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联 合 国 A/HRC/19/59/Add.1 大 会 Distr.: General 20 January 2012 Chinese Original: English 人 权 理 事 会 第 十 九 届 会 议 议 程 项 目 3 增 进 和 保 护 所 有 人 权 公 民 权 利 政 治 权 利 经 济 社 会 和 文 化 权 利, 包 括 发 展 权 内 容 提 要 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 奥 利 维 尔 德 舒 特 提 交 的 报 告 增 编 对 中 国 的 访 问 * 本 报 告 载 有 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 2010 年 12 月 15 日 至 23 日 对 中 国 进 行 国 别 访 问 后 提 出 的 结 论 和 建 议 特 别 报 告 员 在 报 告 中 讨 论 了 业 已 取 得 的 进 展, 同 时 特 别 注 意 在 享 有 适 足 的 食 物 的 人 权 方 面 尚 存 的 挑 战 第 二 节 ( 粮 食 供 应 ) 描 述 了 在 达 到 基 本 粮 食 供 应 自 给 方 面 所 取 得 的 进 步, 以 及 在 确 保 农 业 生 产 的 可 持 续 性 方 面 所 面 临 的 挑 战 第 三 节 ( 获 得 适 足 的 食 物 ) 所 描 述 的 是, 尽 管 在 扶 贫 和 保 障 粮 食 安 全 方 面 取 得 了 显 著 的 进 步, 但 在 城 乡 的 贫 困 家 庭 中, 仍 存 在 粮 食 无 保 障 的 情 况, 为 此 正 在 努 力 解 决 这 一 问 题, 包 括 逐 步 建 立 一 项 覆 盖 全 体 城 乡 居 民 的 社 会 保 护 制 度, 采 取 措 施 保 护 移 民 工 第 四 节 ( 可 获 得 的 食 物 的 适 足 性 ) 审 议 了 中 国 如 何 大 幅 度 减 少 了 营 养 不 良 现 象, 同 时 又 在 饮 食 改 变 ( 营 养 转 型 ) 和 食 品 安 全 方 面 面 临 新 的 挑 战 第 五 节 ( 可 持 续 性 ) 讨 论 了 与 日 益 严 重 的 土 地 退 化 可 耕 地 污 染 和 气 候 变 化 有 关 的 各 项 挑 战 第 六 节 ( 保 障 土 地 使 用 权 和 获 取 权 ) 探 讨 了 有 关 依 靠 农 业 用 地 谋 生 的 农 村 地 区 居 民 的 土 地 使 用 权 的 保 障 问 题, 以 及 游 牧 民 和 农 村 居 民 在 重 新 安 置 / 定 居 政 策 下 面 临 的 具 体 威 胁 特 别 报 告 员 在 报 告 最 后 向 中 国 政 府 提 出 了 建 议 ( 第 七 节 ) * 本 报 告 的 内 容 提 要 以 所 有 正 式 语 文 分 发 报 告 本 身 附 于 内 容 提 要 之 后, 仅 以 原 文 和 中 文 分 发 GE.12-10193 (C) 030212 080212

附 件 目 录 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 对 中 国 的 访 问 (2010 年 12 月 15 日 至 23 日 ) 报 告 一. 导 言... 1-3 3 二. 粮 食 供 应 情 况... 4-8 3 三. 获 得 适 足 的 食 物 的 可 能 性... 9-19 5 四. 可 获 得 的 食 物 的 适 足 性... 20-23 9 五. 可 持 续 性... 24-26 10 六. 保 障 土 地 使 用 权 和 获 取 权... 27-39 11 A. 土 地 征 用 所 造 成 的 威 胁... 27-33 11 B. 重 新 定 居 的 游 牧 民 和 其 他 农 村 居 民 所 面 临 的 威 胁... 34-39 13 七. 建 议... 40-46 16 段 次 页 次 2 GE.12-10193

一. 导 言 1. 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 奥 利 维 尔 德 舒 特 应 中 国 政 府 的 邀 请, 于 2010 年 12 月 15 日 至 23 日 对 中 国 进 行 了 正 式 访 问 访 问 行 程 包 括 在 北 京 参 加 会 议 以 及 对 通 州 区 昌 平 区 和 山 东 省 的 济 南 和 莱 芜 地 区 进 行 实 地 考 察 2. 特 别 报 告 员 衷 心 感 谢 中 国 政 府 给 予 高 度 合 作, 令 他 受 益 匪 浅 他 特 别 感 谢 中 国 常 驻 联 合 国 日 内 瓦 办 事 处 代 表 团 和 外 交 部 在 安 排 此 次 访 问 时 所 表 现 出 的 专 业 素 养 和 敬 业 精 神 他 感 谢 在 访 问 期 间 见 到 的 全 体 人 员, 包 括 外 交 部 农 业 部 国 家 粮 食 局 国 土 资 源 部 环 境 保 护 部 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 国 家 质 量 监 督 检 验 检 疫 总 局 的 高 级 别 代 表 和 专 家 以 及 各 研 究 机 构 民 间 组 织 和 国 际 机 构 的 代 表 3. 特 别 报 告 员 在 本 报 告 中 陈 述 了 此 次 访 问 期 间 所 探 讨 的 主 要 问 题 他 以 适 足 食 物 权 的 主 要 内 容 为 框 架, 评 述 了 中 国 为 实 现 适 足 食 物 权 所 做 的 努 力 及 面 临 的 障 碍 增 加 粮 食 供 应 固 然 重 要, 但 并 不 足 以 确 保 实 现 食 物 权 还 需 要 针 对 仍 然 存 在 粮 食 安 全 问 题 的 地 区 和 人 口 实 行 各 项 政 策, 以 解 决 粮 食 获 得 问 题 从 适 足 性 这 一 角 度 看, 则 要 求 适 当 关 注 食 物 权 的 营 养 方 面 而 且 粮 食 体 系 必 须 具 备 可 持 续 性 : 不 应 为 满 足 一 时 之 需 而 牺 牲 国 家 应 对 未 来 需 求 的 能 力 二. 粮 食 供 应 情 况 4. 中 国 在 提 高 农 业 生 产 水 平 方 面 取 得 了 显 著 进 展 国 内 粮 食 供 应 水 平 已 由 1960 年 代 初 的 人 均 每 日 1,500 卡 路 里 增 加 至 2000 年 的 人 均 每 日 3,000 卡 路 里 1 中 国 有 13 亿 人 口,1 亿 2,170 万 公 顷 耕 地, 其 人 口 占 世 界 总 人 口 的 21%, 但 是 耕 地 面 积 仅 占 世 界 耕 地 总 面 积 的 8.5%, 蓄 水 量 只 占 世 界 总 蓄 水 量 的 6.5% 然 而, 由 于 农 业 产 量 显 著 提 高, 自 2005 年 以 来, 中 国 已 由 粮 食 受 援 国 变 为 粮 食 援 助 国 尽 管 人 口 年 增 长 率 仅 为 1.07%, 但 在 1978 年 至 2008 年 期 间, 农 业 国 内 生 产 总 值 平 均 每 年 增 长 4.6%, 农 民 收 入 平 均 每 年 增 长 7% 随 着 近 年 来 持 续 丰 收 (2009 年 粮 食 产 量 为 5 亿 3,080 万 吨, 与 2004 年 的 总 产 量 相 比 增 长 了 约 13.1%,2010 年 粮 食 产 量 为 5 亿 4,600 万 吨 ), 中 国 已 实 现 了 95% 以 上 的 粮 食 自 给 率 据 估 计, 中 国 的 粮 食 储 备 也 已 两 倍 于 联 合 国 粮 食 与 农 业 组 织 所 建 议 的 17% 的 安 全 水 平 5. 这 一 成 就 证 明 小 规 模 农 业 潜 力 巨 大, 若 是 得 到 有 效 支 持, 若 是 鼓 励 农 民 组 织 起 来, 在 购 买 小 型 机 械 和 农 产 品 加 工 运 输 及 营 销 方 面 实 现 一 定 的 规 模 经 济, 小 规 模 农 业 的 产 量 将 十 分 可 观 实 际 上, 中 国 农 产 量 的 提 高 主 要 应 归 功 于 户 均 耕 地 仅 有 0.65 公 顷 的 约 2 亿 小 农 户 成 功 的 最 重 要 因 素 是 实 行 了 保 障 主 要 粮 食 品 种 1 Jenifer Huang McBeath 和 Jerry McBeath, Environmental Change and Food Security in China ( 中 国 的 环 境 变 化 和 粮 食 安 全 ),Advances in Global Change Research ( 全 球 变 化 研 究 进 展 丛 书 ), 第 35 卷 ( 施 普 林 格 出 版 社,2010 年 ), 第 38 页 GE.12-10193 3

最 低 收 购 价 格 的 制 度, 对 农 业 投 入 实 行 补 贴, 这 促 进 了 资 源 由 工 业 流 向 农 业 按 法 律 规 定, 对 农 业 的 公 共 投 入 必 须 超 过 公 共 支 出 总 额 的 增 长 速 度 :2008 年, 有 518 亿 美 元 ( 按 2005 年 不 变 价 格 计 算 ) 用 于 农 业 林 业 水 利, 占 国 家 预 算 总 额 的 7.3% 2 6. 由 于 每 户 分 得 的 土 地 极 少, 订 单 农 业 也 可 以 发 挥 作 用, 而 且 正 在 中 国 一 些 省 份 的 农 村 中 迅 速 推 广 订 单 农 业 可 以 帮 助 小 农 户 增 加 收 入, 也 许 特 别 适 合 中 国 农 村 由 小 农 户 组 成 集 体 的 特 点, 因 为 这 种 集 体 组 织 模 式 可 以 使 他 们 在 与 收 购 方 谈 判 时 处 于 更 加 有 利 的 地 位 特 别 报 告 员 在 访 华 期 间 亲 眼 见 证 了 订 单 农 业 为 山 东 省 的 农 户 带 来 的 好 处 但 是, 其 他 农 业 欠 发 达 的 省 份 并 不 一 定 可 以 照 搬 山 东 省 的 经 验, 而 且 当 然 不 应 该 认 为 可 以 用 这 项 制 度 来 取 代 支 持 生 产 可 满 足 当 地 消 费 需 求 的 粮 食 作 物 的 政 策 然 而, 在 适 合 发 展 订 单 农 业 的 地 方, 政 府 可 以 通 过 以 下 方 式 支 持 订 单 农 业 : 例 如, 调 解 收 购 方 和 农 民 之 间 的 冲 突 ; 配 合 收 购 方 的 技 术 支 持 提 供 延 伸 性 服 务 ; 确 保 法 律 框 架 能 够 防 止 收 购 方 滥 用 权 力, 以 保 护 农 民 利 益 政 府 还 可 以 鼓 励 每 个 集 体 保 留 一 定 比 例 的 耕 地 专 门 生 产 粮 食 作 物, 以 确 保 农 民 不 会 过 度 依 赖 为 收 购 方 生 产 的 农 作 物 的 价 格 变 化, 并 降 低 偶 尔 的 歉 收 所 带 来 的 风 险 最 后, 政 府 可 以 鼓 励 农 户 加 入 订 单 农 业 计 划, 组 成 联 合 体, 向 价 值 链 上 游 迈 进 3 7. 除 了 增 产 方 面 取 得 的 成 功, 中 国 经 济 与 社 会 在 过 去 二 三 十 年 间 发 生 的 重 大 变 迁 以 及 土 地 退 化 和 气 候 变 化 造 成 的 威 胁, 都 带 来 了 各 自 的 挑 战 8. 工 业 化 和 城 镇 化 增 加 了 对 农 田 的 压 力 自 1997 年 以 来, 因 城 镇 化 退 耕 还 林 还 草 计 划 和 自 然 灾 害 造 成 的 破 坏, 中 国 已 丧 失 820 万 公 顷 的 耕 地, 目 前 人 均 面 积 仅 有 0.092 公 顷 的 耕 地, 为 世 界 平 均 水 平 的 40% 耕 地 的 减 少 严 重 威 胁 到 中 国 保 持 目 前 粮 食 自 给 的 能 力, 而 到 2020 年, 中 国 将 需 要 生 产 5 亿 4,500 万 吨 粮 食 才 能 保 持 粮 食 自 给, 4 至 少 相 当 于 目 前 的 生 产 水 平 中 国 实 行 了 对 耕 地 占 多 少, 垦 多 少 的 原 则, 并 且 制 定 了 耕 地 面 积 不 得 低 于 18 亿 亩 (1 亿 2 千 万 公 顷 ) 的 红 线 但 是 中 国 已 经 危 险 地 接 近 了 这 一 底 线 据 国 土 资 源 部 的 资 料, 至 2009 年 年 底, 中 国 有 1 亿 2,170 万 公 顷 的 农 田 可 用, 土 地 规 划 方 面 的 规 定 执 行 情 况 参 差 不 齐 而 且, 农 村 向 城 市 移 民 的 水 平 居 高 不 下, 5 尽 管 根 据 社 会 主 义 新 农 村 的 概 念 试 图 改 善 农 村 地 区, 但 却 可 能 违 反 维 持 现 有 农 业 生 产 水 平 的 目 标 要 达 到 国 家 粮 食 安 全 中 长 期 规 划 纲 要 (2008-2020 年 ) 6 所 列 的 目 标, 包 括 稳 定 耕 地 面 积 将 粮 食 自 给 率 保 持 在 95% 将 粮 食 储 备 保 持 在 合 理 水 平, 都 将 困 难 重 重 2 中 国 国 家 统 计 局, 2009 年 中 国 能 源 统 计 年 鉴 ( 北 京 中 国 统 计 出 版 社,2009 年 ) 3 关 于 订 单 农 业 对 食 物 权 的 贡 献 及 潜 在 风 险 的 详 细 说 明 见 A/66/262 4 中 国 外 交 部 与 联 合 国 驻 华 系 统, 中 国 实 施 千 年 发 展 目 标 进 展 情 况 报 告 (2010 年 版 ) ( 北 京, 2010 年 ), 第 17 页 按 目 前 的 估 计,2020 年 中 国 的 粮 食 总 消 费 量 将 达 到 5 亿 7,250 万 吨 5 据 估 计, 到 2030 年, 还 将 有 4 亿 农 村 居 民 流 入 城 市 6 国 家 粮 食 安 全 中 长 期 规 划 纲 要 (2008-2020 年 ) 4 GE.12-10193

三. 获 得 适 足 的 食 物 的 可 能 性 9. 要 保 障 人 人 都 能 获 得 食 物, 必 须 特 别 关 注 社 会 中 这 样 一 个 群 体 : 他 们 缺 乏 资 源, 例 如 没 有 土 地 和 足 够 的 收 入, 因 而 无 力 生 产 或 购 买 食 物 来 维 持 适 足 的 饮 食 粮 食 不 安 全 问 题 可 能 源 于 资 源 的 丧 失, 例 如 失 去 土 地 或 失 业, 也 可 能 源 于 食 品 价 格 突 涨, 而 又 缺 乏 有 效 措 施 保 护 购 买 力 不 足 者 实 际 上, 此 次 访 问 正 值 中 国 食 品 价 格 高 涨 据 估 计,2010 年 食 品 价 格 上 涨 了 11.7%, 7 主 要 原 因 是 肉 类 水 果 和 蔬 菜 价 格 攀 升, 而 包 括 大 米 在 内 的 基 本 谷 物 价 格 涨 幅 有 限 物 价 上 涨 对 家 庭 的 影 响 从 以 下 数 据 可 见 一 斑, 食 品 占 一 个 典 型 中 国 家 庭 预 算 的 一 大 部 分 : 农 村 家 庭 将 收 入 的 41% 用 于 食 品, 城 市 家 庭 大 约 须 花 费 36% 食 品 价 格 上 涨 已 成 为 城 乡 贫 困 家 庭 的 主 要 问 题 ; 从 最 近 在 大 陆 七 个 城 市 进 行 的 调 查 来 看, 食 品 价 格 上 涨 已 跃 居 城 市 居 民 关 心 的 社 会 问 题 之 首 8 这 种 情 况 令 人 担 忧, 因 为 2010 年 价 格 上 涨 的 部 分 原 因 是 结 构 性 因 素, 包 括 因 工 业 发 展 而 丧 失 农 田 和 人 力 资 源 水 污 染 和 土 壤 流 失 以 及 化 肥 和 农 业 投 入 的 费 用 增 加 9 10. 不 应 该 因 为 有 最 近 的 这 种 倒 退 而 低 估 了 过 去 三 十 年 来 中 国 取 得 的 巨 大 进 步, 它 使 数 亿 人 口 摆 脱 了 贫 困 这 种 进 步 之 所 以 可 能 是 因 为 一 系 列 经 济 改 革 使 中 国 取 得 了 骄 人 的 经 济 增 长 : 从 1979 年 至 2007 年, 中 国 的 绝 对 国 内 生 产 总 值 平 均 每 年 增 长 9.8%, 人 均 国 内 生 产 总 值 平 均 每 年 增 长 8.6% 最 重 要 的 经 济 改 革 是 : 1978 年 以 后 采 用 了 农 业 家 庭 责 任 制, 乡 镇 企 业 在 农 村 地 区 得 到 发 展, 以 及 特 别 是 1987 年 以 来 通 过 开 放 经 济 以 全 球 贸 易 和 投 资 刺 激 以 出 口 为 导 向 的 增 长 这 一 切 对 减 贫 发 生 了 实 际 的 可 以 测 量 得 到 的 影 响 按 照 世 界 银 行 的 贫 困 标 准 ( 按 2003 年 农 村 价 格 计, 平 均 每 人 每 年 888 元 人 民 币 ) 计 算, 中 国 贫 困 人 口 的 绝 对 人 数 由 1981 年 的 6 亿 5,200 万 降 至 2004 年 的 1 亿 3,500 万 按 照 国 际 现 行 的 平 均 每 人 每 天 1.25 美 元 的 贫 困 标 准 ( 按 2005 年 美 元 购 买 力 平 价 ) 计 算,2005 年 的 贫 困 人 口 数 目 为 2 亿 5,400 万,2005 年 是 可 依 据 直 接 调 查 得 出 评 估 数 据 的 最 近 年 份 10 减 贫 工 作 的 这 种 全 面 进 展 使 粮 食 安 全 得 到 显 著 提 高 营 养 不 良 人 口 比 例 由 30 年 前 的 三 分 之 一 降 至 十 分 之 一,5 岁 以 下 儿 童 低 体 重 率 由 1990 年 的 19.1% 降 至 2005 年 的 6.9% ( 同 期 生 长 迟 缓 率 由 33.4% 降 至 10.5%) 7 新 华 社, China s Nov CPI up 5.1%,a 28-month high ( 11 月 中 国 消 费 物 价 指 数 上 升 5.1%, 创 28 个 月 以 来 最 高 ), 中 国 日 报,2010 年 12 月 11 日 8 陈 佳, Inflation, prices top list of public concerns ( 通 货 膨 胀 物 价 跃 居 民 众 关 心 的 问 题 之 首 ), 中 国 日 报,2010 年 12 月 16 日 9 Wing Lam, Assistance doing more harm than good? The case of food security in PRC ( 援 助 是 弊 大 于 利? 中 华 人 民 共 和 国 粮 食 安 全 之 例 ) (2008 年 ), 非 政 府 组 织 亚 洲 开 发 银 行 论 坛, 可 查 阅 :www.forum-adb.org/inner.php? sec=13&ref=extras&id=174 不 过, 农 产 品 和 粮 食 供 应 方 面 的 投 机 行 为 也 可 能 起 到 了 一 定 的 作 用, 加 剧 了 价 格 波 动 的 影 响 10 世 界 银 行, 从 贫 困 地 区 到 贫 困 人 群 : 中 国 扶 贫 议 程 的 演 进 中 国 贫 困 和 不 平 等 问 题 评 估 报 告,2009 年 3 月, 第 iii 页 和 第 v 页 GE.12-10193 5

11. 然 而, 伴 随 着 全 面 的 经 济 发 展 和 社 会 进 步, 不 同 地 区 之 间 和 城 乡 之 间 的 生 活 水 平 差 距 也 更 趋 明 显 中 国 改 革 基 金 会 经 济 学 家 王 小 鲁 2010 年 关 于 未 经 申 报 的 收 入 的 研 究 报 告 称, 即 使 按 城 乡 生 活 费 用 的 差 别 做 出 调 整, 衡 量 不 平 等 程 度 的 吉 尼 系 数 还 是 从 1990 年 的 0.329 增 加 到 2005 年 的 0.443, 而 如 今 可 能 已 超 过 0.5 11 城 乡 收 入 差 距 不 断 扩 大, 由 2000 年 的 2.79:1 上 升 至 2007 年 的 3.33:1, 若 将 公 共 服 务 支 出 的 分 配 考 虑 在 内, 城 乡 收 入 差 距 的 比 例 则 高 达 5-6:1 12 在 粮 食 供 应 得 到 全 面 提 高 的 同 时, 某 些 地 区 的 一 些 人 群 中 粮 食 不 安 全 问 题 依 然 存 在 因 此, 最 近 一 份 关 于 中 国 粮 食 安 全 问 题 的 报 告 称, 在 一 些 农 村 贫 困 县, 特 别 是 集 中 在 西 部 山 区 的 592 个 国 家 级 贫 困 县, 粮 食 不 安 全 的 情 况 依 然 普 遍 存 在 13 另 据 估 计, 有 2 亿 7,000 万 人 得 不 到 充 足 的 安 全 饮 用 水 供 应 14 12. 要 确 保 人 们 能 够 切 实 获 得 适 足 的 食 物, 一 个 重 要 支 柱 是 建 立 有 效 的 社 会 保 障 体 系, 使 生 活 水 平 低 于 相 对 标 准 的 人 口 和 粮 食 安 全 得 不 到 保 障 的 人 口 能 够 获 得 多 种 形 式 的 援 助 13. 特 别 报 告 员 盛 赞 中 国 政 府 所 做 的 努 力, 其 明 确 的 政 策 目 标 是 建 立 覆 盖 所 有 城 乡 居 民 的 社 会 保 障 体 系, 包 括 基 本 养 老 金 基 本 医 疗 和 最 低 生 活 保 障 ( 低 保 ) 制 度 然 而, 此 项 工 作 在 城 镇 居 民 中 的 进 展 更 为 迅 速, 而 城 乡 居 民 之 间 的 差 距 仍 然 很 大 正 在 作 出 重 大 改 革, 如 2009 年 12 月 作 为 试 点 项 目 推 出 的 新 的 农 村 社 会 养 老 保 险 政 策 到 2011 年, 该 项 目 已 经 扩 展 到 838 个 县, 覆 盖 27 个 省 市 自 治 区, 现 已 有 1 亿 3,500 万 人 加 入 但 要 缩 小 城 乡 差 距, 仍 有 许 多 工 作 有 待 完 成 11 Xiaolu Wang ( 王 小 鲁 ) 和 Wing Thye Woo ( 胡 永 泰 ), The size and distribution of hidden household income in China ( 中 国 隐 性 家 庭 收 入 的 规 模 与 分 配 ), 中 国 经 济 体 制 改 革 研 究 会 的 研 究 项 目 (2010 年 ), 第 19 页 12 2007/08 年 度 中 国 人 类 发 展 报 告 : 惠 及 13 亿 人 的 基 本 公 共 服 务 (Human Development Report China 2007/08: Access for All - Basic Public Services for 1.3 Billion People), 联 合 国 开 发 计 划 署 驻 华 代 表 处 委 托 中 国 改 革 发 展 研 究 院 协 调 撰 写 ( 北 京, 中 国 对 外 翻 译 出 版 公 司,2008 年 ), 中 文 本 第 28 页 ( 英 文 本 第 33 页 ) 13 肖 运 来 和 聂 凤 英, 中 国 食 物 安 全 状 况 研 究 (A Report on the Status of China s Food Security), 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 国 际 农 业 发 展 基 金 会 和 联 合 国 世 界 粮 食 计 划 署 委 托 撰 写 ( 北 京, 中 国 农 业 科 技 出 版 社,2009 年 ), 中 文 本 第 48 和 第 49 页 ( 英 文 本 第 62 和 第 63 页 ) 1994 年, 中 国 政 府 最 初 将 基 本 贫 困 县 定 为 1992 年 年 人 均 净 收 入 低 于 400 人 民 币 的 县 当 时 确 定 的 592 个 贫 困 县 分 布 在 27 个 省 市 自 治 区, 主 要 集 中 在 18 个 省 市 自 治 区 2006 年, 对 贫 困 县 名 单 作 了 调 整 : 沿 海 省 份 ( 包 括 广 东 山 东 浙 江 辽 宁 和 福 建, 以 及 西 藏 ) 的 一 些 县 被 划 了 出 去, 而 另 一 些 县 又 被 加 了 进 来, 贫 困 县 总 数 仍 保 持 在 592 个 ( 约 占 全 部 县 总 数 的 五 分 之 一 ), 现 在 分 布 在 21 个 省 市 自 治 区 三 分 之 一 的 贫 困 县 在 西 部 地 区 2006 年, 这 些 贫 困 县 的 人 口 总 数 为 2 亿 3,290 万 ( 占 总 人 口 的 17.7%) 14 2009/10 年 度 中 国 人 类 发 展 报 告 : 迈 向 低 碳 经 济 和 社 会 的 可 持 续 未 来, 主 要 结 论 (Human Development Report China 2009/10: Towards a Low Carbon Economy and Sustainable Society. Key findings) (2009 年 12 月 ), 联 合 国 开 发 计 划 署 委 托 中 国 人 民 大 学 和 开 发 署 驻 华 代 表 处 协 调 撰 写 ( 中 国 对 外 翻 译 出 版 公 司,2010 年 ), 第 2 页 经 济 合 作 与 发 展 组 织 ( 经 合 组 织 ) 最 近 一 份 报 告 称, 有 3 亿 1,200 万 农 村 居 民 得 不 到 安 全 饮 用 水 见 经 合 组 织,OECD Rural Policy Reviews: China ( 经 合 组 织 中 国 农 村 政 策 评 论 ) (2009 年 3 月 ), 第 2 页 6 GE.12-10193

例 如, 农 村 居 民 平 均 得 到 的 最 低 生 活 保 障 金 仅 为 城 镇 居 民 的 一 小 部 分 15 虽 然 部 分 原 因 是 家 庭 承 包 责 任 制 使 农 村 居 民 拥 有 土 地 使 用 权, 但 是 在 获 得 基 本 医 疗 保 健 和 养 老 金 方 面, 城 乡 居 民 也 存 在 差 距 14. 城 乡 差 距 扩 大 的 一 个 主 要 原 因 是 地 方 政 府 财 政 收 入 不 足, 无 法 完 成 所 分 配 的 任 务 教 育 卫 生 保 健 和 养 老 金 等 大 量 基 本 服 务 都 由 地 方 政 府 提 供, 16 据 估 计, 地 方 政 府 承 担 了 80% 以 上 的 基 本 卫 生 和 教 育 开 支 17 虽 然 中 央 政 府 给 予 了 大 量 补 贴 从 中 央 至 地 方 政 府 的 财 政 转 移 ( 不 含 退 税 ) 由 2002 年 的 4,350 亿 元 ( 人 18 民 币 ) 增 加 至 2009 年 的 24,000 亿 元 但 是 医 疗 和 卫 生 资 源 仍 然 存 在 严 重 分 配 不 均 的 情 况 据 估 计,2005 年, 仅 有 25% 的 公 共 卫 生 资 源 用 于 农 村 人 口, 虽 然 农 村 人 口 几 乎 占 总 人 口 的 60% 19 15. 在 地 方 一 级 征 收 使 用 费 其 实 是 将 基 本 服 务 的 提 供 市 场 化, 这 在 发 生 深 刻 的 社 会 变 革 人 们 最 重 视 安 全 的 时 刻, 引 进 了 更 多 的 不 安 全 感 而 对 最 为 贫 穷 的 公 民 而 言, 这 意 味 着 实 际 可 支 配 收 入 减 少 例 如, 中 国 农 村 的 贫 困 农 民 可 能 需 要 用 农 产 品 换 取 现 金 来 支 付 医 疗 费, 使 疾 病 居 中 国 农 村 贫 困 原 因 之 首 2003 年 中 国 国 际 卫 生 调 查 显 示, 中 国 西 部 地 区 62% 的 农 村 病 人 需 要 治 疗, 但 因 经 济 困 难 而 负 担 不 起, 形 成 了 疾 病 导 致 贫 困 的 恶 性 循 环, 而 因 疾 病 变 穷 或 因 疾 病 再 度 变 穷 的 穷 人 比 例 从 1998 年 的 22% 上 升 到 2003 年 的 33% 20 世 界 银 行 最 近 的 一 份 报 告 还 发 现, 除 了 医 疗 保 健 之 外, 教 育 对 于 中 国 民 众 福 利 的 提 高 具 有 关 键 意 义 21 事 实 上, 2007-2008 年 度 中 国 人 类 发 展 报 告 中 称, 在 一 些 地 区, 教 育 费 用 已 成 为 贫 困 的 最 重 要 的 原 因 之 一 22 因 此, 尽 管 在 总 体 经 济 增 长 和 减 少 收 入 贫 穷 方 面 取 得 了 相 当 的 进 步, 但 沦 落 到 贫 困 状 况 的 可 能 性 仍 然 普 遍 存 在 : 中 国 农 村 人 口 将 近 三 分 之 一 在 2001 至 2004 年 期 间 至 少 有 一 年 属 于 消 费 贫 困 人 口 23 15 世 界 银 行, From poor areas ( 从 贫 困 地 区 ) ( 上 文 脚 注 10), 中 文 本 第 115 页 ( 英 文 本 第 124 页 ) 16 叶 兴 庆, China s urban-rural integration policies ( 中 国 的 城 乡 协 调 发 展 政 策 ),Journal of Current Chinese Affairs ( 中 国 时 事 杂 志 ), 第 38 卷, 第 4 期 (2009 年 ) 17 Christine Wong ( 黄 佩 华 ), Paying for the harmonious society ( 为 和 谐 社 会 买 单 ),China Economic Quarterly( 中 国 经 济 季 刊 ) 第 14 卷, 第 2 期 (2010 年 6 月 ), 第 21 页 其 他 研 究 表 明,2008 年, 中 央 政 府 和 地 方 政 府 的 开 支 各 占 社 会 保 护 和 公 共 卫 生 支 出 的 4.09% 和 95.91%; 同 年, 省 级 财 政 支 出 和 收 入 的 比 率 在 东 部 中 部 和 西 部 地 区 分 别 达 到 130% 232% 和 276% 这 说 明, 将 提 供 这 些 社 会 服 务 的 责 任 放 在 地 方 一 级 是 无 法 持 续 的 18 同 上, 第 20 页 19 2007/08 年 度 中 国 人 类 发 展 报 告 ( 上 文 脚 注 12), 中 文 本 第 44 页 ( 英 文 本 第 52 页 至 第 53 页 ) 20 叶 兴 庆, China s urban-rural integration policies ( 中 国 的 城 乡 协 调 发 展 政 策 ),Journal of Current Chinese Affairs( 中 国 时 事 杂 志 ), 第 38 卷, 第 4 期 (2009 年 ), 第 136 页 21 世 界 银 行, From poor areas ( 从 贫 困 地 区 ) ( 上 文 脚 注 10), 第 xxiv 页 22 2007/08 中 国 人 类 发 展 报 告 ( 上 文 脚 注 12), 中 文 本 第 28 页 ( 英 文 本 第 33 页 ) 23 世 界 银 行, From poor areas ( 从 贫 困 地 区 )( 上 文 脚 注 10), 第 vi 页 A/HRC/19/59/Add.1 GE.12-10193 7

16. 财 政 转 移 固 然 必 要, 但 是 给 各 省 市 更 多 的 补 贴 也 许 并 不 是 解 决 这 一 问 题 的 最 佳 之 道, 因 为 很 难 监 控 地 方 部 门 如 何 使 用 专 项 资 金 不 妨 考 虑 由 中 央 重 新 集 中 管 理 某 些 公 共 服 务, 例 如 支 付 养 老 金 教 师 工 资 或 基 本 医 疗 费 用 这 样 可 以 确 保 地 方 政 府 无 需 依 靠 向 用 户 收 取 费 用 来 填 补 财 政 收 入 和 支 出 的 差 距 ; 用 户 使 用 费 当 然 会 对 贫 困 家 庭 造 成 尤 其 严 重 的 影 响, 并 有 可 能 在 某 些 基 本 权 利 的 享 受 方 面 导 致 倒 退 17. 城 乡 之 间 公 共 服 务 水 平 的 差 距 也 影 响 到 了 农 民 工 过 去 几 十 年 来, 约 有 1 亿 5,300 万 农 民 工 从 中 国 各 地 农 村 迁 徙 到 城 镇 地 区 特 别 是 东 部 省 份 工 作 估 计 有 20% 的 农 民 工 是 举 家 迁 徙 ; 24 鉴 于 这 一 比 例 目 前 相 当 于 3,000 万 农 民 工, 因 此, 农 村 向 城 镇 移 民 的 总 人 数 估 计 为 2 亿 左 右 尽 管 努 力 逐 步 让 农 民 工 的 处 境 与 城 市 居 民 靠 拢, 但 这 些 移 民 还 是 往 往 被 排 除 在 社 会 服 务 和 社 会 保 障 福 利 之 外, 包 括 不 能 享 受 向 城 镇 居 民 提 供 的 低 保 产 生 这 种 状 况 的 部 分 原 因 是, 绝 大 多 数 ( 可 能 约 有 85%) 的 农 民 工 在 非 正 规 部 门 工 作, 这 使 他 们 更 容 易 遭 遇 恶 劣 的 劳 动 条 件, 包 括 拖 欠 工 资 的 情 况 25 农 民 工 被 排 除 在 社 会 服 务 和 社 会 保 障 福 利 之 外 的 另 一 个 原 因 是 户 籍 制 度 ( 户 口 ), 由 此 造 成 的 结 果 是, 根 据 户 口 所 在 地 的 不 同, 居 民 在 卫 生 教 育 和 基 本 收 入 保 障 等 基 本 服 务 领 域 享 有 的 待 遇 也 有 所 不 同 户 口 制 度 也 导 致 了 对 尊 重 家 庭 生 活 权 的 限 制, 迁 移 到 城 市 的 父 母 往 往 因 为 担 心 孩 子 得 不 到 教 育, 而 不 得 不 将 他 们 留 在 农 村 26 18. 应 当 制 定 针 对 具 体 情 况 和 这 一 人 口 群 体 需 求 的 方 案, 将 快 速 增 长 的 农 村 移 民 纳 入 城 镇 社 会 保 障 制 度 一 些 省 市 已 经 采 取 步 骤, 启 动 试 点 方 案, 消 除 或 减 少 户 口 制 度 的 影 响, 并 将 农 民 工 纳 入 基 本 公 共 服 务 体 系 最 近, 上 海 市 就 在 卫 生 保 健 方 面 采 取 了 此 类 措 施 然 而, 这 往 往 只 能 惠 及 农 民 工 之 中 少 数 在 正 规 部 门 就 业 者 另 外, 若 要 使 之 在 财 政 上 具 有 可 持 续 性, 使 有 关 城 市 的 公 共 服 务 部 门 能 够 应 付 其 不 得 不 面 对 的 不 断 增 长 的 需 求, 就 应 该 确 保 它 们 拥 有 充 足 的 财 政 收 入 可 供 支 配 这 再 次 说 明 了 财 政 改 革 的 重 要 性 19. 随 着 低 保 的 进 一 步 扩 大 和 户 口 制 度 的 逐 步 取 消, 社 会 保 障 权 得 到 了 加 强, 这 项 权 利 也 应 作 为 一 项 人 权 来 伸 张 具 体 而 言, 立 法 明 确 受 益 人 的 定 义, 让 受 益 人 更 多 地 了 解 自 己 的 权 利, 这 可 能 限 制 资 源 因 贪 污 腐 败 或 结 党 营 私 而 被 挪 用 的 风 险, 并 能 提 高 对 负 责 实 施 的 行 政 部 门 的 问 责, 尤 其 是 如 果 法 院 有 权 监 督 实 施 情 况 24 Shi Li ( 李 实 ), Rural migrant workers in China: scenario, challenges and public policy ( 中 国 的 农 民 工 : 现 况 挑 战 和 公 共 政 策 ), 国 际 劳 工 局 政 策 一 体 化 和 统 计 司, 第 89 号 工 作 文 件 ( 日 内 瓦, 劳 工 组 织,2008 年 ), 第 5 页 25 同 上, 第 14 页,2004 年 由 劳 动 和 社 会 保 障 部 在 40 个 城 市 开 展 的 一 项 调 查 发 现, 仅 有 12.5% 的 农 民 工 有 书 面 工 作 合 同 26 据 政 府 提 供 的 资 料,80% 随 父 母 进 城 的 儿 童 接 受 了 免 费 义 务 中 小 学 教 育 不 论 这 项 数 字 是 怎 么 得 出 的, 现 实 依 然 是, 许 多 儿 童 被 留 下 来 了 ; 有 时 父 母 都 走 了, 儿 童 由 亲 友 照 顾 共 享 蓝 天 大 行 动 等 项 目 的 目 的 便 是 向 这 类 儿 童 提 供 支 持 这 种 分 离 是 家 庭 为 寻 求 更 好 的 就 业 机 会 所 付 出 的 极 其 高 昂 的 代 价 8 GE.12-10193

的 话 将 社 会 保 障 计 划 的 福 利 定 义 为 来 自 每 个 公 民 都 拥 有 的 权 利 ( 即 使 是 这 项 计 划 是 按 需 分 配 的, 或 者 只 有 满 足 某 些 条 件 的 人 才 能 受 益 ), 能 降 低 因 参 加 这 种 计 划 而 蒙 受 的 耻 辱 感, 否 则 有 资 格 人 员 的 参 加 人 数 就 会 大 为 减 少 受 益 人 参 与 计 划 的 制 定 和 实 施 能 提 高 计 划 的 效 力 也 可 以 考 虑 将 妇 女, 而 不 是 作 为 户 主 的 男 子, 列 为 现 金 转 账 制 度 的 直 接 受 益 人 这 在 其 他 一 些 国 家 已 经 有 过 成 功 的 经 验 这 样 做 能 有 助 于 确 保 将 资 源 用 于 保 护 儿 童 和 整 个 家 庭 的 最 大 利 益, 并 有 助 于 重 新 平 衡 家 庭 内 部 的 权 力 关 系 A/HRC/19/59/Add.1 四. 可 获 得 的 食 物 的 适 足 性 20. 如 上 文 所 述, 中 国 在 改 善 营 养 不 良 方 面 取 得 了 显 著 成 效 然 而, 在 城 乡 人 口 的 营 养 和 适 宜 饮 食 方 面 仍 然 存 在 严 重 问 题 2009 年, 在 一 般 农 村 地 区,5 岁 以 下 儿 童 贫 血 率 为 28.6%, 但 在 较 贫 困 的 农 村 地 区, 这 一 比 例 为 41.2%, 而 且 较 贫 困 的 农 村 地 区 的 12 个 月 大 幼 儿 生 长 迟 缓 率 为 22.7% 27 从 政 府 提 供 的 官 方 数 据 来 看,2009 年 农 村 地 区 5 岁 以 下 儿 童 体 重 不 足 的 比 例 为 4.6%,2005 年 农 村 地 区 5 岁 以 下 儿 童 中 度 至 严 重 贫 血 率 为 21.9%, 大 约 是 城 镇 儿 童 的 2 倍 尽 管 大 多 数 家 庭 的 水 果 和 蔬 菜 消 费 量 显 著 增 加, 但 贫 困 县 中 相 当 一 部 分 家 庭 每 周 只 有 一 两 天 能 够 吃 到 蔬 菜 与 此 同 时, 肥 胖 症 正 在 出 现 :2002 年, 中 国 有 9.2% 的 儿 童 体 重 超 重, 这 个 数 字 仅 略 低 于 中 国 体 重 不 足 者 的 比 例 (11%) 28 世 界 卫 生 组 织 的 调 查 还 发 现, 食 盐 过 量 导 致 高 血 压 及 相 关 疾 病, 对 中 国 日 趋 老 龄 化 的 人 口 构 成 威 胁 因 此, 中 国 同 其 他 正 在 经 历 营 养 转 型 的 国 家 一 样 面 临 着 相 同 的 挑 战 21. 可 以 采 取 四 个 相 辅 相 成 的 战 略 来 全 面 解 决 这 些 问 题 首 先, 推 广 多 元 化 和 均 衡 的 膳 食, 包 括 通 过 农 业 政 策 或 其 他 适 宜 的 方 案, 为 贫 困 的 城 乡 消 费 者 推 出 便 宜 的 蔬 菜 价 格, 这 可 以 减 少 营 养 不 良 现 象 并 防 止 肥 胖 问 题 进 一 步 加 剧 其 次, 推 广 婴 儿 出 生 后 前 6 个 月 纯 母 乳 喂 养 6 个 月 后 添 加 辅 食 的 做 法, 这 是 避 免 头 22 个 月 内 婴 儿 营 养 不 良 及 加 强 儿 童 免 疫 系 统 的 最 有 效 策 略 从 特 别 报 告 员 收 到 的 一 些 全 国 性 的 数 据 来 看, 在 这 一 领 域 取 得 进 展 的 机 会 较 大 : 根 据 全 国 性 的 数 据, 现 在 中 国 6 个 月 以 下 婴 儿 的 纯 母 乳 喂 养 率 仅 有 27%, 世 界 卫 生 组 织 估 计, 这 一 比 例 在 农 村 地 区 甚 至 更 低 (10%) 不 过, 从 政 府 提 供 的 数 据 来 看,6 个 月 以 下 婴 儿 有 92.24% 是 母 乳 喂 养 的 ( 从 同 一 政 府 资 料 来 源 提 供 的 数 据 来 看, 比 2002 年 营 养 与 健 康 状 况 调 查 时 的 71.6% 增 加 了 22%) 但 是, 特 别 报 告 员 明 白, 这 里 指 的 是 母 乳 喂 养 的 婴 儿, 而 不 是 纯 母 乳 喂 养 的 婴 儿 第 三, 推 广 对 包 括 小 麦 粉 在 内 的 主 食 进 27 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心 陈 春 明 等 著, Nutritional status of children during and post-global economic crisis in China ( 全 球 经 济 危 机 后 的 中 国 儿 童 营 养 状 况 ), 生 物 医 学 与 环 境 科 学 第 24 卷,2011 年 第 4 期, 第 325 页 28 Jikun Huang ( 黄 季 焜 ) 和 Scott Rozelle, Agricultural development and nutrition: the policies behind China s success ( 农 业 发 展 和 营 养 : 中 国 赖 以 取 得 目 前 成 就 的 各 项 政 策 ), 世 界 粮 食 计 划 署 第 19 号 不 定 期 论 文,2009 年, 第 3 页 GE.12-10193 9

行 强 制 性 生 物 强 化 的 做 法 ( 迄 今 为 止 全 球 已 有 56 个 国 家 在 这 样 做 ), 这 可 以 作 为 对 前 两 项 预 防 性 战 略 的 补 充 最 后, 要 遏 制 肥 胖 症 的 发 生 率, 就 一 定 要 更 严 格 地 监 管 食 品 行 业 对 高 脂 高 糖 营 养 不 均 衡 的 加 工 食 品 和 方 便 食 品 的 推 销 22. 食 品 安 全 是 另 一 个 重 要 挑 战 继 2008 年 三 聚 氰 胺 污 染 婴 儿 奶 粉 事 件 之 后, 中 国 采 取 了 一 系 列 加 强 食 品 安 全 监 管 的 重 要 举 措, 并 于 2009 年 3 月 通 过 了 食 品 安 全 法 虽 然 农 业 食 品 加 工 和 零 售 业 的 快 速 发 展 使 政 府 面 临 诸 多 困 难, 但 中 国 政 府 仍 然 在 这 一 领 域 做 出 了 重 大 努 力, 为 此 应 得 到 赞 扬 然 而, 在 此 背 景 下, 特 别 报 告 员 感 到 关 切 的 是, 根 据 所 得 到 的 资 料, 将 受 食 品 安 全 问 题 影 响 者 组 织 起 来 的 个 人 有 受 到 法 律 制 裁 的 危 险, 其 中 一 个 例 子 是 赵 连 海, 据 报 道, 他 因 寻 求 将 像 他 一 样 子 女 受 三 聚 氰 胺 婴 儿 奶 粉 之 害 的 家 长 组 织 起 来 而 被 认 定 犯 有 扰 乱 公 共 秩 序 罪 这 对 那 些 希 望 依 据 食 品 安 全 法 第 十 条 报 告 违 法 行 为 的 人 造 成 了 寒 蝉 效 应, 而 且 似 乎 低 估 了 行 使 言 论 自 由 和 结 社 自 由 可 以 为 适 足 食 物 权 做 出 的 贡 献 23. 特 别 报 告 员 深 信, 透 明 度 和 信 息 获 取 对 于 切 实 实 现 食 物 权 是 必 不 可 少 的 正 是 通 过 行 使 基 本 自 由, 才 能 对 主 管 部 门 进 行 问 责, 根 据 实 施 效 果 对 政 策 加 以 改 进 ; 才 能 打 击 公 职 人 员 腐 败 和 滥 用 职 权 的 现 象, 特 别 是 在 地 方 一 级 ; 才 能 使 为 在 各 个 方 面 保 障 食 物 权 而 通 过 的 法 律 得 到 遵 守 五. 可 持 续 性 24. 根 据 2008 年 中 国 科 学 院 的 一 份 报 告,2005 年 对 自 然 资 源 的 开 采 生 态 退 化 和 环 境 污 染 带 来 的 成 本 占 国 内 生 产 总 值 (GDP) 的 13.9%, 而 该 年 度 GDP 的 增 长 幅 度 为 11.3% 这 说 明 了 中 国 正 面 临 重 大 的 生 态 威 胁 和 挑 战, 有 可 能 为 国 家 粮 食 安 全 和 弱 势 群 体 实 现 食 物 权 带 来 严 重 后 果 据 估 计, 中 国 领 土 总 面 积 的 37% 受 到 土 地 退 化 的 影 响 29 从 国 土 资 源 部 的 数 据 来 看, 约 有 1,230 公 顷 的 土 地 受 到 污 染, 占 中 国 耕 地 面 积 的 10% 以 上 30 西 北 地 区 的 水 土 流 失 问 题 已 十 分 严 重, 已 经 引 发 对 中 国 未 来 粮 食 安 全 的 关 切 缺 水 问 题 十 分 严 峻 : 人 均 供 水 量 还 不 足 世 界 平 均 水 平 的 三 分 之 一 预 计 到 2030 年, 如 果 没 有 相 应 的 减 缓 行 动, 气 候 变 化 可 能 导 致 农 业 生 产 率 下 降 5% 至 10%, 主 要 影 响 小 麦 大 米 和 玉 米 31 干 旱 如 今 每 年 已 影 响 着 中 国 2 亿 至 6 亿 亩 农 田 事 实 上, 就 在 特 别 报 告 员 访 问 中 国 时, 发 生 了 一 场 史 无 前 例 的 旱 灾,35.1% 的 ( 将 于 2011 年 6 月 收 割 的 ) 小 麦 受 到 影 响, 受 灾 面 积 达 9,611 万 亩 (640 万 公 顷 ) 这 占 受 灾 的 8 个 省 份 ( 包 括 山 东 江 苏 河 南 河 北 和 山 西 ) 的 农 田 总 数 的 21.7%, 而 这 8 个 省 份 占 中 国 小 麦 生 产 的 80% 以 上 最 后, 农 业 现 代 化 也 依 赖 大 量 的 农 业 投 入, 中 国 对 这 些 投 入 所 需 的 化 石 燃 料 如 石 油 29 McBeath 和 McBeath, Environmental Change ( 环 境 变 化 ) ( 上 文 脚 注 1), 第 53 至 第 54 页, 引 用 水 利 部 的 一 项 估 计 数 据 30 同 上, 第 58 页 31 2009/10 年 度 中 国 人 类 发 展 报 告,( 上 文 脚 注 14), 第 19 页 10 GE.12-10193

和 天 然 气 的 进 口 量 每 年 增 长 有 一 点 很 清 楚 : 虽 然 农 业 系 统 在 过 去 30 年 里 取 得 了 骄 人 的 成 果, 但 现 在 必 须 关 注 的 是, 如 何 更 好 地 抵 御 与 气 候 有 关 的 冲 击, 以 及 如 何 更 加 高 效 率 地 使 用 稀 有 资 源 25. 中 国 政 府 一 直 密 切 关 注 这 一 问 题, 为 减 轻 和 适 应 生 态 破 坏 包 括 气 候 变 化 而 采 取 的 诸 多 举 措 值 得 赞 扬 然 而, 需 要 采 取 的 措 施 还 有 很 多 某 些 政 策 的 社 会 影 响 可 能 被 低 估, 例 如 覆 盖 25 个 省 份 3,200 多 万 农 户 的 退 耕 还 林 政 策 这 些 计 划 的 规 模 相 当 大 : 从 1999 年 至 2006 年, 已 在 364 万 亩 农 田 上 植 树 造 林 有 大 量 农 民 受 到 影 响, 他 们 必 须 另 谋 出 路, 解 决 食 物 权 问 题 另 外, 政 府 可 以 依 据 生 态 农 业 的 原 则, 进 一 步 开 发 可 持 续 农 业 生 产 模 式 的 潜 力, 以 可 持 续 的 方 式 提 高 农 业 生 产 率 鼓 励 小 农 户 减 少 投 入, 特 别 是 合 成 肥 料, 可 以 降 低 生 产 成 本, 提 高 总 利 润 率, 同 时 防 止 食 品 价 格 进 一 步 上 涨, 降 低 中 国 的 进 口 成 本 和 二 氧 化 碳 排 放 量 中 国 在 生 态 农 业 方 面 的 经 验 已 经 证 明, 这 种 方 法 是 可 行 的, 而 且 可 以 带 来 十 分 显 著 的 成 效 例 如, 在 云 南 省 的 3,000 公 顷 稻 田 内, 将 抗 病 性 差 的 水 稻 品 种 与 抗 病 品 种 混 合 种 植, 结 果 产 量 增 加 了 89%, 稻 瘟 病 比 种 植 单 一 品 种 时 减 少 了 94%, 使 农 民 无 需 再 使 用 杀 菌 喷 雾 剂 26. 政 府 还 可 以 改 善 地 方 行 政 部 门 和 私 营 部 门 利 益 攸 关 方 的 问 责 制 在 对 地 方 部 门 和 官 员 进 行 评 估 时, 不 能 仅 依 据 纯 粹 的 经 济 业 绩 ( 国 内 生 产 总 值 ), 还 要 评 估 他 们 在 环 境 方 面 的 表 现 还 可 以 激 励 地 方 政 府 和 官 员 监 督 私 营 公 司 遵 守 有 关 环 境 的 强 制 性 法 律 和 法 规 的 情 况 此 外, 还 可 以 进 一 步 加 强 法 院 在 环 境 问 题 上 的 作 用, 例 如 允 许 进 行 公 益 诉 讼 六. 保 障 土 地 使 用 权 和 获 取 权 A. 土 地 征 用 所 造 成 的 威 胁 27. 中 国 仍 有 约 7.5 亿 人 居 住 在 农 村, 主 要 依 靠 农 业 用 地 来 维 持 生 计 这 些 人 数 众 多 的 小 农 户 是 中 国 赖 以 实 现 粮 食 安 全 的 中 坚 力 量 土 地 使 用 权 能 否 得 到 保 障 能 否 进 行 与 土 地 相 关 的 投 资 对 他 们 而 言 至 关 重 要 现 行 的 土 地 使 用 权 制 度 力 求 达 到 一 种 微 妙 的 平 衡 : 一 方 面 保 障 近 年 来 不 断 得 到 加 强 的 个 别 农 户 对 土 地 的 使 用 权 ; 另 一 方 面 要 发 展 土 地 租 赁 权 市 场, 并 确 保 土 地 所 有 权 仍 然 掌 握 在 集 体 手 中 然 而, 在 执 行 阶 段 这 种 平 衡 有 时 会 被 打 破, 各 个 村 庄 之 间 的 执 行 水 平 也 参 差 不 齐 28. 第 一, 尽 管 2002 年 的 农 村 土 地 承 包 法 中 几 乎 全 面 禁 止 调 整 承 包 地 (2007 年 的 物 权 法 对 此 又 再 次 确 认 ), 只 允 许 在 特 殊 情 况 下 经 过 严 格 的 程 序 才 可 进 行 调 整, 但 是 在 实 际 操 作 中, 这 种 调 整 的 可 能 性 经 常 遭 到 滥 用 例 如, 从 对 中 国 17 个 农 业 省 1,657 个 村 庄 的 1,773 户 农 户 的 调 查 来 看, 有 三 分 之 一 的 村 庄 在 GE.12-10193 11

第 二 轮 承 包 后 作 了 重 新 调 整, 但 调 整 速 度 自 2005 年 后 有 所 放 慢 32 第 二, 由 于 政 府 部 门 可 以 援 引 公 共 利 益 的 概 念 作 为 土 地 征 用 的 合 法 理 由, 而 对 这 一 概 念 又 缺 乏 严 格 的 法 律 定 义, 这 也 助 长 了 土 地 征 用 的 现 象 农 村 发 展 研 究 所 根 据 其 2008 年 的 调 查 估 计,22.9% 至 40% 的 土 地 征 用 系 作 商 业 用 途 ( 出 于 私 人 投 资 商 的 利 益, 而 不 是 公 共 利 益 ) 33 第 三, 在 很 多 地 区 都 有 报 告 称, 有 人 违 反 现 行 法 律 程 序 将 耕 地 出 让 给 开 发 商 有 一 份 报 告 显 示, 此 类 非 法 征 用 土 地 事 件 的 数 目 正 在 下 降 ( 从 2006 年 新 开 发 项 目 的 48.5% 降 至 2009 年 新 开 发 项 目 的 11.7%) 34 然 而, 这 种 现 象 仍 然 大 量 存 在 29. 土 地 和 农 民 面 临 的 压 力 威 胁 到 国 家 维 持 现 有 农 业 生 产 水 平 进 而 维 持 粮 食 自 给 理 想 水 平 的 能 力 这 也 威 胁 到 土 地 使 用 者 的 权 利, 他 们 迫 于 地 方 政 府 的 压 力 不 得 不 出 让 土 地 使 用 权, 而 在 某 些 情 况 下, 地 方 政 府 部 门 收 受 贿 赂, 又 将 土 地 使 用 权 转 让 给 开 发 商 即 便 遵 守 了 程 序 规 定, 地 方 官 员 也 经 常 侵 占 支 付 给 集 体 的 大 部 分 补 偿 金, 尽 管 2007 年 物 权 法 明 文 规 定, 应 将 补 偿 金 全 额 返 还 给 土 地 被 征 用 的 农 民 本 人 30. 只 要 确 保 土 地 证 书 的 发 放 并 使 土 地 使 用 者 能 够 得 到 更 优 质 的 信 息 以 了 解 他 们 的 权 利 和 获 得 法 律 援 助 的 渠 道, 就 可 大 大 有 助 于 保 护 他 们 免 遭 违 法 行 为 的 侵 害 还 可 以 通 过 调 整 现 有 法 律 框 架 来 巩 固 土 地 使 用 者 的 权 利 例 如, 可 以 规 定 在 现 行 的 30 年 承 包 期 期 满 后 自 动 延 长 土 地 承 包 经 营 权, 除 非 承 包 农 户 已 没 有 任 何 家 庭 成 员 生 活 在 承 包 的 土 地 上 可 以 更 为 明 确 地 规 定 集 体 调 整 承 包 地 的 条 件 和 国 家 出 于 公 共 利 益 收 回 土 地 的 条 件, 以 便 法 院 能 够 更 严 格 地 审 查 政 府 部 门, 防 止 其 利 用 这 些 例 外 情 况 削 弱 土 地 使 用 者 的 使 用 权 31. 靠 农 业 维 生 的 中 国 妇 女 的 土 地 使 用 权 的 保 障 问 题 令 人 特 别 关 切 这 类 妇 女 占 全 体 农 村 劳 动 力 的 60% 至 70% 她 们 对 农 业 生 产 的 贡 献 比 以 往 任 何 时 候 都 多, 其 部 分 原 因 是 男 子 流 向 城 镇 的 比 例 较 高 然 而, 自 1990 年 代 以 来, 有 相 当 一 部 分 妇 女 因 政 府 的 再 分 配 丧 夫 等 原 因 而 失 去 承 包 的 土 地 而 且, 妇 女 的 土 地 权 很 少 写 在 发 给 家 庭 的 土 地 证 上 据 一 项 研 究 称, 只 有 7% 的 土 地 证 在 妇 女 名 下, 有 5% 的 土 地 证 是 合 发 给 男 女 双 方 的 ; 其 余 86% 的 土 地 使 用 证 在 丈 夫 父 亲 或 岳 父 名 下 35 这 个 问 题 必 须 解 决 今 后 在 发 放 土 地 证 书 时, 一 律 应 记 录 夫 妻 32 Roy Prosterman ( 罗 伊 普 罗 斯 特 曼 ) 等 ( 合 著 ),Secure Land Rights as a Foundation for Broadbased Rural Development in China: Results and Recommendations from a Seventeen-Province Survey ( 保 障 土 地 所 有 权, 推 动 农 村 大 发 展 : 中 国 17 省 调 查 报 告 的 结 论 与 建 议 ), 国 家 亚 洲 研 究 局 第 18 份 特 别 报 告 ( 西 雅 图,2009 年 ), 第 33 页 33 同 上, 第 16 页 34 Qian Wang ( 王 茜 ), Officials feeling pressure over illegal land use ( 官 员 因 土 地 被 非 法 占 用 而 感 受 到 压 力 ), 中 国 日 报,2010 年 12 月 17 日, 第 5 页 35 Zongmin Li ( 李 宗 民 ) 和 John Bruce, Gender, landlessness and equity in rural China ( 中 国 农 村 的 性 别 无 地 与 公 平 问 题 ), 见 Peter Ho 编,Development Dilemmas: Land Reform and Institutional Change in China ( 发 展 的 困 境 : 中 国 的 土 地 改 革 与 体 制 变 革 ) ( 伦 敦 和 纽 约, 罗 德 里 格 出 版 社,2005 年 ), 第 271 至 272 页 第 276 页 12 GE.12-10193

双 方 的 名 字, 而 且 应 该 明 白, 目 前 仅 在 丈 夫 名 下 的 土 地 证 同 样 也 应 保 护 妻 子 的 权 利 36 32. 不 应 将 加 强 土 地 使 用 权 保 障 及 随 之 开 发 土 地 租 赁 权 市 场 作 为 最 终 目 的, 而 应 将 其 视 为 更 广 泛 的 农 村 发 展 方 案 的 一 部 分 应 该 把 它 与 支 持 小 规 模 农 业 结 合 起 来, 以 确 保 农 民 不 会 以 亏 本 的 价 格 出 让 其 土 地 使 用 权 对 于 中 国 农 村 数 量 庞 大 的 农 户 来 说, 拥 有 土 地 使 用 权 仍 然 构 成 基 本 的 社 会 安 全 网 有 保 障 的 土 地 使 用 权 只 能 在 一 定 程 度 上 确 保 中 国 农 村 家 庭 能 够 应 对 打 击, 但 对 付 营 养 不 良 几 乎 完 全 有 效 37 除 非 他 们 的 教 育 水 平 得 以 提 高, 或 者 能 在 城 镇 地 区 得 到 真 正 的 体 面 的 就 业 机 会, 否 则, 土 地 通 过 市 场 机 制 加 速 集 中 会 导 致 贫 困 现 象 加 剧, 进 而 可 能 会 使 粮 食 安 全 问 题 进 一 步 恶 化 33. 因 此, 小 农 户 需 要 得 到 支 持 防 范 被 迫 退 出 农 业 的 最 好 办 法 是 提 高 生 产 力 这 不 仅 是 因 为 对 小 农 户 来 说, 食 物 权 意 味 着 有 取 得 生 产 食 物 的 手 段 的 保 障, 这 一 方 面 是 为 了 养 活 自 己, 另 一 方 面 是 作 为 收 入 来 源 以 购 买 食 物 而 且 还 因 为 家 庭 拥 有 的 小 块 耕 地 往 往 单 产 甚 高 虽 然 土 地 租 让 权 市 场 的 进 一 步 开 发 将 加 快 小 农 户 退 出 农 业 的 步 伐 和 大 农 庄 的 形 成, 但 除 非 向 城 市 移 民 是 出 于 城 市 的 吸 引 而 不 是 小 农 户 被 推 出 农 村, 除 非 较 大 的 生 产 单 位 的 增 加 能 够 达 到 跟 现 有 小 农 户 一 样 的 生 产 水 平 和 相 当 的 多 样 化 程 度, 否 则 这 样 做 便 没 有 道 理 虽 然 极 端 的 分 化 可 能 造 成 自 身 的 问 题, 但 这 种 问 题 在 大 多 数 情 况 下 可 以 通 过 鼓 励 建 立 农 民 合 作 社 在 农 村 地 区 开 发 农 业 以 外 的 其 他 就 业 机 会 来 克 服 B. 重 新 定 居 的 游 牧 民 和 其 他 农 村 居 民 所 面 临 的 威 胁 34. 自 1985 年 以 来, 中 国 政 府 在 西 部 省 份 和 自 治 区 西 藏 自 治 区 四 川 青 海 内 蒙 古 和 新 疆 执 行 了 一 系 列 政 策, 表 面 上 其 目 的 是 实 现 畜 牧 业 现 代 化 和 商 品 化 ; 同 时 解 决 草 场 退 化 的 问 题, 防 止 在 中 国 低 洼 地 区 发 生 自 然 灾 害 随 着 时 间 的 推 移, 这 些 政 策 又 得 到 了 扩 大, 列 入 了 其 他 一 些 目 标, 如 : 提 供 更 加 舒 适 的 住 房, 更 好 地 供 电 供 水 交 通 入 学 和 医 疗 保 健, 以 及 将 被 认 为 经 济 落 后 的 少 数 民 族 带 进 其 他 地 区 已 经 实 现 的 现 代 化 和 经 济 发 展 38 事 实 上, 这 些 政 策 造 成 牧 民 放 弃 游 牧 生 活 而 定 居 下 来 1985 年 通 过 的 草 原 法 现 在 得 到 了 退 牧 还 草 和 退 耕 还 林 等 一 系 列 政 策 和 方 案 的 补 充, 这 是 1999 年 西 部 大 开 36 见 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 的 报 告 (A/65/281), 第 31 至 32 段 37 Klaus Deininger 和 Hans Binswanger, The evolution of the World Bank s land policy: principles, experiences and future challenges ( 世 界 银 行 土 地 政 策 的 变 迁 : 原 则 经 验 和 今 后 的 挑 战 ),The World Bank Research Observer ( 世 界 银 行 研 究 观 察 家 ), 第 14 卷, 第 2 期 (1999 年 ), 第 247 至 276 页, 第 256 页 38 据 报 道, 早 在 1998 年, 农 业 部 副 部 长 齐 景 发 就 说 过, 到 本 世 纪 末, 所 有 牧 民 都 将 结 束 游 牧 生 活 Herdsmen in China to end nomadic life ( 中 国 牧 民 将 结 束 游 牧 生 活 ), 新 华 社,1998 年 3 月 18 日 可 查 阅 www.highbeam.com/doc/1p2-18157255.html GE.12-10193 13

发 战 略 的 一 部 分 这 些 方 案 所 实 行 的 措 施 包 括 对 严 重 退 化 的 牧 场 实 行 禁 牧 对 中 度 退 化 的 牧 场 实 行 休 牧, 加 上 重 新 播 种, 以 改 良 退 化 的 牧 场 虽 然 受 牧 场 关 闭 影 响 的 牧 民 可 以 得 到 补 贴 来 购 买 饲 料 ( 补 贴 额 最 近 在 2011 年 8 月 又 有 提 高 ), 但 这 些 方 案 事 实 上 却 导 致 了 宰 杀 或 出 售 牲 畜 和 放 弃 季 节 移 徙 的 现 象 在 西 藏 自 治 区 开 展 的 重 新 安 置 政 策 已 扩 大 到 非 牧 民, 其 目 的 是 在 安 居 政 策 下 将 西 藏 的 大 部 分 农 村 人 口 重 新 安 置 迁 移 或 安 排 在 新 建 的 集 中 住 区 定 居, 因 为 安 居 政 策 要 求 拆 毁 并 重 建 不 合 适 的 住 房 35. 这 种 方 案 有 时 被 称 作 环 境 移 徙, 目 前 正 在 快 速 发 展 要 评 估 被 重 新 安 置 的 牧 民 和 农 村 居 民 的 确 切 人 数 很 难, 因 为 地 方 政 府 容 易 夸 大 自 己 达 到 官 方 指 标 的 成 绩, 而 且 一 些 被 重 新 安 置 的 牧 民 在 发 现 无 法 在 新 的 安 置 地 体 面 地 谋 生 后 又 回 到 自 己 的 牧 场, 而 另 一 些 人 则 流 向 城 市, 希 望 找 到 更 好 的 谋 生 机 会 然 而, 据 报 道,2010 年, 西 藏 高 原 上 225 万 名 游 牧 民 中 有 50% 至 80% 被 逐 步 迁 移 在 四 川, 省 政 府 指 出,2008 年 10 月 牧 民 定 居 计 划 中 大 约 80% 的 目 标 已 经 完 成 (42 号 文 件 ); 这 项 计 划 的 目 标 是 到 2012 年 年 底 之 前 重 新 安 置 省 内 的 所 有 游 牧 民 大 约 47 万 人 在 西 藏 自 治 区, 政 府 报 告 说, 按 照 2006-2010 年 五 年 计 划 的 目 标, 政 府 为 143 万 人 (30 万 个 家 庭 ) 提 供 了 舒 适 住 房, 政 府 还 宣 布, 另 有 185,500 个 家 庭 ( 约 88 万 人 ) 将 在 2013 年 之 前 迁 入 新 居, 这 是 西 藏 农 村 人 口 长 期 定 居 和 重 新 安 置 活 动 的 继 续 39 青 海 省 政 府 在 2011 年 3 月 报 告 说, 从 2009 年 至 2010 年, 他 们 共 建 了 46,000 个 定 居 点, 并 计 划 为 134,000 个 家 庭 再 建 25,000 个 定 居 点 40 36. 虽 然 各 地 区 的 情 况 远 非 统 一, 但 特 别 报 告 员 感 到 关 切 的 是, 在 社 会 主 义 新 农 村 重 新 定 居 意 味 着 放 弃 畜 牧 和 农 业 收 入, 因 而 失 去 经 济 独 立 被 重 新 安 置 的 农 村 人 口 所 面 临 的 粮 食 安 全 问 题 包 括 : 丧 失 土 地 蓄 养 牲 口 的 能 力 受 到 限 制 搬 到 不 适 合 农 业 的 地 区 以 及 传 统 的 谋 生 形 态 往 往 遭 到 破 坏 在 一 些 近 郊 地 区, 农 民 受 到 压 力, 不 得 不 将 种 粮 食 改 为 种 蔬 菜, 这 样 可 以 有 现 金 收 入, 但 由 于 存 在 组 织 更 好 的 竞 争 对 手, 他 们 的 产 品 在 当 地 市 场 难 以 出 售 在 定 居 村, 工 作 机 会 没 有 达 到 必 要 的 规 模, 或 者 已 由 迁 入 的 新 的 移 民 工 填 补, 而 社 会 救 济 津 贴 不 足 以 抵 消 安 置 到 城 市 中 心 附 近 后 生 活 费 用 的 增 加 看 来 牧 民 有 时 被 推 到 这 样 一 种 处 境 : 他 们 在 受 到 自 然 灾 害 或 积 累 债 务 后, 除 了 接 受 国 家 购 买 他 们 其 余 的 牧 群 之 外 别 无 选 择 而 且, 退 牧 还 草 方 案 的 理 论 基 础 即 草 和 牧 之 间 存 在 根 本 的 矛 盾 将 重 点 更 多 地 放 在 过 度 放 牧 的 作 用 上, 而 不 是 放 在 国 际 公 认 的 草 原 学 标 准 上 事 实 上, 西 藏 高 原 土 地 退 化 现 象 很 可 能 有 多 种 原 因 例 如, 虽 然 气 候 变 39 Figures tell Tibet s development in five years ( 数 字 说 明 了 西 藏 五 年 内 的 发 展 ),2011 年 1 月 16 日 可 查 阅 http://news.xinhuanet.com/english2010/china/2011-01/16/c_13693159.htm 40 Qinghai to build more settlements for herding families in 2011 ( 青 海 将 于 2011 年 为 牧 民 家 庭 建 造 更 多 的 定 居 点 ), 中 国 国 际 广 播 电 台,2011 年 3 月 27 日 可 查 阅 http://english.cri.cn/ 6909/2011/03/27/2021s628788.htm 14 GE.12-10193

化 很 可 能 是 西 藏 高 原 环 境 变 化 的 主 因, 但 采 矿 是 一 些 地 区 土 地 退 化 的 另 一 个 原 因 37. 经 济 社 会 文 化 权 利 国 际 公 约 规 定 不 准 剥 夺 任 何 人 的 生 存 手 段, 生 物 多 样 性 公 约 (1992 年 ) 承 认 土 著 社 区 在 保 障 和 保 护 生 物 多 样 性 方 面 至 关 重 要 ( 第 8 条 (j) 项 ) 中 国 已 经 批 准 了 这 两 项 公 约 特 别 报 告 员 促 请 中 国 政 府 采 取 一 切 适 当 措 施, 立 即 停 止 在 非 自 愿 情 况 下 将 游 牧 民 迁 离 自 己 的 传 统 土 地 以 及 针 对 其 他 农 村 居 民 的 非 自 愿 迁 移 或 定 居 方 案 不 应 对 地 方 当 局 施 压, 要 求 他 们 加 快 执 行 重 新 安 置 政 策 41 他 吁 请 中 国 政 府 与 牧 民 社 区 进 行 有 意 义 的 协 商, 包 括 评 估 以 往 和 现 行 落 实 食 物 权 政 策 的 成 果, 并 研 究 所 有 可 行 方 案, 包 括 近 期 出 台 的 牧 场 管 理 新 规 定 等 边 缘 牧 场 可 持 续 管 理 战 略, 以 便 结 合 游 牧 民 对 放 牧 区 域 的 经 验 和 从 现 代 科 学 中 汲 取 的 知 识 特 别 报 告 员 还 鼓 励 中 国 政 府 投 资 进 行 草 场 恢 复 建 设, 并 通 过 农 村 推 广 工 作 帮 助 其 余 的 游 牧 民 还 应 该 考 虑 是 否 可 以 推 行 在 蒙 古 已 经 试 点 成 功 的 牲 畜 保 险 方 案 此 类 方 案 在 出 现 重 大 灾 情 后 向 牧 民 提 供 重 新 购 买 牲 畜 和 恢 复 生 产 的 资 金, 可 以 鼓 励 牧 民 小 规 模 放 牧, 实 际 上 取 代 了 传 统 以 来 依 靠 大 牧 群 带 来 的 保 险 38. 人 权 理 事 会 在 第 16/27 号 决 议 中 鼓 励 各 国 以 及 公 共 和 私 人 捐 助 者 审 查 和 考 虑 各 种 办 法, 将 2010 年 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 的 报 告 (A/HRC/16/49) 中 所 载 的 建 议 纳 入 有 关 政 策 和 方 案 特 别 报 告 员 在 该 报 告 中 强 调, 生 产 者 协 会 必 须 参 与 影 响 他 们 的 政 策, 国 家 和 生 产 者 协 会 应 当 共 建 粮 食 安 全 政 策 中 国 政 府 已 在 若 干 省 份 成 功 开 展 了 一 些 生 态 农 业 项 目, 报 告 对 其 中 的 一 些 项 目 进 行 了 讨 论 中 国 政 府 现 在 有 一 个 独 特 的 机 会, 可 以 表 明 他 们 能 够 与 游 牧 民 一 起 加 强 对 他 们 的 土 地 使 用 权 的 保 障, 通 过 参 与 性 的 生 态 农 业 方 法 应 对 气 候 变 化 应 鼓 励 游 牧 民 推 动 适 应 战 略, 而 不 是 让 他 们 承 担 不 应 由 他 们 负 责 的 变 化 的 代 价 39. 最 后, 特 别 报 告 员 促 请 中 国 政 府 改 善 社 会 主 义 新 农 村 的 就 业 机 会 教 育 和 卫 生 服 务, 以 便 让 所 有 重 新 安 置 的 农 村 居 民 都 能 实 现 取 得 适 足 食 物 的 权 利 A/HRC/19/59/Add.1 七. 建 议 40. 食 物 权 特 别 报 告 员 对 中 国 在 实 现 粮 食 安 全 方 面 取 得 的 重 大 进 展 感 到 鼓 舞 然 而, 依 然 存 在 严 峻 的 挑 战 这 些 挑 战 包 括 : 改 善 农 村 居 民 和 农 民 工 的 生 活 条 件 ; 提 高 对 土 地 使 用 权 和 获 取 权 的 保 障 ; 向 更 具 可 持 续 性 的 农 业 过 渡 ; 以 及 解 决 营 养 和 食 品 安 全 领 域 的 问 题 针 对 这 些 挑 战, 特 别 报 告 员 提 出 以 下 建 议 41 2011 年 8 月, 国 务 院 敦 促 地 方 当 局 到 2015 年 年 底 基 本 完 成 游 牧 民 迁 移 和 安 置 工 作 见 Govt urges action on grasslands ( 政 府 敦 促 对 草 原 采 取 行 动 ),2011 年 8 月 13 日 中 国 日 报 可 查 阅 http://usa.chinadaily.com.cn/china/2011-08/13/content_13107898.htm GE.12-10193 15

支 持 小 农 户 41. 特 别 报 告 员 建 议 中 国 政 府 考 虑 采 取 以 下 措 施, 加 强 对 以 农 业 为 生 的 农 村 家 庭 的 土 地 使 用 权 的 保 障 : (a) 确 保 对 土 地 使 用 权 实 行 更 大 的 保 障, 包 括 将 其 自 动 延 长 到 目 前 的 30 年 期 限 以 后, 除 非 承 包 土 地 的 家 庭 中 没 有 一 人 还 在 那 里 生 活 ; (b) 提 高 透 明 度, 限 制 地 方 官 员 在 土 地 交 易 中 贪 污 的 风 险, 从 而 确 保 切 实 遵 守 2007 年 物 权 法, 例 如, 可 以 设 立 一 个 制 度, 受 权 开 发 土 地 的 买 方 可 以 将 应 付 赔 偿 金 存 入 一 个 信 托 基 金, 由 该 信 托 基 金 向 失 去 土 地 的 农 民 作 出 赔 偿, 而 不 用 让 资 金 由 当 地 政 府 官 员 经 手 ; (c) 更 好 地 限 制 集 体 强 行 调 整 的 可 能 性, 以 及 国 家 出 于 公 共 利 益 驱 赶 土 地 使 用 者 的 可 能 性, 包 括 让 法 院 能 够 更 严 格 地 审 查 政 府 部 门, 防 止 其 利 用 这 些 例 外 情 况 削 弱 土 地 使 用 者 的 使 用 权 ; (d) 确 保 在 发 土 地 证 书 时, 写 上 夫 妻 双 方 的 名 字, 而 不 是 ( 像 过 去 经 常 发 生 的 那 样 ) 只 写 丈 夫 的 名 字 42. 食 物 权 问 题 特 别 报 告 员 还 促 请 中 国 政 府 根 据 他 2011 年 提 交 大 会 的 报 告 (A/66/262) 中 的 建 议, 在 被 认 为 可 能 对 农 民 有 利 的 适 合 发 展 订 单 农 业 的 地 方, 切 实 支 持 农 民 参 加 订 单 农 业, 确 保 这 一 办 法 公 平 而 具 有 可 持 久 性, 确 保 当 地 的 粮 食 和 营 养 安 全 因 此 得 到 加 强 支 持 人 人 达 到 适 足 生 活 水 平 的 权 利 43. 特 别 报 告 员 建 议 中 国 政 府 : (a) 考 虑 到 生 活 费 用 的 增 加, 尤 其 是 基 本 食 品 价 格 的 增 加, 增 加 每 月 最 低 生 活 津 贴 ( 低 保 ); (b) 继 续 努 力 缩 小 对 农 村 居 民 的 社 会 保 护 与 对 城 镇 居 民 的 社 会 保 护 之 间 的 差 距 由 于 在 地 方 一 级 采 用 使 用 费 会 使 农 村 贫 穷 家 庭 受 害, 因 此, 中 央 政 府 可 能 必 须 发 挥 更 大 的 作 用, 以 确 保 向 农 村 居 民 提 供 教 育 和 医 疗 保 健 方 面 的 基 本 服 务, 并 确 保 这 类 人 的 养 老 金 有 所 增 加 ; (c) 改 善 对 向 地 方 政 府 转 让 的 资 金 使 用 情 况 的 监 督, 通 过 交 流 经 验, 促 进 跨 省 学 习 ; (d) 将 享 受 社 会 保 障 的 权 利 定 为 人 权, 受 益 人 可 以 在 法 院 或 行 政 法 庭 声 张 这 项 权 利, 并 让 受 益 人 了 解 自 己 的 权 利, 这 对 于 确 保 享 受 社 会 保 障 的 权 利 得 到 尊 重 在 地 方 一 级 降 低 腐 败 和 偏 袒 现 象 是 必 不 可 少 的 ; (e) 解 决 从 农 村 流 向 城 镇 的 移 民 工 目 前 在 享 有 适 足 的 生 活 水 平 方 面 所 面 临 的 歧 视, 这 一 方 面 是 因 为 许 多 人 不 得 不 在 非 正 规 经 济 部 门 就 业, 另 一 方 面 是 由 于 户 籍 制 度 ( 户 口 ) 应 加 大 努 力 对 工 人 进 行 登 记, 以 保 护 他 们 不 受 虐 待 和 不 公 平 的 16 GE.12-10193

解 雇, 户 口 制 度 应 逐 步 取 消, 但 应 考 虑 到 取 消 户 口 制 度 在 财 政 上 无 法 维 持 的 地 方 政 府 需 要 得 到 中 央 政 府 的 支 持 支 持 向 可 持 续 农 业 过 渡 44. 特 别 报 告 员 建 议 中 国 政 府 根 据 联 合 国 关 于 在 发 生 严 重 干 旱 和 / 或 荒 漠 化 的 国 家 特 别 是 在 非 洲 防 治 荒 漠 化 的 公 约, 进 一 步 探 讨 用 生 态 农 业 办 法 实 现 农 业 现 代 化 的 潜 力, 以 求 在 旱 地 和 受 到 沙 漠 化 威 胁 的 地 带 扩 大 采 用 可 持 续 土 地 管 理 办 法, 减 少 对 人 工 化 肥 等 取 决 并 受 制 于 日 益 动 荡 和 增 高 的 天 然 气 和 石 油 价 格 的 投 入 的 依 赖 支 持 应 对 营 养 转 型 的 战 略 45. 特 别 报 告 员 促 请 中 国 政 府 遵 循 2004 年 世 界 卫 生 大 会 通 过 的 世 卫 组 织 关 于 饮 食 锻 炼 与 健 康 的 全 球 战 略 的 建 议, 制 定 并 实 施 一 项 国 家 战 略, 以 应 对 与 中 国 饮 食 迅 速 改 变 以 及 随 之 而 来 的 非 传 染 性 疾 病 传 播 有 关 的 问 题 支 持 面 临 重 新 安 置 或 迁 移 的 游 牧 民 和 农 村 居 民 46. 特 别 报 告 员 建 议 中 国 政 府 : (a) 停 止 将 游 牧 民 非 自 愿 迁 离 他 们 的 传 统 土 地, 停 止 对 其 他 农 村 居 民 的 非 自 愿 迁 移 或 定 居 方 案, 以 便 与 受 影 响 的 社 区 进 行 有 意 义 的 协 商, 让 各 方 能 够 考 虑 所 有 可 行 方 案, 包 括 近 期 出 台 的 边 缘 牧 场 可 持 续 管 理 战 略 ; (b) 在 社 会 主 义 新 农 村 增 加 就 业 机 会 教 育 和 卫 生 服 务, 以 让 所 有 被 重 新 安 置 的 农 村 居 民 都 能 实 现 获 得 适 足 食 物 的 权 利 A/HRC/19/59/Add.1 GE.12-10193 17