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1 005 一 與 一 一 之 源 起 之 意 涵 (Public Policy) 成 為 一 門 系 統 化 的 學 科, 源 於 1951 年 美 國 學 者 賴 納 (Daniel Lerner) 與 拉 斯 威 爾 (H. Lasswell) 所 合 編 的 科 學 : 範 圍 與 方 法 的 新 近 發 展 一 書, 被 認 為 是 研 究 的 里 程 碑 基 此, 拉 斯 威 爾 被 尊 稱 為 科 學 研 究 之 父 二 之 源 起 重 視 組 織 ( 府 ) 在 表 現 社 會 價 值 上 所 扮 演 的 角 色, 過 程 (policy process) 乃 成 為 府 運 作 的 核 心, 被 視 為 府 活 動 的 結 果, 而 規 劃 與 分 析 成 了 治 程 序 中 的 主 要 環 節, 不 但 提 供 一 套 審 視 府 活 動 的 系 統 觀, 更 引 進 分 析 與 評 估 的 務 實 技 術 分 析 人 員 (policy analyst) 取 代 了 傳 統 的 行 人 員, 他 比 行 人 員 更 現 代, 更 理 性, 也 更 有 影 響 力 從 1895 年 芝 加 哥 市 局 引 進 文 官 制 度 開 始, 及 自 美 國 專 業 化 時 期 弗 摩 與 威 爾 森 (Vollmer& Wilson) 引 進 行 理 論 而 發 展 出 行 專 業 迄 今, 行 的 研 究 亦 應 隨 著 的 發 展, 而 導 入 的 研 究 與 之 意 涵 三 之 意 義 所 謂, 各 家 學 者 界 定 不 一, 較 具 代 表 性 學 者 界 說 如 下 : 戴 伊 (Thomas Dye) 之 界 定 : 府 選 擇 作 為 或 不 作 為 的 行 動 伊 斯 頓 (David Easton) 表 示 : 是 指 府 對 社 會 價 值 所 做 的 權 威 性 分 配 綜 合 定 義, 指 府 機 關 為 解 決 某 項 問 題 或 滿 足 某 項 眾 需 求, 決 定 作 為 或 不 作 為 及 如 何 作 為 的 相 關 活 動, 如 決 定 作 為, 其 型 式 包 括, 法 律 命 令 計 畫 方 案 服 務 等, 故 的 意 涵 相

2 006 壹 篇 導 論 當 廣 泛 此 定 義 歸 納 為 幾 項 要 點 : 係 由 府 機 關 所 制 定 的, 具 有 權 威 性 及 強 制 性 制 定 的 目 的 在 解 決 問 題 或 滿 足 眾 需 求 包 括 府 所 決 定 的 作 為 與 不 作 為 活 動 府 以 各 種 相 關 活 動 表 示 的 內 涵 如 法 律 行 命 令 規 方 案 計 畫 細 則 服 務 產 品 等 主 要 是 指 府 的 重 要 活 動, 即 動 員 大 量 的 人 與 資 源, 並 可 影 響 到 大 多 數 人 利 益 的 府 活 動 爰 此, 府 ( 機 關 ) 為 解 決 社 會 治 安 問 題 所 採 取 的 作 為 或 不 作 為, 以 及 如 何 作 為 的 相 關 活 動, 便 是 機 關 以 各 種 相 關 活 動 表 示 的 內 涵, 如 相 關 法 律 命 令 規 方 案 計 畫 細 則 服 務 產 品 等

3 007 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 ) 分 析 ( 問 題 認 定 ), 指 分 析 人 員 為 解 決 某 項 問 題, 應 用 科 學 知 識 與 推 理 方 法, 採 取 分 析 的 理 論 架 構 與 技 術, 系 統 性 的 設 計, 並 評 估 比 較 各 項 替 選 方 案, 以 供 決 者 判 斷 及 作 決 定 之 參 考 的 相 關 活 動 學 者 威 瑪 及 韋 寧 (Weimer & Vining) 則 認 為 : 分 析 是 為 了 解 決 問 題 所 提 出 的 建 議, 是 顧 客 導 向 的 建 議, 本 則 分 別 用 以 探 詢 問 題 為 中 心 的 分 析 以 及 以 解 決 問 題 之 機 制 為 中 心 分 析, 分 別 探 討 如 何 認 定 問 題 一 以 探 詢 問 題 為 中 心 的 分 析 唐 恩 (W. Dunn) 建 構 了 以 問 題 為 中 心 的 分 析 模 式 唐 恩 認 為 分 析 必 然 會 涉 及 到 五 項 相 關 資 訊 與 五 種 分 析 方 法 的 邏 輯 思 考 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 ) 圖 1-1 唐 恩 以 問 題 為 中 心 的 分 析 模 型 五 種 相 關 資 訊 : 在 以 問 題 為 中 心 的 分 析 模 式 中, 五 項 相 關 資 訊 分 別 為 : 問 題 (Policy Problem): 尚 未 實 現 的 價 值 或 需 求, 並 可 經 由 行 動 加 以 解 決 的 問 題, 例 如, 幼 童 的 腸 病 毒 流 行 性 疾

4 008 壹 篇 導 論 病 青 少 年 的 飆 車 等 危 害 個 體 及 群 體 生 命 的 問 題 如 果 未 能 對 之 有 確 切 和 真 正 的 瞭 解, 往 往 產 生 使 用 正 確 方 法 解 決 錯 誤 問 題 ( 三 類 型 錯 誤 ) 的 危 險 未 來 (Policy Future): 指 透 過 的 實 施, 可 達 成 的 未 來 狀 態 例 如, 興 建 四 核 能 發 電 廠 完 成 後, 電 力 供 給 能 量 提 昇 多 少? 尤 其 是 夏 季 酷 暑, 電 力 不 足 限 電 情 況 的 有 效 解 除 行 動 (Policy Action): 指 府 為 達 成 有 價 值 的 未 來 狀 態 所 採 取 的 方 案 ( 施 計 畫 ), 例 如, 中 央 銀 行 為 抑 制 外 銀 國 人 的 匯 率 炒 作, 決 定 停 止 NDF ( 無 本 金 遠 期 外 匯 買 賣 ) 的 交 易 成 果 (Policy Outcome): 指 方 案 執 行 後 所 觀 到 的 結 果, 例 如, 推 訂 節 育, 發 售 的 避 孕 藥 數 量 有 多 少? 結 紮 者 多 少 人? 嬰 兒 出 生 率 是 否 逐 年 下 降? 績 效 (Policy Performance): 指 的 成 果 是 否 達 成 預 期 的 目 標 或 預 期 的 價 值? 例 如, 寶 特 瓶 回 收 計 畫 的 推 行, 是 否 達 到 官 方 設 定 的 預 期 標 準 ( 如 是, 為 七 成 回 收 率 ) 另 外, 必 須 承 認 的 是, 實 務 運 作 中, 問 題 很 少 是 可 完 全 解 決 的 例 如, 臺 北 市 的 交 通 問 題, 厲 行 違 規 停 車 的 拖 吊, 以 及 車 專 用 道 的 棋 盤 路 線, 僅 是 諸 多 可 行 措 施 之 一, 不 能 完 全 依 賴, 以 為 可 以 解 決 所 有 棘 手 交 通 難 題 五 種 分 析 方 法 : 在 上 圖 中, 我 們 也 可 以 看 到 有 五 種 的 分 析 方 法 交 錯 涵 括 在 五 種 資 訊 之 中, 它 們 分 別 是 : 問 題 建 構 (Problem Structuring): 問 題 的 認 知, 往 往 關 係 著 是 否 能 成 為 府 具 體 的 例 如, 雛 妓 被 視 為 個 人 私 德 敗 壞, 或 教 育 未 能 普 及 的 後 果, 往 往 影 響 其 是 否 成 為 議 程 (Policy Agenda) 的 命 運 是 以, 問 題 建 構 經 常 涵 蓋 對 價 值 假 定 的 發 掘 成 因 的 診 斷 預 測 (Policy Forecasting): 預 測 的 主 要 目 的, 旨 在 提 供 和 比 較 不 同 方 案 被 採 用 之 後 ( 或 不 予 行 動 時 ), 未 來 事 務 狀 態 可 能 發 展 狀 況 之 相 關 資 訊 推 薦 (Policy Recommendation): 此 項 活 動 是 就 可 能 達 成 的 成 果, 預 測 其 成 本 與 利 益, 以 幫 助 決 者 採 行 監 測 (Policy Monitoring): 當 被 加 以 採 納 之 後, 監 測 的 目 的 即 在 監 督 是 否 按 原 訂 的 計 畫 確 實 執 行 評 估 (Policy Evaluation): 評 估 旨 在 針 對 的 實 際 績 效 及 其 與 預 期 績 效 間 的 差 距, 加 以 審 慎 判 斷 的 過 程

5 009 唐 恩 分 析 模 式 之 特 性 與 檢 討 : 唐 恩 所 建 構 的 分 析 模 式 之 最 大 特 點, 乃 在 於 他 按 照 的 流 程 來 建 構 其 分 析 模 式, 亦 即 在 唐 恩 看 來, 從 的 問 題 建 構, 經 由 未 來 的 預 測 方 案 的 推 薦 行 動 的 監 測, 到 的 成 效 評 估, 似 乎 可 涵 蓋 的 多 數 內 容 唐 恩 一 再 宣 稱 其 所 建 構 的 模 式, 是 以 問 題 為 核 心 的 分 析 觀, 可 見 其 相 當 重 視 問 題 的 建 構, 認 為 問 題 若 發 生 錯 誤 的 或 偏 頗 的 認 知, 即 有 可 能 導 致 的 全 部 失 敗, 因 此, 當 我 們 在 推 動 行 動 之 前, 應 對 問 題 有 明 確 而 真 實 的 分 析, 萬 不 可 模 糊 帶 過 草 率 敷 衍 也 由 於 唐 恩 對 於 問 題 建 構 的 格 外 重 視, 所 以 他 極 力 主 張 以 多 元 研 究 方 法 論 證 或 辯 論 方 式, 來 促 成 對 問 題 的 真 正 認 知 而 若 不 能 對 問 題 的 真 正 原 因 加 以 瞭 解, 對 症 下 藥, 就 可 能 觸 犯 了 以 正 確 方 法, 解 決 錯 誤 建 構 問 題 之 三 類 型 錯 誤 可 惜 的 是, 當 唐 恩 致 力 於 以 問 題 為 核 心 的 分 析 建 構 時, 卻 未 對 關 係 推 動 的 國 家 角 色 給 予 適 當 的 處 置 或 分 析 雖 然 在 討 論 問 題 建 構 時, 唐 恩 不 時 強 調 問 題 意 識 (Problem Sensing) 對 問 題 解 決 的 重 要 性, 卻 忽 略 了 國 家 在 處 理 問 題 上 持 有 的 立 場 和 價 值 理 念 因 為 國 家 的 基 本 價 值 和 意 識, 尤 其 是 府 官 員 的 決 理 念 與 風 格, 著 實 關 係 著 問 題 能 否 成 為 的 議 程 設 定 及 其 日 後 成 敗 的 評 估 等 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 ) 試 題 研 析 請 申 述 市 場 失 靈 ( Market Failure) 與 府 失 靈 ( Government Failure) 的 意 涵, 並 論 述 如 何 解 決 其 失 靈 問 題? 二 以 解 決 問 題 之 機 制 為 中 心 分 析 主 要 是 為 解 決 問 題 而 制 定 的, 而 問 題 來 自 被 府 機 關 接 納 且 列 入 議 程 (Policy Agenda) 的 問 題 而 問 題 指 不 特 定 多 數 人 覺 得 期 望 的 價 值 目 標 或 情 況, 與 實 際 獲 得 的 價 值 目 標 或 情 況 之 間 存 在 顯 著 差 距, 因 此 透 過 各 種 方 式, 將 縮 短 期 望 情 況 與 實 際 情 況 差 距 的 要 求, 諸 社 會, 爭 取 同 情, 引 起 府 機 關 注 意 並 接 納, 並 設 法 解 決 問 題 的 一 種 情 境 (Situation) 這 些 要 求 包 括 : 需 要 的 滿 足 價 值 的 追 求 機 會 的 取 得 痛 苦 的 解

6 010 壹 篇 導 論 除 困 難 的 解 決 目 標 的 達 成 等 一 般 言 之, 問 題 的 發 生, 可 由 市 場 失 靈 與 府 失 靈 兩 項 因 素 談 起 : 市 場 失 靈 (Market Failure): 意 義 : 傳 統 自 由 經 濟 學 者 認 為, 一 個 社 會 中 財 貨 或 服 務 的 生 產 者 與 消 費 者 間 的 自 願 性 供 需 關 係, 可 以 構 成 完 全 的 競 爭 性 經 濟 市 場, 生 產 者 追 求 利 益 極 大 化, 而 消 費 者 追 求 效 用 極 大 化 基 於 此 種 假 定, 藉 著 供 需 關 係 可 以 使 市 場 內 的 經 濟 活 動, 達 到 所 謂 巴 瑞 圖 效 率 (Pareto Efficiency) 的 狀 態, 沒 有 任 何 人 的 效 用 或 利 益 受 到 損 失, 資 源 分 配 獲 得 最 佳 效 率, 價 格 像 一 隻 看 不 見 的 手 (An Invisible Hand), 主 導 市 場 內 的 經 濟 活 動 因 此, 許 多 問 題 或 是 不 會 發 生, 或 是 發 生 之 後, 可 以 藉 自 由 市 場 的 經 濟 活 動 予 以 解 決 但 是 在 現 實 世 界 中, 因 為 受 到 許 多 因 素 的 影 響, 使 市 場 無 法 成 為 完 全 競 爭 的 自 由 市 場, 市 場 無 法 達 到 供 需 關 係 及 資 源 配 置 的 理 想 狀 態, 乃 產 生 市 場 失 靈 的 問 題 市 場 失 靈 的 原 因 : 造 成 市 場 失 靈 的 原 因 可 歸 為 以 下 數 端 財 的 提 供 問 題 : 財 (Public Goods) 係 相 對 於 私 有 財 (Private Goods) 而 言 財 在 本 質 上 具 有 下 列 幾 項 特 性 非 排 斥 性 ( 又 稱 非 排 他 性 ): 即 原 則 上 任 何 人 均 得 使 用, 不 可 將 某 人 排 除 在 外 非 對 立 性 ( 又 稱 非 敵 對 性 ): 即 任 何 人 不 因 與 他 人 同 消 費 財 貨 或 服 務, 而 降 低 或 減 少 其 品 質 擁 擠 性 : 即 由 於 使 用 財 貨 或 服 務 的 人 數 增 加, 因 而 導 致 消 費 的 社 會 成 本 跟 著 增 加 此 類 財 如 國 防 外 交 治 安 清 新 空 氣 清 澈 水 源 等, 一 般 企 業 界 或 私 人 通 常 不 願 意 或 不 可 能 提 供 此 類 財, 必 須 由 府 予 以 解 決 外 部 性 所 造 成 的 問 題 : 外 部 性 (Externality), 指 市 場 交 易 的 結 果 ( 成 本 或 利 潤 ) 對 非 交 易 的 三 者 所 造 成 的 影 響 ( 由 三 者 負 擔 或 享 受 ) 外 部 性 的 結 果 可 能 是 正 面 的, 也 可 能 是 負 面 的 正 面 : 又 稱 為 外 部 經 濟, 如 國 民 繳 納 所 得 稅 ( 成 本 ), 享 受 軍 隊 與 的 保 護 ( 利 益 ), 但 外 國 人 進 入 中 華 民 國 境 內, 未 支 付 成 本 卻 也 享 受 與 我 國 國 民 同 等 的 保 障 故 此 種 外 部 經 濟 現 象, 學 理 上 又 稱 為 搭 便 車 (Free-Rider)

7 011 負 面 : 又 稱 為 外 部 不 經 濟, 如 私 人 工 廠 排 放 廢 水 及 廢 氣, 使 附 近 居 民 與 社 會 造 成 損 失 的 情 況 如 果 經 濟 行 為 產 生 的 社 會 效 益 超 過 私 人 利 益, 稱 為 外 部 經 濟 (External Economy); 如 果 經 濟 行 為 造 成 社 會 效 益 低 於 私 人 利 益, 社 會 成 本 高 於 私 人 成 本 的 情 況, 稱 為 外 部 不 經 濟 (External Diseconomy) 一 旦 產 生 外 部 不 經 濟 情 形, 而 受 害 者 未 能 在 市 場 上 向 施 害 者 求 償 時, 將 產 生 市 場 失 靈 情 形, 此 時 府 便 須 以 工 具 介 入 市 場 的 運 作 自 然 獨 占 所 造 成 的 問 題 : 在 市 場 上, 某 些 產 品 因 為 生 產 者 擴 大 規 模, 使 平 均 成 本 持 續 下 降, 因 此 具 有 規 模 報 酬 遞 增 的 行 業, 在 規 模 愈 大, 平 均 成 本 愈 低 的 情 況 下, 遂 透 過 市 場 競 爭, 逼 迫 小 廠 離 開 該 種 行 業, 最 後 形 成 獨 占 情 形, 此 稱 為 自 然 獨 占 (Natural Monopoly) 因 為 此 種 情 形 扭 曲 了 資 源 分 配 的 效 率, 所 以 府 必 須 進 行 干 預 資 訊 不 對 稱 ( 資 訊 失 衡 ) 所 造 成 的 問 題 : 所 謂 資 訊 不 對 稱 (Information Asymmetry), 指 消 費 者 沒 有 足 夠 的 訊 息 與 專 業 知 識, 判 斷 產 品 或 所 接 受 服 務 的 數 量 及 品 質 是 否 合 理, 因 此 消 費 者 在 議 價 的 過 程 中, 與 生 產 者 相 比, 處 於 不 平 及 不 合 理 的 地 位 換 言 之, 生 產 者 可 能 會 收 費 過 高 或 提 供 低 劣 品 質 之 財 貨 或 服 務, 使 消 費 者 蒙 受 損 失 在 此 情 況 下, 市 場 競 爭 無 法 提 供 市 場 機 能 充 分 運 作 的 法 則, 府 的 適 度 介 入 便 是 理 所 當 然 的 事 正 由 於 上 述 財 的 提 供 外 部 性 自 然 獨 占 及 資 訊 不 對 稱 所 衍 生 的 各 種 問 題, 導 致 市 場 失 靈, 因 此 府 便 責 無 旁 貸 的 利 用 工 具, 試 圖 解 決 各 種 問 題 府 失 靈 (Government Failure): 意 義 : 所 謂 府 失 靈, 係 指 府 為 解 決 市 場 失 靈 所 產 生 的 各 種 問 題, 採 取 各 式 各 樣 的 工 具 與 干 預 行 動, 以 補 救 市 場 失 靈 的 缺 失 但 是 由 於 府 在 制 度 上 結 構 上 及 運 作 上, 具 有 許 多 先 天 性 的 缺 陷, 因 此 並 無 法 充 分 達 到 預 定 的 目 的, 而 造 成 府 失 靈 的 狀 況 造 成 府 失 靈 的 原 因 如 下 : 直 接 民 主 所 造 成 的 問 題 : 長 久 以 來, 直 接 民 主 ( Direct Democracy)( 人 民 直 接 以 選 票 表 示 對 的 意 見, 類 似 民 投 票 ) 一 直 存 在 難 以 解 決 的 問 題, 選 舉 結 果 雖 然 可 以 為 特 定 問 題 提 供 明 確 的 選 擇 方 向, 但 是 多 數 決 制 度 卻 面 臨 功 能 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 )

8 012 壹 篇 導 論 性 問 題, 包 括 : 投 票 結 果 的 矛 盾 (The Paradox of Voting): 為 達 到 結 果 的 偏 好, 而 在 投 票 過 程 中 違 背 了 自 己 心 目 中 的 偏 好 優 先 順 序, 即 投 票 的 結 果 無 法 充 分 代 表 整 體 投 票 者 的 意 見 例 如 選 舉 過 程 中 棄 保 效 應 即 為 適 例 意 願 的 強 度 : 由 於 選 票 結 構 的 限 制, 縱 使 在 投 票 表 決 時 只 表 決 某 一 特 定 方 案 是 否 受 多 數 支 持, 最 佳 境 界 的 產 生 仍 有 其 困 難 因 為 投 票 只 能 投 贊 成 或 反 對 至 於 贊 成 或 反 對 的 程 度 便 難 以 顯 示 出 來 多 重 的 選 擇 問 題 : 在 直 接 民 主 制, 除 了 以 民 投 票 民 複 決 制 定 外, 另 一 方 式 為 直 接 選 舉 罷 免 行 首 長 以 投 票 選 舉 候 選 人, 來 達 成 制 定, 比 上 述 二 種 方 式 決 定, 更 為 複 雜 因 為 每 位 候 選 人 的 見 均 包 裹 了 束 叢 (A Bundle of Policies), 而 選 民 卻 只 有 一 張 選 票 即 投 票 是 多 數 人 將 成 本 集 中 在 少 數 人 身 上, 而 產 生 多 數 暴 的 情 況 代 議 府 所 造 成 的 問 題 : 由 選 民 所 選 出 來 的 民 意 代 表 所 組 成 的 代 議 府 體 制 也 出 現 若 干 問 題, 造 成 府 干 預 的 失 效, 包 括 : 競 租 (Rent-Seeking) 行 為 : 選 民 由 於 知 識 時 間 與 資 源 有 限, 無 法 對 民 意 代 表 進 行 監 督, 而 民 意 代 表 則 可 能 利 用 特 權 影 響, 以 爭 取 個 人 利 益, 例 如, 要 求 府 限 制 競 爭 提 高 關 稅 限 制 進 口 配 額 等, 乃 出 現 府 被 民 代 俘 虜 的 狀 況 議 員 的 區 域 代 表 性 : 民 主 國 家 的 議 員 都 是 由 各 地 區 選 出 來 的, 其 所 代 表 的 是 地 區 性 而 非 全 國 性 的 整 體 利 益, 因 而 產 生 滾 木 立 法 (Logrolling Legislation)( 立 法 人 員 互 相 支 持 本 身 提 案 使 它 們 都 獲 得 通 過 ) 或 肉 桶 立 法 (Pork Barrel Legislation)( 立 法 人 員 在 大 方 案 中 夾 帶 許 多 有 利 自 己 的 小 方 案 而 立 法 通 過 ) 的 問 題 機 關 供 給 財 貨 ( 又 稱 官 僚 體 制 ) 所 造 成 的 問 題 : 府 機 關 為 因 應 市 場 失 靈 問 題, 必 須 提 供 各 種 財, 諸 如 國 防 外 交 治 安 等, 稱 為 機 關 供 給 (Bureaucratic Supply), 但 是 這 種 提 供 因 為 官 僚 體 系 本 身 的 因 素 而 出 現 了 許 多 問 題, 包 括 : 服 務 產 出 難 以 評 量 : 官 僚 機 構 所 提 供 的 服 務 產 出 多 數 是 抽 象 的, 根 本 無 法 以 量 化 方 式 衡 量 其 邊 際 社 會 利 益 與 成 本,

9 013 以 致 於 無 法 決 定 最 適 化 的 產 出 水 準, 如 國 防 社 會 安 全 等 此 外, 在 目 標 多 元 化 與 衝 突 性 的 情 況 下, 如 何 評 量 服 務 的 價 值 水 準 都 是 相 當 的 困 難 有 限 競 爭 : 官 僚 體 系 不 需 面 對 直 接 的 競 爭, 故 其 運 作 不 以 效 率 為 考 量, 如 此 一 來, 難 免 會 造 成 資 源 浪 費 的 現 象, 更 不 會 主 動 創 新, 以 爭 取 府 機 關 的 最 大 福 利 文 官 保 障 的 僵 化 性 : 目 前 世 界 各 國 對 於 文 官 的 保 障 強 調 資 深 制 與 永 業 制, 根 本 無 法 根 據 效 率 或 生 產 力 因 素 進 行 裁 員 或 資 源 配 置, 繁 複 的 甄 補 程 序 以 及 經 費 或 法 規 的 限 制 都 使 得 行 運 作 無 法 以 效 率 為 一 考 量 分 權 府 所 造 成 的 問 題 : 在 實 施 地 方 分 權 的 國 家 中, 中 央 與 地 方 府 各 自 擁 有 其 特 定 權 限, 形 成 權 力 的 分 化 現 象, 這 就 容 易 造 成 兩 大 問 題 : 執 行 問 題 : 中 央 與 地 方 府 各 自 擁 有 獨 立 的 管 轄 權, 中 央 的 目 標, 地 方 執 行 時 會 有 另 一 套 實 行 的 方 式 與 機 制, 如 此 就 不 容 易 實 現 中 央 府 所 訂 定 的 目 標, 此 外, 的 執 行 還 涉 及 組 織 間 的 溝 通 與 協 調 問 題, 沒 有 執 行 強 制 權 的 府 機 構 通 常 都 會 面 臨 執 行 不 力 的 困 擾 財 的 外 部 性 (Fiscal Externalities): 由 於 分 權 化 的 結 果, 使 得 地 方 府 能 夠 為 民 眾 提 供 各 式 各 樣 的 服 務, 民 眾 乃 有 更 多 機 會 去 選 擇 服 務 好 義 務 負 擔 較 少 的 地 方 府, 形 成 用 腳 投 票 (Voting With Foot) 的 現 象, 用 腳 投 票 的 最 極 端 現 象 就 是 移 民 事 實 上, 那 些 凡 是 願 意 付 出 高 稅 額, 但 對 服 務 要 求 較 低 的 移 民, 該 區 的 府 與 民 眾 都 會 相 當 的 歡 迎, 因 為 他 可 以 產 生 外 部 財 經 濟 性, 分 攤 了 該 地 區 民 眾 的 賦 稅 而 又 不 至 於 增 加 服 務 的 負 擔, 至 於 那 些 僅 願 意 支 付 低 稅 額, 但 對 服 務 要 求 很 多 的 移 民, 該 區 的 府 與 民 眾 就 會 表 示 反 對, 因 為 他 產 生 了 外 部 財 不 經 濟 現 象, 增 加 了 該 地 區 民 眾 的 稅 賦, 又 增 加 服 務 的 負 擔 總 之, 府 以 工 具 介 入 市 場 運 作 以 解 決 市 場 失 靈 問 題, 但 是 因 為 受 到 各 種 難 以 克 服 因 素 的 影 響, 許 多 問 題 並 無 法 解 決, 因 而 造 成 府 失 靈 的 情 形 矯 正 市 場 與 府 失 靈 的 略 作 為 : 威 瑪 (D. Weimer) 與 韋 寧 (A. Vining) 將 分 為 五 類 以 補 救 市 場 與 府 雙 重 失 靈 情 形 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 )

10 014 壹 篇 導 論 市 場 機 制 (Market Mechanism): 利 用 市 場 競 爭 機 制 解 決 府 壟 斷 造 成 的 無 效 率 問 題, 包 括 下 列 三 項 作 法 : 市 場 自 由 化 (Freeing Markets): 如 透 過 民 營 化 的 方 式, 將 營 企 業 或 服 務 由 民 間 單 位 從 事 生 產, 如 台 灣 電 信 交 通 或 其 他 事 業 的 民 營 化 市 場 促 進 化 (Facilitating Markets): 如 果 市 場 不 存 在, 則 我 們 必 須 透 過 立 法 手 段 改 變 或 創 設 財 產 權 例 如 美 國 州 府 將 水 權 透 過 立 法 進 行 買 賣, 使 人 民 珍 惜 水 源 市 場 模 擬 化 (Simulating Markets): 又 稱 市 場 活 潑 化 當 市 場 的 競 爭 機 制 仍 然 無 法 達 到 效 率 目 標 之 時, 則 府 可 以 自 行 模 擬 一 個 市 場 將 該 項 財 貨 予 以 拍 賣 例 如 有 線 電 視 執 照 或 運 輸 業 務 的 特 許 權 誘 因 的 : 利 用 課 稅 與 補 貼 的 誘 因, 導 引 標 的 群 體 的 行 為 供 給 面 賦 稅 : 對 於 外 部 不 經 濟 的 生 產 者 徵 收 產 出 稅 (Output Tax), 例 如 根 據 污 染 排 放 量 徵 收 空 氣 污 染 排 放 費, 對 於 進 口 貨 物 則 徵 收 關 稅 需 求 面 賦 稅 : 對 於 外 部 不 經 濟 的 財 貨 課 以 貨 物 稅 或 消 費 稅, 如 課 徵 菸 酒 稅 ; 對 於 財 的 使 用 者 徵 收 使 用 費, 如 高 速 路 的 通 行 費 等 供 給 面 補 貼 : 對 於 具 有 外 部 經 濟 的 生 產 者 給 予 相 對 的 配 合 補 助 款, 如 中 央 府 對 於 有 意 興 建 下 水 道 的 地 方 府 提 供 65% 的 相 對 補 助 款 ; 此 外, 賦 稅 減 免 也 是 另 外 一 項 手 段, 如 對 於 裝 置 防 制 污 染 或 節 省 能 源 設 備 的 廠 商 給 予 賦 稅 的 減 免 需 求 面 補 貼 : 可 以 實 施 以 貨 代 款 的 補 助 款 制 度 ( in-kind subsidies) 或 發 放 代 金 券 (Vouchers), 由 府 發 給 消 費 者 代 金 券, 持 有 人 可 到 市 場 購 買 規 定 範 圍 內 的 財 貨 ; 如 美 國 社 會 福 利 制 度 中 所 實 施 的 糧 券 (food Stamp) 當 然 也 可 以 針 對 符 合 特 定 資 格 的 消 費 者 進 行 賦 稅 的 減 免 措 施, 如 非 營 利 組 織 的 免 稅 條 款 管 制 (rule) 的 : 以 建 立 規 則 來 規 範 標 的 群 體 的 行 為, 包 括 建 立 : 法 律 架 構 : 民 法 與 刑 法 中 對 於 違 反 市 場 平 者 的 處 罰 是 非 常 重 要 的 架 構, 具 體 的 法 令 如 契 約 法 反 托 拉 斯 法 平 交 易 法 消 費 者 保 護 法 等 管 制 : 如 進 行 價 格 管 制 數 量 管 制 直 接 資 訊 的 管 制 ( 如 商 品 標 示 ) 間 接 資 訊 提 供 的 管 制 ( 如 註 冊 申 請 證 照 等 )

11 015 非 市 場 供 給 (non-market supply) 的 : 府 對 標 的 團 體 供 給 財 貨 或 勞 務, 包 括 : 直 接 供 給 : 由 府 的 行 機 構 營 企 業 特 定 服 務 地 區 等 直 接 提 供 財 貨 與 勞 務 簽 約 外 包 方 式 : 將 某 項 行 業 務 外 包 給 民 間 經 營, 但 府 仍 擁 有 該 業 務 的 所 有 權 保 險 與 救 助 (Insurance and Cushions): 府 對 於 標 的 群 體 予 以 保 險 或 救 助, 包 括 : 保 險 : 可 以 採 取 強 制 性 的 保 險, 如 我 國 的 全 民 健 康 保 險 ; 也 可 以 採 取 補 助 性 的 保 險, 如 美 國 緊 急 災 難 管 理 署 (FEMA) 對 於 水 災 的 保 險 制 度 就 是 採 用 補 助 的 方 式 救 助 : 保 險 透 過 風 險 分 散 的 方 式 減 少 結 果 的 變 異 性, 救 助 ( 安 全 墊 ) 設 計 則 是 透 過 集 中 化 的 機 制, 以 減 少 結 果 的 變 異 性, 例 如 囤 積 計 畫 (stockpiling programs) 移 轉 性 協 助 及 現 金 補 助 等 二 之 分 析 ( 認 定 問 題 )

12 016 壹 篇 導 論 三 府 決 的 模 式 是 府 的 決 (decision making), 決 者 係 指 過 程 中 具 有 最 後 決 定 權 限 者, 從 問 題 發 生, 尋 找 分 析 比 較 各 方 案, 以 至 決 定 選 擇 某 方 案 的 過 程, 均 積 極 介 入 參 與 為 了 便 於 理 解, 學 者 發 展 出 許 多 模 式 (models) 來 描 述 形 成 的 過 程 決 模 式 指 決 者 在 決 定 採 取 何 種 方 案 以 解 決 問 題 的 過 程 中, 所 依 循 的 思 維 架 構 及 邏 輯 概 念 這 些 理 論 模 型 包 括 : 系 統 理 論 制 度 論 過 程 論 團 體 理 論 菁 英 理 論 博 奕 理 論 選 擇 理 論 理 性 主 義 漸 進 主 義 等 一 決 理 論 模 型 系 統 理 論 制 度 理 論 過 程 理 論 團 體 理 論 的 制 定 處 在 治 系 統 和 社 會 接 合 的 交 切 面 上, 社 會 和 有 關 的 構 成 份 子, 將 其 喜 好 傳 達 至 系 統 內, 再 經 由 治 系 統 的 運 作, 整 合 利 益, 制 定 相 關 因 此, 可 說 是 治 系 統 對 外 在 環 境 所 加 諸 力 量 的 反 應, 也 就 是 伊 斯 頓 (D. Easton) 所 謂 權 威 性 的 價 值 分 配 強 調 即 制 度 的 產 出, 易 言 之, 府 制 度 的 結 構 對 結 果 發 揮 重 大 的 影 響 力 譬 如, 美 國 是 分 權 國 家, 影 響 所 及, 成 了 地 方 事 務, 但 我 國 的 制 度 係 採 取 中 央 集 權, 我 國 的 形 成 多 由 中 央 主 導 即 治 活 動, 也 就 是 利 害 關 係 人 的 活 動, 此 一 過 程 包 括 : 問 題 的 提 出 議 程 的 設 定 的 形 成 合 法 化 執 行 與 評 估, 此 一 途 徑 解 釋 如 何 做 成, 至 於 的 實 質 內 涵, 則 非 其 關 注 焦 點 是 多 元 主 義 治 (pluralism) 之 下 的 產 物, 杜 魯 門 (D. Truman) 認 為, 在 美 國, 主 要 透 過 利 益 團 體 向 府 施 壓 而 做 成, 萊 森 (E. Latham) 更 進 一 步 指 出, 的 合 法 化 隱 喻 了 團 體 之 間 的 競 爭, 確 定 贏 家 聯 盟 的 勝 利, 並 以 法 律 表 現 出 放 棄 妥 協 和 征 服 的 條 款 在 台 灣, 晚 近 成 為 業 務 項 目 的 性 侵 害 犯 罪 防 治 和 家 庭 暴 力 防 治 業 務, 均 為 解 嚴 後 婦 女 團 體 積 極 介 入 形 成 過 程 的 結 果

13 017 菁 英 理 論 博 奕 理 論 選 擇 理 論 反 映 菁 英 的 利 益 與 價 值, 而 非 群 眾 的 需 求 這 並 不 表 示 將 違 背 大 眾 福 祉, 卻 隱 含 菁 英 應 該 承 擔 大 眾 福 祉 的 責 任 這 是 因 為 菁 英 論 假 定 菁 英 具 有 的 專 業 知 識 與 素 養, 非 一 般 人 的 能 力 所 能 及, 所 以, 菁 英 與 群 眾 之 間 的 溝 通 管 道 是 由 上 而 下, 基 層 與 群 眾 不 可 能 參 與 決 的 制 定 是 二 個 或 二 個 以 上 參 與 者 之 間, 在 某 一 情 境 下, 對 行 動 決 的 選 擇 ; 而 其 選 擇 決 定 於 對 方 之 選 擇 這 可 以 說 是 一 種 理 性 抉 擇 的 形 式, 只 是 用 在 競 爭 的 情 境 中 在 偵 辦 刑 案 過 程 中 的 許 多 決 定 與 略 均 運 用 此 一 模 式, 例 如 就 相 關 情 資, 了 解 歹 徒 的 習 性, 以 判 斷 其 可 能 的 逃 亡 方 式 與 藏 匿 地 點, 進 而 採 取 必 要 的 偵 查 略 即 屬 之 此 外, 機 關 在 處 理 群 眾 運 動 時, 亦 可 運 用 博 奕 理 論, 以 推 演 與 群 眾 之 間 的 各 種 可 能 狀 況, 進 而 選 取 其 中 最 為 有 利 的 部 署 方 式 選 擇 理 論 是 應 用 經 濟 分 析 來 探 究 的 制 定, 市 場 失 靈 問 題, 及 府 在 市 場 失 靈 時 必 須 介 入 矯 正 ( 是 標 準 的 財 ), 可 以 說 是 以 經 濟 學 促 進 對 選 擇 理 論 研 究 的 證 明 選 擇 理 論 也 是 經 濟 學 在 治 學 中 的 應 用, 它 把 治 舞 台 視 為 經 濟 學 意 義 上 的 交 易 市 場, 治 產 品 ( 利 益 ) 的 需 求 者 是 廣 大 的 選 民, 供 給 者 是 治 人 物, 該 理 論 假 定 所 有 的 利 害 關 係 人 在 做 集 體 決 時, 就 像 在 市 場 一 樣, 尋 求 個 人 利 益 的 極 大 化, 即 是 自 利 個 人 的 集 體 決 譬 如 府 決 定 要 買 多 少 部 車, 便 可 運 用 此 一 思 考 模 式 三 府 決 的 模 式 試 題 研 析 請 按 決 理 性 高 低 程 序 排 序 混 合 掃 瞄 途 徑 治 性 途 徑 與 滿 意 途 徑 並 申 論 其 涵 義 二 方 案 的 決 途 徑 分 析 人 員 及 決 者 設 計 評 估 比 較 及 選 擇 方 案 時, 如 果 從 理 性 (Rationality) 的 觀 點 來 看, 大 致 可 以 把 方 案 的 決 途 徑 分 成 六 種 而 依 理 性 程 度 的 高 低 排 列, 依 序 為 理 性 廣 博 決 途 徑 滿 意 決 途 徑 混 合 掃 瞄 決 途 徑 垃 圾 桶 決 途 徑 漸

14 018 壹 篇 進 決 途 徑 治 性 決 途 徑 茲 將 這 六 項 決 途 徑 以 圖 表 示 如 下 : 導 論 理 性 廣 博 決 途 徑 (Rational-Comprehensive Approach): 定 義 : 或 稱 作 純 理 性 模 型 (Pure-Rationality Model) 提 倡 者 為 古 典 經 濟 學 家, 他 們 假 設 人 為 經 濟 人, 以 追 求 最 大 經 濟 利 益 為 前 提, 故 會 追 求 最 佳 的 決 此 模 型 假 設 決 者 能 夠 依 據 充 分 完 整 的 資 訊, 對 問 題 的 解 決 方 案, 作 周 詳 理 性 的 考 慮, 而 制 定 最 佳 的 決 理 論 要 點 : 決 者 可 將 需 要 解 決 的 問 題 加 以 孤 立, 不 與 其 他 問 題 發 生 關 聯 解 決 該 問 題 的 所 有 目 標 或 價 值 均 可 確 定, 有 關 的 事 實 與 資 訊 均 可 蒐 集 得 到 決 者 可 找 到 所 有 解 決 問 題 的 替 選 方 案 所 有 的 替 選 方 案 均 可 依 其 價 值 優 劣 點 重 要 性, 而 排 出 優 先 順 序 決 者 必 定 選 擇 列 為 最 優 先 的 替 選 方 案 滿 意 決 途 徑 (Satisfying Decision-Making Approach): 提 倡 者 : 賽 蒙 (H. Simon) 賽 蒙 的 成 名 著 作 為 1947 年 的 行 行 為 : 行 組 織 決 過 程 研 究 一 書, 曾 獲 1978 年 的 諾 貝 爾 經 濟 學 獎 滿 意 決 途 徑 乃 是 賽 蒙 在 行 行 為 書 中 所 提 出, 該 途 徑 反 對 古 典 經 濟 學 家 所 主 張 經 濟 人 的 觀 點, 而 認 為 人 是 行 人 (Administrative Man), 行 人 只 追 求 滿 意 的 或 足 夠 好 的 決 賽 蒙 認 為 人 並 非 是 純 理 性 的 動 物, 而 只 是 意 圖 理 性 (Intended Rationality) 而 已, 他 嘗 試 達 到 理 性 的 境 界, 但 因 受 到 個 人 能 力 及 環 境 的 限 制, 使 他 無 法 達 到 理 性 的 境 界, 故

15 019 人 類 理 性 為 有 限 理 性 (Bounded Rationality) 主 要 假 設 : 決 者 對 行 動 後 果 欠 缺 充 分 完 整 的 知 識, 因 每 項 行 為, 除 具 有 預 期 後 果 外, 尚 具 有 未 預 料 到 及 不 希 望 發 生 的 後 果 決 者 因 對 替 選 方 案 未 具 充 分 知 識 或 無 法 獲 得 所 需 資 訊, 故 作 決 時, 無 法 找 出 所 有 可 能 的 替 選 方 案, 只 好 簡 化 替 選 方 案 的 尋 找 過 程, 並 選 擇 一 個 可 被 接 受 的 方 案 即 使 決 者 具 有 若 干 替 選 方 案, 他 也 難 以 準 確 排 列 出 其 優 先 順 序 混 合 掃 瞄 決 途 徑 (Mixed-Scanning Approach): 提 倡 者 : 社 會 學 家 艾 桑 尼 (A. Etzioni) 艾 賽 尼 曾 於 美 國 行 評 論 (Public Administration Review ) 期 刊 發 表 混 合 掃 瞄 : 決 的 三 個 途 徑 (Mixed-Scanning:A Third Approach to Decision-Making) 一 文 指 出, 他 將 一 種 決 途 徑 ( 理 性 廣 博 決 途 徑 ) 與 二 種 決 途 徑 ( 漸 進 決 途 徑 ) 予 以 綜 合 運 用 而 成 為 三 種 的 混 合 掃 瞄 決 途 徑 他 指 出 當 決 者 面 臨 決 情 勢 時, 首 先 採 取 理 性 途 徑 的 架 構, 以 高 層 次 (High-Order) 或 基 本 的 制 定 程 序 先 立 下 基 本 的 決 方 向, 然 後 以 漸 進 方 法 制 訂 詳 細 的 執 行 辦 法 決 步 驟 : 決 者 先 設 法 區 分 基 本 決 定 與 漸 進 決 定 的 層 次 決 者 依 照 其 對 目 標 的 看 法, 尋 找 主 要 的 替 選 方 案, 然 後 作 成 基 本 決 定, 其 過 程 不 必 如 理 性 途 徑 的 詳 細 與 專 精 決 者 按 照 基 本 決 定 的 內 容 再 作 成 漸 進 決 定, 以 使 實 際 可 行 垃 圾 桶 決 途 徑 (Garbage-Can Decision Approach): 定 義 : 是 指 組 織 的 決 過 程 就 好 像 是 將 許 多 解 決 方 案 問 題 與 決 者 丟 置 在 同 一 容 器 ( 吾 人 姑 且 稱 之 為 垃 圾 桶 ) 中 隨 機 碰 撞 的 結 果, 此 乃 因 ( 組 織 的 無 府 狀 態 ) 特 性 所 造 成 的, 此 外 影 響 決 的 結 果 除 了 客 觀 的 事 實 歷 史 的 因 素 治 利 益 外, 還 包 括 許 多 情 境 的 因 素, 如 決 者 的 時 間 分 配 決 當 時 組 織 所 發 生 的 其 他 事 情 等 也 會 有 所 影 響 提 倡 者 : 柯 漢 (Michael Cohen) 馬 屈 (James March) 及 歐 爾 森 (Johan Olsen) 三 人, 他 們 於 1972 年 發 表 組 織 選 擇 的 垃 圾 桶 模 式 (A Garbage Can Model of Organizational Choice) 一 三 府 決 的 模 式

16 020 壹 篇 導 論 文, 提 出 垃 圾 桶 決 途 徑 理 論 要 點 : 他 們 視 組 織 為 有 組 織 的 無 府 狀 態 ( 又 稱 為 組 織 化 的 失 序 ), 並 具 有 以 下 三 種 特 徵 : 有 問 題 的 偏 好 : 決 參 與 者 無 法 明 確 界 定 問 題 與 目 標 的 偏 好, 即 使 他 們 稍 微 知 道 其 偏 好 為 何, 這 些 偏 好 也 有 可 能 會 隨 時 改 變, 而 產 生 不 一 致 之 現 象 因 此, 組 織 就 像 是 一 種 觀 念 的 鬆 散 聚 合 (A Loose Collection of Ideas ), 而 非 連 貫 一 致 的 統 合 結 構 決 參 與 者 乃 透 過 行 動 來 形 成 偏 好, 而 並 非 基 於 偏 好 來 採 取 行 動 不 明 確 的 技 術 : 組 織 參 與 者 雖 可 對 其 各 自 的 職 掌 知 之 甚 詳, 但 卻 無 法 全 盤 掌 控 整 個 組 織 運 作 過 程 的 所 有 面 向, 而 產 生 見 樹 不 見 林 的 限 制 因 此, 他 們 習 慣 以 從 錯 誤 與 經 驗 中 學 習 的 方 式 來 解 決 問 題 流 動 式 的 參 與 : 組 織 的 決 過 程 往 往 並 非 一 氣 呵 成, 而 是 在 無 數 次 斷 斷 續 續 的 冗 長 會 議 與 決 中, 由 不 同 部 門 的 人 於 不 同 的 時 間 有 不 同 程 度 的 參 與, 而 顯 現 出 流 動 式 的 參 與 亦 即, 議 題 成 為 並 無 一 定 的 規 則 可 言 決 的 形 成 由 四 個 量 流 (Stream) 組 成 問 題 或 議 題 (Problems) 解 決 方 案 (Solutions): 指 某 些 人 的 產 物 參 與 者 (Precipitants): 指 參 與 決 的 進 進 出 出 的 參 與 者 選 擇 的 機 會 (Choice Opportunities): 指 機 關 組 織 產 出 決 的 情 況 參 與 者 為 了 自 我 的 利 益, 都 會 對 自 已 所 重 視 的 問 題, 不 斷 的 考 慮 討 論, 尋 找 解 決 方 案 而 形 成 的 過 程, 就 是 很 多 參 與 者 把 許 多 問 題 答 案 拋 進 垃 圾 桶 中, 等 達 到 適 當 時 機, 湊 上 了 便 形 成 一 個 問 題 自 形 成 到 採 取 來 解 決 它, 很 少 從 事 理 性 思 考, 通 常 皆 為 治 因 素 治 氣 候 國 家 氣 氛 等 因 素 來 影 響 該 我 們 是 指 問 題 答 案 放 在 一 個 選 擇 環 境 中, 但 不 是 透 過 邏 輯 的 過 程, 也 就 是 大 家 在 垃 圾 桶 中 攪 拌, 最 後 看 誰 最 有 影 響 力, 就 去 做 決 定, 甚 至 是 先 有 答 案, 才 去 找 問 題 的 模 型 此 模 式 認 為 組 織 決 並 無 次 序 性, 各 決 要 素 間, 例 如 問 題 參 與 者 解 決 方 案 選 擇 機 會 等, 彼 此 間 並 無 一 致 的 邏 輯 演 繹 關 係, 決 的 形 成 祇 是 機 會 所 造 成 的

17 021 漸 進 決 途 徑 (Incremental Decision-Making Approach): 提 倡 者 : 美 國 耶 魯 大 學 社 會 科 學 院 教 授 林 布 隆 (Charles E. Lindblom) 定 義 : 此 途 徑 指 決 者 在 作 決 時, 著 重 從 現 在 已 有 的 或 措 施 去 找 尋 漸 進 的 代 替 性, 而 不 作 大 幅 度 的 變 動 換 言 之, 新 只 是 對 過 去 作 某 些 漸 進 修 正 而 已 以 實 務 而 言, 府 年 度 預 算 的 作 成, 最 足 以 說 明 此 模 式 的 特 點 理 論 要 點 : 目 標 的 選 擇 與 手 段 的 選 擇 應 同 時 考 慮 只 尋 求 與 現 今 稍 有 不 同 的 替 選 方 案, 而 不 求 全 盤 改 變 的 替 選 方 案 僅 考 慮 少 數 可 代 替 的 替 選 方 案, 而 不 考 慮 所 有 可 能 達 成 目 的 的 方 案 對 每 個 替 選 方 案 僅 考 慮 少 數 幾 項 後 果, 而 不 考 慮 所 有 可 能 的 後 果 對 問 題 不 斷 重 新 界 定, 並 尋 找 解 決 方 案, 並 非 問 題 經 決 定 即 不 再 變 動 強 調 無 最 正 確 或 最 佳 的 方 案, 而 只 有 較 符 合 實 際 需 要 的 方 案 即 為 大 家 所 同 意 的 方 案, 就 是 個 好 的 方 案 必 要 時, 可 修 改 目 標 以 迎 合 手 段 治 性 決 途 徑 (Political Decision-Making Approach): 提 倡 者 : 納 那 亞 南 (Narayanan) 與 費 黑 (Fahey) 提 出 此 模 型 定 義 : 認 為 任 何 一 位 決 參 與 者 對 決 都 只 有 部 分 的 影 響 力 最 終 的 決 結 果 乃 是 決 參 與 者 互 動 行 為 下 的 產 物, 各 參 與 者 各 有 其 不 同 的 利 益 權 力 基 礎 以 及 對 事 情 的 看 法, 在 決 過 程 中 他 們 會 運 用 各 種 手 段, 發 揮 其 影 響 力, 以 實 現 自 己 的 利 益 或 意 見 三 府 決 的 模 式 三 治 分 析 途 徑 最 能 代 表 治 分 析 (political analysis) 途 徑 的 是 史 東 (D. Stone) 的 弔 詭 : 治 決 的 藝 術 一 書, 史 東 認 為, 許 多 的 決 定 非 理 性 模 式 所 能 解 釋, 用 治 分 析 的 途 徑, 如 類 比 (analogy) 和 隱 喻 (metaphor) 的 方 式, 反 能 說 明 弔 詭 的 現 象 史 東 以 治 社 群 的 社 會 (a model of society as a political community) 取 代 市 場 的 社 會 模 式 (a model of sociality as market) 史 東 認 為 人

18 022 壹 篇 導 論 受 到 情 緒 傳 統 團 體 等 諸 多 因 素 的 影 響, 往 往 不 清 楚 且 無 從 追 求 自 我 利 益 在 決 模 式 上, 史 東 也 不 認 為 的 產 生 如 理 性 決 者 所 說, 有 其 順 序 與 過 程, 問 題 不 一 定 先 於 答 案, 許 多 答 案 (policy solution) 早 已 存 在, 然 後 才 回 頭 去 找 問 題 (problems) 史 東 用 十 個 概 念 來 取 代 決 順 序 的 說 法, 分 別 為 : 社 群 (community): 市 場 只 談 個 體 忽 略 群 體 利 益 (public interest): 市 場 只 談 私 利, 不 談 益 史 東 以 為, 私 利 之 於 市 場, 如 益 之 於 治 常 態 (common problem): 市 場 視 私 利 與 益 之 間 的 衝 突 為 例 外, 實 為 常 態 影 響 力 (influence): 個 人 行 為 以 他 人 行 動 為 預 估 基 礎 合 作 (cooperation): 市 場 只 講 競 爭, 其 實, 市 場 亦 講 求 合 作, 而 社 會 國 家 更 講 求 合 作, 因 此 合 作 也 是 常 態 忠 誠 (loyalty): 市 場 觀 點 並 不 考 慮 感 情 因 素, 但 往 往 老 顧 客 是 忠 誠 的 團 體 (groups): 團 體 行 為 非 個 人 行 為 的 加 總, 因 此 市 場 觀 點 不 適 合 解 釋 集 體 行 為 資 訊 (information): 資 訊 無 法 完 整, 且 對 資 訊 的 主 觀 解 釋 重 於 資 訊 本 身 這 點 和 理 性 模 式 很 不 相 同 熱 情 (passion): 治 資 源, 就 像 熱 情 一 樣, 可 以 愈 用 愈 多, 但 經 濟 資 源 卻 是 有 限 的 權 力 (power): 經 濟 模 式 並 未 考 慮 權 力, 但 實 際 上 權 力 決 定 很 多 事 史 東 的 分 析 架 構 分 為 目 標 (goal) 問 題 (problem) 與 解 決 方 案 (solution) 三 個 部 分 目 標 目 標 是 追 求 的 價 值 價 值 並 非 一 元, 史 東 於 其 書 中 標 示 了 平 (equality) 效 率 (efficiency) 安 全 (security) 自 由 (liberty) 等 大 部 分 所 欲 追 求 的 價 值 面 向, 但 是 每 個 價 值 都 極 抽 象 以 平 的 價 值 來 說, 誰 應 受 ( 資 源 ) 保 護? 誰 實 際 受 保 護? 如 何 決 定? 以 效 率 來 說, 績 效 雖 有 客 觀 的 成 本 效 益 式, 到 頭 來 都 成 為 主 觀 的 詮 釋

19 023 問 題 以 安 全 來 看, 需 求 可 分 為 物 質 需 求 與 象 徵 需 求 相 對 需 求 ( 相 對 剝 奪 感 ) 與 絕 對 需 求 直 接 需 求 與 工 具 需 求 ( 可 因 此 獲 得 其 他 需 求 ) 現 在 需 求 與 未 來 需 求 ( 保 障 ) 生 理 需 求 與 心 理 需 求 ( 尊 榮 感 成 就 感 ) 等 不 一 而 足, 更 不 易 衡 量 比 較 以 自 由 來 說, 以 不 傷 害 他 人 為 範 圍, 但 傷 害 種 類 有 心 理 的 身 體 的 物 質 ( 金 錢 ) 的 等 等, 也 難 以 界 定 此 外, 這 些 價 值 之 間 須 要 折 衝, 譬 如 效 率 與 平 等 需 要 權 衡, 但 是, 重 分 配 的 平 降 低 了 生 產 動 機, 且 府 介 入 愈 多, 愈 少 創 新 ; 效 率 與 安 全 ( 需 求 ) 之 間 亦 然, 務 員 有 了 保 障, 卻 造 成 工 作 效 率 的 下 降 ; 自 由 與 安 全 之 間 並 沒 有 固 定 的 平 衡 點, 就 像 自 由 與 秩 序 的 界 線, 須 在 治 現 實 中 才 能 找 到 答 案, 自 由 與 平 等 之 權 衡 發 現, 不 平 等 的 財 富 產 生 不 平 等 的 權 利 總 之, 在 治 世 界 裡 不 存 在 永 恆 不 變 的 目 標, 不 同 的 角 度 會 看 到 不 同 的 面 貌, 端 視 人 們 如 何 競 賽 問 題 指 的 是 目 標 與 現 狀 的 差 異, 但 卻 被 治 所 定 義 和 呈 現 治 人 物 用 符 號 (symbols) 數 字 (numbers) 因 果 推 論 (causes) 利 益 (interests) 決 (decisions) 等 略, 操 縱 民 眾 對 問 題 的 認 知 符 號 是 一 種 質 化 的 略, 可 以 透 過 故 事 情 節, 或 以 偏 概 全 地 強 化 問 題 的 某 一 點, 或 用 隱 喻 的 方 式 ( 向 毒 品 宣 戰 ), 也 可 以 採 取 ( 創 造 性 ) 模 糊 的 略 數 字, 是 量 化 的 略, 數 字 像 一 首 詩, 倡 導 要 會 做 詩, 美 其 名 曰 讓 數 字 說 話, 實 則 數 字 是 人 做 出 來 的 ; 數 字 常 是 隱 喻 的, 要 怎 麼 計 算, 沒 有 標 準, 只 看 目 的 ; 數 字 也 可 以 變 成 符 號, 解 讀 數 字, 是 個 學 問, 譬 如 犯 罪 增 加, 可 說 是 治 安 惡 化, 也 可 以 解 讀 成 的 誠 實, 治 製 造 數 字, 藉 由 數 字 衡 量 行 為, 目 的 是 影 響 人 類 行 為 分 析 是 透 過 因 果 論 確 認 問 題, 但 治 上 的 因 果 只 為 責 任 歸 屬 ; 斷 因 果, 則 靠 編 故 事, 要 規 避 責 任, 就 說 原 因 太 複 雜 了 ( 複 雜 的 系 統 組 織 結 構 與 歷 史 因 素 ); 從 治 分 析, 往 往 先 有 了, 才 去 找 因 果 關 係, 因 此, 因 果 推 論 也 是 一 種 辯 解 的 略 利 益, 是 可 以 被 動 員 的, 團 體 利 益 往 往 由 特 定 人 士 操 控 提 出, 所 以 官 商 勾 結 降 低 利 率 的 私 利 行 為, 可 以 說 成 是 為 了 振 興 房 市 股 市 的 利 益 談 到 決, 理 性 決 四 步 驟 確 定 目 標 尋 找 方 法 評 估 選 擇, 其 實 是 一 種 略 性 地 描 繪 及 定 義 問 題 的 方 法, 問 題 範 圍 及 其 三 府 決 的 模 式

20 024 壹 篇 導 論 解 決 方 案 定 義 都 在 控 制 中 ; 目 標, 隨 人 而 定 ; 選 擇 多 少 方 案 或 那 些 方 案, 早 在 目 標 未 定 前, 即 已 決 定 ; 評 估 須 量 化, 卻 很 難 精 確, 機 率 與 效 用 的 計 算 淪 為 主 觀 解 決 方 案 是 處 理 以 上 問 題 的 工 具, 讓 民 眾 配 合 的 五 種 略 是 : 誘 導 (inducement) 規 則 (rule) 事 實 (fact) 權 利 (right) 權 力 (power) 誘 導, 乃 透 過 獎 懲, 鼓 勵 或 禁 止 某 行 為, 是 府 - 給 予 者 (giver) 與 標 的 團 體 - 接 受 者 (receiver) 之 間 透 過 治 力 相 互 影 響 的 結 果 規 則 與 誘 導 相 互 搭 配, 包 括 正 式 的 與 非 正 式 的 ( 文 化 風 俗 傳 統 ), 就 治 言, 規 則 也 是 追 求 利 益 ( 個 人 認 定 的 正 義 ) 的 武 器 事 實, 是 一 種 說 服 的 方 式, 一 種 控 制 民 眾 認 知 以 改 變 其 行 為 的 手 段 權 利, 分 為 程 序 的 權 利 ( 如 資 訊 開 透 明 化 ) 與 實 質 的 權 利 ( 如 教 育 權 工 作 權 言 論 自 由 集 會 自 由 ), 基 本 上, 權 利 是 一 種 治 遊 戲, 不 是 每 個 人 都 有 一 樣 的 權 利 權 力, 乃 改 變 程 序 投 票 權 範 圍 的 方 式, 以 改 變 決 結 果 四 決 途 徑 的 兩 種 典 範 : 理 性 決 與 漸 進 決 基 本 上, 理 性 模 式 與 漸 進 模 式 可 謂 中 二 大 典 範 理 性 決 模 式 : 理 性 模 式 有 其 思 考 程 序, 決 者 首 先 要 確 定 目 標, 其 次 尋 找 所 有 可 以 達 成 該 目 標 的 方 法, 接 著 則 是 評 估 每 個 方 案 的 有 效 程 度, 最 後 選 擇 出 最 有 效 的 方 法 基 本 上, 這 是 一 種 個 體 經 濟 學 理 論 的 思 維 途 徑 社 區 中 要 求 社 區 員 依 循 檢 視 (scanning) 分 析 (analysis) 反 應 (response) 評 估 (assessment) 等 四 步 驟 的 SARA 模 式, 目 的 在 提 昇 社 區 員 分 析 思 考 治 安 問 題 的 技 巧, 便 是 理 性 決 的 應 用 漸 進 決 模 式 : 漸 進 理 論 則 從 另 一 個 角 度 觀 組 織 決, 指 出 決 者 並 不 會 重 新 去 審 視 問 題, 也 未 確 定 目 標, 而 是 以 現 行 做 法 為 基 礎 (the status quo), 僅 作 出 局 部 的 微 調, 以 找 尋 漸 進 的 代 替 性, 這 是 因 為 組 織 系 統 的 決 過 程 中 包 括 組 織 內 外 許 多 權 力 競 逐 的 結 果 提 出 漸 進 理 論 的 是 林 布 隆 (C. Lindblom) 基 本 上 是 從 治 過 程 來 推 演 理 論

21 025 標 準 模 目 標 與 行 動 目 的 與 手 段 式 何 謂 好 的 分 析 的 情 形 綜 合 理 性 ; 根 的 模 式 ( 理 性 廣 博 決 模 式 ) 兩 者 明 確 區 分 兩 者 不 區 分 明 確 的 目 標 是 兩 者 相 互 混 淆 方 案 分 析 的 前 提 連 續 有 限 比 較 ; 支 的 模 式 ( 漸 進 決 模 式 ) 由 目 的 與 手 段 的 分 目 的 手 段 間 的 分 析 並 不 適 宜 且 析, 先 確 定 目 的, 再 找 有 限 手 段 是 由 達 成 目 的 的 最 佳 手 段 產 生 是 由 同 意 來 產 生 廣 博 的 周 全 的 極 有 限 : 忽 略 重 要 的 後 果, 可 行 方 案 價 值 標 準 等 理 論 著 重 情 形 過 份 依 賴 理 論 建 構 由 於 連 續 比 較, 減 少 對 理 論 的 依 賴 三 府 決 的 模 式 理 性 決 是 經 濟 理 論 的 應 用, 漸 進 模 式 則 從 治 面 向 剖 析 事 實 上, 理 性 決 與 漸 進 模 式 二 者 之 所 以 採 不 同 的 學 科 角 度 探 究, 乃 源 於 方 法 論 上 的 差 異, 方 法 論 中 實 證 論 與 自 然 論 ( 或 稱 後 實 證 論 ) 基 本 假 定, 深 刻 影 響 到 理 性 決 與 漸 進 理 論 的 發 展 理 論 實 證 論 後 實 證 論 意 涵 傳 統 的 學 者 受 到 實 證 論 的 後 實 證 論 者 認 為, 問 題 的 影 響, 對 於 問 題 意 義 的 界 定 採 建 構 乃 主 客 交 融 重 視 質 化 分 客 觀 論 者 的 觀 點, 相 信 問 析 承 認 的 推 介 難 免 受 主 題 確 實 存 在 於 人 類 心 靈 以 外, 觀 價 值 影 響, 因 此 認 為 規 劃 者 因 此 問 題 可 以 獨 立 於 建 構 問 題 時 不 能 抽 離 本 身 情 境 之 外 加 以 研 究 此 外, 實 所 處 的 治 系 絡 (context), 惟 證 論 有 關 價 值 中 立 量 化 分 析 以 整 體 的 觀 點 方 得 窺 其 全 貌, 等 觀 點, 亦 成 為 理 性 決 模 式 在 這 樣 的 哲 學 底 下, 將 觀 的 邏 輯 基 礎, 在 這 樣 的 哲 學 底 面 向 擴 及 整 個 治 過 程 的 漸 下, 各 個 單 一 可 以 被 抽 離 進 理 論 於 是 產 生 弗 瑞 司 特 出 來 做 點 的 觀 與 分 析 (Forester) 便 強 調, 規 劃 基 本 上 不 僅 是 技 術 性 的, 也 是 治 性 的 調 查 研 究 法 (survey research) 關 切 方 案 的 識, 運 用 研 究 手 段 統 計 分 析 法 (statistical analysis) 聽 會 (public hearing) 腦 力 激