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1 1. 简介 : 中国政府组织概况中国地方政府的组织及财政 Local government organization and finance in China 乔宝云 (Baoyun Qiao) 沙安文 (Anwar Shah) 中国不仅被世人誉为人类的诞生地之一, 同时也是世界文明的重要发源地有记载的中国历史可追溯到史前时期, 不过, 现代中国的开端被认为是 1949 年 10 月 1 日毛泽东宣告中华人民共和国的正式成立位于亚洲东南部的中华人民共和国, 是世界上人口最多的国家 (2006 年人口总数为 13 亿 ), 其国土面积位居世界第三 (960 万平方公里 ), 仅次于俄罗斯和加拿大宪法规定, 中国是个统一的国家, 并长期奉行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度 1 从 20 世纪 80 年代起, 中国实际 GDP 的年平均增长率已达 10%, 成为世界主要的出口国之一不过, 由于东部沿海地区的收入增长率超过了中西部地区的增长率, 造成各省间的收入增长率出现明显差异 ( 见表 1) 中华人民共和国国家机构 : 立法机构 : 全国人民代表大会 ; 执行机构 : 中华人民共和国主席是国家最高领导 ; 中华人民共和国国务院由总理负责, 是最高国家行政机关 ; 军事机构 : 中华人民共和国中央军事委员会由国家主席负责, 是最高国家安全机构 ; 司法机构 : 最高人民法院是国家的最高司法机构 ; 检察机关 : 各级人民检察院是国家的法律监督机关最高人民检察院由检察长负责, 是国家最高检查机关中国的政府结构分为五级, 其中以位于首都北京的中央政府作为最高一级 ( 见图 1) 第二级由省级辖区组成, 包括 22 个省,4 个直辖市 ( 北京重庆上海和天津 ),5 个自治区 ( 广西内蒙古宁夏西藏和新疆 ),2 个特别行政区 ( 香港和澳门 ) 以及宝岛台湾省和自治区分为自治州县自治县和市县自治县又分为乡民族乡和镇同时, 直辖市和较大的市分为区和县此外, 自治州分为县自治县和市 2 事实上, 地方政府分为 4 级 :(1) 省级政府, 由选举产生的省长负责并向国务院直接汇报工作 ;(2) 地区级政府, 行政区划介于省和县之间 ;(3) 县级政府, 基层行政区划 ;(4) 乡 / 镇级政府, 较大农村的基层行政区划在中国, 村级组织也提供公共服务, 不过, 村级只是社区单位而非政府机构目前, 全国人民代表大会以及国务院在批准建置和区域划分方面的职权分别为, 全国人民代表大会 : 批准省自治区和直辖市的建置 3 ; 国务院 : 批准省参见中华人民共和国宪法序言参见中华人民共和国宪法第三十条参见中华人民共和国宪法第六十二条 1

2 自治区直辖市的区域划分, 批准自治州县自治县市的建置和区域划分 4 同时, 省级人民政府决定乡 / 镇的建置和区域划分 5 尽管宪法中没有明确说明, 不过中央政府可以撤消省级地级和县级政府, 省级政府可以撤消乡 / 镇级政府此外, 中央政府有权撤销省自治区直辖市国家权力机关制定的同宪法法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议 ; 改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令 6 根据宪法规定, 省地区 ( 市 ) 县和乡 / 镇各级全国人大和人民政府分别代表地方国家权力机关和权力执行机关各级政府的党组织, 通过建立党委会行使其监督职能地方政党领导由上级党委任命, 并负责向上级党委汇报工作上级政府有权任命下级政府的执行者和委员会成员不过, 这种任命必须通过地方人大的批准, 同时, 人大代表是由全体公民选举产生的与政府结构相对应, 中国财政体制分为五级中央政府仅确定财政体制, 地方政府负责计划并实施即符合国家法律法规, 又满足地方需要的政策此外, 在确定支出重点等方面, 各级政府也享有很大的自主权, 例如, 经地方人大批准, 地方政府便可以享有独立的财政预算中央政府规定中央和各省政府之间的财政关系为直属关系 7, 而中央和省级以下政府之间无财政关系在统一的税收体制下, 税基由中央政府分配给中央和各级政府, 并由中央政府决定各级政府的支出责任同时, 省级以下各级政府的财政关系由省级政府决定尽管实际情况多种多样, 各级政府间的财政关系可以归纳为两种模式 :(1) 省管县模式 : 即省级政府直接管理地级 ( 市 ) 和县级政府, 省级政府同地级 ( 市 ) 和县级政府之间在税收分配支出分配, 借贷, 预算分配和调整等方面都有直接的关系这种模式更加体现分权, 而且地级 ( 市 ) 和县级政府之间没有财政关系截止到 2005 年年底, 除北京上海天津和重庆四个直辖市, 大连青岛深圳厦门和宁波 5 个计划单列市 ( 无地级政府 ) 以外, 采用这种模式的省份还有浙江安徽湖北黑龙江福建海南和宁夏 (2) 市管县模式 : 省级政府和地级 ( 市 ) 政府间有财政关系, 包括税收分配支出分配, 借贷和预算分配等 ; 不过在这种模式下, 省级政府与县级政府之间没有财政关系除那些采用省管县模式的省份外, 其他省均采用这种模式中央政府鼓励省管县模式, 并希望在不久的将来有更多的省份可以加入到其中大部分的镇政府都有各自独立的财政预算不过, 有的县政府亦采用县管乡的模式, 这是因为在一些较贫困地区, 中央政府希望通过减少政府管理人员和降低政府权限来提高政府办公效率这样一来, 镇政府就不再是一个有效的预算单位, 其财政交由县政府直接管理 2. 地方政府的支出职责参见中华人民共和国宪法第八十九条参见中华人民共和国宪法第一百零七条参见中华人民共和国宪法第六十七和八十九条大连青岛深圳厦门和宁波 5 个计划单列市在财政上被视为省级政府 2

3 1993 年, 国务院在执行有关分税制 (TSS) 的规定中明确指出, 中央人民政府主要负责国家安全国际事务党中央及其行政机关的运转费用调节国民经济结构协调区域发展调控宏观经济和其他方面的需要主要包括 : 国防武装警察部队支出外交外事中央政府行政管理支出中央融资的资本投资中央企业技术革新和开发新产品试制费支援农业生产支出债务支出文教, 科学, 卫生事业费政策性补贴支出和其他支出有关开支省级和省级以下地方政府则主要负责当地党政机关的运转费用和当地社会经济发展的需求主要包括 : 地方党政机关的运营费用地方经济发展的需求武装警察和民兵的部分运营费用地方融资的资本投资地方企业技术革新和开发新产品试制费支援农业生产支出城市维护建设支出地方文化教育和医疗卫生政策性补贴支出和其他支出有关开支省以下政府的财政分配职责由省级地方政府承担虽然省与省之间的支出职责分配有所不同, 不过通常的做法是中央政府规定的地方职责适用于各级政府从根本上说, 各级地方政府的主要的支出责任有 :(a) 地方党政机关日常的运营费用 ;(b) 地方的社会和公共服务, 如教育公共安全卫生保健社会保障住房以及其他地方 / 城市服务 ;(c) 地方经济发展 ;(d) 地方工业政策纯地方职责主要包括城市维护和建设环境保护城市供水和社区服务, 并将这些职责指派给地级, 县级和乡 / 镇级政府 ( 参见表 2) 事实上, 由于中国多级政府的支出分配, 使得政府间的支出责任并不明晰公共服务的主要职责实际上是由地方政府, 尤其是省级以下地方政府来承担的大部分诸如教育和卫生保健的公共服务是由县级以及县级以下各级地方政府来承担的, 而其他一些像社会保障之类的公共服务则归于省级和地级政府负责另外, 地方政府也会承担部分中央政府的职能, 如国防和国际事务 ( 参见表 3) (a) 教育教育职责主要由地方政府来承担 2003 年政府在教育方面的支出总额为 356 亿美元, 其中地方教育支出额为 327 亿美元, 占总比 91.8% 一般来讲, 中国的教育被分为基础教育高等教育和职业教育三大类其中职业教育已基本市场化 8 基础教育包括九年制义务教育中央政府不仅决定教育政策和教育发展规划, 而且有责任设立特殊教育基金为贫困地区少数民族地区的基础教育以及高等教育提供补助同时, 省级政府负责基础教育事业的总体规划, 并为各县提供帮助, 满足他们在教育方面所需经常性开支实际实施义务教育的责任在城市由市或较大市的区在农村由县承担 2003 年县级以及县级以下地方政府的教育支出为 212 亿美元, 大约占政府教育支出总额的 60% 由于贫困乡村的教育条件较差, 农村基础教育成为中央政府近几年来比较关注的问题 2003 年 9 月在国务院关于进一步加强农村教育工作的决定中, 加大了中央政府在基础教育上的支出决定明确指出中央政府和各级地方政府要共同资助家庭经济困难学生的书费学费和杂费, 并为农村中小学校舍的维护改造和建设提供必要的补贴 ( 简称两免一补 ) 中央政府和各级政府根据 2003 年的决定开始设立中小学专项助学金, 到 2007 年, 争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到两免一补 8 参见 1994 年 7 月颁布的国务院有关中国教育改革和发展纲要实施意见 3

4 高等教育的支出职责与初级教育有所不同在中国, 私立大学所占的比重很小, 而且主要注重职业培训方面的教育, 所以通常被认为不如公立大学公立大学又被分成两类, 一类隶属于中央政府, 另一类隶属于地方政府, 因此, 有关高等教育的支出责任就由中央政府和省级地方政府共同分担中央政府负责制定高等教育的国家发展计划, 并确保各高等教育机构都隶属于其控制范围之内, 而省级地方政府的责任为制度省级高等教育发展计划, 同样, 也要确保各高等教育组织直接隶属于中央政府的控制范围内 (b) 卫生保健中央政府继续承担政府在卫生保健方面的职责, 并要求中央及地方政府在卫生保健上的支出增幅高于政府预算支出的增幅 9 在实际工作中, 卫生保健的责任主要由在地方政府承担, 特别是县级以及县级以下地方政府 2003 年, 政府卫生保健支出总额为 94 亿美元, 其中地方政府卫生保健支出额为 91 亿美元, 占总比的 97.2% 值得一提的是, 县级以及县级以下地方政府卫生保健支出达到 40 亿美元, 占总比的 42.6% 政府卫生保健职责主要集中在农村, 因为 70% 的中国人口居住在农村 2002 年 10 月, 中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定明确指出各级政府在卫生保健工作中的职责中央政府负责制定农村公共卫生基本项目和总体规划, 省级地方政府负责制定这些计划的实施方案, 而县 ( 市 ) 级地方政府就具体组织实施, 全面落实农村公共卫生各项任务特别是对一些较贫困地区, 中央政府还要加强重大传染病地方病以及职业病的预防和控制工作省级地方政府由责任为县 ( 市 ) 级的公共卫生事业提供必要的补贴, 并支付计划内接种疫苗的成本费用 ; 县 ( 市 ) 级地方政府负责落实中央对于农村公共卫生事业所制定的各项任务 2003 年 1 月开始试行的全国新型农村合作医疗试点加大了中央政府在卫生事业方面的责任从 2003 年起, 中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均 1.2 美元安排合作医疗补助金, 地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均 1.2 美元不过, 具体补助标准还未明确提出, 只是由省级地方政府确定 (c) 社会保障社会保障主要由地方政府负责 2003 年, 政府社会保障支出总额为 153 亿美元, 其中地方政府社会保障支出额为 135 亿美元, 占总比 89% 目前社会保障的主要支出是确保城市居民最低生活标准, 由于我国农村居民大都未被纳入现有的社会保障系统中, 因此省级和地级政府要比县级以及县级以下地方政府承担更多的责任 2003 年, 省级和地级政府的社会保障支出总额分别为 60 亿美元和 48 亿美元, 占总比份额分别为 39% 和 32%; 而县级和县级以下地方政府的社会保障支出总额为 27 亿美元, 占总比 17.6% (d) 资本投资 9 参见 1997 年 1 月颁布的中共中央国务院关于卫生改革和发展的决定 4

5 资本投资由中央和地方政府共同负担, 而且他们在其中都起着重要作用, 即 : 政府的行政级别越高, 其职责也越重要 2003 年, 中央政府在资本投资的支出总额为 185 亿美元, 占政府资本投资支出总额的 42%; 省级地级县级地方政府的资本投资支出额分别为 231 亿美元 218 亿美元和 107 亿美元, 分别占政府资本投资支出总额的 23.1% 21.8% 和 10.7% (e) 农业发展农业发展主要由地方政府负责农业是中国政府最重要的工作任务之一, 因为中国有超过 70% 的劳动力都在直接从事与农业生产相关的工作总体来讲, 县级和县级以上地方政府主要负责他们管辖区域内的相关农业工作以及与农产品服务和管理有关的工作, 尤其是为农业发展育林和特殊项目的建造提供各项农业专项基金, 这些特殊项目包括 : 水力专项建设农业科技研发和旨在提高农业发展的农业教育等同时, 中央政府主要负责全国范围内的农业工作以及与农产品服务和管理相关的农业工作, 特别要逐步提高农业投入的总体水平国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度 10 实际上, 主要的农业发展职责是由县级以及县级以下的地方政府来承担的 2003 年, 政府在农业发展方面的支出总额为 138 亿美元, 其中地方政府用于农业发展的支出额为 122 亿美元, 占总比 88.1% 特别指出的是, 县级和县级以下地方政府在农业发展方面的支出达到 68 亿美元, 占政府农业总支出的 50% 有关地方政府职责及其相对重要性参见表 4 政府职员的分配目前, 政府的人事分配显示出高度分权, 而且从表 5 中可以看出绝大部分的公务员都集中在较低层的政府部门通常, 大部分的公共服务都是由各级政府单独提供的按照融资渠道的不同, 政府组织可以分为两大类第一类是完全由预算内资金进行融资, 如党政组织以及绝大多数的地方党政机关, 这一类政府组织所提供的公共服务没有市场竞争不过, 一些东部沿海地区正在尝试通过市场竞争, 从外部购进地方公共安全等服务来降低成本虽然进行这种尝试的地区非常有限, 但是这种做法在中国已经引起了争论第二类的资金来源部分来自预算内资金, 这类组织机构可以获得一次性拨款, 或得到与所提供服务相匹配的经费, 如公共事业服务 ; 或是在提供诸如公立学校和公立医院等服务时, 得到用于弥补收支缺口的拨款对于这些组织机构来说, 市场竞争是有限的总之, 各级政府之间存在着广泛的多级支出划分, 而且基础公共服务的支出职责已明显被下放到各级地方政府, 特别是县级和县级以下的地方政府 3 地方税收 3.1 地方政府的税收和费用 10 参见 1993 年 7 月颁布的中华人民共和国农业法 5

6 中国的税收立法权归属于中央政府一些地区, 特别是较贫穷地区的税收分配, 仍然被认为是吃饭财政或用来维持地方党政机关的营运费用地方政府无权自主决定税基或税率也就是说, 根据现有体制无论是计税基数的定义还是各种税率的决定, 地方政府都没有自治权中央政府规定由地方政府征收并作为地方税收的税种包括 : 城市维护建设税车辆购置税农业牧业税特产税契税房产税教育附加费印花税污染税城镇土地使用税耕地占用税资源税土地增值税车船使用税固定资产投资税屠宰税和筵席税等等地方政府可以自行决定筵席税和屠宰税的税率, 在选择城镇土地使用税的税率时, 要介于国家规定的最高和最低税率之间一般来说, 与中央税收和共享税收相比, 地方税收的税基范围较窄且不太稳定近年来, 地方税收总额占预算收入的比重不足 40% 表 6 总结了地方税收及费用的计税基数税率和相对重要性省以下地方政府间的税收分配由省级政府决定尽管各省的实际做法不尽相同, 不过基本分配方法如下 : 大部分省级政府和地级县级以及乡 / 镇级政府之间仅分配诸如城市维护建设税车辆购置税等主要的地方税收, 其他地方税收在地级县级和乡 / 镇级政府之间分配共享安排通常是根据纳税企业所属地位来决定的 11 通常, 政府的行政级别越低, 从地方税收分到的份额就越多 2003 年, 地方税收和费用分别占到省级地级以及县级和县级以下地方政府税收的 17% 36% 和 46% 另一方面, 地方政府在收取国有企业利润行政管理费没收和罚款开采费以及专项费等费用时, 享有很高的自治权不过, 所收费用同地方税收总额相比就显得微不足道这种预算外收入的使用还被认为是发挥地方税收自治的合法途径事实上, 预算外收入是地方政府为地方服务筹措资金的重要来源之一目前, 预算外收入主要来源于 : 行政机关收入政府资金收入镇政府自筹资金收入地方政府收入国有企业及其行政机关收入, 以及其他一些收入 2002 年, 预算外收入总额为 410 亿美元, 约占地方预算收入的 41% 除预算内或预算外收入, 地方政府还通过其他途径获取收入, 通常这些收入都是以各种名目收取的附加费由于这类收入的透明度很低, 因此实际数量很难统计地方税收由地方税务局收缴各级政府都有自己的地方税务局, 并由地方政府和上级税务机构共同监管尽管税收系统由单一税法协调管理, 但实际税收, 特别是地方税收的收缴, 是由税收任务决定的现在的做法同以前的一样, 即 : 在每个财政年度开始的时候, 由中央税务部门同省级税务局进行商讨, 并布置省级税务局当年应收缴的税收总额, 然后再由省级税务局将这些税收任务分配到下级税务局这些被分配的税收总额就是各地方税务局的基本任务不过, 从某种程度上讲, 这种收税方法使地方税收机构扰乱了税收制度例如 : 虽然各地方税务局无权免税或减税, 但他们可以把今年已经完成的税收任务推迟到下一个财政年度事实上, 这种推迟税收的现象在较富裕地区非常普遍, 因为相对较富 11 在中国每个企事业单位都有其归属 : 如中央级省级地级县级或乡 / 镇级这个体制源自计划经济时期, 并沿用至今多数情况下, 某企业所缴的税款首先交付给该企业所属政府这种归属关系并不一定涉及所有权问题 6

7 裕的税基使得他们很容易提前完成征税任务相反, 较贫困地区的税务局会提前收税或推迟税收返还来完成当年的财政税收任务通常在这种税收任务模式下, 对于地方税务局来讲确定税收时间比强制执行税法更为重要其结果为, 对那些通常具有较高有效税率和关联税收负担的较贫穷地区来说, 税收任务给地方政府提供了充足的机会来改变当地的有效税率另外, 这种方法留给税务人员更大的行政权力, 加速了寻租和腐败现象的发生事实上, 除了税务机关外政府的其他部门也有权收取非税务费用, 这完全取决于地方政府有些政府部门甚至自行决定收费项目, 当然, 这类收费绝大部分都是非法的例如 :2003 年中国农民向地方和中央缴纳的各种税费杂费共计 140 亿美元, 也就是说每个农民缴纳的各种费用为 18 美元, 相对于农村地区的生活水平来讲, 这是个很沉重的负担这些收费项目中有 70% 可能不合法, 而且绝大部分并不是经由税务部门收取的目前, 中国已将税费改革的范围扩大到了整个农村地区为了减轻农民负担,1994 年农村税费改革试点工作首先在东部的安徽省展开,2 年后, 另有 7 个农业大省的 50 个县进行了这项税费改革到 2000 年, 中国在整个安徽省境内推行这项试点工作, 努力使农民的税收负担标准化, 同时消除由于行政管理而向农民收取的各种费用 2002 年, 国务院进一步推行这项税费改革, 进行改革的省份数量达到了 20 个,3/4 的县区约 6.2 亿农民从中受益, 农民的税收负担较原先相比至少减轻了 30% 此外, 中国政府决定于 2003 年下半年取消免除或降低 15 项收费, 来减轻 9 亿农民过重的税收负担由财政部和国家发改委公布的这 15 项收费包括 : 检疫证书费水资源使用执照费教育费土地使用权证书费以及渔船检查费等另外, 从 2004 年起中国开始取消与农业相关的税收, 预计到 2006 年年底将取消所有农业税这些措施的执行旨在让农村地区的地方税收更为公平简易和透明 3.2 共享税收共享税收是地方税收的重要组成部分, 这些共享税收由中央政府决定在现行财政体制下, 共享税收包括 : 营业税增值税企业所得税个人所得税外 12 商和合资企业所得税以及证券交易印花税另外, 中央与省级政府之间的分配比例是由中央政府决定的目前, 有关中央政府和省级政府之间的税收安排税基税率, 以及地方政府的税收总额占共享税收的比例可参见表年, 共享税收中的地方部分达到 750 亿美元, 超过地方税收的 60% 地方政府间共享税收的分配由省级政府决定 2002 年 12 月, 经国务院批准由财政部颁布的关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见为省以下政府之间的税收分配提供了指导方针不过, 该意见的重点还是为了强调省级政府可自由支配的作用这意味这各省的税收分配做法可能不尽相同目前的实际做法为 :(a) 主要工业的税收属于省级政府, 例如金融业的营业税归省级政府所有 ;(b) 主要税收, 如增值税 ( 省级政府拥有的份额 ) 企业所得税和个人所得税 ( 省级政府拥有的份额 ) 以及由省级地 ( 市 ) 级县级和乡 / 镇级政府共享的营业税 ;(c) 企业所得税收入属于对企业拥有所有权的政府所有 2003 年, 省级地级县级以及县级以下各级政府的共享税收分别为 230 亿美元为吸引外国投资, 中国的企业税法分别给予国内投资企业和外国投资企业不同的待遇 7

8 亿美元和 250 亿美元, 占各自税收总额分别为 76% 63% 和 54% 共享税收由国家税务局收缴并管理各地方政府都有相应的国家税务局分支机构用来征收中央税收和共享税收, 同时, 各地税务局征收地方税收分税制改革自 1994 年开始实施, 值得一提的是, 从一开始企业所得税和个人所得税就归为地方税收结果, 收缴这两种税收的任务就落在了地方税务局肩上尽管从 2002 年起, 企业所得税和个人所得税由地方税收转变为共享税收, 但其分配方式几乎未有改变此外, 共享税收的征收和管理也采用税收任务的模式总而言之在中国, 各级地方政府的税收立法权很有限, 但是税收管理方面, 无论是否合法, 都享有广泛的自主权 4. 政府间的财政转移从中央政府到省级政府, 从上级管理单位到下级管理单位中, 政府间转移支付的名目很多原则上, 中央政府只决定从中央到省级政府的转移支付, 而对地级和县级的转移支付, 绝大多数情况是由省级政府决定的, 但也有一些情况是地级政府决定对县级政府的转移支付同时, 由县级政府决定对乡 / 镇级政府的转移支付由于各地区不同的财政来源, 造成各省政府间转移支付的结构存在严重差异, 不过县级以下的转移支付框架与中央到省级政府的框架基本相似政府间转移支付可分为 : 税收返还一般转移支付和专项转移支付 ( 详见表 8) (1) 税收返还税收返还包括两部分 1) 上一个财政年度增值税和消费税新增收入的 30% 返还给省级政府 13 2) 税收基数与所得税省级共享部分间的差额由中央政府补偿给该省其中, 企业所得税外企所得税以及个人所得税在改革之前都属于地方税收, 直到 2002 年才转变为共享税收所得税税基是中央政府根据各省 2001 年所得税收入的最小值确定的各级地方政府的税收返还率一般由省级政府决定, 且各省返还率也各不相同而多数省级政府会得到税收返还的主要部分税收返还的目的是通过确保所有相关者的利益在改革前不受影响来推动改革的平稳前进并鼓励税收增长 (2) 一般转移支付一般性转移支付旨在衡量标准税收和标准支出的缺口, 并根据财力缺口的大小来调整系数其中, 标准税收用税基和标准税率来估计, 而标准支出的计算包括了各类开支, 如 : 行政服务公共安全教育城市维护社会援助以及城市供暖等一般性转移支付的目的是为了让资源在各省之间均等化一般性转移支付也是唯一一个依据公式进行计算的转移支付, 其计算公式为 : 对 i 省的一般转移支付额 =(i 省的标准支出 - i 省的标准税收 )* β 13 准确地讲, 来自消费税和增值税的税收返还 = Max{Δ( 消费税 + 75% 的增值税 )t * 0.3, 消费税和增值税的税基为 1994 年税基 }, 该税基是中央政府在 1994 年分税制改革时制定的 8

9 其中, 标准支出 = 标准工资支出 + 标准行政支出 + 农业发展和其他农业行政支出 + 其它支出标准税收 = 标准地方税收 + 标准共享税收 + 退款 + 税收返还 - 上缴给中央政府的税收标准工资支出由标准工资公务员人数和地区工资等因素确定 ; 标准行政支出的范围为全额拨款单位的人员和运营经费, 包括政府的行政管理政策安全和其他政府机构的支出, 以及对部分拨款单位的一次性拨付的支出农业发展和其他农业行政支出指农业和其他生产性部门的支出退款税收返还以及上缴给中央政府的实际数额都由中央政府决定 β 代表转移支付可用资金除以财力缺口的比例 (3) 专项转移支付专项转移支付分为几类, 主要包括 : (a) 税收返还补助这类政府间转移支付用来解决分税制改革实行前遗留下来的问题, 尤其针对一些贫困省份分税制改革实施前, 共有 16 个省份享受中央政府的补贴, 这些省份主要是少数民族聚积省和一些较贫困省份为这些省份特别制定的该类转移支付旨在确保各省的名义税收总额不小于 1993 年的名义税收额显然, 税收返还补助的目的是为了填补分税制改革实施前后的财政缺口, 保证改革顺利实施 (b) 少数民族地区转移支付补助设立于 2000 年资金总额为 1200 万美元的转移支付旨在扶持少数民族地区的发展该类转移支付的来源分为两种 : 一种直接来源于中央预算, 其年增长率等于中央增值税收入的增长率 ; 另一种为中央政府从少数民族地区征收的增值税收入新增部分的 80% 这类转移支付补助一般用于填补较不发达少数民族地区的财政缺口 (c) 增加工资的转移支付补助这类转移支付补助的目的是为了填补中西部省级政府因为增加公共部门职工的工资标准而造成的财政缺口 (d) 农村税费改革转移支付补助中国政府于 1999 年正式开始实施农村费改税改革, 近年来又开始逐步废除农业税这些改革措施的实施减少了地方税收, 特别是县级以及县级以下地方政府的税收, 使得几乎所有县级和县级以下的地方政府都存在严重的财政缺口这类转移支付补助就是为了填补由于农村税费改革而造成的财政缺口, 通常是由省 9

10 级政府向县级政府提供补助 (e) 专项补助专项补助有上百种之多, 这类补助主要用于解决燃眉之急的问题, 例如 : 财政刺激方案补救地方政府社会保障计划以及支付部分增加的养老金政府间转移支付是中央支出的重要组成部分 2003 年, 中央向各省级政府提供的财政转移支付总额为 980 亿美元, 占中央支出总额的 50% 在现行财政体制下, 不协调的收入和支出分配是造成政府间转移支付在中国异常重要的主要原因因此, 目前的政府间转移支付体制主要是以填补财政缺口为导向而支出的过度分权加上税收的高度集中, 还造成下级政府的纵向财政缺口 2003 年, 地方政府的财政收入仅占财政收入总额的 45.4%, 而地方政府的支出 ( 主要集中在县乡两级 ) 却占到支出总额的 70% 事实上,2003 年的地方支出总额中有 47% 是来自政府间转移支付 ; 省级地级县级以及县级以下的地方支出中来自政府间转移支付的比重分别为 45%,33% 和 48% 表 9 中所列为 2003 年各级地方政府转移支付占支出总额比重政府间转移支付是中国财政体系中最缺乏透明度的一个方面根据预算法规定的预算程序, 下级政府应将已批准的本级预算报上一级政府备案, 这样依此类推, 从乡 / 镇级县级地级省级最后到中央政府, 所以中央预算是最后被批准的其结果是, 各级政府间的转移支付要等到中央预算被批准方可知晓显然, 地方预算不能将这部分转移支付考虑在内, 因此, 政府间转移支付也很难在预算报告中有所体现根据国家审计局的报告, 来自中央政府的转移支付仅有 27% 能够体现在省级政府的会计报告中财政部并不是唯一决定政府间转移支付大小及其分配的部门, 许多部门都向国务院提交报告要求在自己的预算中增加专项补助然而, 在向省级和省级以下政府分配资源的决策过程中由于缺乏明确的程序, 加上中央拨款分配的随意性, 造成地方当局大范围的协商, 同时也鼓励了寻租 5. 地方政府举债根据 1994 年预算法和其他相关规定, 除中央政府特批外, 禁止地方政府举债从商业银行或资本市场借款另外, 地方政府直接借款也是不允许的换句话说, 只有中央政府才可以发行债券或代表地方政府向国内外银行借款 2003 年, 中央政府共发行 750 亿美元的国债和 15 亿美元的外国债券, 其中约有 10% 是为地方政府发行的不过, 地方政府在实际操作中却存在广泛的违规现象几乎所有地方政府都参与过直接借款此外, 实际的地方举债可能来自政府的任何部门地方所有企业可以也能够从银行和资本市场借款, 尽管他们依赖于政府的各种补助, 从这个意义上来讲, 地方所有企业实际上是地方政府的代理机构如果继续保持从中央到各省有限的直接或间接转移支付, 那么这种通过企业 ( 在地方政府的管辖权内 ) 向地方商业银行的贷款, 实际上为地方资本投资和支出提供了资金同时, 虽然预算法中明令禁止, 但几乎所有的地方政府都为国有企业提供直接或间接的贷款担保此外, 为避免地方金融机构承担金融风险, 地方政府还向中央银行提 10

11 供贷款担保对政府雇员工资的拖欠, 主要是未支付的中小学教师工资以及向政府提供产品或服务的卖主的工资, 也是地方举债的主要原因地方政府, 尤其是县级和县级以下政府承担当地中小学教师工资的发放任务然而, 一些县级和县级以下较贫困地方政府, 因为严重的财政困难无法负担全额的教师工资, 结果, 未支付部分就变成了地方债务此外, 在这些贫困地区农民向政府卖粮也无法得到粮款这样一来, 农民只能得到一些当地政府开据的非正式收据 ( 也叫做白条 ) 对地方政府来说, 国内贷款为资本投资提供了一条重要的融资渠道目前, 国内贷款对国有单位更加开放通常, 地方政府通过自由建立公司来向银行借款, 并开始资本投资工程地方政府也会通过集体融资 ( 简称集资 ) 的方式向特定群体, 如 : 公务员以及地方国有企业员工借款这种借款行为可能是自愿的, 但多数还是迫于地方政府的压力, 而且所借资金多数用于开办地方企业不幸的是, 这种地方企业有很大一部分都无法成功, 在中西部地区由于缺乏管理技术和经验造成这类地方企业的破产, 留给地方政府 ( 尤其是县级和县级以下地方政府 ) 的是严重的债务危机由于地方举债的非法性, 地方政府当然不愿公开承认结果, 很难搞清地方举债的实际数量据估计, 截至 2004 年年底, 地方举债总额已超过 1200 亿美元 (Wei 2004) 地方政府通过借款为地方财政赤字融资, 结果使得地方赤字不断增加, 成为相当数量的债务目前, 债务已成为地方政府承重的负担根据 2002 年全国人大审计报告指出,49 个县 ( 市 ) 的债务总额为 80 亿美元, 相对于每年可支配财源的 2.1 倍对县级和县级以下地方政府来说, 到 2001 年底其债务总额估计会超过 400 亿美元, 其中, 乡 / 镇一级债务会超过 200 亿美元, 如果将拖欠的公务员工资和农民收入等债务也考虑在内, 那么实际债务总额将会更高地方举债在促进地方经济发展以及缓解地方财政压力等方面都起着重要作用在过去的十年里各地的基础设施都有了很大改进, 其中部分可以归功于地方举债在一些较富裕地区, 如 : 上海北京等地, 这种贡献更为明显当政府间转移支付不能很好地填补财政缺口时, 地方举债可以为地方需求提供资金, 暂时缓解较贫困地区的财政压力另一方面, 这种非正式的地方举债还存在严重的负面影响非正式地方举债会给地方政府带来难以预料的债务, 由于这种非正式举债缺乏透明度, 它比明确的政府借款更难管理此外, 非正式政府举债还会鼓励寻租并削弱地方政府的责任 6 地方政府管理原则上, 县级和县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综 11

12 合管理工作 14 实际上, 地方公务员一般都是终身制的省级政府的组织结构和公务员数量须经中央公务员主管部门同意 ; 而下级政府的组织结构和公务员数量要经过上级公务员主管部门的同意同时, 中央政府还制定地方公务员任免的基本规定不过, 这一原则并不适用于乡 / 镇级政府该级政府没有任免地方公务员的权力, 其公务员人事管理工作由该乡 / 镇级政府所属县政府负责这个规定同样不适用于政府高级官员的任免原则上, 政府高级官员的任免不属于地方公务员管理的范畴大多数地方政府高级官员的任免都是由上级政府管理的除了以上两种情况, 这个原则也不适用于地方政府的某些特殊部门地方政府各部门大致可以分为两类, 第一类由地方政府直属领导, 该部门的领导可以直接向地方政府领导汇报工作, 在这种情况下, 这类部门人事的任免都由地方政府决定第二类部门则由地方政府和上级政府的同一部门共同领导例如, 地方税务局既是地方政府的一个部门, 由地方政府提供资金, 同时也受到上级政府地方税务局的管理在这种情况下, 这些部门人事的任免是由上级政府决定的地方国有企业公立学校医院以及其他公共服务单位都被认为是地方政府的组成部分因此, 地方政府有权决定这些单位执行机构的人事任免不过, 这些单位的人事任免通常是由他们自己决定的目前, 由于上级党委经常将重要的职权委派给地方政党领导, 所以, 地方政府在其管辖区域内行使行政管理权时享有较高的自治权和灵活性不过, 这种自治权和灵活性不论从时间还是权限来看, 都及其不稳定也不一致因为, 这种委派是非正式的, 只是上级政党领导自行决定的 7 中国地方财政综合评价中国目前的地方政府组织和财政体系具有很多积极的特点, 它鼓励地方政府在提供地方公共服务方面承担相应的责任 ; 支出的高度分权确保了公共决策更加贴近地方居民 ; 而辖区间的相互竞争也鼓励地方政府提供更好的公共服务, 来满足当地居民的偏好这个制度还给地方经济的发展带来了极大的推动和鼓励虽然税收分配和收入共享制度未能给地方政府带来显著的税收自治, 但该制度却将地方财政收入与地方经济发展紧密的联系在一起, 同时还鼓励地方的自我融资虽然这会给地方政府的经济发展带来较大压力 ( 在某些地区可能更为严重 ), 不过, 经济发展创造的更多财源可以帮助地方政府提供更好的地方公共服务财政分权不仅提高了地方政府在决策方面的参与程度, 同时也扩大了地方政府向中央政府机构施压的能力这样一来, 地方政府便得到了更多的国家资源, 14 参见 2005 年 4 月颁布的中华人民共和国公务员法 12

13 此外, 国家发展战略也越来越多地考虑到地方发展规划这些成绩虽然显著, 但问题依然存在主要涉及地方责任财政纪律以及透明度等方面尽管地方政府应该同时对上级政府和地方居民负责, 不过, 中国的地方政府主要对相邻的上级政府负责为强化地方政府对地方居民的责任, 中国正尝试在全国各类辖区范围内为乡 / 镇政府的执行机构直接选举虽然选举的作用仍然有限, 不过近年来, 随着中国民主政治的不断发展, 选举在决定政府行政部门中发挥着越来越重要的作用这样一来, 地方政府开始更加关注地方居民的偏好提供地方公共服务时的效率和公平依然是地方政府需要关注的重要方面首先, 政府部门, 特别是地方政府可以通过行政手段来影响非公有制部门尽管中央政府给予地方政府的立法权非常有限, 然而, 几乎没有法律法规限制地方政府或部门通过行使行政自主权来影响经济在一些法律的灰色地带, 地方政府更愿意独立行事而不去遵循任何法律程序其次, 对政党工作的评判是限制政府作用发挥的主要原因, 而政党的目标, 尤其是地方政党领导的目标, 会影响地方政府的优先事项结果, 政府权力集中在政府或部门领导的手中此外, 地方领导的行为与他们的职责有时可能并无多大联系在这种情况下, 地方领导对那些能带来显著税收以及与政治影响有关的工程更感兴趣, 尽管这些工程会有一定的风险与私营部门的投资工程相比, 典型的政府投资工程失败的机率更大第三, 目前的国有企业体制鼓励政府在私营部门直接行使非正式的政府权力这为机会主义行为创造了条件此外, 国有企业在弱化预算限制以及削弱财政纪律方面起着推波助澜的作用最后, 缺乏透明度的政府工作削弱了政府绩效 8. 对发展中国家启示中国在地方政府构建方面的经验对发展中国家具有一定的启示作用主要有以下几点 : (a) 财政分权既有助于创新服务的提供又能提高地方经济发展在中国这个实际案例中, 财源的分权被认为是促进经济增长的工具虽然在财政分权对中国经济增长影响的计量研究中出现了相互矛盾的结果 ( 主要是由测量财政分权时的困难和差异造成的 ) 15, 但是大量的计量分析表明分权对中国整体的经济增长起着积极的推动作用通过提高资源的分配效率, 财政分权还提高了中国经济的增长率 (Lin 和 Liu 2000) 此外, 分权还减轻了贫困地区对整体经济的影响同时, 更强的经济和政治影响力加上更高的税收, 不仅促进了非国有企业的更快发展, 15 参见 :Zhang and Zou (1998) Lin and Liu (2002) Jin, Qian and Weingast ( 1999). 13

14 也加速了国有企业改革的步伐 (Jin, Qian and Weingast 1997) (b) 通过帮助公共部门将其工作结果集中于对公民的应尽义务上, 分权的公共管理可以构建公民 - 国家间的相互信任 (Shah 2004) 在中国, 分权的公共管理可以激励地方政府提供公共服务, 并根据地方偏好进行相应调整中国的经验同时也证明了这样的论点, 即 : 分权的财政体制更适用于发展中国家的制度环境, 尤其是那些在制度设计过程中, 对分权成功的关键政策给予特别关注的国家, 这些政策包括 : 相关法规为提供竞争性服务创造有利环境自筹资金公民的权力宪章对政府职权超出法定影响范围的有效约束, 以及最重要的, 对地方居民的应尽义务 (Shah 1999) 鼓励自我融资以及辖区内的相互竞争, 使地方经济和改进的服务绩效也发生了重大转变 (c) 在目前分权的地方管理体制下, 要格外关注辖区间财政均等问题的处理在过去的十年里, 整个中国虽然经历了持续稳定的经济增长, 不过地区间的财政差异也在不断扩大农村和较贫困地区的公共服务与在城市和较富裕地区的根本无法等同为解决这个问题, 需要取消内部对资本劳动力和货物流动性的限制, 同时, 制定财政能力均等措施以及国家最低补助标准也有一定帮助中国目前已经开始采取一致行动来解决城乡之间东西部之间的经济差距参考文献 : 陈锡文. 中国县乡财政及农民增收 [M]. 山西经济出版社,2003 年版中华人民共和国国家统计局中国统计年鉴 :2004 年 [M] 中国统计出版社, 2003 年版贾康地方财政问题研究 [M]. 经济科学出版社,2004 年版 Jin, Hehui, Qian, Yingyi and Barry R. Weingast Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style. Stanford University, Stanford, CA. Working Paper, SWP Lin, Justin Yifu and Zhiqiang Liu Fiscal Decentralization and Economic Growth in China. Economic Development and Cultural Change 49(1):1-22. Ma, Haitao Improve Rural Services Delivery to Decrease the Farmers Fiscal Burden. In Local Public Finance and Governance. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Qian, Yingyi and Barry R, Weingast Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives. The Journal of Economic Perspectives 11: Shah, Anwar The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Policy Research Working Paper Series 23, World Bank Shah, Anwar, Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization. Policy Research Working Paper Series 2021, The World Bank. 14

15 Shah, Anwar Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise. Policy Research Working Paper Series 3282, The World Bank Shah, Anwar Fiscal Decentralization and Fiscal Performance. Policy Research Working Paper Series 3786, The World Bank Shah, Anwar and Theresa Thompson, Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours, and Road Closures. Policy Research Working Paper Series 3353, The World Bank. Su, Ming Rural Public Services. In Local Public Finance and Governance. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Wong, Christine Central-local Relations Revisited: the 1994 tax-sharing reform and public expenditure management in China,. China Perspectives, Number 31, September October. Zhang, Tao, and Heng-fu Zou Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China. Journal of Public Economics 67(2): Zhang, Zhihua Policy Options to Decrease the Regional Inequality. In Fiscal Federalism and Fiscal Management. Anwar Shah and Chunli Shen, eds Beijing: CITIC Publishing House. Wei, Jianing Local Debt and Policy Options. Report of State Council Research Center. World Bank China National Development and Sub-national Finance: A Review of Provincial Expenditures. The World Bank. Yan, Kun The reform for Sub-provincial Fiscal System. Journal of Fiscal Research 8,

16 表年各省人口面积和人均 GDP 地区省人口 ( 千人 ) 面积 ( 千平方公里 ) 东部沿海中部西部人均 GDP ( 美元 ) 北京福建广东河北江苏辽宁山东上海天津浙江海南安徽黑龙江河南湖北湖南江西吉林山西重庆甘肃广西贵州内蒙古宁夏青海陕西四川西藏新疆云南最大最小平均来源 : 中国统计年鉴 :2004 年 16

17 表 2 各级地方政府的支出职责支出项目中央省地区县镇中央与地方行政管理 X X X X X 政府共享职基本建设 X X X X X 责研发与企业挖潜 X X X X X 教育 X X X X X 卫生 X X X X X 文化发展 X X X X X 政策性补偿 X X X X X 农业开发和生产 X X X X X 武装警察部队 X X X X X 社会福利 X X X X X 中央与地方国防 X 政府各自职外交外事 X 责地质勘探 X 债务利息 X 城市维护建设 X X X X 环境保护 X X X X 城市水资源建设 X X X 社区服务 X X 来源 : 中国财政部 17

18 表 3 各级政府的共享支出 (2003 年 ) 支出项目中央省级省级以下基本建设营运支出支农支出教育科研卫生经费社会保障行政管理公检法司国防外事外交政府固定支出来源中国财政部 18

19 表 4 支出职责 2003 年地方政府及相对重要性与中央政府的共享职责地方职责来源 :2004 年中国统计年鉴占自身支出 % 地方支出占政府固定支出百分比教育基本建设行政管理公检法司社会保障支援农村生产和管理支出挖潜改造和科技三项费用卫生经费社会福利补助政策性补贴支援不发达地处支出研发地质勘探费武装警察部队国防外交外事国内外债务付息支出城市维护建设费 4.4 环境保护和城市水资源建设

20 表年各级政府的政府人员政府级别政府部队数量 ( 百万 ) 占总比 % 数量 ( 百万 ) 占总比 % 中央省级地级县级及县级以下总数来源 : 财政部 20

21 表 6 地方税收及收费的计税基数税率和相对重要性税收计税基数税率占地方税收收入比例 % (2003 年 ) 城市维护建设税增值税和营业税 1-7% 5.55 车辆购置税购买的车辆农业牧业税农牧业管理平均 15.5% 特产税明确指出的农业特产 5-10% 4.30 契税合同价值 3-5% 3.64 房产税房产的剩余价值或租金收入房产剩余价值的 1.2%, 租金收入 12% 3.29 教育附加费增值税和营业税和消费税印花税纳税凭证 0.003%-0. 05% 2.18 排污费污染根据污染类型而定 0.95 城镇土地使用税占用的城镇面积元 / 平方米, 根据土地 0.93 的位置和等级耕地占用税占用的耕地元 / 亩 0.91 资源税天然气石油矿产盐元 / 吨 0.85 土地增值税土地处理的增值 30-60% 0.38 车船使用税车船车 :2-320 元, 船 :0.4-5 元 / 0.33 吨固定资产投资税投资 0-30% 0.05 屠宰税食用性动物的宰杀数筵席税筵席费用 15-20% 0.00 来源 : 中国财政部和国家税务局 21

22 表 7 地方政府税收共享部分的计税基数税率分配安排及百分比税收税收基数税率分配安排营业税所提供服务 3-20% 增值税企业所得税个人所得税外国和外资企业所得税证券交易印花税产品和生产性服务的附加值 0-17% 须纳税的收入 33% 须纳税的收入 5-45% 须纳税的收入 15-33% 纳税凭证 0.003% 除来自铁道部商业银行总行和保险总公司税收以外所有营业税 25% 的国内增值税除中央企业地方银行外国银行及其它金融机构 ; 铁道部商业银行总行和保险总公司的税收外, 所有企业所得税的 40% 40% 同企业所得税 3% 百分比 (2003 年 ) 来源 : 中国财政部和国家税务局 22

23 表年各级政府间财政转移支付的结构 ( 经整理 ): 项目省级市级县级数量 ( 十亿美元 ) 占总比 % 数量 ( 十亿美元 ) 占总比 % 数量 ( 十亿美元 ) 占总比 % 总数税收返还一般转移支付专项转移支付税收返还补助民族地区转移支付补助增加工资补助农村税费改革转移支付补助专项补助其它来源 : 中国财政部 23

24 表年各级政府财政转移占总支出百分比各级政府财政转移占总支出百分比 ( 经整理 ) 平均最大最小省级地级县级及县级以下来源 : 中国财政部 24

25 图 1 中国的行政区域划分 (2003 年 ) 中央政府 ( 人口 12.7 亿 ) 22 个省 ( 平均人口 :5. 56 千万 ) 4 个直辖市 ( 平均人口 : 千万 ) 5 个自治区 ( 平均人口 : 千万 ) 333 个地区级单位 ( 平均人口 : 380 万 ) 2,861 个县级单位 ( 平均人口 : 44.1 万 ) 44,067 个乡 / 镇级单位 ( 平均人口 : 2.9 万 ) 来源 : 中国财政部 25

( ) % 1990~2004, , 15.40% 1990~ % 1994~ %( 1) 10%( 1) (1) 2005, ( ), GDP 95945,,,

( ) % 1990~2004, , 15.40% 1990~ % 1994~ %( 1) 10%( 1) (1) 2005, ( ), GDP 95945,,, * 9 20-72 - 70% GDP GDP50%, 40% (,2006),,, 2005,, 9 ( ) 20, 1.,, ( ) ( ), 1990~2004, 8909 169364 24.23% 2001~2005 51428 99540 17.95% 1994~2004 11777 49355, 15.40% 1990~2003 3523 31894 18.45% 1990~2006