作 者 简 介 罗 伯 特 普 森 罗 伯 特 普 森 是 哈 佛 商 学 院 高 级 讲 师 和 布 鲁 金 斯 学 会 高 级 研 究 员 他 曾 担 任 MFS 投 资 管 理 公 司 董 事 长 该 公 司 管 理 的 资 产 超 过 3000 亿 美 元 2001 年 至 2002 年 期

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1 罗 伯 特 普 森 2013 年 7 月

2 作 者 简 介 罗 伯 特 普 森 罗 伯 特 普 森 是 哈 佛 商 学 院 高 级 讲 师 和 布 鲁 金 斯 学 会 高 级 研 究 员 他 曾 担 任 MFS 投 资 管 理 公 司 董 事 长 该 公 司 管 理 的 资 产 超 过 3000 亿 美 元 2001 年 至 2002 年 期 间, 普 森 是 布 什 总 统 成 立 的 加 强 社 会 保 障 委 员 会 成 员 2003 年, 普 森 担 任 马 萨 诸 塞 州 州 长 米 特 罗 姆 尼 的 经 济 事 务 部 长 2002 年 至 2004 年 期 间, 他 曾 担 任 哈 佛 法 学 院 的 约 翰 欧 林 客 座 教 授 2007 年 至 2008 年 期 间, 他 曾 担 任 美 国 证 券 交 易 委 员 会 金 融 报 告 顾 问 委 员 会 主 席 此 前, 普 森 是 富 达 投 资 公 司 副 董 事 长 以 及 富 达 管 理 与 研 究 公 司 总 裁, 后 者 是 富 达 旗 下 共 同 基 金 的 投 资 顾 问 在 普 森 担 任 总 裁 的 五 年 间, 富 达 的 资 产 从 5000 亿 美 元 增 加 至 9000 亿 美 元 在 1987 年 至 1996 年 期 间, 他 曾 担 任 富 达 投 资 公 司 的 董 事 总 经 理 和 总 法 律 顾 问 在 任 期 间, 他 创 建 了 富 达 慈 善 馈 赠 基 金, 并 协 助 在 国 外 市 场 发 行 富 达 基 金 在 加 入 富 达 之 前, 普 森 曾 在 华 盛 顿 特 区 的 卡 普 林 和 特 拉 斯 代 尔 律 师 事 务 所 担 任 合 伙 人, 在 1981 年 至 1986 年 期 间 担 任 银 行 / 证 券 部 主 管 在 1978 年 至 1980 年 期 间, 他 是 美 国 证 券 交 易 委 员 会 的 副 总 法 律 顾 问 在 1973 年 至 1977 年 期 间, 普 森 是 乔 治 敦 大 学 和 纽 约 大 学 的 法 学 教 授 1968 年, 他 毕 业 于 哈 佛 大 学, 获 优 等 生 和 斐 陶 斐 荣 誉, 以 及 诺 克 斯 游 学 奖 学 金 他 于 1972 年 获 耶 鲁 法 学 院 法 律 学 位, 并 担 任 耶 鲁 法 律 学 报 编 辑 委 员 会 成 员 1973 年, 他 获 耶 鲁 大 学 法 学 博 士 学 位, 其 博 士 论 文 的 主 题 是 非 洲 国 企 普 森 是 美 敦 力 公 司 和 尼 尔 森 公 司 独 立 董 事 他 还 是 世 界 银 行 下 属 的 私 募 股 权 投 资 基 金 AMC 独 立 董 事 此 外, 他 还 担 任 两 家 非 营 利 机 构 哈 佛 神 经 探 索 中 心 和 英 联 邦 基 金 管 理 委 员 会 成 员 普 森 就 许 多 问 题 在 金 融 时 报 纽 约 时 报 华 尔 街 日 报 和 华 盛 顿 邮 报 等 报 纸 上 发 表 过 文 章 他 为 资 产 管 理 公 司 撰 写 了 主 要 教 科 书 基 金 业 : 如 何 管 理 资 金 和 大 而 不 救? 如 何 改 善 美 国 的 金 融 系 统 他 的 新 书 极 端 生 产 力 被 快 速 公 司 杂 志 评 为 2012 年 商 业 畅 销 书 第 三 名 Cover Photo: Reuters/William Hong

3 引 言 过 去 15 年, 中 国 在 扩 大 养 老 保 险 覆 盖 范 围 方 面 取 得 了 巨 大 进 展 1997 年 以 前, 国 企 为 职 工 提 供 的 是 所 谓 的 历 史 遗 留 养 老 保 险, 并 不 需 要 定 期 缴 费 1997 年 后, 中 国 建 立 了 养 老 保 险 缴 费 体 系,2011 年 覆 盖 了 超 过 2.8 亿 城 镇 居 民 1 近 年 来, 中 国 为 农 村 人 口 建 立 了 养 老 保 险 体 系 截 至 2012 年 底, 农 村 养 老 保 险 体 系 覆 盖 的 人 口 达 到 近 4.6 亿 人 2 按 照 目 前 的 设 置, 中 国 养 老 保 险 体 系 实 际 上 由 四 个 主 要 子 系 统 组 成 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 (UEPS) 覆 盖 的 是 城 镇 职 工, 主 要 是 大 型 民 企 和 国 企 职 工 近 年 来 建 立 的 农 村 基 本 养 老 保 险 体 系 允 许 农 民 自 愿 向 个 人 账 户 缴 费, 并 由 地 方 和 中 央 政 府 给 予 补 贴 农 村 基 本 养 老 保 险 体 系 的 结 构 与 新 建 立 且 规 模 较 小 的 城 镇 非 就 业 居 民 基 本 养 老 保 险 体 系 结 构 相 似 ( 这 个 系 统 有 时 被 看 作 是 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 组 成 部 分 ) 最 后, 公 务 员 养 老 保 险 体 系 覆 盖 了 政 府 机 关 和 事 业 单 位 的 大 部 分 职 工, 他 们 不 需 要 缴 费 但 是, 这 些 养 老 保 险 体 系 面 临 着 艰 巨 和 紧 迫 的 挑 战 有 些 挑 战 是 中 国 深 层 次 经 济 和 人 口 结 构 变 化 趋 势 造 成 的 结 果 ; 另 一 些 挑 战 来 自 中 国 养 老 保 险 体 系 的 设 计, 尤 其 是 管 理 分 散 的 问 题 本 政 策 备 忘 录 分 为 三 个 部 分, 描 述 了 目 前 中 国 养 老 保 险 体 系 的 现 状 以 及 资 金 缺 口, 并 为 解 决 这 些 问 题 提 出 了 建 议 首 先, 本 文 将 讨 论 中 国 养 老 保 险 体 系 面 临 的 主 要 挑 战 : 人 口 老 龄 化 管 理 分 散 缺 少 前 期 投 入 和 投 资 收 益 率 低 的 问 题 其 次, 本 文 将 分 析 造 成 这 些 挑 战 的 原 因 最 后, 本 文 将 针 对 这 些 挑 战 提 出 一 些 建 议 在 这 三 部 分 中, 本 文 重 点 关 注 的 是 中 国 养 老 保 险 体 系 下 的 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 1

4 中 国 目 前 的 养 老 保 险 体 系 有 哪 些 挑 战? 按 照 目 前 的 设 置, 中 国 的 养 老 保 险 体 系 面 临 诸 多 紧 迫 的 挑 战 从 长 期 来 看, 目 前 的 安 排 是 不 可 持 续 的 口 在 21 世 纪 30 年 代 初 将 翻 一 番 5 到 2050 年, 如 果 政 策 没 有 大 的 调 整, 中 国 劳 动 年 龄 人 口 与 退 休 人 口 的 比 例 将 低 于 1.6:1. 人 口 结 构 的 不 利 因 素 中 国 过 去 一 直 享 受 着 人 口 红 利, 即 就 业 人 口 庞 大, 退 休 人 员 相 对 较 少 人 口 红 利 使 中 国 可 以 用 目 前 的 养 老 保 险 缴 费 来 支 持 养 老 保 险 支 出 但 这 一 有 利 条 件 很 快 会 随 着 人 口 老 龄 化 而 逆 转 截 至 2013 年, 中 国 13.9 亿 人 口 中 有 68.1% 属 于 劳 动 年 龄 人 口 ( 定 义 是 15 岁 至 59 岁 ) 3 相 比 之 下, 德 国 的 劳 动 年 龄 人 口 占 59.8%, 美 国 占 60.7%, 日 本 占 54.6% 2013 年, 中 国 60 岁 以 上 ( 含 60 岁 ) 的 人 口 仅 占 13.9% 相 比 之 下, 美 国 60 岁 以 上 ( 含 60 岁 ) 的 人 口 占 19.7%, 德 国 占 27.1%, 日 本 占 32.3% 2013 年, 中 国 60 岁 以 上 人 口 与 劳 动 年 龄 人 口 的 比 例 是 1:4.9, 这 个 比 例 很 容 易 用 目 前 的 养 老 保 险 缴 费 来 支 撑 养 老 保 险 支 出 但 很 遗 憾, 这 一 有 利 的 人 口 结 构 因 素 将 快 速 恶 化 根 据 中 国 2010 年 最 新 人 口 普 查 结 果, 老 龄 人 口 的 增 长 速 度 正 在 加 快 根 据 中 国 统 计 局 数 据, 中 国 劳 动 年 龄 人 口 占 总 人 口 的 比 例 在 2010 年 达 到 峰 值, 2012 年 中 国 劳 动 年 龄 人 口 的 绝 对 值 减 少 了 345 万 4 根 据 目 前 预 测, 中 国 65 岁 以 上 ( 含 65 岁 ) 的 人 人 口 结 构 压 力 对 政 府 管 理 的 养 老 保 险 体 系 和 对 退 休 人 员 的 家 庭 养 老 支 持 带 来 巨 大 负 担 人 口 结 构 压 力 对 政 府 管 理 的 养 老 保 险 体 系 以 及 对 退 休 人 员 的 家 庭 养 老 支 持 会 带 来 巨 大 负 担, 即 子 女 需 要 照 顾 年 迈 的 父 母 和 祖 父 母, 也 就 是 问 题 : 即 一 个 孩 子 必 须 照 顾 两 位 父 母 和 四 位 祖 父 母 随 着 中 国 公 共 卫 生 事 业 的 持 续 改 善, 中 国 人 将 更 加 长 寿, 这 一 问 题 会 变 得 更 加 严 峻 人 口 结 构 的 变 化 并 非 中 国 独 有 的 问 题 事 实 上, 与 中 国 相 比,2050 年 欧 盟 日 本 韩 国 和 新 加 坡 的 劳 动 年 龄 人 口 与 退 休 人 口 的 预 测 比 例 更 低 ( 情 况 更 糟 糕 ) 但 中 国 的 独 特 之 处 在 于, 这 一 人 口 结 构 变 化 发 生 得 太 快, 远 远 快 于 其 它 发 达 国 家 确 实 如 此, 这 就 意 味 着 中 国 在 人 均 收 入 远 低 于 其 它 发 达 国 家 的 时 候 就 必 须 应 对 人 口 结 构 变 化 带 来 的 负 面 影 响 中 国 将 是 最 早 进 入 老 龄 化 的 发 展 中 国 家 之 一 因 此, 中 国 必 须 尽 快 应 对 养 老 保 险 体 系 的 挑 战, 原 因 是 这 些 挑 战 将 给 政 府 财 政 带 来 巨 大 压 力, 并 拖 累 经 济 增 长 管 理 过 于 分 散 按 非 公 务 员 职 工 的 养 老 保 险 支 出 计 算, 中 国 的 养 老 保 险 体 系 中 最 大 的 是 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系, 2

5 主 要 覆 盖 大 企 业 的 城 镇 职 工, 包 括 外 企 民 企 和 国 企 近 年 来, 中 央 政 府 又 建 立 了 两 个 自 愿 缴 费 的 养 老 保 险 体 系, 一 个 针 对 农 民, 另 一 个 针 对 城 镇 非 就 业 居 民 即 便 是 在 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 内, 管 理 也 非 常 分 散 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 由 省 市 政 府 出 资 和 管 理, 基 本 规 定 常 常 大 相 径 庭 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 管 理 分 散 和 缴 费 期 长 ( 至 少 缴 费 15 年 ) 的 问 题 是 中 国 劳 动 力 流 动 的 主 要 障 碍 根 据 中 央 政 府 最 新 的 指 导 意 见, 当 个 人 从 一 个 城 市 移 居 到 另 一 个 城 市, 在 理 论 上 可 以 获 得 其 个 人 累 积 的 养 老 保 险 福 利 6 但 现 实 情 况 是, 将 累 积 的 养 老 保 险 福 利 从 一 个 城 市 转 移 到 另 一 个 城 市 有 很 多 行 政 上 的 障 碍 例 如, 没 有 一 个 集 中 的 记 录 保 管 系 统, 而 且 每 个 地 区 对 于 是 否 符 合 条 件 都 有 自 己 的 规 定 因 此, 在 实 际 操 作 中, 个 人 移 居 新 城 市 后 其 养 老 保 险 的 转 移 接 续 将 很 有 可 能 面 临 极 大 障 碍 首 先, 个 人 通 常 必 须 被 迫 放 弃 一 部 分 累 积 的 养 老 保 险 福 利 其 次, 新 城 市 可 能 有 不 同 的 规 定 或 对 同 一 规 定 有 不 同 的 解 释 最 后, 移 居 可 能 会 重 新 设 置 领 取 养 老 保 险 的 时 间, 也 就 是 说 个 人 必 须 工 作 更 长 的 时 间 才 可 以 领 取 承 诺 的 养 老 金 7 所 有 这 些 后 果 都 可 能 让 个 人 放 弃 到 另 一 个 城 市 寻 找 更 好 就 业 的 机 会 养 老 保 险 体 系 和 户 口 制 度 的 相 互 作 用 增 加 了 劳 动 力 流 动 的 障 碍 任 何 中 国 人 要 在 一 个 地 区 永 久 居 住 并 获 得 领 取 社 会 福 利 的 权 利 都 必 须 有 当 地 户 口 因 此, 拥 有 农 村 户 口 的 人 没 有 权 利 在 他 们 工 作 的 城 市 领 取 社 会 福 利, 8 包 括 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 给 予 的 福 利 由 于 没 有 养 老 保 险, 没 有 当 地 城 市 户 口 的 人 就 很 难 永 久 地 移 居 到 可 以 提 供 更 好 工 作 机 会 的 城 市 此 外, 目 前 分 散 的 系 统 是 不 公 平 的 在 城 镇 居 民 中, 中 央 政 府 或 政 府 部 门 的 职 工 可 以 享 受 公 务 员 养 老 保 险 体 系 所 提 供 的 丰 厚 的 养 老 金, 而 且 还 不 需 要 缴 费 甚 至 在 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 下, 较 富 裕 城 市 的 居 民 每 月 也 比 其 它 地 区 的 居 民 享 受 更 高 的 养 老 金, 原 因 是 各 地 的 平 均 生 活 成 本 不 同 Photo: World Bank/Curt Carnemark 总 体 而 言, 公 务 员 养 老 保 险 或 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 覆 盖 了 中 国 成 年 人 中 不 到 一 半 的 人 口 其 他 人 要 么 没 有 养 老 保 险, 要 么 只 有 近 年 来 建 立 的 自 愿 缴 费 农 村 基 本 养 老 保 险 或 城 镇 非 就 业 居 民 基 本 养 老 保 险 2009 年 末 推 出 的 农 村 基 本 养 老 保 险 体 系 增 长 迅 速, 但 城 镇 非 就 业 居 民 基 本 养 老 保 险 体 系 的 覆 盖 面 要 窄 得 多 尽 管 如 此, 由 于 参 加 这 些 自 愿 体 系 的 人 缴 费 金 额 很 少, 9 即 使 加 上 政 府 的 补 贴, 养 老 金 也 很 低 3

6 资 金 不 足 在 大 多 数 城 市, 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 资 金 来 自 单 位 缴 费 ( 称 为 社 会 统 筹 缴 费 ) 和 职 工 缴 费 单 位 的 缴 费 比 例 是 职 工 工 资 的 20%, 个 人 缴 费 的 比 例 是 工 资 的 8% 10 单 位 缴 纳 的 部 分 被 地 方 政 府 纳 入 统 筹 资 金, 用 以 支 付 目 前 退 休 人 员 的 养 老 金 换 句 话 说, 单 位 缴 纳 的 部 分 被 明 确 用 于 现 收 现 付 的 固 定 收 益 计 划 相 反, 职 工 缴 纳 的 部 分 被 存 入 个 人 账 户 退 休 后, 职 工 每 月 有 权 利 领 取 该 账 户 中 一 定 的 比 例, 基 于 139 个 月 的 年 金 系 数 但 是, 大 多 数 地 方 政 府 都 发 现 社 会 统 筹 的 缴 费 不 足 以 支 付 目 前 的 养 老 金, 包 括 1997 年 引 入 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 以 前 的 历 史 遗 留 养 老 保 险 这 些 地 方 政 府 的 应 对 方 法 是 从 个 人 账 户 借 款, 以 Photo: Flickr/Eric Chan 支 付 承 诺 给 目 前 退 休 人 员 提 供 的 养 老 金 个 人 账 户 的 大 部 分 缴 费 实 际 上 都 被 挪 做 他 用 预 测 表 明, 个 人 账 户 的 资 金 缺 口 高 达 90% 11 这 就 是 普 遍 的 空 账 户 问 题 因 此, 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 目 前 主 要 是 现 收 现 付 的 模 式 这 样 做 的 后 果 很 严 重, 因 为 前 面 已 经 提 到, 中 国 享 受 人 口 红 利 的 时 代 已 经 结 束, 这 将 倒 逼 政 府 注 资 并 投 资 养 老 保 险 资 金, 以 应 对 即 将 到 来 的 人 口 结 构 挑 战 更 严 重 的 是, 空 账 户 这 一 普 遍 存 在 的 问 题 损 害 了 中 国 职 工 对 养 老 保 险 体 系 的 信 任 虽 然 地 方 政 府 会 对 这 些 个 人 帐 户 付 予 利 息, 但 许 多 职 工 怀 疑 最 终 能 否 领 取 个 人 账 户 里 的 本 金, 更 不 用 说 政 府 承 诺 的 本 金 加 利 息 投 资 选 择 有 限 即 使 个 人 账 户 的 资 金 实 际 上 被 用 于 投 资, 而 不 是 被 用 来 支 付 目 前 的 养 老 金, 这 些 资 金 也 只 能 购 买 中 国 国 债 或 存 入 银 行, 而 且 两 者 的 利 率 都 很 低 回 报 很 低 是 因 为 这 些 安 全 投 资 的 利 率 在 过 去 10 年 由 于 各 种 政 策 原 因 被 政 府 压 得 很 低 由 于 投 资 回 报 低 和 中 国 工 资 快 速 上 涨 的 问 题, 预 计 养 老 金 替 代 率 相 对 较 低 也 就 是 说, 退 休 后 养 老 金 与 工 作 期 间 平 均 收 入 之 比 相 对 较 低 例 如, 个 人 账 户 每 年 的 利 率 大 多 是 2%, 但 银 行 存 款 目 前 的 利 率 是 每 年 3% 左 右 12 因 此, 个 人 账 户 每 年 4% 的 回 报 可 以 使 目 前 个 人 账 户 的 养 老 金 收 入 几 乎 翻 一 倍, 但 这 些 回 报 仍 然 赶 不 上 工 资 上 涨 的 速 度 为 了 补 充 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 支 付 给 职 工 的 养 老 金 收 入, 中 国 政 府 又 引 进 了 另 一 个 储 蓄 工 具 企 业 年 金 这 是 一 个 有 全 额 资 金 保 障 的 职 工 福 利 个 人 账 户, 相 当 于 美 国 的 401(K) 账 户 支 持 企 业 年 金 的 单 位 必 须 向 这 些 个 人 账 户 缴 费, 职 工 可 以 自 己 选 择 是 否 缴 费 退 休 以 后, 职 工 可 以 从 账 户 中 提 取 4

7 这 些 资 金, 可 以 一 次 性 提 取, 也 可 以 一 年 提 取 一 次 不 幸 的 是, 企 业 年 金 在 中 国 并 不 流 行 2012 年 共 有 1847 万 个 账 户, 仅 占 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 人 数 的 6% 13 参 与 比 例 低 可 能 是 由 于 单 位 和 职 工 向 企 业 年 金 缴 费 的 税 收 激 励 不 足 造 成 的 例 如, 虽 然 企 业 年 金 的 投 资 收 益 免 税, 但 许 多 类 型 的 投 资 收 益 在 基 础 所 得 税 体 系 下 已 经 免 税, 包 括 中 国 证 券 交 易 所 转 让 上 市 股 票 的 资 本 利 得 和 国 债 利 息 因 此, 企 业 年 金 的 额 外 税 收 补 贴, 即 投 资 收 益 免 税, 对 大 多 数 人 来 说 吸 引 力 相 对 较 小 此 外, 企 业 年 金 的 投 资 选 择 受 到 严 格 监 管 : 建 立 企 业 年 金 的 单 位 不 能 将 资 产 的 30% 以 上 用 于 投 资 股 票, 这 一 规 定 直 到 近 期 才 有 所 松 动 另 外, 至 少 要 将 资 产 的 20% 用 于 投 资 货 币 市 场 工 具 14 这 些 限 制 降 低 了 投 资 的 潜 在 收 益 和 职 工 潜 在 的 养 老 金 收 入 5

8 中 国 如 何 陷 入 这 一 困 境? 包 括 人 口 结 构 在 内 的 多 个 因 素 造 成 了 中 国 养 老 保 险 体 系 目 前 的 困 境 这 些 因 素 包 括 : 人 口 结 构 的 不 利 因 素 也 可 以 生 育 二 胎 与 其 它 因 素 相 比, 计 划 生 育 政 策 的 准 确 效 果 还 存 在 较 大 的 争 议 根 据 某 些 估 算, 这 一 政 策 导 致 少 生 了 4 亿 人, 17 而 另 一 些 估 算 则 认 为, 这 一 政 策 仅 导 致 少 生 了 1 亿 人 18 中 国 预 期 的 人 口 结 构 挑 战 是 上 世 纪 60 年 代 开 始 的 人 口 结 构 变 化 以 及 70 年 代 政 府 推 行 的 政 策 所 导 致 的 在 60 年 代, 由 于 死 亡 率 大 幅 下 降, 出 生 时 的 预 期 寿 命 从 45 岁 提 高 到 60 岁 其 结 果 是 中 国 人 口 的 大 幅 上 升 随 后 不 久, 中 国 的 生 育 率 从 60 年 代 末 的 6 胎 下 降 到 70 年 代 中 期 的 4 胎 此 后, 生 育 率 逐 渐 下 降 至 2013 年 的 1.6 胎, 远 低 于 大 多 数 人 口 统 计 学 家 认 为 种 群 更 替 所 需 的 2.1 胎 15 上 世 纪 70 年 代 初, 中 央 政 府 开 始 推 行 晚 息 少 政 策 16 通 过 全 国 范 围 内 的 大 规 模 公 共 卫 生 和 宣 传 项 目, 政 府 鼓 励 人 们 晚 婚 晚 育 间 隔 生 育 和 少 生 育 现 在 看 来, 晚 息 少 政 策 在 缩 减 家 庭 规 模 方 面 比 较 成 功 Photo: World Bank/Curt Carnemark 1979 年, 在 邓 小 平 的 领 导 下, 中 央 政 府 制 定 了 广 为 人 知 的 计 划 生 育 政 策 在 这 一 政 策 下, 部 分 居 民 ( 主 要 是 城 镇 居 民 ) 被 正 式 限 制 只 能 生 育 一 胎 这 一 政 策 也 有 例 外, 尤 其 是 许 多 农 村 家 庭 可 以 生 育 二 胎 即 使 是 在 城 市, 如 果 夫 妻 双 方 都 是 独 生 子 女, 管 理 过 于 分 散 中 国 养 老 保 险 体 系 的 分 散 既 是 政 策 有 意 选 择 的 结 果, 也 具 有 历 史 偶 然 性 养 老 保 险 体 系 分 为 几 个 子 系 统 ( 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 农 村 基 本 养 老 保 险 体 系 和 城 镇 非 就 业 居 民 基 本 养 老 保 险 体 系 ) 是 合 理 的 政 策 选 择 造 成 的 在 上 世 纪 90 年 代, 无 论 是 从 经 济 还 是 行 政 的 角 度, 要 将 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 覆 盖 范 围 扩 大 到 农 村 是 非 常 困 难 的 例 如,28% 的 强 制 缴 费 对 农 民 来 说 是 完 全 无 法 承 担 的 相 反, 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 分 散 管 理, 即 各 省 市 自 己 管 理 养 老 保 险, 则 主 要 是 历 史 原 因 造 成 的 在 1997 年 改 革 以 前, 大 多 数 养 老 保 险 是 国 企 在 地 方 管 理 的 在 很 大 程 度 上,1997 年 底 的 养 老 保 险 改 革 旨 在 覆 盖 这 些 国 企 职 工, 包 括 下 岗 职 工 和 在 被 民 营 化 企 业 工 作 的 职 工 因 此, 把 养 老 保 险 统 筹 放 在 地 方 对 中 央 政 府 来 说 是 影 响 和 负 担 最 小 的 决 定 6

9 但 是, 当 上 世 纪 90 年 代 初 建 立 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 时 候, 中 国 国 内 的 人 口 流 动 趋 势 才 刚 刚 开 始 加 速 19 因 此, 当 时 对 省 际 和 省 内 人 口 流 动 的 影 响 没 有 引 起 足 够 的 重 视 无 论 如 何, 中 央 政 府 已 经 决 定 加 快 农 村 向 城 市 的 人 口 流 动, 20 但 由 于 没 有 决 定 进 行 户 口 改 革, 这 加 剧 了 分 散 的 养 老 保 险 体 系 对 劳 动 力 流 动 的 制 约 资 金 不 足 根 据 1997 年 以 前 的 养 老 保 险 体 系, 国 企 职 工 不 用 缴 纳 任 何 费 用 就 可 以 领 取 养 老 金 这 种 养 老 保 险 是 所 谓 铁 饭 碗 的 组 成 部 分, 在 这 一 体 制 下, 国 企 职 工 可 以 享 受 稳 定 的 工 作 和 丰 厚 的 福 利 1997 年 的 改 革 进 行 了 新 老 划 断, 当 时 已 经 退 休 的 人 员 可 以 按 原 计 划 领 取 养 老 金 ;1997 年 以 后 退 休 的 人 员 可 获 得 一 部 分 原 来 的 养 老 金, 但 其 余 的 部 分 要 按 新 计 划 领 取 1997 年 的 改 革 把 这 些 历 史 遗 留 的 养 老 保 险 纳 入 了 新 建 立 的 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 管 理 养 老 保 险 的 地 方 政 府 必 须 用 目 前 单 位 缴 纳 的 费 用 ( 社 会 统 筹 缴 费 ) 来 支 付 历 史 遗 留 的 养 老 金 ( 以 及 任 何 其 它 的 应 付 养 老 金 ) 但 是, 在 大 多 数 情 况 下, 参 加 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 职 工 太 少, 单 位 的 缴 费 无 法 完 全 覆 盖 现 有 的 历 史 遗 留 养 老 金 与 此 同 时, 地 方 政 府 面 临 各 个 方 面 的 财 政 压 力 因 此, 许 多 地 方 政 府 决 定 将 个 人 账 户 里 的 职 工 缴 费 用 来 支 付 目 前 退 休 人 员 的 养 老 金 由 于 股 市 波 动 性 大, 银 行 存 款 利 率 低, 中 国 为 养 老 而 储 蓄 的 老 百 姓 缺 乏 具 有 吸 引 力 的 投 资 选 择 虽 然 这 在 政 治 上 是 个 权 益 之 计, 但 地 方 政 府 的 这 一 决 策 让 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 对 许 多 单 位 和 职 工 失 去 了 吸 引 力 单 位 和 职 工 要 向 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 缴 纳 工 资 的 28%, 而 这 些 缴 费 的 大 部 分 都 被 用 于 支 付 历 史 遗 留 的 养 老 金 作 为 交 换 条 件, 地 方 政 府 未 来 承 诺 的 养 老 金 数 额 相 对 较 低, 而 这 根 本 没 有 资 金 保 障 实 际 上, 目 前 的 单 位 和 职 工 要 为 两 个 养 老 保 险 缴 费 : 他 们 自 己 的 养 老 保 险 和 历 史 遗 留 退 休 人 员 的 养 老 保 险 因 此, 许 多 职 工 和 单 位 都 试 图 通 过 低 报 工 资 等 方 式 来 逃 避 或 减 少 参 与 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 这 一 行 为 在 小 企 业 或 个 体 户 中 尤 为 明 显, 原 因 是 它 们 的 收 入 有 限 21 但 是, 这 一 行 为 会 造 成 恶 性 循 环 : 参 与 率 低 会 让 支 付 目 前 的 养 老 金 更 加 困 难, 从 而 需 要 更 多 地 从 个 人 账 户 中 挪 用 资 金, 而 这 会 进 一 步 降 低 目 前 职 工 对 养 老 保 险 体 系 的 信 任, 导 致 更 多 的 人 不 愿 参 与 22 投 资 选 择 有 限 虽 然 中 国 经 历 了 增 长 奇 迹 和 现 代 化, 但 中 国 的 资 本 市 场 仍 属 于 欠 发 达 状 态 因 此, 中 国 老 百 姓 的 投 资 选 择 非 常 有 限, 尤 其 是 考 虑 到 对 养 老 保 险 资 金 投 资 海 外 的 限 制 前 面 也 提 到, 银 行 存 款 的 利 率 很 低, 而 且 通 常 赶 不 上 通 胀 的 速 度, 导 致 实 际 回 报 率 为 负, 这 也 造 成 中 国 国 债 的 低 利 率 中 国 的 股 市 波 动 性 太 大, 让 很 多 中 国 养 老 保 险 计 划 的 参 与 者 望 7

10 而 却 步 ( 见 文 本 框 ), 而 中 国 的 养 老 保 险 计 划 又 不 能 投 资 国 际 股 市 造 成 中 国 股 市 剧 烈 波 动 的 部 分 原 因 是 大 多 数 中 国 投 资 者 的 短 线 交 易 心 态, 以 及 他 们 对 中 国 股 市 更 多 是 靠 政 策 传 闻 而 不 是 经 济 基 本 面 推 动 的 观 点 根 据 我 在 共 同 基 金 行 业 的 经 验, 大 多 数 中 国 股 市 的 投 资 者 都 比 较 短 视 : 他 们 希 望 通 过 快 速 交 易 股 票 来 赚 快 钱, 这 会 破 坏 股 价 和 公 司 深 层 价 值 的 联 系, 使 市 场 难 以 有 效 分 配 资 金 总 之,2007 年 至 2009 年 期 间 股 市 的 大 幅 波 动 和 随 后 的 大 幅 下 跌 使 得 长 期 为 养 老 而 进 行 储 蓄 的 老 百 姓 对 中 国 股 市 退 避 三 舍 由 于 股 市 波 动 性 大, 银 行 存 款 利 率 低, 中 国 为 养 老 而 储 蓄 的 老 百 姓 缺 乏 具 有 吸 引 力 的 投 资 选 择 有 些 手 头 有 大 量 闲 钱 的 人 决 定 通 过 购 买 城 市 住 宅 来 获 取 更 高 的 回 报, 而 近 年 来 这 一 有 形 资 产 看 起 来 也 确 实 在 升 值 但 中 国 一 般 不 允 许 将 房 产 作 为 养 老 保 险 投 资 的 资 产 类 别 其 它 的 富 裕 阶 层 则 转 向 银 行 和 影 子 借 贷 机 构 发 行 的 理 财 产 品 25 理 财 产 品 是 流 动 性 相 对 较 好 的 短 期 工 具, 利 率 相 对 较 高, 但 抵 押 的 多 半 是 流 动 性 较 差 的 长 期 资 产, 例 如 房 地 产 或 商 业 贷 款 由 于 期 限 的 错 配, 这 类 产 品 风 险 很 大, 而 且 通 常 不 允 许 养 老 保 险 资 金 投 资 中 证 300 指 数 的 大 起 大 落 以 中 证 300 指 数 的 表 现 为 例 中 证 300 是 上 海 和 深 证 交 易 所 交 易 的 300 支 股 票 指 数 自 2005 年 4 月 指 数 建 立 以 来, 最 低 收 盘 于 2005 年 6 月 3 日 的 年 10 月 16 日, 指 数 收 盘 于 在 这 两 个 日 期 之 间 的 28 个 月 内, 中 证 300 指 数 的 每 年 涨 幅 达 到 惊 人 的 83.1% 23 就 在 一 年 后,2008 年 11 月 4 日, 指 数 收 盘 于 , 价 值 损 失 了 超 过 70% 随 着 世 界 经 济 开 始 从 2008 年 最 严 重 的 金 融 危 机 中 恢 复, 中 证 指 数 挽 回 了 近 一 半 的 损 失,2009 年 8 月 3 日 收 盘 于 此 后, 指 数 又 逐 步 下 跌,2013 年 6 月 28 日 收 盘 于 第 二 步 克 服 了 化 合 物 识 别 的 难 题 在 固 相 合 成 的 每 一 个 步 骤 中, 每 个 塑 料 珠 都 带 有 特 定 的 标 记, 表 示 该 步 骤 所 使 用 的 化 学 试 剂 和 反 应 条 件 合 成 结 束 后, 每 个 塑 料 珠 就 积 累 了 许 多 标 记, 代 表 了 该 化 合 物 用 到 的 所 有 原 料 通 过 这 些 标 记, 研 究 人 员 就 能 利 用 汇 合 合 池 分 离 技 术, 快 速 识 别 出 活 性 化 合 物 的 结 构, 将 结 果 保 存 在 活 性 化 合 物 数 据 库 中 8

11 改 进 养 老 保 险 体 系 的 建 议 改 进 中 国 的 养 老 保 险 体 系 需 要 多 项 改 革 齐 头 并 进 胡 锦 涛 主 席 在 向 中 国 共 产 党 第 18 次 全 国 代 表 大 会 提 交 的 工 作 报 告 中, 删 除 了 保 持 低 生 育 率 的 文 字 27 政 策 组 合 1: 增 加 中 国 的 劳 动 人 口 首 先, 面 对 即 将 到 来 的 人 口 结 构 变 化, 中 国 需 要 采 取 前 瞻 性 改 革, 增 加 中 国 的 劳 动 力 人 口 具 体 步 骤 包 括 : 修 改 计 划 生 育 政 策 在 制 定 计 划 生 育 政 策 ( 以 及 晚 息 少 政 策 ) 的 时 候, 中 国 政 府 官 员 对 人 口 爆 炸 灾 难 的 担 忧 是 合 理 的, 原 因 是 1980 年 中 国 的 人 口 已 经 接 近 10 亿 当 时 的 某 些 研 究 显 示, 中 国 的 资 源 只 能 支 持 7 亿 人, 因 此 控 制 人 口 显 然 是 一 个 紧 迫 的 问 题 26 Photo: World Bank/Curt Carnemark 但 鉴 于 中 国 的 经 济 增 长, 至 少 在 推 动 政 策 的 层 面, 这 些 担 忧 已 经 明 显 过 时 了 : 中 国 完 全 有 财 力 支 持 现 有 的 人 口 此 外, 前 面 也 提 到, 继 续 实 行 计 划 生 育 政 策 将 加 剧 人 口 结 构 变 化 的 挑 战, 养 老 保 险 也 不 足 以 提 供 给 大 多 数 中 国 老 百 姓 有 迹 象 显 示, 中 国 政 府 可 能 会 重 新 考 虑 计 划 生 育 政 策 国 家 计 划 生 育 委 员 会 是 执 行 计 划 生 育 政 策 的 机 构, 最 近 已 被 并 入 卫 生 部 去 年 11 月, 离 任 的 然 而, 即 使 中 央 政 府 不 愿 意 取 消 计 划 生 育 政 策, 也 至 少 应 该 考 虑 采 取 改 革, 扩 大 政 策 例 外 的 情 况 例 如, 如 果 夫 妻 双 方 都 是 独 生 子 女, 他 们 通 常 可 以 生 二 胎 这 一 实 际 的 例 外 可 以 扩 展 为 只 要 夫 妻 一 方 是 独 生 子 女, 就 可 以 生 二 胎 更 加 激 进 的 做 法 是 让 所 有 中 国 家 庭 都 可 以 生 二 胎 尽 管 如 此, 修 改 计 划 生 育 政 策 对 中 国 人 口 总 数 的 影 响 很 可 能 是 有 限 的 首 先, 计 划 生 育 政 策 让 核 心 家 庭 成 为 文 化 习 惯 其 次, 整 个 东 亚 地 区 的 生 育 率 都 很 低 : 日 本 韩 国 和 新 加 坡 的 生 育 率 都 在 1.4 以 下 ( 含 1.4) 即 使 是 在 人 均 GDP 与 中 国 相 似 的 泰 国, 生 育 率 也 仅 有 因 此, 即 使 中 国 现 在 就 放 开 生 二 胎 的 政 策, 生 育 率 也 很 可 能 会 低 于 种 群 更 替 所 需 的 2.1 这 一 预 测 是 把 双 刃 剑 一 方 面, 如 果 政 策 变 化 对 人 口 总 数 的 影 响 相 对 较 小, 改 变 计 划 生 育 政 策 在 政 治 上 会 更 加 具 有 可 行 性 但 另 一 方 面, 如 果 政 策 变 化 实 际 上 效 果 不 大, 则 即 使 进 行 改 革, 中 国 的 人 口 结 构 挑 战 也 将 继 续 对 养 老 保 险 体 系 带 来 压 力 换 句 话 9

12 说, 仅 仅 改 变 计 划 生 育 政 策 对 于 解 决 中 国 严 重 的 养 老 保 险 问 题 是 不 够 的 推 迟 退 休 年 龄 增 加 中 国 劳 动 力 人 口 的 另 一 个 办 法 是 推 迟 退 休 年 龄 目 前, 城 镇 职 工 的 退 休 年 龄 男 性 是 60 岁 ; 女 性 管 理 或 专 业 技 术 人 员 是 55 岁, 其 他 女 性 是 50 岁 29 这 些 退 休 年 龄 是 上 世 纪 50 年 代 开 始 实 行 的, 而 当 时 在 出 生 时 的 预 期 寿 命 只 有 45 岁 30 但 是, 此 后 在 出 生 时 的 预 期 寿 命 已 达 到 73.5 岁, 31 如 此 低 的 退 休 年 龄 是 不 可 持 续 的, 也 是 不 合 时 宜 的 实 际 上, 中 国 的 退 休 年 龄 比 国 际 标 准 还 低 经 合 组 织 国 家 (OECD) 的 平 均 退 休 年 龄 是 男 性 64 岁, 女 性 63 岁 32 中 国 女 性 的 退 休 年 龄 几 乎 比 所 有 经 合 组 织 国 家 都 低 政 策 组 合 2: 集 中 管 理 养 老 保 险 这 一 政 策 组 合 的 建 议 包 括 : 中 国 的 政 策 制 定 者 应 该 考 虑 逐 步 将 女 性 的 退 休 年 龄 推 迟 到 60 岁, 与 男 性 相 等, 只 要 目 前 超 过 45 岁 的 女 性 不 受 这 一 政 策 变 化 影 响 就 行 回 收 地 方 政 府 的 养 老 保 险 管 理 权 最 近, 有 一 些 令 人 欣 慰 的 迹 象 显 示, 中 央 政 府 正 在 关 注 劳 动 力 流 动 和 养 老 保 险 分 散 管 理 之 间 的 关 系 2009 年, 国 务 院 颁 布 了 指 导 意 见, 明 确 表 示 参 加 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 职 工 在 移 居 其 它 城 市 后, 有 权 转 移 养 老 保 险 的 两 个 部 分, 即 大 多 数 社 会 统 筹 部 分 累 积 的 资 金 以 及 个 人 账 户 累 积 的 资 金 33 但 是, 前 面 也 提 到, 这 些 职 工 在 目 前 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 分 散 的 结 构 下, 由 于 行 政 障 碍, 很 难 转 移 累 积 的 养 老 保 险 此 外, 有 些 地 方 政 府 还 允 许 单 位 将 向 城 镇 企 业 职 工 养 老 保 险 体 系 的 缴 费 降 至 20% 以 下 34 因 此, 中 国 的 政 策 制 定 者 应 该 考 虑 逐 步 将 女 性 的 退 休 年 龄 推 迟 到 60 岁, 与 男 性 相 等, 只 要 目 前 超 过 45 岁 的 女 性 不 受 这 一 政 策 变 化 影 响 就 行 由 于 女 性 是 中 国 劳 动 力 队 伍 不 可 或 缺 的 组 成 部 分, 政 府 应 该 将 男 性 和 女 性 的 退 休 年 龄 平 等 化 除 了 推 迟 最 初 的 退 休 年 龄, 政 府 还 可 以 考 虑 逐 步 将 退 休 年 龄 的 延 长 ( 男 女 都 适 用 ) 与 预 期 寿 命 的 延 长 挂 钩 一 种 考 虑 是 预 期 寿 命 每 延 长 一 年, 退 休 年 龄 就 延 长 两 个 月 推 迟 正 常 退 休 年 龄 既 可 以 改 善 中 国 养 老 保 险 体 系 的 财 务 状 况, 也 可 以 通 过 提 高 中 国 城 市 相 对 较 低 的 劳 动 参 与 率, 为 经 济 增 长 做 贡 献 因 此, 审 慎 的 做 法 是, 中 央 政 府 把 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 控 制 权 收 回, 并 将 缴 费 标 准 化 中 央 政 府 有 资 源 建 立 一 个 全 国 性 的 城 镇 职 工 数 据 库 这 是 建 立 全 国 性 养 老 保 险 体 系 关 键 的 第 一 步 然 后, 按 照 政 策 组 合 3 的 建 议, 中 央 政 府 才 能 逐 步 转 向 前 期 资 金 较 为 充 足 的 养 老 保 险 体 系 当 然, 地 方 政 府 可 能 会 反 对 丧 失 对 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 的 控 制 权 但 是, 中 央 政 府 也 会 接 收 该 体 系 的 所 有 债 务, 包 括 在 铁 饭 碗 时 代 承 诺 支 付 的 历 史 遗 留 养 老 金 这 一 交 换 是 合 理 的, 原 因 是 目 前 城 镇 企 业 职 工 10

13 基 本 养 老 保 险 体 系 的 债 务 比 资 产 多 这 样 做 还 可 以 防 止 地 方 政 府 挪 用 资 金 如 下 所 述, 农 村 和 城 镇 非 就 业 居 民 的 配 套 养 老 保 险 计 划 也 将 逐 渐 纳 入 全 国 性 的 养 老 保 险 体 系 统 一 各 类 养 老 保 险 计 划 从 长 远 来 看, 养 老 保 险 体 系 的 各 个 组 成 部 分, 即 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 农 村 基 本 养 老 保 险 体 系 和 城 镇 非 就 业 居 民 基 本 养 老 保 险 体 系 应 当 统 一 领 取 养 老 保 险 的 条 件 和 福 利 水 平 应 当 尽 可 能 保 持 一 致, 包 括 法 律 解 释 和 全 国 政 策 的 执 行 标 准 35 但 是, 现 实 是 各 种 养 老 保 险 计 划 福 利 水 平 的 真 正 均 等 化 还 需 要 几 十 年 因 此, 在 真 正 均 等 化 之 前, 中 央 政 府 应 当 允 许 福 利 水 平 根 据 各 省 市 的 平 均 生 活 水 平 而 有 所 差 异 养 老 保 险 的 统 一 将 铲 除 中 国 劳 动 力 流 动 的 大 部 分 障 碍 降 低 养 老 保 险 计 划 的 差 异 对 中 国 大 量 的 农 民 工 尤 其 重 要 根 据 目 前 的 统 计, 农 民 工 人 数 在 1.5 亿 至 2.6 亿 之 间, 36 大 多 数 人 由 于 是 农 村 户 口, 不 能 参 与 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 更 广 义 地 说, 中 国 政 府 应 当 重 新 考 虑 养 老 保 险 体 系 和 户 口 制 度 的 关 系 政 策 组 合 3: 转 向 有 前 期 资 金 保 障 的 养 老 保 险 体 系 如 上 所 述, 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 目 前 是 基 于 现 交 现 付 的 原 则 : 社 会 统 筹 部 分 肯 定 是 现 收 现 付 的, 而 个 人 账 户 部 分 为 了 支 付 目 前 的 养 老 金 如 果 中 央 政 府 接 管 历 史 遗 留 的 养 老 保 险, 就 应 该 可 以 把 现 在 的 缴 费 用 于 投 资, 以 支 付 未 来 的 福 利 也 被 大 量 挪 用 随 着 中 国 人 口 的 老 龄 化, 现 收 现 付 体 系 将 很 快 变 得 不 可 持 续 如 果 中 央 政 府 接 管 历 史 遗 留 的 养 老 保 险, 就 应 该 可 以 把 现 在 的 缴 费 用 于 投 资, 以 支 付 未 来 的 福 利 因 此, 中 央 政 府 应 该 考 虑 将 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 体 系 转 变 为 部 分 资 金 有 保 障 的 体 系, 分 为 以 下 三 类 : 1. 对 于 在 划 断 日 期 后 至 十 三 五 计 划 ( ) 结 束 前 参 加 工 作 的 职 工, 以 2017 年 为 例, 他 们 的 养 老 保 险 应 该 是 有 全 额 资 金 保 障 的 尤 其 是 单 位 缴 费 ( 社 会 统 筹 ) 应 当 预 留 并 用 于 投 资, 而 且 投 资 回 报 应 当 足 以 支 付 未 来 承 诺 的 福 利 2. 现 有 职 工 的 养 老 保 险 应 该 有 一 部 分 是 有 资 金 保 障 的 : 在 某 个 划 断 日 期 前 累 积 的 福 利, 以 2017 年 为 例, 在 职 工 退 休 的 时 候 用 未 来 的 收 入 支 付 但 是 从 2017 年 开 始, 单 位 缴 费 的 社 会 统 筹 部 分 应 当 预 留 并 用 于 投 资, 以 支 付 在 2017 年 以 后 累 积 的 福 利 3. 中 央 政 府 应 当 制 定 一 项 新 的 法 律, 明 确 规 定 2017 年 以 后 参 加 工 作 的 新 职 工 和 现 有 职 工 向 个 人 账 户 缴 纳 的 费 用 不 得 借 用 或 使 用 中 央 政 府 应 当 继 续 在 13 个 省 完 成 现 有 个 人 账 户 资 金 的 落 实 工 作 这 三 个 建 议 将 产 生 巨 大 的 转 型 成 本 目 前 退 休 人 员 的 养 老 金 是 用 目 前 的 养 老 保 险 缴 费 支 付 的, 今 后 需 要 寻 找 其 它 资 金 来 源 当 2017 年 以 前 参 加 工 作 的 职 工 退 休 的 时 候, 仅 有 一 部 分 养 老 11

14 保 险 是 有 前 期 资 金 支 持 的, 其 余 的 部 分 也 必 须 寻 找 其 它 资 金 来 源 虽 然 没 有 精 确 计 算 这 些 转 型 成 本, 但 很 可 能 需 要 几 万 亿 美 元 当 然, 随 着 目 前 这 一 代 人 的 退 休, 这 些 成 本 可 以 分 摊 为 很 多 年 来 支 付 当 然, 养 老 保 险 的 这 些 转 型 成 本 必 须 放 在 中 国 其 它 重 要 财 政 目 标 的 背 景 下 考 虑 好 消 息 是, 中 央 政 府 的 财 政 状 况 不 错 :2013 年 4 月, 中 央 政 府 报 告 的 外 汇 储 备 大 致 是 3.4 万 亿 美 元, 年 中 国 公 共 债 务 占 GDP 的 比 例 约 为 46% 38 虽 然 在 政 治 上 不 太 容 易, 但 中 央 政 府 可 以 将 更 多 的 资 源 投 入 养 老 保 险 体 系 例 如, 政 府 可 以 将 国 企 首 次 公 开 上 市 筹 集 资 金 的 较 大 比 例 用 于 支 持 养 老 保 险 39 更 广 义 地 说, 中 央 政 府 必 须 容 忍 债 务 占 GDP 的 比 重 上 升 以 及 外 汇 储 备 的 下 降 需 要 强 调 的 是, 以 上 建 议 的 改 革 实 际 上 并 不 会 增 加 中 国 地 方 和 中 央 政 府 的 总 债 务 中 国 的 地 方 政 府 债 务 已 经 成 为 一 个 巨 大 的 挑 战 实 际 上,1997 年 以 前 退 休 人 员 的 历 史 遗 留 养 老 金 债 务 只 是 从 地 方 政 府 转 移 到 中 央 政 府, 使 其 可 以 更 高 效 地 解 决 这 一 问 题 中 国 政 府 对 1997 年 以 后 退 休 职 工 的 养 老 保 险 债 务 现 在 也 存 在, 只 不 过 没 有 相 应 的 资 金 支 持 或 正 式 的 记 录 这 些 建 议 将 使 目 前 隐 性 的 养 老 保 险 债 务 显 性 化 Photo: Flickr/Michael Elleray 当 养 老 保 险 债 务 显 性 化 后, 中 国 的 政 府 官 员 可 以 更 清 楚 地 看 到 这 一 问 题 的 严 重 性, 以 及 为 何 这 一 问 题 必 须 在 近 期 加 以 解 决 与 此 同 时, 政 府 官 员 应 当 意 识 到, 如 果 正 确 实 施, 这 些 建 议 可 以 基 本 消 除 2017 年 以 后 累 积 的 没 有 前 期 资 金 支 持 的 所 有 养 老 保 险 债 务 那 些 养 老 保 险 的 前 期 资 金 将 大 部 分 由 单 位 和 职 工 缴 费 所 支 持 这 些 资 金 将 放 在 单 独 的 统 筹 账 户, 由 下 面 所 讨 论 的 专 家 来 投 资 政 策 组 合 4: 建 立 更 好 的 长 期 投 资 工 具 虽 然 中 国 是 一 个 储 蓄 大 国, 但 老 百 姓 缺 乏 多 样 化 的 投 资 工 具 改 革 可 以 包 括 以 下 内 容 : 国 家 社 会 保 障 基 金 理 事 会 ( 社 保 基 金 ) 应 当 投 资 养 老 保 险 资 产 由 于 目 前 养 老 保 险 资 金 的 投 资 回 报 率 较 低, 如 果 不 提 高 缴 费 水 平, 就 很 难 提 供 足 够 的 养 老 金 收 入 因 此, 在 2017 年 以 后, 中 国 政 府 可 以 把 所 有 养 老 保 险 缴 费 在 国 家 层 面 放 入 两 个 不 同 的 统 筹 账 户, 一 个 是 单 位 缴 费 账 户, 一 个 是 职 工 缴 费 账 户, 并 指 定 社 保 基 金 作 为 这 两 个 统 筹 账 户 的 主 要 投 资 人, 在 承 担 审 慎 风 险 的 基 础 上, 获 得 高 于 银 行 存 款 的 回 报 社 保 基 金 已 经 拥 有 一 支 有 经 验 的 专 业 投 资 团 队, 而 且 可 以 投 资 海 外 证 券 例 如, 社 保 基 金 最 近 开 展 了 一 个 试 点 项 目, 开 始 使 用 广 东 省 个 人 12

15 账 户 的 1000 亿 元 (160 亿 美 元 ) 进 行 投 资 具 体 而 言, 社 保 基 金 应 当 建 立 一 个 平 衡 的 基 金, 其 中 一 半 资 产 用 于 投 资 多 元 化 的 优 质 中 国 债 券 组 合, 包 括 民 营 部 门 和 政 府 债 券, 而 另 一 半 则 广 泛 投 资 全 球 股 票 组 合, 包 括 相 当 比 例 的 中 国 股 票 这 一 平 衡 的 基 金 在 承 担 合 理 风 险 的 基 础 上, 应 当 提 供 高 于 银 行 存 款 的 回 报 与 此 同 时, 社 保 基 金 用 养 老 保 险 账 户 的 资 金 投 资 中 国 的 股 票 和 债 券, 可 以 加 速 中 国 资 本 市 场 的 长 期 发 展, 这 也 许 会 为 建 立 一 个 更 加 理 性 而 不 是 以 短 线 投 资 为 主 的 中 国 股 市 创 造 条 件 扩 大 对 企 业 年 金 的 税 收 补 贴 中 国 还 必 须 建 立 养 老 保 险 储 蓄 的 第 二 支 柱 : 即 个 人 通 过 单 位 提 供 的 养 老 保 险 计 划, 进 行 有 税 收 补 贴 的 储 蓄 前 面 也 提 到 过, 单 位 可 以 代 表 员 工 设 立 一 个 投 资 工 具, 即 企 业 年 金 但 是, 目 前 采 纳 这 种 计 划 的 单 位 非 常 少, 主 要 原 因 是 税 收 补 贴 不 足 为 了 鼓 励 更 多 的 职 工 参 加 企 业 年 金, 中 国 政 府 应 当 增 加 相 关 的 税 收 激 励 例 如, 单 位 缴 费 可 以 用 于 抵 扣 税 收, 而 职 工 缴 费 可 以 从 应 税 收 入 中 扣 除, 等 退 休 后 再 征 税 这 些 税 收 激 励 应 当 是 有 条 件 的, 即 账 户 里 的 资 金 必 须 长 期 投 资, 例 如 年 此 外, 政 府 官 员 应 当 重 新 考 虑 对 企 业 年 金 计 划 严 格 的 投 资 限 制 虽 然 税 收 激 励 会 带 来 一 定 的 财 政 成 本, 但 这 是 鼓 励 单 位 为 职 工 提 供 更 有 吸 引 力 的 企 业 年 金 计 划 所 必 需 的 企 业 年 金 的 参 与 率 提 高 不 仅 可 以 增 加 补 充 的 养 老 储 蓄, 而 且 可 以 培 养 一 批 长 期 投 资 者, 从 而 帮 助 中 国 股 市 从 交 易 型 转 为 投 资 型 13

16 尾 注 年 度 人 力 资 源 和 社 会 保 障 事 业 发 展 统 计 公 报,2013 年 5 月, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部, 网 址 年 全 国 人 大 吴 邦 国 讲 话, 网 址 3 World Population Prospects: The 2012 Revisions, 2013, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, Population Estimates and Projection Section, accessed at FINDINGS.pdf. 4 Peak Toil, The Economist, January 26, 2013, accessed at china/ first-two-articles-about-impact-chinas-one-child-policy-we-look-shrinking. 5 World Bank Population Estimates and Projections, accessed at hnp/popestimates. 6 国 务 院 关 于 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 关 系 转 移 接 续 暂 行 办 法, 国 务 院,2009 年 12 月, 网 址 7 China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative Society, World Bank and Development Research Center of the State Council, accessed at news/feature/2012/02/27/china-2030-executive-summary. 8 Chan, Kam Wing, The Chinese Hukou System, Eurasian Geography and Economics, 2009, 50, No. 2, pp , accessed at mtt%20research/role%20of%20gov/anca_chinese%20hukou%20system%20at%2050.pdf. 9 农 村 养 老 保 险 计 划 的 自 愿 缴 费 金 额 从 100 元 到 500 元 (16-81 美 元 ) 不 等 ; 城 镇 养 老 保 险 计 划 的 自 愿 缴 费 金 额 从 100 元 到 1000 元 ( 美 元 ) 不 等 10 缴 纳 养 老 保 险 费 的 比 例 是 企 业 职 工 工 资 总 额 的 28%, 最 高 不 得 高 于 城 市 平 均 工 资 的 三 倍 例 如, 如 果 上 海 市 的 平 均 工 资 是 每 年 2700 元 (440 美 元 ), 职 工 缴 纳 养 老 保 险 费 的 比 例 最 高 不 得 高 于 8100 元 (1320 美 元 ) 11 Zuo Xuejin, Designing Fiscally Sustainable and Equitable Pension Systems in China, presentation at IMF OAP/FAD Conference, Tokyo, January 9-10, 2013, accessed at

17 12 与 斯 图 亚 特 莱 基 的 访 谈,2013 年 7 月 年 全 国 社 会 保 险 情 况, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部,2013 年 6 月 19 日, 网 址 mohrss.gov.cn/syrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201306/t _ htm 14 现 在 企 业 年 金 基 金 必 须 将 至 少 5% 而 不 是 20% 的 资 产 用 于 投 资 货 币 市 场 工 具 参 见 拓 宽 企 业 年 金 投 资 范 围 的 通 知, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部, 网 址 SHBXJDSzhengcewenjian/201304/t _95729.htm 15 World Bank Population Estimates and Projections, accessed at hnp/popestimates. 16 Tien, HY, Wan Xi Shao: How China Meets its Population Problem, International Family Planning Perspectives, v. 6, n. 2, June 1980, pp , accessed at 17 计 划 生 育 政 策 少 生 4 亿 人, 人 民 日 报,2011 年 10 月 28 日, 网 址 亿 中 国 人 是 怎 么 少 生 的, 中 国 改 革,2010 年 6 月 29 日, 网 址 19 Chan, Kam Wing, China, Internal Migration, Immanuel Ness and Peter Bellwood (eds.), The Encyclopedia of Global Human Migration, Blackwell Publishing, February 2013, accessed at 20 Johnson, Ian, China s Great Uprooting: Moving 200 Million into Cities, New York Times, June 15, 2013, accessed at 21 个 体 户 和 微 小 企 业 ( 少 于 10 个 员 工 ) 职 工 一 般 可 以 缴 纳 工 资 的 20% 而 不 是 28% 作 为 养 老 保 险 22 Ebbers, Haico, Rudolf Hagendijk, and Harry Smorenberg, China s Pension System, Europe- China Institute, Nyenrode Business Universiteit, accessed at docs/page/mn_corporate_2011/content_mn/pdf_bijlagen/papers_en_ RAPPORTEN/POSITION%20PAPER%20CHINA%27S%20PENSION%20SYSTEM.PDF. 23 为 了 计 算 方 便, 我 假 设 持 续 复 利 24 Historical prices from Yahoo! Finance.

18 25 Zhu, Grace, Chinese Banks Cut Back on Wealth-Management Products, Wall Street Journal, May 27, 2013, accessed at html. 26 Magistad, Mary Kay, China Past Due: One Child Policy, PRI s The World, April 29, 2013, accessed at 27 Wee, Sui-lee and Hui Li, In China, Signs that One-Child Policy may be Coming to an End, January 21, 2013, Reuters, accessed at 28 World Bank Population Estimates and Projections, accessed at hnp/popestimates. 29 根 据 新 的 农 村 养 老 保 险 政 策, 男 性 和 女 性 的 正 常 退 休 年 龄 是 60 岁 30 World Population Prospects: The 2012 Revisions, 2013, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, Population Estimates and Projection Section, accessed at 31 World Bank Population Estimates and Projections, accessed at hnp/popestimates. 32 未 加 权 平 均 值 See Statistics on Average Effective Age and Official Age of Retirement in OECD Countries, OECD, accessed at ageingandemploymentpolicies-statisticsonaverageeffectiveageofretirement.htm. 33 国 务 院 关 于 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 关 系 转 移 接 续 暂 行 办 法, 国 务 院,2009 年 12 月, 网 址 34 与 斯 图 亚 特 莱 基 的 访 谈,2013 年 7 月 35 为 了 提 高 低 收 入 人 群 的 养 老 保 险 待 遇, 政 府 已 经 为 所 有 参 保 人 员 提 供 了 每 年 的 缴 费 补 贴, 然 后, 在 退 休 以 后, 还 为 参 加 新 型 农 村 养 老 保 险 和 城 镇 非 就 业 居 民 养 老 保 险 的 人 员 每 年 额 外 提 供 660 元 (~100 美 元 ) 的 补 助 See Zuo Xuejin, Designing Fiscally Sustainable and Equitable Pension Systems in China, presentation at IMF OAP/FAD Conference, Tokyo, January 9-10, 2013, accessed at

19 36 Chan, Kam Wing, China: Internal Migration, Immanuel Ness and Peter Bellwood (eds.), The Encyclopedia of Global Human Migration, Blackwell Publishing, February 4, See also 朱 剑 红, 2012 年 全 国 农 民 工 监 测 调 查 报 告 : 我 国 农 民 工 总 数 超 2.69 亿, 人 民 日 报,2013 年 5 月 28 日, 网 址 See also Song, Sophie, China Now Has More Than 260 Million Migrant Workers Whose Average Monthly Salary Is 2,290 Yuan ($374.09), International Business Times, May 28, 2013, accessed at 37 Rabinovitch, Simon, China s Forex Reserves Reach $3.4 tn, April 11, 2013, Financial Times, accessed at html#axzz2xkyfp5gm. 38 See IMF Country Report No. 13/211, July 2013, accessed at ft/scr/2013/cr13211.pdf. 这 一 比 率 的 估 算 差 异 较 大, 主 要 取 决 于 对 公 共 债 务 的 准 确 定 义 年, 中 国 宣 布 将 所 有 国 企 首 次 公 开 上 市 募 集 资 金 的 10% 划 拨 给 社 保 基 金, 但 这 一 范 围 后 来 很 快 改 为 中 国 国 企 在 海 外 首 次 公 开 上 市 募 集 的 资 金 See Leckie, Stuart and Ning Pan, A Review of the National Social Security Fund in China, Pensions (2007), v. 12, pp

20 保 尔 森 基 金 会 政 策 备 忘 录 简 介 保 尔 森 基 金 会 政 策 备 忘 录 收 录 的 是 内 容 详 实 风 格 简 洁 的 短 文 每 一 期 备 忘 录 均 由 相 关 领 域 专 家 执 笔, 探 讨 的 是 与 保 尔 森 基 金 会 工 作 目 标 相 关 的 某 一 特 定 领 域 中 的 公 共 政 策 挑 战 保 尔 森 基 金 会 政 策 备 忘 录 提 供 对 政 策 挑 战 的 背 景 介 绍 与 分 析, 但 是 更 重 要 的 是 为 政 府 企 业 和 其 他 能 够 促 成 切 实 且 积 极 的 政 策 改 变 的 对 象 提 供 现 实 具 体 和 可 行 的 应 对 方 案 保 尔 森 基 金 会 政 策 备 忘 录 的 内 容 为 作 者 个 人 观 点

21 保 尔 森 基 金 会 简 介 保 尔 森 基 金 会 是 由 美 国 前 任 财 政 部 长 高 盛 集 团 前 董 事 长 兼 首 席 执 行 官 亨 利 M 保 尔 森 先 生 于 2011 年 创 立 设 于 芝 加 哥 大 学 的 一 所 独 立 的 非 党 派 机 构, 其 宗 旨 为 促 进 全 球 经 济 的 可 持 续 发 展 与 环 境 的 保 护 基 金 会 恪 守 的 理 念 是 只 要 世 界 的 主 要 国 家 能 够 通 过 优 势 互 补 开 展 合 作, 那 么 全 球 最 紧 迫 的 经 济 和 环 境 挑 战 便 可 迎 刃 而 解 有 鉴 于 此, 保 尔 森 基 金 会 初 期 工 作 主 要 针 对 世 界 上 最 大 的 两 大 经 济 体 能 源 消 费 大 国 和 碳 排 放 大 国, 即 美 国 和 中 国 如 果 中 美 两 国 能 够 相 向 而 行, 许 多 重 大 的 经 济 和 环 境 挑 战 便 可 通 过 更 有 效 及 更 高 效 的 方 式 得 以 解 决 我 们 的 目 标 具 体 而 言, 保 尔 森 基 金 会 的 国 际 合 作 项 目 旨 在 实 现 以 下 三 大 目 标 : 促 进 能 够 创 造 就 业 的 经 济 活 动, 包 括 中 国 对 美 投 资 ; 支 持 城 镇 化 发 展, 包 括 促 进 环 保 政 策 的 优 化 ; 培 养 在 国 际 关 注 问 题 上 的 负 责 任 的 行 政 部 门 领 导 力 与 最 佳 商 业 实 践 我 们 的 项 目 保 尔 森 基 金 会 的 项 目 旨 在 促 进 政 府 政 策 制 定 者 公 司 高 管 以 及 国 际 知 名 经 济 商 业 能 源 和 环 境 的 专 家 开 展 合 作 我 们 既 是 智 库 也 是 行 动 库 我 们 促 成 现 实 世 界 经 验 的 分 享 与 务 实 解 决 方 案 的 实 施 保 尔 森 基 金 会 的 项 目 与 倡 议 主 要 针 对 五 大 领 域 : 可 持 续 城 镇 化 跨 境 投 资 行 政 部 门 领 导 力 与 创 业 精 神 环 境 保 护 政 策 外 展 与 经 济 研 究 基 金 会 还 为 芝 加 哥 大 学 的 在 校 生 提 供 实 习 机 会, 并 与 芝 大 合 作, 为 来 自 世 界 各 地 的 杰 出 的 学 者 提 供 思 想 传 播 的 平 台

22 The Paulson Institute All Rights Reserved 5711 South Woodlawn Avenue Chicago, IL paulsoninstitute.org