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1 1. 简 介 : 中 国 政 府 组 织 概 况 中 国 地 方 政 府 的 组 织 及 财 政 Local government organization and finance in China 乔 宝 云 (Baoyun Qiao) 沙 安 文 (Anwar Shah) 中 国 不 仅 被 世 人 誉 为 人 类 的 诞 生 地 之 一, 同 时 也 是 世 界 文 明 的 重 要 发 源 地 有 记 载 的 中 国 历 史 可 追 溯 到 史 前 时 期, 不 过, 现 代 中 国 的 开 端 被 认 为 是 1949 年 10 月 1 日 毛 泽 东 宣 告 中 华 人 民 共 和 国 的 正 式 成 立 位 于 亚 洲 东 南 部 的 中 华 人 民 共 和 国, 是 世 界 上 人 口 最 多 的 国 家 (2006 年 人 口 总 数 为 13 亿 ), 其 国 土 面 积 位 居 世 界 第 三 (960 万 平 方 公 里 ), 仅 次 于 俄 罗 斯 和 加 拿 大 宪 法 规 定, 中 国 是 个 统 一 的 国 家, 并 长 期 奉 行 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 1 从 20 世 纪 80 年 代 起, 中 国 实 际 GDP 的 年 平 均 增 长 率 已 达 10%, 成 为 世 界 主 要 的 出 口 国 之 一 不 过, 由 于 东 部 沿 海 地 区 的 收 入 增 长 率 超 过 了 中 西 部 地 区 的 增 长 率, 造 成 各 省 间 的 收 入 增 长 率 出 现 明 显 差 异 ( 见 表 1) 中 华 人 民 共 和 国 国 家 机 构 : 立 法 机 构 : 全 国 人 民 代 表 大 会 ; 执 行 机 构 : 中 华 人 民 共 和 国 主 席 是 国 家 最 高 领 导 ; 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 由 总 理 负 责, 是 最 高 国 家 行 政 机 关 ; 军 事 机 构 : 中 华 人 民 共 和 国 中 央 军 事 委 员 会 由 国 家 主 席 负 责, 是 最 高 国 家 安 全 机 构 ; 司 法 机 构 : 最 高 人 民 法 院 是 国 家 的 最 高 司 法 机 构 ; 检 察 机 关 : 各 级 人 民 检 察 院 是 国 家 的 法 律 监 督 机 关 最 高 人 民 检 察 院 由 检 察 长 负 责, 是 国 家 最 高 检 查 机 关 中 国 的 政 府 结 构 分 为 五 级, 其 中 以 位 于 首 都 北 京 的 中 央 政 府 作 为 最 高 一 级 ( 见 图 1) 第 二 级 由 省 级 辖 区 组 成, 包 括 22 个 省,4 个 直 辖 市 ( 北 京 重 庆 上 海 和 天 津 ),5 个 自 治 区 ( 广 西 内 蒙 古 宁 夏 西 藏 和 新 疆 ),2 个 特 别 行 政 区 ( 香 港 和 澳 门 ) 以 及 宝 岛 台 湾 省 和 自 治 区 分 为 自 治 州 县 自 治 县 和 市 县 自 治 县 又 分 为 乡 民 族 乡 和 镇 同 时, 直 辖 市 和 较 大 的 市 分 为 区 和 县 此 外, 自 治 州 分 为 县 自 治 县 和 市 2 事 实 上, 地 方 政 府 分 为 4 级 :(1) 省 级 政 府, 由 选 举 产 生 的 省 长 负 责 并 向 国 务 院 直 接 汇 报 工 作 ;(2) 地 区 级 政 府, 行 政 区 划 介 于 省 和 县 之 间 ;(3) 县 级 政 府, 基 层 行 政 区 划 ;(4) 乡 / 镇 级 政 府, 较 大 农 村 的 基 层 行 政 区 划 在 中 国, 村 级 组 织 也 提 供 公 共 服 务, 不 过, 村 级 只 是 社 区 单 位 而 非 政 府 机 构 目 前, 全 国 人 民 代 表 大 会 以 及 国 务 院 在 批 准 建 置 和 区 域 划 分 方 面 的 职 权 分 别 为, 全 国 人 民 代 表 大 会 : 批 准 省 自 治 区 和 直 辖 市 的 建 置 3 ; 国 务 院 : 批 准 省 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 序 言 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 三 十 条 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 六 十 二 条 1

2 自 治 区 直 辖 市 的 区 域 划 分, 批 准 自 治 州 县 自 治 县 市 的 建 置 和 区 域 划 分 4 同 时, 省 级 人 民 政 府 决 定 乡 / 镇 的 建 置 和 区 域 划 分 5 尽 管 宪 法 中 没 有 明 确 说 明, 不 过 中 央 政 府 可 以 撤 消 省 级 地 级 和 县 级 政 府, 省 级 政 府 可 以 撤 消 乡 / 镇 级 政 府 此 外, 中 央 政 府 有 权 撤 销 省 自 治 区 直 辖 市 国 家 权 力 机 关 制 定 的 同 宪 法 法 律 和 行 政 法 规 相 抵 触 的 地 方 性 法 规 和 决 议 ; 改 变 或 者 撤 销 地 方 各 级 国 家 行 政 机 关 的 不 适 当 的 决 定 和 命 令 6 根 据 宪 法 规 定, 省 地 区 ( 市 ) 县 和 乡 / 镇 各 级 全 国 人 大 和 人 民 政 府 分 别 代 表 地 方 国 家 权 力 机 关 和 权 力 执 行 机 关 各 级 政 府 的 党 组 织, 通 过 建 立 党 委 会 行 使 其 监 督 职 能 地 方 政 党 领 导 由 上 级 党 委 任 命, 并 负 责 向 上 级 党 委 汇 报 工 作 上 级 政 府 有 权 任 命 下 级 政 府 的 执 行 者 和 委 员 会 成 员 不 过, 这 种 任 命 必 须 通 过 地 方 人 大 的 批 准, 同 时, 人 大 代 表 是 由 全 体 公 民 选 举 产 生 的 与 政 府 结 构 相 对 应, 中 国 财 政 体 制 分 为 五 级 中 央 政 府 仅 确 定 财 政 体 制, 地 方 政 府 负 责 计 划 并 实 施 即 符 合 国 家 法 律 法 规, 又 满 足 地 方 需 要 的 政 策 此 外, 在 确 定 支 出 重 点 等 方 面, 各 级 政 府 也 享 有 很 大 的 自 主 权, 例 如, 经 地 方 人 大 批 准, 地 方 政 府 便 可 以 享 有 独 立 的 财 政 预 算 中 央 政 府 规 定 中 央 和 各 省 政 府 之 间 的 财 政 关 系 为 直 属 关 系 7, 而 中 央 和 省 级 以 下 政 府 之 间 无 财 政 关 系 在 统 一 的 税 收 体 制 下, 税 基 由 中 央 政 府 分 配 给 中 央 和 各 级 政 府, 并 由 中 央 政 府 决 定 各 级 政 府 的 支 出 责 任 同 时, 省 级 以 下 各 级 政 府 的 财 政 关 系 由 省 级 政 府 决 定 尽 管 实 际 情 况 多 种 多 样, 各 级 政 府 间 的 财 政 关 系 可 以 归 纳 为 两 种 模 式 :(1) 省 管 县 模 式 : 即 省 级 政 府 直 接 管 理 地 级 ( 市 ) 和 县 级 政 府, 省 级 政 府 同 地 级 ( 市 ) 和 县 级 政 府 之 间 在 税 收 分 配 支 出 分 配, 借 贷, 预 算 分 配 和 调 整 等 方 面 都 有 直 接 的 关 系 这 种 模 式 更 加 体 现 分 权, 而 且 地 级 ( 市 ) 和 县 级 政 府 之 间 没 有 财 政 关 系 截 止 到 2005 年 年 底, 除 北 京 上 海 天 津 和 重 庆 四 个 直 辖 市, 大 连 青 岛 深 圳 厦 门 和 宁 波 5 个 计 划 单 列 市 ( 无 地 级 政 府 ) 以 外, 采 用 这 种 模 式 的 省 份 还 有 浙 江 安 徽 湖 北 黑 龙 江 福 建 海 南 和 宁 夏 (2) 市 管 县 模 式 : 省 级 政 府 和 地 级 ( 市 ) 政 府 间 有 财 政 关 系, 包 括 税 收 分 配 支 出 分 配, 借 贷 和 预 算 分 配 等 ; 不 过 在 这 种 模 式 下, 省 级 政 府 与 县 级 政 府 之 间 没 有 财 政 关 系 除 那 些 采 用 省 管 县 模 式 的 省 份 外, 其 他 省 均 采 用 这 种 模 式 中 央 政 府 鼓 励 省 管 县 模 式, 并 希 望 在 不 久 的 将 来 有 更 多 的 省 份 可 以 加 入 到 其 中 大 部 分 的 镇 政 府 都 有 各 自 独 立 的 财 政 预 算 不 过, 有 的 县 政 府 亦 采 用 县 管 乡 的 模 式, 这 是 因 为 在 一 些 较 贫 困 地 区, 中 央 政 府 希 望 通 过 减 少 政 府 管 理 人 员 和 降 低 政 府 权 限 来 提 高 政 府 办 公 效 率 这 样 一 来, 镇 政 府 就 不 再 是 一 个 有 效 的 预 算 单 位, 其 财 政 交 由 县 政 府 直 接 管 理 2. 地 方 政 府 的 支 出 职 责 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 八 十 九 条 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 一 百 零 七 条 参 见 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 六 十 七 和 八 十 九 条 大 连 青 岛 深 圳 厦 门 和 宁 波 5 个 计 划 单 列 市 在 财 政 上 被 视 为 省 级 政 府 2

3 1993 年, 国 务 院 在 执 行 有 关 分 税 制 (TSS) 的 规 定 中 明 确 指 出, 中 央 人 民 政 府 主 要 负 责 国 家 安 全 国 际 事 务 党 中 央 及 其 行 政 机 关 的 运 转 费 用 调 节 国 民 经 济 结 构 协 调 区 域 发 展 调 控 宏 观 经 济 和 其 他 方 面 的 需 要 主 要 包 括 : 国 防 武 装 警 察 部 队 支 出 外 交 外 事 中 央 政 府 行 政 管 理 支 出 中 央 融 资 的 资 本 投 资 中 央 企 业 技 术 革 新 和 开 发 新 产 品 试 制 费 支 援 农 业 生 产 支 出 债 务 支 出 文 教, 科 学, 卫 生 事 业 费 政 策 性 补 贴 支 出 和 其 他 支 出 有 关 开 支 省 级 和 省 级 以 下 地 方 政 府 则 主 要 负 责 当 地 党 政 机 关 的 运 转 费 用 和 当 地 社 会 经 济 发 展 的 需 求 主 要 包 括 : 地 方 党 政 机 关 的 运 营 费 用 地 方 经 济 发 展 的 需 求 武 装 警 察 和 民 兵 的 部 分 运 营 费 用 地 方 融 资 的 资 本 投 资 地 方 企 业 技 术 革 新 和 开 发 新 产 品 试 制 费 支 援 农 业 生 产 支 出 城 市 维 护 建 设 支 出 地 方 文 化 教 育 和 医 疗 卫 生 政 策 性 补 贴 支 出 和 其 他 支 出 有 关 开 支 省 以 下 政 府 的 财 政 分 配 职 责 由 省 级 地 方 政 府 承 担 虽 然 省 与 省 之 间 的 支 出 职 责 分 配 有 所 不 同, 不 过 通 常 的 做 法 是 中 央 政 府 规 定 的 地 方 职 责 适 用 于 各 级 政 府 从 根 本 上 说, 各 级 地 方 政 府 的 主 要 的 支 出 责 任 有 :(a) 地 方 党 政 机 关 日 常 的 运 营 费 用 ;(b) 地 方 的 社 会 和 公 共 服 务, 如 教 育 公 共 安 全 卫 生 保 健 社 会 保 障 住 房 以 及 其 他 地 方 / 城 市 服 务 ;(c) 地 方 经 济 发 展 ;(d) 地 方 工 业 政 策 纯 地 方 职 责 主 要 包 括 城 市 维 护 和 建 设 环 境 保 护 城 市 供 水 和 社 区 服 务, 并 将 这 些 职 责 指 派 给 地 级, 县 级 和 乡 / 镇 级 政 府 ( 参 见 表 2) 事 实 上, 由 于 中 国 多 级 政 府 的 支 出 分 配, 使 得 政 府 间 的 支 出 责 任 并 不 明 晰 公 共 服 务 的 主 要 职 责 实 际 上 是 由 地 方 政 府, 尤 其 是 省 级 以 下 地 方 政 府 来 承 担 的 大 部 分 诸 如 教 育 和 卫 生 保 健 的 公 共 服 务 是 由 县 级 以 及 县 级 以 下 各 级 地 方 政 府 来 承 担 的, 而 其 他 一 些 像 社 会 保 障 之 类 的 公 共 服 务 则 归 于 省 级 和 地 级 政 府 负 责 另 外, 地 方 政 府 也 会 承 担 部 分 中 央 政 府 的 职 能, 如 国 防 和 国 际 事 务 ( 参 见 表 3) (a) 教 育 教 育 职 责 主 要 由 地 方 政 府 来 承 担 2003 年 政 府 在 教 育 方 面 的 支 出 总 额 为 356 亿 美 元, 其 中 地 方 教 育 支 出 额 为 327 亿 美 元, 占 总 比 91.8% 一 般 来 讲, 中 国 的 教 育 被 分 为 基 础 教 育 高 等 教 育 和 职 业 教 育 三 大 类 其 中 职 业 教 育 已 基 本 市 场 化 8 基 础 教 育 包 括 九 年 制 义 务 教 育 中 央 政 府 不 仅 决 定 教 育 政 策 和 教 育 发 展 规 划, 而 且 有 责 任 设 立 特 殊 教 育 基 金 为 贫 困 地 区 少 数 民 族 地 区 的 基 础 教 育 以 及 高 等 教 育 提 供 补 助 同 时, 省 级 政 府 负 责 基 础 教 育 事 业 的 总 体 规 划, 并 为 各 县 提 供 帮 助, 满 足 他 们 在 教 育 方 面 所 需 经 常 性 开 支 实 际 实 施 义 务 教 育 的 责 任 在 城 市 由 市 或 较 大 市 的 区 在 农 村 由 县 承 担 2003 年 县 级 以 及 县 级 以 下 地 方 政 府 的 教 育 支 出 为 212 亿 美 元, 大 约 占 政 府 教 育 支 出 总 额 的 60% 由 于 贫 困 乡 村 的 教 育 条 件 较 差, 农 村 基 础 教 育 成 为 中 央 政 府 近 几 年 来 比 较 关 注 的 问 题 2003 年 9 月 在 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 农 村 教 育 工 作 的 决 定 中, 加 大 了 中 央 政 府 在 基 础 教 育 上 的 支 出 决 定 明 确 指 出 中 央 政 府 和 各 级 地 方 政 府 要 共 同 资 助 家 庭 经 济 困 难 学 生 的 书 费 学 费 和 杂 费, 并 为 农 村 中 小 学 校 舍 的 维 护 改 造 和 建 设 提 供 必 要 的 补 贴 ( 简 称 两 免 一 补 ) 中 央 政 府 和 各 级 政 府 根 据 2003 年 的 决 定 开 始 设 立 中 小 学 专 项 助 学 金, 到 2007 年, 争 取 全 国 农 村 义 务 教 育 阶 段 家 庭 经 济 困 难 的 学 生 都 能 享 受 到 两 免 一 补 8 参 见 1994 年 7 月 颁 布 的 国 务 院 有 关 中 国 教 育 改 革 和 发 展 纲 要 实 施 意 见 3

4 高 等 教 育 的 支 出 职 责 与 初 级 教 育 有 所 不 同 在 中 国, 私 立 大 学 所 占 的 比 重 很 小, 而 且 主 要 注 重 职 业 培 训 方 面 的 教 育, 所 以 通 常 被 认 为 不 如 公 立 大 学 公 立 大 学 又 被 分 成 两 类, 一 类 隶 属 于 中 央 政 府, 另 一 类 隶 属 于 地 方 政 府, 因 此, 有 关 高 等 教 育 的 支 出 责 任 就 由 中 央 政 府 和 省 级 地 方 政 府 共 同 分 担 中 央 政 府 负 责 制 定 高 等 教 育 的 国 家 发 展 计 划, 并 确 保 各 高 等 教 育 机 构 都 隶 属 于 其 控 制 范 围 之 内, 而 省 级 地 方 政 府 的 责 任 为 制 度 省 级 高 等 教 育 发 展 计 划, 同 样, 也 要 确 保 各 高 等 教 育 组 织 直 接 隶 属 于 中 央 政 府 的 控 制 范 围 内 (b) 卫 生 保 健 中 央 政 府 继 续 承 担 政 府 在 卫 生 保 健 方 面 的 职 责, 并 要 求 中 央 及 地 方 政 府 在 卫 生 保 健 上 的 支 出 增 幅 高 于 政 府 预 算 支 出 的 增 幅 9 在 实 际 工 作 中, 卫 生 保 健 的 责 任 主 要 由 在 地 方 政 府 承 担, 特 别 是 县 级 以 及 县 级 以 下 地 方 政 府 2003 年, 政 府 卫 生 保 健 支 出 总 额 为 94 亿 美 元, 其 中 地 方 政 府 卫 生 保 健 支 出 额 为 91 亿 美 元, 占 总 比 的 97.2% 值 得 一 提 的 是, 县 级 以 及 县 级 以 下 地 方 政 府 卫 生 保 健 支 出 达 到 40 亿 美 元, 占 总 比 的 42.6% 政 府 卫 生 保 健 职 责 主 要 集 中 在 农 村, 因 为 70% 的 中 国 人 口 居 住 在 农 村 2002 年 10 月, 中 共 中 央 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 农 村 卫 生 工 作 的 决 定 明 确 指 出 各 级 政 府 在 卫 生 保 健 工 作 中 的 职 责 中 央 政 府 负 责 制 定 农 村 公 共 卫 生 基 本 项 目 和 总 体 规 划, 省 级 地 方 政 府 负 责 制 定 这 些 计 划 的 实 施 方 案, 而 县 ( 市 ) 级 地 方 政 府 就 具 体 组 织 实 施, 全 面 落 实 农 村 公 共 卫 生 各 项 任 务 特 别 是 对 一 些 较 贫 困 地 区, 中 央 政 府 还 要 加 强 重 大 传 染 病 地 方 病 以 及 职 业 病 的 预 防 和 控 制 工 作 省 级 地 方 政 府 由 责 任 为 县 ( 市 ) 级 的 公 共 卫 生 事 业 提 供 必 要 的 补 贴, 并 支 付 计 划 内 接 种 疫 苗 的 成 本 费 用 ; 县 ( 市 ) 级 地 方 政 府 负 责 落 实 中 央 对 于 农 村 公 共 卫 生 事 业 所 制 定 的 各 项 任 务 2003 年 1 月 开 始 试 行 的 全 国 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 加 大 了 中 央 政 府 在 卫 生 事 业 方 面 的 责 任 从 2003 年 起, 中 央 财 政 对 中 西 部 地 区 除 市 区 以 外 的 参 加 新 型 合 作 医 疗 的 农 民 每 年 按 人 均 1.2 美 元 安 排 合 作 医 疗 补 助 金, 地 方 财 政 对 参 加 新 型 合 作 医 疗 的 农 民 补 助 每 年 不 低 于 人 均 1.2 美 元 不 过, 具 体 补 助 标 准 还 未 明 确 提 出, 只 是 由 省 级 地 方 政 府 确 定 (c) 社 会 保 障 社 会 保 障 主 要 由 地 方 政 府 负 责 2003 年, 政 府 社 会 保 障 支 出 总 额 为 153 亿 美 元, 其 中 地 方 政 府 社 会 保 障 支 出 额 为 135 亿 美 元, 占 总 比 89% 目 前 社 会 保 障 的 主 要 支 出 是 确 保 城 市 居 民 最 低 生 活 标 准, 由 于 我 国 农 村 居 民 大 都 未 被 纳 入 现 有 的 社 会 保 障 系 统 中, 因 此 省 级 和 地 级 政 府 要 比 县 级 以 及 县 级 以 下 地 方 政 府 承 担 更 多 的 责 任 2003 年, 省 级 和 地 级 政 府 的 社 会 保 障 支 出 总 额 分 别 为 60 亿 美 元 和 48 亿 美 元, 占 总 比 份 额 分 别 为 39% 和 32%; 而 县 级 和 县 级 以 下 地 方 政 府 的 社 会 保 障 支 出 总 额 为 27 亿 美 元, 占 总 比 17.6% (d) 资 本 投 资 9 参 见 1997 年 1 月 颁 布 的 中 共 中 央 国 务 院 关 于 卫 生 改 革 和 发 展 的 决 定 4

5 资 本 投 资 由 中 央 和 地 方 政 府 共 同 负 担, 而 且 他 们 在 其 中 都 起 着 重 要 作 用, 即 : 政 府 的 行 政 级 别 越 高, 其 职 责 也 越 重 要 2003 年, 中 央 政 府 在 资 本 投 资 的 支 出 总 额 为 185 亿 美 元, 占 政 府 资 本 投 资 支 出 总 额 的 42%; 省 级 地 级 县 级 地 方 政 府 的 资 本 投 资 支 出 额 分 别 为 231 亿 美 元 218 亿 美 元 和 107 亿 美 元, 分 别 占 政 府 资 本 投 资 支 出 总 额 的 23.1% 21.8% 和 10.7% (e) 农 业 发 展 农 业 发 展 主 要 由 地 方 政 府 负 责 农 业 是 中 国 政 府 最 重 要 的 工 作 任 务 之 一, 因 为 中 国 有 超 过 70% 的 劳 动 力 都 在 直 接 从 事 与 农 业 生 产 相 关 的 工 作 总 体 来 讲, 县 级 和 县 级 以 上 地 方 政 府 主 要 负 责 他 们 管 辖 区 域 内 的 相 关 农 业 工 作 以 及 与 农 产 品 服 务 和 管 理 有 关 的 工 作, 尤 其 是 为 农 业 发 展 育 林 和 特 殊 项 目 的 建 造 提 供 各 项 农 业 专 项 基 金, 这 些 特 殊 项 目 包 括 : 水 力 专 项 建 设 农 业 科 技 研 发 和 旨 在 提 高 农 业 发 展 的 农 业 教 育 等 同 时, 中 央 政 府 主 要 负 责 全 国 范 围 内 的 农 业 工 作 以 及 与 农 产 品 服 务 和 管 理 相 关 的 农 业 工 作, 特 别 要 逐 步 提 高 农 业 投 入 的 总 体 水 平 国 家 财 政 每 年 对 农 业 总 投 入 的 增 长 幅 度 应 高 于 国 家 财 政 经 常 性 收 入 的 增 长 幅 度 10 实 际 上, 主 要 的 农 业 发 展 职 责 是 由 县 级 以 及 县 级 以 下 的 地 方 政 府 来 承 担 的 2003 年, 政 府 在 农 业 发 展 方 面 的 支 出 总 额 为 138 亿 美 元, 其 中 地 方 政 府 用 于 农 业 发 展 的 支 出 额 为 122 亿 美 元, 占 总 比 88.1% 特 别 指 出 的 是, 县 级 和 县 级 以 下 地 方 政 府 在 农 业 发 展 方 面 的 支 出 达 到 68 亿 美 元, 占 政 府 农 业 总 支 出 的 50% 有 关 地 方 政 府 职 责 及 其 相 对 重 要 性 参 见 表 4 政 府 职 员 的 分 配 目 前, 政 府 的 人 事 分 配 显 示 出 高 度 分 权, 而 且 从 表 5 中 可 以 看 出 绝 大 部 分 的 公 务 员 都 集 中 在 较 低 层 的 政 府 部 门 通 常, 大 部 分 的 公 共 服 务 都 是 由 各 级 政 府 单 独 提 供 的 按 照 融 资 渠 道 的 不 同, 政 府 组 织 可 以 分 为 两 大 类 第 一 类 是 完 全 由 预 算 内 资 金 进 行 融 资, 如 党 政 组 织 以 及 绝 大 多 数 的 地 方 党 政 机 关, 这 一 类 政 府 组 织 所 提 供 的 公 共 服 务 没 有 市 场 竞 争 不 过, 一 些 东 部 沿 海 地 区 正 在 尝 试 通 过 市 场 竞 争, 从 外 部 购 进 地 方 公 共 安 全 等 服 务 来 降 低 成 本 虽 然 进 行 这 种 尝 试 的 地 区 非 常 有 限, 但 是 这 种 做 法 在 中 国 已 经 引 起 了 争 论 第 二 类 的 资 金 来 源 部 分 来 自 预 算 内 资 金, 这 类 组 织 机 构 可 以 获 得 一 次 性 拨 款, 或 得 到 与 所 提 供 服 务 相 匹 配 的 经 费, 如 公 共 事 业 服 务 ; 或 是 在 提 供 诸 如 公 立 学 校 和 公 立 医 院 等 服 务 时, 得 到 用 于 弥 补 收 支 缺 口 的 拨 款 对 于 这 些 组 织 机 构 来 说, 市 场 竞 争 是 有 限 的 总 之, 各 级 政 府 之 间 存 在 着 广 泛 的 多 级 支 出 划 分, 而 且 基 础 公 共 服 务 的 支 出 职 责 已 明 显 被 下 放 到 各 级 地 方 政 府, 特 别 是 县 级 和 县 级 以 下 的 地 方 政 府 3 地 方 税 收 3.1 地 方 政 府 的 税 收 和 费 用 10 参 见 1993 年 7 月 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 农 业 法 5

6 中 国 的 税 收 立 法 权 归 属 于 中 央 政 府 一 些 地 区, 特 别 是 较 贫 穷 地 区 的 税 收 分 配, 仍 然 被 认 为 是 吃 饭 财 政 或 用 来 维 持 地 方 党 政 机 关 的 营 运 费 用 地 方 政 府 无 权 自 主 决 定 税 基 或 税 率 也 就 是 说, 根 据 现 有 体 制 无 论 是 计 税 基 数 的 定 义 还 是 各 种 税 率 的 决 定, 地 方 政 府 都 没 有 自 治 权 中 央 政 府 规 定 由 地 方 政 府 征 收 并 作 为 地 方 税 收 的 税 种 包 括 : 城 市 维 护 建 设 税 车 辆 购 置 税 农 业 牧 业 税 特 产 税 契 税 房 产 税 教 育 附 加 费 印 花 税 污 染 税 城 镇 土 地 使 用 税 耕 地 占 用 税 资 源 税 土 地 增 值 税 车 船 使 用 税 固 定 资 产 投 资 税 屠 宰 税 和 筵 席 税 等 等 地 方 政 府 可 以 自 行 决 定 筵 席 税 和 屠 宰 税 的 税 率, 在 选 择 城 镇 土 地 使 用 税 的 税 率 时, 要 介 于 国 家 规 定 的 最 高 和 最 低 税 率 之 间 一 般 来 说, 与 中 央 税 收 和 共 享 税 收 相 比, 地 方 税 收 的 税 基 范 围 较 窄 且 不 太 稳 定 近 年 来, 地 方 税 收 总 额 占 预 算 收 入 的 比 重 不 足 40% 表 6 总 结 了 地 方 税 收 及 费 用 的 计 税 基 数 税 率 和 相 对 重 要 性 省 以 下 地 方 政 府 间 的 税 收 分 配 由 省 级 政 府 决 定 尽 管 各 省 的 实 际 做 法 不 尽 相 同, 不 过 基 本 分 配 方 法 如 下 : 大 部 分 省 级 政 府 和 地 级 县 级 以 及 乡 / 镇 级 政 府 之 间 仅 分 配 诸 如 城 市 维 护 建 设 税 车 辆 购 置 税 等 主 要 的 地 方 税 收, 其 他 地 方 税 收 在 地 级 县 级 和 乡 / 镇 级 政 府 之 间 分 配 共 享 安 排 通 常 是 根 据 纳 税 企 业 所 属 地 位 来 决 定 的 11 通 常, 政 府 的 行 政 级 别 越 低, 从 地 方 税 收 分 到 的 份 额 就 越 多 2003 年, 地 方 税 收 和 费 用 分 别 占 到 省 级 地 级 以 及 县 级 和 县 级 以 下 地 方 政 府 税 收 的 17% 36% 和 46% 另 一 方 面, 地 方 政 府 在 收 取 国 有 企 业 利 润 行 政 管 理 费 没 收 和 罚 款 开 采 费 以 及 专 项 费 等 费 用 时, 享 有 很 高 的 自 治 权 不 过, 所 收 费 用 同 地 方 税 收 总 额 相 比 就 显 得 微 不 足 道 这 种 预 算 外 收 入 的 使 用 还 被 认 为 是 发 挥 地 方 税 收 自 治 的 合 法 途 径 事 实 上, 预 算 外 收 入 是 地 方 政 府 为 地 方 服 务 筹 措 资 金 的 重 要 来 源 之 一 目 前, 预 算 外 收 入 主 要 来 源 于 : 行 政 机 关 收 入 政 府 资 金 收 入 镇 政 府 自 筹 资 金 收 入 地 方 政 府 收 入 国 有 企 业 及 其 行 政 机 关 收 入, 以 及 其 他 一 些 收 入 2002 年, 预 算 外 收 入 总 额 为 410 亿 美 元, 约 占 地 方 预 算 收 入 的 41% 除 预 算 内 或 预 算 外 收 入, 地 方 政 府 还 通 过 其 他 途 径 获 取 收 入, 通 常 这 些 收 入 都 是 以 各 种 名 目 收 取 的 附 加 费 由 于 这 类 收 入 的 透 明 度 很 低, 因 此 实 际 数 量 很 难 统 计 地 方 税 收 由 地 方 税 务 局 收 缴 各 级 政 府 都 有 自 己 的 地 方 税 务 局, 并 由 地 方 政 府 和 上 级 税 务 机 构 共 同 监 管 尽 管 税 收 系 统 由 单 一 税 法 协 调 管 理, 但 实 际 税 收, 特 别 是 地 方 税 收 的 收 缴, 是 由 税 收 任 务 决 定 的 现 在 的 做 法 同 以 前 的 一 样, 即 : 在 每 个 财 政 年 度 开 始 的 时 候, 由 中 央 税 务 部 门 同 省 级 税 务 局 进 行 商 讨, 并 布 置 省 级 税 务 局 当 年 应 收 缴 的 税 收 总 额, 然 后 再 由 省 级 税 务 局 将 这 些 税 收 任 务 分 配 到 下 级 税 务 局 这 些 被 分 配 的 税 收 总 额 就 是 各 地 方 税 务 局 的 基 本 任 务 不 过, 从 某 种 程 度 上 讲, 这 种 收 税 方 法 使 地 方 税 收 机 构 扰 乱 了 税 收 制 度 例 如 : 虽 然 各 地 方 税 务 局 无 权 免 税 或 减 税, 但 他 们 可 以 把 今 年 已 经 完 成 的 税 收 任 务 推 迟 到 下 一 个 财 政 年 度 事 实 上, 这 种 推 迟 税 收 的 现 象 在 较 富 裕 地 区 非 常 普 遍, 因 为 相 对 较 富 11 在 中 国 每 个 企 事 业 单 位 都 有 其 归 属 : 如 中 央 级 省 级 地 级 县 级 或 乡 / 镇 级 这 个 体 制 源 自 计 划 经 济 时 期, 并 沿 用 至 今 多 数 情 况 下, 某 企 业 所 缴 的 税 款 首 先 交 付 给 该 企 业 所 属 政 府 这 种 归 属 关 系 并 不 一 定 涉 及 所 有 权 问 题 6

7 裕 的 税 基 使 得 他 们 很 容 易 提 前 完 成 征 税 任 务 相 反, 较 贫 困 地 区 的 税 务 局 会 提 前 收 税 或 推 迟 税 收 返 还 来 完 成 当 年 的 财 政 税 收 任 务 通 常 在 这 种 税 收 任 务 模 式 下, 对 于 地 方 税 务 局 来 讲 确 定 税 收 时 间 比 强 制 执 行 税 法 更 为 重 要 其 结 果 为, 对 那 些 通 常 具 有 较 高 有 效 税 率 和 关 联 税 收 负 担 的 较 贫 穷 地 区 来 说, 税 收 任 务 给 地 方 政 府 提 供 了 充 足 的 机 会 来 改 变 当 地 的 有 效 税 率 另 外, 这 种 方 法 留 给 税 务 人 员 更 大 的 行 政 权 力, 加 速 了 寻 租 和 腐 败 现 象 的 发 生 事 实 上, 除 了 税 务 机 关 外 政 府 的 其 他 部 门 也 有 权 收 取 非 税 务 费 用, 这 完 全 取 决 于 地 方 政 府 有 些 政 府 部 门 甚 至 自 行 决 定 收 费 项 目, 当 然, 这 类 收 费 绝 大 部 分 都 是 非 法 的 例 如 :2003 年 中 国 农 民 向 地 方 和 中 央 缴 纳 的 各 种 税 费 杂 费 共 计 140 亿 美 元, 也 就 是 说 每 个 农 民 缴 纳 的 各 种 费 用 为 18 美 元, 相 对 于 农 村 地 区 的 生 活 水 平 来 讲, 这 是 个 很 沉 重 的 负 担 这 些 收 费 项 目 中 有 70% 可 能 不 合 法, 而 且 绝 大 部 分 并 不 是 经 由 税 务 部 门 收 取 的 目 前, 中 国 已 将 税 费 改 革 的 范 围 扩 大 到 了 整 个 农 村 地 区 为 了 减 轻 农 民 负 担,1994 年 农 村 税 费 改 革 试 点 工 作 首 先 在 东 部 的 安 徽 省 展 开,2 年 后, 另 有 7 个 农 业 大 省 的 50 个 县 进 行 了 这 项 税 费 改 革 到 2000 年, 中 国 在 整 个 安 徽 省 境 内 推 行 这 项 试 点 工 作, 努 力 使 农 民 的 税 收 负 担 标 准 化, 同 时 消 除 由 于 行 政 管 理 而 向 农 民 收 取 的 各 种 费 用 2002 年, 国 务 院 进 一 步 推 行 这 项 税 费 改 革, 进 行 改 革 的 省 份 数 量 达 到 了 20 个,3/4 的 县 区 约 6.2 亿 农 民 从 中 受 益, 农 民 的 税 收 负 担 较 原 先 相 比 至 少 减 轻 了 30% 此 外, 中 国 政 府 决 定 于 2003 年 下 半 年 取 消 免 除 或 降 低 15 项 收 费, 来 减 轻 9 亿 农 民 过 重 的 税 收 负 担 由 财 政 部 和 国 家 发 改 委 公 布 的 这 15 项 收 费 包 括 : 检 疫 证 书 费 水 资 源 使 用 执 照 费 教 育 费 土 地 使 用 权 证 书 费 以 及 渔 船 检 查 费 等 另 外, 从 2004 年 起 中 国 开 始 取 消 与 农 业 相 关 的 税 收, 预 计 到 2006 年 年 底 将 取 消 所 有 农 业 税 这 些 措 施 的 执 行 旨 在 让 农 村 地 区 的 地 方 税 收 更 为 公 平 简 易 和 透 明 3.2 共 享 税 收 共 享 税 收 是 地 方 税 收 的 重 要 组 成 部 分, 这 些 共 享 税 收 由 中 央 政 府 决 定 在 现 行 财 政 体 制 下, 共 享 税 收 包 括 : 营 业 税 增 值 税 企 业 所 得 税 个 人 所 得 税 外 12 商 和 合 资 企 业 所 得 税 以 及 证 券 交 易 印 花 税 另 外, 中 央 与 省 级 政 府 之 间 的 分 配 比 例 是 由 中 央 政 府 决 定 的 目 前, 有 关 中 央 政 府 和 省 级 政 府 之 间 的 税 收 安 排 税 基 税 率, 以 及 地 方 政 府 的 税 收 总 额 占 共 享 税 收 的 比 例 可 参 见 表 年, 共 享 税 收 中 的 地 方 部 分 达 到 750 亿 美 元, 超 过 地 方 税 收 的 60% 地 方 政 府 间 共 享 税 收 的 分 配 由 省 级 政 府 决 定 2002 年 12 月, 经 国 务 院 批 准 由 财 政 部 颁 布 的 关 于 完 善 省 以 下 财 政 管 理 体 制 有 关 问 题 的 意 见 为 省 以 下 政 府 之 间 的 税 收 分 配 提 供 了 指 导 方 针 不 过, 该 意 见 的 重 点 还 是 为 了 强 调 省 级 政 府 可 自 由 支 配 的 作 用 这 意 味 这 各 省 的 税 收 分 配 做 法 可 能 不 尽 相 同 目 前 的 实 际 做 法 为 :(a) 主 要 工 业 的 税 收 属 于 省 级 政 府, 例 如 金 融 业 的 营 业 税 归 省 级 政 府 所 有 ;(b) 主 要 税 收, 如 增 值 税 ( 省 级 政 府 拥 有 的 份 额 ) 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 ( 省 级 政 府 拥 有 的 份 额 ) 以 及 由 省 级 地 ( 市 ) 级 县 级 和 乡 / 镇 级 政 府 共 享 的 营 业 税 ;(c) 企 业 所 得 税 收 入 属 于 对 企 业 拥 有 所 有 权 的 政 府 所 有 2003 年, 省 级 地 级 县 级 以 及 县 级 以 下 各 级 政 府 的 共 享 税 收 分 别 为 230 亿 美 元 为 吸 引 外 国 投 资, 中 国 的 企 业 税 法 分 别 给 予 国 内 投 资 企 业 和 外 国 投 资 企 业 不 同 的 待 遇 7

8 亿 美 元 和 250 亿 美 元, 占 各 自 税 收 总 额 分 别 为 76% 63% 和 54% 共 享 税 收 由 国 家 税 务 局 收 缴 并 管 理 各 地 方 政 府 都 有 相 应 的 国 家 税 务 局 分 支 机 构 用 来 征 收 中 央 税 收 和 共 享 税 收, 同 时, 各 地 税 务 局 征 收 地 方 税 收 分 税 制 改 革 自 1994 年 开 始 实 施, 值 得 一 提 的 是, 从 一 开 始 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 就 归 为 地 方 税 收 结 果, 收 缴 这 两 种 税 收 的 任 务 就 落 在 了 地 方 税 务 局 肩 上 尽 管 从 2002 年 起, 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 由 地 方 税 收 转 变 为 共 享 税 收, 但 其 分 配 方 式 几 乎 未 有 改 变 此 外, 共 享 税 收 的 征 收 和 管 理 也 采 用 税 收 任 务 的 模 式 总 而 言 之 在 中 国, 各 级 地 方 政 府 的 税 收 立 法 权 很 有 限, 但 是 税 收 管 理 方 面, 无 论 是 否 合 法, 都 享 有 广 泛 的 自 主 权 4. 政 府 间 的 财 政 转 移 从 中 央 政 府 到 省 级 政 府, 从 上 级 管 理 单 位 到 下 级 管 理 单 位 中, 政 府 间 转 移 支 付 的 名 目 很 多 原 则 上, 中 央 政 府 只 决 定 从 中 央 到 省 级 政 府 的 转 移 支 付, 而 对 地 级 和 县 级 的 转 移 支 付, 绝 大 多 数 情 况 是 由 省 级 政 府 决 定 的, 但 也 有 一 些 情 况 是 地 级 政 府 决 定 对 县 级 政 府 的 转 移 支 付 同 时, 由 县 级 政 府 决 定 对 乡 / 镇 级 政 府 的 转 移 支 付 由 于 各 地 区 不 同 的 财 政 来 源, 造 成 各 省 政 府 间 转 移 支 付 的 结 构 存 在 严 重 差 异, 不 过 县 级 以 下 的 转 移 支 付 框 架 与 中 央 到 省 级 政 府 的 框 架 基 本 相 似 政 府 间 转 移 支 付 可 分 为 : 税 收 返 还 一 般 转 移 支 付 和 专 项 转 移 支 付 ( 详 见 表 8) (1) 税 收 返 还 税 收 返 还 包 括 两 部 分 1) 上 一 个 财 政 年 度 增 值 税 和 消 费 税 新 增 收 入 的 30% 返 还 给 省 级 政 府 13 2) 税 收 基 数 与 所 得 税 省 级 共 享 部 分 间 的 差 额 由 中 央 政 府 补 偿 给 该 省 其 中, 企 业 所 得 税 外 企 所 得 税 以 及 个 人 所 得 税 在 改 革 之 前 都 属 于 地 方 税 收, 直 到 2002 年 才 转 变 为 共 享 税 收 所 得 税 税 基 是 中 央 政 府 根 据 各 省 2001 年 所 得 税 收 入 的 最 小 值 确 定 的 各 级 地 方 政 府 的 税 收 返 还 率 一 般 由 省 级 政 府 决 定, 且 各 省 返 还 率 也 各 不 相 同 而 多 数 省 级 政 府 会 得 到 税 收 返 还 的 主 要 部 分 税 收 返 还 的 目 的 是 通 过 确 保 所 有 相 关 者 的 利 益 在 改 革 前 不 受 影 响 来 推 动 改 革 的 平 稳 前 进 并 鼓 励 税 收 增 长 (2) 一 般 转 移 支 付 一 般 性 转 移 支 付 旨 在 衡 量 标 准 税 收 和 标 准 支 出 的 缺 口, 并 根 据 财 力 缺 口 的 大 小 来 调 整 系 数 其 中, 标 准 税 收 用 税 基 和 标 准 税 率 来 估 计, 而 标 准 支 出 的 计 算 包 括 了 各 类 开 支, 如 : 行 政 服 务 公 共 安 全 教 育 城 市 维 护 社 会 援 助 以 及 城 市 供 暖 等 一 般 性 转 移 支 付 的 目 的 是 为 了 让 资 源 在 各 省 之 间 均 等 化 一 般 性 转 移 支 付 也 是 唯 一 一 个 依 据 公 式 进 行 计 算 的 转 移 支 付, 其 计 算 公 式 为 : 对 i 省 的 一 般 转 移 支 付 额 =(i 省 的 标 准 支 出 - i 省 的 标 准 税 收 )* β 13 准 确 地 讲, 来 自 消 费 税 和 增 值 税 的 税 收 返 还 = Max{Δ( 消 费 税 + 75% 的 增 值 税 )t * 0.3, 消 费 税 和 增 值 税 的 税 基 为 1994 年 税 基 }, 该 税 基 是 中 央 政 府 在 1994 年 分 税 制 改 革 时 制 定 的 8

9 其 中, 标 准 支 出 = 标 准 工 资 支 出 + 标 准 行 政 支 出 + 农 业 发 展 和 其 他 农 业 行 政 支 出 + 其 它 支 出 标 准 税 收 = 标 准 地 方 税 收 + 标 准 共 享 税 收 + 退 款 + 税 收 返 还 - 上 缴 给 中 央 政 府 的 税 收 标 准 工 资 支 出 由 标 准 工 资 公 务 员 人 数 和 地 区 工 资 等 因 素 确 定 ; 标 准 行 政 支 出 的 范 围 为 全 额 拨 款 单 位 的 人 员 和 运 营 经 费, 包 括 政 府 的 行 政 管 理 政 策 安 全 和 其 他 政 府 机 构 的 支 出, 以 及 对 部 分 拨 款 单 位 的 一 次 性 拨 付 的 支 出 农 业 发 展 和 其 他 农 业 行 政 支 出 指 农 业 和 其 他 生 产 性 部 门 的 支 出 退 款 税 收 返 还 以 及 上 缴 给 中 央 政 府 的 实 际 数 额 都 由 中 央 政 府 决 定 β 代 表 转 移 支 付 可 用 资 金 除 以 财 力 缺 口 的 比 例 (3) 专 项 转 移 支 付 专 项 转 移 支 付 分 为 几 类, 主 要 包 括 : (a) 税 收 返 还 补 助 这 类 政 府 间 转 移 支 付 用 来 解 决 分 税 制 改 革 实 行 前 遗 留 下 来 的 问 题, 尤 其 针 对 一 些 贫 困 省 份 分 税 制 改 革 实 施 前, 共 有 16 个 省 份 享 受 中 央 政 府 的 补 贴, 这 些 省 份 主 要 是 少 数 民 族 聚 积 省 和 一 些 较 贫 困 省 份 为 这 些 省 份 特 别 制 定 的 该 类 转 移 支 付 旨 在 确 保 各 省 的 名 义 税 收 总 额 不 小 于 1993 年 的 名 义 税 收 额 显 然, 税 收 返 还 补 助 的 目 的 是 为 了 填 补 分 税 制 改 革 实 施 前 后 的 财 政 缺 口, 保 证 改 革 顺 利 实 施 (b) 少 数 民 族 地 区 转 移 支 付 补 助 设 立 于 2000 年 资 金 总 额 为 1200 万 美 元 的 转 移 支 付 旨 在 扶 持 少 数 民 族 地 区 的 发 展 该 类 转 移 支 付 的 来 源 分 为 两 种 : 一 种 直 接 来 源 于 中 央 预 算, 其 年 增 长 率 等 于 中 央 增 值 税 收 入 的 增 长 率 ; 另 一 种 为 中 央 政 府 从 少 数 民 族 地 区 征 收 的 增 值 税 收 入 新 增 部 分 的 80% 这 类 转 移 支 付 补 助 一 般 用 于 填 补 较 不 发 达 少 数 民 族 地 区 的 财 政 缺 口 (c) 增 加 工 资 的 转 移 支 付 补 助 这 类 转 移 支 付 补 助 的 目 的 是 为 了 填 补 中 西 部 省 级 政 府 因 为 增 加 公 共 部 门 职 工 的 工 资 标 准 而 造 成 的 财 政 缺 口 (d) 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 补 助 中 国 政 府 于 1999 年 正 式 开 始 实 施 农 村 费 改 税 改 革, 近 年 来 又 开 始 逐 步 废 除 农 业 税 这 些 改 革 措 施 的 实 施 减 少 了 地 方 税 收, 特 别 是 县 级 以 及 县 级 以 下 地 方 政 府 的 税 收, 使 得 几 乎 所 有 县 级 和 县 级 以 下 的 地 方 政 府 都 存 在 严 重 的 财 政 缺 口 这 类 转 移 支 付 补 助 就 是 为 了 填 补 由 于 农 村 税 费 改 革 而 造 成 的 财 政 缺 口, 通 常 是 由 省 9

10 级 政 府 向 县 级 政 府 提 供 补 助 (e) 专 项 补 助 专 项 补 助 有 上 百 种 之 多, 这 类 补 助 主 要 用 于 解 决 燃 眉 之 急 的 问 题, 例 如 : 财 政 刺 激 方 案 补 救 地 方 政 府 社 会 保 障 计 划 以 及 支 付 部 分 增 加 的 养 老 金 政 府 间 转 移 支 付 是 中 央 支 出 的 重 要 组 成 部 分 2003 年, 中 央 向 各 省 级 政 府 提 供 的 财 政 转 移 支 付 总 额 为 980 亿 美 元, 占 中 央 支 出 总 额 的 50% 在 现 行 财 政 体 制 下, 不 协 调 的 收 入 和 支 出 分 配 是 造 成 政 府 间 转 移 支 付 在 中 国 异 常 重 要 的 主 要 原 因 因 此, 目 前 的 政 府 间 转 移 支 付 体 制 主 要 是 以 填 补 财 政 缺 口 为 导 向 而 支 出 的 过 度 分 权 加 上 税 收 的 高 度 集 中, 还 造 成 下 级 政 府 的 纵 向 财 政 缺 口 2003 年, 地 方 政 府 的 财 政 收 入 仅 占 财 政 收 入 总 额 的 45.4%, 而 地 方 政 府 的 支 出 ( 主 要 集 中 在 县 乡 两 级 ) 却 占 到 支 出 总 额 的 70% 事 实 上,2003 年 的 地 方 支 出 总 额 中 有 47% 是 来 自 政 府 间 转 移 支 付 ; 省 级 地 级 县 级 以 及 县 级 以 下 的 地 方 支 出 中 来 自 政 府 间 转 移 支 付 的 比 重 分 别 为 45%,33% 和 48% 表 9 中 所 列 为 2003 年 各 级 地 方 政 府 转 移 支 付 占 支 出 总 额 比 重 政 府 间 转 移 支 付 是 中 国 财 政 体 系 中 最 缺 乏 透 明 度 的 一 个 方 面 根 据 预 算 法 规 定 的 预 算 程 序, 下 级 政 府 应 将 已 批 准 的 本 级 预 算 报 上 一 级 政 府 备 案, 这 样 依 此 类 推, 从 乡 / 镇 级 县 级 地 级 省 级 最 后 到 中 央 政 府, 所 以 中 央 预 算 是 最 后 被 批 准 的 其 结 果 是, 各 级 政 府 间 的 转 移 支 付 要 等 到 中 央 预 算 被 批 准 方 可 知 晓 显 然, 地 方 预 算 不 能 将 这 部 分 转 移 支 付 考 虑 在 内, 因 此, 政 府 间 转 移 支 付 也 很 难 在 预 算 报 告 中 有 所 体 现 根 据 国 家 审 计 局 的 报 告, 来 自 中 央 政 府 的 转 移 支 付 仅 有 27% 能 够 体 现 在 省 级 政 府 的 会 计 报 告 中 财 政 部 并 不 是 唯 一 决 定 政 府 间 转 移 支 付 大 小 及 其 分 配 的 部 门, 许 多 部 门 都 向 国 务 院 提 交 报 告 要 求 在 自 己 的 预 算 中 增 加 专 项 补 助 然 而, 在 向 省 级 和 省 级 以 下 政 府 分 配 资 源 的 决 策 过 程 中 由 于 缺 乏 明 确 的 程 序, 加 上 中 央 拨 款 分 配 的 随 意 性, 造 成 地 方 当 局 大 范 围 的 协 商, 同 时 也 鼓 励 了 寻 租 5. 地 方 政 府 举 债 根 据 1994 年 预 算 法 和 其 他 相 关 规 定, 除 中 央 政 府 特 批 外, 禁 止 地 方 政 府 举 债 从 商 业 银 行 或 资 本 市 场 借 款 另 外, 地 方 政 府 直 接 借 款 也 是 不 允 许 的 换 句 话 说, 只 有 中 央 政 府 才 可 以 发 行 债 券 或 代 表 地 方 政 府 向 国 内 外 银 行 借 款 2003 年, 中 央 政 府 共 发 行 750 亿 美 元 的 国 债 和 15 亿 美 元 的 外 国 债 券, 其 中 约 有 10% 是 为 地 方 政 府 发 行 的 不 过, 地 方 政 府 在 实 际 操 作 中 却 存 在 广 泛 的 违 规 现 象 几 乎 所 有 地 方 政 府 都 参 与 过 直 接 借 款 此 外, 实 际 的 地 方 举 债 可 能 来 自 政 府 的 任 何 部 门 地 方 所 有 企 业 可 以 也 能 够 从 银 行 和 资 本 市 场 借 款, 尽 管 他 们 依 赖 于 政 府 的 各 种 补 助, 从 这 个 意 义 上 来 讲, 地 方 所 有 企 业 实 际 上 是 地 方 政 府 的 代 理 机 构 如 果 继 续 保 持 从 中 央 到 各 省 有 限 的 直 接 或 间 接 转 移 支 付, 那 么 这 种 通 过 企 业 ( 在 地 方 政 府 的 管 辖 权 内 ) 向 地 方 商 业 银 行 的 贷 款, 实 际 上 为 地 方 资 本 投 资 和 支 出 提 供 了 资 金 同 时, 虽 然 预 算 法 中 明 令 禁 止, 但 几 乎 所 有 的 地 方 政 府 都 为 国 有 企 业 提 供 直 接 或 间 接 的 贷 款 担 保 此 外, 为 避 免 地 方 金 融 机 构 承 担 金 融 风 险, 地 方 政 府 还 向 中 央 银 行 提 10

11 供 贷 款 担 保 对 政 府 雇 员 工 资 的 拖 欠, 主 要 是 未 支 付 的 中 小 学 教 师 工 资 以 及 向 政 府 提 供 产 品 或 服 务 的 卖 主 的 工 资, 也 是 地 方 举 债 的 主 要 原 因 地 方 政 府, 尤 其 是 县 级 和 县 级 以 下 政 府 承 担 当 地 中 小 学 教 师 工 资 的 发 放 任 务 然 而, 一 些 县 级 和 县 级 以 下 较 贫 困 地 方 政 府, 因 为 严 重 的 财 政 困 难 无 法 负 担 全 额 的 教 师 工 资, 结 果, 未 支 付 部 分 就 变 成 了 地 方 债 务 此 外, 在 这 些 贫 困 地 区 农 民 向 政 府 卖 粮 也 无 法 得 到 粮 款 这 样 一 来, 农 民 只 能 得 到 一 些 当 地 政 府 开 据 的 非 正 式 收 据 ( 也 叫 做 白 条 ) 对 地 方 政 府 来 说, 国 内 贷 款 为 资 本 投 资 提 供 了 一 条 重 要 的 融 资 渠 道 目 前, 国 内 贷 款 对 国 有 单 位 更 加 开 放 通 常, 地 方 政 府 通 过 自 由 建 立 公 司 来 向 银 行 借 款, 并 开 始 资 本 投 资 工 程 地 方 政 府 也 会 通 过 集 体 融 资 ( 简 称 集 资 ) 的 方 式 向 特 定 群 体, 如 : 公 务 员 以 及 地 方 国 有 企 业 员 工 借 款 这 种 借 款 行 为 可 能 是 自 愿 的, 但 多 数 还 是 迫 于 地 方 政 府 的 压 力, 而 且 所 借 资 金 多 数 用 于 开 办 地 方 企 业 不 幸 的 是, 这 种 地 方 企 业 有 很 大 一 部 分 都 无 法 成 功, 在 中 西 部 地 区 由 于 缺 乏 管 理 技 术 和 经 验 造 成 这 类 地 方 企 业 的 破 产, 留 给 地 方 政 府 ( 尤 其 是 县 级 和 县 级 以 下 地 方 政 府 ) 的 是 严 重 的 债 务 危 机 由 于 地 方 举 债 的 非 法 性, 地 方 政 府 当 然 不 愿 公 开 承 认 结 果, 很 难 搞 清 地 方 举 债 的 实 际 数 量 据 估 计, 截 至 2004 年 年 底, 地 方 举 债 总 额 已 超 过 1200 亿 美 元 (Wei 2004) 地 方 政 府 通 过 借 款 为 地 方 财 政 赤 字 融 资, 结 果 使 得 地 方 赤 字 不 断 增 加, 成 为 相 当 数 量 的 债 务 目 前, 债 务 已 成 为 地 方 政 府 承 重 的 负 担 根 据 2002 年 全 国 人 大 审 计 报 告 指 出,49 个 县 ( 市 ) 的 债 务 总 额 为 80 亿 美 元, 相 对 于 每 年 可 支 配 财 源 的 2.1 倍 对 县 级 和 县 级 以 下 地 方 政 府 来 说, 到 2001 年 底 其 债 务 总 额 估 计 会 超 过 400 亿 美 元, 其 中, 乡 / 镇 一 级 债 务 会 超 过 200 亿 美 元, 如 果 将 拖 欠 的 公 务 员 工 资 和 农 民 收 入 等 债 务 也 考 虑 在 内, 那 么 实 际 债 务 总 额 将 会 更 高 地 方 举 债 在 促 进 地 方 经 济 发 展 以 及 缓 解 地 方 财 政 压 力 等 方 面 都 起 着 重 要 作 用 在 过 去 的 十 年 里 各 地 的 基 础 设 施 都 有 了 很 大 改 进, 其 中 部 分 可 以 归 功 于 地 方 举 债 在 一 些 较 富 裕 地 区, 如 : 上 海 北 京 等 地, 这 种 贡 献 更 为 明 显 当 政 府 间 转 移 支 付 不 能 很 好 地 填 补 财 政 缺 口 时, 地 方 举 债 可 以 为 地 方 需 求 提 供 资 金, 暂 时 缓 解 较 贫 困 地 区 的 财 政 压 力 另 一 方 面, 这 种 非 正 式 的 地 方 举 债 还 存 在 严 重 的 负 面 影 响 非 正 式 地 方 举 债 会 给 地 方 政 府 带 来 难 以 预 料 的 债 务, 由 于 这 种 非 正 式 举 债 缺 乏 透 明 度, 它 比 明 确 的 政 府 借 款 更 难 管 理 此 外, 非 正 式 政 府 举 债 还 会 鼓 励 寻 租 并 削 弱 地 方 政 府 的 责 任 6 地 方 政 府 管 理 原 则 上, 县 级 和 县 级 以 上 地 方 各 级 公 务 员 主 管 部 门 负 责 本 辖 区 内 公 务 员 的 综 11

12 合 管 理 工 作 14 实 际 上, 地 方 公 务 员 一 般 都 是 终 身 制 的 省 级 政 府 的 组 织 结 构 和 公 务 员 数 量 须 经 中 央 公 务 员 主 管 部 门 同 意 ; 而 下 级 政 府 的 组 织 结 构 和 公 务 员 数 量 要 经 过 上 级 公 务 员 主 管 部 门 的 同 意 同 时, 中 央 政 府 还 制 定 地 方 公 务 员 任 免 的 基 本 规 定 不 过, 这 一 原 则 并 不 适 用 于 乡 / 镇 级 政 府 该 级 政 府 没 有 任 免 地 方 公 务 员 的 权 力, 其 公 务 员 人 事 管 理 工 作 由 该 乡 / 镇 级 政 府 所 属 县 政 府 负 责 这 个 规 定 同 样 不 适 用 于 政 府 高 级 官 员 的 任 免 原 则 上, 政 府 高 级 官 员 的 任 免 不 属 于 地 方 公 务 员 管 理 的 范 畴 大 多 数 地 方 政 府 高 级 官 员 的 任 免 都 是 由 上 级 政 府 管 理 的 除 了 以 上 两 种 情 况, 这 个 原 则 也 不 适 用 于 地 方 政 府 的 某 些 特 殊 部 门 地 方 政 府 各 部 门 大 致 可 以 分 为 两 类, 第 一 类 由 地 方 政 府 直 属 领 导, 该 部 门 的 领 导 可 以 直 接 向 地 方 政 府 领 导 汇 报 工 作, 在 这 种 情 况 下, 这 类 部 门 人 事 的 任 免 都 由 地 方 政 府 决 定 第 二 类 部 门 则 由 地 方 政 府 和 上 级 政 府 的 同 一 部 门 共 同 领 导 例 如, 地 方 税 务 局 既 是 地 方 政 府 的 一 个 部 门, 由 地 方 政 府 提 供 资 金, 同 时 也 受 到 上 级 政 府 地 方 税 务 局 的 管 理 在 这 种 情 况 下, 这 些 部 门 人 事 的 任 免 是 由 上 级 政 府 决 定 的 地 方 国 有 企 业 公 立 学 校 医 院 以 及 其 他 公 共 服 务 单 位 都 被 认 为 是 地 方 政 府 的 组 成 部 分 因 此, 地 方 政 府 有 权 决 定 这 些 单 位 执 行 机 构 的 人 事 任 免 不 过, 这 些 单 位 的 人 事 任 免 通 常 是 由 他 们 自 己 决 定 的 目 前, 由 于 上 级 党 委 经 常 将 重 要 的 职 权 委 派 给 地 方 政 党 领 导, 所 以, 地 方 政 府 在 其 管 辖 区 域 内 行 使 行 政 管 理 权 时 享 有 较 高 的 自 治 权 和 灵 活 性 不 过, 这 种 自 治 权 和 灵 活 性 不 论 从 时 间 还 是 权 限 来 看, 都 及 其 不 稳 定 也 不 一 致 因 为, 这 种 委 派 是 非 正 式 的, 只 是 上 级 政 党 领 导 自 行 决 定 的 7 中 国 地 方 财 政 综 合 评 价 中 国 目 前 的 地 方 政 府 组 织 和 财 政 体 系 具 有 很 多 积 极 的 特 点, 它 鼓 励 地 方 政 府 在 提 供 地 方 公 共 服 务 方 面 承 担 相 应 的 责 任 ; 支 出 的 高 度 分 权 确 保 了 公 共 决 策 更 加 贴 近 地 方 居 民 ; 而 辖 区 间 的 相 互 竞 争 也 鼓 励 地 方 政 府 提 供 更 好 的 公 共 服 务, 来 满 足 当 地 居 民 的 偏 好 这 个 制 度 还 给 地 方 经 济 的 发 展 带 来 了 极 大 的 推 动 和 鼓 励 虽 然 税 收 分 配 和 收 入 共 享 制 度 未 能 给 地 方 政 府 带 来 显 著 的 税 收 自 治, 但 该 制 度 却 将 地 方 财 政 收 入 与 地 方 经 济 发 展 紧 密 的 联 系 在 一 起, 同 时 还 鼓 励 地 方 的 自 我 融 资 虽 然 这 会 给 地 方 政 府 的 经 济 发 展 带 来 较 大 压 力 ( 在 某 些 地 区 可 能 更 为 严 重 ), 不 过, 经 济 发 展 创 造 的 更 多 财 源 可 以 帮 助 地 方 政 府 提 供 更 好 的 地 方 公 共 服 务 财 政 分 权 不 仅 提 高 了 地 方 政 府 在 决 策 方 面 的 参 与 程 度, 同 时 也 扩 大 了 地 方 政 府 向 中 央 政 府 机 构 施 压 的 能 力 这 样 一 来, 地 方 政 府 便 得 到 了 更 多 的 国 家 资 源, 14 参 见 2005 年 4 月 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 公 务 员 法 12

13 此 外, 国 家 发 展 战 略 也 越 来 越 多 地 考 虑 到 地 方 发 展 规 划 这 些 成 绩 虽 然 显 著, 但 问 题 依 然 存 在 主 要 涉 及 地 方 责 任 财 政 纪 律 以 及 透 明 度 等 方 面 尽 管 地 方 政 府 应 该 同 时 对 上 级 政 府 和 地 方 居 民 负 责, 不 过, 中 国 的 地 方 政 府 主 要 对 相 邻 的 上 级 政 府 负 责 为 强 化 地 方 政 府 对 地 方 居 民 的 责 任, 中 国 正 尝 试 在 全 国 各 类 辖 区 范 围 内 为 乡 / 镇 政 府 的 执 行 机 构 直 接 选 举 虽 然 选 举 的 作 用 仍 然 有 限, 不 过 近 年 来, 随 着 中 国 民 主 政 治 的 不 断 发 展, 选 举 在 决 定 政 府 行 政 部 门 中 发 挥 着 越 来 越 重 要 的 作 用 这 样 一 来, 地 方 政 府 开 始 更 加 关 注 地 方 居 民 的 偏 好 提 供 地 方 公 共 服 务 时 的 效 率 和 公 平 依 然 是 地 方 政 府 需 要 关 注 的 重 要 方 面 首 先, 政 府 部 门, 特 别 是 地 方 政 府 可 以 通 过 行 政 手 段 来 影 响 非 公 有 制 部 门 尽 管 中 央 政 府 给 予 地 方 政 府 的 立 法 权 非 常 有 限, 然 而, 几 乎 没 有 法 律 法 规 限 制 地 方 政 府 或 部 门 通 过 行 使 行 政 自 主 权 来 影 响 经 济 在 一 些 法 律 的 灰 色 地 带, 地 方 政 府 更 愿 意 独 立 行 事 而 不 去 遵 循 任 何 法 律 程 序 其 次, 对 政 党 工 作 的 评 判 是 限 制 政 府 作 用 发 挥 的 主 要 原 因, 而 政 党 的 目 标, 尤 其 是 地 方 政 党 领 导 的 目 标, 会 影 响 地 方 政 府 的 优 先 事 项 结 果, 政 府 权 力 集 中 在 政 府 或 部 门 领 导 的 手 中 此 外, 地 方 领 导 的 行 为 与 他 们 的 职 责 有 时 可 能 并 无 多 大 联 系 在 这 种 情 况 下, 地 方 领 导 对 那 些 能 带 来 显 著 税 收 以 及 与 政 治 影 响 有 关 的 工 程 更 感 兴 趣, 尽 管 这 些 工 程 会 有 一 定 的 风 险 与 私 营 部 门 的 投 资 工 程 相 比, 典 型 的 政 府 投 资 工 程 失 败 的 机 率 更 大 第 三, 目 前 的 国 有 企 业 体 制 鼓 励 政 府 在 私 营 部 门 直 接 行 使 非 正 式 的 政 府 权 力 这 为 机 会 主 义 行 为 创 造 了 条 件 此 外, 国 有 企 业 在 弱 化 预 算 限 制 以 及 削 弱 财 政 纪 律 方 面 起 着 推 波 助 澜 的 作 用 最 后, 缺 乏 透 明 度 的 政 府 工 作 削 弱 了 政 府 绩 效 8. 对 发 展 中 国 家 启 示 中 国 在 地 方 政 府 构 建 方 面 的 经 验 对 发 展 中 国 家 具 有 一 定 的 启 示 作 用 主 要 有 以 下 几 点 : (a) 财 政 分 权 既 有 助 于 创 新 服 务 的 提 供 又 能 提 高 地 方 经 济 发 展 在 中 国 这 个 实 际 案 例 中, 财 源 的 分 权 被 认 为 是 促 进 经 济 增 长 的 工 具 虽 然 在 财 政 分 权 对 中 国 经 济 增 长 影 响 的 计 量 研 究 中 出 现 了 相 互 矛 盾 的 结 果 ( 主 要 是 由 测 量 财 政 分 权 时 的 困 难 和 差 异 造 成 的 ) 15, 但 是 大 量 的 计 量 分 析 表 明 分 权 对 中 国 整 体 的 经 济 增 长 起 着 积 极 的 推 动 作 用 通 过 提 高 资 源 的 分 配 效 率, 财 政 分 权 还 提 高 了 中 国 经 济 的 增 长 率 (Lin 和 Liu 2000) 此 外, 分 权 还 减 轻 了 贫 困 地 区 对 整 体 经 济 的 影 响 同 时, 更 强 的 经 济 和 政 治 影 响 力 加 上 更 高 的 税 收, 不 仅 促 进 了 非 国 有 企 业 的 更 快 发 展, 15 参 见 :Zhang and Zou (1998) Lin and Liu (2002) Jin, Qian and Weingast ( 1999). 13

14 也 加 速 了 国 有 企 业 改 革 的 步 伐 (Jin, Qian and Weingast 1997) (b) 通 过 帮 助 公 共 部 门 将 其 工 作 结 果 集 中 于 对 公 民 的 应 尽 义 务 上, 分 权 的 公 共 管 理 可 以 构 建 公 民 - 国 家 间 的 相 互 信 任 (Shah 2004) 在 中 国, 分 权 的 公 共 管 理 可 以 激 励 地 方 政 府 提 供 公 共 服 务, 并 根 据 地 方 偏 好 进 行 相 应 调 整 中 国 的 经 验 同 时 也 证 明 了 这 样 的 论 点, 即 : 分 权 的 财 政 体 制 更 适 用 于 发 展 中 国 家 的 制 度 环 境, 尤 其 是 那 些 在 制 度 设 计 过 程 中, 对 分 权 成 功 的 关 键 政 策 给 予 特 别 关 注 的 国 家, 这 些 政 策 包 括 : 相 关 法 规 为 提 供 竞 争 性 服 务 创 造 有 利 环 境 自 筹 资 金 公 民 的 权 力 宪 章 对 政 府 职 权 超 出 法 定 影 响 范 围 的 有 效 约 束, 以 及 最 重 要 的, 对 地 方 居 民 的 应 尽 义 务 (Shah 1999) 鼓 励 自 我 融 资 以 及 辖 区 内 的 相 互 竞 争, 使 地 方 经 济 和 改 进 的 服 务 绩 效 也 发 生 了 重 大 转 变 (c) 在 目 前 分 权 的 地 方 管 理 体 制 下, 要 格 外 关 注 辖 区 间 财 政 均 等 问 题 的 处 理 在 过 去 的 十 年 里, 整 个 中 国 虽 然 经 历 了 持 续 稳 定 的 经 济 增 长, 不 过 地 区 间 的 财 政 差 异 也 在 不 断 扩 大 农 村 和 较 贫 困 地 区 的 公 共 服 务 与 在 城 市 和 较 富 裕 地 区 的 根 本 无 法 等 同 为 解 决 这 个 问 题, 需 要 取 消 内 部 对 资 本 劳 动 力 和 货 物 流 动 性 的 限 制, 同 时, 制 定 财 政 能 力 均 等 措 施 以 及 国 家 最 低 补 助 标 准 也 有 一 定 帮 助 中 国 目 前 已 经 开 始 采 取 一 致 行 动 来 解 决 城 乡 之 间 东 西 部 之 间 的 经 济 差 距 参 考 文 献 : 陈 锡 文. 中 国 县 乡 财 政 及 农 民 增 收 [M]. 山 西 经 济 出 版 社,2003 年 版 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 中 国 统 计 年 鉴 :2004 年 [M] 中 国 统 计 出 版 社, 2003 年 版 贾 康 地 方 财 政 问 题 研 究 [M]. 经 济 科 学 出 版 社,2004 年 版 Jin, Hehui, Qian, Yingyi and Barry R. Weingast Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style. Stanford University, Stanford, CA. Working Paper, SWP Lin, Justin Yifu and Zhiqiang Liu Fiscal Decentralization and Economic Growth in China. Economic Development and Cultural Change 49(1):1-22. Ma, Haitao Improve Rural Services Delivery to Decrease the Farmers Fiscal Burden. In Local Public Finance and Governance. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Qian, Yingyi and Barry R, Weingast Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives. The Journal of Economic Perspectives 11: Shah, Anwar The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Policy Research Working Paper Series 23, World Bank Shah, Anwar, Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization. Policy Research Working Paper Series 2021, The World Bank. 14

15 Shah, Anwar Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise. Policy Research Working Paper Series 3282, The World Bank Shah, Anwar Fiscal Decentralization and Fiscal Performance. Policy Research Working Paper Series 3786, The World Bank Shah, Anwar and Theresa Thompson, Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours, and Road Closures. Policy Research Working Paper Series 3353, The World Bank. Su, Ming Rural Public Services. In Local Public Finance and Governance. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Wong, Christine Central-local Relations Revisited: the 1994 tax-sharing reform and public expenditure management in China,. China Perspectives, Number 31, September October. Zhang, Tao, and Heng-fu Zou Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China. Journal of Public Economics 67(2): Zhang, Zhihua Policy Options to Decrease the Regional Inequality. In Fiscal Federalism and Fiscal Management. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Wei, Jianing Local Debt and Policy Options. Report of State Council Research Center. World Bank China National Development and Sub-national Finance: A Review of Provincial Expenditures. The World Bank. Yan, Kun The reform for Sub-provincial Fiscal System. Journal of Fiscal Research 8,

16 表 年 各 省 人 口 面 积 和 人 均 GDP 地 区 省 人 口 ( 千 人 ) 面 积 ( 千 平 方 公 里 ) 东 部 沿 海 中 部 西 部 人 均 GDP ( 美 元 ) 北 京 福 建 广 东 河 北 江 苏 辽 宁 山 东 上 海 天 津 浙 江 海 南 安 徽 黑 龙 江 河 南 湖 北 湖 南 江 西 吉 林 山 西 重 庆 甘 肃 广 西 贵 州 内 蒙 古 宁 夏 青 海 陕 西 四 川 西 藏 新 疆 云 南 最 大 最 小 平 均 来 源 : 中 国 统 计 年 鉴 :2004 年 16

17 表 2 各 级 地 方 政 府 的 支 出 职 责 支 出 项 目 中 央 省 地 区 县 镇 中 央 与 地 方 行 政 管 理 X X X X X 政 府 共 享 职 基 本 建 设 X X X X X 责 研 发 与 企 业 挖 潜 X X X X X 教 育 X X X X X 卫 生 X X X X X 文 化 发 展 X X X X X 政 策 性 补 偿 X X X X X 农 业 开 发 和 生 产 X X X X X 武 装 警 察 部 队 X X X X X 社 会 福 利 X X X X X 中 央 与 地 方 国 防 X 政 府 各 自 职 外 交 外 事 X 责 地 质 勘 探 X 债 务 利 息 X 城 市 维 护 建 设 X X X X 环 境 保 护 X X X X 城 市 水 资 源 建 设 X X X 社 区 服 务 X X 来 源 : 中 国 财 政 部 17

18 表 3 各 级 政 府 的 共 享 支 出 (2003 年 ) 支 出 项 目 中 央 省 级 省 级 以 下 基 本 建 设 营 运 支 出 支 农 支 出 教 育 科 研 卫 生 经 费 社 会 保 障 行 政 管 理 公 检 法 司 国 防 外 事 外 交 政 府 固 定 支 出 来 源 中 国 财 政 部 18

19 表 4 支 出 职 责 2003 年 地 方 政 府 及 相 对 重 要 性 与 中 央 政 府 的 共 享 职 责 地 方 职 责 来 源 :2004 年 中 国 统 计 年 鉴 占 自 身 支 出 % 地 方 支 出 占 政 府 固 定 支 出 百 分 比 教 育 基 本 建 设 行 政 管 理 公 检 法 司 社 会 保 障 支 援 农 村 生 产 和 管 理 支 出 挖 潜 改 造 和 科 技 三 项 费 用 卫 生 经 费 社 会 福 利 补 助 政 策 性 补 贴 支 援 不 发 达 地 处 支 出 研 发 地 质 勘 探 费 武 装 警 察 部 队 国 防 外 交 外 事 国 内 外 债 务 付 息 支 出 城 市 维 护 建 设 费 4.4 环 境 保 护 和 城 市 水 资 源 建 设

20 表 年 各 级 政 府 的 政 府 人 员 政 府 级 别 政 府 部 队 数 量 ( 百 万 ) 占 总 比 % 数 量 ( 百 万 ) 占 总 比 % 中 央 省 级 地 级 县 级 及 县 级 以 下 总 数 来 源 : 财 政 部 20

21 表 6 地 方 税 收 及 收 费 的 计 税 基 数 税 率 和 相 对 重 要 性 税 收 计 税 基 数 税 率 占 地 方 税 收 收 入 比 例 % (2003 年 ) 城 市 维 护 建 设 税 增 值 税 和 营 业 税 1-7% 5.55 车 辆 购 置 税 购 买 的 车 辆 农 业 牧 业 税 农 牧 业 管 理 平 均 15.5% 特 产 税 明 确 指 出 的 农 业 特 产 5-10% 4.30 契 税 合 同 价 值 3-5% 3.64 房 产 税 房 产 的 剩 余 价 值 或 租 金 收 入 房 产 剩 余 价 值 的 1.2%, 租 金 收 入 12% 3.29 教 育 附 加 费 增 值 税 和 营 业 税 和 消 费 税 印 花 税 纳 税 凭 证 0.003%-0. 05% 2.18 排 污 费 污 染 根 据 污 染 类 型 而 定 0.95 城 镇 土 地 使 用 税 占 用 的 城 镇 面 积 元 / 平 方 米, 根 据 土 地 0.93 的 位 置 和 等 级 耕 地 占 用 税 占 用 的 耕 地 元 / 亩 0.91 资 源 税 天 然 气 石 油 矿 产 盐 元 / 吨 0.85 土 地 增 值 税 土 地 处 理 的 增 值 30-60% 0.38 车 船 使 用 税 车 船 车 :2-320 元, 船 :0.4-5 元 / 0.33 吨 固 定 资 产 投 资 税 投 资 0-30% 0.05 屠 宰 税 食 用 性 动 物 的 宰 杀 数 筵 席 税 筵 席 费 用 15-20% 0.00 来 源 : 中 国 财 政 部 和 国 家 税 务 局 21

22 表 7 地 方 政 府 税 收 共 享 部 分 的 计 税 基 数 税 率 分 配 安 排 及 百 分 比 税 收 税 收 基 数 税 率 分 配 安 排 营 业 税 所 提 供 服 务 3-20% 增 值 税 企 业 所 得 税 个 人 所 得 税 外 国 和 外 资 企 业 所 得 税 证 券 交 易 印 花 税 产 品 和 生 产 性 服 务 的 附 加 值 0-17% 须 纳 税 的 收 入 33% 须 纳 税 的 收 入 5-45% 须 纳 税 的 收 入 15-33% 纳 税 凭 证 0.003% 除 来 自 铁 道 部 商 业 银 行 总 行 和 保 险 总 公 司 税 收 以 外 所 有 营 业 税 25% 的 国 内 增 值 税 除 中 央 企 业 地 方 银 行 外 国 银 行 及 其 它 金 融 机 构 ; 铁 道 部 商 业 银 行 总 行 和 保 险 总 公 司 的 税 收 外, 所 有 企 业 所 得 税 的 40% 40% 同 企 业 所 得 税 3% 百 分 比 (2003 年 ) 来 源 : 中 国 财 政 部 和 国 家 税 务 局 22

23 表 年 各 级 政 府 间 财 政 转 移 支 付 的 结 构 ( 经 整 理 ): 项 目 省 级 市 级 县 级 数 量 ( 十 亿 美 元 ) 占 总 比 % 数 量 ( 十 亿 美 元 ) 占 总 比 % 数 量 ( 十 亿 美 元 ) 占 总 比 % 总 数 税 收 返 还 一 般 转 移 支 付 专 项 转 移 支 付 税 收 返 还 补 助 民 族 地 区 转 移 支 付 补 助 增 加 工 资 补 助 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 补 助 专 项 补 助 其 它 来 源 : 中 国 财 政 部 23

24 表 年 各 级 政 府 财 政 转 移 占 总 支 出 百 分 比 各 级 政 府 财 政 转 移 占 总 支 出 百 分 比 ( 经 整 理 ) 平 均 最 大 最 小 省 级 地 级 县 级 及 县 级 以 下 来 源 : 中 国 财 政 部 24

25 图 1 中 国 的 行 政 区 域 划 分 (2003 年 ) 中 央 政 府 ( 人 口 12.7 亿 ) 22 个 省 ( 平 均 人 口 :5. 56 千 万 ) 4 个 直 辖 市 ( 平 均 人 口 : 千 万 ) 5 个 自 治 区 ( 平 均 人 口 : 千 万 ) 333 个 地 区 级 单 位 ( 平 均 人 口 : 380 万 ) 2,861 个 县 级 单 位 ( 平 均 人 口 : 44.1 万 ) 44,067 个 乡 / 镇 级 单 位 ( 平 均 人 口 : 2.9 万 ) 来 源 : 中 国 财 政 部 25