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1 臺 灣 水 利 第 64 卷 第 1 期 民 國 105 年 3 月 出 版 Taiwan Water Conservancy Vol. 64, No. 1, March 2016 論 台 灣 水 資 源 開 發 的 必 要 性 The Essentiality of Water Resource Development in Taiwan * 虞 國 興 GWO-HSING YU 淡 江 大 學 水 資 源 管 理 與 政 策 研 究 中 心 主 任 臺 灣 水 利 期 刊 編 輯 委 員 摘 要 2015 年 世 界 各 國 異 常 氣 候 頻 傳, 北 半 球 飽 受 寒 流 侵 襲, 澳 洲 及 巴 西 等 南 半 球 地 區 則 發 生 嚴 重 洪 災 ; 而 臺 灣 也 剛 經 歷 68 年 來 最 嚴 峻 的 乾 旱, 並 分 別 於 桃 園 新 竹 苗 栗 臺 中 及 嘉 南 等 5 個 水 利 會 灌 區 實 施 停 灌 休 耕 在 未 來 極 端 氣 候 將 成 為 常 態 下, 我 們 應 認 真 思 考 如 何 讓 台 灣 能 安 然 渡 過 未 來 必 然 會 到 來 的 乾 旱 臺 灣 在 民 國 82 年 以 後, 由 於 環 保 意 識 逐 漸 受 到 重 視, 水 源 開 發 計 畫 面 臨 阻 力, 水 資 源 供 應 轉 以 管 理 調 配 為 優 先 政 策, 鮮 少 再 開 發 水 資 源, 換 言 之, 臺 灣 今 天 所 掌 握 的 水 資 源 量 是 靠 至 少 20 多 年 前 興 建 完 工 的 水 庫 蓄 水, 及 自 河 川 取 水 與 抽 用 地 下 水, 並 認 為 足 以 滿 足 用 水 需 求, 有 此 思 維 乃 因 我 們 存 在 下 列 二 大 迷 思 : 迷 思 一 : 我 們 已 掌 握 了 足 夠 的 水 資 源 量 迷 思 二 : 農 業 產 值 低 且 農 業 用 水 量 十 分 龐 大, 只 要 能 節 水 5-10%, 即 可 減 少 開 發 至 少 6-12 億 噸 以 上 的 水 資 源, 並 可 永 久 性 轉 供 民 生 及 工 業 使 用 文 中 除 針 對 此 二 大 迷 思 加 以 評 析 外, 也 探 討 日 本 水 資 源 供 需 情 勢, 並 與 臺 灣 比 較 筆 者 認 為 在 面 對 氣 候 變 遷 與 極 端 旱 澇 無 常 交 替 的 今 天, 臺 灣 民 眾 應 反 思 水 庫 開 發 的 重 要 性 與 其 所 擔 負 之 公 民 責 任, 政 府 應 於 主 管 部 會 中 設 立 與 民 眾 溝 通 之 專 責 單 位, 持 續 不 間 斷 地 化 解 各 方 對 水 資 源 建 設 的 疑 慮 關 鍵 詞 : 水 資 源 管 理, 氣 候 變 遷, 興 建 水 庫 ABSTRACT Climate abnormalities occurred all over the world throughout year Cold snaps swept through the Northern Hemisphere. Serious floods hit Australia, Brazil and other countries in the Southern Hemisphere. Taiwan just had its most severe drought in 68 years. Policies were made to stop irrigation and leave the irrigation areas of five irrigation associations of Taoyuan, Hsinchu, Miaoli, Taichung and Chianan fallow. As the extreme weather is expected to become the norm in the future, we should give serious thoughts to ways to cope with inevitable droughts that are due to happen soon in Taiwan. Since 1993, water resource development plans in Taiwan have been met with strong resistance due to the growing attention to environmental concerns. Distribution management has taken priority over other measures to maintain water supply. Water resource development * 通 訊 作 者, 淡 江 大 學 水 資 源 管 理 與 政 策 研 究 中 心 主 任,25137 新 北 市 淡 水 區 英 專 路 151 ( 1 )

2 has become a rarity. In other words, the water resources that supply the needs in Taiwan depend crucially on the reservoirs built at least more than twenty years ago, river abstraction and ground water extraction. It is often thought that these sources are sufficient to meet the demand for water. The belief is founded on the following two myths: Myth 1: We possess sufficient water resources. Myth 2: The agricultural sector generates little output value but consumes large quantity of water. By conserving 5 to 10 percent of the water for agricultural use, the country may avoid the need to develop at least 600 million to 1.2 billion tons of water resources while the extra supply may alternatively serve the needs of domestic and industrial uses on a permanent basis. This study provides a commentary on the two myths. In addition, the study also delves into the water supply and demand situation in Japan and compare such with that of Taiwan. Today we are faced with climate changes and alteration of droughts and floods. The author implores people in Taiwan to reflect on the importance of reservoir development projects and their civil responsibilities as citizens of this country. Moreover, the government shall set up a designated agency to facilitate communication between the government and the people to clarify and ameliorate the concerns of all interested parties with regard to the water resource development projects. Keywords: Water resources management, Climate change, Reservoir development. 一 前 言 去 年 極 端 氣 候 事 件 頻 傳 : 台 灣 剛 經 歷 68 年 來 最 嚴 峻 的 乾 旱, 桃 園 新 竹 苗 栗 臺 中 及 嘉 南 等 5 個 水 利 會 灌 區 實 施 停 灌 休 耕, 也 刷 新 冬 至 歷 史 高 溫, 台 北 升 到 攝 氏 30.5 度, 但 不 到 一 個 月 的 時 間,2016 年 初 轉 為 史 上 最 強 寒 流, 台 北 降 至 攝 氏 3-4 度, 且 全 台 各 地 出 現 降 雪 ; 北 極 氣 溫 於 2015 年 12 月 31 日 飆 至 攝 氏 2 度 ; 當 北 半 球 飽 受 寒 流 侵 襲 時, 澳 洲 巴 西 等 南 半 球 地 區 則 發 生 嚴 重 洪 災 ; 澳 洲 大 氣 局 指 出,2015 至 2016 年 聖 嬰 現 象 影 響 已 經 來 到 高 峰, 而 聖 嬰 現 象 與 氣 候 變 遷 的 關 係 密 不 可 分 ; 美 國 總 統 歐 巴 馬 已 強 烈 呼 籲 各 國 應 重 視 氣 候 變 遷 議 題, 更 於 2015 年 在 法 國 巴 黎 召 開 之 聯 合 國 氣 候 峰 會 提 出 潔 淨 電 力 計 畫, 言 明 氣 候 變 遷 是 美 國 最 緊 迫 的 挑 戰 與 此 同 時, 蒙 特 婁 麥 吉 爾 大 學 在 自 然 雜 誌 發 表,43 年 間 因 熱 浪 與 乾 旱 導 致 作 物 損 失 達 30 億 公 噸, 相 當 於 2013 年 全 球 小 麥 和 玉 米 生 產 總 量, 不 僅 顯 示 氣 候 變 遷 的 事 實, 更 強 調 全 球 穀 物 生 產 系 統 受 極 端 氣 候 變 遷 影 響 的 嚴 重 性 在 未 來 極 端 氣 候 將 成 為 常 態 下, 我 們 應 思 考 如 何 讓 台 灣 能 安 然 渡 過 未 來 必 然 會 到 來 的 乾 旱 問 題, 目 前 全 臺 總 水 庫 有 效 蓄 水 量 約 19 億 噸, 僅 占 年 用 水 量 178 億 噸 的 1/9, 水 源 供 應 高 度 依 賴 河 川 取 水, 只 要 降 雨 一 不 如 預 期, 供 水 隨 即 吃 緊 試 想 臺 灣 若 發 生 如 泰 國 嚴 重 乾 旱 致 河 川 斷 流 若 面 臨 如 加 州 連 續 4 年 乾 旱 情 勢, 依 照 臺 灣 現 所 掌 握 之 水 資 源 量, 這 乾 旱 我 們 臺 灣 承 受 得 起 嗎? 二 臺 灣 水 資 源 現 況 與 管 理 迷 思 臺 灣 四 面 環 海, 氣 候 溫 暖 潮 濕, 年 平 均 降 雨 量 約 2,510 公 釐, 為 世 界 平 均 值 的 2.6 倍 ; 且 由 2014 年 聯 合 國 世 界 農 糧 組 織 (FAO) 公 布 180 個 國 家 的 降 雨 量 相 較, 臺 灣 可 排 名 於 第 13, 毫 無 疑 慮 的, 臺 灣 屬 於 降 雨 量 豐 沛 的 地 區 但 依 據 2014 年 FAO 公 布 126 個 國 家 的 人 均 分 配 水 庫 容 量 資 料 發 現, 臺 灣 人 均 分 配 水 庫 容 量 僅 約 83 噸, 排 名 97 名 接 近 總 排 名 國 家 之 末 臺 灣 大 小 水 庫 ( 含 攔 河 堰 ) 計 有 96 座, 絕 大 多 數 都 是 在 民 國 82 年 以 前 興 建 : 早 在 民 國 61 年 以 前 興 建 的 水 庫 主 要 用 以 灌 溉, 如 石 門 及 曾 文 水 庫 等 ; 民 國 62 至 82 年 間 興 建 的 水 庫 則 主 要 供 給 民 生 與 工 業 之 用, 如 翡 翠 及 南 化 水 庫 等 惟 民 國 82 年 以 後, 環 保 意 識 逐 漸 提 升, 水 源 開 發 計 畫 面 臨 阻 力, 不 易 推 展, 政 府 轉 而 以 水 資 源 管 理 調 配 為 優 先 政 策, 鮮 少 再 開 發 水 資 源, 民 國 82 年 至 今 僅 興 建 了 寶 山 第 二 水 庫 湖 山 水 庫 士 林 攔 河 堰 及 羅 東 攔 河 堰 等, 約 增 加 蓄 水 量 9,000 萬 噸 而 已 換 言 之, 臺 灣 今 天 所 掌 握 的 水 庫 水 資 源 量 是 靠 至 少 20 多 年 前 興 建 完 工 的 水 庫 蓄 水, 且 目 前 全 臺 總 水 ( 2 )

3 ( 庫 有 效 蓄 水 量 約 19 億 噸, 每 年 卻 必 須 供 應 約 43 億 立 方 公 尺 水 量, 平 均 每 座 水 庫 年 運 用 次 數 超 過 2 次 以 上, 水 資 源 供 應 承 擔 極 大 風 險 弔 詭 的 是 一 般 大 眾 認 為 目 前 臺 灣 已 掌 握 足 夠 的 水 資 源 量, 且 僅 須 於 農 業 用 水 中 節 約 5-10% 既 可 滿 足 用 水 需 求, 此 思 維 乃 為 當 前 水 資 源 課 題 的 二 大 迷 思, 值 得 大 家 深 究 其 真 偽 2.1 迷 思 一 : 我 們 已 掌 握 了 足 夠 的 水 資 源 量 臺 灣 山 高 坡 陡, 降 雨 很 快 流 入 海 中, 河 川 取 水 遠 較 美 國 日 本 不 易, 然 美 日 之 水 庫 總 蓄 水 量 與 年 用 水 量 之 比 卻 遠 比 臺 灣 的 13.8% 為 高, 分 別 達 67.4% 與 33.3%( 如 圖 1 所 示 ) 與 臺 灣 水 文 及 人 文 環 境 相 近 的 日 本, 更 早 在 1975 年 即 擁 有 1,378 座 水 庫, 其 總 蓄 水 量 134 億 噸 占 年 用 水 量 之 比 已 達 16%, 至 1993 年 水 庫 總 蓄 水 量 與 年 用 水 量 之 比 更 高 達 22.8%, 遠 較 台 灣 2014 年 的 13.8% 來 得 高 ( 如 圖 1 所 示 ), 但 日 本 為 提 升 供 水 穩 定 性, 1993 年 至 今 日 本 仍 持 續 增 建 了 412 座 水 庫, 共 增 加 了 約 58.6 億 噸 的 蓄 水 量 ( 如 圖 2 所 示 ), 也 將 水 庫 總 蓄 水 量 與 年 用 水 量 之 比 提 高 至 33.3%( 如 圖 1 所 示 ) 臺 灣 理 應 較 日 本 更 積 極 開 發 水 資 源, 但 反 觀 臺 灣 卻 於 1993 年 至 今 僅 興 建 了 寶 山 第 二 水 庫 湖 山 水 庫 士 林 攔 河 堰 及 羅 東 攔 河 堰 等, 共 增 加 蓄 水 量 約 0.9 億 噸, 同 時 台 灣 每 年 抽 取 57 億 噸 的 地 下 水, 較 天 然 補 注 50 億 噸, 每 年 已 超 抽 7 億 噸 ; 且 過 去 14 年 中 即 有 7 年 因 缺 水 辦 理 停 灌 休 耕, 此 顯 示 臺 灣 目 前 所 掌 握 的 水 資 源 量 應 有 所 不 足 水 庫 蓄 水 量 / 年 用 水 量 %) 日 本 臺 灣 美 國 ( 日 本,1975) 16.0% ( 美 國,2010) 67.4% ( 臺 灣,2014) [Y 值 ]% ( 日 本,2011) 33.3% 圖 1 各 國 水 庫 蓄 水 量 占 年 用 水 量 之 比 例 (2015) 14.0% 西 元 ( 年 ) 圖 2 日 本 與 臺 灣 自 1992 年 起 增 加 之 水 庫 蓄 水 量 2.2 迷 思 二 : 農 業 產 值 低 且 農 業 用 水 量 十 分 龐 大, 只 要 能 節 水 5-10%, 即 可 減 少 開 發 至 少 6-12 億 噸 以 上 的 水 資 源, 並 可 永 久 性 轉 供 民 生 及 工 業 使 用 根 據 自 然 雜 誌 (2015) 指 出, 過 去 43 年 間 因 熱 浪 與 乾 旱 所 導 致 作 物 損 失 達 30 億 公 噸, 相 當 於 當 前 全 球 小 麥 和 玉 米 一 年 的 總 生 產 量 在 今 天 全 球 氣 候 暖 化 不 斷 加 速 的 情 況 下, 不 論 乾 旱 的 規 模 強 度 及 頻 率 都 可 能 較 過 往 更 加 嚴 峻, 對 農 業 生 產 帶 來 極 大 衝 擊 屆 時 出 口 國 不 願 出 口, 進 口 國 則 不 斷 搶 奪,21 世 紀 恐 將 會 因 乾 旱 造 成 全 世 界 搶 糧 的 情 況 根 據 世 界 農 糧 組 織 (FAO) 資 料, 先 進 國 家 都 掌 握 相 當 程 度 的 糧 食 自 給 率, 如 美 國 為 124% 及 德 國 80% 等, 而 日 本 目 前 雖 僅 40%, 其 規 劃 於 2020 年 提 高 至 50% 台 灣 目 前 糧 食 自 給 率 僅 32% 而 已, 再 下 降 恐 危 及 國 家 安 全, 而 擁 有 足 夠 的 農 業 用 水, 對 提 升 台 灣 糧 食 自 給 率 至 為 關 鍵 農 業 用 水 節 水 量 難 以 穩 定 民 生 與 工 業 用 水 台 灣 地 區 農 業 用 水 於 民 國 71 年 達 到 高 峰 164 億 噸 後, 即 逐 年 下 降 至 民 國 101 年 之 125 億 噸 ( 如 圖 3 所 示 ) 就 以 最 近 3 年 平 均 值 與 民 國 74 至 76 年 的 平 均 值 比 較, 現 有 農 業 用 水 已 較 30 年 前 約 減 少 25 億 噸, 因 此, 目 前 的 農 業 用 水 中 就 算 還 有 水 量 可 供 他 用, 也 不 多 了, 況 且 這 6~12 億 噸 的 水 量 也 絕 非 是 穩 定 臺 灣 未 來 民 生 與 工 業 用 水 所 應 仰 賴 的 同 時, 另 一 個 值 得 關 注 的 問 題 是, 在 這 30 年 期 間, 農 業 用 水 約 減 少 25 億 噸, 卻 只 造 就 民 生 與 工 業 增 加 17 億 噸, 顯 示 其 中 有 8 億 噸 因 移 用 而 流 入 海 中 ( 3 )

4 人 文 環 境 相 近 的 日 本, 更 沒 有 因 其 年 用 水 量 逐 年 下 降, 減 少 或 停 止 興 建 水 庫, 而 是 加 強 推 動 水 資 源 開 發 與 生 態 環 保 間 競 合 的 論 證 工 作, 尋 求 民 眾 開 發 水 庫 的 認 同, 臺 灣 應 以 為 借 鏡 3.1 日 本 未 因 農 業 產 值 低 或 供 水 壓 力, 而 移 用 農 業 用 水 圖 3 臺 灣 農 業 用 水 量 與 農 業 產 值 趨 勢 農 業 用 水 受 限 於 時 間 空 間 及 水 源 特 性 難 以 移 用 茲 就 民 國 92 至 101 年 間 平 均 農 業 用 水 中 畜 牧 養 殖 及 灌 溉 等 用 水 的 水 源 結 構 ( 如 圖 4) 加 以 剖 析 :(1) 畜 牧 用 水 約 1 億 噸, 幾 乎 全 部 來 自 地 下 水, 無 法 移 用 (2) 養 殖 用 水 約 14 億 噸 大 部 分 來 自 地 下 水, 無 法 移 用 ; 小 部 分 約 2 億 噸 來 自 地 面 水, 由 於 缺 乏 輸 水 系 統, 也 無 法 移 用 (3) 灌 溉 用 水 約 88 億 噸 來 自 川 流 水 及 9 億 噸 來 自 攔 河 堰, 其 受 豐 枯 季 節 影 響 而 極 為 不 穩 定, 且 部 分 區 域 水 質 不 佳 因 此 除 農 業 灌 溉 用 外, 實 不 易 為 民 生 與 工 業 使 用 此 外, 約 4 億 噸 來 自 地 下 水, 無 法 移 用 灌 溉 用 水 中 約 11 億 噸 來 自 水 庫, 其 肩 負 著 灌 溉 臺 灣 糧 倉 地 區 的 重 責, 必 須 要 維 持 此 情 況 下, 若 仍 一 再 永 久 性 移 用 農 業 用 水, 將 重 創 臺 灣 農 村 與 農 業, 影 響 十 分 深 遠 首 先, 日 本 並 未 因 農 業 產 值 低, 而 永 久 性 移 用 農 業 用 水 日 本 農 業 產 值 GDP 由 1975 年 5.5% 下 降 至 1996 年 1.8%, 而 同 期 間 農 業 用 水 卻 由 570 億 噸 增 加 至 590 億 噸 ( 如 圖 5 所 示 ) 產 值 已 很 高 且 又 逐 年 呈 現 上 升 的 工 業, 不 但 未 曾 移 用 產 值 低 的 農 業 用 水, 反 積 極 節 水, 工 業 用 水 由 1975 年 的 166 億 噸 逐 年 下 降 至 2011 年 的 113 億 噸 ( 如 圖 6 所 示 ) 反 觀 生 活 用 水, 於 1975 年 為 114 億 噸, 逐 年 增 加 至 1997 年 高 峰 165 億 噸, 此 期 間 共 增 加 約 50 億 噸, 但 也 未 以 永 久 性 移 用 農 業 用 水 來 支 應, 因 同 期 間 農 業 用 水 也 增 加 約 20 億 噸 圖 5 日 本 農 業 用 水 量 與 農 業 產 值 趨 勢 % % % % % % 圖 4 臺 灣 農 業 用 水 之 水 源 結 構 三 借 鏡 國 外 經 驗 近 年 來 民 眾 環 保 意 識 日 益 提 升, 水 源 開 發 計 畫 面 臨 阻 力 不 易 推 展 反 觀 其 他 國 家 無 不 盡 其 可 能 把 水 留 住, 以 降 低 缺 水 風 險, 與 臺 灣 水 文 及 圖 6 日 本 各 標 的 用 水 趨 勢 3.2 日 本 僅 視 管 理 手 段 為 降 低 缺 水 風 險 的 輔 助 措 施 1992 年 後, 日 本 年 用 水 量 逐 年 下 降, 至 2011 年 總 用 水 量 減 少 85 億 噸 ( 如 圖 7 所 示 ), 期 間 農 業 用 水 減 少 42 億 噸, 生 活 用 水 9 億 噸, 工 業 用 水 34 ( 4 )

5 表 2 日 本 興 建 期 程 逾 25 年 之 水 庫 數 圖 7 日 本 總 用 水 量 與 竣 工 水 庫 量 之 趨 勢 圖 興 建 年 數 已 完 工 之 水 庫 數 預 計 興 建 年 數 目 前 施 工 中 之 水 庫 數 25~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 1 50~ 3 合 計 64 合 計 30 億 噸, 顯 示 日 本 在 生 活 工 業 及 農 業 方 面 積 極 採 取 各 種 有 效 措 施 來 節 約 用 水 但 日 本 為 謀 求 降 低 缺 水 風 險, 仍 未 因 而 停 止 興 建 水 庫, 於 1992 年 至 今 興 建 完 工 之 水 庫 數 達 412 座 ( 如 表 1 所 示 ) 表 1 日 本 自 1992 年 起 已 竣 工 之 水 庫 累 計 數 量 一 覽 表 年 興 建 完 工 水 庫 數 3.3 日 本 持 續 化 解 各 方 疑 慮, 只 為 把 水 留 住 臺 灣 每 當 一 有 水 資 源 開 發 計 畫 提 出 時, 隨 即 引 來 抗 爭, 除 其 環 境 生 態 訴 求 易 獲 得 共 鳴 外, 也 因 計 畫 區 域 內 居 民 多 屬 經 濟 的 弱 勢 者, 較 易 獲 得 同 情, 而 導 致 計 畫 終 止 日 本 也 和 臺 灣 相 同, 有 許 多 水 庫 自 規 劃 階 段 起 即 遭 受 民 眾 強 烈 抗 爭, 其 中 有 94 座 水 庫 從 規 劃 至 完 工 長 達 25 年 以 上 ( 如 表 2 所 示 ), 正 在 施 工 中 的 水 庫 也 有 30 座 但 日 本 卻 能 在 過 去 40 年 竣 工 了 962 座 水 庫, 且 2012 至 2014 年 也 興 建 完 成 28 座 水 庫, 日 本 是 如 何 消 除 民 眾 疑 慮 的? 如 何 解 決 受 害 者 生 存 權 的? 以 自 1952 年 規 劃 至 2019 年 完 工, 歷 時 67 年 的 年 興 建 完 工 水 庫 數 合 計 412 日 本 八 場 水 庫 為 例 : 八 場 水 庫 位 於 利 根 川 流 域 的 支 流 吾 妻 川 的 中 部, 因 1952 年 超 級 颱 風 侵 襲, 下 游 東 京 都 會 區 遭 逢 重 大 災 情, 而 提 出 興 建 計 畫 其 河 水 有 強 酸 性, 透 過 吾 妻 川 總 合 開 發 事 業 計 畫, 水 質 大 幅 度 改 善, 遂 於 1967 年 決 定 興 建 由 於 水 庫 將 淹 沒 全 日 本 非 常 知 名 的 川 原 溫 泉 與 吾 妻 峽 的 天 然 景 觀, 且 有 340 戶 居 民 必 須 遷 移, 故 引 發 居 民 頑 強 的 抵 制, 認 為 不 應 為 了 東 京 圈, 犧 牲 當 地 居 民 權 益 在 歷 經 21 年 長 期 的 調 查 及 協 調 居 民 的 生 活 重 建 方 案 後, 於 1986 年 開 始 施 工 2004 年 決 定 新 增 水 庫 功 能, 反 對 派 批 評 含 利 息 後 經 費 將 增 至 8,800 億 日 圓, 成 為 日 本 水 庫 建 造 經 費 最 高 的, 遂 向 水 庫 5 個 有 關 的 都 縣 地 方 法 院 分 別 提 起 訴 訟, 當 時 若 有 任 何 一 案 勝 訴, 水 庫 即 須 停 工 令 人 讚 嘆 的 是, 於 2009 年 當 民 主 黨 成 為 第 一 大 黨 時, 首 相 鳩 山 要 求 停 工, 居 然 居 民 動 員 陳 情, 支 持 水 庫 繼 續 興 建 2010 年 千 葉 縣 律 師 會 發 表 聲 名, 要 求 停 工, 經 國 土 交 通 省 及 5 都 縣 首 長 檢 驗, 認 定 興 建 水 庫 是 適 合 的 同 時 曾 任 國 土 交 通 省 首 長 的 民 主 黨 政 調 會 會 長 前 原 誠 司 一 改 反 對 態 度, 轉 而 支 持 興 建, 國 土 交 通 省 於 12 月 22 日 宣 布 繼 續 興 建, 並 預 計 2019 年 完 工 八 場 水 庫 興 建 歷 程 中 分 別 克 服 了 壩 址 水 質 不 佳 淹 沒 了 全 國 知 名 的 溫 泉 區 居 民 為 生 存 權 而 抵 制 及 政 治 力 ( 甚 至 有 多 名 重 量 級 政 治 人 物 ) 的 介 入 等 等 眾 多 棘 手 問 題, 水 庫 能 得 以 興 建 由 此 案 例 得 知, 日 本 非 常 重 視 水 庫 建 設 前 規 劃 階 段 的 工 作, 除 落 實 資 訊 公 開, 也 鼓 勵 居 民 的 參 與, 以 充 分 溝 通 讓 民 眾 了 解 將 管 理 與 營 運 設 施 予 以 統 整, 以 免 日 後 損 及 自 然 生 態, 重 視 保 育 及 整 治 自 然 環 境, 推 展 生 物 棲 地 維 護 與 活 用 自 然 ( 5 )

6 材 料 等, 以 保 護 整 體 流 域 資 產 顯 見 日 本 政 府 持 續 不 斷 努 力, 尋 求 民 眾 開 發 水 庫 的 認 同 3.4 台 灣 應 仿 世 界 各 國 多 興 建 中 小 型 水 庫, 以 利 把 水 留 住 臺 灣 年 降 雨 量 980 億 噸, 扣 除 蒸 發 與 入 滲, 雖 約 720 億 噸 流 入 河 道, 但 每 年 卻 有 600 億 噸 以 上 逕 流 入 海, 也 就 是 60% 以 上 的 降 雨 量 流 失 了, 尤 其 臺 灣 南 部 地 區 濁 水 溪 北 港 溪 朴 子 溪 八 掌 溪 急 水 溪 曾 文 溪 鹽 水 溪 二 仁 溪 阿 公 店 溪 高 屏 溪 及 東 港 溪 等 11 個 河 川 流 域 中, 蓄 水 設 施 之 總 有 效 容 量 為 941 百 萬 立 方 公 尺, 但 此 11 個 流 域 之 總 年 逕 流 量 高 達 21,884 百 萬 立 方 公 尺, 其 間 比 例 僅 為 4.2% 而 已, 顯 示 各 河 川 利 用 率 極 低 回 想 2015 年 年 初, 臺 灣 遭 逢 了 近 68 年 來 最 嚴 重 的 乾 旱, 所 幸 5 月 24 至 26 日 一 場 梅 雨, 全 臺 各 水 庫 蓄 水 量 大 增, 旱 象 隨 之 解 除 就 以 濁 水 溪 流 域 為 例, 該 流 域 現 有 霧 社 日 月 潭 明 湖 明 潭 等 水 力 發 電 用 水 庫 ( 如 圖 8 所 示 ), 水 源 主 要 取 自 上 游 霧 社 溪 萬 大 溪 及 栗 栖 溪, 中 下 游 則 以 集 集 攔 河 堰 為 樞 紐, 惟 其 主 要 功 能 在 於 引 河 川 水 源 供 應 農 業 工 業 及 公 共 用 水 需 求, 並 非 蓄 水 水 庫 霧 社 水 庫 上 游 區 域 雖 非 流 域 最 大 降 雨 中 心 所 在, 但 三 天 內 仍 為 水 庫 帶 來 逾 3,700 萬 噸 的 入 流 量, 反 觀 濁 水 溪 其 它 支 流, 如 陳 有 蘭 溪 清 水 溪 等, 流 域 面 積 雖 廣 且 其 降 雨 甚 大, 但 沒 有 水 庫 將 水 留 住 ( 目 前 湖 山 水 庫 尚 未 正 式 啟 用 ), 粗 估 這 三 天 濁 水 溪 流 域 至 少 就 有 3 億 噸 水 流 入 海 中, 由 此 可 見 臺 灣 不 是 沒 有 水, 問 題 在 於 蓄 水 設 施 太 少, 沒 有 把 水 留 住 我 們 可 從 美 日 澳 資 料 得 知, 建 設 中 小 型 水 庫, 把 水 留 住 助 益 大, 各 國 無 不 盡 其 可 能 把 表 3 水 庫 數 量 與 容 量 比 較 表 國 家 水 庫 數 最 大 庫 容 量 ( 億 噸 ) 臺 灣 日 本 澳 洲 美 國 10,000* 註 : 依 據 美 國 國 家 水 庫 盤 點 原 則 :(1) 潰 壩 可 能 造 成 人 命 損 失, 或 財 產 損 失 及 環 境 破 壞 (2) 壩 高 超 過 7.6 m 及 容 量 超 過 1.8 萬 m 3 (3) 壩 高 超 過 1.8 m 及 容 量 超 過 6 萬 m 3, 美 國 水 庫 計 有 75,591 座, 由 於 其 中 大 多 容 量 甚 小, 故 本 研 究 僅 羅 列 10,000 座 水 庫 水 留 住, 以 降 低 缺 水 風 險 ( 如 表 3 所 示 ), 據 本 中 心 統 計 日 本 有 2267 座 水 庫, 最 大 庫 容 量 億 噸, 總 蓄 水 量 300 億 噸, 為 其 年 用 水 量 860 億 噸 的 1/3; 美 國 則 擁 有 高 達 7 萬 5,591 座 水 庫, 最 大 庫 容 量 億 噸, 總 蓄 水 量 達 4,314 億 噸, 更 占 年 用 水 量 5,600 億 噸 的 4/5; 更 令 人 驚 奇 的 是, 澳 洲 的 年 用 水 量 與 台 灣 相 近 197 億 噸, 但 其 擁 有 564 座 水 庫, 蓄 水 量 竟 高 達 948 億 噸, 為 其 年 用 水 量 的 4.8 倍 且 由 其 設 計 庫 容 量 比 較 圖 ( 如 圖 9 所 示 ), 發 現 美 國 澳 洲 及 日 本 50% 的 水 庫 ( 分 別 計 有 4,945 座 1,122 座 及 278 座 ), 其 設 計 庫 容 量 分 別 小 於 萬 立 方 公 尺, 顯 示 其 多 為 中 小 型 水 庫 圖 9 美 國 澳 洲 日 本 及 台 灣 設 計 庫 容 量 比 較 圖 ( m 3 ) 四 省 思 2015/5/ /5/ /5/ 圖 年 5 月 24 日 濁 水 溪 流 域 之 累 積 雨 量 分 布 圖 當 我 們 沒 有 掌 握 足 夠 的 水 資 源 量 時, 在 氣 候 變 遷 的 衝 擊 下, 面 對 未 來 不 斷 發 生 的 乾 旱, 我 們 恐 將 窮 於 應 付, 且 年 復 一 年 都 以 分 區 供 水 及 停 灌 ( 6 )

7 休 耕 等 方 式 因 應 ; 整 個 社 會 不 但 付 出 了 金 錢 人 力 物 力, 及 犧 牲 水 田 三 生 ( 生 產 生 態 生 活 ) 功 能 等 代 價, 對 長 期 穩 定 供 水 能 力 也 毫 無 幫 助, 且 最 終 勢 必 引 發 各 用 水 標 的 間 的 水 權 紛 爭 4.1 反 思 水 庫 開 發 的 重 要 與 必 要 臺 灣 民 眾 基 於 環 保 意 識 反 對 興 建 水 庫, 尤 以 南 部 地 區 因 反 水 庫 情 結, 而 缺 乏 優 質 的 水 庫 水 源, 已 經 犧 牲 了 大 高 雄 地 區 三 百 多 萬 民 眾 日 常 飲 用 水 之 安 全, 多 數 民 眾 向 來 都 是 買 水 喝 猶 記 得 40 年 前 翡 翠 水 庫 尚 未 興 建 前, 大 臺 北 地 區 常 實 施 每 週 輪 流 供 水, 居 民 總 要 提 著 大 大 小 小 的 桶 子 到 發 水 地 點 領 水 當 時 因 為 缺 乏 地 面 水 的 供 應, 而 大 量 抽 取 地 下 水, 使 地 層 下 陷 達 2 公 尺 以 上, 衍 生 出 許 多 嚴 重 問 題 慶 幸 的 是, 雖 然 翡 翠 水 庫 在 規 劃 興 建 之 初, 也 面 臨 民 眾 強 烈 抗 爭, 但 並 未 因 而 停 止 興 建 ; 終 於 在 民 國 76 年 開 始 供 水, 不 但 使 大 臺 北 地 區 地 層 下 陷 獲 得 控 制 不 再 持 續 惡 化 ( 如 圖 10 所 示 ), 用 水 需 求 也 從 此 不 虞 匱 乏 過 去 多 年 來, 臺 灣 每 遇 乾 旱, 獨 獨 大 臺 北 地 區 得 已 倖 免, 這 就 是 翡 翠 水 庫 的 功 勞 圖 10 翡 翠 水 庫 興 建 前 後 台 北 盆 地 地 下 水 位 與 地 層 下 陷 變 化 情 勢 此 外, 民 眾 也 常 誤 以 為 水 庫 只 有 滿 足 用 水 需 求 的 功 能 其 實, 當 暴 雨 侵 襲 時, 位 處 下 游 的 民 眾 之 所 以 能 免 於 水 患, 也 是 受 惠 於 上 游 水 庫 發 揮 了 蓄 水 防 洪 的 功 能 所 致 我 們 可 否 反 思 : 若 翡 翠 水 庫 沒 蓋, 今 天 的 大 臺 北 地 區 會 是 何 種 光 景? 當 年 若 南 部 地 區 興 建 了 某 大 型 水 庫, 今 天 的 大 高 雄 地 區 又 會 是 如 何? 4.2 反 思 水 資 源 開 發 的 公 民 責 任 自 我 意 識 逐 漸 提 升, 紛 紛 受 到 當 地 居 民 的 反 對, 而 政 府 的 對 策 皆 以 補 償 為 主, 但 對 於 建 設 整 個 社 會 希 求 又 不 受 當 地 歡 迎 的 設 施, 若 將 此 公 眾 問 題 轉 化 為 金 錢 問 題, 以 補 償 為 誘 因 來 提 高 支 持 率 時, 是 否 會 因 這 些 誘 因 而 排 擠 掉 公 民 責 任, 甚 至 使 所 要 付 出 的 代 價 高 於 應 有 的 水 準, 值 得 我 們 思 索 筆 者 提 出 下 列 二 個 案 例 供 大 家 思 考, 我 們 台 灣 人 民 是 否 忽 略 了 水 資 源 建 設 所 背 負 之 公 民 責 任 核 廢 料 貯 存 地 點 的 爭 議 - 瑞 士 瑞 士 十 分 依 賴 核 能, 但 沒 有 任 何 社 區 願 意 讓 核 廢 料 存 放 自 己 社 區 中 最 後, 瑞 士 政 府 選 定 位 於 中 部 山 區, 一 個 僅 有 二 千 一 百 位 居 民 的 小 村 莊 沃 芬 希 森 (Wolfenschiessen) 並 於 1993 年 舉 行 公 投 前, 對 居 民 做 下 列 意 見 調 查 :(1) 如 果 要 在 你 們 社 區 蓋 核 廢 料 貯 存 設 施, 你 會 不 會 接 受? 有 略 高 於 半 數 (51%) 的 居 民 表 示 接 受 (2) 如 果 在 你 們 社 區 蓋 核 廢 料 貯 存 設 施, 而 且 每 年 政 府 將 提 供 補 償 金, 你 會 不 會 接 受? 結 果 支 持 率 不 升 反 降, 由 原 本 的 51% 下 降 至 25% 即 使 將 補 償 金 提 高 至 每 年 8,700 美 元 ( 已 遠 超 過 瑞 士 家 庭 月 所 得 的 中 位 數 ), 結 果 顯 示 居 民 仍 堅 持 立 場, 不 予 支 持 對 許 多 居 民 而 言, 接 受 核 廢 料 貯 存 設 施, 反 映 的 是 公 民 責 任, 也 就 是 認 同 國 家 須 依 賴 核 能, 如 果 他 們 的 社 區 是 最 安 全 的 存 放 地 點, 其 責 無 旁 貸 願 意 承 擔 重 責 大 任, 但 若 提 供 補 償 金, 感 覺 上 像 受 賄 賂 或 被 買 票, 反 對 補 償 金 的 居 民 中 有 83% 表 示 他 們 是 絕 不 會 被 收 買 的 對 某 些 托 兒 所 的 研 究 - 以 色 列 托 兒 所 為 解 決 家 長 們 晚 來 接 小 孩, 針 對 遲 到 的 家 長 收 取 罰 款 但 實 施 後, 遲 到 的 家 長 竟 不 減 反 增, 主 要 是 因 為 以 前 遲 到 的 家 長, 會 認 為 給 老 師 添 了 麻 煩, 而 覺 得 不 好 意 思 但 是 現 在, 家 長 認 為 逾 時 保 育 是 一 種 服 務, 他 們 願 意 支 付 這 項 費 用 在 實 施 十 二 週 後, 托 兒 所 取 消 了 此 項 罰 款 制 度, 但 遲 到 的 家 長 也 並 未 回 跌, 仍 然 高 居 不 下, 這 顯 示 收 取 罰 款 這 項 制 度, 已 扭 曲 或 甚 至 排 擠 家 長 須 準 時 接 小 孩 的 公 德 心 臺 灣 目 前 的 水 資 源 開 發 建 設, 因 民 眾 環 保 與 ( 7 )

8 五 結 語 臺 灣 很 努 力 推 展 各 項 水 資 源 管 理 工 作, 並 已 取 得 相 當 的 成 效, 為 建 立 節 水 型 社 會, 鼓 勵 與 推 廣 省 水 器 材, 產 業 與 民 生 同 步 節 水, 並 於 近 日 (2015 年 12 月 14 日 ) 通 過 再 生 水 資 源 發 展 條 例, 增 加 廢 汙 水 回 收 利 用, 以 降 低 用 水 需 求, 農 業 用 水 亦 不 遑 多 讓, 積 極 提 升 用 水 效 率, 甚 至 推 展 田 間 智 慧 型 用 水 及 滴 灌 技 術 等 為 提 升 供 水 量 亦 大 力 推 展 水 庫 清 淤 延 壽 自 來 水 漏 水 整 治 及 海 水 淡 化 等 此 等 努 力 業 已 投 入 相 當 的 大 量 人 力 物 力 及 經 費, 但 因 水 價 低 廉, 而 失 去 著 力 點, 又 因 民 眾 有 著 台 灣 常 常 豪 大 雨 成 災 的 刻 版 印 象, 台 灣 多 水 的 觀 念 不 易 改 變, 影 響 整 體 工 作 努 力 應 有 的 成 效 在 氣 候 變 遷 衝 擊 下, 臺 灣 未 來 勢 將 如 同 美 國 加 州 一 樣, 面 臨 連 續 多 年 的 乾 旱, 在 缺 乏 足 夠 的 蓄 水 設 施 下, 以 當 前 水 資 源 管 理 的 作 為, 是 否 足 以 防 禦 未 來 必 然 到 來 的 苦 旱? 答 案 是 不 言 而 喻 的 因 此, 我 們 應 仿 效 日 本 僅 將 管 理 手 段 作 為 降 低 缺 水 風 險 的 輔 助 措 施, 積 極 開 發 水 資 源 為 因 應 未 來 必 然 到 來 的 乾 旱, 筆 者 建 議 臺 灣 應 於 主 管 部 會 中 設 立 與 民 眾 溝 通 之 專 責 單 位, 除 長 期 有 系 統 地 與 民 眾 及 政 治 人 物 溝 通 外, 也 應 持 續 不 間 斷 地 蒐 集 民 眾 於 各 水 庫 開 發 建 設 過 程 中 所 提 出 的 疑 慮 與 反 對 訴 求, 並 彙 整 水 庫 完 工 後 之 實 際 情 形, 證 明 政 府 對 民 眾 疑 慮 的 重 視 以 及 改 善 執 行 方 案 的 努 力, 以 藉 由 實 際 案 例, 扭 轉 民 眾 認 知 尋 求 民 眾 認 同 提 高 民 眾 對 政 府 興 建 水 庫 之 信 心, 讓 民 眾 能 以 理 性 合 作, 來 協 助 政 府 推 動 水 庫 興 建 期 盼 臺 灣 的 民 眾 有 朝 一 日 也 能 如 同 日 本 八 場 水 庫 當 地 居 民 一 樣, 由 初 期 的 激 烈 抗 爭 轉 而 支 持 興 建 水 庫 ( 8 )

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