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1 联 合 国 S/2013/354 安 全 理 事 会 Distr.: General 14 June 2013 Chinese Original: English 一. 导 言 秘 书 长 关 于 萨 赫 勒 地 区 局 势 的 报 告 二. 背 景 1. 本 报 告 是 依 照 安 全 理 事 会 第 2056(2012) 号 决 议 提 交 安 理 会 在 该 决 议 中 请 我 与 区 域 组 织 协 商, 制 定 和 执 行 一 个 涉 及 安 全 治 理 发 展 人 权 和 人 道 主 义 事 项 的 联 合 国 萨 赫 勒 区 域 综 合 战 略 本 报 告 也 符 合 第 2071(2012) 号 决 议 精 神 安 理 会 在 该 决 议 中 欢 迎 任 命 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使, 以 调 动 国 际 社 会 做 出 努 力, 制 定 联 合 国 萨 赫 勒 区 域 综 合 战 略, 并 积 极 参 与 确 定 全 面 解 决 马 里 危 机 的 框 架 本 报 告 提 供 最 新 资 料, 说 明 该 区 域 的 局 势, 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使 罗 马 诺 普 罗 迪 自 2012 年 10 月 接 受 任 命 以 来 的 各 项 活 动, 以 及 在 考 虑 到 现 有 的 各 项 区 域 和 国 际 举 措 情 况 下 制 定 联 合 国 萨 赫 勒 区 域 综 合 战 略 ( 见 附 件 ) 的 拟 订 情 况 2. 在 去 年 的 大 部 分 时 间 里, 全 世 界 惊 恐 地 目 睹 与 伊 斯 兰 马 格 里 布 基 地 组 织 有 关 联 的 反 叛 分 子 令 人 发 指 的 暴 力 行 径, 这 些 行 径 使 马 里 的 长 期 政 治 怨 愤 蒙 上 一 层 阴 影 自 2012 年 1 月 爆 发 马 里 危 机 以 来, 据 估 计 已 有 50 多 万 人 逃 离 家 园, 并 在 马 里 收 容 社 区 或 邻 国 寻 求 难 民 庇 护 目 前 正 在 调 查 武 装 团 体 和 政 府 士 兵 实 施 的 严 重 侵 犯 人 权 行 为, 包 括 即 决 处 决 和 非 法 逮 捕 招 募 和 使 用 儿 童 兵 针 对 妇 女 和 儿 童 的 性 暴 力 绑 架 儿 童 及 破 坏 和 抢 劫 财 产, 而 当 地 获 取 基 本 社 会 服 务 的 机 会 有 限, 尤 其 是 在 北 部 地 区 在 廷 巴 克 图 和 加 奥 地 区,53% 的 学 校 仍 然 关 闭, 而 基 达 尔 地 区 的 所 有 学 校 均 未 重 新 开 放 3. 法 国 乍 得 西 非 国 家 经 济 共 同 体 ( 西 非 经 共 体 ) 非 洲 联 盟 ( 非 盟 ) 和 安 全 理 事 会 已 做 出 重 大 努 力, 协 助 马 里 人 民 实 现 国 家 稳 定 联 合 国 马 里 多 层 面 综 合 稳 定 团 ( 马 里 稳 定 团 ) 将 在 巩 固 这 些 来 之 不 易 的 成 果 方 面 发 挥 关 键 作 用 然 而, 不 应 孤 立 地 看 待 马 里 问 题 尽 管 部 署 维 持 和 平 人 员 是 目 前 危 机 的 国 际 对 策 的 关 键 组 成 部 * C*

2 分, 该 地 区 各 国 认 识 到, 可 持 续 和 平 与 安 全 将 需 要 采 取 集 体 行 动, 消 除 超 越 马 里 边 界 的 不 稳 定 根 源 4. 萨 赫 勒 地 区 从 毛 里 塔 尼 亚 延 伸 至 厄 立 特 里 亚, 包 括 布 基 纳 法 索 乍 得 马 里 尼 日 尔 尼 日 利 亚 塞 内 加 尔 以 及 苏 丹, 是 撒 哈 拉 沙 漠 及 其 南 边 的 热 带 草 原 的 分 割 地 带 穿 越 阿 尔 及 利 亚 布 基 纳 法 索 乍 得 利 比 亚 马 里 毛 里 塔 尼 亚 和 尼 日 尔 的 历 史 贸 易 之 路, 最 易 受 到 恐 怖 主 义 和 犯 罪 网 络 的 威 胁 此 处 地 形 险 峻, 至 少 可 谓 极 难 控 制 仅 阿 尔 及 利 亚 和 马 里 边 界 就 绵 延 公 里 此 外, 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 地 区 动 态 与 北 非 和 西 非 动 态 相 互 影 响 因 此, 需 要 保 持 灵 活 性 和 包 容 性, 当 出 现 影 响 萨 赫 勒 各 国 政 府 和 人 民 的 问 题 时, 应 与 上 述 国 家 政 府 和 人 民 进 行 合 作 治 理 与 安 全 挑 战 5. 萨 赫 勒 区 域 各 国 多 年 来 疲 于 应 对 此 起 彼 伏 的 政 治 和 人 道 主 义 危 机 薄 弱 的 治 理 及 其 对 国 家 机 构 的 影 响, 包 括 边 境 管 理 乏 力, 极 大 削 弱 了 萨 赫 勒 区 域 各 国 有 效 提 供 基 本 服 务 促 进 基 础 广 泛 的 政 治 参 与 及 保 护 人 权 的 能 力 腐 败 泛 滥, 加 上 各 国 无 力 提 供 有 效 维 持 治 安 司 法 供 水 可 负 担 得 起 的 保 健 及 教 育 等 基 本 服 务, 导 致 国 家 与 社 会 关 系 的 矛 盾 日 益 扩 大 与 此 同 时, 长 期 的 政 治 不 稳 定, 特 别 是 经 常 出 现 的 违 宪 更 换 政 府 暴 力 选 举 进 程 和 社 会 冲 突, 是 缺 乏 制 度 化 的 政 治 对 话 议 会 薄 弱 及 司 法 系 统 矛 盾 重 重 的 直 接 后 果 6. 这 种 局 势 使 萨 赫 勒 区 域 各 国 在 武 装 冲 突 恐 怖 主 义 活 动 非 法 贩 运 及 相 关 有 组 织 犯 罪 所 导 致 的 不 安 全 局 势 面 前 日 益 疲 软 无 力 令 我 特 别 感 到 关 切 的 是, 参 与 贩 毒 及 相 关 有 组 织 犯 罪 的 犯 罪 团 伙 与 活 跃 在 该 地 区 的 非 国 家 武 装 团 体 之 间 据 称 有 所 勾 结 我 还 对 恐 怖 组 织 及 其 他 军 事 集 团 的 活 动 感 到 震 惊, 如 伊 斯 兰 马 格 里 布 基 地 组 织 博 科 哈 拉 姆 组 织 争 取 西 非 唯 一 性 与 圣 战 运 动 及 其 他 跨 国 犯 罪 组 织 它 们 实 施 恐 怖 行 为 和 侵 犯 人 权 行 径, 导 致 武 器 流 通 贩 运 人 口 贩 毒 和 其 他 非 法 行 为 的 蔓 延, 同 时 削 弱 了 萨 赫 勒 地 区 许 多 最 弱 势 社 会 群 体 所 需 的 国 家 权 力, 从 而 限 制 了 发 展 机 会 7. 争 取 西 非 唯 一 性 与 圣 战 运 动 的 自 杀 炸 弹 手 于 2013 年 5 月 23 日 对 尼 日 尔 的 一 座 军 营 和 法 国 管 理 的 铀 矿 发 动 了 双 重 袭 击, 造 成 35 人 死 亡, 数 十 人 受 伤, 这 表 明 萨 赫 勒 地 区 面 对 恐 怖 主 义 危 害 依 然 脆 弱 不 堪 恐 怖 主 义 渗 入 到 更 广 大 地 区 的 可 能 性 使 上 述 挑 战 雪 上 加 霜,2013 年 1 月 19 日 在 阿 尔 及 利 亚 一 处 天 然 气 综 合 设 施 发 生 劫 持 人 质 严 重 事 件, 造 成 多 人 死 亡, 就 能 证 明 这 一 点 利 比 亚 政 府 已 多 次 向 秘 书 长 利 比 亚 问 题 特 别 代 表 塔 里 克 米 特 里 表 示 关 切 该 地 区 恐 怖 分 子 和 有 组 织 犯 罪 团 体 构 成 的 威 胁, 及 其 自 身 的 内 部 安 全 如 同 该 区 域 的 其 他 国 家, 利 比 亚 的 边 界 地 域 广 袤, 且 管 理 松 散, 这 导 致 极 难 进 行 有 效 的 巡 逻 2

3 年, 估 计 有 价 值 12.5 亿 美 元 的 18 吨 可 卡 因 从 西 非 过 境, 其 中 一 部 分 据 称 通 过 了 萨 赫 勒 地 区 经 济 机 会 匮 乏 区 域 合 作 受 限 安 全 和 国 防 部 门 薄 弱, 以 及 国 家 边 界 管 理 松 懈, 也 阻 碍 了 打 击 非 法 贩 运 有 组 织 犯 罪 和 恐 怖 主 义 蔓 延 的 努 力 9. 跨 境 犯 罪 活 动 包 括 贩 运 毒 品 人 员 武 器 和 香 烟, 以 及 恐 怖 主 义 和 洗 钱, 这 些 问 题 通 常 与 远 在 萨 赫 勒 地 区 以 外, 甚 至 非 洲 大 陆 以 外 的 个 人 或 组 织 有 关 我 呼 吁 所 有 相 关 会 员 国 做 出 自 己 的 努 力, 防 止 借 其 领 土 从 事 利 用 萨 赫 勒 地 区 治 理 薄 弱 而 造 成 该 地 区 人 民 苦 难 的 犯 罪 活 动 我 还 敦 促 所 有 会 员 国 尽 最 大 努 力 在 来 源 地 和 目 的 地 打 击 贩 毒 行 为 10. 政 府 也 缺 乏 确 保 基 本 人 权 得 以 保 护 的 能 力, 这 是 该 地 区 经 常 出 现 危 机 的 根 源 和 表 现 人 权 领 域 的 挑 战 是 以 下 因 素 的 综 合 结 果 : 法 治 长 期 薄 弱 普 遍 缺 乏 问 责 社 会 和 性 别 不 平 等, 以 及 反 复 出 现 的 歧 视 妇 女 等 弱 势 群 体 的 做 法, 包 括 妇 女 比 男 子 更 难 获 得 土 地 农 业 资 产 投 入 和 服 务 农 村 就 业 机 会 以 及 缺 乏 参 与 政 治 生 活 的 机 会 冲 突 和 普 遍 的 不 稳 定 局 势 使 人 权 状 况 进 一 步 恶 化, 这 是 导 致 萨 赫 勒 地 区 强 迫 流 离 失 所 现 象 的 因 素 马 里 危 机 是 大 规 模 难 民 外 逃 的 最 新 实 例, 近 名 马 里 难 民 逃 往 邻 国, 增 加 了 收 容 社 区 及 环 境 的 压 力 发 展 与 人 道 主 义 挑 战 11. 萨 赫 勒 地 区 面 临 严 峻 的 发 展 和 人 道 主 义 挑 战 该 地 区 的 人 类 发 展 状 况 为 世 界 最 低 水 平 多 年 以 来, 气 候 变 化 环 境 退 化 干 旱 洪 水 等, 导 致 的 多 次 粮 食 和 营 养 危 机 市 场 运 行 不 畅 农 业 生 产 率 低 下 贫 困 及 冲 突, 都 严 重 削 弱 了 家 庭 抵 御 反 复 出 现 且 日 益 频 繁 的 冲 击 的 能 力 尽 管 2012 年 雨 量 充 沛 而 且 收 成 较 好, 萨 赫 勒 地 区 仍 至 少 有 万 人 的 粮 食 安 全 无 法 得 到 保 障 约 500 万 名 五 岁 以 下 的 儿 童 面 临 急 性 营 养 不 良 的 风 险, 其 中 约 150 万 名 儿 童 面 临 严 重 急 性 营 养 不 良 风 险 的 风 险 作 为 萨 赫 勒 地 区 主 食 的 谷 物 价 格 自 2010 年 10 月 以 来 持 续 飙 升, 现 已 高 于 过 去 五 年 的 平 均 水 平, 导 致 弱 势 家 庭 的 购 买 力 严 重 下 降 此 外, 萨 赫 勒 地 区 面 临 严 重 和 经 常 出 现 的 传 染 病 爆 发 威 胁, 如 脑 膜 炎 小 儿 麻 痹 症 和 霍 乱, 这 给 薄 弱 的 保 健 系 统 提 出 了 重 大 挑 战, 只 能 通 过 在 复 原 力 建 设 方 法 中 制 定 一 项 长 期 区 域 办 法 予 以 解 决 12. 尽 管 生 产 率 低 下, 萨 赫 勒 地 区 仍 养 活 了 近 1.5 亿 人 口 按 照 目 前 的 增 长 率, 该 地 区 人 口 在 今 后 二 十 五 年 可 能 翻 倍 至 近 2.5 亿 人 农 业 和 畜 牧 业 维 持 着 萨 赫 勒 地 区 大 部 分 人 口 的 生 计 然 而, 单 靠 传 统 维 生 手 段 显 然 不 够, 需 要 在 整 个 区 域 实 现 重 大 转 变 农 业 和 能 源 部 门 长 期 投 资 不 足 社 会 保 护 制 度 效 率 低 下 无 法 公 平 地 获 得 基 本 社 会 服 务, 如 营 养 教 育 保 健 水 和 环 境 卫 生 环 境 退 化, 以 及 人 口 迅 速 增 长 的 综 合 效 应, 将 进 一 步 加 剧 脆 弱 性, 除 非 在 上 述 领 域 实 现 持 续 投 资 与 合 作 3

4 13. 萨 赫 勒 地 区 在 过 去 40 年 所 呈 现 的 区 域 气 候 趋 势 表 明, 不 断 变 化 的 气 候 条 件 对 自 然 资 源 ( 土 地 和 水 ) 的 获 取 已 产 生 影 响, 再 加 上 日 益 恶 化 的 其 他 因 素, 导 致 对 自 然 资 源 的 争 夺 日 趋 激 烈, 社 区 间 关 系 更 加 紧 张 虽 然 人 口 和 牲 畜 的 移 徙 和 流 动 是 萨 赫 勒 古 老 生 计 策 略 的 组 成 部 分, 但 这 种 现 象 的 出 现 也 是 多 重 气 候 和 市 场 冲 击 的 结 果 14. 特 别 是, 许 多 家 庭 和 社 区 没 有 能 力 去 安 全 和 适 当 地 抵 御 气 候 农 牧 部 门 收 成 不 佳 市 场 波 动 及 其 他 社 会 经 济 冲 击 所 产 生 的 破 坏 性 影 响, 同 时, 冲 突 进 一 步 加 剧 了 现 存 的 脆 弱 性 采 用 消 极 的 应 对 机 制, 如 出 售 农 业 投 入 和 牲 畜 等 宝 贵 资 产 举 债 移 徙 到 城 市 地 区 让 儿 童 辍 学 及 减 少 购 买 粮 食 的 数 量 和 营 养 质 量, 不 断 严 重 削 弱 应 对 能 力, 并 出 现 饥 饿 贫 穷 和 匮 乏 状 况 贫 穷 和 匮 乏 也 是 该 地 区 儿 童 参 加 武 装 团 体 的 根 本 原 因 已 收 到 关 于 在 马 里 活 动 的 武 装 团 体 跨 境 招 募 布 基 纳 法 索 和 尼 日 尔 儿 童 的 报 告 便 能 证 明 这 一 点 今 后 的 工 作 15. 尽 管 萨 赫 勒 地 区 面 临 多 层 面 的 严 峻 挑 战, 但 现 在 对 马 里 问 题 表 现 出 的 团 结 让 我 相 信, 在 区 域 和 国 际 各 级 有 政 治 意 愿 去 解 决 造 成 该 地 区 危 机 的 盘 枝 错 节 的 根 源 2012 年 9 月 26 日 在 大 会 一 般 性 辩 论 期 间 我 主 持 了 萨 赫 勒 问 题 高 级 别 会 议, 会 上 表 明 对 萨 赫 勒 问 题 具 有 国 际 共 识, 我 们 必 须 抓 住 这 一 契 机 在 与 该 地 区 各 国 政 府 合 作 的 基 础 上, 我 们 的 目 标 应 该 是 通 过 制 定 一 项 全 面 战 略, 并 考 虑 到 现 有 努 力, 以 求 实 现 长 期 变 革 这 一 办 法 需 要 以 强 有 力 的 复 原 力 建 设 为 坚 实 基 础, 并 作 为 该 地 区 长 期 发 展 议 程 的 组 成 部 分 三. 为 解 决 萨 赫 勒 地 区 挑 战 的 现 有 国 家 区 域 和 国 际 举 措 16. 多 年 以 来, 萨 赫 勒 地 区 各 国 已 发 起 了 一 系 列 规 模 各 异 的 国 家 改 革, 以 期 解 决 长 期 面 临 的 治 理 安 全 发 展 和 人 道 主 义 挑 战 一 些 国 家 已 经 为 支 持 这 些 努 力 推 出 了 旗 舰 方 案 例 如, 尼 日 尔 政 府 于 2012 年 推 出 了 尼 日 尔 萨 赫 勒 和 撒 哈 拉 区 域 安 全 与 发 展 战 略, 在 2011 年 启 动 了 广 为 人 知 的 3N 倡 议, 即 关 于 粮 食 安 全 和 营 养 问 题 的 尼 日 尔 人 民 养 活 尼 日 尔 人 倡 议 毛 里 塔 尼 亚 政 府 一 直 率 先 促 进 加 强 区 域 边 境 管 理, 并 为 此 于 2013 年 3 月 17 日 主 办 了 关 于 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 地 区 安 全 合 作 的 非 盟 部 长 级 会 议 毛 里 塔 尼 亚 政 府 还 制 定 了 粮 食 安 全 战 略 社 会 保 护 战 略 关 于 营 养 问 题 的 联 合 方 案, 以 及 关 于 孕 产 妇 保 健 的 千 年 发 展 目 标 加 速 框 架 布 基 纳 法 索 政 府 最 近 领 导 了 西 非 经 共 体 在 马 里 的 调 解 努 力, 并 在 国 内 推 出 了 一 项 解 决 粮 食 安 全 长 期 无 保 障 问 题 的 行 动 计 划 乍 得 政 府 已 承 诺 在 2012 年 至 2015 年 期 间 筹 资 4 亿 美 元 用 于 农 村 部 门 改 革, 为 实 现 可 持 续 粮 食 安 全 奠 定 基 础, 而 在 区 域 层 面, 乍 得 政 府 于 2013 年 1 月 为 马 里 维 持 和 平 行 动 做 出 了 重 要 和 及 时 的 贡 献 在 结 束 马 里 的 主 要 敌 对 行 动 后, 马 里 临 时 政 府 已 制 订 并 推 出 一 项 2013 年 和

5 年 可 持 续 复 苏 全 面 计 划 该 计 划 包 括 基 础 设 施 基 本 社 会 服 务 粮 食 安 全 和 治 理 以 及 权 力 下 放 等 支 柱 17. 在 次 区 域 和 区 域 两 级, 非 盟 及 西 非 经 共 体 已 制 定 全 面 区 域 框 架, 以 促 进 该 地 区 的 发 展 善 治 和 平 与 安 全 非 洲 发 展 新 伙 伴 关 系 ( 新 伙 伴 关 系 ) 是 非 洲 联 盟 关 于 泛 非 社 会 经 济 发 展 的 战 略 框 架, 包 括 在 一 体 化 和 基 础 设 施 农 业 和 粮 食 安 全 以 及 气 候 变 化 和 国 家 资 源 管 理 领 域 的 若 干 方 案 其 他 的 重 要 框 架 包 括 2008 年 西 非 经 共 体 预 防 冲 突 战 略 框 架 关 于 西 非 选 举 与 稳 定 的 2011 年 普 拉 亚 宣 言 和 西 非 经 共 体 人 道 主 义 政 策 和 行 动 计 划 ( 年 ), 以 及 年 西 非 经 共 体 关 于 打 击 非 法 毒 品 贩 运 有 组 织 犯 罪 和 药 物 滥 用 的 政 治 宣 言 和 区 域 行 动 计 划, 后 者 的 执 行 期 限 在 2013 年 2 月 在 科 特 迪 瓦 举 行 的 第 四 十 二 届 西 非 经 共 体 国 家 元 首 和 政 府 首 脑 机 构 常 会 期 间 被 延 长 至 2015 年 年 底 在 上 述 届 会 上, 西 非 经 共 体 国 家 元 首 和 政 府 首 脑 机 构 还 通 过 了 关 于 共 同 反 恐 立 场 的 政 治 宣 言, 其 中 包 括 一 项 反 恐 战 略 及 执 行 计 划 18. 除 在 萨 赫 勒 区 域 一 级 取 得 的 进 展 外, 需 要 关 注 与 更 广 泛 的 西 非 地 区 及 马 格 里 布 开 展 区 域 间 合 作, 因 为 环 境 退 化 恐 怖 主 义 和 有 组 织 犯 罪 等 众 多 挑 战 的 性 质 是 区 域 间 挑 战 就 非 洲 联 盟 而 言, 它 正 在 支 持 实 施 年 药 物 管 制 和 预 防 犯 罪 行 动 计 划 通 过 位 于 阿 尔 及 尔 的 非 洲 恐 怖 主 义 问 题 研 究 中 心, 非 盟 支 持 会 员 国 利 用 区 域 和 国 际 信 息 交 流 合 作 及 协 调 来 实 施 其 反 恐 法 律 框 架 此 外, 萨 赫 勒 地 区 的 四 国 集 团 ( 即 阿 尔 及 利 亚 马 里 毛 里 塔 尼 亚 和 尼 日 尔 ) 建 立 了 两 个 机 制, 以 应 对 跨 国 威 胁 并 加 强 情 报 合 作, 这 两 个 机 制 是 设 在 阿 尔 及 利 亚 塔 曼 拉 塞 特 的 联 合 参 谋 长 共 同 行 动 委 员 会, 以 及 情 报 统 一 汇 总 和 联 络 部 门 然 而, 这 些 机 制 需 要 能 够 充 分 运 作 此 外, 萨 赫 勒 国 家 间 抗 旱 常 设 委 员 会 ( 萨 赫 勒 抗 旱 委 ) 可 以 在 监 测 和 分 析 该 地 区 农 业 生 产 及 粮 食 价 格 方 面 发 挥 重 要 作 用, 而 正 如 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 国 家 共 同 体 国 家 元 首 和 政 府 首 脑 会 议 在 2013 年 3 月 的 最 近 一 次 会 议 上 所 述, 该 机 制 准 备 采 取 更 多 的 行 动, 并 需 要 得 到 支 持 19. 在 国 际 一 级, 欧 洲 联 盟 于 2012 年 3 月 推 出 了 其 萨 赫 勒 地 区 安 全 和 发 展 战 略 该 战 略 力 求 消 除 该 地 区 的 贫 困 根 源, 为 促 进 经 济 和 人 类 发 展 创 造 条 件 欧 盟 领 导 的 萨 赫 勒 抗 灾 能 力 倡 议 全 球 联 盟 ( 萨 赫 勒 抗 灾 联 盟 ) 于 2012 年 12 月 6 日 正 式 启 动, 其 目 标 是 消 除 该 地 区 粮 食 安 全 无 保 障 的 根 源 2013 年 3 月 18 日, 欧 盟 任 命 了 一 位 萨 赫 勒 问 题 特 别 代 表, 负 责 领 导 欧 盟 为 促 进 萨 赫 勒 持 久 和 平 安 全 和 发 展 的 区 域 及 国 际 努 力 作 出 贡 献 欧 洲 联 盟 还 授 权 组 建 了 一 个 协 助 团, 以 更 有 力 地 支 持 利 比 亚 人 有 效 管 理 其 边 界 若 干 其 他 行 为 体 也 任 命 了 萨 赫 勒 问 题 特 使, 包 括 非 盟 伊 斯 兰 会 议 组 织 ( 伊 会 组 织 ) 和 一 系 列 双 边 行 为 体 年, 美 利 坚 合 众 国 政 府 推 出 了 跨 撒 哈 拉 反 恐 伙 伴 关 系, 旨 在 加 强 泛 萨 赫 勒 各 国 打 击 恐 怖 主 义 的 能 力 它 还 寻 求 促 进 泛 萨 赫 勒 各 国 与 马 格 里 布 伙 伴 阿 尔 及 利 亚 摩 洛 哥 和 突 尼 斯 在 反 恐 问 题 上 开 展 合 作 在 全 球 反 恐 怖 主 义 论 坛 5

6 ( 反 恐 论 坛 ) 框 架 下, 阿 尔 及 利 亚 和 加 拿 大 共 同 主 持 了 萨 赫 勒 反 恐 能 力 建 设 工 作 组 国 际 金 融 机 构 一 直 为 该 地 区 各 国 提 供 直 接 财 政 援 助, 并 资 助 了 该 地 区 各 地 的 基 础 设 施 发 展 项 目 世 界 银 行 正 在 起 草 马 里 和 更 广 泛 的 萨 赫 勒 次 区 域 发 展 战 略, 而 非 洲 开 发 银 行 正 在 拟 订 其 萨 赫 勒 倡 议 此 外, 非 政 府 组 织 对 制 定 政 策 支 持 宣 传 工 作 及 落 实 有 关 倡 议 发 挥 着 重 要 作 用, 其 侧 重 点 在 社 区 一 级 21. 在 利 比 亚 回 返 者 大 量 涌 入 该 地 区 及 马 里 北 部 重 新 爆 发 武 装 冲 突 后, 安 全 理 事 会 举 行 了 一 系 列 会 议, 并 通 过 了 第 2056(2012) 号 2071(2012) 号 和 2085(2012) 号 决 议, 以 及 在 2012 年 12 月 10 日 发 表 了 主 席 声 明 (S/PRST/2012/26), 寻 求 有 效 解 决 萨 赫 勒 地 区 面 临 的 相 互 关 联 的 挑 战 2012 年 4 月, 我 任 命 了 一 位 区 域 人 道 主 义 协 调 员, 负 责 制 定 和 协 调 该 地 区 的 人 道 主 义 应 对 行 动 2012 年 10 月, 我 任 命 了 罗 马 诺 普 罗 迪 担 任 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使, 负 责 领 导 联 合 国 为 该 地 区 制 定 和 执 行 一 项 联 合 国 综 合 战 略 联 合 国 还 与 会 员 国 协 作 召 开 了 一 系 列 关 于 边 境 管 理 的 会 议, 包 括 摩 洛 哥 王 国 于 2013 年 3 月 主 办 的 一 次 关 于 萨 赫 勒 和 马 格 里 布 地 区 边 境 管 制 合 作 的 会 议 同 时, 联 合 国 利 比 亚 支 助 团 ( 联 利 支 助 团 ) 联 合 国 利 比 亚 办 事 处 继 续 向 利 比 亚 当 局 提 供 关 于 边 境 安 全 事 项 的 咨 询 意 见, 联 合 国 西 非 办 事 处 ( 西 非 办 ) 联 合 国 中 部 非 洲 办 事 处 ( 中 非 办 ) 及 联 合 国 在 该 地 区 的 其 他 特 派 团 继 续 就 这 些 问 题 开 展 工 作 22. 联 合 国 国 家 工 作 队 一 直 在 实 地 积 极 地 为 萨 赫 勒 各 国 提 供 支 助, 特 别 是 通 过 制 定 和 执 行 减 贫 战 略 文 件 或 其 他 国 家 发 展 框 架 ( 加 速 增 长 和 可 持 续 发 展 战 略 等 ) 针 对 具 体 国 家 的 联 合 国 发 展 援 助 框 架 ( 联 发 援 框 架 ) 联 合 呼 吁 程 序 和 千 年 发 展 目 标 加 速 框 架, 以 期 支 持 解 决 该 地 区 面 临 的 各 种 人 道 主 义 和 发 展 问 题 四. 采 取 区 域 办 法 的 理 由 及 联 合 国 在 萨 赫 勒 地 区 的 参 与 原 则 23. 根 据 上 文 所 载 对 导 致 不 稳 定 局 势 的 根 本 原 因 的 分 析, 并 考 虑 到 为 解 决 这 些 问 题 迄 今 所 做 出 的 努 力, 附 件 所 述 的 联 合 国 萨 赫 勒 区 域 综 合 战 略 旨 在 支 持 该 地 区 各 国 政 府 和 人 民 以 可 持 续 和 长 期 的 方 式 消 除 造 成 不 稳 定 状 况 的 原 因 联 合 国 特 别 围 绕 以 下 三 个 战 略 目 标 确 定 了 具 体 目 标 和 行 动, 即 (a) 在 整 个 区 域 加 强 包 容 和 有 效 的 治 理 ;(b) 加 强 国 家 和 区 域 安 全 机 制 能 力 以 解 决 跨 境 威 胁 ;(c) 综 合 采 用 发 展 和 人 道 主 义 干 预 措 施 以 建 设 复 原 力 24. 该 地 区 各 国 政 府 需 要 具 备 政 治 意 愿, 以 便 实 现 联 合 国 综 合 战 略 所 述 具 体 目 标, 维 持 相 关 的 行 动, 并 确 保 与 其 他 举 措 保 持 一 致 性 和 互 补 性 在 促 进 必 要 的 政 治 意 愿 宣 传 和 资 源 调 动 方 面, 我 将 通 过 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使 以 及 我 的 西 部 和 中 部 非 洲 特 别 代 表, 并 在 联 合 国 国 家 工 作 队 的 努 力 基 础 上, 继 续 发 挥 我 的 斡 旋 作 用 25. 萨 赫 勒 各 国 在 国 家 安 全 治 理 发 展 和 人 权 等 方 面 的 挑 战 会 产 生 区 域 影 响 鉴 于 边 缘 群 体 的 跨 境 联 系, 不 公 平 的 政 治 参 与 和 社 会 服 务 获 取 机 会 将 产 生 区 域 层 6

7 面 影 响 恐 怖 主 义 和 犯 罪 团 体 在 国 家 区 域 和 国 际 各 级 活 动 滋 长 人 道 主 义 危 机 的 环 境 和 经 济 冲 击 也 具 有 区 域 和 国 际 性 质 26. 萨 赫 勒 地 区 各 国 所 面 临 的 挑 战 是 部 分 国 界 的, 应 对 这 些 挑 战 的 办 法 也 应 当 是 跨 越 国 界 的 继 续 侧 重 于 区 域 合 作 国 家 能 力 建 设 及 信 息 交 流 将 特 别 重 要 迄 今 的 区 域 一 级 举 措 所 面 临 的 重 大 挑 战 是 信 息 交 流 协 调 和 互 补 已 采 取 一 些 良 好 举 措, 但 没 有 进 行 充 分 协 调, 也 没 有 充 分 考 虑 到 问 题 的 更 广 泛 区 域 影 响, 其 部 分 原 因 在 于 缺 乏 信 任 缺 乏 有 效 的 区 域 文 件 或 缺 乏 信 息 27. 该 地 区 各 国 政 府 和 人 民 必 须 领 导 协 调 工 作, 通 过 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使 以 及 我 的 西 部 和 中 部 非 洲 特 别 代 表, 联 合 国 也 将 为 改 进 下 列 领 域 的 协 调 做 出 自 己 的 努 力 :(a) 该 地 区 各 国 政 府 之 间 的 协 调 ;(b) 与 包 括 国 际 金 融 机 构 在 内 的 国 际 社 会 之 间 的 协 调 ;(c) 通 过 联 合 国 与 民 间 社 会 的 现 有 协 商 机 制 联 络 该 地 区 人 民, 与 其 进 行 协 调 ;(d) 在 联 合 国 系 统 各 实 体 内 进 行 协 调 通 过 综 合 开 展 上 述 四 个 方 面 的 协 调 工 作, 联 合 国 系 统 将 协 助 整 合 努 力, 以 解 决 与 联 合 国 萨 赫 勒 地 区 综 合 战 略 的 三 个 主 要 战 略 目 标 ( 即 治 理 安 全 和 复 原 力 ) 有 关 的 问 题 28. 促 进 该 地 区 各 国 政 府 之 间 的 协 调 是 最 优 先 事 项 继 续 在 萨 赫 勒 各 国 之 间 建 立 信 任 和 信 心 将 是 贯 穿 联 合 国 综 合 战 略 的 跨 领 域 目 标 该 战 略 旨 在 改 善 该 地 区 的 治 理 结 构, 使 合 法 选 举 产 生 的 政 府 能 够 得 到 维 持 和 发 展, 并 尽 可 能 减 少 对 国 际 援 助 的 依 赖 29. 在 更 广 泛 国 际 社 会 范 围 内 进 行 协 调, 对 在 目 前 的 全 球 经 济 环 境 中, 优 化 利 用 有 限 的 资 源 非 常 重 要 在 这 方 面, 与 西 非 经 共 体 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 国 家 共 同 体 非 洲 联 盟 和 欧 洲 联 盟 为 主 的 区 域 组 织, 以 及 国 际 金 融 机 构 双 边 捐 助 者 和 非 政 府 组 织 开 展 协 作 将 非 常 重 要, 这 有 利 于 创 造 维 持 和 协 调 国 际 参 与, 以 支 持 萨 赫 勒 各 国 为 解 决 它 们 所 面 临 的 多 层 面 问 题 而 做 出 的 国 家 努 力 30. 该 地 区 的 人 民 应 有 话 语 权, 并 应 参 与 任 何 影 响 其 生 活 的 解 决 方 案 与 该 区 域 人 民 的 协 商 将 基 于 联 合 国 现 有 机 制 并 将 纳 入 民 间 社 会 部 落 和 宗 教 领 袖 学 术 界 和 智 库 代 表 妇 女 和 青 年, 同 时 特 别 关 注 边 缘 群 体 31. 联 合 国 综 合 战 略 旨 在 促 进 全 系 统 的 统 一 目 标, 并 为 联 合 国 连 贯 一 致 地 参 与 萨 赫 勒 地 区 工 作 提 供 基 础 该 战 略 列 入 了 一 系 列 创 新 行 动, 涉 及 领 域 包 括 加 强 区 域 安 全 分 析 和 区 域 边 界 管 理 能 力 加 强 地 方 政 府 和 国 家 更 公 平 分 配 资 源 的 能 力, 以 及 向 弱 势 家 庭 提 供 支 助 和 加 强 粮 食 与 营 养 安 全 32. 联 合 国 综 合 战 略 力 求 对 在 该 地 区 的 问 题 采 用 多 部 门 解 决 方 法, 并 确 保 各 项 行 动 的 设 计 和 执 行 能 综 合 运 用 联 合 国 系 统 各 实 体 的 力 量 和 能 力 它 还 力 求 加 强 国 家 能 力 建 设 举 措, 并 进 一 步 将 其 纳 入 更 广 泛 的 发 展 和 安 全 努 力, 同 时 考 虑 到 萨 赫 勒 各 国 的 政 策 优 先 事 项 和 需 求 此 外, 该 战 略 的 综 合 性 质 意 味 着 它 将 基 于 对 整 个 萨 赫 勒 地 区 跨 领 域 问 题 的 全 面 分 析, 并 借 鉴 来 自 该 地 区 所 有 国 家 的 投 入 和 数 据 7

8 综 合 战 略 有 助 于 确 定 工 作 的 轻 重 缓 急 及 执 行 顺 序, 从 而 使 某 特 定 领 域 取 得 的 成 就 能 够 推 动 在 其 他 领 域 的 执 行 情 况 它 还 有 助 于 就 每 个 行 动 领 域 如 何 对 其 他 领 域 产 生 影 响 进 行 共 同 报 告 和 分 析 综 合 办 法 还 将 促 进 制 定 共 同 信 息 发 送 和 宣 传 33. 以 下 是 联 合 国 参 与 萨 赫 勒 地 区 工 作 的 指 导 原 则 : (a) 侧 重 于 区 域 一 级 的 干 预 措 施 及 跨 境 问 题 和 威 胁, 推 动 短 期 中 期 和 长 期 措 施 之 间 的 一 致 性 和 协 调 性 ; (b) 将 国 家 自 主 权 和 问 责 制 作 为 联 合 国 区 域 参 与 的 基 础, 确 保 在 参 与 中 遵 循 国 际 人 权 标 准 和 原 则 ; (c) 促 进 将 区 域 优 先 事 项 纳 入 国 家 规 划 和 方 案 拟 订 工 作, 以 确 保 在 整 个 区 域 行 动 的 一 致 性 和 相 辅 相 成 ; (d) 促 进 采 取 公 平 的 发 展 方 法 以 加 速 实 现 千 年 发 展 目 标, 并 支 持 社 会 融 合 和 预 防 冲 突 ; (e) 最 大 限 度 地 扩 大 联 合 国 系 统 处 理 萨 赫 勒 地 区 持 续 挑 战 的 影 响 力, 并 侧 重 于 联 合 国 已 经 或 可 以 为 解 决 危 机 创 造 附 加 值 的 领 域, 同 时 利 用 现 有 倡 议 和 正 在 进 行 的 努 力 ; (f) 在 所 有 方 案 拟 订 阶 段 都 确 保 面 临 风 险 的 民 众 和 社 区 可 以 自 由 积 极 和 有 效 的 参 与, 包 括 需 求 评 估 以 及 各 项 方 案 的 设 计 执 行 监 测 和 评 价 ; (g) 促 进 国 家 区 域 次 区 域 和 国 际 伙 伴 间 的 合 作 与 协 调, 加 强 与 区 域 和 次 区 域 机 构 及 利 益 攸 关 者 在 各 自 职 权 范 围 内 的 伙 伴 关 系, 并 联 络 新 的 潜 在 伙 伴 ; (h) 通 过 促 进 萨 赫 勒 妇 女 及 妇 女 组 织 自 由 积 极 和 有 效 地 参 与 决 策, 确 保 将 性 别 平 等 的 关 切 列 入 所 有 针 对 萨 赫 勒 地 区 的 区 域 和 国 家 各 级 努 力 ; (i) 鼓 励 萨 赫 勒 各 国 开 展 南 南 合 作, 并 交 流 最 佳 做 法 五. 萨 赫 勒 问 题 特 使 的 活 动 34. 我 的 特 使 自 就 任 以 来 就 着 手 建 立 为 我 们 所 需 要 的 密 切 协 调 他 与 在 萨 赫 勒 地 区 工 作 或 就 该 地 区 开 展 工 作 的 关 键 行 为 体 进 行 了 大 量 协 商 他 同 我 的 西 非 问 题 特 别 代 表 多 次 访 问 该 地 区, 会 见 了 布 基 纳 法 索 马 里 毛 里 塔 尼 亚 和 尼 日 尔 的 国 家 元 首 政 府 官 员 和 民 间 社 会 代 表, 以 及 在 科 特 迪 瓦 的 西 非 经 共 体 主 席 他 与 非 洲 联 盟 非 洲 联 盟 马 里 和 萨 赫 勒 地 区 高 级 代 表 西 非 经 共 体 委 员 会 进 行 了 协 商 他 还 访 问 了 阿 尔 及 利 亚 埃 及 摩 洛 哥 和 突 尼 斯 35. 此 外, 我 的 特 使 大 力 强 调 实 现 萨 赫 勒 区 域 发 展 的 需 要, 并 为 此 访 问 了 多 个 重 要 国 际 伙 伴, 包 括 中 国 法 国 德 国 日 本 俄 罗 斯 联 邦 沙 特 阿 拉 伯 美 国 8

9 欧 洲 联 盟 世 界 银 行 非 洲 开 发 银 行 伊 斯 兰 开 发 银 行 伊 斯 兰 合 作 组 织 以 及 联 合 国 各 机 构 基 金 和 方 案, 并 与 他 们 保 持 密 切 联 系 2012 年 12 月 7 日, 我 的 特 使 与 其 他 有 关 萨 赫 勒 问 题 的 特 使 和 调 解 员 召 开 了 第 一 次 协 调 会 议 他 定 期 与 秘 书 长 西 非 问 题 特 别 代 表 联 合 国 萨 赫 勒 地 区 人 道 主 义 协 调 员 该 地 区 的 驻 地 协 调 员 和 联 合 国 国 家 工 作 队 接 触 36. 在 访 问 该 地 区 期 间, 我 的 特 使 还 会 晤 了 民 间 社 会 代 表, 包 括 妇 女 代 表 2013 年 4 月, 我 的 特 使 与 欧 洲 联 盟 外 交 和 安 全 政 策 高 级 代 表 和 妇 女 署 代 理 执 行 主 任 共 同 召 开 了 一 次 关 于 萨 赫 勒 地 区 妇 女 领 导 能 力 问 题 的 会 议, 探 讨 涉 及 妇 女 作 为 经 济 和 政 治 变 革 的 驱 动 因 素 问 题, 以 及 妇 女 在 冲 突 调 解 中 的 作 用 他 将 继 续 在 该 地 区 有 关 政 府 的 支 持 下 开 展 此 类 协 商, 以 促 进 建 立 更 具 包 容 性 的 治 理 进 程 年 3 月 1 日, 我 的 特 使 与 我 的 千 年 发 展 目 标 特 别 顾 问 在 达 喀 尔 共 同 主 办 了 一 次 研 讨 会, 聚 集 了 当 地 学 者 专 家 联 合 国 各 机 构 和 国 际 金 融 机 构 的 代 表, 讨 论 和 发 现 创 新 办 法, 处 理 该 地 区 面 临 的 根 本 发 展 问 题 38. 联 合 国 欧 洲 联 盟 世 界 银 行 非 洲 开 发 银 行 伊 斯 兰 开 发 银 行 和 双 边 捐 助 者 已 制 定 战 略, 支 持 萨 赫 勒 地 区 的 和 平 与 发 展 重 要 伙 伴 鼓 励 我 的 特 使 支 持 建 立 一 项 机 制, 以 更 好 地 协 调 这 些 行 为 体 之 间 的 工 作, 确 定 各 类 行 动 的 轻 重 缓 急, 并 调 集 资 源, 尤 其 为 重 要 的 区 域 基 础 设 施 项 目 调 动 资 源, 以 便 能 紧 急 而 有 效 地 快 速 启 动 增 长, 推 动 区 域 一 体 化 并 创 造 就 业 机 会, 特 别 是 为 青 年 创 造 就 业 机 会 为 了 尽 可 能 扩 大 我 们 在 该 地 区 的 集 体 努 力 的 影 响, 我 提 议 将 重 点 放 在 布 基 纳 法 索 乍 得 马 里 毛 里 塔 尼 亚 和 尼 日 尔 等 萨 赫 勒 地 区 核 心 国 家 39. 根 据 上 文 概 述 的 要 点, 我 的 特 使 关 于 由 萨 赫 勒 地 区 主 导 的 发 展 计 划 的 建 议 将 包 括 两 个 平 台, 即 一 个 协 调 平 台 和 一 个 行 动 基 金 平 台 协 调 平 台 将 特 别 关 注 定 期 更 新 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项, 这 些 优 先 事 项 通 过 自 下 而 上 的 进 程 加 以 确 定, 由 当 地 学 者 和 专 家 参 与, 我 的 特 使 提 供 协 调, 尤 其 着 重 农 业 和 用 水 管 理 综 合 基 础 设 施, 包 括 电 信 太 阳 能 卫 生 保 健 和 教 育 领 域 该 平 台 将 使 主 要 的 多 边 捐 助 方 每 6 个 月 进 行 一 次 会 晤, 审 查 其 战 略, 确 保 需 求 得 到 满 足, 并 避 免 重 复 工 作 他 们 将 与 有 关 国 家 会 晤, 讨 论 优 先 事 项, 确 保 捐 助 方 和 受 援 国 就 资 源 调 动 的 优 先 事 项 达 成 一 致 意 见 协 调 平 台 的 开 幕 会 议 可 在 2013 年 9 月 大 会 期 间 举 行 40. 基 金 平 台 将 充 当 所 确 定 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 的 信 息 中 心, 以 便 使 需 求 与 现 有 资 源 有 效 匹 配 将 鼓 励 捐 助 方 为 经 各 方 商 定 通 过 审 查 的 区 域 优 先 事 项 提 供 资 金 或 实 物 支 助, 这 些 优 先 事 项 将 由 上 文 提 及 的 协 调 平 台 进 行 定 期 更 新 为 促 进 必 要 的 资 源 调 动, 我 的 特 使 提 议 设 立 萨 赫 勒 地 区 行 动 基 金, 该 基 金 可 能 由 多 个 国 际 金 融 机 构 共 同 管 理 基 金 将 力 求 吸 引 双 边 和 多 边 资 金 支 助, 同 时 跟 踪 实 物 捐 助 并 鼓 励 实 物 捐 助 者 使 自 己 的 支 助 配 合 已 确 定 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 9

10 41. 根 据 国 家 主 导 的 精 神 原 则, 该 地 区 各 国 必 须 确 定 并 细 化 各 自 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 为 此, 我 的 特 使 将 于 2013 年 6 月 14 日 在 意 大 利 波 洛 尼 亚 召 开 一 次 萨 赫 勒 地 区 学 者 后 续 会 议 这 次 会 议 将 启 动 进 一 步 发 展 和 完 善 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 的 进 程 根 据 博 洛 尼 亚 会 议 的 结 果, 我 的 特 使 打 算 举 行 萨 赫 勒 地 区 财 政 和 规 划 部 长 会 议, 审 查 和 验 证 所 确 定 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 为 支 持 这 一 自 下 而 上 的 规 划 进 程, 我 的 特 使 提 议 设 立 一 个 小 规 模 的 专 门 区 域 性 萨 赫 勒 地 区 发 展 研 究 所, 由 行 动 基 金 供 资 建 立 42. 为 鼓 励 资 源 的 调 动, 我 的 特 使 将 举 行 萨 赫 勒 地 区 特 使 会 议, 以 介 绍 经 该 地 区 财 政 和 规 划 部 部 长 验 证 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 此 外, 我 的 特 使 将 继 续 与 非 洲 开 发 银 行 的 主 管 讨 论, 探 讨 该 银 行 是 否 能 在 世 界 银 行 的 支 持 下 领 导 一 组 国 际 发 展 机 构, 包 括 伊 斯 兰 开 发 银 行 和 欧 洲 投 资 银 行, 以 管 理 拟 设 立 的 萨 赫 勒 地 区 行 动 基 金 六. 意 见 和 建 议 43. 萨 赫 勒 地 区 安 全 环 境 仍 然 脆 弱, 恐 怖 主 义 威 胁 贩 运 和 有 组 织 犯 罪 需 要 全 面 的 对 策 我 们 需 要 同 时 共 同 关 注 安 全 外 交 和 发 展, 并 考 虑 到 次 区 域 和 区 域 的 威 胁 与 机 遇, 包 括 与 西 非 地 区 和 马 格 里 布 的 关 系 不 能 再 一 切 照 旧 44. 考 虑 到 马 里 局 势 及 其 对 萨 赫 勒 地 区 的 影 响, 我 们 必 须 关 注 子 孙 后 代 的 需 要, 同 时 更 紧 迫 地 处 理 当 代 人 的 迫 切 需 求 必 须 促 进 边 缘 群 体 的 政 治 和 经 济 融 合, 尤 其 是 在 边 境 地 区 我 们 必 须 依 照 国 际 人 权 准 则 和 标 准 制 定 全 面 办 法, 打 击 极 端 主 义 和 犯 罪 行 为, 着 重 为 青 年 和 其 他 高 危 群 体 ( 如 囚 犯 ) 提 供 机 会, 给 予 妇 女 发 言 权 并 打 击 腐 败 45. 过 去 为 解 决 萨 赫 勒 地 区 危 机 和 冲 突 所 开 展 的 措 施 主 要 集 中 在 国 家 层 面, 这 显 示 了 其 局 限 性, 因 为 萨 赫 勒 地 区 面 临 的 复 杂 挑 战 具 有 跨 界 性 质 并 覆 盖 区 域 范 围 在 今 后 的 工 作 中, 联 合 国 需 要 将 国 家 努 力 和 举 措 与 全 区 域 办 法 更 有 效 地 结 合 起 来 因 此, 联 合 国 综 合 战 略 旨 在 指 导 联 合 国 的 工 作, 共 同 支 持 萨 赫 勒 国 家 从 区 域 角 度 应 对 这 些 挑 战, 同 时 遵 守 国 家 自 主 原 则 这 一 做 法 的 前 提 是 综 合 开 展 人 道 主 义 发 展 和 安 全 措 施, 确 保 拯 救 生 命 的 活 动 能 满 足 眼 前 需 要, 同 时 支 持 建 设 人 民 和 社 区 的 复 原 能 力, 将 这 作 为 地 区 长 期 发 展 议 程 的 一 部 分 46. 联 合 国 综 合 战 略 建 立 在 现 有 分 析 和 建 议 的 基 础 上, 包 括 2011 年 12 月 在 非 洲 联 盟 参 与 下 前 往 萨 赫 勒 的 联 合 国 机 构 间 评 估 团 2012 年 3 月 14 日 至 15 日 非 洲 联 盟 和 联 合 国 专 家 就 萨 赫 勒 地 区 问 题 在 亚 的 斯 亚 贝 巴 举 行 的 会 议 ( 得 到 非 盟 和 平 与 安 全 理 事 会 2012 年 3 月 20 日 在 巴 马 科 举 行 的 部 长 级 会 议 的 支 持 ), 以 及 联 合 国 建 设 萨 赫 勒 地 区 复 原 力 行 动 计 划 这 是 为 了 补 充 萨 赫 勒 西 非 马 格 里 布 国 家 及 区 域 实 体 采 取 的 举 措 和 措 施, 包 括 非 洲 联 盟 西 非 经 共 体 马 格 里 布 阿 拉 伯 联 盟 10

11 和 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 国 家 共 同 体 拟 议 战 略 是 一 份 动 态 文 件, 将 随 着 执 行 工 作 的 推 进 和 实 地 情 况 的 演 变 不 断 得 到 修 改 和 调 整 47. 为 执 行 萨 赫 勒 地 区 综 合 战 略, 联 合 国 将 利 用 其 相 对 优 势, 包 括 在 该 区 域 的 长 期 存 在 和 处 理 相 关 人 口 面 临 的 一 些 最 尖 锐 问 题 的 经 验 联 合 国 将 发 挥 斡 旋 作 用, 协 调 推 动 和 召 集 有 关 行 为 体, 帮 助 解 决 一 些 关 键 问 题 支 持 资 源 调 动 和 宣 传 工 作 但 是, 联 合 国 独 自 并 不 能 成 功 解 决 萨 赫 勒 地 区 面 临 的 巨 大 挑 战, 该 地 区 各 国 须 继 续 领 导 和 主 导 这 一 进 程 为 提 升 这 一 战 略 的 效 力, 必 须 加 强 与 该 地 区 其 他 感 兴 趣 的 主 要 行 为 体 的 伙 伴 关 系, 如 区 域 组 织 ( 非 盟 和 西 非 经 共 体 ) 国 际 金 融 机 构 多 边 和 双 边 合 作 伙 伴, 这 些 机 构 能 为 该 地 区 提 供 技 术 和 财 政 援 助, 以 促 进 这 种 协 调 一 致 的 办 法 取 得 成 功 48. 萨 赫 勒 国 家 之 间 的 有 效 区 域 合 作 要 求 持 续 进 行 互 动 协 作 我 将 继 续 进 行 斡 旋, 包 括 通 过 我 的 萨 赫 勒 问 题 特 使 和 我 的 西 部 和 中 部 非 洲 特 别 代 表, 以 帮 助 萨 赫 勒 地 区 各 国 建 立 对 彼 此 的 信 任 49. 发 展 和 安 全 之 间 的 联 系 在 萨 赫 勒 比 在 其 他 任 何 地 区 都 更 加 明 显 只 有 通 过 开 展 以 发 展 为 主 要 目 标 的 强 有 力 共 同 和 预 防 性 的 行 动, 才 能 避 免 萨 赫 勒 成 为 被 犯 罪 和 恐 怖 团 体 控 制 的 地 区, 损 害 我 们 的 共 同 安 全 区 域 安 全 区 域 发 展 合 作 和 更 大 范 围 的 区 域 一 体 化 皆 至 关 重 要 且 密 切 相 关 因 此, 我 们 必 须 着 重 加 强 各 部 门 的 区 域 机 制, 促 进 重 点 打 击 恐 怖 主 义 和 跨 国 有 组 织 犯 罪 的 综 合 和 全 面 的 国 家 战 略, 以 补 充 这 些 区 域 机 制 出 于 这 一 原 因, 将 在 与 非 洲 联 盟 西 非 经 共 体 中 非 经 共 体 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 国 家 共 同 体 萨 赫 勒 国 家 间 抗 旱 常 设 委 员 会 阿 拉 伯 马 格 里 布 联 盟 和 其 他 有 关 次 区 域 行 为 体 的 密 切 合 作 下 执 行 联 合 国 综 合 战 略 50. 在 一 些 国 家 已 开 展 的 国 家 方 案 的 基 础 上, 迫 切 需 要 采 取 行 动, 支 持 包 容 性 强 的 复 原 力 建 设 在 短 期 内, 人 道 主 义 行 动 将 继 续 提 供 能 拯 救 生 命 的 援 助 和 解 决 最 紧 迫 需 求 ; 在 中 期 内, 通 过 结 合 人 道 主 义 援 助 和 发 展 援 助, 将 采 取 减 少 灾 害 风 险 和 发 展 干 预 措 施, 以 没 有 任 何 歧 视 的 方 式 重 建 资 产 支 持 生 计 扩 大 社 会 保 护 并 提 供 基 本 服 务 ; 在 长 期 内, 必 须 巩 固 短 期 和 中 期 举 措 所 取 得 的 成 果, 以 实 现 和 平 可 持 续 增 长 和 人 类 发 展 在 这 方 面, 预 防 行 动 对 复 原 力 建 设 也 很 重 要 51. 联 合 国 战 略 应 自 下 而 上 且 具 有 参 与 性, 政 府 应 提 供 明 确 领 导, 拥 有 自 主 权 和 问 责 制, 包 括 为 此 提 供 资 金 必 须 确 保 在 多 年 期 的 人 道 主 义 和 发 展 援 助 综 合 规 划 中 包 含 短 期 中 期 和 长 期 努 力, 以 应 对 当 前 需 求 并 在 长 期 内 为 最 脆 弱 的 人 口 提 升 能 力 改 善 生 计 和 增 加 机 会 评 估 社 区 或 国 家 可 能 面 临 的 风 险 也 将 很 有 必 要 52. 为 执 行 联 合 国 战 略, 要 求 整 个 联 合 国 系 统 在 多 年 内 进 行 持 续 参 与 为 了 最 大 程 度 地 对 该 地 区 产 生 影 响, 执 行 机 制 应 倚 仗 西 非 办 和 联 合 国 系 统 在 该 区 域 的 积 极 参 与 随 着 时 间 的 推 移, 这 可 建 立 起 由 地 区 主 导 的 机 制 将 在 与 该 区 域 各 国 和 国 际 社 会 的 协 商 与 合 作 下, 对 战 略 进 行 持 续 审 查 和 改 进 11

12 53. 为 实 现 这 一 宏 大 议 程, 联 合 国 将 审 查 在 全 球 区 域 和 国 家 层 面 的 现 有 资 源, 目 前 正 在 为 支 持 萨 赫 勒 地 区 安 排 这 些 资 源, 以 确 定 如 何 最 好 地 集 中 提 供 支 持 将 进 一 步 扩 大 设 在 达 喀 尔 的 联 合 国 区 域 发 展 集 团 区 域 小 组 的 能 力, 以 为 该 地 区 推 进 这 项 议 程 将 在 现 有 工 作 的 基 础 上 利 用 该 地 区 的 联 合 国 发 展 援 助 框 架, 在 国 家 一 级 推 进 该 战 略 萨 赫 勒 各 地 的 区 域 预 警 能 力 将 在 西 非 办 的 领 导 下 得 到 加 强, 所 有 参 与 执 行 该 战 略 的 联 合 国 实 体 将 为 此 提 供 支 持 54. 执 行 商 定 的 区 域 基 础 设 施 优 先 事 项 将 是 推 动 人 类 发 展 和 经 济 发 展 的 关 键, 并 将 直 接 补 充 联 合 国 综 合 战 略 的 推 广 工 作 计 划 为 此 设 立 一 个 协 调 平 台, 协 助 确 保 国 际 社 会 的 努 力 符 合 通 过 自 下 而 上 进 程 确 定 的 区 域 需 求 这 将 有 助 于 确 保 按 照 援 助 实 效 问 题 巴 黎 宣 言 的 精 神, 执 行 这 一 协 调 一 致 的 办 法 我 的 特 使 将 继 续 与 国 际 金 融 机 构 接 洽, 特 别 是 与 世 界 银 行 和 非 洲 开 发 银 行, 以 探 讨 建 立 萨 赫 勒 地 区 基 础 设 施 行 动 基 金 的 可 能 性, 该 基 金 将 能 够 追 踪 和 引 导 资 金 和 实 物 捐 助 55. 我 要 感 谢 我 的 萨 赫 勒 地 区 问 题 特 使 罗 马 诺 普 罗 迪 先 生 和 他 的 工 作 人 员, 感 谢 他 们 努 力 促 进 萨 赫 勒 地 区 的 持 久 和 平 与 发 展 我 还 要 感 谢 萨 赫 勒 地 区 各 地 联 合 国 办 事 处 坚 持 不 懈 的 努 力 12

13 附 件 联 合 国 萨 赫 勒 地 区 综 合 战 略 联 合 国 萨 赫 勒 地 区 综 合 战 略 是 围 绕 三 大 支 助 领 域 制 订 的, 这 些 领 域 被 视 为 战 略 目 标, 并 依 照 关 键 主 题 进 行 排 列 这 些 战 略 目 标 旨 在 支 持 和 加 强 正 在 开 展 的 主 动 行 动, 弥 补 先 前 确 定 的 差 距 为 了 实 现 这 些 目 标, 提 出 了 一 系 列 具 体 目 标 和 指 示 行 动 三 个 支 助 领 域 相 辅 相 成, 构 成 解 决 萨 赫 勒 危 机 的 综 合 对 策 特 别 是, 这 项 解 决 方 法 的 前 提 是 整 合 人 道 主 义 和 发 展 的 干 预 措 施, 确 保 挽 救 生 命 的 活 动 能 满 足 眼 前 的 需 求, 同 时 建 立 人 民 和 社 区 的 复 原 力, 作 为 一 项 长 期 的 发 展 议 程 的 组 成 部 分 战 略 目 标 一 : 增 强 整 个 地 区 的 包 容 性 和 有 效 治 理 有 效 治 理 有 赖 于 国 家 合 法 性, 这 种 合 法 性 是 基 于 政 治 包 容 法 治 国 家 提 供 基 本 服 务 的 能 力, 以 及 提 供 这 种 服 务 的 问 责 制 联 合 国 斡 旋 努 力 部 分 集 中 在 协 助 该 区 域 各 国 在 必 要 时 实 现 国 家 的 合 法 性, 联 合 国 系 统 的 方 案 活 动 均 为 了 建 立 所 需 的 能 力 和 问 责 机 制 善 治, 包 括 在 安 全 部 门 的 善 治, 是 联 合 国 方 案 规 划 的 基 本 要 素, 体 现 在 联 合 国 发 展 援 助 框 架 和 减 贫 战 略 文 件 或 国 家 发 展 框 架 有 效 和 包 容 性 治 理 的 目 标 可 以 细 分 为 以 下 目 标 和 目 标 1.1 加 强 机 构 促 进 民 主 的 做 法, 包 括 政 治 对 话, 自 由 公 正 和 透 明 的 选 举, 以 及 广 泛 参 与 (a) 支 助 方 案 旨 在 促 使 萨 赫 勒 地 区 各 国 政 党 能 促 进 和 平 的 政 治 活 动, 以 及 妇 女 的 政 治 参 与, 包 括 通 过 建 立 包 容 性 的 政 党 间 对 话 框 架 ( 政 治 事 务 部 ( 政 治 部 ) 联 合 国 开 发 计 划 署 ( 开 发 署 ) 和 联 合 国 促 进 性 别 平 等 和 增 强 妇 女 权 能 署 ( 妇 女 署 )); (b) 促 进 萨 赫 勒 地 区 选 举 管 理 机 构 之 间 交 流 预 防 与 选 举 有 关 的 冲 突 问 题 ( 包 括 基 于 性 别 的 暴 力 ) 的 知 识 和 经 验 ( 政 治 部 开 发 署 和 妇 女 署 ); (c) 支 助 建 立 国 家 预 警 机 制, 预 防 应 对 和 减 轻 在 整 个 选 举 过 程 中 的 潜 在 冲 突 ( 政 治 部 和 开 发 署 ); (d) 促 进 民 间 社 会 成 员, 包 括 青 年 妇 女 和 少 数 群 体 以 及 媒 体 积 极 有 效 和 自 由 地 参 与 各 自 国 家 的 政 治 生 活 ( 开 发 署 和 妇 女 署 ); (e) 支 助 制 订 建 立 议 会 的 能 力 和 监 督 职 能 的 方 案, 重 点 放 在 更 有 效 的 监 督, 并 加 强 议 会 各 委 员 会 工 作 的 能 力 ( 开 发 署 ); 13

14 (f) 促 进 萨 赫 勒 地 区 妇 女 在 2013 年 4 月 9 日 举 行 的 欧 洲 联 盟 / 联 合 国 萨 赫 勒 地 区 妇 女 领 导 能 力 问 题 高 级 别 会 议, 以 及 其 他 相 关 国 际 和 区 域 框 架 所 取 得 的 成 果 基 础 上, 更 多 参 与 解 决 萨 赫 勒 地 区 危 机 的 所 有 国 际 论 坛 和 和 平 谈 判 ( 妇 女 署 和 政 治 部 ); (g) 建 立 国 家 和 区 域 的 政 府 和 非 政 府 行 为 体 ( 包 括 区 域 经 济 共 同 体 ) 处 理 关 于 便 利 对 话 和 调 解 等 问 题 的 能 力, 以 促 进 和 平 与 和 解, 控 制 政 治 风 险, 促 进 协 作 进 程 ( 政 治 部 开 发 署 和 妇 女 署 ) 目 标 1.2 支 助 地 方 治 理 和 将 政 府 服 务 推 广 到 全 国 各 地 (a) 促 进 和 支 助 在 萨 赫 勒 地 区 各 国 起 草 和 实 施 关 于 权 力 下 放 和 分 散 权 力 的 立 法 ( 开 发 署 ); (b) 建 立 国 家 和 地 方 机 构 提 供 优 质 的 基 本 社 会 服 务 的 能 力 和 问 责 机 制, 这 些 服 务 包 括 保 健 教 育 供 水 和 公 共 卫 生, 推 动 公 平 获 得 这 些 服 务, 以 及 加 强 地 方 的 复 原 力 ( 儿 童 基 金 会 ( 儿 基 会 ) 世 界 卫 生 组 织 ( 世 卫 组 织 ) 和 联 合 国 人 口 基 金 ( 人 口 基 金 )); (c) 建 设 地 方 当 局 和 机 构 建 立 和 实 施 各 种 机 制 促 进 社 区 和 弱 势 群 体 ( 包 括 妇 女 ) 更 广 泛 和 更 具 包 容 性 地 参 与 当 地 发 展 的 能 力 ( 开 发 署 儿 基 会 和 妇 女 署 ) 目 标 1.3 加 强 国 家 确 保 更 公 平 地 获 得 资 源 和 社 会 经 济 服 务 的 能 力 (a) 支 助 制 订 和 加 强 旨 在 改 善 公 共 部 门 的 资 源 管 理 分 配 和 问 责 制 的 政 策 和 做 法, 包 括 独 立 监 督 ( 开 发 署 ); (b) 支 助 政 府 和 其 他 利 益 攸 关 方 利 用 自 然 资 源 促 进 四 个 相 互 依 存 领 域 的 人 类 发 展 的 能 力 : 参 与 性 的 立 法 政 策 和 规 划 ; 以 人 为 本 的 探 索 ; 有 效 的 收 入 征 管 ; 以 及 对 人 类 发 展 和 结 构 转 型 的 投 资 ( 开 发 署 ) 目 标 1.4 协 助 萨 赫 勒 地 区 国 家 加 强 区 域 经 济 治 理 机 制 (a) 发 展 各 区 域 经 济 共 同 体 的 能 力, 支 助 它 们 的 区 域 行 动 计 划, 以 确 保 各 国 在 实 施 公 共 财 政 改 革 中 的 所 有 权, 以 加 强 基 于 成 果 的 管 理 和 加 速 区 域 一 体 化 ( 开 发 署 和 非 洲 经 济 委 员 会 ( 非 洲 经 委 会 )); 14

15 (b) 支 助 在 区 域 一 级 实 施 联 合 国 反 腐 败 公 约 ( 联 合 国 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 )) 目 标 1.5 加 强 国 家 和 区 域 人 权 机 制, 打 击 有 罪 不 罚 现 象, 并 协 助 萨 赫 勒 地 区 各 国 加 强 独 立 的 国 家 司 法 系 统, 有 效 地 应 对 腐 败 问 题 (a) 促 进 国 际 和 区 域 人 权 文 书 的 批 准 和 实 施, 并 促 进 使 用 区 域 人 权 机 制, 如 非 洲 联 盟 人 权 和 人 民 权 利 法 院 或 西 非 国 家 经 济 共 同 体 法 院 ( 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 人 权 高 专 办 )); (b) 建 立 一 个 区 域 平 台, 分 享 经 验, 讨 论 共 同 的 挑 战, 并 确 定 萨 赫 勒 地 区 议 会 各 委 员 会 的 共 同 区 域 优 先 事 项 ( 开 发 署 和 负 责 西 非 问 题 秘 书 长 特 别 代 表 办 事 处 ( 西 非 办 )); (c) 支 助 根 据 国 际 标 准 建 立 国 家 人 权 机 构, 并 帮 助 建 立 一 个 萨 赫 勒 地 区 国 家 人 权 机 构 网 络 ( 人 权 高 专 办 ); (d) 帮 助 设 计 和 支 助 真 相 调 查 进 程 国 家 过 渡 司 法 协 商 司 法 问 责 机 制 赔 偿 方 案, 包 括 为 性 暴 力 受 害 者 提 供 赔 偿 的 方 案, 并 提 供 有 关 机 构 改 革 的 意 见 ( 人 权 高 专 办 维 持 和 平 行 动 部 ( 维 和 部 ) 和 开 发 署 ); (e) 支 助 该 区 域 各 国 按 照 国 际 和 区 域 公 约 ( 联 合 国 反 腐 败 公 约 非 洲 联 盟 关 于 防 止 和 打 击 腐 败 公 约 和 西 非 国 家 经 济 共 同 体 国 家 反 腐 议 定 书 ) 实 施 适 当 的 反 腐 败 立 法 和 行 动 计 划 ; 加 强 国 家 反 腐 败 委 员 会 的 能 力 和 运 作, 以 更 好 地 预 防 发 现 和 打 击 腐 败 现 象 ( 开 发 署 和 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 ); (f) 支 持 加 强 内 部 和 外 部 监 督, 以 及 为 执 法 人 员 和 司 法 人 员 建 立 的 廉 正 保 障 机 制 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 ) 目 标 1.6 支 助 社 区 安 全 和 社 会 凝 聚 力 (a) 支 助 通 过 为 萨 赫 勒 地 区 各 国 开 展 的 参 与 性 和 包 容 性 的 对 话, 制 订 一 项 社 区 安 全 和 社 会 凝 聚 力 的 战 略 ( 开 发 署 西 非 办 和 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 ); (b) 加 强 社 区 安 全 社 会 凝 聚 力 和 在 地 方 一 级 提 供 司 法 服 务, 包 括 警 察 局 法 院 法 律 援 助 和 惩 教 所, 以 便 获 得 有 针 对 性 负 责 任 和 有 效 的 安 全 和 司 法 服 务 ( 维 和 部 开 发 署 和 妇 女 署 ) 15

16 目 标 1.7 协 助 萨 赫 勒 地 区 各 国 建 立 国 家 和 区 域 的 预 警 系 统, 以 应 对 潜 在 的 治 理 挑 战 和 安 全 威 胁 (a) 支 助 各 国 政 府 西 非 国 家 经 共 体 和 其 他 区 域 实 体 加 强 现 有 的 预 警 机 制, 如 西 非 经 共 体 预 警 和 反 应 网, 并 促 进 它 们 之 间 的 联 系, 加 强 分 析 能 力 ( 西 非 办 和 开 发 署 ); (b) 促 进 传 统 领 袖 和 社 区 领 袖 与 信 仰 组 织 领 导 之 间 的 区 域 对 话, 以 解 决 极 端 团 体 招 募 人 员, 以 及 以 社 区 为 基 础 的 预 防 和 解 决 冲 突 的 机 制 等 问 题 ( 政 治 部 和 反 恐 怖 主 义 委 员 会 执 行 局 ( 反 恐 执 行 局 )); (c) 支 助 加 强 青 年 妇 女 和 性 别 平 等 专 家 参 与 和 谈 和 平 协 议 的 谈 判, 以 及 实 现 民 族 和 解 的 努 力 ( 西 非 办 开 发 署 和 妇 女 署 ) 目 标 1.8 通 过 促 进 和 支 持 专 业 的 负 责 任 的 和 规 范 的 安 全 和 司 法 机 构, 促 进 萨 赫 勒 地 区 各 国 的 可 持 续 的 安 全 部 门 治 理 (a) 建 立 国 家 和 区 域 机 构 加 强 萨 赫 勒 地 区 各 国 的 安 全 部 门 治 理 的 能 力, 办 法 是 :㈠ 支 助 建 立 一 个 协 调 框 架, 整 合 国 家 区 域 和 国 际 在 安 全 部 门 改 革 的 努 力 ; ㈡ 通 过 战 略 和 技 术 援 助, 支 助 安 全 部 门 改 革 尤 其 是 国 防 部 门 改 革 的 现 有 国 家 举 措 ( 西 非 办 和 维 和 部 ); (b) 加 强 和 扩 大 现 有 的 联 合 分 区 域 论 坛 的 活 动, 以 促 进 交 流 在 西 非 的 安 全 和 国 防 治 理 事 项 的 经 验 最 佳 做 法 和 信 息, 包 括 通 过 支 助 西 非 国 家 经 共 体 努 力 敲 定 和 实 施 其 次 区 域 安 全 部 门 治 理 的 政 策 框 架 和 行 动 计 划 ( 西 非 办 和 维 和 部 ) 战 略 目 标 二 : 国 家 和 区 域 安 全 机 制 能 应 对 跨 境 威 胁 国 家 次 区 域 和 区 域 的 安 全 机 制 立 足 于 尊 重 人 权 和 法 治, 需 要 得 到 加 强, 并 全 面 投 入 运 作 为 了 应 对 马 里 危 机, 该 区 域 各 国 已 采 取 初 步 措 施 扩 大 合 作, 包 括 在 信 息 共 享 方 面 非 盟 联 合 国 西 非 经 共 体 和 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 国 家 共 同 体 在 该 领 域 发 挥 了 重 要 作 用 应 当 继 续 努 力, 建 立 国 家 之 间 的 信 任, 因 为 国 家 间 的 合 作 是 至 关 重 要 的 ; 而 且 应 当 加 强 它 们 应 对 跨 境 威 胁 的 能 力 联 合 国 实 体, 如 西 非 办 禁 毒 办 反 恐 怖 主 义 执 行 工 作 队 ( 反 恐 执 行 队 ) 维 和 部 反 恐 执 行 局,1267 监 测 组 和 人 权 高 专 办 应 在 这 些 领 域 采 取 重 要 举 措 此 外, 鉴 于 该 区 域 非 法 贩 运 跨 国 有 组 织 犯 罪 和 恐 怖 主 义 的 严 重 状 况, 而 且 这 些 严 重 问 题 并 非 总 是 能 得 到 应 有 的 重 视, 至 关 重 要 的 是, 联 合 国 系 统 在 应 对 萨 赫 勒 地 区 目 前 的 危 机 时, 应 以 全 面 和 综 16

17 合 的 方 式 协 调 各 项 措 施, 确 保 这 些 措 施 立 足 于 尊 重 人 权 和 法 治 主 要 目 标 和 指 示 行 动 包 括 : 目 标 2.1 加 强 联 合 国 区 域 安 全 分 析 和 监 测 萨 赫 勒 地 区 的 跨 境 威 胁 (a) 在 现 有 对 安 全 措 施 和 机 制 的 摸 底 调 查 基 础 上, 包 括 在 评 估 团 关 于 利 比 亚 危 机 对 萨 赫 勒 地 区 产 生 的 影 响 的 报 告 (S/2012/42, 附 件 ), 以 及 反 恐 执 行 队 联 合 国 反 恐 中 心 ( 反 恐 中 心 ) 和 反 恐 执 行 局 已 开 展 的 详 细 摸 底 调 查 工 作 的 基 础 上, 联 合 国 系 统 将 合 作 寻 找 旨 在 打 击 跨 国 有 组 织 犯 罪 和 恐 怖 主 义 的 现 有 法 律 框 架 中 的 差 距 联 合 国 系 统 将 加 紧 努 力, 务 求 促 进 国 家 利 益 攸 关 方 更 加 了 解 现 有 的 策 略 和 技 术, 以 便 资 源 得 到 最 佳 利 用 ( 反 恐 执 行 队 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 西 非 办 ); (b) 为 了 履 行 预 防 性 外 交 任 务, 西 非 办 将 与 联 合 国 系 统 其 他 机 构 合 作, 以 加 强 其 分 析 能 力, 并 加 强 联 合 国 系 统 在 该 次 区 域 的 机 构 之 间 信 息 共 享 作 为 这 项 努 力 组 成 部 分, 联 合 国 马 里 多 层 面 综 合 稳 定 团 ( 马 里 稳 定 团 ) 驻 西 非 办 的 一 名 联 络 处 干 事 将 与 安 全 和 安 保 部 ( 安 保 部 ) 在 该 区 域 的 分 析 人 员 1267 监 测 组 和 联 合 国 其 他 相 关 人 员 ( 如 和 平 与 发 展 问 题 顾 问 ) 合 作, 支 持 西 非 办 的 分 析 能 力 ( 西 非 办 维 和 部 和 安 保 部 ) 目 标 2.2 加 强 国 家 能 力, 包 括 通 过 加 强 国 家 有 关 机 构 之 间 的 协 调, 根 据 国 际 人 权 标 准 应 对 恐 怖 主 义 和 跨 国 有 组 织 犯 罪 (a) 对 该 区 域 内 更 有 效 的 边 境 管 理 可 以 采 取 的 一 个 重 要 步 骤 是, 确 保 在 国 家 一 级 采 取 更 协 调 和 连 贯 的 方 法 安 全 部 门 的 机 构 将 需 要 整 合 和 协 调 它 们 的 边 境 管 理 活 动 因 此, 联 合 国 反 恐 实 体 ( 反 恐 执 行 队 和 反 恐 执 行 局 ) 西 非 办 和 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 将 主 导 联 合 国 的 努 力, 支 持 该 区 域 各 国 建 立 反 恐 和 打 击 有 组 织 犯 罪 的 协 调 机 制, 以 便 警 察 边 防 警 卫 军 队 海 关 和 国 家 安 全 顾 问 可 以 尊 重 人 权 和 法 治 的 方 式 共 同 合 作 还 将 建 立 一 个 邻 国 协 调 机 制 之 间 共 享 信 息 的 机 制 预 计 在 2013 年, 反 恐 执 行 工 作 队 和 反 恐 执 行 局 将 根 据 反 恐 怖 主 义 综 合 援 助 倡 议, 与 联 合 国 有 关 实 体 合 作, 在 布 基 纳 法 索 试 点 实 施 萨 赫 勒 地 区 的 第 一 个 项 目 一 旦 在 该 区 域 实 施 了 其 他 项 目, 将 支 助 促 进 建 立 一 个 区 域 网 络, 该 网 络 将 有 助 于 建 立 一 个 有 效 的 区 域 预 警 机 制 ( 反 恐 执 行 队 反 恐 执 行 局 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 西 非 办 ); (b) 使 用 联 合 国 反 恐 执 行 工 作 队 作 为 联 合 国 反 恐 实 体 的 协 调 平 台, 以 便 为 在 萨 赫 勒 地 区 实 施 联 合 国 全 球 反 恐 战 略 提 供 国 家 重 点 解 决 方 案, 包 括 其 尊 重 所 有 人 的 人 权 和 法 治 作 为 打 击 恐 怖 主 义 的 根 本 基 础 的 第 四 支 柱 ( 反 恐 执 行 队 和 西 非 办 ); 17

18 (c) 进 一 步 努 力 在 尊 重 人 权 的 框 架 内 向 萨 赫 勒 地 区 各 国 的 警 察 检 察 官 和 司 法 人 员 提 供 反 恐 能 力 建 设 方 面 的 技 术 援 助 ( 反 恐 执 行 队 反 恐 执 行 局 开 发 署 和 维 和 部 ); (d) 支 助 更 新 执 法 和 司 法 培 训 机 构 的 课 程, 改 进 根 据 国 际 人 权 法 律 和 法 治 标 准 的 规 定 深 入 调 查 的 技 能 和 技 巧, 其 中 包 括 加 强 执 法 和 司 法 机 构 之 间 的 合 作 重 点 特 别 放 在 毒 品 和 武 器 走 私 贩 卖 人 口 恐 怖 主 义 活 动 和 金 融 调 查 ( 禁 毒 办 ); (e) 进 一 步 提 高 执 法 和 司 法 机 构 应 对 洗 钱 和 金 融 犯 罪 的 效 力 这 就 要 求 所 有 有 关 当 局 在 调 查 或 起 诉 有 关 非 法 贩 运 人 口 或 恐 怖 主 义 的 案 件 时, 系 统 地 采 取 注 重 资 产 的 方 法, 积 极 与 本 国 的 金 融 情 报 单 位 合 作, 并 进 一 步 发 展 或 加 强 确 定 扣 押 没 收 和 管 理 犯 罪 所 得 的 国 家 制 度 ( 禁 毒 办 ) 目 标 2.3 加 强 国 家 有 效 管 理 边 境 的 能 力, 包 括 通 过 加 强 国 家 有 关 机 构 之 间 的 协 调 (a) 促 进 制 订 综 合 和 全 面 的 国 家 反 恐 战 略, 其 中 包 括 边 境 安 全 组 成 部 分 ( 反 恐 执 行 队 和 反 恐 执 行 局 ); (b) 支 助 发 展 海 关 信 息 共 享 和 分 析 单 位, 以 便 有 效 管 制 边 境 ( 反 恐 执 行 局 和 反 恐 执 行 队 ); (c) 支 助 实 施 或 增 强 在 边 境 口 岸 的 自 动 化 数 据 管 理 系 统, 该 系 统 具 有 国 家 和 国 际 警 报 数 据 库 的 链 接, 以 便 检 测 和 防 止 恐 怖 分 子 和 其 他 犯 罪 分 子 跨 境 活 动 ( 反 恐 执 行 局 和 反 恐 执 行 队 ); (d) 提 高 前 线 海 关 官 员 对 检 测 和 预 防 非 法 转 移 现 金 以 及 不 记 名 流 通 票 据 的 认 识, 并 对 他 们 进 行 这 方 面 的 培 训, 另 外, 打 击 毒 品 走 私 和 军 火 走 私 ( 反 恐 执 行 队 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 反 恐 执 行 局 ); (e) 向 该 区 域 各 国 政 府 提 供 如 何 根 据 国 际 人 权 标 准 制 定 有 效 的 边 境 管 理 战 略 的 意 见, 包 括 相 关 机 构 在 国 家 一 级 协 调 边 境 管 制 的 最 佳 作 法, 并 与 邻 国 合 作 解 决 非 法 贩 运 和 包 括 恐 怖 分 子 在 内 的 罪 犯 跨 境 活 动 的 问 题, 在 有 大 量 非 法 货 物 中 转 的 枢 纽 城 市 扩 大 边 境 管 理 能 力 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 西 非 办 ) 目 标 2.4 加 强 区 域 应 对 恐 怖 主 义 和 跨 国 有 组 织 犯 罪 的 能 力 (a) 支 助 非 盟 实 施 2013 年 3 月 17 日 在 毛 里 塔 尼 亚 召 开 的 在 萨 赫 勒 - 撒 哈 拉 地 区 安 全 合 作 和 非 洲 和 平 与 安 全 架 构 的 运 作 问 题 会 议 上 的 结 论 ( 西 非 办 禁 毒 办 和 反 恐 执 行 局 ); 18

19 (b) 提 供 技 术 援 助 并 支 助 西 非 经 共 体 普 拉 亚 宣 言 和 2008 至 2015 年 在 西 非 实 施 的 解 决 西 非 日 益 严 重 的 非 法 贩 毒 有 组 织 犯 罪 和 药 物 滥 用 问 题 区 域 行 动 计 划 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 西 非 办 和 维 和 部 ); (c) 支 助 区 域 和 次 区 域 组 织 及 其 机 制, 如 非 洲 恐 怖 主 义 问 题 研 究 中 心, 以 便 能 加 强 交 流 信 息 和 最 佳 作 法 ( 反 恐 执 行 队 西 非 办 和 反 恐 执 行 局 ) 目 标 2.5 加 强 萨 赫 勒 西 非 和 马 格 里 布 国 家 之 间 区 域 和 跨 区 域 的 合 作, 包 括 通 过 制 定 统 一 办 法, 旨 在 打 击 非 法 贩 运, 控 制 武 器 以 及 武 装 分 子 和 犯 罪 分 子 的 活 动, 其 中 包 括 恐 怖 分 子 的 活 动, 并 加 强 第 1267(1999) 号 决 议 规 定 的 武 器 禁 运 (a) 加 强 现 有 的 次 区 域 司 法 合 作 机 制, 特 别 是 萨 赫 勒 地 区 各 国 区 域 司 法 平 台 和 西 非 中 央 当 局 和 检 察 官 网 络, 尤 其 是 涉 及 起 草 和 处 理 根 据 国 际 人 权 法 律 和 法 治 标 准 的 规 定 提 出 的 司 法 互 助 和 引 渡 的 请 求 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 反 恐 执 行 局 ); (b) 促 使 萨 赫 勒 地 区 各 国 政 府 以 及 民 间 社 会 行 动 体 更 加 熟 悉 根 据 联 合 国 小 武 器 问 题 协 调 行 动 在 2012 年 制 订 的 联 合 国 关 于 小 武 器 的 国 际 标 准, 这 些 标 准 对 实 施 和 维 持 小 武 器 和 轻 武 器 的 管 制 提 供 了 明 确 的 指 导 另 外, 还 将 努 力 支 持 该 区 域 各 国 全 面 落 实 西 非 国 家 经 济 共 同 体 关 于 小 武 器 和 轻 武 器 其 弹 药 及 其 他 相 关 材 料 的 公 约 ( 小 武 器 问 题 协 调 行 动 ); (c) 在 反 恐 执 行 队 - 联 合 国 反 恐 中 心 / 反 恐 执 行 局 2013 年 3 月 13 日 至 15 日 在 拉 巴 特 举 行 的 关 于 萨 赫 勒 和 马 格 里 布 地 区 边 境 管 制 合 作 会 议 的 结 论 基 础 上, 协 助 举 行 有 关 国 家 边 境 控 制 和 安 全 官 员 ( 海 关 边 防 警 察 和 情 报 官 员 ) 的 年 度 会 议, 以 便 以 尊 重 人 权 的 方 式 发 展 专 家 网 络, 并 加 强 信 息 交 流 和 边 境 控 制 合 作 ( 反 恐 执 行 局 反 恐 执 行 队 和 1267 监 测 组 ); (d) 支 持 建 立 双 边 或 多 边 协 议 谅 解 备 忘 录 或 其 他 安 排, 以 便 促 进 西 非 和 萨 赫 勒 地 区 边 境 控 制 工 作 的 合 作 与 协 调 ( 反 恐 执 行 局 和 西 非 办 ); (e) 根 据 第 1267(1999) 号 决 议 规 定 的 制 度 ( 安 全 理 事 会 第 2083(2012) 号 决 议 ) 对 基 地 组 织 及 其 有 关 人 员 维 持 一 个 不 断 更 新 的 制 裁 制 度 其 中 包 括 举 行 一 次 情 报 部 门 的 区 域 会 议, 就 基 地 组 织 及 其 相 关 人 员 的 威 胁 交 换 信 息, 并 更 新 与 第 1267(1999) 号 决 议 规 定 的 制 裁 制 度 有 关 的 信 息 (1267 监 测 组 ); (f) 支 持 根 据 国 际 人 权 标 准 努 力 加 强 拉 丁 美 洲 西 非 萨 赫 勒 地 区 马 格 里 布 地 区 和 欧 洲 的 机 场 之 间 的 沟 通 和 交 换 情 报, 以 解 决 来 源 国 过 境 国 和 目 的 地 的 非 法 贩 运 问 题, 包 括 通 过 执 行 有 关 的 旅 行 禁 令 ( 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 ); 19

20 (g) 按 照 联 合 国 教 科 文 组 织 ( 教 科 文 组 织 )1970 年 关 于 禁 止 和 防 止 非 法 进 出 口 文 化 财 产 和 非 法 转 移 其 所 有 权 的 方 法 的 公 约 的 规 定, 特 别 是 第 9 条 规 定, 以 及 联 合 国 国 际 统 一 私 法 协 会 ( 私 法 协 )1995 年 关 于 被 盗 或 非 法 出 口 文 物 的 公 约, 加 强 有 关 国 家 之 间 协 调 打 击 非 法 贩 运 马 里 古 老 的 手 稿 和 其 他 类 型 受 保 护 的 可 移 动 文 化 遗 产, 并 加 强 协 调 保 护 这 些 遗 产 ( 教 科 文 组 织 和 马 里 稳 定 团 ) 战 略 目 标 三 : 整 合 人 道 主 义 和 发 展 的 计 划 及 干 预 措 施, 以 便 建 立 长 期 的 复 原 力 多 部 门 的 方 法 通 过 将 人 道 主 义 和 发 展 的 方 案 规 划 结 合 起 来, 解 决 粮 食 和 营 养 不 安 全 及 其 他 脆 弱 问 题 的 根 本 原 因 和 相 应 后 果, 这 种 方 法 能 建 立 萨 赫 勒 地 区 人 民 的 复 原 力, 并 促 进 长 远 发 展 通 过 人 道 主 义 和 发 展 的 活 动, 进 行 连 贯 的 相 辅 相 成 的 和 统 一 的 规 划 和 执 行 工 作, 将 有 助 于 向 最 脆 弱 的 社 区 提 供 一 揽 子 成 功 的 复 原 力 措 施 粮 食 和 营 养 安 全 仍 将 是 复 原 力 战 略 的 中 心 问 题 这 项 努 力 的 核 心 有 以 下 几 方 面 的 目 标 和 目 标 3.1 支 助 地 方 国 家 和 区 域 利 益 攸 关 方 以 参 与 的 方 式 更 好 地 确 定 和 跟 踪 弱 势 家 庭 (a) 确 保 有 效 地 收 集 国 家 及 区 域 分 类 数 据 和 信 息 管 理, 以 便 更 好 地 确 定 和 跟 踪 弱 势 群 体 ( 人 道 主 义 事 务 协 调 厅 ( 人 道 协 调 厅 ) 世 界 粮 食 计 划 署 ( 粮 食 署 ) 儿 基 会 和 人 口 基 金 ); (b) 支 助 该 区 域 的 机 制 和 网 络 ( 经 强 化 的 协 调 框 架 防 止 和 控 制 粮 食 危 机 股 和 防 止 粮 食 危 机 网 络 ) 提 供 优 质 和 及 时 的 食 品 安 全 和 营 养 的 信 息 及 分 析, 有 效 地 指 导 决 策, 并 动 员 预 防 行 动 和 早 期 行 动 ( 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 ( 粮 农 组 织 ) 粮 食 署 和 儿 基 会 ) 目 标 3.2 支 持 政 府 和 其 他 利 益 攸 关 方 提 供 公 平 和 有 效 的 基 本 社 会 服 务, 促 进 有 效 的 社 会 保 障 制 度 (a) 支 助 发 展 有 效 的 监 测 系 统 ( 儿 基 会 ); (b) 确 保 弱 势 群 体 不 受 歧 视 地 获 得 充 足 和 包 容 性 的 基 本 社 会 服 务 社 会 保 护 和 安 全 网, 作 为 建 立 和 保 护 人 力 资 本 和 资 产, 以 及 减 少 家 庭 内 部 和 外 部 冲 击 的 脆 弱 性 的 基 础 ( 儿 基 会 开 发 署 和 粮 食 署 ); 20

21 (c) 支 助 根 据 国 家 和 国 际 人 权 标 准 制 定 和 实 施 综 合 性 全 国 社 会 保 障 政 策 和 法 律, 以 及 相 应 的 体 制 和 预 算 框 架 ( 妇 女 署 开 发 署 儿 基 会 和 国 际 劳 工 组 织 ( 劳 工 组 织 )); (d) 支 助 制 订 和 实 施 各 项 与 营 养 有 关 的 政 策 战 略 和 预 算 框 架 ( 儿 基 会 卫 生 组 织 粮 食 署 和 粮 农 组 织 ); (e) 确 保 向 各 社 区 提 供 是 否 能 获 得 基 本 服 务 的 信 息, 并 协 助 社 区 参 与 确 定 制 约 因 素, 以 及 制 订 当 地 的 解 决 方 案, 以 提 高 社 区 的 应 对 能 力, 并 加 强 社 区 要 求 基 本 服 务 的 能 力 ( 儿 基 会 国 际 移 徙 组 织 ( 移 徙 组 织 ) 和 粮 食 署 ) 目 标 3.3 加 强 家 庭 国 家 和 区 域 的 风 险 管 理 能 力 (a) 支 助 减 少 和 管 理 灾 害 风 险 的 区 域 倡 议 和 合 作 ( 开 发 署 教 科 文 组 织 和 粮 食 署 ); (b) 加 强 和 促 进 参 与 性 地 方 国 家 和 区 域 各 级 的 风 险 管 理 能 力 ( 开 发 署 妇 女 署 人 道 协 调 厅 儿 基 会 移 徙 组 织 和 粮 食 署 ); (c) 支 助 建 立 国 家 和 区 域 粮 食 安 全 储 备, 以 调 节 市 场 和 满 足 暂 时 的 粮 食 需 求 ( 粮 食 署 ); (d) 加 强 国 家 和 区 域 的 人 道 主 义 供 应 机 制, 以 便 及 时 有 效 地 应 对 交 付 ( 儿 基 会 粮 食 署 和 移 民 组 织 ); (e) 支 助 宣 传 改 变 行 为 的 策 略, 促 进 个 人 和 社 会 的 变 化, 以 便 采 用 各 种 加 强 个 人 和 家 庭 的 复 原 力 的 做 法, 包 括 通 过 促 进 更 好 的 营 养 等 作 法 ( 妇 女 署 儿 基 会 和 人 口 基 金 ); (f) 确 定 并 鼓 励 利 用 本 地 知 识 来 指 导 早 期 预 警 系 统, 加 强 根 据 参 与 式 脆 弱 性 分 析 确 定 的 宣 传 问 题 组 成 的 弱 势 群 体 网 络 ( 教 科 文 组 织 ) 目 标 3.4 加 强 可 持 续 生 计 (a) 确 定 在 国 家 一 级 生 计 和 经 济 行 为 体 的 能 力, 并 为 可 持 续 生 计 和 创 造 就 业 机 会 提 供 支 助, 包 括 可 持 续 的 就 业, 并 具 有 合 理 和 良 好 的 工 作 条 件 ( 开 发 署 劳 工 组 织 和 粮 农 组 织 ); (b) 通 过 制 订 能 对 营 养 产 生 影 响 的 方 案, 包 括 在 农 业 和 粮 食 安 全 减 贫 和 发 展 公 共 卫 生 教 育 和 社 会 保 障 部 门 的 方 案, 保 护 人 口 生 产 能 力 ( 儿 基 会 粮 农 组 织 粮 食 署 和 世 界 卫 生 组 织 ( 卫 生 组 织 )); 21

22 (c) 通 过 增 加 投 资 使 用 耐 旱 耐 涝 种 子 和 品 种 农 村 推 广 服 务 和 新 的 基 础 设 施, 加 强 农 业 和 畜 牧 业 生 计 的 机 会 ( 粮 农 组 织 粮 食 署 和 国 际 农 发 基 金 ( 农 发 基 金 )); (d) 通 过 便 利 投 入 渠 道, 改 善 市 场 准 入, 加 强 价 值 链 系 统, 加 强 小 农 户 与 私 营 部 门 的 联 系 ( 粮 农 组 织 农 发 基 金 和 粮 食 署 ); (e) 支 持 在 地 方 和 国 家 一 级 的 土 地 所 有 权 和 责 任 ( 粮 农 组 织 和 移 徙 组 织 ); (f) 通 过 价 值 链 的 发 展 促 进 食 品 加 工 企 业 和 微 型 企 业 农 村 小 额 贷 款 职 业 培 训, 以 及 促 进 区 域 贸 易 和 获 得 可 持 续 能 源, 包 括 太 阳 能 和 绿 色 工 作, 促 进 替 代 生 计 ( 开 发 署 粮 农 组 织 教 科 文 组 织 联 合 国 环 境 规 划 署 ( 环 境 署 ) 和 劳 工 组 织 ); (g) 促 进 和 支 持 与 维 持 恢 复 和 改 善 必 要 的 基 础 设 施 和 生 产 资 料 有 关 的 就 业 计 划 ( 劳 工 组 织 粮 农 组 织 和 粮 食 署 ); (h) 通 过 确 保 获 得 可 靠 的 农 村 小 额 信 贷 农 作 物 保 险 计 划 及 其 他 金 融 服 务, 支 助 和 保 护 农 民 ( 粮 食 署 粮 农 组 织 和 联 合 国 资 本 发 展 基 金 ( 资 发 基 金 )); (i) 支 助 调 查 当 地 的 生 计 知 识 和 当 地 应 对 和 增 强 复 原 力 的 机 制 ( 人 道 协 调 厅 开 发 署 和 粮 食 署 ) 目 标 3.5 通 过 国 家 和 区 域 的 自 然 资 源 管 理 机 制 和 气 候 变 化 适 应 和 缓 解 方 案, 特 别 注 重 水 资 源 问 题, 促 进 环 境 的 可 持 续 发 展 (a) 支 助 系 统 地 将 减 少 贫 困 和 环 境 可 持 续 性 政 策 和 方 案 纳 入 鼓 励 保 护 生 态 系 统 土 地 使 用 和 国 土 规 划 的 法 律 框 架, 重 点 放 在 生 态 综 合 办 法 ( 开 发 署 和 环 境 署 ); (b) 向 萨 赫 勒 国 家 间 抗 旱 常 设 委 员 会 ( 萨 赫 勒 抗 旱 委 ) 提 供 技 术 援 助, 并 加 强 该 委 员 会 和 其 他 次 区 域 组 织 在 区 域 自 然 资 源 管 理 方 面 的 能 力 ( 粮 农 组 织, 环 境 署 和 开 发 署 ); (c) 扩 大 面 向 农 民 的 自 然 资 源 畜 牧 和 其 他 生 产 活 动 的 管 理 规 模 ( 粮 农 组 织 粮 食 署 和 农 发 基 金 ); (d) 加 强 水 资 源 和 土 地 管 理 机 制, 并 向 尼 日 尔 河 流 域 管 理 局 塞 内 加 尔 河 流 域 开 发 委 员 会 和 乍 得 湖 流 域 委 员 会 提 供 技 术 援 助 和 能 力 建 设 ( 环 境 署 和 教 科 文 组 织 ) 22