6期

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1 中 国 农 学 通 报 015,1(6):58-64 Chinese Agricultural Science Bulletin 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 政 策 中 的 优 劣 势 及 战 略 选 择 基 于 五 竹 镇 行 政 村 的 实 地 调 查 研 究 梁 小 云, 尚 明 瑞 ( 甘 肃 农 业 大 学 人 文 学 院, 兰 州 70070) 摘 要 : 村 委 会 作 为 镇 政 府 的 委 托 代 理 人, 在 落 实 农 村 低 保 政 策 中 任 重 道 远 却 漏 洞 百 出 为 解 决 农 村 低 保 不 公 的 问 题, 在 充 分 分 析 农 村 低 保 工 作 的 特 点 和 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 工 作 中 所 存 在 的 问 题, 以 及 调 查 研 究 了 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 中 的 优 势 劣 势 挑 战 和 机 遇 后, 通 过 采 用 SWOT 定 性 和 定 量 分 析 法, 进 行 了 SWOT 模 型 优 化 组 合 分 析 结 果 表 明 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 内 部 优 势 与 外 部 机 会 显 著, 故 需 以 二 者 结 合 的 增 长 型 战 略 为 发 展 的 主 攻 方 向, 但 也 应 看 到 村 委 会 的 内 部 劣 势 与 外 部 威 胁 的 存 在, 故 需 以 扭 转 型 战 略 与 防 御 型 战 略 为 辅, 共 促 村 委 会 发 展 该 研 究 所 运 用 的 分 析 方 法 和 研 究 结 果, 对 改 善 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 具 有 一 定 的 现 实 意 义 关 键 词 : 农 村 低 保 ; 村 委 会 ;SWOT 定 性 分 析 ;SWOT 定 量 分 析 中 图 分 类 号 :F;F.89 文 献 标 志 码 :A 论 文 编 号 :casb The Village Committee Advantages and Strategic Choices in the Implementation of the Policy of Rural Minimum Living Security Based on Field Investigation of Wuzhu Township Administrative Villages Liang Xiaoyun, Shang Mingrui (College of Humanities, Gansu Agricultural University, Lanzhou 70070) Abstract: As the agent of the town government, the village committee shouldered heavy responsibilities in the implementation of rural minimum living security policy. But loopholes appeared one after another in the process. To solve the problem of unfair rural subsistence allowances, characteristics of rural minimum living security and problems in the implementation of the rural minimum living security were analyzed. Advantages, weaknesses, challenges and opportunities in implementation of the rural village of subsistence were investigated. Then the SWOT model was optimized by using qualitative and quantitative SWOT analysis. The results showed that village committee had significant internal strengths and external opportunities in implementing the rural minimum living security policy. So the growth-oriented strategy combining the internal strengths and external opportunities was needed to be the main direction of development. But the presence of the internal disadvantages and external threats should not be ignored, so the reverse and defensive strategies were also needed for promoting the village development. Analysis methods and findings used by this research have practical significance for improving the implementation of rural minimum living security. Key words: rural minimum living security; village committee; qualitative analysis of SWOT; quantitative analysis of SWOT 基 金 项 目 : 国 家 社 会 科 学 规 划 项 目 资 源 环 境 约 束 下 反 贫 困 机 制 构 建 与 西 部 少 数 民 族 聚 居 区 经 济 社 会 可 持 续 发 展 研 究 (07XJY0) 第 一 作 者 简 介 : 梁 小 云, 女,1989 年 出 生, 甘 肃 定 西 人, 硕 士 研 究 生, 研 究 方 向 : 公 共 政 策 与 基 层 组 织 通 信 地 址 :70070 甘 肃 省 兰 州 市 安 宁 区 营 门 村 1 号 甘 肃 农 业 大 学 人 文 学 院, @qq.com 通 讯 作 者 : 尚 明 瑞, 男,1971 出 生, 甘 肃 民 乐 人, 教 授, 研 究 生 导 师, 硕 士, 研 究 方 向 : 公 共 政 策 与 政 府 绩 效 通 信 地 址 :70070 甘 肃 省 兰 州 市 安 宁 区 营 门 村 1 号 甘 肃 农 业 大 学 人 文 学 院, @qq.com 收 稿 日 期 : , 修 回 日 期 :

2 梁 小 云 等 : 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 政 策 中 的 优 劣 势 及 战 略 选 择 59 0 引 言 农 村 最 低 生 活 保 障 政 策 作 为 社 会 救 助 体 系 的 最 后 一 道 安 全 网, 自 实 施 以 来, 很 大 程 度 上 解 决 了 农 村 [1] 困 难 群 众 的 基 本 生 活 需 求, 取 得 了 一 定 的 成 效 但 这 一 政 策 在 实 施 过 程 中 也 存 在 许 多 不 能 忽 视 的 问 题, 如 覆 盖 面 太 窄, 标 准 太 低, 农 村 居 民 收 入 评 定 难, 低 保 对 象 的 确 定 有 待 规 范, 工 作 条 件 滞 后, 尤 其 是 缺 乏 专 业 [] [] 的 低 保 工 作 人 员, 低 保 演 变 为 乡 村 治 理 的 手 段, 低 [4] 保 运 行 中 公 平 正 义 缺 失, 农 村 低 保 制 度 伦 理 失 范 现 [5] [6] 象 比 较 严 重, 存 在 人 情 低 保 等 问 题 针 对 这 些 问 题, 许 多 学 者 从 不 同 的 角 度 提 出 对 策 建 议, 如 低 保 标 准 要 水 涨 船 高, 科 学 界 定 保 障 对 象, 加 大 资 金 扶 持 力 [7] 度, 拓 宽 低 保 资 金 筹 资 渠 道, 强 化 农 村 最 低 生 活 保 障 [8] 制 度 的 有 效 监 管 等 而 村 委 会 作 为 落 实 农 村 低 保 政 策 的 最 基 层 执 行 者, 对 低 保 政 策 的 有 效 执 行 起 着 最 直 接 的 影 响, 但 它 的 却 没 有 引 起 学 术 界 的 高 度 重 视 鉴 于 此, 笔 者 选 择 了 甘 肃 省 渭 源 县 农 村 低 保 政 策 实 施 最 早 的 五 竹 镇 作 为 实 证 调 查 的 对 象, 该 乡 镇 共 有 7 个 行 政 村, 总 户 数 为 418 户, 总 人 口 1400 人 在 此 基 础 上, 笔 者 通 过 SWOT 定 性 和 定 量 分 析, 以 期 全 面 系 统 客 观 地 认 识 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 所 特 有 的 优 势 (Strength) 劣 势 (Weakness) 机 会 (Opportunity) 和 威 胁 (Threat), 并 据 此 来 探 讨 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 [9] 的 前 景 与 战 略 选 择 1 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 SWOT 定 性 分 析 1.1 优 势 (Strength) 分 析 村 委 会 本 土 化 较 强 村 委 会 在 第 九 届 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 五 次 会 议 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 ( 以 下 简 称 村 组 法 ) 中 被 界 定 为 村 民 自 我 管 理 自 我 教 育 自 我 服 务 的 基 层 群 众 性 自 治 组 织 由 此 可 知, 村 委 会 是 村 民 自 发 组 织 建 立 起 来 的 群 众 性 组 织, 在 管 理 村 务 的 过 程 中 村 委 会 已 将 农 村 特 有 的 惯 习 成 熟 地 融 入 到 了 自 己 的 理 念 和 行 动 之 中 村 委 会 相 比 社 会 工 作 人 才 而 言 本 土 化 就 更 加 明 显, 所 以 在 落 实 农 村 低 保 工 作 的 过 程 中, 可 以 充 分 地 利 用 中 国 的 国 情 和 历 史 文 化 背 景, 把 本 土 的 实 践 经 验 充 分 地 运 用 到 工 作 实 践 中, 以 便 更 有 效 地 开 展 农 村 低 保 工 作 1.1. 村 委 会 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 Bourdieu 认 为, 现 代 社 会 中 的 社 会 世 界 是 由 大 量 具 有 相 对 自 主 性 的 社 会 小 世 界 构 成, 这 些 社 会 小 世 界 事 实 上 就 是 一 个 一 个 的 场 域, 有 着 其 自 身 特 有 的 逻 辑 和 必 然 性, 各 个 场 [10] 域 都 有 着 各 自 的 规 则 因 此, 可 以 把 农 村 社 会 界 定 为 一 个 特 殊 的 场 域, 在 这 个 特 殊 场 域 内 长 期 存 在 的 各 种 惯 习 影 响 着 村 民 的 日 常 生 活, 进 而 影 响 着 国 家 政 策 在 整 个 农 村 社 会 的 运 作, 而 村 委 会 作 为 村 庄 的 核 心 和 领 导 者, 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 1.1. 村 委 会 管 理 村 庄 的 实 践 经 验 丰 富 第 六 届 全 国 人 大 常 委 会 第 次 会 议 通 过 的 村 民 委 员 会 组 织 法 中 对 村 民 委 员 会 的 性 质 设 置 职 能 工 作 原 则 等 都 作 出 了 具 体 规 定 根 据 规 定, 村 委 会 主 要 履 行 以 下 职 能 : 为 本 村 的 生 产 提 供 管 理 和 服 务 ; 办 理 本 村 的 公 共 福 利 事 业, 管 理 村 组 的 公 共 财 产 和 其 他 资 源 ; 向 人 民 政 府 反 映 本 村 村 民 的 意 见 要 求 和 提 出 建 议 ; 协 [11] 助 乡 镇 政 府 开 展 地 方 工 作 等 通 过 长 期 的 管 理 实 践 和 经 验 积 累, 村 委 会 日 渐 成 熟 和 完 善, 使 其 能 够 胜 任 农 村 低 保 政 策 的 落 实 工 作, 较 为 妥 善 地 处 理 各 种 困 难 村 委 会 对 村 庄 信 息 具 有 垄 断 权 信 息 是 政 策 执 行 必 需 的 条 件 作 为 土 生 土 长 的 本 地 人, 村 委 会 对 村 庄 的 熟 悉 和 了 解 程 度 远 比 其 他 农 村 低 保 政 策 执 行 主 体 要 有 优 势 的 多 在 农 村 低 保 政 策 落 实 中, 由 于 镇 政 府 民 政 站 的 人 力 财 力 有 限 而 无 法 对 分 散 且 流 动 的 农 村 人 口 的 真 实 情 况 进 行 大 规 模 的 挨 户 调 查, 而 村 委 会 凭 借 对 地 方 性 知 识 的 垄 断 拥 有 绝 对 的 信 息 优 势 必 然 成 为 民 [1] 政 部 门 的 现 实 选 择 1. 劣 势 (Weakness) 分 析 1..1 村 委 会 专 业 价 值 理 念 模 糊 农 村 低 保 政 策 落 实 效 果 看 似 取 决 于 具 体 制 度 安 排 与 政 策 实 践, 事 实 上 却 深 受 理 念 和 价 值 偏 好 的 影 响 与 制 约 村 委 会 受 中 国 传 统 思 想 的 束 缚, 施 恩 同 情 怜 恤 等 价 值 理 念 根 深 蒂 固, 造 成 其 观 念 的 扭 曲 异 化 村 委 会 在 落 实 低 保 工 作 中, 主 观 上 认 为 低 保 就 是 对 穷 人 的 一 种 施 舍 和 恩 赐, 加 上 受 官 本 位 思 想 潜 移 默 化 的 影 响, 不 自 觉 地 把 自 己 的 角 色 定 位 为 拯 救 者, 处 于 居 高 临 下 的 姿 态, 相 反 的, 被 救 助 者 则 处 于 感 恩 和 被 裹 挟 的 状 态 村 委 会 与 社 会 工 作 人 才 相 比, 缺 乏 助 人 自 助 人 在 情 境 中 等 专 业 价 值 观 念 的 指 导 和 熏 陶, 对 应 的 尊 重 与 同 理 接 纳 与 关 怀 等 价 值 观 也 就 对 其 起 [1] 不 到 潜 移 默 化 的 作 用, 更 不 用 说 村 委 会 把 这 种 专 业 价 值 理 念 内 化 为 自 己 的 价 值 观, 并 以 此 来 引 导 自 己 的 行 为 活 动 1.. 村 委 会 专 业 素 质 和 工 作 方 法 落 后 村 委 会 成 员 都 是 通 过 村 民 选 举 产 生 的, 他 们 没 有 接 受 过 专 业 的 培 训 和 教 育, 对 相 关 专 业 知 识 和 技 能 知 之 甚 少, 在 具 体 落 实 农 村 低 保 政 策 中, 只 能 靠 自 己 的 感 性 经 验 开 展 工 作, 在 面 对 各 种 困 难 和 利 益 纠 纷, 村 委 会 没 能 力 提 供 专 业 指 导 和 有 效 的 解 决 方 案 根 据 7 个 行 政 村 8 名 村 委 会 成 员 的 实 地 调 查 发 现, 村 委 会 成 员 中 中 年 人 的 比 重 占 到

3 60 中 国 农 学 通 报 %, 而 青 年 人 的 比 重 只 占 到 4.%; 在 文 化 程 度 方 面, 村 委 会 成 员 中 初 中 文 化 程 度 的 所 占 比 例 最 高, 占 到 55.%, 而 大 专 及 以 上 学 历 仅 仅 占 7.8%( 表 ); 根 据 村 委 会 受 培 训 据 情 况 的 调 查, 有 68.4% 的 村 委 会 成 员 没 有 接 受 过 专 业 知 识 和 技 能 的 培 训 ( 表 ) 从 调 查 数 据 可 看 出 村 委 会 队 伍 缺 乏 新 鲜 血 液 的 注 入, 文 化 程 度 和 专 业 素 质 有 待 提 高 另 外, 村 委 会 根 据 自 身 和 村 庄 的 现 实 境 况, 在 落 实 低 保 工 作 中 有 意 识 地 形 成 了 一 套 自 己 的 工 作 模 式, 这 些 工 作 模 式 往 往 比 较 随 意 和 灵 活, 缺 乏 完 整 科 学 的 操 作 程 序, 工 作 方 法 也 比 较 落 后 表 1 村 委 会 成 员 年 龄 调 查 情 况 年 龄 18~5 岁 ~5 岁 ~45 岁 ~55 岁 数 据 来 源 : 笔 者 014 年 问 卷 调 查 数 据 整 理 表 村 委 会 成 员 文 化 程 度 调 查 情 况 文 化 程 度 小 学 初 中 高 中 大 专 及 以 上 数 据 来 源 : 笔 者 014 年 问 卷 调 查 数 据 整 理 1. 机 会 (Opportunity) 分 析 1..1 国 家 政 策 向 农 村 倾 斜 为 村 委 会 提 供 了 有 利 契 机 相 较 城 市 化 建 设 进 度, 三 农 问 题 严 重 滞 后, 国 家 为 了 社 会 稳 定 和 和 谐 社 会 的 构 建, 不 得 不 调 整 国 家 政 策 发 展 计 划, 有 意 识 将 政 策 向 农 村 倾 斜, 加 上 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 要 求, 三 农 问 题 必 将 获 得 国 家 和 社 会 的 全 力 支 持 而 农 村 最 低 生 活 保 障 政 策 的 实 行 就 是 中 国 全 面 建 设 和 谐 社 会 和 新 农 村 的 重 大 举 措, 自 007 年 全 面 实 施 以 后, 国 家 已 经 投 入 了 相 对 比 例 的 资 金 支 持, 已 取 [14] 得 了 明 显 的 成 绩 而 村 委 会 作 为 村 庄 的 直 接 管 理 者 则 享 有 充 分 条 件, 利 用 政 策 契 机 可 以 为 村 庄 谋 更 多 的 幸 福 1.. 基 层 组 织 工 作 人 员 不 足 使 其 被 赋 予 了 代 理 权 农 村 低 保 政 策 是 由 国 家 提 供 的 一 种 乡 村 公 共 品, 由 于 其 所 属 主 体 与 管 理 主 体 的 不 一 致 性, 在 其 运 行 中 存 在 着 复 杂 的 委 托 代 理 关 系 : 包 括 人 民 团 体 政 府 民 政 部 门 乡 镇 政 府 村 委 会 在 农 村 低 保 工 作 具 体 落 实 中, 这 种 多 重 的 委 托 代 理 关 系, 主 要 演 变 为 乡 镇 级 民 [15] 政 站 与 村 委 会 之 间 的 委 托 代 理 关 系 目 前, 鉴 于 基 层 组 织 工 作 人 员 严 重 不 足 的 现 实 情 况 和 村 委 会 拥 有 地 方 性 知 识 的 相 对 优 势, 村 委 会 被 大 部 分 乡 镇 级 民 政 部 门 选 择 委 托 成 为 代 理 人 村 委 会 在 这 一 工 作 中 承 担 着 政 策 信 息 传 达 申 请 受 理 家 计 调 查 民 主 评 议 张 榜 公 布 和 资 金 发 放 等 各 个 程 序 中 的 大 量 工 作, 发 挥 着 举 足 轻 重 的 作 用 实 质 上 村 委 会 拥 有 低 保 对 象 圈 定 的 重 [16] 大 决 策 权 1.. 村 民 自 治 理 念 逐 步 加 强 村 民 自 治, 是 指 在 村 庄 治 理 中, 农 民 群 众 可 以 自 己 管 理 自 己, 依 法 行 使 自 己 所 享 有 的 民 主 权 利 和 履 行 自 己 应 尽 的 义 务, 以 保 证 村 庄 能 够 顺 利 运 转 随 着 社 会 的 不 断 进 步 和 民 主 程 度 的 加 深, 广 大 人 民 群 众 的 权 利 意 识 逐 步 提 高, 致 使 农 民 参 与 [17] 村 庄 治 理 的 热 情 高 涨, 自 治 理 念 也 随 之 深 入 人 心 这 种 自 发 治 理 村 庄 的 环 境 氛 围 为 村 委 会 顺 利 开 展 工 作 提 供 了 群 众 基 础 和 理 念 支 撑, 使 其 可 以 充 分 依 靠 农 民 表 村 委 会 成 员 是 否 受 过 专 门 知 识 和 技 能 培 训 的 调 查 情 况 是 否 受 过 专 门 知 识 和 技 能 培 训 是 否 数 据 来 源 : 笔 者 014 年 问 卷 调 查 数 据 整 理 群 众 的 力 量 有 效 治 理 村 庄 1.4 威 胁 (Threat) 分 析 工 作 报 酬 比 较 低 廉 工 资 低 工 作 经 费 不 足 导 致 村 委 会 成 员 对 工 作 的 热 情 度 降 低 马 斯 洛 需 求 层 次 理 论 中 第 二 层 次 是 安 全 上 的 需 要, 包 括 资 源 所 有 性 财 产 所 有 性 工 作 职 位 保 障 等 方 面 因 为 村 委 会 的 性 质 属 于 基 层 自 治 组 织, 不 在 政 府 的 行 政 序 列 之 内, 因 而 村 委 会 成 员 不 能 享 受 国 家 公 务 员 待 遇, 他 们 工 资 收 入 普 遍 较 低, 村 委 会 成 员 的 工 资 为 6000 元 /a, 工 作 经 费 仅 为 000 元 /a, 而 工 作 量 却 很 大, 工 作 任 务 投 入 与 工 资 收 入

4 不 成 比 例 而 且 村 委 会 成 员 和 其 他 村 民 一 样 要 挣 钱 养 家 糊 口, 在 这 种 经 济 上 没 有 得 到 保 障 的 情 况 下 村 委 会 成 员 要 全 身 心 投 入 工 作 是 不 现 实 的, 所 以 村 委 会 有 追 求 资 源 所 有 性 和 财 产 所 有 性 的 需 求, 致 使 他 们 对 农 村 低 保 政 策 产 生 严 重 的 福 利 依 赖 心 理, 同 时 在 协 助 驻 村 干 部 的 过 程 中 有 些 力 不 从 心, 进 而 本 能 地 寻 求 其 他 获 利 渠 道, 其 结 果 必 然 是 关 系 保 人 情 保 权 利 保 的 普 遍 存 在 1.4. 社 会 工 作 人 才 的 介 入 鉴 于 社 会 工 作 人 才 的 专 业 性, 基 层 政 府 逐 渐 将 其 引 入 到 农 村 社 会 治 理 之 中 社 会 工 作 人 才 介 入 农 村 低 保 工 作 之 后, 一 方 面 可 以 缓 解 就 业 压 力 和 基 层 人 员 不 足 的 问 题 ; 另 一 方 面 社 会 工 作 者 都 受 过 严 格 的 专 业 训 练, 他 们 掌 握 了 必 要 的 专 业 知 识 和 相 关 技 能, 可 以 在 低 保 工 作 中 有 针 对 性 地 开 展 困 难 救 助 矛 盾 调 处 权 益 维 护 心 理 辅 导 行 为 矫 治 等 服 务 社 会 工 作 人 才 的 这 些 优 势 都 对 村 委 会 构 成 了 一 定 的 威 胁 和 压 力, 对 他 们 落 实 农 村 低 保 工 作 的 治 理 模 式 和 理 念 造 成 了 一 定 的 冲 击 1.4. 农 民 小 农 意 识 的 存 在 作 为 政 策 执 行 活 动 的 参 与 者 之 一, 政 策 目 标 群 体 对 政 策 顺 从 接 受 的 程 度 对 于 政 策 能 否 有 效 地 执 行 具 有 决 定 性 的 影 响 因 为 目 标 群 体 可 以 通 过 对 政 策 执 行 施 加 影 响 使 政 策 执 行 主 体 的 政 策 执 行 行 为 出 现 偏 差, 从 而 使 政 策 执 行 不 力 [18] 农 村 低 保 政 策 的 目 标 对 象 是 农 民 群 体, 由 于 受 传 统 小 农 意 识 的 影 响, 加 上 自 身 文 化 水 平 和 传 统 思 想 的 束 缚, 部 分 农 民 对 农 村 低 保 政 策 存 有 误 解, 甚 至 心 怀 抵 触 在 农 村 低 保 的 执 行 过 程 中, 不 可 避 免 地 出 现 一 些 农 民 为 自 身 利 益, 隐 瞒 其 真 实 收 入, 使 村 委 会 和 驻 村 干 部 无 法 真 实 地 判 断, 导 致 骗 保 现 象 的 发 生 笔 者 的 问 卷 数 据 统 计 显 示, 在 7 个 被 调 查 的 村 民 中,1.1% 的 被 访 者 属 于 文 盲 或 半 文 盲,4.7% 的 被 访 者 只 有 小 学 文 化 程 度 ( 表 4), 这 说 明 农 民 的 文 化 程 度 还 是 比 较 低 的 在 问 及 达 到 低 保 标 准 时 的 退 出 意 愿 时, 有 50.7% 的 被 访 者 选 择 了 不 愿 意 ( 表 5), 由 此 可 以 看 出 农 民 自 私 狭 隘 的 一 面 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 SWOT 定 量 分 析 针 对 以 上 所 列 的 重 要, 在 前 人 研 究 基 础 上, 笔 者 结 合 目 前 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 实 际 运 行 情 况 本 土 较 强 化 梁 小 云 等 : 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 政 策 中 的 优 劣 势 及 战 略 选 择 61 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 表 6 优 势 给 出 一 个 分 值 和, 对 优 势 和 劣 势 机 会 和 威 胁 进 行 定 量 加 权 计 算 其 中 得 分 是 根 据 村 委 会 对 各 关 键 的 有 效 反 应 程 度 进 行 评 定 的, 取 值 为 1~4 分, 依 次 代 表 反 应 轻 度 敏 感 敏 感 较 敏 感 及 极 敏 感 ; 给 每 个 以 权 重, 其 数 值 范 围 为 0.0~1.0,0.0 代 表 不 重 要, 1.0 代 表 非 常 重 要, 优 势 和 劣 势 机 遇 和 挑 战 的 权 重 之 和 均 为 1 计 算 见 公 式 (1) 得 分 总 分 = (1) 计 算 结 果 见 表 6~9 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 内 部 优 势 得 分 是.1, 内 部 劣 势 得 分 是.5, 说 明 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 优 势 高 于 劣 势 外 部 机 遇 得 分 是.9, 外 部 挑 战 得 分 是.0, 由 此 可 知, 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 面 临 的 外 部 条 件 的 机 遇 远 大 于 挑 战, 即 村 委 会 能 有 效 地 利 用 现 有 的 机 遇 并 将 外 部 挑 战 的 潜 在 不 利 影 响 降 至 最 小 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 SWOT 模 型 优 化 及 战 略 选 择.1 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 SWOT 分 析 矩 阵 的 构 建 将 以 上 各 优 势 (S) 劣 势 (W) 机 会 (O) 威 胁 (T) 在 表 中 罗 列, 形 成 SWOT 分 析 矩 阵, 通 过 内 部 外 部 要 素 的.1 文 化 程 度 文 盲 或 半 文 盲 小 学 初 中 高 中 退 出 意 愿 愿 意 不 愿 意 管 理 村 庄 实 践 经 验 丰 富 0.6 表 4 低 保 申 请 者 文 化 程 度 情 况 数 据 来 源 : 根 据 014 年 问 卷 调 查 数 据 整 理 对 村 庄 信 息 具 有 垄 断 权 表 5 低 保 申 请 者 在 达 到 低 保 标 准 时 的 退 出 意 愿 情 况 数 据 来 源 : 根 据 014 年 问 卷 调 查 数 据 整 理 49.

5 6 中 国 农 学 通 报 表 7 劣 势 专 业 价 值 理 念 模 糊 专 业 素 质 较 低 在 落 实 低 保 工 作 中 的 工 作 方 法 落 后 表 8 机 会 国 家 政 策 向 农 村 倾 斜 为 村 委 会 提 供 了 有 利 契 机 基 层 组 织 工 作 人 员 不 足 使 其 被 赋 予 了 代 理 权 村 庄 自 治 理 念 深 入 人 心 表 9 威 胁 工 作 报 酬 比 较 低 廉 社 会 工 作 人 才 的 介 入 农 民 小 农 意 识 的 存 在 分 析 组 合, 可 以 得 出 4 组 战 略 组 合, 即 S-O W-O S-T W-T 战 略 ( 见 表 10). 村 委 会 SWOT 矩 阵 的 分 析 通 过 优 势 劣 势 机 会 威 胁 分 析, 将 SWOT 中 的 4 组 策 略 组 合 分 别 命 名 为 : 增 长 型 (S-O) 多 元 化 型 (S-T) 扭 转 型 (W-O) 防 御 型 (W-T) 战 略 鉴 于 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 实 际 情 况, 制 定 切 实 可 行 的 发 展 对 策, 不 是 单 纯 依 靠 哪 一 种 策 略, 选 择 哪 一 种 策 略, 而 是 要 依 据 各 要 素 之 间 的 匹 配 和 组 合, 从 不 同 的 组 合 策 略 中 找 出 对 村 委 会 影 响 最 大 的 要 素, 进 而 加 以 利 用 和 规 避, 使 村 表 10 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 SWOT 分 析 矩 阵 机 会 国 家 政 策 向 农 村 倾 斜 为 村 委 会 提 供 了 有 利 契 机 基 层 组 织 工 作 人 员 不 足 使 其 被 赋 予 了 代 理 权 村 庄 自 治 理 念 深 入 人 心 威 胁 工 作 报 酬 比 较 低 廉 社 会 工 作 人 才 的 介 入 农 民 小 农 意 识 的 存 在 优 势 村 委 会 的 本 土 化 较 强 村 委 会 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 村 委 会 管 理 村 庄 的 实 践 经 验 丰 富 村 委 会 对 村 庄 信 息 具 有 垄 断 权 S-O 战 略 ( 增 长 型 ) 加 大 扶 持 力 度, 强 化 村 委 会 的 地 位 充 分 调 动 农 民 群 众 的 力 量 协 助 自 己 搞 好 工 作 合 理 利 用 自 己 的 职 权 为 百 姓 谋 幸 福 S-T 战 略 ( 多 元 型 ) 提 高 工 作 报 酬 以 期 对 其 形 成 经 济 约 束 和 激 励 增 强 村 委 会 的 专 业 性 使 其 具 有 不 可 替 代 性 充 分 利 用 村 庄 的 场 域 优 势 合 理 融 入 社 会 工 作 人 才 劣 势 村 委 会 专 业 价 值 理 念 模 糊 村 委 会 专 业 素 质 较 低 村 委 会 在 落 实 低 保 工 作 中 的 工 作 方 法 落 后 W-O 战 略 ( 扭 转 型 ) 提 高 村 委 会 专 业 价 值 理 念 利 用 扶 持 力 度, 培 训 村 委 会 成 员 的 专 业 素 质 强 化 村 民 的 监 督 权, 使 其 工 作 方 法 正 规 合 理 化 W-T 战 略 ( 防 御 型 ) 提 升 自 身 的 专 业 修 养, 抵 御 同 行 的 挤 压 完 善 村 委 会 的 运 行 方 式 提 高 农 民 的 思 想 觉 悟 和 文 化 水 平

6 梁 小 云 等 : 村 委 会 在 落 实 农 村 低 保 政 策 中 的 优 劣 势 及 战 略 选 择 6 委 会 能 够 又 好 又 快 地 落 实 低 保 工 作. 优 化 模 型 组 合 及 战 略 选 择..1 S-O 战 略 ( 增 长 型 ) 因 为 村 委 会 是 一 个 本 土 化 的 群 众 性 自 治 组 织, 在 落 实 农 村 低 保 工 作 的 过 程 中, 可 以 充 分 地 利 用 村 委 会 的 场 域 优 势 和 在 管 理 村 庄 过 程 中 积 累 起 来 的 宝 贵 实 践 经 验, 结 合 中 国 的 国 情 和 历 史 文 化 背 景, 把 本 土 的 实 践 经 验 充 分 地 运 用 到 工 作 实 践 中, 以 期 更 有 效 地 开 展 农 村 低 保 工 作 近 年 来 国 家 和 社 会 对 农 村 的 大 力 扶 持 为 村 委 会 治 理 村 庄 提 供 了 有 利 的 时 机, 基 层 政 府 要 强 化 和 巩 固 村 委 会 在 协 助 其 工 作 中 的 作 用 和 地 位 随 着 村 民 自 治 理 念 的 深 入 人 心, 公 民 权 利 意 识 逐 渐 增 强, 对 村 庄 治 理 的 参 与 热 情 也 很 高 昂, 所 以 作 为 村 委 会 成 员, 要 充 分 调 动 农 民 群 众 的 力 量, 知 道 农 民 群 众 才 是 村 庄 的 主 人, 要 想 搞 好 村 庄 的 建 设, 就 必 须 同 他 们 团 结 起 来, 共 同 努 力, 建 设 出 美 丽 的 村 庄 另 外, 作 为 基 层 政 府 的 代 理 人, 就 理 应 同 委 托 人 的 利 益 保 持 一 致, 始 终 代 表 广 大 人 民 的 利 益 需 求, 时 时 刻 刻 要 为 人 民 谋 幸 福 从 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 优 势 和 具 有 的 发 展 良 好 机 会 来 看, 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 首 先 要 以 增 长 型 战 略 为 首 选, 从 加 大 国 家 政 策 扶 持 力 度 强 化 村 委 会 的 地 位 充 分 调 动 农 民 群 众 的 力 量 协 助 村 委 会 搞 好 村 庄 治 理 工 作 合 理 利 用 自 己 的 职 权 为 百 姓 谋 幸 福 等 方 面 进 行 着 手 操 作.. W-O 战 略 ( 扭 转 型 ) 随 着 文 化 水 平 的 提 高 与 人 们 认 知 观 念 的 提 升, 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 需 要 克 服 发 展 劣 势, 借 助 各 种 机 遇 与 政 策 走 扭 转 型 (W-O) 战 略 决 策 道 路 村 委 会 在 落 实 低 保 政 策 的 过 程 中, 面 临 着 专 业 价 值 理 念 的 模 糊 专 业 素 质 较 低 和 工 作 方 法 落 后 等 劣 势, 这 些 不 足 制 约 和 影 响 着 村 委 会 顺 利 落 实 低 保 工 作 要 规 避 这 些 劣 势, 就 必 须 借 助 各 种 机 会 首 先, 借 助 基 层 政 府 对 村 委 会 的 依 赖, 要 求 基 层 政 府 对 其 进 行 专 门 知 识 和 技 能 的 培 训, 使 其 掌 握 一 定 的 工 作 方 法, 在 处 理 村 务 方 面, 能 够 更 加 成 熟 和 专 业 其 次, 基 层 政 府 要 对 村 委 会 成 员 进 行 定 期 的 思 想 教 育, 提 高 他 们 的 思 想 觉 悟 和 职 业 道 德 感, 将 助 人 自 助 人 在 情 境 中 等 专 业 价 值 观 念 对 他 们 进 行 渗 透, 使 他 们 自 觉 用 尊 重 与 同 理 接 纳 与 关 怀 的 价 值 观 来 引 导 自 己 的 行 为 活 动 最 后, 通 过 提 高 村 民 的 权 力 意 识, 强 化 村 民 的 监 督 权, 对 村 委 会 的 行 为 进 行 有 力 的 监 督, 使 村 委 会 治 理 村 庄 的 工 作 方 式 能 够 合 理 化 科 学 化, 能 够 避 免 村 委 会 的 行 为 出 现 偏 差.. W-T 战 略 ( 防 御 型 ) 从 村 委 会 落 实 农 村 低 保 工 作 的 劣 势 和 威 胁 来 看, 村 委 会 所 面 临 的 形 势 依 然 相 当 严 峻 首 先, 由 于 没 有 受 过 专 业 知 识 和 技 能 的 培 训, 导 致 村 委 会 在 具 体 落 实 农 村 低 保 政 策 和 管 理 村 务 的 活 动 中 缺 乏 专 业 的 工 作 方 式 方 法, 加 上 专 业 素 质 普 遍 较 低, 容 易 出 现 行 为 失 范 的 现 象 其 次, 与 工 作 量 相 比, 村 委 会 成 员 的 工 作 报 酬 偏 低, 严 重 影 响 了 他 们 的 工 作 积 极 性, 加 之 农 村 公 共 资 源 的 稀 缺, 促 使 他 们 将 农 村 低 保 政 策 演 变 为 治 理 和 维 护 村 庄 和 谐 的 工 具 和 手 段, 严 重 违 背 了 这 项 政 策 实 施 的 初 衷, 造 成 了 社 会 的 不 公, 不 利 于 社 [19] 会 主 义 和 谐 社 会 的 构 建 和 新 农 村 建 设 另 外, 社 会 工 作 人 才 的 介 入, 对 村 委 会 的 统 治 地 位 构 成 了 一 定 的 威 胁, 比 如 说 对 工 作 方 式 方 法 的 挑 战, 对 治 理 理 念 的 冲 击 等 最 后, 农 民 小 农 意 识 的 存 在, 对 村 委 会 真 实 了 解 农 民 的 实 际 情 况 造 成 了 一 定 的 困 难, 村 委 会 常 常 被 农 民 提 供 的 假 象 所 蒙 蔽 以 至 于 做 出 错 误 的 判 断, 直 接 影 响 低 保 工 作 的 开 展 村 委 会 根 据 自 身 的 局 限 性 和 外 部 的 挑 战, 应 着 力 从 提 升 自 身 的 专 业 修 养 以 抵 御 同 行 的 挤 压, 完 善 村 委 会 的 运 行 方 式 和 提 高 农 民 的 思 想 觉 悟 及 文 化 水 平 等 方 面 加 强 防 御 战 略 的 建 设, 增 强 抗 风 险 能 力..4 S-T 战 略 ( 多 元 化 型 ) 村 委 会 作 为 本 土 化 组 织 具 有 良 好 的 社 会 基 础, 无 论 是 国 家 社 会 各 级 政 府, 还 是 各 个 村 庄 都 将 大 力 支 持 村 委 会 凭 借 自 身 本 土 化 较 强 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 管 理 村 庄 的 实 践 经 验 丰 富 和 对 村 庄 信 息 具 有 垄 断 权 等 优 势, 对 工 作 报 酬 比 较 低 廉 社 会 工 作 人 才 的 介 入 和 农 民 小 农 意 识 存 在 的 威 胁 能 够 勇 敢 面 对, 积 极 调 整 这 就 需 要 村 委 会 调 整 战 略 规 划, 更 新 管 理 方 式, 走 多 种 治 理 型 (S-T) 战 略 的 发 展 道 路 首 先, 提 高 工 作 报 酬 以 期 对 村 委 会 形 成 经 济 约 束 和 激 励 必 须 满 足 村 委 会 成 员 的 生 理 需 要, 让 他 们 无 生 活 之 忧, 在 此 基 础 上 利 用 经 济 手 段 来 激 励 和 调 动 他 们 的 工 作 积 极 性, 让 他 们 在 经 济 上 有 安 全 感 但 不 能 把 经 济 物 质 的 刺 激 当 成 唯 一 的 激 励 手 段, 还 应 注 重 精 神 方 面 的 奖 励, 包 括 荣 誉 地 位 等 方 面 同 时, 安 排 专 门 的 农 村 低 保 工 作 经 费, 有 了 这 笔 专 项 工 作 经 费, 民 政 部 门 就 可 以 委 托 村 委 会 代 办 农 村 低 保 业 务, 这 在 一 定 程 度 上 规 避 了 村 委 会 因 经 费 不 足 而 滥 用 低 保 的 机 会, 起 到 了 经 济 激 励 和 约 束 的 作 用 其 次, 通 过 专 门 培 训, 增 强 村 委 会 的 专 业 性 使 其 具 有 不 可 替 代 性 最 后, 充 分 [0] 利 用 村 庄 的 场 域 优 势, 合 理 融 入 社 会 工 作 人 才 通 过 让 社 会 工 作 人 才 介 入 农 村 低 保 工 作, 一 方 面 可 以 缓 解 就 业 压 力 和 基 层 人 员 不 足 的 问 题 ; 另 一 方 面, 村 委 会 可 以 向 其 学 习 专 业 的 知 识 和 工 作 技 能, 通 过 长 时 间 的 潜 移 默 化, 村 委 会 一 定 会 变 得 更 加 完 善 和 成 熟 4 结 论 与 启 示 对 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 进 行 基 于 案 例 的

7 64 中 国 农 学 通 报 SWOT 定 性 和 定 量 分 析, 结 果 表 明 : 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 具 有 本 土 化 强 具 有 得 天 独 厚 的 场 域 优 势 管 理 村 庄 的 实 践 经 验 丰 富 和 对 村 庄 信 息 具 有 垄 断 权 等 内 部 优 势 同 时 村 委 会 存 在 专 业 价 值 理 念 模 糊 专 业 素 质 较 低 和 落 实 低 保 工 作 的 工 作 方 法 落 后 等 内 部 劣 势 外 部 条 件 方 面, 国 家 政 策 向 农 村 倾 斜 为 村 委 会 提 供 了 有 利 契 机 基 层 组 织 工 作 人 员 不 足 使 其 被 赋 予 了 代 理 权, 村 庄 自 治 理 念 深 入 人 心 等 给 村 委 会 的 发 展 带 来 了 机 会 另 外, 村 委 会 也 存 在 工 作 报 酬 比 较 低 廉 社 会 工 作 人 才 的 介 入 和 农 民 小 农 意 识 的 存 在 等 外 部 威 胁 和 挑 战 鉴 于 此, 相 比 其 他 代 理 人, 村 委 会 落 实 农 村 低 保 政 策 的 内 部 优 势 与 外 部 机 会 显 著, 故 需 以 增 长 型 战 略 为 发 展 的 主 攻 方 向, 扭 转 型 战 略 与 防 御 型 战 略 为 辅, 多 元 化 型 战 略 共 促 发 展 参 考 文 献 [1] 张 润 君, 刘 红 旭. 甘 肃 农 村 低 保 中 存 在 的 问 题 及 其 路 径 选 择 [J]. 湖 南 农 业 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版,007,8(6):49-5. [] 齐 丽 平. 农 村 低 保 政 策 实 施 中 的 困 境 与 出 路 以 安 徽 省 池 州 市 九 华 乡 为 例 [J]. 安 徽 农 业 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版,009,18():0-1. [] 刘 涛. 农 村 低 保 : 新 式 乡 村 治 理 手 段 [J]. 四 川 行 政 学 院 学 报,008(4): [4] 方 菲. 农 村 低 保 制 度 的 公 平 正 义 问 题 探 讨 [J]. 求 实,01(1):90-9. [5] 方 菲, 李 华 燊. 农 村 低 保 制 度 的 伦 理 失 范 及 其 矫 治 探 讨 [J]. 求 实, 010(8):89. [6] 刘 锴. 农 村 低 保 中 的 人 情 低 保 现 象 研 究 [J]. 西 南 农 业 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版,01,11(5):9-. [7] 肖 云, 孙 晓 锦. 现 行 农 村 低 保 标 准 实 施 中 的 难 点 及 对 策 研 究 以 980 份 城 镇 民 政 工 作 人 员 和 577 份 农 民 问 卷 为 例 [J]. 人 口 与 经 济, 009(): [8] 张 京, 庞 引 巧. 完 善 农 村 低 保 制 度 的 对 策 以 河 北 省 为 例 [J]. 人 民 论 坛,010():145. [9] 楼 栋, 陈 鹏, 于 雷. 专 业 合 作 基 础 上 发 展 资 金 互 助 的 SWOT 分 析 及 其 战 略 选 择 [J]. 西 北 农 林 科 技 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版,011,11(1): 5-6. [10] Bourdieu P. Distinction: A Social Critique of the Judgment of Taste [M]. Cambridge: Harvard University Press, 1979:87. [11] 朱 梅. 农 村 低 保 中 村 委 会 道 德 风 险 的 成 因 及 规 避 策 略 [J]. 农 村 经 济,011(5): [1] 袁 松. 基 层 组 织 的 信 息 垄 断 与 低 保 制 度 在 村 庄 场 域 的 实 践 [J]. 天 津 行 政 学 院 学 报,009(): [1] 董 毅. 刘 同 芗. 郭 健 美. 社 会 工 作 人 才 介 入 农 村 低 保 工 作 的 SWOT 分 析 [J]. 农 业 科 技 管 理,010,9(4):90. [14] 王 三 秀. 可 持 续 生 计 视 角 下 我 国 农 村 低 保 与 扶 贫 开 发 的 有 机 衔 接 [J]. 宁 夏 社 会 科 学,010(4):6-67. [15] 朱 梅. 农 村 低 保 中 村 委 会 道 德 风 险 的 成 因 及 规 避 策 略 [J]. 农 村 经 济,011(5):109. [16] 陈 清 兵, 王 静. 论 村 委 会 在 社 会 保 障 政 策 执 行 中 存 在 的 问 题 与 改 进 [J]. 湖 北 经 济 学 院 学 报,009,6():0-1. [17] 张 玉 洁. 村 民 自 治 背 景 下 新 疆 村 民 对 村 干 部 满 意 度 研 究 [D]. 乌 鲁 木 齐 : 新 疆 农 业 大 学,010: [18] 李 江 远. 我 国 公 共 政 策 执 行 行 为 失 范 研 究 [D]. 长 沙 : 中 共 湖 南 省 委 党 校,01:7. [19] 谢 瑞. 甘 肃 省 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 城 乡 统 筹 发 展 研 究 [D]. 兰 州 : 兰 州 大 学,009:5. [0] 戴 卫 东. 构 建 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 责 任 的 思 考 [J]. 安 徽 师 范 大 学 学 报,006,4(6):6-66.