转向良性循环的诉求 障碍 正式及非正式的障碍相互依存, 导致恶性循环 以荷兰为案例, 正式的障碍包括 : 体制的复杂性, 零散式治理而导致的角色和职责的不明确性 非正式的障碍则指 : 对公交的冷漠态度, 缺乏紧迫感和信息知识共享 此外, 虽然缺乏财政资源也被学术界广泛认为是重要障碍之一 ; 然而, 研究结果表明, 这仅是其他正式和非正式的障碍的表症而已 例如 : 政策体系不完善 或对于道路优先的交通设施的明显偏好 规划者和决策者应首先明确自身的制度缺陷, 继而才能从别处寻求解决办法 激励措施 在珀斯 波特兰和温哥华大都市地区体现的 TOD 良性循环, 是由正式和非正式的制度激励措施之间的良性关系造成的 案例分析结果展示了这些制度措施的常见组合, 包括 : 法律性 - 金融性措施, 法律性 - 社会文化性措施, 金融性 - 社会文化性, 以及法律性 - 金融性 - 社会文化性措施 此外, 目前的规划文献和实践中都忽略了非正式的激励措施 规划者和决策者应当针对以上常见组合, 采取正式及非正式的相结合的制度措施, 应用于荷兰规划实践中 制度变迁的必要条件 通过观察制度变迁过程, 本研究小结了以催化事件 相应反应和影响等要素组成的关键阶段 在研究制度变迁时, 往往会忽视时序这个重要因素 分析结果表明, 制度变迁方向的转变由反应和影响的日积月累决定的 因此, 各案例都有可能摆脱现有的发展方向, 转向更有利的 TOD 制度环境 同理, 有利环境也有可能倒退为不利环境 规划师和决策者应当关注社会发展趋势和政治风向变动, 从而培养把握制度变迁元素的能力 不能低估任何利益相关者, 无论是个人或集体 ; 而应在其关系网络中寻求达成对话和共识 学习模式和创新标志 制度学习和创新, 以及其相对应的模式与标志, 与制度变迁有着复杂而紧密的联系 研究结果表明, 这些学习模式和创新标志是来自于个人和集体所采取的主动行为, 他们通过创建或提升现有的知识 或社会知识网络来

21 简介 liv 实现制度变迁 此外, 学习吸收能力和创新能力是不可或缺的先决条件 规划师和决策者都应当意识到, 建立实业界和学术界之间的联系是重要的第一步 另外, 无论是个人还是集体, 其信仰 观点和经验也应保持延续性 同样的, 若想通过学习和创新实现制度变迁, 规划实践和政治决策领域内都应当保持对外开放学习的意念 后续步骤 利益相关者的先入为主的个人偏好与经验, 显而易见的影响了小组讨论的决策方向, 例如 : 选择或创新什么激励措施, 以及如何应用这些措施 这也正需要未来研究更专注于个人情绪及主观认知对规划过程的影响 只有在实际项目实施后 ( 也许十五到二十五年后 ), 通过外界独立方进行事后评估, 才能全面衡量这些抽象概念在在新形势下的全面影响 据此, 本研究证明, 规划实业界与学术界的双赢互动应受到更多鼓励 如前文所述, 落实 TODS 并不能一日而蹴 本研究最后的试验步骤, 难免受到了项目时间及规划实践的限制, 因而无法完全实现在新形势下检验新概念的初衷 然而, 研究者在有限的时间内通过 思考试验 的方法, 开展了初步的测试 原本计划的三个小组讨论只能实现两个 讨论的结果显示, 与国外案例相比, 荷兰规划实践者的专业背景 对规划过程的经验 以及对制度学习的态度等, 仅有细微的差别, 即 : 国外案例牵涉了较多的规划师 尽管荷兰规划师对于借鉴外国优秀案例有所抗拒, 但仍然能够参与并完成研究所设置的 思想实验 建议后续试验应当推广应用于不同背景, 以验证本研究结果