政府再造的基本精神：小而美或小而能？

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1 管 理 主 義 及 其 省 思 第 1 頁, 共 36 頁 林 鍾 沂 / 張 榮 容 摘 要 一 般 而 言, 一 九 八 年 代 管 理 主 義 的 倡 導 被 視 為 代 表 著 典 範 的 轉 移, 即 從 行 政 的 官 僚 模 型, 轉 變 為 能 夠 與 私 部 門 的 管 理 方 式 並 行 的 公 部 門 管 理 模 式, 這 迫 使 科 層 制 度 不 再 堅 持 中 立 原 則, 而 更 能 回 應 民 眾 需 求, 並 被 期 待 成 為 政 策 企 業 家 基 本 上, 管 理 主 義 包 含 了 三 個 面 向 : 流 程 再 造 賦 權 授 能 和 企 業 家 精 神, 但 亦 可 增 加 績 效 管 理 生 產 力 改 善 等 唯 這 些 觀 念 的 內 涵 如 何, 深 值 探 究 是 以 本 文 的 主 要 目 的, 即 在 針 對 涵 蓋 管 理 主 義 的 上 述 概 念 加 以 逐 一 闡 明 最 後, 針 對 此 一 管 理 風 潮 提 出 若 干 批 評 箇 中 側 重 Shafritz, Russell & Borick 對 於 管 理 主 義 提 出 極 為 智 慧 和 諷 刺 的 批 評 洞 見, 以 饗 讀 者 關 鍵 詞 : 流 程 再 造 賦 權 授 能 政 策 企 業 家 績 效 管 理 全 面 品 質 管 理 1

2 第 2 頁, 共 36 頁 誠 如 休 斯 (Owen E. Hughes) 在 公 共 管 理 與 行 政 (Public Management and Administration) 一 書 中 開 宗 明 義 言 道 : 先 進 國 家 公 部 門 的 管 理, 自 1980 年 代 中 期 開 始 已 有 所 轉 變 了 昔 日 僵 硬 的 層 級 節 制 的 官 僚 公 共 行 政 形 式, 曾 主 宰 著 二 十 世 紀 大 部 分 的 時 間, 如 今 正 轉 變 成 一 種 彈 性 化 且 是 市 場 導 向 的 公 共 管 理 形 式 (Public Management) 這 不 僅 意 指 改 革 內 容 或 管 理 型 態, 發 生 了 某 種 程 度 的 變 化, 而 且 意 味 社 會 上 政 府 的 角 色 以 及 政 府 與 公 民 之 間 的 關 係, 也 已 有 所 改 變 了 傳 統 的 公 共 行 政 在 理 論 上 和 實 務 上 備 受 質 疑, 採 納 新 公 共 管 理 的 內 涵, 象 徵 著 公 部 門 正 浮 現 出 新 的 典 範 ( 林 鍾 沂 林 文 斌 合 譯,2003: 1) 管 理 主 義 (managerialism) 一 詞 並 不 是 一 個 全 新 的 詞 彙 從 前 社 會 學 家 沿 用 管 理 主 義 一 詞, 主 要 是 用 以 表 示 經 濟 及 官 僚 菁 英 管 理 工 業 社 會 的 方 法 如 James Burnham 在 1941 年 所 著 的 管 理 的 革 命 (The managerial Revolution) 一 書 中, 認 為 世 界 將 會 從 資 產 或 中 產 階 級 類 型 的 社 會, 轉 向 管 理 類 型 的 社 會 (from the type of society which we have called capitalist or bourgeois to a type of society we shall call managerial),burnham 在 書 中 更 聲 稱 : 當 大 型 企 業 的 管 理 權, 由 擁 有 者 移 轉 到 專 業 管 理 人 手 中 時, 社 會 中 握 有 掌 控 權 之 階 層 也 應 由 財 富 的 掌 控 者 轉 向 技 術 專 精 者 來 擔 任 ; 於 此 同 時, 同 樣 的 情 況 也 發 生 在 共 產 社 會 中 :1957 年 吉 拉 斯 (Milovan Djilas) 在 其 經 典 著 作 2

3 第 3 頁, 共 36 頁 新 階 級 - 對 共 產 主 義 制 度 的 分 析 (The New Class: An Analysis of The Communist System) 一 書 中 認 為, 共 產 主 義 者 取 得 政 權 後, 並 沒 有 消 滅 階 級, 反 而 建 立 了 一 個 由 政 黨 官 員 全 國 性 企 業 的 管 理 者 以 及 官 僚 所 組 成 的 新 階 級, 他 們 不 但 是 共 產 國 家 中 擁 有 權 勢 的 人, 而 且 使 用 國 家 強 制 性 武 力, 特 別 是 秘 密 警 察 制 度 (secret police) 來 確 保 完 全 的 服 從, 這 種 權 力 也 使 得 他 們 相 較 於 一 般 人 民 擁 有 更 高 的 生 活 水 準 非 但 如 此, 該 階 級 權 力 亦 可 以 世 世 代 代 傳 承 下 去, 讓 後 代 得 以 繼 續 接 受 高 等 教 育 能 夠 輕 易 獲 得 高 聲 望 的 工 作, 以 確 保 後 代 子 孫 和 他 們 一 樣 在 社 會 上 享 有 相 同 的 優 勢 地 位 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:310) 然 而, 自 由 民 主 國 家 隨 著 十 九 世 紀 福 利 國 家 (welfare state) 觀 念 的 興 起, 發 展 至 1980 年 代, 卻 造 成 政 府 功 能 不 斷 擴 張, 進 而 促 使 官 僚 體 制 日 益 膨 脹, 形 成 巨 大 的 財 政 負 荷 ; 在 此 同 時, 政 府 組 織 的 擴 大 並 未 相 對 提 高 行 政 效 率 與 效 能, 相 反 地, 龐 大 的 政 府 官 僚 體 制 日 趨 遲 鈍, 不 僅 認 知 民 意 的 敏 銳 度 降 低, 更 逐 漸 喪 失 對 社 會 需 求 的 回 應 力 對 於 一 個 必 須 定 期 接 受 民 意 考 驗 的 政 府 而 言, 面 對 並 解 決 這 些 危 機 是 鞏 固 其 統 治 正 當 性 地 位 所 無 法 避 免 的 課 題, 各 國 政 府 為 解 決 此 一 困 局, 無 不 積 極 地 尋 求 新 的 管 理 哲 學 和 工 具, 以 作 為 改 造 公 部 門 組 織 和 提 高 政 府 績 效 的 策 略 ( 孫 本 初,2005,65-66) 基 此, 一 項 以 引 進 市 場 機 制 推 動 企 業 行 政 之 理 念 作 為 策 略 的 嶄 新 的 公 部 門 管 理 模 式, 被 冠 3

4 第 4 頁, 共 36 頁 以 不 同 的 稱 號 出 現 在 大 部 分 先 進 國 家 中, 如 管 理 主 義 (managerialism) 新 公 共 管 理 (new public management) 市 場 導 向 的 公 共 行 政 (market-based public administration) 企 業 型 政 府 (entrepreneurial government), 甚 至 具 有 政 治 理 念 色 彩 的 名 稱, 如 新 右 派 (the New Right) 新 治 理 (new governance) 等, 皆 是 企 圖 將 過 去 官 僚 式 權 威 式 作 風 的 公 部 門, 轉 換 成 師 法 企 業, 達 成 效 率 彈 性 回 應 力 及 顧 客 導 向 的 公 共 政 策 及 公 共 行 政 系 統 例 如 在 英 國,1979 年 英 國 保 守 黨 執 政, 柴 契 爾 夫 人 (Margaret Thatcher) 出 任 首 相, 她 上 任 後 強 力 鼓 吹 新 右 派 的 政 治 理 念, 將 公 民 服 務 的 焦 點 放 在 管 理 而 非 政 策, 希 望 建 立 一 個 企 業 化 的 社 會 文 化, 因 此 她 要 求 官 僚 組 織 必 須 提 高 對 顧 客 ( 人 民 ) 需 求 的 回 應 性 柴 契 爾 夫 人 將 管 理 主 義 引 進 公 部 門 採 取 企 業 化 管 理 的 方 式, 使 各 層 級 的 公 共 管 理 者 激 發 其 創 造 性 的 能 力, 在 全 世 界 掀 起 了 一 股 新 浪 潮 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:310) 此 即, 管 理 主 義 被 引 進 公 部 門 之 後, 作 為 改 革 與 提 高 績 效 的 良 方, 同 時 成 為 用 來 迫 使 官 僚 組 織 提 升 對 外 在 顧 客 的 回 應 性 的 工 具, 使 得 今 日 的 公 共 管 理 者 已 經 不 能 再 扮 演 過 去 傳 統 之 中 立 角 色, 他 們 被 期 待 成 為 一 個 政 策 企 業 家 (policy entrepreneurs), 能 夠 為 其 人 民 發 展 發 聲 甚 至 是 推 銷 用 以 解 決 麻 煩 問 題 的 政 策 ; 這 種 管 理 的 新 思 維 亦 要 求 行 政 人 員 採 取 更 積 極 的 作 法, 對 抗 傳 統 官 僚 層 級 所 造 成 的 永 無 止 盡 的 浪 費 欺 瞞 和 濫 用 職 權 的 威 脅 學 者 Shafritz, 4

5 第 5 頁, 共 36 頁 Russell & Borick 表 示, 如 同 1789 年 法 國 大 革 命 時, 戰 士 們 所 高 喊 的 革 命 口 號 自 由 平 等 博 愛 一 般, 現 在 管 理 主 義 倡 導 者 高 舉 著 流 程 再 造 (reengineering) 賦 權 授 能 (empowerment) 企 業 家 精 神 (entrepreneurialism) 的 旗 幟, 將 之 成 為 當 代 推 動 政 府 改 造 的 基 本 訴 求 及 改 革 重 點 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:311) 爰 此, 本 章 將 就 管 理 主 義 引 進 公 部 門 所 實 施 之 管 理 技 術 加 以 敘 述, 除 了 上 述 流 程 再 造 賦 權 授 能 及 企 業 家 精 神 外, 亦 就 績 效 管 理 (performance management) 及 改 善 生 產 力 (productivity improvement) 面 向 加 以 分 析, 最 後 探 討 管 理 主 義 之 挑 戰 與 省 思 壹 流 程 再 造 (reengineering) 組 織 流 程 再 造 工 程 或 稱 為 組 織 重 建 (reorganization), 是 當 代 管 理 的 新 思 維 有 鑑 於 傳 統 官 僚 型 組 織 的 弊 病 應 運 而 生, 藉 流 程 再 造 可 徹 底 改 善 組 織 原 有 人 員 的 心 態, 使 得 成 本 品 質 服 務 和 速 度 等 獲 得 大 幅 的 改 善, 並 可 為 僵 化 的 官 僚 制 度 和 惡 質 的 官 場 文 化, 提 出 根 本 解 決 之 道 究 政 府 再 造 工 程 的 發 展 背 景, 基 本 上 可 歸 納 為 兩 大 因 素 (Hammer & Champy 原 著, 楊 幼 蘭 譯, 1994:39-42): 一 傳 統 官 僚 型 態 組 織 的 弊 病 (1) 缺 乏 全 權 負 責 者, 易 產 生 爭 功 諉 過 的 現 象 5

6 第 6 頁, 共 36 頁 (2) 組 織 成 員 習 慣 於 於 對 內 對 上 負 責, 卻 沒 有 人 對 社 會 對 顧 客 對 人 民 負 責 (3) 官 僚 體 制 要 求 成 員 必 須 依 法 行 政, 遵 守 既 定 的 程 序, 以 致 於 扼 殺 了 組 織 成 員 的 創 新 能 力 (4) 官 僚 體 制 具 有 去 人 性 化 的 性 格, 易 形 成 行 政 人 員 的 單 向 度 思 維 模 式, 無 法 以 統 籌 全 局 的 眼 光 來 從 事 改 革 (5) 傳 統 金 字 塔 型 組 織 無 法 適 應 動 態 的 競 爭 環 境 二 主 導 市 場 走 向 的 力 量, 逐 漸 由 製 造 商 轉 移 到 顧 客 身 上, 亦 即 由 供 給 導 向 轉 變 成 需 求 導 向 流 程 再 造 此 一 概 念 最 早 見 於 哈 默 (Michael Hammer) 於 1990 年 在 哈 佛 商 業 評 論 (Harvard Business Review) 所 發 表 的 流 程 再 造 (Reengineering Work: Don t Automate, Obliterate) 一 文 中 其 定 義 最 常 為 人 所 引 述 的, 則 是 Hamme & Champy 兩 人 1993 年 在 改 造 企 業 (Reengineering the corporation) 一 書 中 將 流 程 再 造 界 定 為 根 本 重 新 思 考, 徹 底 翻 新 作 業 流 程, 以 便 在 現 今 衡 量 績 效 的 關 鍵 上, 如 成 本 品 質 服 務 和 速 度 等, 獲 得 巨 大 的 改 善 此 一 定 義 包 含 了 四 個 關 鍵 字, 說 明 如 下 (Hammer & Champy 原 著, 楊 幼 蘭 譯, 1994:45-50): (1) 根 本 的 (fundamental) 6

7 第 7 頁, 共 36 頁 藉 由 詢 問 最 基 本 的 問 題, 迫 使 人 們 正 視 蘊 含 在 其 工 作 背 後 的 戰 術 規 則 及 假 定 (2) 徹 底 的 (radical) 徹 底 翻 新 流 程 是 指 從 根 本 改 造, 且 另 闢 新 徑 來 完 成 工 作 (3) 巨 大 的 (dramatic) 並 非 和 緩 或 漸 進 (incremental) 的 改 善, 而 是 在 績 效 上 達 成 定 量 的 大 躍 進 (4) 流 程 的 (process) 流 程 是 指 接 受 一 種 或 多 種 投 入 且 創 造 對 顧 客 有 價 值 之 所 有 活 動 之 集 合 根 據 Hammer & Champy 所 言 : 當 有 人 要 求 我 們 給 流 程 再 造 一 個 最 精 簡 的 定 義, 那 便 是 重 新 開 始 (start over) 此 並 非 表 示 緩 慢 地 修 補 已 存 在 的 問 題 或 是 漸 進 性 的 改 變, 讓 組 織 得 以 保 留 基 本 結 構 的 完 整 而 是 意 謂 回 到 最 初 並 且 創 造 一 個 更 好 的 工 作 方 式 (Shafritz, Russell & Borick,2007:313) 如 上 所 述, 流 程 再 造 並 非 在 既 有 的 框 架 上 作 小 幅 度 的 微 調, 而 是 一 個 徹 底 改 造 的 策 略, 透 過 流 程 的 重 新 設 計, 促 成 組 織 的 全 面 轉 型 與 績 效 的 大 幅 躍 進 其 中 最 主 要 的 技 巧 在 於 是 否 具 有 重 新 審 視 工 作 流 程 或 組 織 結 構 的 好 眼 光 ; 此 外, 資 訊 科 技 亦 是 再 造 工 程 達 成 效 果 不 可 或 缺 的 要 素 - 特 別 是 電 腦 的 使 用 ; 再 者, 再 造 工 程 亦 結 合 了 當 今 若 干 熱 門 的 管 理 思 潮 與 技 術, 諸 如 顧 客 導 向 團 隊 工 作 與 授 能 等, 從 國 外 公 司 部 門 的 成 功 經 驗 來 分 析, 流 程 再 造 絕 不 7

8 第 8 頁, 共 36 頁 是 換 湯 不 換 藥 的 管 理 新 技 術, 其 確 實 可 以 作 為 行 政 革 新 之 有 效 策 略 (Shafritz, Russell & Borick, 2007: ; 孫 本 初,2005:445) Shafritz, Russell & Borick 認 為, 為 落 實 流 程 再 造 工 程, 儘 管 各 學 者 的 看 法 不 盡 相 同 但 大 抵 不 出 以 下 三 個 步 驟 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:313): (1) 描 繪 流 程 圖 (process mapping) 以 流 程 圖 的 方 式 來 描 述 組 織 目 前 遞 送 服 務 和 產 品 的 流 程 (2) 評 估 顧 客 需 求 (customer assessments) 評 估 顧 客 現 在 和 未 來 的 需 求, 可 以 透 過 焦 點 團 體 調 查 法 或 是 與 顧 客 進 行 會 談 以 了 解 其 對 產 品 和 服 務 的 需 求 (3) 流 程 願 景 (process visioning) 全 面 重 新 思 考 流 程 應 該 如 何 運 行, 並 且 使 用 最 新 的 技 術 或 科 技 除 了 確 實 執 行 上 述 基 本 三 步 驟 之 外, 依 Shafritz, Russell & Borick 所 述, 成 功 達 成 流 程 再 造 的 關 鍵 亦 在 於 組 織 是 否 有 能 力 去 挑 戰 現 行 系 統 下 之 基 本 假 定 就 如 同 所 有 新 企 業 進 入 商 業 壁 壘 所 必 須 面 臨 的 挑 戰 一 樣, 流 程 再 造 工 程 亦 有 同 樣 的 障 礙 存 在 : 如 威 脅 既 有 權 力 結 構 員 工 抗 拒 改 變 缺 乏 再 造 誘 因 以 及 外 界 長 期 以 來 對 於 組 織 改 革 行 動 的 普 遍 懷 疑 等, 都 會 形 成 組 織 進 行 流 程 再 造 的 阻 礙 然 而 若 管 理 高 層 能 夠 達 成 策 略 上 的 共 識, 那 麼 組 織 就 能 夠 克 服 這 些 障 礙 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:314) 8

9 第 9 頁, 共 36 頁 最 後, 為 期 再 造 工 程 能 確 實 成 功, 此 處 再 依 Hammer 之 見, 提 出 進 行 再 造 工 程 時 所 應 注 意 的 三 項 原 則 以 供 參 考 ( 楊 仁 壽 許 碧 芬 俞 慧 芸 合 譯,2009: 398): (1) 依 產 出 而 非 任 務 來 組 織, 在 組 織 各 類 活 動 時, 儘 可 能 由 一 個 人 或 一 個 功 能 負 責 一 個 流 程 中 的 所 有 活 動, 以 避 免 任 務 在 功 能 間 移 轉 及 發 生 需 要 整 合 的 情 況 (2) 讓 那 些 使 用 流 程 產 出 的 人 來 執 行 該 流 程, 因 為 使 用 流 程 產 出 的 人, 最 知 道 什 麼 是 他 們 要 的 此 外, 應 建 立 標 準 作 業 程 序 讓 他 們 能 控 制 流 程 (3) 將 決 策 分 權 到 決 策 發 生 之 處, 讓 人 們 能 當 場 決 定 以 何 種 方 式 來 妥 善 因 應 他 們 的 問 題 貳 賦 權 授 能 (empowerment) 權 力 (power) 是 使 組 織 得 以 持 續 運 作 永 續 經 營 的 能 源 賦 權 授 能 (empowerment) 即 意 指 : 上 級 或 管 理 者 將 其 權 力 或 權 限 下 放 給 部 屬, 賦 與 部 屬 去 做 某 事 或 是 決 策 的 權 力 相 對 於 一 般 成 員 而 言, 組 織 中 的 管 理 者 較 容 易 獲 得 用 以 控 制 及 責 罰 部 屬 的 傳 統 權 威, 但 相 對 地, 讓 部 屬 取 得 積 極 實 現 目 標 的 權 力 則 較 為 困 難, 且 後 述 的 權 力 並 非 透 過 層 級 管 道 而 取 得, 通 常 是 透 過 賦 權 授 能 他 人 (empowering others) 來 獲 取 因 此, 在 這 種 情 況 之 下 賦 權 授 能 產 9

10 第 10 頁, 共 36 頁 生 了 某 種 弔 詭 性 : 管 理 者 將 自 己 的 職 權 轉 移 給 下 屬, 反 而 使 自 己 擁 有 更 強 大 的 權 限 意 即, 管 理 者 將 自 己 的 權 力 轉 移 給 部 屬 成 員, 表 面 上 看 似 削 減 自 身 權 力, 然 而 實 際 上 卻 代 表 自 己 擁 有 更 大 的 決 定 權, 且 因 此 而 獲 得 了 更 富 有 生 產 性 的 權 力 (productive power)- 一 種 達 成 組 織 目 標 所 必 須 的 力 量 (Shafritz, Russell & Borick, 2007: ) 當 管 理 者 隱 藏 自 己 的 權 力, 不 願 意 將 權 力 下 放, 意 即 不 信 任 及 不 將 權 力 授 與 部 屬, 則 管 理 者 將 會 變 得 越 來 越 沒 有 權 力, 同 時 也 越 來 越 不 具 適 任 能 力 (incompetent) 金 錢 是 權 力 的 另 外 一 種 表 徵, 其 使 用 亦 如 權 力, 同 具 上 述 的 弔 詭 現 象 在 過 去 傳 統 裡, 管 理 者 若 在 該 年 度 裡 若 沒 有 將 預 算 用 盡, 則 必 將 受 到 上 級 處 罰, 其 中 最 典 型 的 懲 罰 方 式 就 是 將 剩 下 的 預 算 拿 走 並 重 新 分 配, 且 刪 減 該 組 織 下 一 年 度 的 預 算 額 度 這 種 逼 迫 管 理 者 要 花 費 完 當 年 度 所 有 預 算 的 方 式, 不 僅 浪 費 金 錢, 亦 導 致 組 織 無 法 削 減 成 本 以 創 造 更 佳 的 生 產 力 基 此, 賦 予 管 理 者 預 算 的 自 主 控 制 權, 亦 成 為 美 國 推 行 企 業 型 政 府 的 要 點 之 一 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:315) 再 者, 自 1980 年 代 以 來, 管 理 方 法 皆 強 調 讓 員 工 投 入 (employee involvement) 及 參 與 管 理 (participative management), 許 多 透 過 發 展 或 賦 權 給 個 人 或 工 作 團 隊 以 改 善 組 織 彈 性 的 新 管 理 方 法 如 雨 後 春 筍 般 出 現, 而 這 些 以 團 隊 為 基 礎 (team-based) 的 途 徑, 皆 假 定 團 隊 能 夠 提 供 員 工 個 人 發 展 專 10

11 第 11 頁, 共 36 頁 業 能 力 成 長 及 自 我 表 達 (self-expression) 達 到 工 作 滿 意 (job satisfaction) 的 機 會, 而 在 傳 統 層 級 節 制 下 的 成 員 是 不 可 能 會 獲 得 如 此 的 機 會 由 此 可 見, 賦 權 授 能 使 管 理 者 的 權 力 下 放 給 個 人 或 團 隊, 讓 員 工 得 以 投 入 或 參 與 組 織 運 作 或 決 策, 致 使 組 織 不 再 需 要 多 層 級 管 理 者 的 監 督 與 控 制, 有 助 於 解 放 傳 統 僵 化 無 效 率 的 官 僚 體 系, 並 且 使 基 層 官 僚 擁 有 一 定 的 裁 量 權, 得 以 快 速 回 應 並 滿 足 多 元 的 顧 客 需 求 參 企 業 家 精 神 (entrepreneurialism) 雖 然 哈 默 爾 和 布 林 (Gary Hamel & Bill Breen) 在 管 理 大 未 來 (The Future of Management) 中 曾 說 : 假 如 你 曾 在 大 型 組 織 待 過 一 段 時 間, 你 就 會 知 道, 要 大 型 組 織 具 有 靈 活 的 策 略 不 斷 創 新 成 為 一 個 樂 在 工 作 的 地 方, 就 好 像 是 要 狗 跳 探 戈 舞 一 樣, 狗 有 四 條 腿, 跳 舞 不 是 牠 們 天 性 的 一 部 分 ( 廖 建 容 等 譯,2007:13) 但 是 我 們 仍 應 致 力 於 將 企 業 精 神 引 介 至 公 共 組 織 企 業 家 (entrepreneur) 一 詞, 最 早 起 源 於 十 九 世 紀 初 法 國 經 濟 學 家 薩 伊 (J. B. Say) 按 Say 所 言, 企 業 家 並 非 專 指 私 部 門 的 從 業 者, 企 業 家 是 能 夠 轉 移 低 產 值 的 經 濟 資 源 至 較 高 生 產 力 領 域, 並 獲 得 較 大 收 穫 換 言 之, 企 業 家 精 神 也 就 是 在 應 用 創 新 的 方 法 使 用 資 源, 以 使 生 產 力 及 效 用 極 大 化 此 外, 依 現 代 企 業 家 精 神 思 維 之 父 熊 彼 得 (J. A. Schmpeter) 對 企 業 家 精 神 的 11

12 第 12 頁, 共 36 頁 見 解, 亦 強 調 企 業 家 應 具 備 創 新 (innovation) 的 精 神 與 能 力, 將 原 來 的 生 產 要 素 加 以 重 新 組 合, 在 不 增 加 各 項 生 產 要 素 數 量 的 前 提 下, 能 創 造 新 的 產 業 機 能, 以 因 應 市 場 的 需 求 與 挑 戰 由 於 企 業 家 精 神 並 非 象 牙 塔 中 的 製 品, 而 是 經 由 歷 史 的 衝 擊, 對 政 治 及 文 化 產 生 影 響 力, 假 如 組 織 中 欠 缺 企 業 精 神 的 存 在, 將 會 驅 使 組 織 走 向 衰 退 的 開 始 相 對 於 企 業, 公 共 組 織 亦 面 臨 了 稅 收 短 少 自 然 資 源 匱 乏 公 共 需 求 增 加 及 外 在 環 境 改 變 的 困 境, 此 時 政 府 所 擁 有 之 企 業 家 精 神 的 品 質 與 深 度, 就 決 定 了 其 競 爭 力 的 高 低 杜 拉 克 (Peter Drucker) 曾 說 : 只 要 組 織 中 存 有 鼓 勵 企 業 家 精 神 的 機 制, 任 何 人 都 可 以 成 為 企 業 家 ; 反 之, 若 組 織 中 盡 是 誘 發 官 僚 行 為 的 制 度, 任 何 企 業 家 也 會 變 成 僵 化 的 官 僚 因 此, 行 政 學 者 和 政 府 官 員 建 議 將 企 業 家 精 神 引 進 公 部 門, 主 張 公 部 門 應 由 一 群 富 有 企 業 精 神 的 文 官 (Entrepreneurial Executives) 或 企 業 型 官 僚 (Bureaucratic Entrepreneurs) 所 組 成 ( 孫 本 初,2005:33-34) 依 Shafritz, Russell & Borick 所 言, 企 業 型 官 僚 在 組 織 中 應 扮 演 改 革 領 導 者 的 角 色, 致 力 於 轉 變 整 個 組 織 文 化, 而 其 行 動 與 決 策 是 由 目 標 和 使 命 所 引 導, 他 們 懷 抱 理 想 並 且 積 極 革 新, 能 夠 塑 造 願 景, 然 後 將 之 轉 化 為 具 體 的 事 實 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:316) 就 此 觀 之, 企 業 家 型 領 導 者 在 創 新 之 前, 還 必 須 具 有 遠 見 12

13 第 13 頁, 共 36 頁 波 灣 戰 爭 的 勝 利 帶 給 老 布 希 總 統 前 所 未 有 的 超 人 氣, 在 一 年 半 後 的 總 統 大 選 要 贏 得 連 任 似 乎 如 囊 中 取 物 般 容 易, 但 他 最 後 還 是 在 選 戰 中 打 了 敗 仗, 問 題 出 在 哪 裡? 搖 搖 欲 墬 的 經 濟 不 足 以 解 釋 老 布 希 敗 選 的 原 因, 更 大 的 致 命 傷 在 於 缺 乏 遠 見 老 布 希 選 擇 做 一 個 守 成 者, 而 沒 有 事 實 利 用 軍 事 勝 利 的 契 機, 為 選 民 勾 勒 國 家 的 新 願 景, 最 終 美 國 人 民 當 然 也 利 用 選 票 告 訴 老 布 希, 遠 見 的 重 要 性 (Pat Williams 原 著, 陳 俐 雯 黃 志 蘋 譯,2004:27-28) 與 老 布 希 完 全 相 反 的 例 子 是 華 德 迪 士 尼 (Walt Disney), 他 在 一 塊 距 離 市 中 心 遠 得 不 能 再 遠 面 積 又 小 的 土 地 上, 勾 勒 出 迪 士 尼 樂 園 的 影 像, 然 後 將 腦 中 的 幻 影 化 為 真 實 迪 士 尼 樂 園 開 張 後 的 某 一 天, 華 德 獨 自 一 人 坐 在 園 內 位 於 奇 幻 世 界 和 明 日 世 界 的 長 椅 上, 眺 望 天 際, 若 有 所 思, 一 位 在 樂 園 工 作 的 女 士 經 過, 詢 問 華 德 在 看 什 麼? 我 的 山 啊! 華 德 回 答, 同 時 用 手 指 指 向 空 蕩 蕩 的 遠 方 幾 年 後, 馬 特 洪 峰 滑 雪 場 落 成 了, 至 今 這 座 小 型 阿 爾 卑 斯 山 依 然 矗 立 在 迪 士 尼 樂 園 的 天 邊 (Pat Williams 原 著, 陳 俐 雯 黃 志 蘋 譯, 2004:28-29) 華 德 與 老 布 希 是 兩 個 明 顯 對 比 的 例 子 對 於 沒 有 遠 見 的 人 而 言, 未 來 只 是 過 去 的 循 環, 沒 有 遠 見, 就 談 不 上 創 新 改 變, 也 不 會 進 步 ; 有 遠 見 的 人 可 以 看 見 未 來 的 景 象, 把 這 個 影 像 當 作 藍 圖, 用 今 天 的 素 材 建 造 出 更 好 的 明 天 華 德 能 用 心 眼 而 非 肉 眼 觀 察, 見 人 所 未 見, 才 能 創 造 出 新 奇 有 趣 有 13

14 第 14 頁, 共 36 頁 創 意 的 東 西 - 此 無 非 是 企 業 家 精 神 的 最 佳 例 證 唯 有 具 有 遠 見 的 人, 才 能 真 正 配 稱 為 領 導 者, 並 且 真 正 有 能 力 改 變 世 界 (Pat Williams 原 著, 陳 俐 雯 黃 志 蘋 譯,2004:26 31) 政 府 內 部 應 由 一 群 富 有 企 業 精 神 的 企 業 型 官 僚 所 組 成, 才 能 讓 公 共 組 織 保 有 源 源 不 絕 的 創 新 活 力, 塑 造 願 景, 並 制 定 有 遠 見 的 決 策, 實 現 長 期 公 共 利 益 行 政 學 者 李 懷 適 (E. Lewis) 以 胡 佛 (J. Hoover) 李 克 河 (H. Rickover) 以 及 牟 雪 書 (R. Moses) 三 人 為 典 範, 出 版 公 共 企 業 家 精 神 : 官 僚 的 政 治 權 力 論 (Public Entrepreneurship:Toward a Theory of Bureaucratic Political Power) 一 書, 歸 納 出 企 業 家 型 領 導 者 的 共 同 行 為 特 徵, 以 彰 顯 轉 換 型 領 導 的 特 質, 值 得 品 評 茲 就 五 項 特 徵, 分 述 如 下 ( 引 自 江 岷 欽 林 鍾 沂 合 著,1999: ): (1) 建 立 符 合 公 共 利 益 的 志 業 : 企 業 型 領 導 者 善 用 組 織 內 部 的 資 源 及 力 量, 實 現 符 合 公 共 利 益 的 個 人 目 標, 並 非 僅 限 於 加 冠 晉 爵 而 已 以 上 述 三 人 為 例,Hoover 創 建 聯 邦 調 查 局 (Federal Bureau of Investigation, FBI), 以 史 無 前 例 的 強 勢 警 網, 打 擊 犯 罪, 維 護 治 安 ;Rickover 將 美 國 海 軍 帶 入 核 子 潛 艇 紀 元, 維 持 國 防 優 勢 ;Moses 則 以 獨 特 的 願 景, 重 整 紐 約 都 會 區 的 公 園 景 觀 以 及 運 輸 系 統 (2) 專 精 某 些 社 會 關 注 的 領 域 : 企 業 型 領 導 者 善 於 應 用 傳 播 媒 體 國 會 聽 證 14

15 第 15 頁, 共 36 頁 會 以 及 其 他 各 種 會 議, 倡 導 其 專 精 的 領 域, 在 理 與 勢 方 面, 成 為 某 些 公 共 政 策 的 代 言 人 例 如 Hoover 擅 長 犯 罪 統 計 資 料 之 應 用 與 解 讀,Rickover 掌 握 海 軍 核 武 戰 備 之 脈 動,Moses 則 對 紐 約 公 園 建 築 與 都 會 橋 樑 暸 若 指 掌, 無 人 能 出 其 右 (3) 善 用 組 織 力 量 : 企 業 型 領 導 者 會 積 極 運 用 組 織 中 的 影 響 力, 爭 取 成 功, 而 非 消 極 地 坐 視 文 官 體 系 成 為 腐 敗 無 能 的 淵 藪 Lewis 指 出, 企 業 型 領 導 者 在 其 生 涯 之 中, 終 將 體 會 龐 大 複 雜 的 公 共 組 織 是 進 行 社 會 改 革 政 治 改 革 以 及 經 濟 改 革 最 有 力 的 工 具 因 為 公 共 組 織 所 提 供 的 龐 大 資 源 與 政 治 權 力, 不 但 能 保 護 企 業 型 領 導 者 不 受 內 部 反 對 勢 力 的 制 肘, 亦 能 對 其 他 外 部 勢 力 施 壓, 爭 取 奧 援 以 Hoover 與 Moses 為 例, 在 其 影 響 力 全 盛 時 期, 幾 無 反 對 勢 力 可 以 為 難 渠 等 作 為 (4) 營 造 社 會 的 信 賴 : 企 業 型 領 導 者 善 用 民 意 市 場, 塑 造 舍 我 其 誰 的 形 象 企 業 型 領 導 者 不 但 擅 長 凸 顯 問 題 的 重 要 性, 亦 善 用 自 己 的 知 識 及 能 力, 塑 造 專 業 形 象, 以 及 民 眾 對 其 解 決 問 題 的 信 心 例 如 Rickover 讓 大 眾 相 信, 唯 有 將 核 子 科 技 引 進 海 軍, 讓 潛 艇 能 長 期 在 海 底 作 業, 方 能 建 立 真 正 的 潛 艇 嚇 阻 戰 力 ;Hoover 亦 讓 民 意 深 信, 唯 有 建 立 全 國 警 網, 方 能 防 治 犯 罪 及 叛 亂 ;Moses 則 讓 多 數 人 肯 定 其 能 力 : 唯 有 借 重 他, 方 能 動 員 大 量 資 源, 完 成 像 三 星 大 橋 的 艱 鉅 工 程 (5) 設 法 擴 展 專 屬 的 公 共 政 策 範 圍 : 例 如 Hoover Rickover 及 Moses 均 曾 15

16 第 16 頁, 共 36 頁 設 法 延 伸 所 屬 組 織 的 影 響 力 範 圍, 以 獲 取 更 多 資 源 及 支 持 這 種 擴 張 組 織 的 作 法, 雖 然 會 悖 離 代 議 政 府 的 民 主 程 序, 但 卻 能 有 效 降 低 不 確 定 性 增 加 自 主 性 美 國 聯 邦 調 查 局 在 Hoover 任 內 不 斷 擴 增 職 權, 其 社 會 角 色 原 為 協 助 全 國 地 方 政 府 的 警 力, 防 治 犯 罪, 爾 後 增 為 杜 絕 共 產 黨 員 及 其 同 路 人 的 顛 覆 陰 謀 就 理 論 層 次 而 言,Hoover 應 受 總 統 司 法 部 長 以 及 國 會 三 方 面 的 節 制 與 約 束, 但 實 際 上 他 卻 不 受 任 何 機 關 管 轄, 權 傾 一 時 Lewis 指 出,Hoover 在 一 九 七 二 年 死 於 任 內, 不 論 敵 友 莫 不 額 首 稱 慶 肆 績 效 管 理 (performance management) 政 府 再 造 與 行 政 改 革 為 當 前 各 國 推 動 行 政 現 代 化 的 主 要 趨 勢, 而 向 企 業 學 習 的 原 則 是 此 一 趨 勢 中 最 重 要 的 觀 念 雖 然 對 公 部 門 可 否 完 全 比 照 企 業 經 營 模 式 仍 有 許 多 歧 見, 不 過 績 效 導 向 制 度 的 建 立, 關 係 著 行 政 革 新 成 功 與 否 的 關 鍵, 似 乎 是 已 開 發 國 家 學 界 和 官 方 普 遍 的 共 識 ( 葛 建 培 卓 政 欽,2008:271) 何 謂 績 效 管 理 (performance management)? 其 意 指 將 組 織 的 努 力 予 以 系 統 整 合, 以 達 成 組 織 目 標 的 管 理 途 徑 這 種 管 理 方 式 不 僅 是 組 織 領 導 者 的 核 心 工 作, 亦 是 其 主 要 責 任 的 展 現, 它 和 一 般 管 理 方 式 有 別, 乃 在 於 其 特 別 強 調 系 統 的 整 合, 並 著 重 對 組 織 績 效 的 所 有 面 向 進 行 宏 觀 的 控 制 審 計 與 評 16

17 第 17 頁, 共 36 頁 估, 其 中 的 主 要 因 素 為 (Shafritz, Russell & Borick, 2007: ): (1) 詳 明 清 楚 而 可 衡 量 的 組 織 目 標 ( 即 目 標 管 理 ); (2) 系 統 的 使 用 績 效 指 標 或 組 織 績 效 的 衡 量 標 準, 以 評 估 組 織 的 產 出 ; (3) 施 予 個 別 成 員 績 效 考 評, 以 助 益 成 員 間 努 力 的 調 和, 並 導 向 於 組 織 的 目 標 ; (4) 使 用 績 效 的 激 勵 如 績 效 獎 金, 以 獎 酬 對 組 織 目 標 有 特 別 貢 獻 的 個 人 成 就 ; (5) 將 人 員 和 財 政 的 資 源 分 配 加 以 聯 結, 以 形 成 年 度 的 管 理 或 預 算 循 環 ; (6) 就 每 一 規 劃 的 循 環 之 結 束 加 以 定 期 考 核, 以 實 現 目 標 和 了 解 績 效 比 預 期 或 好 或 壞 的 理 由, 且 透 過 反 饋 的 形 成 以 幫 助 新 循 環 的 開 始 關 於 上 述 主 要 因 素 之 說 明, 可 參 考 圖 1 由 Shafritz, Russell & Borick 所 示 的 績 效 管 理 循 環 圖 17

18 第 18 頁, 共 36 頁 策 略 規 劃 績 效 標 準 部 門 目 標 績 效 測 量 團 隊 目 標 個 人 課 責 行 動 計 畫 進 度 評 鑑 新 的 績 效 標 準 成 果 評 估 新 的 目 標 績 效 報 酬 與 其 他 獎 勵 訓 練 與 發 展 需 求 審 核 與 監 控 顧 客 對 績 效 的 反 饋 圖 1 績 效 管 理 循 環 圖 資 料 來 源 :Shafritz, Russell & Borick, 2007:322 甚 至 在 Shafritz, Russell & Borick 看 來, 績 效 管 理 運 動 之 所 以 風 起 雲 湧 競 相 被 採 用, 乃 因 它 強 調 以 下 的 聯 結 架 構 : 第 一, 它 將 單 位 中 不 同 的 管 理 體 18

19 第 19 頁, 共 36 頁 系 如 預 算 用 人 績 效 評 量 和 個 人 績 效 考 評 體 系 加 以 聯 結 ; 第 二, 它 將 高 階 的 願 望 和 低 階 的 服 務 傳 輸 給 予 接 和 ; 第 三, 它 把 決 策 制 定 的 核 心 與 負 責 執 行 政 策 處 理 顧 客 的 單 位 予 以 有 效 的 連 結 ; 和 第 四, 它 透 過 個 人 的 績 效 獎 金 和 組 織 單 位 之 優 先 順 序 的 轉 移, 而 把 工 作 的 獎 酬 制 度 給 予 結 合 若 缺 乏 此 一 聯 結 過 程, 組 織 就 會 形 成 浪 費 重 疊 和 沒 有 效 率 的 主 因 之 一 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:302) 不 可 否 認 地, 公 部 門 績 效 管 理 之 良 窳 與 政 府 行 政 改 革 成 敗 有 密 不 可 分 的 關 係 績 效 的 管 理 控 制 不 僅 能 夠 了 解 組 織 內 部 的 現 況, 也 能 夠 以 績 效 作 為 課 責 的 標 準, 促 使 組 織 回 應 外 在 顧 客 的 需 求, 同 時 讓 管 理 者 知 道 計 畫 方 案 是 否 成 功 達 成 目 標 追 蹤 目 標 導 向 的 行 為 以 及 修 正 悖 離 組 織 目 標 的 行 為 或 成 果 (Shafritz, Russell & Borick, 2007:324) 對 於 企 業 組 織 而 言, 由 於 經 營 目 標 較 為 單 純, 顧 客 對 象 和 競 爭 對 手 都 相 對 比 較 容 易 確 認, 因 此, 管 理 者 比 較 容 易 掌 握 績 效 管 理 的 意 涵 但 是, 政 府 組 織 所 面 對 的 是 多 元 需 求 的 顧 客 ( 民 眾 ), 要 評 鑑 其 績 效 亦 相 對 較 複 雜, 難 怪 績 效 管 理 在 行 政 界 被 倡 導 多 年, 卻 一 直 未 有 令 人 滿 意 的 普 遍 化 模 式 或 研 究 成 果 呈 現 尤 其 是 公 部 門 從 事 所 謂 的 績 效 管 理, 更 易 面 對 以 下 的 困 境 或 不 良 現 象, 而 遭 受 詬 病 : ( 一 ) 行 政 部 門 所 提 供 的 多 屬 服 務, 而 非 產 品, 這 使 得 績 效 衡 量 較 屬 不 易 由 於 服 務 講 就 服 侍 熱 情 犧 牲 奉 獻 用 心 體 貼 默 默 付 出 長 期 關 注 19

20 第 20 頁, 共 36 頁 一 次 到 位 無 關 利 益 等 特 性, 而 使 得 量 化 的 衡 量 備 感 棘 手 反 之, 績 效 管 理 為 達 課 責 要 求, 於 是 稽 核 的 概 念 從 最 初 的 財 務, 延 伸 到 非 財 務 方 面, 並 對 程 序 和 制 度 進 行 鉅 細 靡 遺 的 審 查 無 論 績 效 優 劣, 都 要 完 全 依 據 被 認 為 十 分 精 準 的 績 效 指 標 來 衡 量 這 種 被 Michael Power 稱 之 為 稽 核 爆 炸 (audit explosion) 的 現 象 業 不 但 取 代 或 邊 緣 化 了 就 有 的 負 責 制 度 (Onora O Neill 原 著, 黃 孝 如 譯,2004:83), 更 使 得 原 本 重 視 大 體 的 服 務 格 調 淪 為 細 微 的 瑣 事 有 感 於 此,O Neill 沉 痛 指 出 : 中 央 集 權 可 能 讓 蘇 聯 因 而 垮 台, 卻 在 今 日 的 英 國 蓬 勃 發 展 新 的 績 效 管 理 文 化 對 各 機 構 和 專 家 的 工 作, 發 展 出 前 所 未 有 的 嚴 密 行 政 控 制 ( 黃 孝 如 譯,2004:82) ( 二 ) 公 部 門 經 常 產 生 所 謂 的 績 效 迴 避 症 候 群 (performance aversion syndrome) 組 織 成 員 在 彼 此 相 安 無 事, 無 須 競 爭 的 組 織 氣 候 中, 最 易 令 人 產 生 偏 安 的 心 態, 例 如, 每 年 的 年 終 考 績 以 輪 流 方 式, 被 認 為 最 不 會 引 起 爭 議 和 維 持 和 諧 的 最 佳 方 式 這 種 顧 及 組 織 表 面 和 諧 以 免 引 發 惡 性 競 爭 的 心 態, 其 實 早 在 霍 桑 實 驗 (Hawthorne Experiment) 第 三 階 段 接 線 板 工 作 室 實 驗 (bank wiring observing room) 中 即 可 發 現 : 員 工 會 相 互 幫 助 與 監 督, 以 確 保 大 家 的 生 產 量 差 不 多 相 等, 是 以 產 量 太 多 會 被 說 成 馬 屁 精, 太 少 則 是 滑 頭 鬼 向 上 級 打 小 報 告 是 叛 逆 者 孤 芳 自 賞 者 被 批 評 為 一 本 假 正 經 ( 引 自 林 鍾 沂,2001:121) 此 種 組 織 成 員 冀 求 一 團 和 氣, 避 免 績 效 傷 人 的 文 化 傳 統, 在 今 日 強 化 績 效 管 理 的 潮 流 下 仍 產 生 一 定 的 囿 限 作 用 昔 日 戴 明 (W. E. 20

21 第 21 頁, 共 36 頁 Deming) 曾 經 指 出 : 績 效 評 估 制 度 鼓 勵 了 短 期 績 效, 卻 大 大 削 弱 了 長 期 規 劃, 引 發 恐 懼, 破 壞 團 隊 合 作, 製 造 同 事 間 敵 對 的 氣 氛 和 助 長 辦 公 室 政 治 (Andrea Gabor 原 著, 齊 若 蘭 譯,2001:235) ( 三 ) 行 政 機 關 的 特 性, 如 依 法 辦 事 遵 守 程 序 規 則 之 強 調, 以 及 人 事 上 種 種 的 措 施, 如 職 位 分 類 制 平 等 就 業 機 會 權 益 平 等 促 進 行 動 (affirmative action) 工 作 規 範 公 會 主 張 等, 均 有 形 或 無 形 限 制 了 績 效 之 評 量, 甚 至 難 對 績 效 良 窳 的 員 工 施 予 嚴 格 的 獎 酬 或 制 裁, 尤 其 是 組 織 面 對 多 元 的 服 務 對 象, 又 在 相 互 衝 突 的 目 標 中, 進 行 客 觀 而 公 正 的 績 效 評 量, 更 會 惹 來 爭 議 甚 至, 行 政 機 關 若 是 實 施 績 效 管 理, 而 引 發 預 算 縮 編 人 事 裁 減 和 其 他 的 不 利 措 施, 將 會 帶 來 員 工 的 恐 懼 和 工 會 的 反 彈 誠 如 魏 達 夫 斯 基 (Aaron Wildavsky) 所 言 : 組 織 與 評 估 是 相 互 對 立 的 (Wildavsky,1993:212), 績 效 管 理 一 旦 被 肆 意 執 行, 將 被 譏 為 組 織 強 權 文 化 的 另 一 翻 版, 而 非 社 會 公 正 的 呈 現, 它 彰 顯 了 組 織 霸 權 宰 制 的 醜 陋 面 孔 ( 四 ) 績 效 管 理 和 績 效 獎 酬 制 度 的 實 務, 往 往 使 得 每 個 單 位 或 人 員 為 了 增 加 自 己 的 績 效 而 爭 功 諉 過 的 現 象, 例 如 員 警 衛 了 自 己 的 績 效 而 逕 行 跨 越 轄 區 抓 人, 已 是 爭 奪 績 效 屢 見 不 鮮 的 事 實 ; 再 者 組 織 成 員 也 僅 重 視 組 織 績 效 所 要 衡 量 的 相 關 指 標, 而 忽 略 了 對 無 關 衡 量 之 業 務 本 質 和 能 力 的 重 視 亦 即 員 工 只 作 要 檢 查 的 工 作, 而 漠 視 應 該 完 成 的 任 務 即 便 是 設 計 業 績 指 標 的 人 也 都 知 道 : 那 些 要 被 衡 量 的 指 標 只 不 過 是 真 正 目 標 的 替 代 品 而 已 畢 竟 沒 有 人 21

22 第 22 頁, 共 36 頁 會 認 真 地 相 信, 通 過 考 試 的 學 生 人 數, 是 證 明 教 學 品 質 的 全 部, 也 沒 有 人 會 接 受 破 案 率 是 良 好 警 察 的 唯 一 指 標 ( 黃 孝 如 譯,2004:93) 在 討 論 績 效 管 理 的 未 來 發 展, 英 國 劍 橋 大 學 紐 罕 學 院 院 長 歐 妮 爾 (Onora O Neill) 曾 疾 呼 : 擬 想 建 立 信 任 文 化, 我 們 應 重 新 思 考 真 正 負 責 而 聰 明 的 課 責 制 度 她 並 為 聰 明 的 負 責 制 度 的 作 法 提 出 其 構 想 : 第 一, 所 謂 好 的 管 理 是 指 讓 組 織 有 相 當 的 自 我 管 理 空 間, 在 提 出 財 物 及 其 他 報 告 的 工 作 架 構 下, 找 到 適 合 各 種 任 務 的 特 殊 工 作 方 式, 而 不 要 妄 想 全 盤 掌 控 第 二, 所 謂 的 工 作 報 告, 並 不 是 全 盤 標 準 化 或 極 端 講 究 細 節, 因 為 所 負 責 的 事 情 並 不 容 易 衡 量, 所 以 不 該 簡 化 為 一 大 堆 績 效 指 標 第 三, 被 要 求 負 責 的 人 應 該 說 明 他 們 做 了 什 麼, 以 及 他 們 的 成 功 或 失 敗, 但 聽 取 報 告 的 人 必 須 是 有 充 分 的 時 間 及 經 驗, 可 以 評 估 這 些 證 據 及 報 告 的 人 第 四, 真 正 的 負 責 制 度 應 該 是 可 以 提 供 機 構 或 專 家 既 實 際 又 具 知 識 性 的 獨 立 判 斷 ( 黃 孝 如 譯,2004:97-98) 最 後, 她 語 重 心 長 的 指 出, 認 真 而 有 效 的 負 責 制 度, 需 要 把 重 心 放 在 良 好 的 管 理, 勇 於 說 實 話, 以 及 聰 明 的 負 責 作 法 上 ; 我 們 千 萬 不 要 癡 心 妄 想, 以 為 可 以 用 績 效 指 標 和 全 盤 透 明 化 的 方 法, 在 顯 微 鏡 下 做 出 精 細 的 管 理 ( 黃 孝 如 譯,2004:99) 睽 諸 現 今 的 組 織, 績 效 管 理 確 如 O Neill 所 認 知 的, 它 有 時 會 對 組 織 目 標 的 實 現 形 成 助 益, 有 時 卻 成 了 絆 腳 石 這 種 情 形 宛 如 個 人 獲 取 穩 定 的 薪 資 一 般, 大 致 說 來 並 沒 有 什 麼 不 對, 但 問 題 乃 是 若 一 直 在 乎 穩 定 的 薪 資 這 種 想 法, 22

23 第 23 頁, 共 36 頁 便 會 阻 礙 我 們 賺 取 更 多 金 錢 的 機 會 有 鑑 於 此, 個 人 認 為 績 效 管 理 的 有 效 實 施 應 建 構 在 四 個 主 要 層 次 的 前 提 上 : (1) 評 量 工 具 需 被 視 為 可 信 而 有 效 的 ; (2) 績 效 評 量 應 和 高 績 效 組 織 形 成 密 切 的 連 結 ; (3) 績 效 管 理 能 夠 反 映 組 織 的 使 命 價 值 ; (4) 組 織 的 績 效 管 理 應 該 簡 要 而 且 講 究 大 體 最 後, 績 效 管 理 的 實 施 還 應 重 視 目 前 廣 為 流 傳 的 麥 克 納 馬 拉 謬 論 (Macnamara Fallacy), 它 這 麼 說 道 : 第 一 個 步 驟, 是 測 量 一 切 能 夠 輕 易 測 量 的 事 物 ; 這 一 步 不 會 有 問 題 第 二 個 步 驟, 是 不 理 會 一 切 無 法 輕 易 測 量 的 事 物, 不 然 就 強 制 給 予 它 某 個 計 量 標 準 ; 這 一 步 違 反 自 然, 且 有 誤 導 效 果 第 三 個 步 驟, 是 假 定 凡 無 法 輕 易 測 量 的 事 物, 其 實 都 是 不 重 要 的 ; 這 一 步 是 盲 目 第 四 個 步 驟 是 宣 稱, 凡 無 法 輕 易 測 量 的 事 物, 其 實 都 不 存 在 ; 這 一 步 是 自 殺 ( 周 旭 華 譯,2002:285) 伍 改 善 生 產 力 (productivity improvement) 事 實 上, 在 這 一 波 政 府 再 造 風 潮 中, 所 有 引 進 管 理 主 義 欲 改 造 公 部 門 的 新 方 法, 都 不 是 一 些 新 的 原 則, 只 不 過 是 舊 瓶 裝 新 酒 的 把 戲 : 將 傳 統 管 理 方 法 的 舊 瓶 中, 裝 入 讓 組 織 成 員 參 與 管 理 的 新 酒, 其 最 終 目 的 皆 是 試 圖 要 找 出 改 善 公 部 門 生 產 力 問 題 (productivity problem) 的 解 決 辦 法 23

24 第 24 頁, 共 36 頁 改 造 與 政 府 品 質 及 生 產 力 緊 緊 相 連, 幾 乎 所 有 層 級 的 公 共 組 織 都 曾 努 力 嘗 試 去 改 善 品 質 及 生 產 力 然 而, 由 於 政 府 面 對 的 是 具 有 多 元 需 求 及 利 益 相 互 衝 突 的 顧 客, 因 此, 評 量 政 府 運 作 成 效, 已 不 能 單 以 效 率 或 效 能 來 評 估, 應 針 對 公 共 行 政 的 特 質, 給 予 較 周 延 的 分 析 和 定 義 根 據 Robert B. Denhardt 與 Joseph W. Gruubs 指 出, 所 謂 公 共 生 產 力 (productivity) 是 關 於 組 織 如 何 盡 可 能 以 有 效 率 及 有 效 能 的 方 式 來 達 成 目 標 它 們 如 何 改 善 績 效 (Denhardt & Grubbs 原 著, 黃 朝 盟 等 譯,2003:423) 由 此 可 見, 生 產 力 一 詞 已 取 代 過 去 單 面 向 的 效 率 或 效 能 評 估, 而 同 時 將 兩 者 納 入 其 中, 其 主 要 的 目 標 即 在 於 有 效 使 用 資 源, 提 供 高 品 質 公 共 服 務 全 面 品 質 管 理 (Total Quality Management,TQM) 是 政 府 再 造 所 運 用 的 生 產 力 改 善 技 術 之 一, 原 為 生 產 製 造 業 的 理 念, 在 實 用 上 為 許 多 美 國 大 企 業 所 採 用, 且 已 對 美 國 企 業 界 的 管 理 造 成 莫 大 的 影 響, 無 論 在 市 場 佔 有 率 獲 利 能 力 生 產 力 及 工 作 人 員 的 投 入 感 等 各 方 面 而 言, 均 有 長 足 的 改 善 與 進 步 另 一 方 面, 晚 近 政 府 為 解 救 公 共 服 務 的 品 質 危 機 創 造 忠 實 顧 客 且 基 於 品 質 是 免 費 的 理 念, 期 盼 品 質 管 理 能 與 人 類 服 務 價 值 相 結 合, 因 此 TQM 亦 運 用 到 公 部 門, 成 為 公 共 服 務 品 質 的 管 理 工 具 全 面 品 質 管 理 發 源 於 美 國, 卻 在 日 本 生 根 二 次 世 界 大 戰 後, 日 本 政 府 邀 請 戴 明 (W. E. Deming) 向 企 業 界 與 政 府 官 員 發 表 統 計 品 質 管 理 的 觀 念, 促 使 日 本 企 業 高 度 繁 榮, 掀 起 品 管 的 狂 潮 戴 明 認 為 應 將 品 質 植 入 組 織 的 產 品 24

25 第 25 頁, 共 36 頁 之 中, 而 非 賣 力 地 根 除 其 日 後 的 缺 失 朱 朗 (J. Jurand) 和 寇 斯 比 (P. Crosby) 是 在 戴 明 之 後 全 面 品 質 管 理 的 倡 導 者, 他 們 主 張 應 教 導 員 工 對 於 品 質 的 缺 失 或 偏 離 原 訂 的 標 準 不 能 容 忍 雖 然 兩 種 途 徑 彼 此 各 異, 但 是 它 們 卻 可 以 同 時 運 用 ( 林 鍾 沂,2001:207) 至 於 何 謂 全 面 品 質 管 理? 美 國 國 防 部 將 TQM 定 義 為 是 一 種 管 理 的 哲 學, 也 是 一 套 要 求 不 斷 進 行 組 織 改 善 的 指 導 原 則 所 謂 全 面 品 質 管 理 是 指, 應 用 計 量 和 人 力 資 源 發 展 的 方 法, 以 改 進 組 織 所 提 供 的 財 貨 與 服 務 組 織 中 的 所 有 過 程 乃 至 於 滿 足 顧 客 目 前 與 未 來 的 需 求 ( 丘 昌 泰,2000:240) 而 柯 漢 (S. Cohen) 和 布 蘭 德 (R. Brand) 認 為 全 面 品 質 管 理 基 本 上 是 一 種 簡 單 且 富 革 命 性 的 方 法, 他 們 並 將 其 分 開 定 義 為 : (1) 全 面 (total): 組 織 的 每 一 部 門, 都 應 該 努 力 追 求 產 品 品 質 的 提 升 (2) 品 質 (quality): 組 織 的 任 何 服 務 或 產 品, 均 能 迎 合 或 超 越 顧 客 的 需 要 (3) 管 理 (management): 組 織 能 維 持 持 續 發 展 的 能 力, 穩 定 地 改 善 品 質 綜 觀 全 面 品 質 管 理 之 內 涵, 乃 要 求 組 織 中 的 每 個 人 都 應 持 續 地 和 系 統 地 去 改 善 財 貨 與 服 務 的 品 質, 以 及 傳 輸 的 過 程, 以 滿 足 顧 客 的 需 求 一 般 而 言, 此 種 新 的 管 理 哲 學 乃 在 明 白 彰 顯 下 列 五 種 特 性 ( 引 自 林 鍾 沂,2002: ): (1) 以 顧 客 為 導 向 : 組 織 應 積 極 地 尋 求 和 瞭 解 顧 客 的 基 本 需 求, 並 著 眼 於 滿 足 顧 客 的 需 求 與 期 望, 是 以 組 織 與 顧 客 及 供 應 者 之 間 的 溝 通 是 開 放 的 25

26 第 26 頁, 共 36 頁 持 續 的 及 雙 向 的 ; (2) 建 構 持 續 變 遷 和 改 善 的 文 化 : 組 織 尤 其 是 高 層 管 理 者 應 該 建 立 一 種 鼓 勵 變 遷 革 新 冒 險 榮 耀 的 精 神, 以 及 為 了 顧 客 的 需 要 而 勇 於 持 續 地 改 善 組 織 的 環 境 文 化 與 管 理 哲 學 ; 並 且 在 口 頭 上 行 動 上 以 直 接 的 投 入, 來 表 現 支 持 全 面 品 質 管 理 活 動 ; (3) 講 究 全 員 的 參 與 : 組 織 中 所 有 成 員 均 參 與 品 質 訓 練, 由 上 至 下, 每 位 成 員 皆 具 有 力 求 品 質 改 善 的 觀 點 目 標 以 及 必 要 的 工 具 與 技 術 唯 有 人 人 對 品 質 表 現 承 諾 與 責 任, 全 面 品 質 管 理 才 能 有 效 進 行 ; (4) 重 視 教 育 訓 練 : 持 續 不 斷 地 對 全 體 成 員 進 行 教 育 訓 練, 並 強 化 全 體 成 員 第 一 次 就 做 好 做 對 追 求 零 缺 點 以 及 以 顧 客 為 導 向 的 概 念, 使 人 人 在 品 質 共 識 下, 能 發 自 內 心 的 追 求 品 質 改 善 品 質 ; (5) 加 強 團 隊 工 作 協 調 合 作 : 在 組 織 改 善 的 過 程 中, 品 質 問 題 的 解 決, 特 別 需 要 團 隊 工 作 與 所 有 相 關 成 員 的 通 力 合 作 因 此, 必 須 賦 權 員 工, 可 以 自 主 地 決 定 與 改 善 所 從 事 的 工 作, 如 此 才 能 確 保 每 位 成 員 皆 能 順 利 且 優 越 地 完 成 所 擔 負 的 職 責 這 種 對 全 面 品 質 管 理 的 期 待, 尤 其 在 韓 第 (Charles Handy) 看 來, 假 如 我 們 希 望 人 生 更 平 衡 且 社 會 更 工 整, 我 們 需 要 找 出 更 多 高 品 質 時 光 的 實 例, 因 為 一 旦 它 形 成 一 種 風 尚 之 後, 它 便 是 社 會 變 革 的 強 力 觸 媒 ( 周 旭 華 譯, 1995:304) 可 見 品 質 之 於 社 會 或 組 織 績 效, 就 像 是 馬 匹 之 於 馬 車 一 般 26

27 第 27 頁, 共 36 頁 陸 管 理 主 義 之 挑 戰 與 省 思 克 拉 克 與 紐 曼 (Clarke & Newman) 認 為 管 理 主 義 是 文 化 的 形 成, 它 是 形 成 政 治 安 排 基 礎 的 一 組 特 殊 的 意 識 形 態 與 實 務, 其 目 標 是 建 立 一 個 管 理 主 義 者 國 家 (managerial state) ( 丘 昌 泰,2000:13) 從 這 種 角 度 來 看, 管 理 主 義 是 一 個 新 的 國 家 機 關 經 營 的 方 式, 而 蔚 為 世 界 風 潮 的 政 府 再 造 運 動, 即 為 這 個 理 念 的 化 身 一 般 而 言, 政 府 再 造 的 提 出 被 人 肯 定 的 地 方, 乃 是 它 為 因 應 過 去 經 濟 不 景 氣 財 政 惡 化 和 正 當 性 危 機 等 險 惡 環 境, 企 圖 克 服 雙 環 困 境 (catch-22 situation), 提 出 解 決 良 方, 希 望 釋 放 官 僚, 使 治 理 工 作 更 具 彈 性 創 新 與 回 應, 並 導 入 民 間 活 力, 運 用 授 能 手 段 來 執 行 服 務 傳 輸 功 能, 以 使 政 府 不 必 躬 親, 而 擺 脫 萬 能 政 府 困 境, 實 現 小 而 能 小 而 美 的 自 由 市 場 和 新 保 守 主 義 的 理 想 ( 林 鍾 沂,2001: ) 無 可 否 認 地,1980 年 代 以 來 的 政 府 再 造 運 動, 主 張 引 進 市 場 機 制 學 習 私 部 門 管 理 技 術 及 倡 導 企 業 型 政 府 的 理 念, 固 然 為 僵 化 的 官 僚 體 制 帶 來 找 回 人 民 信 心 的 新 希 望 然 而, 當 許 多 組 織 相 當 沉 迷 於 這 一 波 新 管 理 流 行 中, 華 而 不 實 花 言 巧 語 迷 惑 組 織 的 顧 問 卻 也 伴 隨 而 來, 他 們 教 導 組 織 如 何 施 行 訓 練 計 畫, 並 且 期 待 組 織 運 用 各 種 不 同 的 管 理 技 術, 諸 如 目 標 管 理 (Management by Objectives,MBO) 組 織 發 展 (Organization Development, 27

28 第 28 頁, 共 36 頁 OD) 零 基 預 算 制 度 (Zero-based budgeting,zbb) 品 管 圈 (Quality circles, QC) 全 面 品 質 管 理 等 來 管 理 組 織 (Shafritz, Russell & Borick, 2007: ) 這 些 令 人 目 不 暇 給 的 管 理 技 術, 是 否 能 從 私 部 門 中 全 盤 引 用 至 公 部 門, 引 發 不 少 的 批 評 如 國 內 學 者 顧 慕 晴 (2000) 教 授 認 為, 其 未 能 注 意 公 共 行 政 的 政 治 本 質, 限 縮 了 行 政 人 員 的 思 考 範 圍 和 倫 理 角 色, 並 且 忽 略 社 區 意 識 的 培 植, 使 民 眾 無 由 參 與 決 策, 而 導 致 公 共 利 益 遭 棄 置 的 問 題, 給 官 僚 體 制 更 多 的 行 政 裁 量 權 使 其 得 以 運 用 企 業 化 的 手 段 來 紓 解 政 府 財 政 上 的 困 難, 卻 也 因 此 將 使 民 主 課 責 受 到 挑 戰 與 威 脅 除 此 之 外, 個 人 以 為, 達 成 企 業 型 政 府 之 餘, 卻 也 發 生 行 政 權 集 中 之 勢 與 相 對 剝 奪 立 法 權 的 疑 慮 ; 再 者, 太 重 視 民 營 化 市 場 化 的 結 果, 降 低 了 政 府 的 天 職, 而 將 國 家 空 洞 化 有 關 對 於 管 理 主 義 的 評 論, 市 面 上 已 是 林 林 總 總, 於 此 不 擬 多 贅 唯 在 多 所 評 論 中, 個 人 以 為 Shafritz, Russell & Borick 對 於 新 公 共 管 理 運 動 績 效 管 理 流 程 再 造 全 面 品 質 管 理 顧 客 導 向 乃 至 管 理 大 師 提 出 深 邃 而 富 反 諷 的 論 述, 值 得 細 加 品 評 茲 扼 要 引 述 如 下 (Shafritz, Russell & Borick, 2007: ): ( 一 ) 新 公 共 管 理 運 動 : 學 說 或 理 論 本 像 潮 流, 潮 來 潮 又 去, 而 公 共 行 政 的 各 種 學 說 本 來 就 是 不 斷 地 在 演 進 之 中 管 理 主 義 新 公 共 管 理 新 政 府 運 動 等 都 是 進 步 主 義 路 程 中 最 新 的 里 程 碑 而 這 些 改 革 就 像 馬 克 白 裡 的 對 白 一 樣 : 在 台 上 高 談 闊 步 的 可 憐 演 員, 下 台 後 卻 再 也 沒 有 人 注 意 到 他 了 意 28

29 第 29 頁, 共 36 頁 味 著 任 何 改 革 措 施, 就 如 同 一 個 跑 龍 套 的 演 員 一 般, 他 荒 腔 走 板 地 演 完 一 齣 戲, 草 草 下 臺, 然 後 一 切 又 歸 於 平 靜 美 國 著 名 的 公 共 行 政 學 者 Leonard D. White 在 1933 年 發 表 公 共 行 政 的 趨 勢 (Trends in Public Administration) 一 書, 其 中 有 幾 個 章 節 談 論 到 自 1900 年 開 始 的 新 管 理 之 發 展 時 至 1971 年,Frank E. Marini 集 結 明 諾 布 魯 克 會 議 之 研 究 成 果 並 出 版 邁 向 新 公 共 行 政 (Toward a New Public Administration) 專 書, 對 於 公 共 行 政 界 極 具 影 響 力 新 管 理 新 公 共 行 政 新! 新! 新! 但 這 些 新 題 材 都 只 是 在 不 斷 重 複 重 申 進 步 主 義 的 學 說 而 已 公 共 行 政 的 學 說 並 沒 有 一 個 明 確 的 終 點, 它 只 不 過 是 不 停 的 學 說 改 進 而 已 ( 二 ) 績 效 管 理 : 公 共 行 政 以 及 一 般 管 理 近 來 都 著 迷 於 關 於 品 質 能 力 承 擔 責 任 或 是 達 成 顧 客 需 求 等 議 題 而 這 些 管 理 主 義 趨 勢 的 要 點, 在 於 將 適 任 能 力 取 向 的 觀 念 灌 輸 到 組 織 中, 並 避 免 不 適 任 所 帶 來 的 傷 害 不 幸 的 是, 適 任 與 不 適 任 就 如 同 硬 幣 的 兩 面, 對 於 哪 一 面 才 是 贏, 缺 乏 普 遍 的 共 識 這 就 如 同 最 高 法 院 法 官 Potter Stewart 在 面 對 如 何 定 義 色 情 刊 物 時 所 面 對 的 兩 難 困 境 一 樣, 他 聲 稱 他 雖 然 無 法 明 確 定 義, 但 是 只 要 他 看 到 了, 就 能 夠 知 道 那 是 不 是 色 情 刊 物 而 適 任 與 否 也 同 樣 因 為 這 種 觀 念 性 的 問 題 而 產 生 了 困 擾 畢 竟, 在 面 對 同 一 件 事 情 時 ( 依 法 行 政 ), 有 人 認 為 是 充 滿 阻 礙 的 繁 文 縟 節, 卻 也 有 人 認 為 那 是 珍 貴 的 程 序 性 保 障 ( 三 ) 流 程 再 造 :(1) 關 於 組 織 重 組, 最 有 名 的 警 語 也 同 樣 適 用 於 流 程 29

30 第 30 頁, 共 36 頁 再 造 上 這 個 警 語 是 由 西 元 一 世 紀 古 羅 馬 作 家 Petronius Arbiter 所 說 : 我 後 來 學 習 到, 我 們 通 常 藉 由 組 織 重 組 來 應 付 新 的 情 勢 ; 但 重 組 在 創 造 出 進 步 的 幻 象 的 同 時, 卻 也 製 造 出 混 亂 無 效 率 以 及 道 德 低 下 (2) 當 情 況 不 那 麼 好 的 時 候, 人 們 通 常 會 認 為 可 以 藉 由 檢 討 重 組 等 方 式 會 讓 情 況 好 轉 然 而, 卻 沒 有 人 會 去 猜 想, 在 糟 糕 的 情 況 之 下, 最 好 的 決 定 能 不 能 被 作 成 ( 四 ) 全 面 品 質 管 理 :(1)Deming 是 計 量 學 派 的 學 者, 習 慣 編 列 清 單 所 以 當 他 提 出 組 織 改 革 的 14 點 管 理 原 則 的 同 時, 也 列 舉 了 會 妨 礙 組 織 改 革 的 7 大 惡 疾 和 16 項 障 礙 就 如 同 Ohio s Office of Quality Services 的 部 長 Steve Wall 在 治 理 (Governing) 一 書 中 告 訴 Jonathan Walters 的 : 全 面 品 質 管 理 並 不 是 要 敲 出 全 壘 打, 而 是 要 打 一 支 接 著 一 支 的 安 打, 連 續 安 打 才 能 得 到 更 多 分 數 然 而 問 題 就 在 於 太 多 的 管 理 者 只 是 想 藉 由 全 面 品 質 管 理 來 打 幾 支 全 壘 打, 讓 帳 面 成 績 看 起 來 更 漂 亮 些, 並 藉 以 晉 升 到 更 高 的 位 置 上 (2) 同 樣 的 問 題 一 再 被 追 問 著, 如 同 布 魯 金 斯 研 究 院 的 Albert C. Hyde 所 提 出 的 這 只 是 一 時 流 行? 還 是 真 的? 令 Hyde 感 到 痛 惜 的 是, 二 十 年 來, 公 共 管 理 的 經 驗 就 只 是 不 斷 地 在 重 複 一 個 又 一 個 的 流 行 熱 潮, 而 每 一 個 新 起 的 潮 流 都 比 以 往 承 諾 的 更 多, 但 實 現 的 卻 更 少 很 少 人 會 去 想, 品 質 管 理 遭 受 了 許 多 冷 嘲 熱 諷 然 而 現 在 看 來, 品 質 仍 是 個 主 要 的 變 革 運 動 Philip Crosby 在 品 質 是 免 費 的 (Quality Is Free) 書 中 督 促 組 織 要 持 續 的 展 現 最 好 的 一 面, 並 且 要 能 專 注 於 顧 客 的 需 求 這 一 切 基 於 品 質 是 免 費 的, 因 為 無 論 是 個 人 或 組 30

31 第 31 頁, 共 36 頁 織, 表 現 最 好 的 一 面 並 不 會 讓 你 花 費 更 多 的 成 本 ( 五 ) 顧 客 導 向 :(1) 柯 林 頓 (Bill Clinton) 1992 年 競 選 總 部 的 牆 上 掛 著 一 句 名 言 : 別 傻 了, 問 題 是 經 濟!, 這 個 標 語 讓 選 戰 持 續 關 注 在 經 濟 問 題 的 面 向 上 同 樣 的, 公 共 管 理 者 也 應 該 要 在 他 們 的 牆 上 留 句 話 : 別 傻 了, 問 題 是 顧 客! 顧 客 現 在 是 政 府 的 新 焦 點, 但 是 所 有 階 層 的 政 府 都 笨 到 忘 了 這 一 點 (2)1950 年 代, 當 雷 根 (Ronald Reagan) 還 是 個 演 員 的 時 候, 他 在 影 集 每 一 集 結 束 時 都 會 代 表 贊 助 商 提 醒 觀 眾 進 步 是 我 們 最 重 要 的 產 品 而 今 日 許 多 政 府 也 都 運 用 這 種 產 品 導 向 的 方 式, 宣 稱 服 務 是 我 們 最 重 要 的 產 品 為 誰 服 務 呢? 當 然 是 為 大 眾 在 這 之 中 唯 一 可 以 說 是 新 的 事 物, 就 是 公 部 門 選 用 了 傳 統 上 都 是 私 部 門 所 使 用 的 字 眼 : 顧 客 因 此 現 在 大 眾 就 是 政 府 的 顧 客, 而 顧 客 導 向 就 意 味 著 政 府 所 有 的 活 動 都 應 聚 焦 於 取 悅 顧 客 以 往, 這 些 觀 念 都 為 成 功 的 企 業 所 知, 現 在 政 府 也 逐 漸 了 解 到 了 ( 六 ) 管 理 大 師 : 管 理 流 行 就 像 一 般 的 戀 情, 經 歷 了 從 陷 入 熱 戀 到 理 想 破 滅 之 可 預 見 的 循 環 首 先, 管 理 大 師 提 出 了 一 個 新 概 念, 打 造 了 一 個 時 髦 術 語, 花 言 巧 語 的 迷 惑 大 眾 接 著, 一 兩 個 大 公 司 面 臨 了 破 產 或 危 急 的 情 況, 讓 這 個 時 髦 術 語 有 表 現 的 機 會 然 後, 其 帶 來 的 驚 人 成 果 被 報 導, 企 業 界 企 求 這 個 管 理 忠 告, 而 讓 管 理 大 師 賺 進 了 大 把 鈔 票 最 終, 一 些 商 學 院 的 教 授 發 表 權 威 性 的 報 告, 認 為 這 個 管 理 流 行 只 是 一 場 騙 局, 媒 體 也 接 著 揭 露 了 大 量 聳 人 聽 聞 的 失 敗 例 子, 然 管 理 大 師 一 面 抱 怨 他 被 誤 解 了, 一 面 又 提 出 了 另 31

32 一 個 新 的 觀 念 T&D 飛 訊 第 94 期 發 行 日 期 :99 年 5 月 1 日 第 32 頁, 共 36 頁 柒 結 論 管 理 主 義 是 長 久 以 來 社 會 學 家 用 來 指 稱 經 濟 和 科 層 精 英 經 營 工 業 社 會 的 名 詞 一 九 八 年 代, 它 則 被 用 來 形 容 傳 統 的 行 政 模 型 已 經 過 時, 且 被 一 種 新 的 公 共 管 理 模 型 有 效 地 取 代 這 種 變 化 代 表 著 一 種 典 範 轉 移, 亦 即 從 行 政 的 官 僚 模 型, 轉 變 為 能 夠 與 私 部 門 的 管 理 方 式 並 行 的 公 部 門 管 理 模 式, 這 迫 使 科 層 制 度 不 再 堅 持 中 立 原 則, 而 更 能 回 應 民 眾 需 求, 並 被 期 待 成 為 政 策 企 業 家, 對 於 複 雜 難 解 的 問 題, 發 展 出 具 創 意 與 創 新 的 解 決 方 案 一 般 而 言, 管 理 主 義 具 備 三 種 面 向 :(1) 流 程 再 造 : 它 藉 由 重 新 思 考 和 重 新 聚 焦 政 策 的 管 理 方 式 並 採 用 新 進 的 科 技 來 達 成 組 織 的 重 建 ;(2) 賦 權 授 能 : 它 指 透 過 授 予 他 人 更 多 權 力 以 增 強 自 己 權 力 的 方 式, 來 使 得 組 織 更 具 彈 性 團 隊 民 主 與 成 果 取 向 ; 和 (3) 企 業 家 精 神 : 它 利 用 管 理 者 的 遠 見, 並 將 其 轉 化 可 行 的 實 際, 以 圖 組 織 的 變 革 然 重 視 此 三 種 意 涵, 連 帶 地 會 帶 給 組 織 講 究 績 效 管 理 改 善 生 產 力 全 面 品 質 管 理 等 面 向, 在 追 求 品 質 的 前 提 下, 如 何 做 出 卓 越 的 績 效 以 符 合 或 超 越 顧 客 期 待, 形 成 當 代 行 政 改 革 的 重 點 訴 求 人 類 事 物 總 有 兩 面 性, 公 共 管 理 亦 復 如 此 當 有 人 將 之 視 為 改 革 的 聖 杯, 有 人 卻 將 之 視 為 只 不 過 一 時 的 流 行, 雖 有 不 少 令 人 動 聽 的 事 蹟, 卻 也 被 形 容 為 印 象 概 推 或 光 環 效 應 (the halo effect) 在 公 部 門 管 理 上 經 歷 了 這 一 32

33 第 33 頁, 共 36 頁 次 的 外 科 手 術 後, 其 成 效 得 失 如 何 ( 這 是 它 的 核 心 價 值 ), 任 憑 誰 也 說 不 上 來, 也 許 只 能 留 待 日 後 審 慎 評 估 了 ( 本 文 作 者 為 東 海 大 學 行 政 管 理 暨 政 策 學 系 客 座 教 授 / 碩 士 班 研 究 生 ) 33

34 第 34 頁, 共 36 頁 參 考 書 目 Shafritz J. M & E. W. Russell (2007). Introducing Public Administration. (5 th ed.). New York: Addison Wesley Longman. 丘 昌 泰 (2000) 公 共 管 理 - 理 論 與 實 務 手 冊 台 北 : 元 照 周 旭 華 譯,Charles Handy 原 著 (1995), 覺 醒 的 年 代 台 北 市 : 天 下 遠 見 出 版 股 份 有 限 公 司 林 鍾 沂 (2001) 行 政 學 台 北 : 三 民 書 局 林 鍾 沂 林 文 斌 譯 (2003) 公 共 管 理 的 世 界 ( 第 二 版 ) 台 北 : 韋 伯 文 化 國 際 出 版 有 限 公 司 孫 本 初 (2005) 公 共 管 理 ( 第 四 版 ) 台 北 : 智 勝 文 化 陳 俐 雯 黃 治 蘋 譯,Pat Williams 原 著 (2004) 權 力 的 七 個 矛 盾 台 北 : 商 智 文 化 事 業 股 份 有 限 公 司 黃 孝 如 譯,Onora O Neill 原 著 (2004) 我 們 為 什 麼 不 再 信 任 台 北 : 早 安 財 經 文 化 有 限 公 司 黃 朝 盟 許 立 一 曾 介 宏 夏 道 維 譯,Robert B. Denhardt & Joseph W. Grubbs 原 著 (2002) 公 共 行 政 台 北 : 五 南 圖 書 公 司 楊 幼 蘭 譯,M. Hammer & J. Champy 原 著 (1994) 改 造 企 業 - 再 生 策 略 的 藍 本 台 北 : 牛 頓 出 版 葛 建 培 卓 政 欽 (2008) 績 效 管 理 與 發 展 台 北 : 雙 葉 書 廊 詹 中 原 等 編 (1999) 新 公 共 管 理 台 北 : 五 南 圖 書 公 司 34

35 第 35 頁, 共 36 頁 齊 若 蘭 譯,Andrea Gabor 原 著 (2001), 新 世 紀 管 理 大 師 台 北 : 時 報 文 化 出 版 企 業 股 份 有 限 公 司 廖 建 榮 等 譯,Gary Hamel & Bill Breen 原 著 (2007), 管 理 大 未 來 台 北 : 天 下 遠 見 出 版 股 份 有 險 公 司 徐 紹 敏 譯,Phil Rosenzweig 原 著 (2007), 光 環 效 應 台 北 : 商 智 文 化 事 業 股 份 有 限 公 司 35

36 第 36 頁, 共 36 頁 Abstract In general, in the1980s the advocacy of managerialism is regarded as paradigm shift. It forces public administration to transform the bureaucratic model to the management styles of private sectors. Thus it is no longer sufficient for public managers to be the traditional neutrality. They are expected to be responsive to the needs of customers and becoming policy entrepreneurs. Fundamentally, managerialism refers to reengineering, empowerment, and entrepreneurialism. In addition, it can also contain performance management and productivity improvement. For discussing these concepts in the managerialism, this article will explore the contents and meanings of each concept. Finally, I will make some criticisms for the managerialism, especially taking some wisely and cynically critical insights form Shafritz, Russell & Borick. Key words:reengineering, empowerment, entrepreneurialism, performance management, total quality management. 36