國立中山大學學位論文典藏.PDF

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1 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 碩 士 在 職 專 班 碩 士 論 文 我 國 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 研 究 - 以 屏 東 縣 為 例 研 究 生 : 吳 英 磊 撰 指 導 教 授 : 吳 濟 華 博 士 鄭 博 文 博 士 中 華 民 國 九 十 九 年 八 月

2 摘 要 世 界 各 國 政 府 為 應 因 全 球 化 的 趨 勢 紛 紛 推 動 政 府 組 織 再 造 企 圖 建 構 一 個 高 效 能 且 理 想 型 的 政 府, 以 提 昇 行 政 效 率 ; 台 灣 亦 在 不 同 時 期 因 應 國 內 外 情 勢 變 化, 也 從 事 不 同 階 段 的 政 府 改 造 工 作 台 灣 地 區 行 政 區 域 自 民 國 39 年 來 實 施 地 方 自 治 迄 今 未 曾 作 大 幅 度 調 整, 經 近 60 年 的 發 展, 台 灣 地 區 人 口 分 佈 與 都 市 型 態 亦 大 大 不 同, 由 於 行 政 區 域 未 能 重 整, 使 得 人 力 資 源 無 法 做 有 效 合 理 的 配 置, 造 成 資 源 浪 費 區 域 發 展 差 距 擴 大, 嚴 重 影 響 國 家 整 體 發 展 如 何 面 對 行 政 區 劃 問 題, 以 及 謹 慎 調 整 行 政 區 域, 是 目 前 刻 不 容 緩 的 政 治 課 題 組 織 的 再 造 多 年 來 一 直 是 政 府 施 政 努 力 的 重 點, 而 行 政 區 劃 的 調 整 意 見 長 期 紛 歧, 難 以 達 成 共 識 推 動 行 政 區 域 調 整 就 是 希 望 能 提 高 政 府 的 行 政 效 率, 目 前 台 灣 現 有 319 個 鄉 鎮, 如 何 實 施 行 政 區 整 併 的 確 是 一 個 非 常 宏 觀 巨 大 的 工 程, 本 研 究 嚐 試 從 微 觀 角 度, 就 屏 東 縣 轄 內 鄉 鎮 市 整 併 方 案 為 例, 規 劃 以 一 區 域 立 法 委 員 選 區 ; 二 縣 市 議 員 選 區 ; 三 地 政 事 務 所 轄 區 ; 四 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 調 整 方 案 ; 藉 由 相 關 文 獻 回 顧, 探 討 屏 東 縣 行 政 區 域 調 整 前 後 之 行 政 政 治 法 制 及 財 政 等 面 向 分 析 比 較, 並 針 對 行 政 區 劃 調 整 過 程 中, 可 能 遭 遇 的 問 題 提 出 探 討, 期 能 提 供 未 來 政 府 部 門 在 推 動 行 政 區 劃 調 整 之 參 考 關 鍵 詞 : 行 政 區 劃, 行 政 效 率, 屏 東 縣

3 Abstract In the response to the globalization trend, governments around the world manage to establish high effective and ideal-typed governments by promoting reinventing government projects to enhance administrative efficiency. Taiwan government, meanwhile, moves on to different phases of government reform plans. Since local governments in Taiwan were given the power of self governance in 1950, the administrative divisions haven t been readjusted. After 60-year development, the population distribution and urban modes have totally changed. Without readjustment of the administrative divisions, human resource could not be reasonably deployed, resources wasted, regional development gaps widened and the entire country development was severely influenced. How face with and readjust the issue of administrative divisions is urgent. Governmental organization reform has been a crucial policy for years, yet opinions on administrative divisions has been differentiated and a general consensus on this matter was hard to be reached. The objective of promoting the adjustment of administrative divisions is to boost the government administrative effectiveness. However, there are 319 urban and rural townships in Taiwan and to adjust and merge these administrative divisions is indeed a huge task. The author adopted a microcosm perspective and took the program of merging and adjustment of rural and urban townships in Pingtung county as a case. The program includes four phases of adjustment: 1) electoral divisions of regional legislatives, 2) electoral divisions of county councilmen, 3) divisions of land administration, and 4) divisions of police administration. With related literature review, the author analyzed and compared about administrative, political, legislative and fiscal factors before and after the adjustment of administrative divisions in Pintung county, and also proposed and discussed possible problems in the process of implementing the program. It is hoped that the study can be the reference to the future promotion of the adjustment of administrative divisions. Keyword: administrative division, administrative efficiency, Pingtung county

4 目 錄 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 研 究 動 機... 1 第 二 節 研 究 目 的... 2 第 三 節 研 究 方 法 與 流 程... 2 第 四 節 研 究 範 圍 與 限 制... 8 第 五 節 論 文 章 節 結 構... 8 第 二 章 相 關 理 論 及 文 獻 回 顧 第 一 節 地 方 自 治 團 體 之 意 涵 及 性 質 第 二 節 行 政 區 域 重 劃 之 探 討 第 三 節 地 方 自 治 團 體 規 模 理 論 第 四 節 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 第 五 節 各 國 鄉 鎮 市 合 併 探 討 與 分 析 第 三 章 屏 東 縣 行 政 區 域 劃 分 概 況 與 現 狀 課 題 探 討 第 一 節 屏 東 縣 概 況 簡 介 及 行 政 區 域 演 變 沿 革 第 二 節 屏 東 縣 鄉 鎮 市 現 況 分 析 及 問 題 探 討 第 三 節 行 政 區 劃 調 整 分 析 與 規 劃 方 案 第 四 章 研 究 設 計 與 問 卷 第 一 節 研 究 設 計 第 二 節 德 菲 (DELPHI) 問 卷 設 計 第 三 節 抽 樣 調 與 專 家 遴 選 第 五 章 實 證 結 果 分 析 第 一 節 第 一 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 第 二 節 專 家 意 見 分 析 第 三 節 第 二 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 第 四 節 綜 合 討 論 與 分 析 第 六 章 結 論 與 建 議 第 一 節 研 究 結 論 與 建 議 第 二 節 後 續 研 究 方 向 參 考 文 獻 附 錄 一 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 一 回 合 ) 附 錄 二 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 二 回 合 ) I

5 附 錄 三 財 政 收 支 劃 分 法 附 錄 四 行 政 區 劃 法 草 案 II

6 表 目 錄 表 地 方 制 度 法 修 法 內 容...13 表 日 本 市 町 村 面 積 與 每 人 最 低 歲 出 額 關 係 分 析 表...20 表 日 本 めきるの 市 合 併 前 後 職 員 數 ( 一 般 職 ) 與 人 事 費 統 計 表...22 表 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 彙 整 表 :...28 表 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語...31 表 日 本 市 町 村 合 併 的 歷 程...34 表 德 西 地 區 各 邦 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革...42 表 德 東 地 區 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 域 改 革...43 表 布 蘭 登 堡 邦 的 行 政 區 域 改 革 ( )...43 表 比 較 日 韓 英 德 法 行 政 區 域 改 革...50 表 屏 東 縣 歷 代 沿 革 表...60 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 面 積 及 人 口 變 化...62 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 歲 出 入 財 源 決 算 數...63 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 三 年 平 均 歲 出 人 事 費 預 算 數...64 表 屏 東 縣 民 選 首 長 民 意 代 表 員 額 現 概 況 表...66 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 行 政 機 關 規 模 概 況 表...67 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 民 意 機 關 規 模 表...68 表 臺 灣 省 各 縣 所 轄 鄉 鎮 市 數 量 統 計...71 表 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案 選 項...78 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...81 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...81 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...82 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...84 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...84 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表..85 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...87 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...87 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...88 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...90 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...90 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...91 III

7 表 德 菲 法 專 家 基 本 資 料 表...95 表 第 一 回 合 態 度 問 卷 結 果...97 表 第 一 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表...99 表 第 一 回 合 方 案 問 卷 結 果 表 成 對 樣 本 平 均 數 差 之 T 檢 定 結 果 表 第 二 回 合 態 度 問 卷 結 果 表 第 二 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表 表 警 察 局 分 局 轄 區 區 劃 所 轄 範 圍 規 模 IV

8 圖 目 錄 圖 研 究 流 程 圖...7 圖 都 市 經 濟 規 模 U 字 型 理 論...19 圖 都 市 經 濟 規 模 L 型 理 論...20 圖 日 本 市 町 村 規 模 與 財 政 力 關 係 表...22 圖 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖...27 圖 韓 國 行 政 層 級 圖...49 圖 屏 東 縣 人 口 成 長 狀 況 示 意 圖...56 圖 屏 東 縣 整 體 發 展 構 想 圖...58 圖 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 域 圖...59 圖 方 案 一 以 區 域 立 委 選 區 區 劃...80 圖 方 案 二 以 縣 議 員 選 區 區 劃...83 圖 方 案 三 以 地 政 事 務 所 轄 區 區 劃...86 圖 方 案 四 以 警 察 分 局 轄 區 區 劃...89 V

9 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 動 機 由 於 上 一 世 紀 歐 洲 共 同 體 (EU) 的 誕 生, 再 加 上 東 西 德 統 一, 全 球 化 浪 潮 正 襲 捲 全 世 界, 各 國 政 府 為 因 應 此 一 潮 流, 提 昇 國 家 競 爭 力, 也 如 火 如 荼 地 推 動 行 政 區 整 併, 因 此, 合 併 已 成 為 全 球 化 中 提 昇 競 爭 力 的 重 要 發 展 途 徑 面 對 未 來 人 口 高 齡 化 及 少 子 化 地 方 分 權 等 時 代 趨 勢, 世 界 各 國 政 府 紛 紛 推 動 政 府 組 織 再 造, 企 圖 建 構 一 個 高 效 能 的 理 想 型 政 府, 最 終 目 標 即 為 提 升 行 政 效 率 ; 而 國 家 和 地 方 發 展 在 全 球 化 的 衝 擊 下, 各 國 政 府 為 因 應 政 治 經 濟 社 會 及 空 間 發 展 等 新 形 勢, 必 須 重 新 界 定 政 府 結 構 功 能, 並 對 行 政 區 劃 及 組 織 結 構 作 必 要 的 調 整 台 灣 地 區 行 政 區 域 自 民 國 39 年 實 施 地 方 自 治 以 來 未 曾 作 大 幅 度 調 整, 然 以 今 日 條 件 而 言, 台 灣 資 訊 科 技 傳 播 媒 體 發 展 迅 速 交 通 發 達 行 政 管 理 技 術 日 益 精 進, 地 方 政 府 行 政 控 制 幅 度 也 大 為 擴 大, 並 能 以 科 技 管 理 提 昇 行 政 服 務 效 率, 因 此, 實 已 無 必 要 規 劃 如 此 眾 多 的 鄉 鎮 市, 目 前 台 灣 地 區 縣 轄 鄉 鎮 市 計 319 個, 過 度 零 碎 細 分 化, 在 經 歷 科 技 化 資 訊 化 民 主 化 的 時 空 演 繹 中, 反 而 顯 露 財 政 困 難 城 鄉 失 衡 跛 腳 自 治 與 區 域 乖 離 等 窘 態, 前 內 政 部 廖 了 以 部 長 亦 曾 經 表 示, 未 來 我 國 的 鄉 鎮 市, 期 盼 能 夠 整 併 到 100 到 150 個, 以 有 效 減 低 各 自 的 基 本 行 政 支 出, 使 得 鄉 鎮 市 有 合 併 之 正 當 性 ; 再 者, 區 域 規 模 擴 大, 其 地 方 施 政 方 有 經 濟 規 模 效 益 故 宜 合 理 調 整 現 行 鄉 鎮 市 行 政 轄 區, 將 319 個 鄉 鎮 市 進 行 整 併 縱 觀 地 方 區 域 之 間 的 經 濟 發 展 恆 有 不 均 衡 的 現 象, 須 透 過 地 方 政 府 之 間 的 通 力 合 作, 共 同 解 決 居 民 就 業 交 通 與 垃 圾 處 理 等 問 題, 由 於 人 民 對 於 服 務 品 質 的 重 視 政 府 應 尊 重 市 場 機 制 的 強 調, 以 及 賦 予 地 方 或 社 區 更 大 的 活 力 使 然, 往 往 促 成 諸 多 政 府 機 關 部 門 之 間 合 作 關 係 的 成 長, 尤 其 是 地 方 與 地 方 之 間 的 合 作 聯 盟 關 係, 跨 域 治 理 跨 域 合 作 更 形 重 要 基 於 國 土 規 劃 理 念, 區 域 平 衡 發 展 之 立 場, 期 望 透 過 鄉 鎮 市 合 併, 整 合 區 域 性 資 源 均 衡 區 域 生 活 條 件 等 策 略, 並 透 過 國 土 空 間 改 造 帶 動 國 家 競 爭 力 提 升, 有 效 的 區 域 性 資 源 整 合, 帶 動 區 域 整 體 發 展, 以 強 化 區 域 經 濟 實 力 促 進 區 域 地 方 共 同 繁 榮, 並 將 有 助 於 促 進 區 域 整 合 與 均 衡 發 展, 縮 短 城 鄉 和 區 域 發 展 落 差, 創 造 台 灣 成 長 新 動 能 - 1 -

10 第 二 節 研 究 目 的 推 動 行 政 區 域 調 整 就 是 希 望 能 提 高 政 府 行 政 效 率, 目 前 台 灣 有 319 個 鄉 鎮 如 何 實 施 行 政 區 整 併 的 確 是 一 個 非 常 宏 觀 巨 大 的 政 治 工 程, 然 而 目 前 各 界 及 媒 體 均 關 注 於 今 (2010) 年 底 即 將 升 格 的 新 北 市 台 中 縣 市 台 南 縣 市 及 高 雄 縣 市 等 行 政 區 劃 調 整 合 併 議 題, 縣 市 合 併 是 一 項 複 雜 的 政 治 工 程, 其 間 所 牽 涉 的 每 一 項 都 是 非 常 棘 手 且 涉 及 各 方 面 利 益 之 整 合, 需 要 非 常 細 膩 複 雜 的 協 調 且 耗 時 費 日, 而 且 就 算 縣 市 合 併 完 成, 期 間 也 會 涉 及 轄 內 鄉 鎮 市 因 改 制 而 產 生 的 整 併 問 題 屏 東 縣 不 比 前 述 四 縣 市 規 模 之 大 足 以 升 格 直 轄 市, 但 現 轄 33 鄉 鎮 市 之 區 劃 於 現 今 之 時 空 環 境 是 否 仍 適 用 不 無 疑 問! 因 此, 本 研 究 嘗 試 從 屏 東 縣 之 範 圍 內, 探 討 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 相 關 議 題, 期 能 對 未 來 有 關 部 門 之 相 關 規 劃 有 所 助 益 本 研 究 定 位 為 未 來 行 政 區 劃 調 整 之 前 置 研 究, 以 鄉 鎮 市 區 劃 調 整 可 提 高 區 域 競 爭 力 為 假 設, 採 用 德 菲 法 (Delphi Method) 從 專 家 的 觀 點, 來 驗 證 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 最 適 方 案 本 研 究 目 的 如 下 : 一 就 各 項 資 料 分 析, 探 討 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 正 當 性 及 必 要 性 二 以 目 前 學 者 提 出 以 各 類 選 區 及 機 關 轄 區 為 方 案 選 項, 以 各 方 案 區 劃 後 之 基 本 人 口 面 積 族 群 資 料 分 析 其 合 理 與 可 行 性, 選 擇 以 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ;( 三 ) 地 政 事 務 所 轄 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 整 併 方 案 ; 藉 由 相 關 文 獻 回 顧, 探 討 屏 東 縣 行 政 區 域 整 併 前 後 之 行 政 政 治 法 制 及 財 政 等 面 向 之 分 析 比 較, 三 提 出 建 言 期 能 提 供 未 來 政 府 部 門 在 推 動 行 政 區 劃 調 整 之 參 考 第 三 節 研 究 方 法 與 流 程 壹 研 究 方 法 一 文 獻 研 究 法 本 研 究 係 先 參 考 國 內 各 大 學 圖 書 館 等 相 關 研 究 報 告 學 術 論 文 期 刊 書 籍 與 政 府 機 關 相 關 文 件 資 料 庫, 加 以 蒐 集 整 理, 並 瞭 解 目 前 國 內 外 研 究 情 形 與 成 果 資 料, 引 用 作 為 本 文 之 研 究 理 論 基 礎 本 文 蒐 集 之 資 料 包 括 :( 一 ) 政 府 資 料 ( 專 題 研 究 報 告 會 議 紀 錄 業 務 文 件 法 令 規 章 及 官 方 網 路 上 的 所 公 佈 的 資 料 等 );( 二 ) 專 書 ;( 三 ) 期 刊 雜 誌 文 章 ;( 四 ) 學 位 論 文 ;( 五 ) 其 他 ( 新 聞 - 2 -

11 報 導 網 路 資 訊 等 ) 二 德 菲 法 (Delphi Method) ( 一 )Delphi 發 展 目 的 Delphi 過 去 發 表 之 論 文 研 究 中, 中 文 譯 名 不 一, 包 括 有 稱 -- 德 爾 菲 法 德 懷 數 德 慧 法 達 非 法 德 爾 斐 法 畳 慧 法 等 ( 宋 文 娟,2001; 邱 淑 芬 等,1996; 吳 雅 玲,2001; 林 振 春,1992; 蔡 炳 坤,1992) 本 研 究 採 用 德 菲 法 (Delphi Method) 譯 名, 其 名 稱 源 自 古 希 臘 阿 波 羅 神 廟 址 Delphi ( 其 地 點 在 今 日 雅 典 北 方 百 餘 公 里 處 ), 乃 取 其 信 望 與 權 威 之 意, 該 典 故 乃 古 希 臘 時 代 有 位 名 為 Apollo 的 人 在 Delphi 聲 稱 能 預 測 未 來 而 揚 名, 而 後 演 變 成 為 預 測 未 來 技 術 的 一 支 派 德 菲 法 起 源 於 1948 年, 發 展 在 1960 年 代, 乃 是 由 美 國 藍 德 公 司 (Rand corporation) 率 先 採 用 在 美 國 空 軍 贊 助 之 下 一 項 國 防 研 究, 其 主 題 是 由 前 蘇 聯 戰 略 計 畫 設 計 者 的 觀 點, 衡 量 癱 瘓 美 國 軍 需 工 業 的 最 佳 攻 擊 目 標 群 以 及 攻 擊 所 需 的 原 子 彈 數 量, 此 項 研 究 期 望 能 獲 得 專 家 們 一 致 的 意 見 ( 張 金 輝,2000), 是 故 其 由 軍 事 策 略 問 題 的 預 測 設 計, 其 後 再 擴 及 運 輸 研 究 發 展 及 生 活 品 質 等 方 面 之 研 究, 是 一 種 政 策 方 案 的 預 測 技 術 德 菲 法 是 一 種 專 家 預 測 法, 也 是 一 種 群 體 決 策 方 法, 藉 由 專 家 的 智 慧 經 驗 經 由 多 回 合 的 問 卷 去 進 行 一 次 次 的 調 查, 綜 合 各 類 種 專 家 之 間 的 意 見 逐 漸 取 得 共 識 並 歸 納 整 理 出 結 論 與 建 議 其 主 要 目 的 乃 在 於 獲 取 專 家 群 體 共 識, 尋 求 對 特 定 預 測 對 象 的 一 致 性 意 見, 可 收 集 思 廣 益 之 效, 亦 可 兼 顧 專 家 獨 立 判 斷 的 品 質 德 菲 法 主 要 原 則 有 三 : (1) 匿 名 原 則 (anonymous response): 進 行 過 程 中 對 訪 者 之 姓 名 背 景 絕 對 保 密, 以 減 少 不 必 要 之 困 擾 與 顧 慮 (2) 複 述 與 控 制 回 饋 原 則 (iteration and control feeback): 進 行 重 複 循 環 問 卷, 每 一 次 均 將 參 與 者 填 答 資 料 加 以 收 集 整 理 後 研 擬 下 一 次 之 問 卷 內 容 (3) 團 體 回 答 統 計 (statistical group response): 針 對 參 與 者 之 意 見 予 以 綜 合 判 斷 並 加 以 統 計, 最 後 形 成 共 識, 以 獲 致 結 果 德 菲 法 可 應 用 於 決 策 過 程 中 之 預 測 分 析 評 估 與 高 階 層 決 策 之 目 標 建 立, 尤 其 可 適 用 於 下 列 諸 情 況 ( 林 素 貞,1990): (1) 缺 乏 足 夠 的 資 料 與 數 據 等 - 3 -

12 (2) 當 理 論 模 式 定 量 方 法 有 所 欠 缺, 難 以 分 析 或 解 釋 現 象 等 (3) 疑 難 之 問 題, 須 訴 諸 專 家 群 之 腦 力 激 盪 (brain storming) 以 謀 求 解 決 之 道 (4) 當 意 見 紛 歧, 為 避 免 權 威 人 士 影 響 其 他 參 與 者 之 心 理, 或 論 點 爭 執 不 休 等 (5) 可 藉 此 法 以 匿 名 方 式 進 行, 反 映 不 同 觀 點, 以 達 多 元 化 之 整 合 思 考 效 果 (6) 非 計 量 (intangible) 之 效 益 分 析, 以 評 估 或 選 擇 不 同 方 案 ( 二 )Delphi 基 本 假 設 Delphi 是 一 種 結 構 化 的 溝 通 過 程, 整 個 過 程 的 合 理 與 否, 主 要 包 含 以 下 5 個 假 設 ( 徐 文 遠,1996): (1) 團 體 的 判 斷 優 於 個 人 的 判 斷 Dalkey 做 過 此 類 研 究, 結 果 認 為 團 體 要 比 個 人 具 有 更 多 的 資 訊 團 體 間 的 互 動 能 引 發 動 機 與 產 生 激 盪 的 氣 氛 (2) 匿 名 的 作 業 方 式 使 參 與 專 家 的 答 案 更 為 理 性, 並 且 可 以 消 除 面 對 面 所 產 生 的 心 理 因 素 由 於 各 人 表 達 能 力 的 強 弱 職 位 的 高 低 個 人 保 守 或 善 變 等 差 異 存 在, 使 得 公 開 場 合 的 論 點, 有 時 無 法 代 表 每 位 參 與 者 的 真 正 意 見, 因 此 匿 名 方 式 有 其 必 要 透 過 適 當 的 問 卷 設 計, 仍 可 發 生 與 公 開 場 合 下 相 似 的 潛 在 互 動 效 果 (3) 團 體 的 壓 力 使 各 參 與 者 的 意 見 趨 於 統 合 為 降 低 個 人 間 的 差 異 以 獲 取 團 體 的 共 識,Delphi 在 這 方 面 的 效 果 與 公 開 場 合 的 會 議 最 大 的 不 同 是 在 團 體 壓 力 的 不 同 上,Delphi 在 匿 名 的 原 則 下 所 產 生 的 團 體 壓 力 是 理 性 的 溫 和 的 與 自 然 的, 並 且 在 團 體 共 識 下, 仍 尊 重 少 數 意 見 的 立 場 (4) 重 複 進 行 的 回 饋, 使 參 與 者 能 夠 更 正 原 始 意 見, 並 可 查 證 一 些 極 端 的 意 見 (5) 使 用 機 率 百 分 比 或 態 度 量 值 來 表 達 結 果, 可 以 消 除 結 果 傾 向 一 致 的 壓 力 Delphi 不 同 於 一 般 的 問 卷 意 見 調 查, 從 Delphi 分 析 得 到 的 意 見, 可 回 饋 至 每 一 原 作 答 者, 給 予 修 正 答 案 及 提 出 理 由 的 機 會, 並 保 持 某 種 程 度 的 匿 名 過 程, 與 一 般 的 問 卷 調 查 不 同 Delphi 對 於 研 究 者 與 專 家 們 的 要 求, 應 符 合 以 下 八 個 假 設 ( 陸 早 行,1984): (1) 居 間 協 調 者 的 態 度 是 公 正 客 觀 的 (2) 研 究 者 與 專 家 們 之 間 彼 此 無 語 言 溝 通 上 的 障 礙 (3) 研 究 者 與 專 家 們 在 溝 通 的 過 程 中 保 持 原 有 結 構 化 的 正 當 關 係 (4) 專 家 們 所 表 達 的 內 容 真 實 而 符 合 外 界 的 實 際 狀 況 - 4 -

13 (5) 專 家 們 的 態 度 誠 懇 而 願 為 他 人 所 瞭 解 (6) 專 家 們 有 相 同 的 機 會, 自 由 地 表 達 意 見 (7) 專 家 們 有 值 得 信 賴 的 足 夠 知 識 (8) 專 家 們 的 品 德 可 靠 而 無 洩 密 或 作 偽 之 虞 ( 三 )Delphi 特 色 與 原 則 (1) 多 元 化 之 遴 選 參 與 者, 以 包 容 不 同 專 業 觀 點 或 利 益 分 歧 之 代 表 人 士, 以 達 到 群 體 決 策 之 整 體 性 與 客 觀 性 ( 唐 研 理, 1999) (2) 參 與 者 之 匿 名 性 在 使 用 問 卷 或 其 它 溝 通 管 道 時, 可 以 避 免 少 數 人 具 有 支 配 權 力 的 參 與 而 影 響 到 他 人 的 決 定 (3) 有 系 統 之 統 計 分 析, 可 以 減 少 參 與 者 為 了 達 到 一 致 性 所 形 成 的 群 體 壓 力 (4) 分 析 結 果 為 一 種 保 證 在 最 後 回 答 中, 群 內 成 員 的 意 見 皆 能 被 表 達 出 來 方 法 (5) 德 菲 法 技 巧 可 應 用 於 決 策 過 程 中 之 預 測 分 析 評 估 與 高 階 層 決 策 之 目 標 建 立 ( 四 ) Delphi 的 優 缺 點 德 爾 菲 法 的 優 點 (Duffield,1988; 引 自 宋 文 娟,2001): (1) 達 到 集 思 廣 益 之 效 (2) 維 持 專 家 獨 立 判 斷 的 能 力 (3) 打 破 時 空 隔 離 的 困 境, 利 於 研 究 進 行 (4) 不 需 利 用 複 雜 的 統 計 德 爾 菲 法 的 缺 點 ( 吳 雅 玲,2001): (1) 以 郵 寄 方 法 進 行 問 卷 調 查, 費 時 且 不 易 控 制 進 度 (2) 專 家 選 擇 不 易 (3) 雖 有 文 字 的 理 由 敘 述, 但 缺 乏 對 回 饋 意 見 之 口 頭 上 的 溝 通 與 澄 清, 仍 易 導 致 專 家 之 間 詮 釋 及 溝 通 的 困 難 (4) 參 與 專 家 的 流 失 (5) 研 究 小 組 處 理 分 歧 意 見 的 能 力 常 受 質 疑 - 5 -

14 ( 五 )Delphi 執 行 步 驟 德 菲 法 通 常 有 如 下 六 個 實 施 步 驟 ( 林 振 春,1992) ( 林 俊 光, 1997): (1) 就 相 關 文 獻 探 討 出 問 題 (2) 針 對 所 定 義 的 問 題, 決 定 參 與 成 員 (3) 針 對 問 題 設 計 問 卷 並 將 問 卷 送 至 參 與 人 員, 以 不 具 名 方 式 獨 自 成 第 一 次 的 問 卷 調 查 (4) 將 第 一 次 問 卷 調 查 的 結 果 加 以 分 析 (5) 判 斷 群 體 作 答 的 結 果 是 否 一 致 若 不 一 致, 重 覆 步 驟 三, 直 到 一 致 性 為 止 (6) 將 結 果 呈 現 給 適 當 的 決 策 者 德 菲 法 依 照 上 述 研 究 步 驟, 反 覆 運 用 書 面 溝 通 與 意 見 表 達, 以 獲 得 一 致 性 的 看 法 貳 研 究 流 程 : 根 據 前 述 使 用 德 菲 法 以 及 本 研 究 之 目 的, 所 整 理 出 研 究 流 程 如 下 圖 1.3-1: - 6 -

15 確 立 研 究 動 機 與 目 的 界 定 研 究 範 圍 與 內 容 文 獻 回 顧 建 立 研 究 架 構 擬 定 問 卷 內 容 並 發 放 問 卷 回 收 問 卷 整 理 意 見 資 料 分 析 專 家 學 者 意 見 是 否 一 致 否 是 綜 合 分 析 結 論 與 建 議 圖 研 究 流 程 圖 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 - 7 -

16 第 四 節 研 究 範 圍 與 限 制 壹 研 究 範 圍 本 研 究 係 以 屏 東 縣 轄 內 33 鄉 鎮 市 為 研 究 對 象, 為 研 究 結 果 之 分 析, 並 廣 泛 蒐 集 各 項 資 料 及 數 據, 加 以 整 理 製 表 後 舖 陳 於 本 研 究 各 章 節 中, 作 為 各 項 論 述 之 佐 證 資 料 各 項 資 料 蒐 集 自 行 政 院 主 計 處 屏 東 縣 政 府 主 計 處 及 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 公 所 發 布 最 近 3 年 各 項 統 計 資 料, 時 間 構 面 橫 跨 年 貳 研 究 限 制 本 研 究 在 文 獻 整 理 資 料 蒐 集 希 望 能 充 分 詳 實, 然 由 於 人 力 時 間 上 有 許 多 限 制, 以 至 難 以 周 詳 縝 密, 以 下 說 明 本 研 究 之 限 制 : 一 研 究 方 法 之 限 制 德 菲 法 (Delphi) 的 限 制 在 於 專 家 選 擇 不 易, 且 雖 有 文 字 的 理 由 敘 述, 但 缺 乏 對 回 饋 意 見 之 口 頭 上 的 溝 通 與 澄 清, 仍 易 導 致 專 家 之 間 詮 釋 及 溝 通 的 困 難, 而 研 究 小 組 處 理 分 歧 意 見 的 能 力 常 受 質 疑 等, 均 是 本 研 究 方 法 面 的 限 制 二 研 究 範 圍 之 限 制 ( 一 ) 本 研 究 係 以 屏 東 縣 33 個 鄉 鎮 市 對 象, 規 劃 為 :1. 區 域 立 法 委 員 選 區 ;2. 縣 議 員 選 區 ;3. 地 政 事 務 所 管 轄 地 區 ;4. 警 察 分 局 轄 區 四 個 選 項, 探 討 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 可 行 性 上 述 方 案 係 以 現 行 屏 東 縣 之 地 理 環 境 人 文 特 性 人 口 分 布 交 通 條 件 經 濟 活 動 及 治 安 等 面 向 所 規 劃 之 選 舉 區 及 政 府 服 務 區 劃 本 研 究 僅 就 該 四 方 案 討 論 相 關 問 題 及 專 家 意 見 之 彙 整 分 析, 驗 證 其 結 果 之 可 行 性 及 合 理 性 其 他 諸 如 生 活 圈 次 生 圈 稅 務 分 局 轄 區 因 素 規 劃 之 方 案 不 在 本 研 究 研 討 範 圍, 此 為 本 研 究 範 圍 之 限 制 ( 二 ) 本 研 究 對 象 僅 為 屏 東 縣 轄 之 行 政 區 劃, 係 以 屏 東 縣 獨 特 之 相 關 條 件 為 評 估 範 圍, 實 無 法 完 全 適 用 在 全 國 其 他 縣 份 之 鄉 鎮 市 合 併 之 考 量 第 五 節 論 文 章 節 結 構 本 章 已 說 明 研 究 背 景 研 究 動 機 研 究 目 的 與 研 究 流 程 及 研 究 範 圍 與 限 制 等 ; 接 著 第 二 章 為 相 關 理 論 與 文 獻 回 顧, 首 先 論 述 地 方 自 治 團 體 規 模 及 其 相 關 文 獻 回 顧, 緊 接 著 對 於 行 政 區 域 重 劃 之 探 討, 然 後 回 顧 各 國 鄉 鎮 市 合 併 之 案 例, 續 - 8 -

17 而 說 明 我 國 鄉 鎮 市 合 併 之 正 當 性 ; 第 三 章 研 究 問 題 與 設 計, 先 對 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 域 發 展 歷 程 概 述, 介 紹 目 前 33 鄉 鎮 市 之 發 展 現 況, 而 後 綜 合 分 析 歸 納 出 屏 東 縣 所 面 臨 之 瓶 頸 問 題, 然 後 探 討 以 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ; ( 三 ) 地 政 事 務 所 管 轄 地 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 行 政 區 劃 調 整 方 案, 實 施 行 政 區 域 調 整 前 及 調 整 後 之 行 政 政 治 法 制 財 政 等 面 向 分 析, 並 針 對 行 政 區 劃 調 整 過 程 中, 可 能 遭 遇 的 問 題 提 出 探 討 ; 第 四 章 實 證 結 果 分 析, 藉 由 德 菲 法 之 專 家 問 卷 調 查 方 法 獲 得 相 關 意 見 結 果, 再 採 用 SPSS12.0 中 文 版 統 計 軟 體 做 為 統 計 分 析 工 具, 進 行 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 的 現 況 及 結 果 分 析 ; 第 五 章 結 論 與 建 議, 提 出 本 研 究 之 結 論, 及 相 關 後 續 研 究 之 建 議 - 9 -

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19 第 二 章 相 關 理 論 及 文 獻 回 顧 在 全 球 化 趨 勢 下, 城 市 競 爭 力 已 經 逐 漸 取 代 國 家 競 爭 力, 如 何 與 時 俱 進 的 更 新 或 創 新 以 及 提 升 城 市 的 發 展 規 模 與 競 爭 力, 無 論 從 較 容 易 的 非 正 式 合 作 (informal cooperation) 到 較 高 難 度 的 整 併 (consolidation) 合 併 (merger) 等 皆 是 各 國 政 府 考 慮 選 擇 的 方 案, 本 章 首 先 從 相 關 理 論 說 明 地 方 自 治 團 體 的 意 義 及 性 質, 之 後 藉 由 參 考 各 國 基 礎 自 治 體 合 併 之 不 同 面 向, 以 探 討 行 政 區 域 重 劃 及 鄉 鎮 市 合 併 的 正 當 性 和 必 要 性, 建 構 第 三 章 將 對 各 個 鄉 鎮 市 調 整 後 的 規 模 進 行 各 方 面 比 較 的 基 礎 第 一 節 地 方 自 治 團 體 之 意 涵 及 性 質 地 方 自 治 團 體, 係 指 以 國 家 領 土 之 一 部 分 的 區 域 為 基 礎, 依 其 區 域 內 住 民 的 自 治 意 思 而 處 理 區 域 內 公 共 事 務 之 統 治 團 體 ( 蔡 秀 卿,2009) 日 本 憲 法 及 地 方 自 治 法 上 稱 為 地 方 公 共 團 體 ; 在 行 政 學 或 政 治 學 上 通 常 稱 為 地 方 政 府 ; 而 我 國 憲 法 上 並 沒 有 明 文 規 定 團 體 之 名 稱, 地 方 制 度 法 上 則 使 用 地 方 自 治 團 體 一 地 方 自 治 團 體 意 義 : 學 理 上 意 義 : 在 學 理 上, 地 方 自 治 團 體 之 基 本 要 素, 至 少 有 三 項, 即 地 域 或 區 域 住 民 自 治 權 1. 地 域 或 區 域 : (1) 地 域 或 區 域 概 念 : 地 方 自 治 團 體 是 以 地 域 或 區 域 為 基 礎, 地 域 或 區 域 自 為 地 方 自 治 團 體 之 構 成 要 素, 與 其 他 不 以 地 域 或 區 域 為 基 本 要 素 之 公 私 法 性 質 的 團 體 不 同 ; 地 域 或 區 域 係 指 地 方 自 治 團 體 理 公 共 事 務 之 統 治 權 所 及 範 圍 而 言, 廣 義 來 說, 除 了 區 域 內 陸 地 以 外, 尚 包 括 區 域 內 的 水 面 鄰 接 陸 地 的 海 面 上 空 及 地 下, 而 且 通 常 僅 是 國 家 領 土 內 一 小 部 分 而 已 (2) 地 域 或 區 域 之 形 成 劃 分 及 決 定 : 地 域 或 區 域 的 形 成, 劃 分 及 考 量 因 素 大 致 有 兩 種 類 型, 一 種 是 以 河 川 湖 泊 山 脈 丘 陵 等 自 然 條 件 地 理 條 件 及 歷 史 文 化 等 為 劃 分 界 線 另 一 種 是 除 了 考 量 上 述 條 件 外, 透 過 國 家 權 力 之 立 法, 考 量 政 治 經 濟 社 會 等 因 素 劃 分 而 成 (3) 地 域 或 區 域 之 變 更 : 不 論 是 以 那 一 種 方 式 劃 分, 經 過 數 十 年 後, 通 常 自 然 或 人 文 環 境 都

20 會 產 生 大 小 不 同 的 改 變, 致 使 原 來 所 形 成 的 地 域 或 區 域 可 能 產 生 更 多 問 題, 因 此 必 須 重 新 劃 分, 此 即 為 地 方 自 治 團 體 之 地 域 或 區 域 變 更 地 域 或 區 域 變 更, 可 分 成 兩 種 情 形 : 1 置 廢 分 合 : 所 謂 置 廢 分 合, 係 指 因 地 方 自 治 團 體 之 設 置 廢 止 致 使 法 人 人 格 產 生 變 動 而 牽 動 其 地 域 或 區 域 之 變 更 而 言 常 見 有 四 種 類 型 - 分 割 分 立 合 併 編 入 分 割 係 指 廢 止 一 地 方 自 治 團 體, 將 其 分 割 創 設 新 的 兩 個 或 以 上 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A B+C; 分 立 係 指 地 方 自 治 團 體 之 一 部 分 分 立 出 去 創 設 一 新 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A A+B; 合 併 係 指 廢 止 兩 個 或 以 上 自 治 團 體, 將 其 合 併 為 一 個 新 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A+B C; 編 入 係 止 廢 止 一 自 治 團 體, 將 其 編 入 成 為 他 地 方 自 治 團 體 之 區 域 (A +B A) 2 境 界 變 更 : 係 指 地 方 自 治 團 體 內 之 區 域 變 更 而 已, 地 方 自 治 團 體 法 人 人 格 並 不 產 生 變 化 2. 住 民 : 住 民 之 意 義 為 何? 我 國 憲 法 未 有 規 定, 只 要 依 一 定 事 實 足 認 有 久 住 之 意 思, 住 於 地 方 自 治 團 體 之 區 域 者, 均 可 認 為 係 該 地 方 自 治 團 體 之 住 民, 不 論 其 國 籍 種 族 年 齡 性 別 為 何, 也 不 以 設 有 戶 籍 為 必 要 要 件, 均 可 為 該 地 方 自 治 團 體 之 住 民, 即 便 是 外 國 人 或 未 達 民 法 上 之 成 年 年 齡, 或 是 未 設 籍, 亦 可 稱 為 該 自 治 團 體 之 住 民 3. 自 治 權 : 簡 單 來 說, 係 指 具 有 處 理 公 共 事 務 之 概 括 權 能, 與 其 他 公 法 人 ( 如 農 田 水 利 會 等 ) 通 常 只 有 特 定 限 定 或 具 體 的 權 限 者 不 同 我 國 地 方 制 度 法 之 定 義 : 我 國 地 方 制 度 法 第 2 條 第 1 款 關 於 地 方 自 治 團 體 之 規 定 為 係 指 依 本 法 實 施 地 方 自 治, 具 有 公 法 人 地 位 之 團 體 其 中 已 賦 予 地 方 自 治 團 體 公 法 人 之 地 位, 不 過 這 樣 的 定 義 太 過 狹 隘, 不 利 地 方 自 治 發 展, 與 學 理 上 意 義 相 較, 顯 不 充 分

21 二 地 方 自 治 團 體 之 性 質 地 方 自 治 團 體 被 賦 予 公 法 人 資 格 者, 即 為 一 獨 立 之 權 利 義 務 主 體, 又 有 概 括 的 統 治 權 能 及 自 治 權, 即 非 中 央 之 派 出 機 關, 其 與 中 央 之 關 係, 係 對 等 關 係, 並 非 上 下 優 劣 支 配 服 從 關 係, 自 不 須 受 中 央 之 指 揮 監 督, 中 央 對 地 方 自 治 團 體 之 關 係, 是 一 種 自 治 干 預 或 介 入, 不 能 說 是 指 揮 監 督 地 方 自 治 團 體 總 而 言 之, 我 國 自 83 年 制 定 公 布 省 縣 自 治 法 ( 省 縣 自 治 法 與 直 轄 市 自 治 法 已 於 地 方 制 度 法 公 布 後 於 88 年 4 月 14 日 廢 止 ) 與 直 轄 市 自 治 法 以 來, 可 以 說 是 臺 灣 地 方 自 治 史 上 最 早 的 地 方 自 治 基 本 法, 並 且 按 省 縣 自 治 法 條 文 內 容 觀 之, 可 以 推 知 鄉 ( 鎮 市 ) 為 地 方 自 治 團 體, 而 且 自 地 方 制 度 法 公 布 實 行 後, 更 加 確 立 了 鄉 ( 鎮 市 ) 為 地 方 自 治 團 體, 然 我 國 憲 法 上 所 明 定 的 地 方 治 團 體 種 類 僅 有 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 屬 之, 使 得 鄉 ( 鎮 市 ) 之 地 位 只 是 法 律 上 之 地 方 自 治 團 體, 受 法 律 保 障, 但 卻 不 受 憲 法 保 護, 乃 美 中 不 足 之 處 第 二 節 行 政 區 域 重 劃 之 探 討 所 謂 行 政 區 劃 (Administrative Divisions) 係 指 國 家 機 關 為 統 治 上 的 必 要, 或 實 施 地 方 自 治 的 便 利, 將 全 國 劃 分 為 許 多 政 府 層 級 與 行 政 區 域 ( 薄 慶 玖, 1997:p45) 在 面 對 全 球 政 經 社 文 大 環 境 的 激 烈 變 遷, 世 界 各 國 經 常 積 極 進 行 有 關 地 方 政 府 行 政 區 劃 體 制 的 改 革 與 調 整, 藉 以 消 除 或 緩 和 因 經 濟 成 長 環 境 變 遷 區 域 合 作 都 會 發 展 等 發 展 問 題 ( 江 大 樹,2006) 而 我 國 地 方 法 地 方 制 度 法 修 正 案 歷 經 審 議, 全 案 終 在 民 國 98 年 4 月 3 日, 透 過 協 商 的 方 式, 修 正 通 過, 修 正 與 增 列 內 容 摘 要 整 理 如 表 對 於 我 國 行 政 區 域 新 一 波 的 重 新 劃 分, 終 於 有 了 最 基 本 的 法 源 依 據 表 地 方 制 度 法 修 法 內 容 內 容 法 條 內 容 條 文 第 七 條 省 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 及 區 以 下 簡 稱 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 新 設 廢 止 或 調 整, 依 法 律 規 定 行 之 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 行 政 區 域 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 依 本 法 之 規 定 村 ( 里 ) 鄰 之 編 組 及 調 整 辦 法, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 另 定 之

22 第 七 條 之 一 ( 新 增 ) 第 七 條 之 二 ( 新 增 ) 第 八 十 七 條 之 一 ( 新 增 ) 內 政 部 基 於 全 國 國 土 合 理 規 劃 及 區 域 均 衡 發 展 之 需 要, 擬 將 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 應 擬 訂 改 制 計 畫, 徵 詢 相 關 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 政 府 意 見 後, 報 請 行 政 院 核 定 之 縣 ( 市 ) 擬 改 制 為 直 轄 市 者, 縣 ( 市 ) 政 府 得 擬 訂 改 制 計 畫, 經 縣 ( 市 ) 議 會 同 意 後, 由 內 政 部 報 請 行 政 院 核 定 之 縣 ( 市 ) 擬 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 相 關 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 政 府 得 共 同 擬 訂 改 制 計 畫, 經 各 該 直 轄 市 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 同 意 後, 由 內 政 部 報 請 行 政 院 核 定 之 行 政 院 收 到 內 政 部 陳 報 改 制 計 畫, 應 於 六 個 月 內 決 定 之 前 條 改 制 計 畫 應 載 明 下 列 事 項 : 一 改 制 後 之 名 稱 二 歷 史 沿 革 三 改 制 前 後 行 政 區 域 範 圍 人 口 及 面 積 四 縣 原 轄 鄉 ( 鎮 市 ) 及 村 改 制 為 區 里, 其 改 制 前 後 之 名 稱 及 其 人 口 面 積 五 標 註 改 制 前 後 行 政 界 線 之 地 形 圖 及 界 線 會 勘 情 形 六 改 制 後 對 於 地 方 政 治 財 政 經 濟 文 化 都 會 發 展 交 通 之 影 響 分 析 七 改 制 後 之 直 轄 市 議 會 及 直 轄 市 政 府 所 在 地 八 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校, 於 改 制 後 組 織 變 更 業 務 調 整 人 員 移 撥 財 產 移 轉 及 自 治 法 規 處 理 之 規 劃 九 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校, 於 改 制 後 預 算 編 製 及 執 行 等 事 項 之 規 劃 原 則 十 其 他 有 關 改 制 之 事 項 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 應 以 當 屆 直 轄 市 長 任 期 屆 滿 之 日 為 改 制 日 縣 ( 市 ) 議 員 縣 ( 市 ) 長 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 鄉 ( 鎮 市 ) 長 及 村 ( 里 ) 長 之 任 期 均 調 整 至 改 制 日 止, 不 辦 理 改 選 改 制 後 第 一 屆 直 轄 市 議 員 直 轄 市 長 及 里 長 之 選 舉, 應 依 核 定 後 改 制 計 畫 所 定 之 行 政 區 域 為 選 舉 區, 於 改 制 日 十 日 前 完 成 選 舉 投 票 前 項 直 轄 市 議 員 選 舉, 得 在 其 行 政 區 域 內 劃 分 選 舉 區 ; 其 由 原 住 民 選 出 者, 以 其 行 政 區 域 內 之 原 住 民 為 選 舉 區 ; 直 轄 市 議 員 選 舉 區 之 劃 分, 應 於 改 制 日 六 個 月 前 公 告, 不 受 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 第 三 十 七 條 第 一 項 但 書 規 定 之 限 制 改 制 後 第 一 屆 直 轄 市 議 員 直 轄 市 長 及 里 長, 應 於 改 制 日 就 職

23 第 八 十 七 條 之 二 ( 新 增 ) 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 自 治 法 規 應 由 改 制 後 之 直 轄 市 政 府 廢 止 之 ; 其 有 繼 續 適 用 之 必 要 者, 得 經 改 制 後 之 直 轄 市 政 府 核 定 公 告 後, 繼 續 適 用 二 年 資 料 來 源 : 本 研 究 摘 要 整 理 行 政 區 域 的 劃 分, 是 國 家 結 構 體 系 的 一 種 安 排, 國 家 或 地 區 根 據 政 治 體 制 經 濟 發 展 和 行 政 管 理 的 需 要, 遵 循 有 關 法 律 的 規 定, 充 分 考 慮 政 治 經 濟 歷 史 傳 統 地 理 人 口 民 族 文 化 風 俗 習 慣 等 因 素, 按 照 一 定 的 原 則, 將 一 個 國 家 的 領 土 劃 分 成 若 干 層 次 大 小 不 同 的 行 政 區 域, 並 在 各 級 行 政 區 域 設 置 對 應 的 地 方 國 家 機 關, 實 施 行 政 管 理 而 行 政 區 劃 的 理 由, 大 抵 可 區 分 為 幾 個 部 分 :( 薄 慶 玖,1996) ( 一 ) 歷 史 因 素 : 今 日 的 行 政 區 劃, 大 多 繼 承 前 代 之 行 政 區 劃, 只 是 會 作 或 大 或 小 幅 度 的 調 整 ( 二 ) 行 政 上 的 理 由 : 國 家 往 往 為 了 治 理 上 的 方 便, 將 全 國 領 土 劃 分 為 若 干 行 政 區 域, 並 各 設 地 方 政 府 分 層 負 責, 以 提 高 效 能 ( 三 ) 範 圍 的 釐 定 : 地 方 政 府 權 力 的 行 使 必 需 有 明 確 之 轄 境 區 域, 以 為 其 行 政 措 施 的 目 標 與 範 圍 ( 四 ) 責 任 之 確 定 : 地 方 政 府 區 域 之 劃 定, 不 但 使 其 權 力 行 使 範 圍 確 定, 也 使 地 方 各 級 機 關 之 責 任 確 定 ( 五 ) 居 民 之 確 定 : 劃 分 地 方 行 政 區 域, 即 可 確 定 居 民 的 歸 屬 及 地 方 政 府 服 務 的 對 象 ( 六 ) 財 源 之 確 定 : 劃 分 地 方 政 府 區 域 後, 可 確 定 地 方 政 府 取 得 財 源 及 分 配 財 源 的 範 圍 以 此 檢 視 我 國 現 行 之 行 政 區 域 劃 分, 劃 分 的 依 據 主 要 就 是 政 府 遷 台 之 後, 沿 襲 原 有 中 國 大 陸 之 制 度, 長 期 採 用 中 央 省 ( 直 轄 市 ) 縣 ( 省 轄 市 ) 鄉 鎮 區 ( 縣 轄 市 ) 的 四 級 運 作 模 式, 直 到 凍 省 以 及 地 制 法 制 訂 之 後, 我 國 地 方 政 府 的 層 級 才 獲 得 明 確 定 位 與 規 範 然 而, 凍 省 雖 名 為 調 整 地 方 政 府 三 級 制 的 疊 床 架 屋, 但 卻 產 生 中 央 收 編 地 方 權 利 直 轄 市 與 縣 市 不 同 級 地 方 政 府 間 協 調 機 制 失 靈 等 問 題, 顯 見 台 灣 的 地 方 自 治 體 規 模 仍 有 調 整 之 必 要 性 ( 陳 建 仁,2007) 為 此, 社 會 各 界 基 於 不 同 的 理 由, 也 都 有 行 政 區 域 重 劃 的 呼 籲

24 事 實 上, 就 台 灣 的 人 口 與 面 積 而 言, 若 維 持 當 前 25 縣 市 的 行 政 區 劃, 恐 怕 許 多 縣 市 都 將 面 臨 轄 區 人 口 規 模 過 大 的 有 效 治 理 問 題 只 是, 地 方 政 府 行 政 區 劃 的 考 量 與 依 據, 還 需 視 各 都 會 區 或 地 方 生 活 圈 的 實 際 政 經 發 展 狀 況 而 定 ( 江 大 樹,2006) 而 基 於 此 種 理 念, 即 有 學 者 從 提 升 政 府 競 爭 力 來 探 討 行 政 區 域 重 劃 的 必 要 性, 認 為 一 國 經 濟 的 穩 定 成 長, 必 須 仰 賴 國 家 競 爭 力 之 提 升, 而 國 家 競 爭 力 之 提 升 成 敗 關 鍵 在 於 是 否 能 體 察 政 經 環 境 變 遷, 迅 速 調 整 政 府 行 政 體 質 ( 席 代 麟,2005) 此 外, 若 從 地 方 永 續 發 展 的 角 度 來 看, 台 灣 現 階 段 的 行 政 區 劃, 由 於 久 未 調 整, 但 生 態 已 變 化 太 大 久 未 整 併 使 得 資 源 分 配 不 均 久 未 重 劃 區 域 自 主 失 真 久 未 新 構 人 口 分 佈 失 衡, 行 政 區 域 實 有 必 要 重 新 劃 分, 而 劃 分 的 依 據 應 以 如 何 提 升 服 務 品 質 為 最 高 原 則 ; 劃 定 之 考 量 因 子, 則 在 於 如 何 符 合 生 態 之 變 化, 因 應 資 源 的 合 理 分 配 ; 尤 其 對 於 實 施 地 方 自 治 的 國 家, 更 應 落 實 區 域 自 主 的 本 質, 排 除 人 口 分 佈 之 失 衡 現 象 ( 紀 俊 臣,2004) 另 外, 也 有 學 者 從 台 灣 現 代 交 通 工 具 和 通 訊 器 材 的 使 用 ; 地 方 政 府 的 財 政 能 力 均 明 顯 薄 弱 ; 城 鄉 差 距 大 ; 資 訊 量 和 業 務 量 激 增, 需 要 專 業 人 才 以 及 足 夠 的 公 務 人 力 ; 人 口 明 顯 的 增 加 或 減 少 ; 新 科 技 在 行 政 管 理 上 的 使 用 ; 比 鄰 地 方 政 府 間 該 合 作 而 沒 有 合 作 的 難 題 ; 有 些 投 資 計 畫 或 重 大 建 設 可 能 涉 及 兩 個 地 方 政 府 等, 認 為 實 有 必 要 趕 緊 進 行 行 政 區 域 改 革 並 強 調 行 政 區 域 合 併 對 台 灣 而 言, 具 有 提 升 政 府 的 效 率 與 效 能 解 決 目 前 跨 縣 市 的 問 題 縮 小 區 域 間 的 不 均 衡 發 展 大 幅 節 省 行 政 支 出 與 突 破 地 方 財 政 困 境 的 效 益, 更 能 提 升 台 灣 的 地 方 政 府 在 國 際 上 的 競 爭 力 使 國 土 利 用 更 為 經 濟 有 效 及 早 因 應 台 灣 人 口 結 構 的 改 變 以 及 消 除 或 減 緩 內 部 政 治 對 立 的 情 形 ( 劉 明 德 趙 永 茂,2008) 總 之, 台 灣 現 行 行 政 區 劃 架 構 是 沿 用 行 憲 以 來 的 四 級 政 府 組 織 架 構, 隨 著 經 濟 的 成 長, 行 政 區 劃 不 合 理 所 造 成 的 城 鄉 落 差 現 象 已 經 愈 來 愈 明 顯, 加 上 過 去 因 單 純 考 量 人 口 數 而 割 裂 縣 市 關 係, 如 新 竹 縣 市 嘉 義 縣 市 台 南 縣 市 等 等, 使 得 地 方 治 理 上 領 域 片 斷 化 的 難 題 愈 發 嚴 重 ( 夏 鑄 九,1999, 新 竹 縣 綜 合 發 展 計 劃 ) 全 台 446 個 都 市 計 劃 地 區, 其 中 80% 的 地 方 人 口 外 流, 都 市 計 劃 的 公 共 設 施 徒 然 成 為 形 式 化 的 負 擔, 而 5 兆 多 的 預 算 又 造 成 公 共 設 施 保 留 地 徵 收 的 巨 大 財 務 危 機 因 此, 若 二 到 三 鄉 鎮 ( 或 是 區 ) 合 併, 以 都 市 化 程 度 較 高 者 為 市, 都 市 化 程 度 較 低 者 為 縣, 就 取 得 了 新 機 會 各 自 重 新 定 位, 進 行 都 市 功 能 調 整 和 都 市 設 計, 這 也 是 以 合 併 過 程, 檢 討 不 切 實 際 的 形 式 化 的 公 共 設 施, 並 落 實 廢 除 鄉 鎮 市 級 自 治 選 舉 而 又 不 致 於 傷 害 可 貴 的 草 根 民 主 自 治 的 改 革 過 程 ( 蘇 永 欽 主 編, 2002) 綜 上 所 述, 若 從 組 織 運 作 原 理 來 看, 透 過 行 政 區 劃 調 整 為 了 提 高 行 政 效 率, 利 益 考 量 係 在 降 低 交 易 成 本, 例 如 台 灣 在 討 論 地 方 政 府 層 級 組 織 合 併 等 都 是 從 這 個 角 度 出 發 若 從 垂 直 府 際 關 係 而 言, 行 政 區 劃 調 整 牽 涉 到 上 級 政 府 權 限 代 理

25 關 係 的 結 構 轉 變, 進 而 影 響 彼 此 權 力 的 互 動 機 制 ( 江 大 樹,2006) 第 三 節 地 方 自 治 團 體 規 模 理 論 一 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 : 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 為 何? 是 一 個 相 當 複 雜 的 問 題, 若 從 不 同 的 角 度 去 解 讀, 就 會 產 生 不 同 的 答 案 例 如 : 若 地 方 自 治 團 體 之 形 成 是 來 自 於 歷 史 文 化 地 理 等 自 然 及 人 文 環 境 且 具 有 生 活 共 同 體 意 義 者, 係 屬 自 然 形 成, 因 此 無 法 論 斷 規 模 之 適 當 與 否 其 次, 從 法 學 觀 點 而 言, 規 模 大 之 自 治 體, 對 住 民 之 距 離 過 遠, 住 民 參 與 公 共 事 務 之 意 願 及 關 心 則 降 低, 較 不 利 住 民 自 治 之 實 現 規 模 小 之 自 治 體, 對 住 民 而 言, 易 於 接 觸 及 參 與 公 共 事 務, 住 民 意 見 較 容 易 反 應 在 共 政 策 上 若 從 經 濟 學 及 財 政 學 之 觀 點, 檢 討 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模, 基 本 上 是 站 在 地 方 自 治 團 體 為 財 貨 之 供 給 者 之 立 場, 以 經 濟 學 之 觀 點, 檢 討 歲 出 負 擔 及 平 均 一 人 歲 出 額 為 若 干 時, 得 產 生 高 效 率 之 服 務 但 人 口 規 模 與 平 均 一 人 歲 出 額, 兩 者 並 無 必 然 關 係, 若 自 治 體 規 模 沒 有 擴 大 到 一 定 範 圍, 其 平 均 一 人 歲 出 額 難 以 降 低, 即 難 產 生 高 效 率 服 務 此 外, 會 影 響 地 方 自 治 團 體 之 歲 出 結 構 因 素, 主 要 有 二 項, 一 為 地 方 自 治 團 體 提 供 何 種 服 務? 處 理 何 種 事 務? 處 理 事 務 之 調 整, 會 影 響 到 歲 出 結 構 及 平 均 一 人 歲 出 額, 自 為 影 響 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 另 一 項 為 地 方 自 治 團 體 之 服 務 提 供 體 制, 即 如 何 提 供 服 務, 亦 會 影 響 到 歲 出 結 構 及 平 均 一 人 歲 出 額, 自 為 影 響 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 若 以 世 界 各 國 基 礎 自 治 體 個 數 與 平 均 人 口 數 的 角 度 來 看, 基 礎 自 治 體 規 模 各 分 成 四 大 類 型 :( 蔡 秀 卿,2009) 1. 多 元 多 樣 之 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 大 而 個 數 少, 屬 於 多 元 地 方 制 度 之 大 規 模 統 合 型 基 礎 自 治 體, 以 英 國 為 代 表 2. 單 一 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 大 而 個 數 少, 屬 於 單 一 地 方 制 度 之 大 規 模 統 合 型 基 礎 自 治 體, 以 北 歐 國 家 為 代 表 3. 多 元 多 樣 之 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 小 而 個 數 多, 屬 於 多 元 地 方 制 度 之 小 規 模 分 立 型 基 礎 自 治 體, 以 美 國 為 代 表 4. 單 一 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 小 而 個 數 多, 屬 於 單 一 地 方 制 度 之 小 規 模

26 分 立 型 基 礎 自 治 體, 以 法 國 為 代 表 二 城 市 經 濟 規 模 理 論 財 政 效 率 化 正 本 清 原 之 道, 通 常 有 二 個 方 向, 一 是 追 求 組 織 內 部 歲 出 削 減 的 行 財 政 改 革, 一 是 擴 大 組 織 規 圍 以 追 求 經 濟 規 模 ( 丸 山 康 人, 2002 ) 國 內 學 者 鑒 於 政 治 腐 化 及 制 度 失 靈, 導 致 各 鄉 鎮 市 自 治 空 轉, 在 人 力 財 力 各 項 資 源 上, 難 以 應 付 日 益 複 雜 化 的 地 方 需 求, 且 過 多 的 鄉 鎮 市 組 織 不 符 合 組 織 規 模 經 濟 效 益, 逐 漸 倡 導 透 過 地 方 行 政 區 域 合 併 方 式, 亦 即 適 度 地 減 少 鄉 鎮 市 數 目 並 擴 大 各 鄉 鎮 市 的 轄 區, 以 均 衡 區 域 發 展, 健 全 地 方 財 政, 提 升 行 政 效 能 ( 一 ) 經 濟 規 模 的 定 義 經 濟 學 者 在 研 究 長 期 成 本 曲 線 (LAC) 時, 咸 認 為 長 期 平 均 成 本 有 三 種 可 能 的 形 狀, 隨 著 產 量 增 加 而 遞 減 不 變 或 遞 增 若 長 期 平 均 成 本 隨 著 產 量 的 增 加 而 有 遞 減 的 趨 勢, 則 該 廠 商 在 生 產 上 有 規 模 經 濟 ( economics of scale ), 此 乃 表 示 廠 商 在 生 產 上 有 規 模 報 酬 遞 增 ( increasing returns to scale ), 其 原 因 大 部 分 來 自 企 業 內 部 有 利 的 因 素, 例 如 : 要 素 的 專 業 與 分 工 固 定 設 備 的 不 可 分 割 性 及 大 規 模 的 採 購 與 副 產 品 的 利 用 等, 故 又 稱 為 內 部 經 濟. ( internal economics ) 反 之, 若 長 期 平 均 成 本 隨 產 量 的 增 加 而 遞 增, 則 生 產 上 有 規 模 不 經 濟 ( diseconomics of scale ) 的 現 象, 或 稱 規 模 報 酬 遞 減 ( decreasing returns to scale ) ( 羅 正 忠, 2005 ), 此 運 用 於 空 間, 即 形 成 都 市 經 濟 規 模 ( 二 ) 經 濟 規 模 的 模 式 吉 村 弘 (1999) 對 於 地 方 財 政 與 都 市 規 模 之 迴 歸 模 型 的 建 立, 以 二 個 模 型 說 明 (1)U 字 型 理 論 住 民 數 與 財 政 支 出 的 關 係, 以 人 口 數 為 橫 軸, 以 經 費 額 為 縱 軸, 會 形 成 U 字 型 曲 線, 曲 線 的 底 部, 即 是 經 費 最 低 的 人 口 帶 不 過 住 民 數 與 組 織 支 出 額 的 關 係, 住 民 數 ( 自 治 體 的 規 模 ) 增 多, 平 均 每 人 支 出 額 就 減 少 ( 財 政 的 效 率 性 提 高 ), 超 出 一 定 規 模 的 話, 又 會 轉 多, 也 就 是 說, 過 小 或 過 大 人 口 規 模 的 自 治 體, 經 費 成 本 都 高, 中 間 區 位 才 是 符 合 經 濟 效 益 的 最 適 規 模 是 故, 自 治 體 最 適 規 模 的 調 整, 其 實 有 二 個 方 向 : 一 是 合 併 小 規 模 自 治 體, 擴 大 成 為 最 適 規 模 : 一 是 割 裂 過 大 規 模 的 自 治 體, 以 成 為 經 濟 規 模 的 複 數 自 治 體

27 圖 都 市 經 濟 規 模 U 字 型 理 論 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 吉 村 弘 (1999),P171 (2)L 型 理 論 對 應 U 字 型 理 論 的 L 型 理 論, 以 平 均 每 人 行 政 經 費 來 看, 到 達 一 定 的 人 口 規 模 後, 平 均 每 人 的 行 政 經 費 仍 維 持 相 同, 此 人 口 規 模, 稱 為 L 型 最 適 規 模 例 如, 斉 藤 精 一 郎 等 在 日 本 再 編 計 畫 (PHP 研 究 所,1996) 中, 以 人 口 規 模 可 住 地 面 積 與 每 人 歲 出 額 的 關 係 圖 表 變 化, 導 出 效 率 的 行 政 經 營 人 口 規 模 下 限 為 15 萬 人

28 ( 三 ) 都 市 經 濟 規 模 指 標 圖 都 市 經 濟 規 模 L 型 理 論 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 斉 藤 精 一 郎 (1996),P125 都 市 規 模 指 標 通 常 有 二, 通 常 以 人 口 為 主 要 基 準, 以 面 積 作 為 次 要 基 準 ( 岩 田,2000), 另 外 也 可 以 加 上 財 政 力 ( 山 本 庸 平,2003) 來 計 算, 分 別 述 如 下 : (1) 人 口 (2) 面 積 支 持 人 口 規 模 的 理 由, 最 常 是 組 織 規 模 幹 部 愈 多 (staff 的 數 目 ), 認 為 人 口 愈 多, 團 體 幹 部 愈 多, 相 對 會 產 生 較 多 的 人 才 專 家, 組 織 規 模 愈 大, 能 力 會 愈 高 同 時 具 有 規 模 經 濟 效 率, 但 是 人 口 超 出 某 個 標 準, 又 會 產 生 不 經 濟 現 象 英 國 是 追 求 大 規 模 走 向, 英 國 自 治 體 委 員 會 曾 具 體 指 出, 自 治 體 要 成 為 具 多 元 機 能 的 地 方 政 府, 人 口 最 小 規 模 應 為 15 萬 至 25 萬 人 北 歐 國 家 則 以 基 礎 自 冶 體 為 福 利 政 策 施 政 的 主 體, 普 遍 以 8000 人 為 最 小 規 模 但 是, 法 國 義 大 利 及 德 國, 並 不 以 人 口 規 模 大 小 為 區 劃 的 價 值 觀, 而 是 講 求 小 鎮 特 色 個 性 的 存 續 探 視 基 礎 規 模 時, 面 積 被 重 視 的 程 度 不 若 人 口 因 素, 但 是 公 務 機 關 是 以 境 界 區 域 為 其 責 任 轄 區, 故 面 積 也 是 重 要 的 一 環, 自 古 以 來 許 多 戰 爭 即 是 導 源 於 領 土 的 糾 紛, 面 積 反 映 自 治 體 存 在 的 地 理 環 境, 對 自 治 體 影 響 重 大 由 許 多 都 市 發 展 腹 地 受 限 來 看, 面 積 也 是 自 治 體 能 力 提 昇 的 重 要 關 鍵 一 般 而 言, 行 政 區 域 的 面 積 愈 大, 提 供 服 務 所 需 要 移 動 的 交 通 時 間 愈 長, 效 率 也 會 變 差, 但 面 積 相 同 的 話, 會 有 人 口 最 適 規 模 存 在 以 日 本 町 村 分 析, 面 積 之 影 響 較 小, 人 口 規 模 以 1 萬 人 為 界 線, 若 未 滿 1 萬 人, 平 均 每 人 歲 出 額 會 顯 著 的 增 加 如 下 表 以 面 積 計 算 出 每 人 最 低 平 均 歲 出 額 之 人 口 規 模 表 日 本 市 町 村 面 積 與 每 人 最 低 歲 出 額 關 係 分 析 表 面 積 ( 平 方 公 里 ) 最 低 平 均 每 人 歲 出 額 之 人 口 規 模 ( 人 ) 面 積 ( 平 方 公 里 ) 最 低 平 均 每 人 歲 出 額 之 人 口 規 模 ( 人 ) 10 90, , , , , , , ,

29 資 料 來 源 :: 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 橫 道 清 孝 沖 野 浩 之 (1996) 規 模 指 標 未 必 全 在 求 得 面 積 與 人 口 之 間 的 平 衡, 對 於 自 治 體 而 言, 重 要 的 是 人 與 人 間 的 距 離 空 間 的 間 隙, 不 單 僅 是 人 口 密 度, 而 要 兼 顧 人 所 居 住 的 場 所 與 場 所 之 間 的 物 理 距 離 ( 環 境 地 形 距 離 ) 與 時 間 距 離 自 治 體 的 能 力 與 規 模 大 小 關 係, 是 與 人 口 與 面 積 之 移 動 時 間 相 互 關 連 在 資 訊 化 網 絡 時 代, 距 離 與 時 間 障 礙 因 素 可 能 消 失, 但 是 人 類 的 存 在 還 是 需 要 在 實 體 空 間 移 動 不 可, 自 治 體 規 模 的 重 要 性 中, 面 積 的 比 重 將 逐 漸 增 大 (3) 財 政 力 自 治 體 規 模 與 財 政 力 的 關 係, 以 顯 示 財 政 力 的 財 政 力 指 數 ( 基 準 財 政 收 入 額 基 準 財 政 需 額 ) 顯 示 由 日 本 東 海 地 區 圖 表 為 例 ( 圖 2.3-3) 為 例, 財 政 力 指 數 大 者, 如 三 重 縣 的 川 越 町 ( 財 政 力 指 數 2.05) 及 愛 知 縣 的 碧 南 市 (1.38) 飛 島 村 (1.95) 東 海 市 (1.26) 三 好 町 (1.52) 豊 田 市 (1.44) 刈 谷 市 (1.28), 相 對 之 人 口 規 模 均 較 大, 集 中 在 圖 表 之 右 上 區 塊 ; 反 之, 小 規 模 市 町 村 之 財 政 力 普 遍 弱

30 圖 日 本 市 町 村 規 模 與 財 政 力 關 係 表 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 山 本 庸 平 (2003) ( 四 ) 經 濟 規 模 與 財 政 效 率 化 丸 山 康 人 (2002) 以 日 本 市 町 合 併 經 驗, 歸 納 行 政 區 域 合 併 促 成 財 政 效 率 化 的 三 個 理 由 : (1) 管 理 部 門 的 效 率 化 人 口 規 模 愈 大, 組 織 的 職 員 數 相 對 較 多, 管 理 部 所 謂 的 固 定 費 用 比 率 相 對 降 低, 住 民 每 人 歲 出 額 也 會 跟 著 減 少 以 組 織 規 模 與 職 員 的 關 係 而 言, 市 町 村 的 職 員 數, 在 一 定 的 人 口 規 模 以 上, 大 致 與 人 口 規 模 成 比 例, 例 如, 三 重 縣 內 的 市 町 村, 每 千 人 的 一 般 行 政 職 員 數, 大 致 為 6 人 左 右 但 是 人 口 數 1000 人 的 村, 不 可 能 只 配 置 6 個 人, 通 常 規 模 愈 小, 每 千 人 的 一 般 行 政 職 員 數 就 愈 多, 所 以 有 必 要 達 到 一 定 規 模 人 口 規 模 愈 小 者, 人 事 成 本 愈 高,, 此 乃 在 某 程 度 規 模 內, 其 固 定 管 理 費 用 相 當, 有 其 經 濟 規 模 不 過, 合 併 後 職 員 數 與 人 事 費 用 削 減, 因 合 併 後 未 必 有 立 竿 見 影 的 效 果 ( 詳 見 表 2.3-2), 主 要 是 因 為 規 模 擴 大, 業 務 範 疇 增 加, 但 一 般 認 為 規 模 擴 大 將 有 助 於 專 業 人 才 的 引 進 和 培 埴, 更 可 增 加 施 政 品 質, 促 進 管 理 更 加 有 效 率 表 日 本 めきるの 市 合 併 前 後 職 員 數 ( 一 般 職 ) 與 人 事 費 統 計 表 ( 單 位 : 人 百 萬 日 圓 ) 年 度 市 別 項 目 秋 川 市 五 日 市 町 合 計 めきるの 市 職 員 數 人 事 費 2,858 1,417 4,275 4,546 4,731 4,728 4,792 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 引 自 三 橋 良 士 明 (2000),p23 (2) 地 方 首 長 民 意 代 表 總 數 的 削 減 為 合 併 後 費 用 降 低 的 重 要 因 素, 以 日 本 ひたちなか 市 為 例, 合 併 前 兩 市 議 員 共 52 人, 合 併 後 減 為 30 人, 議 會 費 用 由 決 算 額 5 億 2000 萬 日 圓, 減 為 4 億 200 萬 日 圓 ( 減 少 22.8%)( 丸 山,2002), 其 實, 此 乃 直 接 節 省 費 用, 各 級 民 意 代 表 為 選 舉 考 量, 所 虛 擲 之 建 設 經 費 更 是 不 可 數 (3) 避 免 重 複 投 資 而 浪 費 緊 臨 鄉 鎮 市, 用 途 幾 乎 相 同 的 設 施, 其 後 的 維 修 管 理 費 也 是 二 倍 之 多, 若 能 集 中 投 資, 建 設 規 模 及 品 質 都 會 提 升

31 綜 合 以 上 所 述, 基 層 自 治 體 合 併, 有 以 下 三 項 優 點 ( 丸 山,2000): 1. 擴 大 投 資 效 果 2. 增 加 地 方 稅 收 以 及 3. 行 政 服 務 高 度 化 及 專 業 化 三 都 會 治 理 理 論 模 式 由 於 工 業 化 及 快 速 的 經 濟 發 展 下, 人 們 不 斷 遷 居 於 以 工 業 商 業 為 中 心 的 都 市, 而 不 斷 發 展 的 都 市 逐 漸 造 成 都 市 中 心 及 其 相 關 週 遭 環 境 的 變 遷 及 成 長 壓 力 當 都 市 不 斷 向 外 擴 張, 整 個 都 會 區 域 的 地 方 政 府 就 面 臨 應 如 何 有 效 成 長 (smart growth) 及 適 應 變 遷 的 問 題 都 會 區 係 屬 一 種 功 能 區 域, 其 所 產 生 的 問 題 超 過 單 一 地 方 政 府 的 管 轄 範 圍 因 此 解 決 都 會 區 問 題 的 直 接 責 任 和 主 要 責 任, 應 由 有 關 的 地 方 政 府 負 擔 為 了 解 決 都 會 區 各 種 利 益 的 衝 突, 國 外 已 經 實 行 過 一 系 列 的 方 法 其 中 有 的 方 法 需 要 變 更 地 方 政 府 的 疆 域 或 結 構, 有 的 方 法 不 需 要 改 變 地 方 政 府 的 疆 域 或 結 構, 僅 僅 在 政 府 之 間 移 轉 某 些 職 能, 或 進 行 某 些 合 作 後 者 這 類 方 法 對 現 存 的 地 方 政 府 改 變 不 大, 容 易 為 地 方 政 府 所 接 受, 使 用 時 機 較 多 然 而 不 論 採 取 何 種 方 法, 都 不 能 夠 完 全 解 決 都 會 區 地 方 政 府 之 間 的 矛 盾 長 久 以 來 都 市 管 理 研 究 學 者 在 從 事 都 會 區 問 題 研 究 時, 大 致 上 強 調 三 種 不 同 的 途 徑 : 即 傳 統 改 革 主 義 者 (traditional reformist) 和 公 共 選 擇 理 論 (public choice) (Hamilton,1999,), 及 另 一 種 發 展 用 來 調 和 前 述 兩 種 理 論 之 新 區 域 主 義 (new regionalism) 以 下 茲 就 上 述 三 種 都 會 治 理 途 徑 論 述 如 下 ( 陳 立 剛 李 長 晏 2002; 林 水 波 李 長 晏 2005): ( 一 ) 傳 統 改 革 主 義 者 觀 點 (traditional reformist) 此 一 理 論 主 要 從 結 構 途 徑 研 究 區 域 政 府, 它 涉 及 整 個 都 市 區 域 的 政 府 變 革, 企 圖 去 除 所 有 或 大 部 分 都 會 區 裡 面 的 小 政 府, 並 以 單 一 全 功 能 普 及 整 個 都 會 區 政 府 取 而 代 之 此 種 觀 點 又 稱 之 為 合 併 主 義 者 (consolidator) 或 大 型 都 會 區 政 府, 其 主 張 管 轄 區 域 的 合 併 能 有 助 於 政 府 規 模 的 合 理 化, 促 使 資 源 不 足 的 地 方 政 府 獲 得 發 展, 准 許 公 民 充 分 參 與 公 共 事 務 的 決 定, 同 時 更 能 夠 有 效 地 促 進 經 濟 發 展 均 衡 地 方 財 政 及 提 供 跨 域 服 務 供 應 等 至 於 在 都 會 治 理 體 制 上, 傳 統 改 革 主 義 觀 點 具 體 呈 現 在 三 種 結 構 性 的 政 府 改 革 :(1) 市 縣 合 併 (2) 兼 併 (3) 聯 盟 制 ( 二 ) 公 共 選 擇 理 論 (public choice theory)( 江 岷 欽 劉 坤 億,1999) 此 理 論 的 創 始 人 為 布 坎 南 和 圖 洛 克 (James M. Buchanan and G. Tullock) 係 以 經 濟 理 性 的 觀 點 來 剖 析 政 府 職 權 的 擴 張 現 象 論 者 認 為, 基 於 制 度 歷 史 政 治 需 求 面 供 給 面, 以 及 政 策 取 向 等 因 素 的 交 互 作 用, 官 僚 體 制 成 員 極 力 爭 取 最 高 預 算 的 行 為 成 為 必 然 (Dunleavy,1991:218;Peters,1989:23) 當 市 場 失 靈 (market failure) 導 致 經 濟 蕭 條 時, 會 造 成 嚴 重 的 失 業 問 題 和 其 他 相 關 連 的 弊 端, 政 府 為 了 挽 救 經 濟 而 積 極 介 入 市 場, 期 以 擴 大 政 府 支 出 來 刺 激 景 氣

32 復 甦 ( 莫 凱,1994:202) 但 在 此 過 程, 基 於 政 府 官 僚 也 是 自 利 (self-interest) 之 個 人, 因 此, 由 官 僚 所 組 成 的 政 府 部 門, 將 利 用 提 供 公 共 財 排 除 外 部 不 經 濟 進 行 財 富 重 分 配 制 定 並 執 行 管 制 措 施 機 關 重 組 與 利 益 團 體 接 觸, 以 及 運 用 財 政 幻 覺 (fiscal illusions) 等 時 機 進 行 預 算 規 模 的 擴 張 (Mueller,1989) 這 當 中 又 以 財 政 幻 覺 最 不 易 被 發 現 而 所 謂 財 政 上 的 幻 覺, 係 假 設 選 民 是 以 納 稅 之 多 寡 來 掌 握 政 府 規 模, 那 麼 政 府 便 採 取 其 他 讓 選 民 意 識 不 到 的 稅 收 負 擔 增 加 的 辦 法, 來 擴 充 政 府 的 支 出 面 (Dye,1992:41) 例 如, 利 用 銀 根 易 放 鬆 難 緊 縮 的 特 性, 在 政 府 通 過 放 鬆 銀 根 以 刺 激 經 濟 成 長 之 際, 行 政 部 門 和 公 營 事 業 單 位 便 趁 機 吸 收, 所 持 理 由 雖 是 在 提 供 公 共 利 益, 但 成 本 最 終 還 是 由 全 國 人 民 負 擔 因 此, 公 共 選 擇 理 論 的 基 本 利 場 是 反 對 政 府 過 度 干 預 市 場, 並 以 政 府 失 靈 官 僚 失 靈 (bureau failure) 為 研 究 焦 點, 但 其 對 政 府 部 門 的 擴 張, 卻 也 提 供 了 獨 到 理 性 的 觀 點 ; 它 是 反 對 凱 因 斯 學 派 的 論 點, 信 仰 經 濟 自 由 主 義, 認 為 當 代 西 方 社 會 的 問 題, 來 自 市 場 失 靈 的 因 素 較 少, 源 自 於 政 治 機 制 較 大 公 共 選 擇 理 論 理 論 乃 將 政 治 經 濟 學 運 用 於 都 會 區 政 府 的 研 究 上, 主 張 多 中 心 或 多 核 心 的 政 治 體 系, 最 能 回 應 公 民 的 需 求 其 論 點 是 將 都 會 區 視 為 一 公 共 市 場, 容 許 公 民 在 競 爭 性 的 公 共 服 務 提 供 者 之 間 做 一 選 擇, 此 種 說 法 乃 立 基 於 在 都 會 區 內 若 有 許 多 不 同 的 地 方 政 府 存 在 且 管 轄 區 彼 此 重 疊, 將 可 透 過 相 互 競 爭 以 最 有 效 率 有 效 能 有 回 應 性 地 滿 足 不 同 公 民 的 需 求 而 公 共 選 擇 理 論 者 支 持 的 地 方 政 府 結 構, 基 本 上 是 結 合 市 場 自 由 化, 並 依 循 個 人 主 義 的 選 擇 來 提 公 共 服 務 稅 捐 與 其 他 的 公 共 政 策 其 中 效 率 (Efficiency) 依 然 是 重 要 的 指 標 這 一 點 是 從 官 僚 體 系 與 自 我 利 益 最 大 化 的 主 要 考 量, 效 率 也 是 在 個 人 與 社 群 (communities) 之 間, 經 由 競 爭 的 方 式 找 出 最 佳 公 共 服 務 重 要 的 主 題 至 於 發 展 (Development), 是 經 由 空 間 (places) 與 資 本 (capital) 的 競 爭 去 發 現 最 有 利 可 圖, 而 且 是 最 不 積 極 的 政 府 管 制 措 施 ( 換 言 之, 地 方 的 發 展 策 略, 還 是 要 在 自 由 經 濟 市 場 機 制 的 引 導 之 下 進 行 規 劃, 而 且 過 程 中, 來 自 政 府 的 管 制 性 措 施, 應 該 要 最 小 幅 度 的 程 度, 以 免 限 制 發 展 ) 公 共 選 擇 理 論 在 都 會 治 理 體 制 上 提 供 公 民 或 消 費 者 有 更 多 的 選 擇 權 以 處 理 轄 區 內 共 同 事 務, 這 些 體 制 的 選 擇 乃 鑲 嵌 於 地 方 政 府 間 的 協 議 公 私 夥 伴 關 係 區 域 聯 合 會 及 職 能 移 轉 等 ( 三 ) 新 區 域 主 義 (new regionalism) 上 述 兩 種 都 會 治 理 理 論 均 重 視 效 率 成 本 服 務 運 送 經 濟 成 長 和 社 會 改 革 等 議 題 之 爭 辯 其 中 公 共 選 擇 理 論 將 焦 點 放 在 效 率 效 能 與 回 應 的 達 成, 認 為 若 無 許 多 政 府 企 業 與 組 織 之 間 的 競 爭 與 合 作, 都 會 區 的 治 理 將 會 無 效 率 無 效 能 與 無 回 應 力 由 此, 公 共 選 擇 理 論 認 為 競 爭 而 非 合 作 是 促 進 都 會 區 之 效 能 效 率

33 與 回 應 的 選 擇 機 會 安 排 至 於 傳 統 改 革 主 義 者 則 關 懷 於 公 民 文 化 健 全 及 社 會 公 平, 認 為 若 無 相 對 的 集 中 統 合 與 規 劃 式 的 都 會 政 府, 則 將 面 臨 更 多 貧 窮 不 平 等 與 城 市 無 能 力 處 理 經 濟 挑 戰 等 問 題 因 此 傳 統 改 革 主 義 者 主 張 合 作 ( 而 非 競 爭 ) 才 能 有 助 於 統 合 以 都 會 區 為 範 圍 的 政 府, 且 在 單 一 都 會 政 府 的 巨 大 安 排 架 構 下, 更 容 易 達 成 合 作 的 結 果 由 以 上 兩 種 都 會 治 理 理 論 擁 護 者 的 各 自 所 堅 持 的 論 證 理 由, 各 有 其 優 劣, 兩 者 之 間 並 非 完 全 無 法 相 容 且 不 可 調 和, 若 能 透 過 更 多 的 對 話 應 可 超 越 彼 此 的 歧 見 近 年 來 在 都 會 治 理 上 所 興 起 的 一 種 新 區 域 主 義 (new regionalism) 就 是 傳 統 改 革 主 義 者 與 公 共 選 擇 理 論 者 相 互 對 話 下 的 產 物, 認 為 在 解 決 都 會 區 問 題 時 競 爭 與 合 作 兩 種 體 制 應 同 兼 顧 運 用, 才 能 有 效 達 成 治 理 都 會 區 的 效 果 所 謂 新 區 域 主 義 就 是 要 在 地 方 政 府 社 區 組 織 企 業 組 織 及 非 營 利 組 織 等 間, 建 立 一 都 會 區 治 理 策 略 性 夥 伴 關 係 (local strategic partnerships) ( 陳 立 剛, ) 新 區 域 主 義 (the new regionalism) 在 開 放 區 域 主 義 之 風 潮 下 應 運 而 生, 但 較 強 調 競 爭 合 作 之 交 相 運 用, 以 建 立 地 方 治 理 的 策 略 性 合 夥 關 係, 多 用 於 地 方 政 府 營 利 及 非 營 利 組 織 社 區 組 織 等 系 絡 間, 亦 可 運 用 於 國 際 間 其 展 現 之 方 式 可 經 共 同 參 與 的 協 議 協 定 (agreement) 或 契 約 外 包 (contract) 等 方 式 進 行 其 地 方 治 理 的 組 織 型 態 多 呈 現 在 功 能 性 之 跨 域 合 作 (transfrontier cooperation), 亦 以 經 濟 功 能 居 多, 甚 或 都 市 間 (intermunicipal) 之 合 作 更 為 頻 繁 新 區 域 主 義 的 模 型 著 重 現 代 商 業 生 活 及 基 礎 結 構, 尤 在 跨 域 之 運 輸 系 統 水 或 能 源 之 供 給 教 育 網 絡 等 之 建 立 在 全 球 化 過 程 中, 其 功 能 區 域 之 概 念 重 構 益 形 重 要, 而 其 功 能 區 實 植 基 於 自 願 的 都 市 間 活 動 (Gidlund, 2000:167) 透 過 部 門 間 府 際 間 公 私 部 門 間 之 合 作 合 夥 的 協 力 關 係 以 為 推 動 故 區 域 治 理 下 之 鄉 鎮 市 功 能 轉 型, 首 須 解 決 鄉 鎮 財 政 窘 迫 問 題, 提 升 產 業 實 力, 以 治 理 取 代 統 治, 催 化 聯 盟 組 織 之 運 作, 跨 域 組 織 尤 為 重 要 而 產 業 實 力 的 提 升 除 跨 域 組 織 外, 投 資 與 建 設 主 體 間 經 市 場 化 之 招 標 與 投 標, 形 成 法 律 約 束 之 委 託 代 理 關 係 此 外, 投 資 者 尚 須 委 託 優 質 獨 立 的 第 三 方 擔 任 投 資 實 質 監 督, 通 過 監 理 公 司 對 建 設 者 之 投 資 形 成 就 質 量 進 度 與 預 算 之 監 督 管 理 對 於 投 資 者, 即 使 由 政 府 完 全 出 資 實 施 基 礎 設 施 之 投 資, 其 主 體 亦 可 以 法 人 實 體 之 組 織 形 式 以 業 主 身 份 完 成 投 資 具 體 實 施 即 在 投 資 過 程 中 全 面 推 動 建 制 化 之 招 標 投 標 制 ( 丁 向 陽, 2005:21) 尤 應 著 重 在 基 礎 設 施 之 強 化, 解 決 地 方 造 產 在 地 方 始 終 無 起 色 的 問 題 重 新 形 塑 區 域 治 理 下 之 鄉 鎮 市 轉 型 之 功 能, 在 資 源 有 限 之 情 況 下, 選 取 重 點 發 展 項 目 已 勢 不 可 免 ( 仉 桂 美, )

34 第 四 節 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 我 國 鄉 鎮 市 尚 無 合 併 案 例, 僅 見 零 星 之 區 合 併 的 案 例 :1 台 北 市 政 府 為 健 全 基 層 組 織, 增 進 區 里 行 政 功 能,1990 年 3 月 實 施 第 4 期 區 里 行 政 區 調 整, 將 景 美 與 木 柵 兩 區 合 併 為 文 山 區, 將 大 同 延 平 建 成 3 區, 合 併 編 成 新 的 大 同 區 2 台 南 市 鑒 於 中 區 與 西 區 二 舊 社 區 人 口 逐 年 減 少, 繼 續 維 持 兩 個 行 政 區 域, 在 行 政 及 人 力 上 形 成 浪 費, 於 2004 年 1 月 1 日 合 併 成 一 區, 名 為 中 西 區, 中 西 區 之 合 併 分 為 兩 段, 前 期 主 要 先 行 里 鄰 整 編, 後 期 則 為 機 關 組 織 整 併 但 區 非 屬 自 治 法 人, 其 合 併 只 憑 一 份 行 政 命 令 就 可 以 決 定 了 對 於 鄉 鎮 市 合 併 改 革 政 策 方 面 的 構 想 紀 俊 臣 教 授 (2004) 提 出 四 大 原 則 :1. 由 民 主 至 專 業 2. 由 地 方 再 中 央 3. 採 總 體 復 個 體 4. 先 行 政 後 立 法 ; 而 對 於 鄉 鎮 市 合 併 程 序 方 面 構 想 研 擬 出 鄉 ( 鎮 市 ) 行 政 區 域 調 整 條 例 草 案 供 參 考, 其 主 要 內 容 分 述 如 下 : 一 鄉 鎮 市 合 併 之 步 驟 及 權 責 機 關 : 1 由 地 方 主 管 機 關 組 成 鄉 鎮 市 行 政 區 域 調 整 工 作 小 組, 於 本 法 施 行 後 六 個 月 內 提 出 鄉 鎮 市 調 整 規 劃 方 案, 送 請 中 央 主 管 機 關 審 議 之 2 中 央 主 管 機 關 組 成 中 央 審 議 各 鄉 鎮 市 調 整 委 員 會, 於 本 法 施 行 一 年 後 完 成 各 鄉 鎮 市 區 域 調 整 計 畫 之 審 議, 並 提 報 行 政 院 核 定 3 各 鄉 鎮 市 調 整 計 畫, 經 行 政 院 院 會 議 決 通 過, 於 公 告 六 個 月 後 施 行 4 中 央 主 管 機 關 為 審 議 地 方 提 出 調 整 計 畫, 必 要 時 得 請 地 方 主 管 機 關 限 期 提 出 修 正 方 案, 或 逕 予 修 正 調 整 二 鄉 鎮 市 合 併 之 審 查 機 制 : 各 縣 設 立 行 政 區 域 調 整 工 作 小 組 及 中 央 主 管 機 關 設 立 審 議 委 員 會, 依 中 央 主 管 機 關 訂 定 之 辦 法 組 成 之 前 項 中 央 主 管 機 關 之 審 議 委 員 會, 應 包 括 專 家 中 央 相 關 部 會 副 首 長 縣 政 府 與 縣 議 會 代 表 和 社 會 公 正 人 士 三 各 鄉 鎮 市 行 政 區 域 調 整 計 畫 內 容 : 1 調 整 前 後 行 政 區 域 人 口 及 面 積 之 對 照 2 調 整 前 後 之 鄉 鎮 市 名 稱 3 調 整 之 利 弊 得 失 分 析 4 調 整 前 後 界 線 界 標 會 勘 情 形 及 位 置 圖 5 聽 證 或 民 意 調 查 之 分 析 報 告 6 其 他 有 關 調 整 之 事 項

35 四 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖 ( 圖 2.4-1) 圖 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖 資 料 來 源 : 轉 引 自 紀 俊 臣 (2004) 地 方 政 府 與 地 方 制 度 法 p

36 台 灣 目 前 支 持 鄉 鎮 市 合 併 政 策 者 很 多, 也 提 出 多 元 看 法 與 討 論, 相 關 論 述 整 理 如 下 表 2.4-1: 表 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 彙 整 表 : 作 者 黃 錦 堂 (1995) 劉 道 義 (1999) 江 大 樹 (2000) 張 元 旭 (2000) 周 志 龍 (2001) 相 關 建 議 內 容 對 於 內 政 部 政 府 行 政 層 級 調 整 方 案 (1990), 曾 考 慮 將 若 干 轄 區 較 小 財 政 困 難 的 鄉 鎮 市 加 以 合 併, 認 為 台 灣 地 區 鄉 鎮 市 合 併 的 幅 度 應 該 擴 大, 主 張 原 則 上 除 了 都 會 區 周 邊 巨 型 鄉 鎮 市 ( 如 板 橋 三 重 新 莊 等 ) 之 外, 應 該 以 現 有 二 至 四 個 鄉 鎮 市 合 併 為 一 個 新 的 鄉 鎮 市 台 灣 合 理 的 行 政 區 劃 : 一 個 管 轄 台 灣 全 島 及 附 屬 島 嶼, 總 共 二 千 多 萬 人 的 行 政 區 與 政 府, 下 轄 平 均 百 萬 人 ; 22 個 左 右 的 中 級 行 政 區 與 政 府 ; 每 個 中 級 行 政 區 之 下, 平 均 為 6 萬 人,17 個 左 右 的 最 小 行 政 區 與 政 府 在 3 都 15 縣 版 本 架 構 下, 先 廢 除 鄉 鎮 市 自 治 體 選 舉, 將 現 有 三 百 多 個 鄉 鎮 市 合 併 為 80 到 100 個 左 右 之 生 活 圈, 平 均 一 個 縣 下 轄 鄉 鎮 市 數 目 以 5 6 個 為 宜 先 以 人 口 均 衡 的 手 段 歸 併 高 雄 縣 市 台 南 縣 市 台 中 縣 市 新 竹 縣 市 等 幾 個 生 活 圈 成 立 直 轄 縣 市, 再 歸 併 其 轄 境 的 次 級 生 活 圈 成 立 虛 級 的 鄉 鎮 其 直 轄 市 不 應 多 於 16 個, 次 級 生 活 圈 ( 鄉 鎮 市 ) 每 縣 市 不 超 過 20 個, 面 積 盡 可 能 平 能, 但 無 須 勉 強, 因 為 網 路 時 代 必 將 逐 漸 消 除 距 離 隔 閡, 行 政 效 率 提 高 指 日 可 待 因 鄉 鎮 市 過 度 零 碎 細 分 化, 以 致 行 政 財 政 規 模 過 小 觀 點, 建 議 適 度 合 併 毗 連 的 鄉 鎮 市, 強 化 其 自 治 能 力 : 一 同 一 生 活 圈, 地 方 發 展 屬 性 與 課 題 類 似, 在 地 理 上 相 毗 連 又 無 明 顯 區 隔 之 市 鄉 鎮 的 合 併 ; 二 基 於 族 群 文 化 傳 承 發 展 為 基 礎 的 市 鄉 鎮 合 併 ; 三 都 市 化 程 度 高 毗 連, 又 屬 於 同 一 產 業 圈 的 市 鄉 鎮 合 併 ; 四 根 據 環 境 生 態 圈 與 物 種 多 樣 性 保 育 需 要, 將 中 央 山 脈 相 鄰 山 地 鄉 鎮 予 以 合 併

37 廖 麗 玉 (2001) 夏 鑄 九 (2002) 陳 重 廷 (2002) 王 榮 仁 (2003) 徐 貞 華 (2004) 紀 俊 臣 (2004) 依 人 口 規 模 將 鄉 鎮 市 區 分 為 四 類 型 及 建 議 合 併 模 式 : 一 山 地 原 住 民 (1 萬 人 以 下 ) 朝 民 族 自 決 或 自 治 之 方 向 ; 二 典 型 農 村 鄉 鎮 (1 萬 人 至 5 萬 人 間 ) 與 鄰 近 地 理 經 社 環 境 條 件 相 近 者 合 併, 或 以 鄰 近 市 鎮 為 中 心 合 併 ; 三 工 商 鄉 鎮 市 (5 萬 人 至 15 萬 人 間 ), 長 期 以 併 入 都 會 區 及 與 取 消 省 轄 市 制 度 之 都 市 合 併, 短 期 宜 先 以 鄰 近 市 鎮 為 中 心 進 行 合 併 ; 四 衛 星 都 市 與 中 心 都 市 型 縣 轄 市 (15 萬 人 以 上 ), 長 期 宜 併 入 都 會 區, 短 期 則 宜 先 與 鄰 近 鄉 鎮 市 合 併 自 城 市 - 區 域 經 濟 發 展 角 度, 提 出 中 央 區 域 地 方 三 層 次 的 全 球 都 會 治 理 的 主 要 架 構, 地 方 政 府 部 分, 鄉 鎮 合 併 後 升 級 為 縣 市 將 目 前 全 臺 灣 省 309 個 鄉 鎮, 合 併 為 100 左 右 的 市 與 縣, 都 市 化 程 度 高 者 為 市, 都 市 化 程 度 低 者 為 縣, 此 規 模 適 合 草 根 社 區 之 參 與, 以 及 在 政 治 上 代 表 不 同 的 地 域 文 化 差 異 以 官 派 為 前 提, 將 全 台 309 個 鄉 鎮 市 整 併 至 200 個 以 下, 被 裁 撤 之 鄉 公 所 改 為 併 入 後 之 公 所 的 分 支 機 構 高 雄 縣 市 合 併 理 由 : 1. 事 權 統 一 ; 2. 水 資 源 有 效 利 用 ; 3. 捷 運 系 統 整 合 ; 4. 垃 圾 焚 化 廠 之 興 建 ; 5. 落 實 大 高 雄 區 域 整 體 開 發 之 構 想 ; 6. 縣 市 間 財 政 分 配 不 均 可 以 有 效 舒 緩 ; 7. 縣 市 教 育 資 源 共 享 ; 8. 有 效 化 解 都 市 外 溢 不 經 濟 現 象 ; 9. 城 鄉 差 距 可 以 有 效 控 制 以 都 會 區 或 生 活 圈 為 原 則 之 整 併 方 式, 由 城 鄉 共 治 帶 動 整 體 區 域 的 繁 榮 建 議 行 政 區 重 劃 必 須 由 上 而 下, 即 先 行 進 行 縣 市 層 級 的 行 政 區 劃 調 整 後, 才 能 進 行 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 劃 以 下 列 規 模 標 準 進 行 合 併 : 一 每 一 鄉 鎮 在 6 萬 人 以 上 縣 轄 市 在 20 萬 人 以 上 二 鄉 鎮 面 積 至 少 在 100 平 方 公 里 以 上, 縣 轄 市 在 20 平 方 公 里 以 上 三 低 於 50 萬 人 口 或 少 於 1000 平 方 公 里 的 小 縣, 所 設 置 之 鄉 鎮 市 不 得 超 過 6 個

38 四 原 住 民 之 山 地 鄉 人 口 不 得 低 於 5000 人, 如 此, 原 有 鄉 鎮 市 可 合 併 為 127 個 黃 淑 華 (2006) 歐 忠 賢 (2008) 黃 建 銘 (2009) 一 鄉 鎮 市 合 併 之 原 則, 規 模 大 小 不 是 絶 對 目 的, 機 能 互 補 更 為 重 要 ; 二 偏 遠 離 島 鄉 鎮 可 以 縣 市 政 府 支 援 方 式 取 代 合 併 ; 三 鄉 鎮 市 合 併 型 態 各 異, 法 令 規 範 切 勿 過 於 簡 化 或 一 體 適 用 ; 四 民 眾 認 同 參 與 是 構 築 城 市 願 景 之 驅 動 力 量, 多 元 政 策 宣 導 公 開 透 明 資 訊 雙 向 之 互 動 平 台 建 構 是 為 重 點 ; 五 村 里 層 級 應 隨 鄉 鎮 市 合 併 整 合 併 定 位 從 組 織 發 展 為 前 提 下, 構 思 組 織 應 隨 著 時 空 的 變 遷 而 調 整, 配 合 行 政 區 域 劃 分 而 設 置, 檢 討 小 型 機 關 發 展 的 困 境 與 挑 戰, 倡 議 高 雄 縣 市 政 府 合 併, 高 雄 縣 各 戶 政 事 務 所 衛 生 所 應 先 行 合 併 朝 向 區 域 化, 鄉 鎮 市 公 所 應 配 合 行 政 區 域 劃 分 朝 向 直 轄 市 區 公 所 化, 並 且 鄉 鎮 市 長 改 為 官 派, 廢 止 鄉 鎮 市 民 代 表 會 組 織 功 能, 為 組 織 再 造 的 思 考 方 向 1. 賦 予 直 轄 市 新 的 內 涵 與 意 象, 建 構 多 中 心 都 會 網 絡 ; 2. 在 臺 中 縣 市 合 併 過 程 中, 應 以 生 活 圈 為 核 心 進 行 鄉 鎮 市 以 及 區 的 行 政 區 域 重 劃 ; 3. 跳 脫 臺 中 縣 市 的 行 政 區 域 框 架 之 侷 限, 重 新 進 行 解 構 與 建 構 ; 4. 新 臺 中 直 轄 市 行 政 區 域 調 整 之 議 題, 應 使 企 業 部 門 與 政 府 部 門 協 調 合 作, 建 構 公 私 合 夥 的 模 式 共 同 推 動 行 政 區 域 調 整 ; 5. 新 臺 中 直 轄 市 的 行 政 區 域 調 整 議 題, 必 須 透 過 審 議 民 主 方 式, 以 成 為 建 構 公 民 社 會 及 社 群 自 主 意 識 的 重 要 基 礎 資 料 來 源 : 本 研 究 部 分 整 理 自 黃 淑 華 (2006) 第 五 節 各 國 鄉 鎮 市 合 併 探 討 與 分 析 壹 日 本 一 日 本 地 方 政 府 概 況 : 日 本 地 方 公 共 團 體 可 分 為 普 通 地 方 公 共 團 體 與 特 別 地 方 公 共 團 體 ; 其 中, 普 通 地 方 公 共 團 體, 除 具 有 地 域 或 區 域 住 民 及 自 治 權 之 要 素 外, 其 設 置 目 的 組 織 權 能 等, 具 有 一 般 性, 且 於 全 國 普 遍 存 在 在 現 行 法 制 下, 主 要 分 成 市 町 村 與 都 道 府 縣 二 層, 計 七 種 類, 均 有 法 人 資 格

39 ( 一 ) 市 町 村 市 町 村 是 基 礎 自 治 體, 是 地 方 自 治 之 基 礎, 處 理 與 住 民 生 活 具 密 切 關 係 之 事 務, 而 規 模 較 大 之 市, 另 外 設 置 指 定 都 市 中 核 市 及 特 例 市 市 為 人 口 5 萬 以 上 且 具 有 城 市 形 態 者, 其 住 戶 有 六 成 住 在 市 區, 經 營 工 商 業 之 人 口 佔 總 數 的 六 成 以 上 ; 町 村 通 常 屬 於 被 稱 為 郡 的 區 域, 町 比 村 具 有 城 市 性, 從 事 工 商 業 之 類 的 城 市 工 作 者 較 多, 町 村 源 於 江 戶 時 代 自 然 形 成 的 聚 落, 因 持 續 的 合 併 及 區 域 的 發 展, 規 模 逐 漸 壯 大 ( 二 ) 都 道 府 縣 都 道 府 縣 是 廣 域 自 治 體, 所 有 都 道 府 縣 包 含 市 町 村 ( 東 京 都 亦 包 含 特 別 區 ) 其 屬 於 第 一 級 地 方 公 共 團 體 ( 相 當 於 我 國 之 地 方 自 治 團 體 ), 其 規 模 大 約 介 於 我 國 的 省 與 縣 市 之 間 都, 是 指 東 京 都 ; 道, 是 指 北 海 道 ; 其 地 位 與 府 或 縣 相 等 府, 是 指 大 阪 及 京 都 兩 個 府 ; 縣, 是 日 本 地 方 自 治 中 的 普 通 地 方 公 共 團 體, 全 國 共 劃 分 為 47 個 都 道 府 縣, 東 京 都 人 口 超 過 一 千 萬 人, 而 鳥 取 縣 人 口 僅 70 多 萬 人 其 屬 於 第 二 級 地 方 自 治 團 體 之 市 町 村, 其 規 模 大 約 介 於 我 國 的 鄉 ( 鎮 市 ) 與 村 ( 里 ) 之 間 北 海 道 面 積 超 過 8 萬 平 方 公 里, 而 香 川 縣 面 積 還 不 到 2000 平 方 公 里 ( 三 ) 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語 : 如 表 表 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語 用 語 法 律 名 稱 適 用 對 象 町 村 合 併 1. 町 村 合 併 促 進 法 2. 新 市 町 村 建 設 促 進 法 町 村, 人 口 未 滿 五 萬 之 市 以 及 特 例 中 五 萬 以 上 未 滿 十 五 萬 之 市 市 町 村 合 併 1. 新 產 業 都 市 建 設 促 進 法 2. 工 業 整 備 特 別 地 域 整 備 促 進 法 1. 將 新 產 業 都 市 區 域 之 部 分 納 入 其 範 圍 之 市 町 村 2. 將 工 業 整 備 特 別 地 域 之 部 分 納 入 其 範 圍 之 市 町 村 市 之 合 併 1. 市 合 併 特 例 法 政 令 指 定 都 市 以 外 之 兩 市 以 上 之 市 町 村 市 町 村 之 合 併 1. 市 町 村 合 併 特 例 法 政 令 指 定 都 市 以 外 之 合 部 市 町 村 ( 昭 和 60 年 沿 用 後, 亦 包 括 政 令 指 定 都 市 ) 資 料 來 源 : 游 慶 忠,2000 二 日 本 市 町 村 合 併 的 情 形 ( 橫 道 清 孝, 日 本 市 鎮 村 合 併 的 進 展 )

40 日 本 市 町 村 主 要 是 歷 經 明 治 大 合 併 (1888 年 至 1889 年 ) 昭 和 大 合 併 (1953 年 至 1956 年 ) 及 平 成 大 合 併 (1999 年 至 今 持 續 進 行 ) 三 波 大 規 模 合 併, 整 理 如 下 表 明 治 大 合 併 1867 年 明 治 維 新 以 後 在 日 本 近 代 化 的 過 程 中, 也 進 行 了 關 於 地 方 制 度 的 各 種 各 樣 的 摸 索 和 探 討 其 結 果 是 在 1888 年 制 定 了 近 代 市 鎮 村 法 ( 市 制 鎮 村 制 ), 在 第 二 年 的 1889 年 開 始 實 施 在 近 代 市 鎮 村 法 實 施 之 前, 為 了 創 造 作 為 近 代 的 地 方 自 治 體 行 政 單 位 的 市 鎮 村, 進 行 了 這 次 明 治 大 合 併 之 前 的 鎮 村 ( 當 時 沒 有 市 ) 基 本 上 是 江 戶 時 代 的 村 落 共 同 體,100 戶 以 下 的 小 規 模 鎮 村 占 將 近 7 成 在 戶 籍 和 征 稅 等 工 作 中, 不 能 設 置 義 務 教 育 的 小 學 校 的 設 置 和 管 理 因 此, 作 為 300 戶 到 500 戶 的 標 準 規 模, 進 行 了 全 國 的 鎮 村 合 併 其 結 果 如 前 述 一 樣,1888 年 有 個 市 鎮 村, 到 第 二 年 的 1889 年 急 劇 減 少 為 個 這 次 明 治 大 合 併 不 是 依 靠 法 律 的 強 制 合 併 而 是 採 用 了 依 賴 於 各 府 縣 的 計 劃 和 判 斷 的 形 式 也 就 是 說 根 據 內 務 大 臣 的 命 令, 各 府 縣 的 地 方 長 官 ( 當 時 的 知 事 是 內 務 府 官 吏 ) 做 成 了 以 居 民 意 見 為 基 礎 的 提 案, 獲 得 內 務 大 臣 的 認 可 而 進 行 的 只 是, 在 僅 僅 1 年 的 時 間 裏, 如 果 進 行 這 麼 大 規 模 的 合 併 的 話, 不 是 和 實 質 的 強 制 合 併 一 樣 了 嗎? 2-2 明 治 大 合 併 和 昭 和 大 合 併 之 間 的 合 併 從 明 治 大 合 併 進 行 的 1889 年 到 昭 和 大 合 併 開 始 之 前 的 1953 間 的 64 年 的 時 間 裏, 市 鎮 村 數 從 減 少 到 9868, 大 約 是 原 來 的 2/3. 在 這 期 間 雖 然 沒 有 進 行 大 規 模 合 併, 但 是 也 能 看 出 各 地 的 合 併 也 在 進 行 整 理 為 以 下 的 3 個 類 型 第 一 伴 隨 鎮 村 消 失 的 合 併 在 明 治 大 合 併 中, 因 為 地 理 條 件 和 歷 史 對 立 等 特 別 的 事 情 而 導 致 合 併 非 常 困 難 的 情 況 下, 數 個 鎮 村 作 為 聯 合 鎮 村 而 合 併 得 到 了 認 可 這 樣 的 組 合 鎮 村 隨 著 時 間 的 經 過 逐 漸 解 消, 構 成 組 合 的 鎮 村 合 併 成 為 了 一 個 市 鎮 村 第 二 是 伴 隨 都 市 化 發 展 的 合 併 在 伴 隨 戰 前 經 濟 社 會 的 發 展 城 市 化 進 一 步 發 展 的 過 程 中, 進 行 了 旨 在 擴 大 都 市 區 域 的 合 併, 特 別 是 東 京 市 ( 當 時 東 京 市 在 東 京 都 特 別 區 域 中 ) 大 阪 市 名 古 屋 市 橫 濱 市 京 都 市 等 大 城 市 進 行 了 這 樣 的 合 併 第 三 是 強 化 戰 時 體 制 的 合 併 為 了 進 行 戰 爭 和 強 化 國 防 體 制, 進 行 了 強 制 性 的 市 區 區 域 擴 大 典 型 的 案 例 是 在 國 防 上 很 重 要 的 海 軍 基 地 佐 世 保 市 橫 須 賀 市 德 山 市 以 及 舞 鶴 市 等 2-3 昭 和 大 合 併

41 第 二 次 世 界 大 戰 以 後, 日 本 在 1946 年 制 定 新 憲 法, 並 在 1947 年 實 施 制 定 的 地 方 自 治 法 的 條 件 下 開 始 了 新 的 地 方 制 度 在 戰 後 的 地 方 制 度 中, 強 化 了 市 鎮 村 的 作 用, 由 市 鎮 村 承 擔 中 學 校 的 設 置 管 理, 消 防 和 社 會 福 利 等 昭 和 大 合 併 是 為 了 創 造 出 能 夠 適 應 新 作 用 的 市 鎮 村 而 進 行 的 合 併 特 別 是 中 學 的 營 運 負 擔 對 市 鎮 來 說 是 最 大 的 負 擔 因 此, 為 了 有 效 率 的 設 置 和 管 理 中 學, 以 必 要 的 人 口 規 模 8000 人 以 上 為 目 標, 在 全 國 進 行 了 市 鎮 村 的 合 併 如 果 明 治 大 合 併 的 小 學 校 作 為 創 造 能 夠 營 運 市 鎮 村 的 合 併, 那 麼 昭 和 大 合 併 就 是 創 造 能 夠 營 運 新 義 務 教 育 學 校 的 市 鎮 村 明 治 大 合 併 制 定 了 特 別 法 並 付 諸 實 施 也 就 是 在 1953 年 制 定 了 鎮 村 合 併 促 進 法, 從 1953 到 1956 年 的 3 年 時 間 裏 進 行 了 集 中 式 的 合 併 而 且, 對 在 這 一 期 間 沒 能 夠 合 併 的 鎮 村, 以 1956 年 制 定 的 新 市 鎮 村 建 設 促 進 法 為 基 礎, 在 1956 到 1961 年 進 行 了 合 併 這 次 的 昭 和 大 合 併 也 不 是 以 法 律 為 基 礎 的 強 制 合 併 這 次 合 併 尊 重 了 市 鎮 村 的 自 主 性, 以 市 鎮 村 議 會 的 決 議 為 基 礎, 由 都 道 府 縣 知 事 來 下 決 定 但 是, 國 家 在 實 施 以 鎮 村 數 為 原 來 1/3 為 目 標 的 鎮 村 合 併 基 本 促 進 計 劃 的 基 礎 上, 和 都 道 府 縣 一 起 強 力 推 進 了 市 鎮 村 合 併 因 此, 即 使 沒 有 到 達 明 治 大 合 併 那 種 程 度, 也 可 以 說 是 明 治 大 合 併 是 在 國 家 的 強 力 主 導 下 進 行 的 合 併 結 果 是 1953 年 9868 個 市 鎮 村 在 鎮 村 合 併 促 進 法 失 效 的 1956 年 變 成 了 3975, 更 進 一 步, 新 市 鎮 村 建 設 促 進 法 中 的 合 併 促 進 規 定 失 效 的 1961 年 市 鎮 村 數 變 成 了 3472, 大 約 是 原 來 的 1/3 國 家 達 到 了 把 市 鎮 村 數 減 少 到 原 來 的 1/3 的 目 標 2-4 昭 和 大 合 併 和 平 成 大 合 併 之 間 的 合 併 從 昭 和 大 合 併 結 束 的 1961 年 到 平 成 大 合 併 開 始 前 的 1999 年 的 38 年 時 間 裏, 市 鎮 村 是 從 3472 變 成 3229, 將 近 減 少 了 250 個 即 使 在 這 個 期 間, 這 雖 然 沒 有 明 治 大 合 併 和 昭 和 大 合 併 那 樣 劇 烈, 但 是 早 某 種 程 度 上 也 是 進 行 了 合 併 這 個 時 期 的 合 併 隨 著 戰 後 高 度 經 濟 增 長 在 城 市 化 發 展 的 過 程 中, 成 長 城 市 吞 併 周 邊 鎮 村 進 一 步 擴 大 區 域 是 這 一 時 期 合 併 的 主 要 形 態 特 別 是 在 有 著 縣 廳 所 在 地 等 有 某 種 大 規 模 人 口 的 地 方 城 市, 進 行 了 這 樣 的 合 併 2-5 平 成 大 合 併 的 開 始 平 成 大 合 併 開 始 於 1999 年, 經 過 了 昭 和 二 十 年 代 間 (1945 年 ~1954 年 ) 的 反 覆 改 革, 地 方 自 治 制 度 得 以 完 善, 地 方 自 治 法 並 在 平 成 六 年 (1994 年 ) 的 修 改 中 建 立 了 兩 項 新 的 制 度,

42 第 一 加 強 實 際 規 模 能 力 比 較 大 的 城 市 之 管 理 權 限, 盡 量 做 到 能 夠 就 近 辦 公, 建 立 了 中 心 市 制 度 ; 第 二 為 了 適 應 且 有 效 地 協 調 多 樣 化 的 廣 泛 行 政 管 理 需 要, 做 好 接 受 國 家 權 限 移 交 的 準 備 工 作, 進 行 了 廣 域 聯 合 制 度 的 制 定 ; 另 外, 為 了 將 明 治 時 期 以 來 的 中 央 集 權 行 政 系 統, 改 變 成 為 地 方 分 權 行 政 系 統, 作 出 了 平 成 五 年 (1993 年 ) 有 關 推 進 地 方 分 權 的 眾 參 兩 議 院 的 決 議, 以 及 平 成 六 年 (1994 年 ) 有 關 推 進 地 方 分 權 大 政 方 針 的 內 閣 會 議 決 議, 接 著, 又 於 平 成 七 年 (1995 年 ) 制 定 地 方 分 權 推 進 法, 隨 著 該 法 的 實 行, 進 行 了 集 中 且 計 劃 地 組 建 而 收 到 成 果, 普 遍 為 人 民 所 認 同, 因 之 的 該 法 實 行, 成 為 繼 明 治 維 新 戰 後 改 革 至 今 的 第 三 次 改 革 在 1999 年 的 3229 個 市 鎮 村 到 2006 年 變 成 了 1821, 大 約 是 原 來 的 1/2 根 據 統 計 至 2008 年 底 確 定 減 為 1784 個 市 町 村, 預 估 未 來 最 理 想 的 目 標 為 1500 至 1600 個 但 是 其 最 終 期 限 是 2010 年 並 且 還 在 進 一 步 實 施 中, 可 以 預 測 到 市 鎮 村 數 將 會 進 一 步 減 少 表 日 本 市 町 村 合 併 的 歷 程 明 治 大 合 併 昭 和 大 合 併 平 成 大 合 併 中 央 都 道 府 縣 主 導 合 併 促 使 市 町 村 更 大 更 強 為 目 的 市 町 村 自 主 合 併 特 徵 由 市 町 村 自 發, 特 別 是 以 民 間 團 體 居 民 團 體 及 青 年 團 體 為 中 心 結 果 1. 奉 內 務 大 臣 訓 令, 以 戶 為 準, 強 制 進 行 全 國 性 的 町 村 合 併 2. 町 村 數 個 減 至 個, 約 減 少 4/5 背 景 1. 明 治 政 府 於 明 治 22 年 開 啟 日 本 近 代 地 方 自 結 果 1. 為 達 到 新 制 中 學 得 以 營 的 人 口 規 模, 依 照 町 村 合 併 促 進 法, 以 8000 人 為 標 準, 進 行 全 國 強 制 性 町 村 合 併 2. 町 村 數 9868 個 減 至 3472 個, 約 減 少 2/3 背 景 1. 戰 後 新 憲 法 頒 行, 確 定 地 方 自 治 的 政 策, 要 賦 1. 為 落 實 地 方 分 權, 以 讓 地 方 具 備 因 應 社 價 經 濟 情 勢 變 化 的 能 力, 並 能 反 映 各 地 不 同 的 實 際 需 求 2. 目 前 尚 進 行 中, 市 町 村 由 3232 個 減 至 平 成 18 年 4 月 1820 個 背 景 戰 後 經 過 50 年, 為 因 應 新 時 代 分 權 型 的 行 政 系 統 變

43 治 制 度, 實 施 市 制 町 村 制, 為 了 讓 市 町 村 有 能 力 處 理 戶 籍 小 學 等 事 務, 有 必 要 合 併 町 村 以 提 昇 其 財 政 機 能 2. 明 治 大 合 併 不 同 於 昭 大 合 併 之 處, 在 於 非 以 提 昇 行 政 效 能 為 直 接 目 的, 而 係 著 重 由 下 重 構 國 家 基 盤 的 面 向 評 價 奠 定 日 本 近 代 地 方 自 治 行 政 的 基 礎, 也 帶 動 了 其 後 社 會 經 濟 的 發 展, 賦 予 市 町 村 應 對 區 域 性 行 政 課 題 的 能 力 資 料 來 源 : 黃 淑 華,2006 予 地 方 公 共 團 體 事 務 權 限, 特 別 是 對 於 貼 近 民 眾 的 市 町 村 2. 因 應 所 謂 的 6 3 制 新 制 中 學 的 設 立 市 町 村 消 防 自 治 體 警 察 等 創 設, 讓 市 町 村 有 能 力 處 理 社 會 福 祉 保 健 衛 生 等 眾 多 事 務 3. 但 是 當 時 的 町 村 規 模 小 且 欠 缺 行 財 政 能 力 者 眾, 為 讓 市 町 村 能 順 利 的 融 入 新 制 而 有 合 併 的 必 要 評 價 強 制 合 併 產 生 一 些 不 好 的 經 驗, 但 是 也 讓 市 町 村 得 以 適 應 昭 和 30 年 以 後 高 度 經 濟 成 長 的 激 烈 變 化 革, 期 許 給 予 市 町 村 更 自 主 性 主 體 性 的 地 方 自 治 推 動 的 理 由 1. 地 方 分 權 的 推 進 : 在 提 昇 行 財 政 基 盤 之 外, 激 發 因 地 制 宜 的 創 意 與 民 眾 參 與 等 自 主 性 精 神 2. 因 應 多 樣 化 高 度 化 的 廣 域 行 政 課 題 : 特 別 是 少 子 化 高 齡 化 環 境 及 資 訊 化 等 問 題 3. 對 應 中 央 及 地 方 財 狀 況 : 平 成 13 年 中 央 與 地 方 的 長 期 債 務 合 計 666 兆 日 圓, 市 町 村 為 了 未 來 亦 能 保 有 現 在 的 行 政 品 質, 勢 必 合 併 三 從 平 成 大 合 併 探 討 合 併 之 正 面 效 應 : 根 據 日 本 總 務 省 資 料, 因 市 町 村 的 規 模 擴 大 可 以 收 到 下 列 成 效 : ( 一 ) 公 共 服 務 的 提 供 更 加 靈 活 居 民 可 以 跨 越 原 來 的 市 町 村 界 線, 更 廣 泛 地 選 擇 公 共 服 務 機 構, 例 如 工 作 在 A 市 但 居 住 在 B 町 的 居 民, 在 A B 兩 地 合 併 後, 可 以 選 擇 更 靠 近 工 作 地 點 的 幼 兒 園 讓 小 孩 就 讀 ( 二 ) 合 併 後 的 市 町 村 政 府, 可 以 提 供 更 專 業 而 多 樣 性 的 服 務 由 於 原 本 市 町 村 規 模 小, 部 分 專 業 人 才 缺 乏, 也 沒 有 人 力 設 置 某 些 專 業 部 門, 但 合 併 數 個 自 治 體 政 府 後, 可 以 重 新 整 合 人 力 及 組 織, 設 立 必 要 的 部 門, 並 聘 請 專 業 人 才 ( 例 如 保 健 師 等 ), 提 供 更 多 服 務 ( 三 ) 可 以 推 動 更 廣 域 的 城 市 規 劃

44 通 過 整 頓 道 路 及 公 共 設 施, 合 理 利 用 土 地, 重 新 進 行 分 區 規 劃 更 廣 域 的 城 市 規 劃 可 以 實 現 更 廣 泛 觀 點, 讓 自 治 體 的 生 活 及 發 展 環 境 更 加 具 有 全 面 性 ( 四 ) 促 進 了 行 政 財 政 的 高 效 能 化 合 併 後, 通 過 綜 合 各 市 町 村 的 工 作 及 業 務, 有 效 的 開 展 公 共 設 施 建 設, 減 少 不 必 要 的 浪 費 例 如 原 本 各 地 的 圖 書 館 運 動 場 所 等 可 以 加 以 整 合 ; 業 務 整 合 後 也 可 以 降 低 平 均 成 本 因 此, 市 町 村 合 併 的 政 策 方 向, 在 日 本 不 同 黨 派 間 並 沒 有 太 大 的 爭 論, 原 因 是 在 各 政 黨 都 認 同 在 大 環 境 的 演 變 下, 面 對 中 央 地 方 分 權 少 子 高 齡 化 生 活 圈 擴 大 以 及 行 政 改 革 的 需 要, 地 方 自 治 體 應 該 有 所 調 整 而 且 市 町 村 合 併 在 日 本 已 經 有 一 百 多 年 的 歷 史, 這 樣 的 調 整 並 令 人 感 到 不 陌 生 但 許 多 人 都 同 意, 財 政 困 境 是 平 成 大 合 併 的 主 要 動 機, 也 是 中 央 用 來 強 迫 地 方 合 併 的 手 段 歷 經 九 年 代 的 泡 沫 經 濟 後, 中 央 與 地 方 的 財 政 問 題 都 相 當 嚴 峻 ; 地 方 面 臨 更 多 服 務 的 需 求, 卻 無 力 提 升 自 身 的 行 政 能 量, 而 中 央 也 自 顧 不 暇, 甚 至 逐 漸 減 少 了 地 方 交 付 稅 解 決 財 政 壓 力 是 大 多 數 市 町 村 選 擇 合 併 的 理 由 合 併 有 其 正 面 效 應, 它 讓 居 民 對 公 共 服 務 的 選 擇 增 加, 地 方 政 府 也 可 以 藉 由 合 併 進 行 改 造 並 強 化 專 業 並 進 行 更 廣 域 的 城 市 規 劃, 另 外 也 整 併 地 方 建 設 與 公 共 事 業 人 事 支 出 的 降 低 成 效 最 為 明 顯, 由 於 首 長 與 議 員 的 減 少, 全 國 預 估 十 年 內 可 以 省 下 1.8 兆 日 圓 貳 英 國 ( 席 代 麟, 我 國 行 政 區 劃 之 研 究,2008) 英 國 現 行 的 地 方 政 府 自 十 九 世 紀 開 始, 就 是 三 級 制, 第 一 級 地 方 自 治 團 體 有 二, 一 為 郡 自 治 區 (County Boroughs), 具 有 郡 跟 自 治 市 的 全 部 權 力, 並 不 受 其 他 機 關 之 管 轄, 同 時, 郡 自 治 區 也 是 獨 立 的, 其 下 沒 有 次 級 機 關, 二 為 行 政 郡 (Administrative Counties), 其 於 1888 年 設 置, 包 括 城 鎮 與 縣 屬 地 區, 主 要 掌 理 衛 生 警 察 道 路 公 共 救 助 國 民 義 務 教 育 及 中 等 教 育 等 事 項 ; 第 二 級 地 方 自 治 團 體 包 括 自 治 市 (Municipal Boroughs) 鎮 (Urban Districts) 及 鄉 (Rural Districts), 其 中 自 治 市 鎮 分 別 創 立 於 1835 年 及 1882 年, 擁 有 縣 議 會 行 使 之 權 力 以 外 的 自 治 權 力, 鎮 創 始 於 1872 年, 鄉 級 政 府 於 1894 創 立, 雖 然 都 是 地 方 自 治 團 體, 但 是 其 權 限 相 當 小, 例 如, 鄉 鎮 無 警 察 教 育 或 道 路 等 事 項 的 處 理 權 ; 第 三 級 政 府 為 教 區 教 會 (Parish), 創 設 於 1894 年, 職 權 更 小, 該 區 居 民 較 少 者 設 有 教 區 教 會 會 議 (Parish meetings), 居 民 較 多 者 則 設 教 區 教 會 委 員 會 (Parish council) 隨 著 社 會 的 發 展, 英 國 原 有 的 政 府 層 級 與 行 政 區 劃 已 不 符 合 現 實 環 境 之 需 求, 例 如, 地 方 轄 區 及 人 口 多 寡 不 均, 致 使 許 多 地 方 政 府 轄 區 過 小 財 源 枯 竭 人 才 難 覓 等, 無 法 提 供 民 眾 良 好 的 服 務, 因 此, 開 始 進 行 其 後 行 政 區

45 劃 與 政 府 層 級 的 調 整 ; 根 據 1972 年 保 守 黨 提 出 經 英 王 批 准 公 布 地 方 政 府 法 案 (The Local Government Act,1972) 的 內 容, 將 全 英 格 蘭 分 為 45 個 郡 (County), 其 中 有 6 個 都 會 郡 (Metropolitan county),39 個 非 都 會 郡 (Non-metropolitan county), 不 論 在 都 會 郡 或 非 都 會 郡 之 下, 都 設 有 區 (District), 都 會 郡 之 下 的 區 稱 為 都 會 郡 區 (Metropolitan District), 非 都 會 郡 之 下 的 區 為 非 都 會 郡 區 (Non-metropolitan District), 區 之 下 為 教 區 教 會 (Parish), 為 最 基 層 的 地 方 自 治 單 位 ; 另 根 據 新 的 地 方 政 府 組 織 法, 郡 區 教 區 教 會 都 有 一 個 民 選 產 生 的 地 方 議 會 (Council), 規 模 較 大 的 教 區 教 會 除 議 會 之 外, 還 設 有 教 區 教 會 會 議 (Meeting), 至 於 大 倫 敦 地 區 (Greater London), 除 倫 敦 市 (the City of London) 外, 還 設 有 包 括 倫 敦 郊 區 等 32 個 自 治 區 (London Borough), 大 倫 敦 地 區 的 地 方 政 府 為 二 級 制, 在 倫 敦 市 及 倫 敦 自 治 區 之 下, 並 不 設 區 一 層 級 的 政 府 1980 年 代 與 1990 年 代, 是 英 國 地 方 自 治 體 制 變 遷 的 另 兩 個 重 要 時 期,1974 年 地 方 自 治 的 改 革, 提 升 了 地 方 政 府 政 治 化 的 程 度, 這 係 因 為 行 政 區 劃 之 後, 地 方 政 府 的 規 模 比 改 革 之 前 大, 掌 握 的 資 源 也 較 多, 主 要 政 黨 對 地 方 政 治 的 重 要 性 及 影 響 也 因 此 而 提 高, 許 多 地 方 自 治 委 員 會 的 組 織 架 構 與 運 作, 都 反 映 了 西 敏 寺 的 運 作 模 式, 亦 即 政 黨 黨 紀 森 嚴, 對 於 該 黨 地 方 議 員 及 地 方 自 治 委 員 會 的 決 策 過 程 都 加 以 嚴 格 控 制, 雖 然 各 主 要 政 黨 加 強 對 地 方 政 治 的 控 制 及 監 督, 有 助 於 強 化 地 方 自 治 委 員 會 的 組 織 跟 運 作, 但 是,1980 年 代 地 方 政 治 活 動 增 加, 特 別 是 在 工 黨 掌 握 多 數 的 都 市 地 區 地 方 自 治 委 員 會 中, 卻 導 致 中 央 與 地 方 政 府 之 間, 因 為 意 識 形 態 的 差 異, 而 產 生 更 為 激 烈 的 衝 突 柴 契 爾 政 府 在 該 黨 1983 年 大 選 的 主 要 政 見 之 一 中, 承 諾 將 裁 撤 由 工 黨 所 掌 控 的 幾 個 地 方 政 府 中 最 大 的 一 個, 即 大 倫 敦 自 治 委 員 會 (GLC), 並 在 公 布 一 項 名 為 簡 化 都 市 (Streamlining the Cities) 政 策 白 皮 書 之 後, 於 1984 至 1987 年 之 間, 裁 撤 於 1974 年 地 方 政 府 改 革 中 設 立 的 大 倫 敦 自 治 委 員 會 及 6 個 都 會 郡 (metropolitan counties, 包 括 Greater Manchester Merseyside South Yorkshire Tyne and Wear West Midlands 跟 West Yorkshire), 這 些 都 是 工 黨 執 政 的 地 方 政 府 ; 保 守 黨 的 這 項 制 度 改 革, 雖 然 主 要 是 為 了 透 過 裁 撤 開 支 過 多 的 工 黨 地 方 政 府, 以 減 少 中 央 政 府 的 地 方 補 助 預 算, 但 也 藉 此 消 減 工 黨 在 地 方 的 政 治 勢 力, 被 裁 撤 之 自 治 委 員 會 原 有 的 功 能 及 權 力, 則 移 轉 到 次 一 級 的 鄉 鎮 及 市 鎮 自 治 委 員 會, 或 一 些 非 選 舉 產 生 的 聯 合 委 員 會, 即 一 般 所 瞭 解 之 ( 政 府 的 ) 特 殊 法 人 機 構 (quangos,quasi-autonomous national governmental organisations); 而 這 項 改 革 的 主 要 影 響, 是 將 由 選 舉 所 產 生 的 地 方 自 治 委 員 會, 其 權 力 及 功 能 轉 移 到 上 述 由 中 央 任 命 組 成 的 特 殊 法 人 機 構, 並 且 明 顯 地 將 地 方 政 府 制 度 導 向 單 一 層 級 制 (unitary local government), 支 持 這 項 改 革 的 人 士 認 為, 單 一 層 級 制 的 地 方 政 府, 可 以 使 地 方 政 府 的 施 政 更 負 責 任, 也 可 以 擴 大 鄉 鎮 (districts) 自 治 委 員 會 的 視 野 提 升 其 施 政 能 力 等, 不 過, 裁 撤

46 這 些 上 層 政 府 單 位 的 結 果, 是 以 犧 牲 若 干 策 略 規 劃 權 力, 如 教 育 交 通 及 經 濟 發 展 等 為 代 價 (explain why), 例 如, 改 制 後 的 倫 敦, 成 為 歐 洲 國 家 主 要 城 市 中, 少 數 沒 有 由 居 民 直 選 產 生 自 治 委 員 會 的 一 個 大 城 市 1990 年 以 單 一 層 級 制 為 主 要 方 向 的 地 方 政 府 制 度 改 革, 打 破 了 各 政 黨 對 建 立 兩 級 制 地 方 政 府 的 共 識, 梅 傑 (John Major) 取 代 因 徵 收 人 頭 稅 (the Poll Tax) 而 引 起 民 怨 下 台 的 柴 契 爾 夫 人 成 為 新 首 相 後, 進 行 另 一 波 的 地 方 政 府 制 度 改 革, 一 方 面, 因 為 他 自 己 為 倫 敦 Lambeth 自 治 區 (the London Borough of Lambeth) 的 地 方 議 員 出 身, 另 一 方 面, 則 是 因 為 人 頭 稅 不 當 政 策 所 帶 來 的 壓 力, 要 求 新 政 府 多 關 心 地 方 事 務, 這 項 新 的 改 革 計 畫, 由 當 時 的 環 境 大 臣 (Secretary of State for the Environment) Heseltine 主 持, 蘇 格 蘭 及 威 爾 斯 大 臣 也 參 與 該 項 計 畫 ; 關 於 英 格 蘭 的 改 革 部 分, 中 央 成 立 地 方 政 府 委 員 會 (Local Government Commission) 研 究 倫 敦 及 都 會 區 城 鎮 (metropolitan districts) 以 外 地 區 地 方 政 府 制 度 改 革, 強 調 建 立 有 效 率 負 責 任 反 應 民 意 及 地 方 性 (efficiency accountability responsiveness 及 localness) 之 地 方 政 府 為 改 革 的 方 向, 並 強 調 改 革 後 的 地 方 政 府, 其 行 政 成 本 必 須 低 於 改 革 前, 根 據 這 些 說 法, 中 央 政 府 明 顯 偏 好 於 單 一 層 級 制 地 方 政 府 至 於 蘇 格 蘭 及 威 爾 斯 部 分, 根 據 威 爾 斯 蘇 格 蘭 委 員 會 (the Welsh and Scottish Offices) 提 出 的 建 議 報 告, 威 爾 斯 將 原 有 兩 級 制 下 的 8 個 郡 自 治 委 員 會 (county councils), 以 及 37 個 城 鎮 委 員 會 (district councils) 等, 重 組 為 21 個 單 一 層 級 地 方 政 府, 負 責 各 地 所 有 事 務, 蘇 格 蘭 也 將 原 有 總 數 為 68 的 區 域, 以 及 城 鎮 自 治 委 員 會 (regional and district councils), 改 組 為 28 個 單 一 層 級 制 地 方 政 府, 政 府 宣 稱, 這 項 改 革 是 適 當 且 正 確 的, 因 為 改 革 後 所 推 行 的 單 一 層 級 制 地 方 政 府, 將 有 助 於 促 進 地 方 民 主 ( 因 為 權 責 清 楚 ) 減 少 行 政 成 本 及 改 善 服 務 品 質, 在 建 立 能 動 政 府 (enabling authorities) 的 概 念 下, 保 守 黨 政 府 甚 至 進 一 步 希 望 改 制 後 的 地 方 政 府, 能 夠 儘 量 以 創 新 的 方 式 來 提 供 服 務, 例 如 與 民 間 部 門 合 作 ( 即 外 包 的 方 式 ) 蘇 格 蘭 及 威 爾 斯 最 後 在 1996 年 4 月 1 日 全 面 實 行 新 制, 而 英 格 蘭 則 從 l994 年 開 始, 進 行 漸 進 式 的 改 革,1994 年 懷 特 島 (the Isle of Wight) 成 為 英 格 蘭 第 一 個 改 組 為 單 一 層 級 制 的 地 方 政 府, 接 著 於 1996 年 4 月 1 日 改 為 單 一 層 級 制 的 地 方 政 府, 則 包 括 Cleveland Avon Humberside 及 North Yorkshire 等 郡 ; 而 1997 年 至 1998 年 間, 共 有 46 個 地 方 政 府 改 為 單 一 層 級 制, 但 是, 基 本 上 英 格 蘭 的 地 方 政 府 制 度 仍 是 兩 制 並 存, 其 中 摻 雜 有 1974 年 時 確 立 的 組 織 架 構 修 正 過 的 1974 年 的 組 織 架 構 ( 基 本 上 是 兩 級 制 ), 以 及 新 實 施 的 單 一 層 級 制 等 ; 此 外, 1998 年 5 月 舉 行 的 一 項 地 方 公 投 結 果 顯 示, 支 持 兩 級 制 地 方 政 府 制 度 建 議 案 決 定 恢 復 在 倫 敦 設 立 自 治 委 員 會 並 直 選 選 出 倫 敦 市 長, 共 同 負 責 治 理 大 倫 敦 地 方 事 務 等, 獲 得 相 當 程 度 的 支 持, 這 項 決 定 可 能 會 促 使 其 他 大 都 市 如 伯 明 罕 (Birmingham) 曼 徹 斯 特 (Manchester) 等 地, 是 否 也 會 要 求 跟 倫 敦 一 樣, 由 直 選

47 市 長 組 成 自 治 委 員 會, 值 得 進 一 步 觀 察 ( 李 昌 麟,2000 年, 頁 13-16) 英 國 的 地 方 制 度, 由 於 歷 史 悠 久 且 經 不 斷 的 演 變, 極 為 複 雜 ; 至 年 國 會 通 過 地 方 政 府 法 (The Local Government Act of 1888), 方 使 得 英 國 地 方 制 度 較 統 一 和 明 確 後 因 各 地 方 工 商 榮 估 不 一 人 口 增 減 大 小 互 異, 致 使 原 有 行 政 區 劃 失 去 意 義, 地 方 政 府 的 功 能 式 微, 財 政 資 源 寬 迥 不 同, 乃 於 1972 年 全 面 調 整 地 方 政 府 行 政 區 域, 現 行 的 第 一 級 地 方 自 治 團 體 縣 (country) 都 會 縣 (metropolitan country) 及 第 二 級 地 方 自 治 團 體 區 (district) 都 會 區 (metropolitan district), 其 二 級 地 方 制 度, 係 依 據 1972 年 通 過 1987 年 修 訂 的 地 方 政 府 法 (The Local Government Act of 1888) 之 規 定 而 來 其 地 方 政 府 行 政 區 劃 改 革, 在 1972 年 前 後 有 很 大 的 不 同 1972 年 以 前, 英 國 的 地 方 政 府 是 三 級 自 治 三 級 分 權 的 體 系 第 一 級 為 行 政 縣 (Administrative County) 和 縣 區 或 縣 等 市 (County Borough); 第 二 級 為 行 政 縣 下 劃 分 的 縣 區 (County district), 縣 區 又 分 縣 屬 市 (Non-county Borough) 城 區 (urban district) 和 鄉 區 (rural district) 三 種 ; 第 三 級 為 鄉 區 下 劃 分 的 村 (parish) 1972 年 通 過 地 方 政 府 法, 並 於 1974 年 實 施, 將 地 方 政 府 大 肆 合 併, 將 原 來 三 級 地 方 政 府 改 為 二 級 全 國 共 設 六 個 都 會 縣, 四 十 七 個 縣 ( 屬 於 第 一 級 地 方 政 府 ); 三 十 六 個 都 會 區, 三 百 三 十 三 個 縣 區 ( 屬 於 第 二 級 地 方 政 府 ) 另 在 倫 敦 地 區 設 置 一 個 大 倫 敦 議 會 (Great London Council) 下 轄 三 十 二 個 倫 敦 京 師 市 (London Borough), 以 及 一 個 倫 敦 市 (City of London) 其 中 特 別 來 探 討 大 倫 敦 都 會 區 於 1965 年 建 立 一 個 二 層 的 都 會 政 府 結 構, 上 層 設 大 倫 敦 議 會 負 責 街 道 消 防 救 護 高 速 公 路 幹 道 建 設 及 垃 圾 處 理 等 各 項 工 作, 而 下 層 重 劃 成 32 個 自 治 市 鎮, 各 市 鎮 則 負 責 街 道 清 掃 衛 生 福 利 服 務 公 共 圖 書 館 等 地 方 性 事 務 ; 住 宅 建 設 下 水 道 排 水 規 劃 等 職 能 由 兩 級 政 府 共 同 分 擔 ; 其 體 制 的 優 點 為 : ( 一 ) 由 於 市 鎮 的 合 併 和 都 市 轄 區 的 擴 大, 由 原 地 方 政 府 和 原 縣 議 會 負 責 的 公 用 事 業 的 空 間 規 模 得 以 擴 大, 提 高 服 務 水 準 ( 二 ) 一 些 原 來 的 縣 移 交 給 市 鎮 的 部 分 公 用 事 業, 由 於 採 用 了 合 併 地 區 中 質 量 較 高 的 服 務 水 準 作 為 基 準, 在 整 體 上 得 到 了 改 善 ( 三 ) 新 體 制 具 有 很 強 的 靈 活 性, 公 共 服 務 事 業 可 以 進 行 空 間 規 模 上 的 調 整 參 德 國 ( 劉 明 德 趙 永 茂,2008) 德 國 的 地 方 政 府 一 般 分 為 兩 級, 即 縣 市 ( 邦 轄 市 ) 和 鄉 鎮 市 ( 縣 轄 市 ),

48 但 在 巴 伐 利 亞 邦, 則 在 縣 市 政 府 之 上 加 上 區 政 府, 成 為 三 級 的 地 方 政 府 十 九 世 紀 德 國 地 方 政 府 就 曾 實 施 行 政 區 域 重 劃, 不 過 實 施 的 範 圍 有 限, 主 要 集 中 在 工 業 發 達 的 魯 爾 區 (Ruhrgebiet) 到 1960 年 代, 因 地 方 政 府 的 規 模 太 小, 無 法 承 擔 因 社 會 變 遷 所 帶 來 的 繁 重 任 務, 使 地 方 自 治 的 意 義 廣 受 質 疑 德 國 於 二 次 大 戰 後, 鄉 鎮 市 主 要 的 問 題, 早 先 在 於 面 積 太 小, 人 口 不 多, 晚 近 則 面 臨 國 家 財 政 困 難 與 加 入 歐 體 後 之 地 方 權 力 弱 化 1970 年 左 右, 各 邦 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 域 重 劃, 將 鄉 鎮 縣 的 數 目 消 減 許 多, 若 干 邦 且 於 1980 年 代 進 行 第 二 次 鄉 鎮 行 政 區 域 調 整 戰 後 德 國 地 方 行 政 區 域 改 革 與 重 劃 的 兩 次 經 驗, 主 要 集 中 在 兩 個 地 方 層 級 - 邦 轄 市 或 縣, 以 及 鄉 鎮 市 - 在 重 劃 前 後 數 量 與 人 口 的 變 化 這 兩 波 的 德 國 地 方 政 府 行 政 區 域 改 革, 首 先 是 希 望 能 提 升 地 方 政 府 的 效 率 與 效 能 大 多 數 的 德 國 地 方 政 府 行 政 區 域 改 革 最 主 要 目 標 不 是 地 方 民 主 的 強 化, 而 是 行 政 效 率 和 效 能 的 最 大 化 而 為 求 達 致 此 一 目 標, 強 化 地 方 政 府 的 執 行 能 力 就 是 一 個 必 要 的 手 段, 希 望 透 過 行 政 區 域 的 合 併, 使 地 方 政 府 更 能 有 效 的 執 行 聯 邦 政 府 以 及 邦 政 府 的 法 規 命 令, 並 且 適 當 的 提 升 地 方 政 府 的 自 治 能 力, 以 及 能 夠 妥 善 的 處 理 區 域 問 題, 以 達 到 整 體 規 劃 的 效 果 ( 如 用 水 供 應 和 廢 水 處 理 等 問 題 ) 另 外, 也 希 望 透 過 行 政 區 域 改 革 縮 小 鄉 鎮 市 間 的 不 均 衡 發 展, 以 縮 短 城 鄉 之 間 的 落 差, 並 且 提 升 縣 市 政 府 的 經 濟 和 財 政 能 力, 節 省 地 方 的 行 政 支 出 也 是 重 要 的 考 量, 其 中 主 要 是 人 事 和 行 政 費 用 德 國 在 從 事 地 方 行 政 區 域 重 劃 時, 依 據 地 方 政 府 層 級 與 地 方 發 展 性 質 的 不 同, 而 有 不 同 的 考 量 因 素 區 分 不 同 層 級 地 方 行 政 組 織 間 的 定 位 與 角 色, 將 有 助 於 釐 清 地 方 行 政 重 劃 的 基 本 目 標 學 者 勞 克 斯 (Laux) 認 為 鄉 鎮 市 層 級 重 劃 時 所 考 量 的 行 政 與 治 理 事 務 具 體 層 面 的 內 涵 要 素 如 下 : 一 鄉 鎮 市 層 級 重 劃 考 量 因 素 ( 一 ). 從 實 際 的 改 革 效 益 著 眼, 不 能 完 全 依 據 形 式 民 主 從 事 改 革 也 就 是 說, 不 能 完 全 以 民 意 做 為 行 政 區 域 重 劃 的 唯 一 標 準 ( 二 ). 重 劃 後 的 行 政 區 域 應 該 具 有 執 行 自 治 事 項 和 委 辦 事 項 的 能 力, 特 別 是 執 行 自 治 事 項 所 需 的 市 鎮 規 劃 能 力 ( 三 ). 在 土 地 規 劃 上, 新 的 行 政 區 域 要 能 提 供 便 利 的 生 活 機 能, 以 及 提 供 合 格 的 行 政 服 務, 特 別 是 中 小 學 生 的 就 學 方 便 ( 四 ). 便 利 的 交 通 基 礎 建 設 ( 五 ). 鄉 鎮 的 行 政 區 域 面 積 不 應 太 大 居 民 到 鄉 鎮 公 所 的 距 離 以 不 超 過 10 公 里 為 原 則

49 ( 六 ). 足 夠 的 行 政 人 力 : 不 管 是 一 個 鄉 鎮 公 所 或 是 最 下 層 的 行 政 單 位 或 是 行 政 共 同 體, 就 執 行 地 方 行 政 業 務 所 需 的 辦 公 人 力 言, 最 少 要 有 10 至 15 個 公 務 人 員, 其 相 應 的 居 民 數 約 在 5,000-8,000 人 之 間 二 德 國 行 政 區 域 改 革 模 式 --- 鄉 鎮 市 層 級 的 整 併 就 實 際 的 經 驗 發 展 為 例,1968 年 在 西 德 所 進 行 的 行 政 區 域 改 革 的 核 心 是 鄉 鎮 市 層 級 的 整 併 當 時, 在 西 德 有 2 萬 4 千 多 個 鄉 鎮 市, 其 中,84% 的 鄉 鎮 人 口 不 滿 2,000 人 可 以 想 像 這 樣 小 的 地 方 政 府, 其 所 能 提 供 的 公 共 設 施 和 所 能 成 立 的 機 關 學 校 都 非 常 有 限, 尤 其 是 孩 童 的 就 學 問 題 更 是 嚴 重 的 侵 害 人 民 基 本 權 利 因 此, 鄉 鎮 行 政 區 域 的 重 新 規 劃 勢 在 必 行, 主 要 有 三 種 模 式 可 以 選 擇 : 方 案 一 : 不 打 破 建 制, 但 額 外 設 立 行 政 區 : 該 方 案 是 保 留 原 鄉 鎮 的 大 小 和 其 自 治 地 位, 但 另 外 成 立 行 政 區 以 解 決 鄉 村 專 業 人 員 不 足 的 問 題 方 案 二 : 在 小 鄉 鎮 (Ortsgemeinde) 之 上 成 立 集 體 鄉 鎮 (Gesamtgemeinde): 即 建 立 兩 層 的 鄉 鎮 組 織 由 同 一 個 縣 裡 面 的 幾 個 小 鄉 鎮 組 成 集 體 鄉 鎮 不 管 是 原 鄉 鎮 或 是 集 體 鄉 鎮 都 是 地 方 自 治 團 體, 都 有 自 己 的 民 意 代 表 和 民 選 的 地 方 政 府 首 長 原 鄉 鎮 可 以 保 留 原 來 的 地 位 和 大 小, 不 會 有 被 合 併 的 情 形 集 體 鄉 鎮 主 要 負 責 原 鄉 鎮 轉 讓 的 任 務, 特 別 是 無 力 承 擔 的 業 務, 譬 如 : 廢 水 處 理 跨 鄉 鎮 的 道 路 建 設 消 防 和 墓 園 管 理 等 方 案 三 : 打 破 原 建 制, 鄉 鎮 市 合 併 : 打 破 原 來 的 行 政 區 域, 合 併 小 的 鄉 鎮 市, 建 立 一 個 大 的 新 的 鄉 鎮 市, 合 併 後 的 鄉 鎮 市 在 各 方 面 的 資 源 : 人 力 預 算 能 力 等 都 增 強 了 該 方 案 的 優 點 是 : 地 方 政 治 意 願 的 表 達 更 具 有 意 義, 具 有 回 應 政 治 意 願 的 專 業 能 力 行 政 效 能 和 效 率 提 升 等 缺 點 則 是, 在 人 口 密 度 低 的 地 方, 合 併 後 的 新 鄉 鎮 可 能 面 積 變 得 很 大, 會 有 民 眾 前 往 鄉 鎮 公 所 要 花 更 長 時 間 的 缺 點, 以 及 榮 譽 職 的 地 方 士 紳 失 去 機 會 或 者 較 少 機 會 參 與 地 方 政 治 或 地 方 行 政 事 務 三 德 國 行 政 區 域 改 革 結 果 : ( 一 ). 西 德 的 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革 西 德 行 政 區 域 的 改 革, 行 政 學 者 華 格 納 (Frido Wagener) 認 為 雖 然 鄉 鎮 市 在 法 律 上 是 平 等 的, 但 實 際 上 卻 不 平 等 而 且 彼 此 之 間 好 壞 無 法 比 較, 其 中 的 原 因 在 於 很 多 鄉 鎮 不 具 備 最 小 的 人 口 規 模 因 此, 行 政 區 域 改 革 的 一 個 重 要 衡 量 標 準 就 是 地 方 政 府 是 否 具 備 行 政 能 力 和 行 政 效 率 例 如, 一 個 地 方 政 府 的 財 政 最 少 要 能 夠 支 付 一 個 露 天 游 泳 池 一 個 每 個 年 級 有 兩 班 的 國 民 小 學 或 者 一 個 大 的 禮 堂 此 外, 他 認 為 基 於 科 技 的 進 步, 為 了 使 科 技 發 揮 它 的 最 大 功 效, 就 需 要 有 相 對 較 多

50 的 人 口 規 模 經 過 他 的 推 算, 一 個 鄉 鎮 市 層 級 的 地 方 政 府 最 少 要 有 7,500 名 居 民 西 德 地 區 在 各 邦 政 府 都 有 共 識 的 情 況 下,1968 年 便 開 始 進 行 行 政 區 域 改 革, 德 西 地 區 各 邦 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革 結 果, 如 表 2.5-3, 就 行 政 區 域 合 併 的 數 量 而 言, 德 西 地 區 的 改 革 成 果 是 佷 顯 著 的, 鄉 鎮 市 公 所 的 人 口 規 模 因 而 增 加 不 少 表 德 西 地 區 各 邦 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革 邦 1968 年 鄉 鎮 1978 年 鄉 鎮 減 少 百 分 比 2001 年 鄉 鎮 市 市 數 目 市 數 目 % 平 均 人 口 數 萊 茵 蘭 - 普 法 茲 ( 萊 普 ) 2,905 2, ,756 徐 列 斯 威 - 霍 爾 斯 坦 ( 徐 霍 ) 1,378 1, ,757 巴 伐 利 亞 (Bayern) 7,077 2, ,997 下 薩 克 森 4,231 1, ,709 巴 登 - 符 勝 堡 (Baden-Wurttemberg 巴 符 ) 3,379 1, ,542 黑 森 2, ,268 薩 爾 ,500 北 萊 茵 - 威 斯 特 法 倫 ( 北 威 ) 2, ,586 資 料 來 源 : 劉 明 德 趙 永 茂, 德 國 地 方 行 政 區 域 重 劃 的 改 革 模 式 與 問 題 - 兼 論 對 我 國 行 政 區 域 重 劃 的 啟 示,2008 ( 二 ). 東 德 的 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革 在 東 西 德 未 統 一 以 前, 東 德 有 189 個 縣 38 個 邦 轄 市,7,654 個 鄉 鎮 市, 其 中 一 半 的 鄉 鎮 人 口 未 滿 500 人, 人 口 不 足 2,000 的 鄉 鎮 則 佔 87% 這 是 一 個 人 口 密 度 相 當 低 的 地 方 這 同 時 也 顥 示, 多 數 的 東 德 鄉 鎮 自 治 能 力 不 夠, 無 法 提 供 居 民 合 格 的 行 政 服 務 德 東 地 區 在 德 國 統 一 後, 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 域 改 革 結 果 如 果 表 2.5-4, 平 均 鄉 鎮 市 人 口 最 多 的 薩 克 森 也 只 有 8,000 人, 不 到 北 威 邦 的 五 分 之 一

51 表 德 東 地 區 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 域 改 革 邦 1990 年 時 的 2001/2003 年 時 平 均 人 口 數 ( 單 減 少 百 分 比 鄉 鎮 市 數 目 的 鄉 鎮 市 數 目 位 : 個 ) 美 克 連 堡 - 佛 波 美 爾 ( 美 佛 1, % 1,771 Mecklenburg-Vorpommem) 薩 克 森 - 安 哈 特 1,349 1, % 2,002 (Sachsen-Anhalt) 圖 林 根 (Thuringen) 1,699 1, % 2,371 布 蘭 登 堡 (Brandenburg) 1, % 6,145 薩 克 森 (Sachsen) 1, % 8,119 資 料 來 源 : 劉 明 德 趙 永 茂, 德 國 地 方 行 政 區 域 重 劃 的 改 革 模 式 與 問 題 - 兼 論 對 我 國 行 政 區 域 重 劃 的 啟 示,2008 其 中 德 東 地 區 地 方 行 政 區 域 重 劃 過 程 和 結 果 中 以 布 蘭 登 邦 的 行 政 區 域 改 革 為 重 要 的 案 例 其 法 律 依 據 從 年 的 國 家 條 約 (Staatsvertrag) 年 的 布 蘭 登 堡 邦 地 方 政 府 結 構 發 展 綱 領 - 強 大 的 地 方 政 府 的 決 議, 使 邦 內 的 各 鄉 鎮 市 和 各 行 政 區 都 具 有 足 夠 甚 至 是 強 大 的 行 政 能 力 的 地 方 改 革 法 目 的 在 於 獎 勵 鄉 鎮 市 合 併, 也 就 是 合 併 的 鄉 鎮 市 可 以 從 邦 政 府 得 到 財 政 補 助 年 布 蘭 登 堡 邦 邦 議 會 一 次 通 過 六 個 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革 法 案, 以 法 令 強 制 合 併 布 蘭 登 堡 邦 的 行 政 區 域 改 革 結 果 如 下 表 表 布 蘭 登 堡 邦 的 行 政 區 域 改 革 ( ) 日 期 鄉 鎮 市 行 政 區 邦 轄 市 縣 (Landkreise) (Gemeinden) (Amter) (Kreisfreie Stadte)

52 資 料 來 源 : 劉 明 德 趙 永 茂, 德 國 地 方 行 政 區 域 重 劃 的 改 革 模 式 與 問 題 - 兼 論 對 我 國 行 政 區 域 重 劃 的 啟 示,2008 在 整 個 德 國 地 方 行 政 區 域 的 改 革 過 程 中, 主 要 有 兩 股 阻 力 : 一 方 面 是 與 重 劃 相 關 的 利 害 關 係 人, 可 能 出 現 的 反 抗 或 反 對 聲 浪, 其 一 是 當 地 的 居 民, 另 一 則 是 被 合 併 的 鄉 鎮 市 政 府 ; 另 一 方 面 是 來 自 結 構 性 的 轉 型 問 題, 由 於 東 德 併 入 西 德 的 關 係, 德 國 基 本 法 第 28 條 第 2 項 所 揭 地 方 自 治 的 精 神 也 一 體 適 用 在 東 德 的 地 方 政 ; 另 外 統 一 的 關 係 使 得 東 德 地 方 政 府 的 組 織 也 需 採 用 西 德 地 方 政 府 的 組 織 模 式, 東 德 時 期 並 沒 有 民 選 的 議 會 與 民 選 的 政 府 首 長, 也 沒 有 實 施 地 方 自 治 東 德 地 方 政 府 的 轉 型 所 面 臨 的 就 不 只 是 行 政 問 題 也 是 政 治 問 題, 統 一 後 的 德 東 地 方 政 府 不 只 缺 錢 缺 人 也 缺 少 現 代 化 的 行 政 管 理 經 驗, 也 需 要 有 相 當 的 時 間 進 行 政 治 改 造 工 程 肆 法 國 ( 席 代 麟, 我 國 行 政 區 劃 之 研 究,2008) 法 國 是 個 中 央 集 權 的 國 家, 其 政 治 制 度 的 主 旨, 在 於 加 強 中 央 政 府 的 權 力, 要 想 清 楚 理 解 法 國 地 方 制 度, 則 必 須 從 權 力 下 放 (deconcentration) 和 地 方 分 權 (decentralisation) 等 兩 個 角 度 對 其 進 行 認 識, 其 中, 權 力 下 放 並 不 意 味 地 方 自 治 (self-government), 係 指 中 央 政 府 把 行 政 管 理 權 分 出 一 部 分, 以 授 予 其 外 部 機 構 (services exterieurs) 一 定 的 權 力, 這 種 權 力 可 隨 時 可 收 回, 因 之 法 國 學 者 認 為, 權 力 下 放 是 中 央 集 權 的 一 部 分, 是 國 家 機 構 的 組 成 部 分, 其 作 用 只 是 加 強 了 中 央 政 府 地 方 代 表 的 權 力 ; 而 地 方 分 權, 則 意 味 著 以 法 律 的 形 式 授 予 地 方 單 位 (collectivite territoriale) 或 公 共 機 構 (etablissment public) 等 在 一 定 範 圍 內 的 長 久 自 治 權, 由 於 地 方 分 權 機 構 由 選 舉 產 生, 有 一 定 的 獨 立 性, 故 法 國 學 者 認 為 地 方 分 權 是 取 消 中 央 政 府 的 一 部 分 權 力, 把 這 部 份 權 力 轉 移 給 獨 立 機 構 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 81-82) 相 較 而 言, 法 國 地 方 制 度 變 革 中, 最 為 重 要 者 是 地 方 分 權 單 位 (Les collectivites decontralisees) 簡 稱 地 方 單 位 (Les collectivites territoriales) ( 許 崇 德,1993 年, 頁 83), 這 也 說 明 何 以 法 國 人 經 常 使 用 地 方 行 政 (local administration), 而 很 少 用 地 方 政 府 (local government) 來 描 述 其 地 方 制 度 ; 而 在 法 國 人 的 政 治 觀 念 中, 政 府 的 主 要 職 責 就 是 行 政, 行 政

53 可 分 為 中 央 行 政 和 地 方 行 政, 二 者 是 不 可 分 割 的 整 體, 地 方 行 政 是 對 中 央 行 政 的 輔 助 及 補 充, 也 由 於 這 種 中 央 集 權 的 政 治 傳 統, 使 得 法 國 的 地 方 制 度 表 現 出 一 致 性, 除 巴 黎 科 西 嘉 和 海 外 省 外, 法 國 地 方 制 度 基 本 一 致, 即 地 方 政 府 的 組 織 體 制 任 務 和 職 權 等, 都 由 中 央 政 府 以 法 令 行 事 確 定 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 81) 一 法 國 地 方 制 度 概 述 從 法 國 大 革 命 到 第 二 次 世 界 大 戰, 原 則 上 有 省 (departement) 區 (arrondissement) 縣 (canton) 以 及 市 ( 鎮 ) (commune 或 譯 鄉 鎮 市 ) 四 級 地 方 的 治 理, 不 是 由 中 央 直 接 下 達 命 令, 統 一 管 理, 就 是 由 中 央 政 府 派 駐 官 員 各 級 地 方 亦 設 立 有 專 司 討 論 與 決 議 的 議 事 機 關, 其 委 員, 如 同 當 時 的 地 方 行 政 首 長 一 樣, 均 是 由 政 府 任 命 而 非 民 選 產 生 戰 後 在 全 球 風 起 雲 湧 的 住 民 自 治 的 浪 潮 下, 同 時 法 國 為 回 應 本 土 居 民 提 高 行 政 效 率 的 呼 聲, 地 方 制 度 開 始 重 大 改 變 : 戰 後 所 制 定 的 第 四 共 和 憲 法 第 十 章 地 方, 首 次 引 進 地 方 自 治 的 觀 念 ;1958 年 起 施 行 的 目 前 法 國 第 五 共 和 憲 法 裡, 才 有 地 域 團 體 (Collectivites Territoriales 或 譯 領 地 團 體 地 方 組 織 ), 係 指 具 有 憲 法 保 障 的 也 方 行 政 單 位 1972 年 法 國 國 會 立 法 通 過, 增 設 大 區 (Region 或 譯 區 或 州 );1982 年 3 月 2 日 地 方 分 權 法 (Loi de Decentralisation) 通 過 後, 大 區 才 正 式 具 有 明 確 地 域 團 體 法 律 位 階 此 時 法 國 的 地 方 分 為 中 央 行 政 體 系 下 的 地 方 行 政 區 域, 以 及 地 方 自 治 制 度 下 的 地 方 自 治 團 體, 形 成 一 為 分 成 五 個 層 級, 乃 是 中 央 派 出 的 地 方 行 政 區 域 ; 另 一 則 為 分 成 三 個 層 級 ( 大 區 省 市 ( 鎮 ) ) 的 地 方 自 治 法 人, 但 同 時 是 地 方 行 政 區 域, 因 此 行 政 雙 軌 制 度 之 謂 乃 應 運 而 生 ( 徐 正 戎 2002:91-92; 趙 永 茂 2000:49-50, 理 論 與 政 策 第 十 四 卷 第 一 期 ) 法 國 的 地 方 自 治 是 由 第 二 次 世 界 大 戰 之 後 而 積 極 推 動 的, 同 時 推 動 地 方 制 度 的 大 變 革, 例 如 創 設 大 區 (Region) 之 全 面 性 地 方 政 府 改 造 制 度, 同 時 帶 動 地 方 府 際 之 互 動 法 國 的 鎮 ( 市 ) 非 常 多, 在 1982 年 時, 法 國 本 土 內 約 有 三 萬 六 千 個 鎮 ( 市 ), 但 鎮 ( 市 ) 的 規 模 有 的 非 常 小, 百 分 之 九 十 六 的 鎮 ( 市 ) 人 口 不 到 五 千 人, 五 百 人 以 下 的 鎮 ( 市 ) 約 有 二 萬 四 千 個, 二 百 人 以 下 的 鎮 ( 市 ) 約 有 一 萬 個 大 部 分 的 鎮 ( 市 ) 規 模 太 小 財 源 不 足, 自 十 九 世 紀 以 來, 雖 多 少 採 取 措 施, 促 進 鎮 ( 市 ) 的 統 合, 但 長 期 以 來 並 無 積 極 推 進 的 政 策 二 次 大 戰 後 情 況 改 變, 各 種 鎮 ( 市 ) 統 合 的 手 段 被 相 繼 使 用 ( 王 德 興, 2004) ( 一 ) 省 (department) 級 地 方 單 位 的 機 構 法 國 的 省 長 體 制 確 定 於 拿 破 崙 時 代, 是 國 家 權 力 的 受 託 者, 代 表 中 央 政 府, 它 使 國 家 的 分 支 機 構 遍 布 全 法 國, 省 從 設 立 之 始, 各 省 的 行 政 區 劃 幾 乎 沒 有 什 麼 變 化, 法 國 現 有 96 個 省 級 單 位, 各 省 的 面 貌 相 差 無 幾, 但 人 口 數 量 和 社 會 經 濟 發 展 則 有 一 定 程 度 的 差 異 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 90);1964 年 的 改 革, 雖 確 認 立 了 省 長 在 地 方 體 制 中 的 主 導 地 位, 不 過, 省 級 地 方 單 位 只 有 權 選 舉 省 議 會, 其 行

54 政 首 長 仍 是 政 府 任 命 的 省 長, 其 後, 省 長 還 同 時 兼 任 省 議 會 的 行 政 首 長, 形 成 以 國 家 官 員 和 地 方 民 選 行 政 首 長 的 雙 重 身 分 出 現, 同 時, 省 議 會 議 員 多 把 省 議 會 作 為 自 己 向 全 國 性 政 治 職 位 進 軍 的 跳 板, 使 得 省 級 地 方 單 位 成 為 地 方 分 權 和 權 力 下 放 的 混 合 體 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 82-84) ( 二 ) 大 區 (region) 體 制 及 機 構 組 織 在 原 先 的 法 國 地 方 體 制 中, 省 通 過 省 長, 是 地 方 與 中 央 聯 結 點, 但 隨 著 大 城 市 的 地 位 越 來 越 重 要, 其 與 中 央 政 府 之 間 的 關 係, 超 過 了 與 省 之 間 的 關 係, 在 這 種 情 況 下, 便 成 為 設 立 大 區 背 景, 同 時, 為 適 應 經 濟 發 展 和 地 區 管 理 的 需 要, 法 國 政 府 於 1960 年 設 立 大 區 (region), 當 時 大 區 只 是 國 家 行 政 管 理 區 域 ( 許 崇 德, 1993 年, 頁 84), 亦 是 一 個 聯 合 體 而 不 具 有 地 方 單 位 性 質 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 90),1964 年 法 國 地 方 體 制 的 改 革, 也 只 規 定 大 區 為 國 家 行 政 區 劃 的 一 種, 不 過, 開 始 設 立 了 代 表 機 構, 但 該 機 構 只 有 諮 詢 功 能,1972 年, 法 國 政 府 規 定 大 區 為 地 區 性 公 共 機 構 (etabelssement public regional), 這 一 名 稱 說 明 大 區 並 非 是 自 治 體, 而 是 省 和 市 鎮 的 聯 合 體, 其 地 位 類 似 市 區 聯 合 會 和 跨 市 鎮 公 會 聯 合 會, 因 此, 公 共 機 構 的 地 位 也 與 其 有 限 的 職 權 相 適 合, 另 一 方 面, 大 區 議 會 的 組 成 也 與 其 地 位 相 適 應, 即 除 了 直 接 選 舉 產 生 的 議 員 外, 還 有 一 些 議 員, 是 由 省 議 會 和 部 份 城 市 議 會 選 舉 產 生 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 93) 1980 年 代 初, 法 國 對 其 地 方 制 度 進 行 了 一 系 列 改 革, 地 方 分 權 有 了 幾 點 根 本 性 變 化, 其 一, 確 立 大 區 為 地 方 單 位, 使 得 地 方 單 位 的 類 型 從 兩 種 增 加 到 三 種, 其 二, 地 方 行 政 改 由 地 方 議 會 選 出 官 員 進 行 管 理, 取 代 了 先 前 國 家 行 政 官 員 的 政 治 地 位 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 84);1982 年, 大 區 取 得 地 方 單 位 的 地 位, 使 的 原 來 中 央 與 地 方 的 一 級 聯 結 單 位 ( 省 ), 變 為 兩 級 單 位, 即 省 和 大 區,1986 年 大 區 議 會 進 行 選 舉, 大 區 議 會 由 直 接 選 舉 產 生 的 議 員 組 成, 議 會 選 舉 大 區 行 政 首 長, 並 另 有 一 個 諮 詢 機 構, 即 經 濟 與 社 會 委 員 會 至 此, 大 區 體 制 開 始 初 具 規 模 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 93), 不 過, 省 和 大 區 之 間 的 職 權 劃 分 並 不 明 確, 只 能 根 據 實 踐 來 確 定, 此 外, 如 果 說 1980 年 代 初 的 改 革 設 立 了 大 區 這 一 地 方 單 位, 那 麼 也 可 以 說 其 同 時 增 大 了 省 作 為 地 方 單 位 的 權 力, 特 別 是 省 議 會 主 席 的 權 力 更 為 突 出, 它 是 改 革 的 最 大 受 益 者, 更 成 為 省 政 治 的 中 心 人 物 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 90) ( 三 ) 市 鎮 (la commune) 市 鎮 是 法 國 地 方 單 位 的 第 一 層 級, 其 工 作 和 法 國 民 眾 的 日 常 生 活 息 息 相 關, 法 國 的 市 鎮 單 位 有 3.6 萬 多 個, 其 居 民 數 量 亦 相 差 極 大, 如 巴 黎 的 人 口 超 過 200 萬, 而 有 的 村 鎮 實 際 上 幾 乎 空 無 一 人 ; 第 三 共 和 國 時 期, 市 鎮 的 管 理 形 式 用 法 律 固 定 下 來, 頒 布 了 市 鎮 法 典 (Code des commune), 市 鎮 和 省 被 確 立 為 有 限 地 方 分 權 單 位, 市 鎮 議 會 和 市 鎮 長 由 當 地 居 民 選 舉 產 生, 因 此, 市 鎮 人 民 不 但 可 以 自 行 選 舉 議 事 機 構, 即 市 鎮 議 會, 而 且 市 鎮 議 會 還 可 以 選 出 自 己 的 行 政 領 導, 即 市 長 和 副 市 長,1884 年 的 一 項 法 律 規 定 : 市 鎮 議 會 管 理 本 區 事 務, 但 是,

55 這 種 管 理 權 受 到 法 律 和 省 長 的 行 政 財 政 監 督 權 等 極 嚴 格 的 限 制 ( 許 崇 德,1993 年, 頁 83), 且 在 現 實 政 治 生 活 中, 這 些 法 律 規 定 並 未 得 到 完 全 徹 底 地 執 行, 儘 管 如 此, 市 鎮 法 典 把 管 理 市 鎮 的 職 責 劃 分 給 兩 個 機 構, 即 作 為 審 議 機 構 的 市 鎮 議 會, 以 及 作 為 執 行 機 構 的 市 鎮 長 法 國 基 層 地 方 政 府 commune 第 一 波 於 1959 年 合 併 74 件 350 個 commune; 1971 年 至 1978 年, 合 併 了 838 件, 減 少 commune 數 2045 個, 全 國 commune 數 由 3 萬 8500 個 減 至 3 萬 6500 個 ( 四 ) 特 別 地 方 單 位 (les statuts specifiques) 1. 巴 黎 法 國 首 都 巴 黎 是 一 特 別 地 方 單 位, 法 律 規 定 巴 黎 是 具 有 雙 重 地 位 的 地 方 單 位 : 巴 黎 市 和 巴 黎 省, 因 此, 適 用 於 省 和 市 的 法 律 對 巴 黎 都 有 效 ; 另 巴 黎 分 為 20 個 區, 每 個 區 均 有 區 議 會 和 區 長, 區 在 巴 黎 的 管 理 中 擔 負 著 重 要 作 用 2. 科 西 嘉 科 西 嘉 因 其 獨 特 的 經 濟 和 文 化 傳 統, 使 其 成 為 特 別 地 方 單 位, 1980 年 代 初, 法 國 政 府 決 定 承 認 科 西 嘉 的 獨 特 性, 給 予 更 大 的 自 治 權,1982 年, 法 國 政 府 以 法 律 的 形 式 規 定 科 西 嘉 為 大 區 地 方 單 位, 但 其 議 會 稱 為 科 西 嘉 議 會, 不 稱 大 區 議 會, 此 外, 尚 有 兩 個 諮 詢 性 機 構 協 助 議 會 工 作, 即 社 會 和 經 濟 委 員 會 (le conseil economigue et social) 以 及 文 化 教 育 和 生 活 環 境 委 員 會 (le conseil de la culture,de l education et du cadre de vie) 等 二 法 國 地 方 制 度 之 變 革 ( 一 ) 法 國 地 方 分 權 實 施 初 期 (1982 至 1986 年 ) 1982 年 3 月 2 日 法 國 總 統 密 特 朗 (F. Mitterrand) 公 佈 所 制 定 大 行 政 區 行 省 及 市 鎮 之 自 由 與 權 力 法 律, 該 法 律 開 啟 了 法 國 地 方 分 權 歷 史, 為 法 國 有 史 以 來 地 方 制 度 的 一 項 重 大 改 革, 不 僅 改 變 法 國 中 央 與 地 方 之 關 係, 同 時, 地 方 的 組 織 體 系 與 運 作 方 式 皆 起 了 重 大 轉 變, 此 一 時 期 改 革 的 要 點 包 括 : 1. 大 行 政 區 (region) 成 為 地 方 行 政 單 位 法 國 大 行 政 區 轉 變 為 地 方 行 政 單 位, 直 到 1982 年 才 算 成 功, 法 律 明 文 規 定 大 行 政 區 行 省 與 市 鎮 處 於 國 家 中 同 等 位 置, 同 時, 法 國 今 後 地 方 行 政 單 位 即 分 屬 三 級 制, 法 律 亦 規 定 地 方 行 政 單 位 設 置 議 會 並 經 由 普 選 產 生, 並 明 確 規 定 大 行 政 區 亦 需 遵 照 民 選 議 會 的 規 定, 此 即 進 一 步 確 立 大 行 政 區 行 省 與 市 鎮 均 透 過 民 選 議 會 自 由 行 政 與 管 理 2, 大 行 政 區 與 行 省 之 行 政 權 轉 變 依 據 地 方 分 權 有 關 法 律 在 行 政 權 轉 移 問 題 方 面, 特 別 規 定 以 民 選 的 首 長 作 為 權 力 轉 移 之 對 象, 且 規 定 行 省 議 會 議 長 與 大 行 政 區 議 長 皆 由 選 舉 產 生, 相 對 於 長

56 期 以 來 行 省 之 省 長 (prefet) 皆 由 法 國 中 央 指 派, 並 執 行 行 省 議 會 之 決 定 等 角 色 與 功 能 論 之, 顯 然 具 有 雙 重 性 質, 並 不 符 合 地 方 分 權 之 自 主 性 原 則, 有 鑒 於 此, 1982 年 的 改 革, 結 束 了 從 1871 年 來 長 達 111 年 之 行 省 省 長 雙 重 角 色 的 制 度 3. 地 方 行 政 監 督 權 之 廢 除 依 據 相 關 法 律 規 定, 在 地 方 權 限 之 轉 移 範 圍 內, 不 得 許 可 某 一 地 方 行 政 單 位 對 任 一 行 政 單 位 具 備 監 督 權, 基 於 法 律 公 平 原 則, 避 免 大 且 重 要 之 行 政 單 位, 對 面 積 小 之 行 政 單 任 施 以 過 度 且 不 適 當 之 監 督 權, 此 規 定 係 特 別 針 對 大 行 政 區 / 行 省 (region/department), 以 及 行 省 - 小 市 鎮 (departement-commune) 間 相 互 之 關 係 所 制 定, 以 往 在 法 國 地 方 權 限 中 之 地 方 層 級 相 互 隸 屬 關 係, 在 隨 著 上 述 法 律 之 規 定, 強 調 監 督 權 之 禁 止, 改 以 共 同 開 發 與 管 理 權 取 代, 例 如 法 國 某 行 省 針 對 某 市 鎮 之 請 求 有 所 謂 提 供 技 術 法 律 與 財 政 之 援 助, 因 而 制 定 有 關 之 地 方 援 助 與 開 發 計 劃 4. 各 地 方 行 政 單 位 權 限 之 劃 分 (1) 大 行 政 區 (region) 係 法 國 地 方 行 政 區 中, 主 導 國 家 在 地 方 末 來 發 展 之 命 脈, 其 主 要 權 限 範 圍 在 於 經 濟 計 劃 工 業 計 劃 實 施 職 業 訓 練 與 培 訓 計 劃 中 學 校 管 理 與 農 業 教 育 學 校 管 理 等 (2) 行 省 (department ) 係 法 國 主 要 地 方 行 政 管 理 單 位, 該 單 位 之 管 理 方 面 特 別 針 對 服 務 與 社 會 活 動, 例 如 社 會 行 動 與 援 助 鄉 村 事 業 在 都 市 以 外 之 學 校 運 輸 專 門 職 業 學 校 管 理 等 (3) 市 鎮 (commune) 係 法 國 最 基 層 之 行 政 單 位, 其 與 一 般 居 民 之 往 來 頻 繁, 以 提 供 居 民 日 常 的 服 務, 例 如 都 市 運 輸 幼 稚 園 與 小 學 都 市 開 發 圖 書 館 與 博 物 館 等 方 面 為 主 ( 李 昌 麟,2000 年, 頁 ) 伍 韓 國 韓 國 憲 法 第 117 條 規 定 : 地 方 政 府 應 負 責 處 理 當 地 居 民 的 福 利 事 務, 管 理 財 產, 並 可 在 法 律 和 法 規 範 圍 內 制 訂 地 方 自 治 的 條 例, 韓 國 地 方 制 度 法 於 1949 年 通 過, 地 方 議 會 一 直 運 作 至 1961 年 被 軍 政 府 解 散 為 止 ; 至 20 世 紀 70 和 80 年 代, 地 方 經 濟 飛 速 發 展, 地 方 自 治 的 要 求 聲 浪 高, 中 央 政 府 在 80 年 代 中 開 始 計 劃 恢 復 地 方 自 治,1988 年 韓 國 政 府 修 訂 地 方 自 治 法,1991 年 以 後 開 始 舉 行 市 郡 區 的 地 方 議 會 選 舉 及 道 政 府 長 官 和 廣 域 市 長 選 舉 地 方 政 府 的 長 官 主 管 各 自 的 市 郡 或 區 的 行 政 事 務, 但 法 律 有 規 定 者 除 外 地 方 行 政 職 能 包 括 中 央 政 府 委 託 的 職 能, 例 如 管 理 公 共 財 產 和 設 施, 以 及 評 估 和 徵 收 地 方 稅 和 各 種 服 務 費 用 上 一 級 地 方 政 府 都 有 教 育 委 員 會 處 理 各 地 方 政 府 管 轄 有 關 教 育 和 文 化 的 事 務 ( 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會,2008)

57 韓 國 行 政 區 劃 共 有 四 級 ( 如 下 圖 所 示 ), 分 別 為 道 ( 特 別 市 廣 域 市 ) 郡 ( 市 區 ) 面 ( 邑 洞 ) 里 ( 統 ) 道 類 似 中 國 的 地 級 市 ; 郡 相 當 於 縣 ; 洞 相 當 於 街 道, 邑 相 當 於 鎮, 面 相 當 於 鄉 ; 里 相 當 於 村, 統 相 當 於 社 區 大 韓 民 國 中 央 道 特 別 自 治 道 廣 域 市 特 別 市 第 一 級 行 政 區 ( 道 :9 特 別 市 :1 廣 域 市 : 市 郡 第 二 級 行 政 區 ( 面 )( 邑 )( 區 ) ( 面 )( 邑 ) 自 治 區 第 三 級 行 政 區 ( 里 ) ( 洞 ) ( 里 ) ( 洞 ) 第 四 級 行 政 區 6) 圖 韓 國 行 政 層 級 圖 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 網 路 資 料 韓 國 因 為 農 村 發 展 愈 來 愈 遲 緩, 行 政 單 位 越 分 割 越 細, 數 目 愈 來 愈 龐 大, 而 且 地 方 首 長 民 選 以 後, 由 於 各 市 郡 的 本 位 主 義 漸 強, 嚴 重 影 響 了 區 域 間 的 行 政 協 調 自 1994 年 公 布 都 農 複 合 形 態 의 市 設 置 에따른 行 政 特 例 등에관한 法 律 後, 隔 年 年 起 的 三 年 之 間, 地 方 自 治 重 要 改 革, 就 是 促 進 合 理 化 的 市 郡 合 併 以 推 動 農 村 經 濟 發 展, 成 為 所 謂 的 都 農 複 合 形 態 都 市 傳 統 上 的 作 法 是 將 郡 裏 的 某 邑 升 格 為 市 ( 人 口 5 萬 人 以 上 ), 脫 離 郡 的 管 轄, 由 於 人 口 不 斷 增 加 的 因 素, 加 上 鼓 勵 合 併 後 就 可 一 同 改 制 為 市, 所 以 目 前 的 郡 數 目 不 斷 地 減 少, 市 的 數 目 相 對 增 加 陸 分 析 比 較 綜 觀 前 述 各 國 地 方 政 府 制 度 之 發 展, 由 於 自 然 環 境 歷 史 背 景 政 治 體 制 等 本 質 不 同, 因 此, 其 地 方 制 度 演 變 之 歷 程, 當 然 也 會 因 各 國 本 身 之 情 況, 而 有 所 不 同, 雖 然 如 此, 若 從 各 國 實 際 的 經 驗 觀 察, 卻 仍 有 諸 多 值 得 參 考 的 方 向, 以 下 試 從 各 國 地 方 政 府 行 政 區 劃 變 動 的 情 況, 予 之 探 討 說 明 並 整 理 如 表 首 先, 如 從 地 方 政 府 行 政 區 劃 變 動 的 程 序 與 型 態 而 言, 各 國 主 要 是 依 循 法 制 變 革 的 方 式 來 進 行 與 推 動, 不 過, 由 於 政 治 體 制 的 不 同, 英 法 德 日 本

58 說 明 國 家 表 比 較 日 韓 英 德 法 行 政 區 域 改 革 日 本 英 國 德 國 法 國 韓 國 背 景 或 目 的 方 式 明 治 : 創 造 地 方 自 改 革 的 方 向 強 調 地 方 政 府 的 規 模 住 民 自 治 的 浪 行 政 單 位 越 分 割 治 體 建 立 有 效 率 負 責 太 小, 無 法 承 擔 因 社 潮 下, 為 回 應 本 土 居 越 細, 農 村 發 展 愈 來 昭 和 : 有 效 率 的 設 任 反 應 民 意 及 地 方 會 變 遷 所 帶 來 的 繁 民 提 高 行 政 效 率 愈 遲 緩 置 和 管 理 市 鎮 村 之 性 之 地 方 政 府 重 任 務 的 呼 聲 地 方 首 長 民 選 以 學 校 消 防 和 社 會 福 能 動 政 府 的 概 提 升 地 方 政 府 的 後, 各 市 郡 的 本 位 主 利 運 作 念 下, 希 望 改 制 後 的 自 治 能 力 效 率 與 效 義 漸 強, 嚴 重 影 響 了 平 成 : 落 實 地 方 分 地 方 政 府, 能 夠 以 創 能, 以 妥 善 處 理 區 域 區 域 間 的 行 政 協 調 權 解 決 財 政 困 境 新 的 方 式 來 提 供 服 問 題, 達 到 整 體 規 劃 務, 例 如 與 民 間 部 門 的 效 果 合 作 ( 即 外 包 的 方 提 升 縣 市 政 府 的 式 ) 經 濟 和 財 政 能 力, 節 省 地 方 的 人 事 和 行 政 費 用 明 治 : 府 縣 以 居 民 梅 傑 (1990 年 以 後 ) 西 德 改 革 的 核 心 中 央 依 據 憲 法 地 意 見 提 案 經 內 務 大 成 為 新 首 相 後, 進 行 是 鄉 鎮 市 層 級 的 整 方 自 治 法, 制 訂 都 農 臣 認 可 地 方 政 府 制 度 改 併 行 政 學 者 華 格 納 複 合 形 態 都 市 法 昭 和 : 都 道 府 縣 知 革, 由 環 境 大 臣 主 認 為 鄉 鎮 市 雖 在 法 律, 推 動 地 方 自 治 改 事 尊 重 市 鎮 村 自 主 持, 蘇 格 蘭 及 威 爾 斯 律 上 是 平 等, 但 實 際 革 性, 以 市 鎮 村 議 會 議 大 臣 也 參 與 地 方 事 上 卻 不 平 等, 因 很 多 決 基 礎 而 決 定 務 改 革 計 畫 鄉 鎮 不 具 備 最 小 的 平 成 : 由 市 町 村 自 英 格 蘭 的 改 革 部 人 口 規 模, 其 推 估 鄉 發, 特 別 是 以 民 間 團 分, 中 央 成 立 地 方 政 鎮 市 層 級 的 地 方 政 體 居 民 團 體 及 青 年 府 委 員 會 研 究 倫 敦 府 人 口 規 模 最 少 要 團 體 為 中 心 及 都 會 區 城 鎮 以 外 有 7,500 名 居 民, 改 地 區 地 方 政 府 制 度 革 的 衡 量 標 準 就 是 改 革 地 方 政 府 是 否 具 備 威 爾 斯 及 蘇 格 蘭 行 政 能 力 和 行 政 效 則 根 據 威 爾 斯 蘇 格 率 以 服 務 居 民 蘭 委 員 會 提 出 的 建 德 國 統 一 後, 共 產 議 報 告, 將 兩 級 制 的 主 義 的 德 東 政 府 職 郡 自 治 委 員 會 及 城 權 全 面 改 變, 地 方 政 鎮 委 員 會, 重 組 為 單 府 任 務 與 組 織 需 接 一 層 級 地 方 政 府, 負 收 德 西 的 地 方 法 與 責 各 地 所 有 事 務 結 構 模 式

59 法 源 手 段 地 方 政 府 層 級 變 化 明 治 : 近 代 市 鎮 村 地 方 政 府 法 1945 布 蘭 登 堡 邦 地 方 第 四 共 和 憲 法 第 地 方 自 治 法 法 1972 政 府 結 構 發 展 綱 領 - 十 章 地 方 引 進 地 都 農 複 合 形 態 의 昭 和 : 新 憲 法 地 方 自 治 法 鎮 村 合 併 促 進 法 平 成 : 地 方 自 治 法 地 方 分 權 推 進 簡 化 都 市 政 策 白 皮 書 強 大 的 地 方 政 府 方 自 治 的 觀 念 1958 年 起 施 行 的 目 前 法 國 第 五 共 和 憲 法, 才 有 地 域 團 體, 指 具 有 憲 法 保 市 設 置 에에에 行 政 特 例 등에등등 法 律 法 障 的 也 方 行 政 單 位 1972 年 法 國 國 會 立 法 通 過, 增 設 大 區 1982 年 3 月 2 日 地 方 分 權 法 通 過 後, 大 區 具 有 地 域 團 體 法 律 位 階 法 國 總 統 公 佈 大 行 政 區 行 省 及 市 鎮 之 自 由 與 權 力 法 律 明 治 : 中 央 及 都 道 裁 撤 開 支 過 多 的 不 打 破 建 制, 但 額 創 設 大 區 為 地 升 格 改 制 : 府 縣 主 導 下 國 家 強 工 黨 地 方 政 府, 以 減 外 設 立 行 政 區 方 單 位 政 府 鼓 勵 邑 - 三 級 行 力 主 導 合 併 少 中 央 政 府 的 地 方 在 小 鄉 鎮 之 上 成 地 方 行 政 改 由 地 政 區 - 合 併 升 格 改 制 昭 和 : 中 央 及 都 道 補 助 預 算 立 集 體 鄉 鎮, 建 立 兩 方 議 會 選 出 官 員 進 市 - 二 級 行 政 區, 府 縣 主 導 下 集 中 式 被 裁 撤 之 自 治 委 層 的 鄉 鎮 組 織 行 管 理, 取 代 了 先 前 的 合 併 員 會 原 有 的 功 能 及 打 破 原 建 制, 鄉 鎮 國 家 行 政 官 員 的 政 平 成 : 廣 域 聯 合 權 力, 移 轉 到 次 一 級 市 合 併 治 地 位 制 度 的 制 定 集 中 且 的 鄉 鎮 及 市 鎮 自 治 同 時 增 大 了 省 作 計 劃 合 併 委 員 會, 或 一 些 非 選 舉 產 生 的 聯 合 委 員 會 ( 政 府 的 ) 特 殊 法 人 機 構 (quangos) 即 將 由 選 舉 所 產 生 的 地 方 自 治 委 員 會 權 力 及 功 能 轉 移 到 由 中 央 任 命 組 成 的 特 殊 法 人 機 構 為 地 方 單 位 的 權 力 維 持 二 層 級 : 英 格 蘭 的 地 方 政 集 中 在 兩 個 地 方 二 級 三 級 市 町 村 與 都 道 府 制 度 是 兩 制 並 層 級 - 邦 轄 市 或 縣 及 省 市 鎮 維 持 四 級 道 廣 域 市 市 郡

60 與 結 果 首 長 產 生 方 式 阻 力 府 縣 二 層, 均 有 法 存,1997 年 至 1998 鄉 鎮 市 - 在 重 劃 前 後 面 邑 區 里 人 資 格 年 間, 共 有 46 個 地 數 量 與 人 口 的 變 大 區 省 及 市 鎮 洞 市 町 村 數 701,314 方 政 府 改 為 單 一 層 化 德 西 地 區 鄉 鎮 市 全 國 市 鎮 數 由 3 萬 郡 數 目 減 少, 市 的 個 1,820 個 級 制,1998 年 5 月 的 減 少 63%; 德 東 地 區 8500 個 減 至 3 萬 6500 數 目 相 對 增 加 一 項 地 方 公 投 結 果 顯 示, 支 持 兩 級 制 地 方 政 府 制 度 建 議 案 決 定 恢 復 在 倫 敦 設 立 自 治 委 員 會 並 直 選 選 出 倫 敦 市 長, 共 同 負 責 治 理 大 倫 敦 地 方 事 務 等 威 爾 斯 蘇 格 蘭 : 兩 級 制 : 郡 自 治 委 員 會 城 鎮 委 員 會 單 一 層 級 地 方 政 府 有 39.68% 個 大 行 政 區 行 省 及 市 鎮 之 自 由 與 權 力 法 律, 改 變 法 國 中 央 與 地 方 之 關 係 成 為 地 方 分 權 方 式 由 居 民 選 舉 產 生 由 直 選 市 長 組 成 自 民 選 的 議 會 與 民 選 大 行 政 區 行 省 與 市 地 方 首 長 民 選 治 委 員 會 的 政 府 首 長 鎮 均 透 過 民 選 議 會 自 由 行 政 與 管 理 當 地 的 居 民 被 合 併 的 鄉 鎮 市 政 府 東 德 結 構 性 的 轉 型 問 題 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 韓 等 國 是 藉 由 議 會 修 法 的 方 式 來 實 行, 因 此, 這 些 國 家 行 政 區 劃 的 調 整, 在 很 大 層 面 上, 係 行 政 機 關 與 民 意 機 關 相 互 協 調 的 過 程, 雖 然 民 意 機 關 無 法 代 表 反 映 全 部 的 民 意, 但 民 意 的 動 向, 多 少 會 主 導 或 影 響 有 關 政 策 的 制 定, 監 督 相 關 於 此 的 後 續 政 策 作 為 同 時, 如 從 行 政 區 劃 調 整 之 型 態 來 看, 各 國 係 明 顯 採 取 由 上 而 下 的 方 式 來 實 行, 此 除 了 說 明 這 些 國 家 均 屬 於 中 央 集 權 的 政 治 體 制 表 徵 外, 也 從 中 顯 示, 地 方 政 府 相 對 的 自 主 性 是 比 較 有 限, 實 言 之, 中 央 與 地 方 關 係 的 垂 直 運 作 層 面 中, 地 方 政 府 較 難 有 個 別 性 的 運 作 空 間, 地 方 政 府 水 平 間 的 橫 向 調 整 變 動, 如 果 沒 有 中 央 或 上 級 政 府 政 策 的 支 持 與 配 合, 即 便 如 日 本 的 市 町 村 合 併, 也 會 有 許 多 進 行 上 的 困 難 其 次, 如 從 地 方 政 府 行 政 層 級 的 變 化 而 論, 各 國 的 情 況 也 有 不 同 的 發 展, 例

61 如, 英 國 的 行 政 區 域 調 整 過 程 中, 減 少 了 行 政 層 級, 日 本 的 市 町 村 合 併, 係 數 量 的 變 動, 但 行 政 層 級 並 沒 有 改 變, 東 西 德 的 各 邦 鄉 鎮 及 縣 的 行 政 區 域 改 革, 亦 是 數 量 的 合 併 減 少 行 政 層 級 並 沒 有 改 變, 同 時 東 德 的 地 方 政 府 改 造 是 由 極 權 統 治 轉 型 為 民 主 國 家, 法 國 的 改 革 最 基 層 地 方 政 府 數 量 減 少, 另 外 法 國 日 本 也 從 都 市 治 理 的 角 度, 巴 黎 東 京 等 大 城 市, 分 別 開 始 有 了 區 的 設 置, 不 過, 區 的 性 質 與 地 位, 卻 有 明 顯 的 不 同, 而 韓 國 變 革 則 在 於 合 併 減 少 零 碎 的 第 三 級 行 政 區 增 加 形 成 第 二 級 行 政 區 的 都 農 複 合 形 態 都 市 因 此, 如 單 純 從 行 政 區 劃 變 動 中 管 理 層 級 與 管 理 幅 度 的 關 係, 據 此 相 對 觀 察, 各 國 行 政 區 劃 的 變 動, 並 未 全 然 採 行 單 一 方 向 的 調 整, 即 減 少 管 理 層 級 而 增 加 管 理 幅 度 的 變 動 方 式, 而 從 這 些 國 家 的 經 驗 顯 示, 行 政 區 劃 的 變 動, 無 論 是 地 方 建 制 或 是 城 市 管 理 制 度, 必 須 涵 蓋 納 入 多 方 因 素 的 考 量, 以 及 最 適 規 模 的 問 題 例 如 行 政 區 域 的 變 動 中, 人 口 的 因 素, 往 往 認 為 是 其 調 整 的 重 要 考 量, 藉 由 人 口 數 量 與 管 轄 面 積 的 改 變, 可 有 利 於 改 善 人 口 密 度 與 提 昇 行 政 效 能, 但 實 際 上, 從 各 國 地 方 行 政 區 劃 的 變 動 中, 不 難 發 現, 多 半 並 非 僅 以 人 口 因 素, 為 其 調 整 之 唯 一 因 素, 各 國 中 央 到 地 方 不 同 的 法 制 關 係 歷 史 文 化 背 景 民 主 機 制 環 境 因 素 經 濟 發 展 各 地 方 的 財 政 狀 況 與 資 源 之 多 寡, 可 能 都 需 列 入 考 量 的 範 圍, 換 言 之, 行 政 區 劃 的 變 動, 在 此 須 瞭 解 者, 即 是 其 考 量 及 納 入 的 因 素, 應 該 是 如 何 有 利 於 整 體 品 質 與 管 理 的 改 變 再 者, 如 從 地 方 分 權 的 角 度, 行 政 區 劃 的 變 動, 是 不 是 屬 於 中 央 對 地 方 政 府 權 利 的 全 面 下 放? 如 果 從 地 方 自 治 與 地 方 政 府 職 權 的 觀 點, 各 國 的 經 驗 中, 也 並 非 如 此, 例 如 法 國 大 區 的 設 置, 相 對 而 言, 是 省 的 權 利 發 生 較 多 的 改 變, 因 此, 行 政 區 域 的 調 整 變 動, 其 和 地 方 權 利 取 得 的 關 係, 並 非 完 全 一 致 然 而, 從 各 國 行 政 區 域 變 動 的 經 驗 中, 看 到 更 多 者, 是 如 何 加 強 中 央 與 地 方, 以 及 地 方 政 府 間 的 合 作 關 係, 例 如 英 法 等 國 皆 有 明 顯 的 例 證, 這 說 明 各 級 政 府 間 的 合 作 關 係, 提 供 地 方 行 政 區 域 變 動 中, 在 效 率 與 功 能 性 的 另 一 面 向, 尤 其, 地 方 政 府 間 的 合 作, 除 突 顯 行 政 區 劃 變 動 的 必 要 性, 並 跨 越 長 期 以 來 行 政 界 限 的 藩 籬 外, 對 於 行 政 區 域 調 整 中, 其 背 後 所 涉 及 各 地 方 政 府 間 的 錯 綜 複 雜 關 係, 地 方 政 府 間 的 合 作, 加 速 了 對 共 同 事 務 解 決 的 方 式, 也 有 利 於 資 源 整 合, 從 而 強 化 區 域 生 活 圈, 因 此, 如 果 行 政 區 劃 的 變 動, 能 夠 以 各 級 政 府 間 的 合 作 關 係, 當 作 一 個 過 程 與 階 段, 應 將 有 利 於 未 來 變 動 的 推 行 最 後, 地 方 行 政 區 劃 的 變 動, 如 從 對 地 區 的 整 體 發 展 而 言, 未 來 究 竟 會 走 向 資 源 的 相 對 集 中? 抑 或 是 能 夠 有 利 於 資 源 的 整 合 與 均 衡 發 展? 這 不 僅 關 係 到 地 方 人 民 對 此 的 期 待, 也 關 係 到 政 策 的 推 動, 能 否 產 生 持 續 而 正 面 的 誘 因, 以 日 本 為 例, 都 會 區 的 發 展 與 都 市 機 能 的 提 昇, 已 產 生 相 當 的 落 差, 而 郊 區 與 都 會 區 間 的 公 共 服 務, 也 存 在 明 顯 的 落 差, 這 些 問 題 的 發 生, 部 份 原 因 雖 來 自 於 人 口 因 素,

62 諸 如 人 口 向 都 市 集 中 之 發 展 趨 勢, 但 問 題 的 解 決, 不 能 僅 以 人 口 因 素 為 唯 一 思 考, 換 言 之, 針 對 郊 區 現 況, 如 何 掌 握 郊 區 真 正 所 需 之 資 源 投 入, 相 對 於 都 會 區, 如 何 採 行 更 前 瞻 而 具 創 新 的 城 市 規 劃 等, 在 結 合 民 意 的 基 礎 上, 以 強 化 地 區 的 整 體 發 展 為 考 量, 方 能 進 一 步 有 利 於 都 會 區 與 郊 區 間 的 共 同 發 展 ( 席 代 麟, 我 國 行 政 區 劃 之 研 究,2008) 我 國 台 灣 地 區 自 39 年 實 施 地 方 自 治 沿 續 中 國 大 陸 之 中 央 省 縣 市 鄉 鎮 市 的 四 級 地 方 自 治 制 度, 依 據 陸 續 公 布 的 憲 法 地 方 制 度 法 省 縣 自 治 法 直 轄 市 自 治 法 規 範 著 中 央 與 地 方 政 府 的 權 限 與 職 能, 隨 著 精 省 與 政 府 組 織 再 造 後 成 為 三 級 制 但 精 省 過 後 雖 減 少 了 行 政 上 的 疊 床 架 屋 政 府 層 級, 但 也 因 地 方 財 政 短 絀 城 鄉 發 展 失 衡 的 因 素, 學 者 對 現 行 的 行 政 區 劃 提 出 應 重 新 合 理 的 調 整 研 究 與 建 議 其 中 在 合 併 的 模 式 與 考 量 因 素 有 生 活 圈 人 口 數 面 積 民 族 及 建 立 區 域 內 的 互 補 以 有 效 控 制 城 鄉 差 距, 並 藉 由 從 上 而 下 的 方 式 推 動 行 政 區 重 劃 ; 在 體 制 上 有 部 份 認 為 應 廢 除 鄉 鎮 市 層 級 的 自 治 體 選 舉, 首 長 改 為 官 派 行 政 機 關 成 為 單 純 的 縣 市 之 派 出 機 關 進 行 組 織 再 造 工 程 ; 在 合 併 改 革 幅 度 上, 鄉 鎮 市 的 數 量 應 降 至 個 左 右, 平 均 一 個 縣 市 以 轄 5-6 個 鄉 鎮 市 為 宜 ; 行 政 區 域 調 整 議 題, 可 以 透 過 審 議 民 主 方 式, 來 增 加 民 眾 認 同 感, 成 為 建 構 公 民 社 會 及 社 群 自 主 意 識 的 重 要 基 礎, 以 減 少 變 革 的 阻 力 綜 合 以 上 所 論 述, 無 論 從 理 論 的 基 礎 角 度 來 看, 或 從 學 者 的 研 究 文 獻 中, 亦 或 從 各 國 政 府 實 際 執 行 面 來 探 討, 為 了 因 應 全 球 化 的 挑 戰, 提 昇 城 市 競 爭 力 及 提 高 行 政 效 能 和 效 率, 基 礎 自 治 體 的 合 併 已 是 勢 在 必 行 本 研 究 以 屏 東 縣 為 例, 探 討 鄉 鎮 市 行 政 區 域 發 展 失 衡 所 衍 生 之 問 題, 藉 由 行 政 區 劃 調 整 以 均 衡 區 域 發 展 至 於 如 何 調 整? 調 整 後 的 效 益 如 何? 則 分 述 於 下 一 章

63 第 三 章 屏 東 縣 行 政 區 域 劃 分 概 況 與 現 狀 課 題 探 討 第 一 節 屏 東 縣 概 況 簡 介 及 行 政 區 域 演 變 沿 革 壹 屏 東 縣 概 況 簡 介 一 土 地 位 置 屏 東 縣 位 於 省 治 之 南 端, 東 有 大 武 山 脈, 接 連 台 東 縣 界, 南 瀕 巴 士 海 峽, 西 沿 高 屏 溪, 北 自 高 樹 鄉 與 高 雄 縣 分 治 其 自 然 方 位, 極 東 是 霧 台 鄉 雄 峰 山 頂,, 極 西 是 琉 球 嶼 西 端, 極 南 是 恒 春 鎮 七 星 岩 南 端, 極 北 是 高 樹 鄉 舊 寮 北 端, 中 心 位 置 在 泰 武 鄉 德 文 社 舊 址 附 近, 南 北 長 112 公 里, 東 西 寬 47 公 里 北 山 面 海 河 港 交 錯, 屏 東 平 原 位 於 縣 西 邊, 為 本 省 第 二 大 平 原, 其 面 積 約 1,160 平 方 公 里 ( 不 包 括 高 雄 縣 五 個 鄉 鎮 50 平 方 公 里 ), 係 由 高 屏 溪 荖 濃 溪 隘 寮 溪 東 港 溪 林 邊 溪 等 網 狀 河 流 沖 積 而 成, 是 個 富 裕 的 魚 米 之 鄉, 民 風 純 樸 物 產 豐 富, 區 內 溪 流 縱 橫, 水 源 充 沛, 農 漁 業 發 達, 是 屏 東 縣 的 菁 華 區, 百 分 之 八 十 以 上 的 人 口 均 生 活 在 此 平 原 區 以 東, 山 勢 陡 峭, 屬 大 武 山 山 脈 及 中 央 山 脈 南 段, 為 全 縣 屏 障, 縣 境 內 有 三 地 門 霧 台 瑪 家 泰 武 來 義 春 日 獅 子 及 牡 丹 等 山 地 鄉 山 區, 位 於 平 均 海 拔 六 百 公 尺 以 下 的 低 山 丘 陵 或 台 地 ; 另 恆 春 半 島 以 魚 叉 式 的 地 形 伸 入 海 中, 劃 開 台 灣 海 峽 巴 士 海 峽 與 太 平 洋, 半 島 西 部 尚 有 零 星 丘 陵 分 割 而 成 的 沿 海 平 原, 為 本 區 人 口 的 集 散 地 ; 而 位 於 東 港 西 南 方 約 八 浬 的 小 琉 球, 是 屏 東 縣 唯 一 的 離 島 屏 東 縣 土 地 面 積 為 2, 平 方 公 里, 其 中 平 地 24 個 鄉 鎮 市 面 積 合 計 1, 平 方 公 里 占 46.32%, 山 地 8 個 鄉 面 積 合 計 1, 平 方 公 里 占 53.43%, 島 嶼 為 琉 球 鄉 面 積 平 方 公 里 占 0.25% 二 人 口 概 況 人 口 的 成 長 包 括 出 生 死 亡 的 自 然 增 加 以 及 社 會 遷 移 的 社 會 增 加, 若 從 整 體 的 人 口 發 展 來 看, 台 灣 地 區 近 幾 年 來 的 人 口 成 長 率 逐 漸 下 降, 尤 以 南 部 地 區 更 為 明 顯 屏 東 縣 的 人 口 成 長 率, 觀 察 其 人 口 變 化, 自 80 年 以 來 一 直 呈 現 緩 慢 成 長 的 趨 勢, 但 自 86 年 以 後, 人 口 則 有 減 少 的 趨 勢, 因 而 就 台 灣 地 區 整 體 環 境 而 言, 台 灣 地 區 南 部 地 區 與 屏 東 縣 歷 年 的 總 增 加 率 均 呈 現 逐 漸 下 降 的 趨 勢 民 國 三 十 九 年 底 屏 東 縣 初 設 縣 治, 當 年 度 人 口 數 465,956 人, 性 比 例 ( 女 性 =100) 為 , 總 戶 數 81,842 戶, 人 口 密 度 ( 每 平 方 公 里 人 口 數 )167.88, 人 口

64 之 成 長, 在 民 國 八 十 至 九 十 年 間, 人 口 先 成 正 成 長 至 民 國 八 十 六 年 底 之 最 高 峰, 當 時 人 口 數 913,764 人, 嗣 後 即 成 負 成 長, 綜 觀 此 十 年 間, 平 均 年 增 加 率 1.35%; 民 國 九 十 七 年 底 總 人 口 數 884,838 人, 其 中 男 性 456,802 人 占 51.63%, 女 性 428,036 人 占 48.37%, 性 比 例 , 總 戶 數 269,755 戶, 人 口 密 度 其 人 口 結 構 年 0~14 歲 人 口 佔 16.09%;15~64 歲 人 口 佔 71.64%;65 歲 以 上 的 老 年 人 口 佔 12.26%, 屏 東 縣 人 口 結 構 屬 於 罐 形 的 人 口 結 構, 是 屬 於 減 少 形 的 人 口 結 構, 亦 即 屏 東 縣 目 前 以 青 壯 年 人 口 為 主, 老 年 人 口 佔 有 相 當 比 例, 而 且 有 增 加 的 趨 勢, 幼 年 人 口 則 逐 漸 減 少, 而 且 所 佔 的 比 例 迅 速 的 減 少 就 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 的 人 口 密 度 來 看, 人 口 分 布 極 其 不 均 衡, 而 人 口 的 分 布 與 地 形 密 切 相 關 屏 東 縣 人 口 約 百 分 之 九 十 五 分 布 在 占 屏 東 縣 土 地 面 積 47% 之 平 地 鄉, 其 餘 百 分 之 五 人 口 分 布 在 占 屏 東 縣 土 地 面 積 53% 之 原 住 民 鄉 民 國 九 十 七 年 底 33 個 鄉 鎮 市 人 口 數 超 過 五 萬 人 者 有 屏 東 潮 州 東 港 萬 丹 內 埔 等 五 個 鄉 鎮 市, 人 口 數 在 三 萬 至 未 滿 五 萬 人 者 有 新 園 恒 春 長 治 等 三 鄉 鎮, 人 口 數 在 一 萬 人 以 下 者 有 滿 州 枋 山 及 八 個 原 住 民 鄉 等 十 鄉, 其 餘 十 五 個 鄉 人 口 在 一 萬 至 未 滿 三 萬 人 之 間 各 鄉 鎮 市 中 以 屏 東 市 215,962 人 最 多, 內 埔 鄉 59,441 人 次 之, 潮 州 56,896 人 居 第 三 位, 而 以 霧 台 鄉 牡 丹 鄉 泰 武 鄉 人 口 數 分 為 2,737 人 4,870 人 4,918 人 分 居 倒 數 第 一 二 三 位 屏 東 縣 原 住 民 人 口 數 至 民 國 九 十 七 年 底 共 有 56,048 人, 總 戶 數 16,559 戶, 原 住 民 族 羣 主 要 種 族 有 排 灣 族 - 人 口 數 為 45,594 人, 其 次 為 魯 凱 族 為 5,482 人, 其 他 族 羣 4,972 人 分 布 為 居 住 原 住 民 鄉 者 有 41,604 人, 占 74.23%; 平 地 鄉 鎮 市 者 共 14,444 人, 占 25.77% 成 長 較 快 速 地 區 成 長 和 緩 地 區 成 長 輕 微 衰 退 地 區 成 長 嚴 重 衰 退 地 區 圖 屏 東 縣 人 口 成 長 狀 況 示 意 圖 資 料 來 源 : 載 自 屏 東 縣 政 府 全 球 資 訊 網 站

65 三 財 政 稅 收 財 政 為 庶 政 之 母, 一 切 政 務 與 建 設 的 推 動, 非 財 莫 舉, 屏 東 縣 由 於 工 商 不 發 達, 稅 入 不 豐, 自 有 財 源 難 以 滿 足 縣 政 各 項 經 建 需 求, 歷 年 來 歲 入 皆 以 補 助 及 協 助 收 入 為 主 民 國 九 十 七 年 會 計 年 度 歲 入 預 算 數 為 334 億 5 百 萬 元, 歲 入 來 源 以 補 助 及 協 助 收 入 195 億 4 百 萬 元 最 多 占 58.39%, 其 次 為 稅 課 收 入 111 億 8 千 5 百 萬 元 占 33.48%, 第 三 位 為 財 產 收 入 10 億 5 千 1 百 萬 元 占 3.15%, 其 餘 為 罰 款 及 賠 償 收 入 6 億 5 千 4 百 萬 元, 規 費 收 入 6 億 4 千 7 百 萬 元, 其 他 各 項 收 入 合 計 3 億 6 千 5 百 萬 元 同 年 會 計 年 度 各 項 稅 捐 實 徵 數 170 億 3 千 6 百 萬 元 ( 不 含 罰 鍰 ), 其 中 國 稅 122 億 1 百 萬 元, 占 實 徵 總 額 的 71.62%, 其 中 以 菸 酒 稅 (31 億 9 千 1 百 萬 元 ) 占 實 徵 數 18.74% 為 最 多, 營 業 稅 (23 億 4 千 3 百 萬 元 ) 佔 實 徵 數 13.76% 次 之, 貨 物 稅 (23 億 元 ) 占 實 徵 數 位 居 第 三 位 ; 縣 市 稅 48 億 3 千 4 百 萬 元 占 實 徵 總 額 的 28.38%, 其 中 以 使 用 牌 照 稅 17 億 3 千 2 百 萬 元 最 多 約 占 35.82%, 房 屋 稅 10 億 8 千 7 百 萬 元 約 占 22.48% 次 之 各 項 稅 捐 納 庫 數 方 面 : 應 納 庫 數 172 億 1 千 萬 元 ( 含 罰 鍰 ), 其 中 納 入 國 庫 者 99 億 4 千 6 百 萬 元 占 57.79%, 納 入 中 央 統 軇 籌 庫 者 22 億 1 千 7 百 萬 元 占 12.88%, 納 入 重 建 基 金 庫 者 1 億 7 千 9 百 萬 元 占 1.04%, 納 入 縣 級 及 以 下 公 庫 者 48 億 6 千 6 百 萬 元 ( 包 括 縣 庫 34 億 6 千 1 百 萬 元 縣 統 籌 分 配 專 戶 4 億 2 千 1 百 萬 元 鄉 鎮 市 庫 9 億 8 千 3 百 萬 元 ) 占 28.27%, 未 納 庫 數 5 千 1 百 萬 元 四 觀 光 遊 憩 屏 東 縣 地 形 狹 長, 依 山 傍 海, 四 季 如 春, 景 色 壯 麗, 得 天 獨 厚 的 優 異 地 形 景 觀, 加 上 屬 於 熱 帶 獨 有 椰 影 婆 娑, 充 滿 南 國 風 味 的 魅 力 ; 近 年 加 上 電 影 工 業 的 推 波 助 瀾 廣 告 效 果, 使 得 浪 漫 異 國 風 情 的 觀 光 資 源 大 為 遊 客 吸 睛, 而 成 為 旅 遊 界 的 新 寵 兒, 民 國 97 年 縣 內 十 二 個 主 要 觀 光 遊 憩 區 遊 客 次 為 4,262,310 人 次 五 行 政 組 織 屏 東 縣 治 縣 府 組 織 置 於 縣 境 屏 東 市 內, 至 民 國 九 十 七 年 底 縣 府 設 有 民 政 財 政 建 設 工 務 水 利 教 育 農 業 社 會 勞 工 地 政 原 住 民 文 化 客 家 事 務, 行 政 研 考 人 事 政 風 主 計 等 十 八 處, 下 置 七 十 一 科, 編 制 員 額 586 人, 附 屬 機 關 有 警 察 局 衛 生 局 稅 務 局 環 境 保 護 局 消 防 局 屏 東 縣 目 前 轄 一 市 三 鎮 二 十 九 鄉, 共 三 十 三 鄉 鎮 市 一 市 : 屏 東 市 三 鎮 - 東 港 鎮 潮 州 鎮 恆 春 鎮 二 十 九 鄉 - 里 港 鄉 鹽 埔 鄉 高 樹 鄉 九 如 鄉 長 治 鄉 麟 洛 鄉 萬 丹 鄉 內 埔 鄉 竹 田 鄉 萬 巒 鄉 新 埤 鄉 新 園 鄉 崁 頂 鄉 南 州 鄉

66 林 邊 鄉 佳 冬 鄉 枋 寮 鄉 枋 山 鄉 車 城 鄉 滿 州 鄉 離 島 - 琉 球 鄉 山 地 鄉 - 三 地 門 鄉 霧 台 鄉 瑪 家 鄉 泰 武 鄉 來 義 鄉 春 日 鄉 獅 子 鄉 牡 丹 鄉 目 前 縣 府 考 量 整 個 區 域 發 展 不 均, 為 促 進 屏 東 縣 整 體 之 發 展 將 全 縣 分 為 都 會 平 原 區 親 水 區 親 山 區 及 半 島 區 等 四 區, 加 入 永 續 發 展 生 活 生 產 生 態 及 生 存 等 四 生 之 概 念, 擬 以 地 區 發 展 之 特 色 築 構 出 屏 東 縣 整 體 發 展 之 實 質 效 益 都 會 平 原 區 : 包 括 屏 東 市 潮 洲 鎮 萬 丹 鄉 長 治 鄉 麟 洛 鄉 九 如 鄉 里 港 鄉 鹽 埔 鄉 高 樹 鄉 萬 巒 鄉 內 埔 鄉 竹 田 鄉 等 十 二 個 鄉 鎮 市, 朝 向 優 質 科 技 生 活 發 展 之 願 景 發 展 親 水 區 : 有 東 港 鎮 新 埤 鄉 枋 寮 鄉 新 園 鄉 崁 頂 鄉 林 邊 鄉 南 州 鄉 佳 冬 鄉 琉 球 鄉 等 九 個 鄉 鎮, 朝 向 知 識 藍 色 生 產 發 展 之 願 景 發 展 親 山 區 : 含 三 地 鄉 霧 臺 鄉 瑪 家 鄉 泰 武 鄉 來 義 鄉 春 日 鄉 等 六 個 鄉 鎮, 朝 向 永 續 綠 色 生 存 發 展 之 願 景 發 展 半 島 區 : 計 有 恆 春 鎮 車 城 鄉 滿 州 鄉 枋 山 鄉 獅 子 鄉 牡 丹 鄉 等 六 個 鄉 鎮, 朝 向 魅 力 觀 光 生 態 發 展 之 願 景 發 展 各 分 區 所 包 含 範 圍 及 其 發 展 願 景 如 下 圖 所 示 圖 屏 東 縣 整 體 發 展 構 想 圖 資 料 來 源 : 載 自 屏 東 縣 政 府 全 球 資 訊 網 站

67 貳 屏 東 縣 行 政 區 域 演 變 沿 革 屏 東 以 前 是 原 住 民 平 埔 西 拉 雅 族 居 住 的 地 方, 當 時 取 原 住 民 的 發 音 叫 阿 猴 或 阿 猴 社, 因 歷 代 行 政 制 度 差 異, 行 政 組 織 名 稱 屢 有 更 軼, 唯 皆 冠 以 阿 猴 之 名, 明 清 ( 日 據 時 代 前 ) 兩 朝 時 稱 阿 猴 社, 日 據 之 初 設 阿 猴 辦 務 署, 後 改 設 阿 緱 廳 ( 並 改 猴 字 為 緱 字 ), 迨 民 國 九 年, 始 以 地 居 高 雄 港 半 屏 山 之 東, 改 稱 為 屏 東 屏 東 縣 行 政 區 之 隸 屬, 則 始 於 明 朝 末 年 鄭 成 功 驅 逐 荷 蘭 人 光 復 臺 灣 後, 明 永 曆 十 五 年 ( 公 元 一 六 六 一 年 ) 全 臺 分 一 府 二 縣, 設 東 都 承 天 府 下 轄 天 興 萬 年 二 縣, 屏 東 縣 屬 萬 年 縣, 永 曆 十 八 年 ( 公 元 一 六 六 四 年 ) 改 縣 為 州, 本 縣 屬 萬 年 州, 時 今 高 屏 溪 以 南 尚 未 開 發, 無 政 事 可 言 及 版 圖 入 清 後, 清 康 熙 二 十 三 年 ( 公 元 一 六 八 四 年 ) 全 臺 分 一 府 三 縣, 隸 屬 於 福 建 省, 屏 東 縣 屬 鳳 山 縣, 時 今 高 屏 溪 以 南 漸 次 開 發, 政 治 經 濟 日 漸 重 要, 於 是 另 設 下 淡 水 分 縣, 在 阿 猴 置 縣 承 一 員, 治 理 政 事, 為 屏 東 縣 設 縣 之 雛 形 光 緒 元 年 ( 公 元 一 八 七 五 年 ) 劃 率 芒 溪 以 南 為 恒 春 縣, 縣 治 設 於 猴 洞 ( 今 恒 春 鎮 ), 今 屏 東 縣 境 乃 分 隸 於 鳳 山 恒 春 二 縣, 光 緒 二 十 年 ( 公 元 一 八 九 四 年 ) 中 日 甲 午 戰 爭 爆 發, 清 廷 戰 敗, 翌 年 ( 公 元 一 八 九 五 年 ) 中 日 訂 立 馬 關 條 約, 剖 臺 灣 澎 湖 與 日 本, 經 日 人 改 制, 今 屏 東 縣 境 分 屬 台 南 縣 轄 下 鳳 山 恒 春 二 支 廳, 同 年 廢 台 南 縣, 今 屏 東 縣 境 改 分 屬 台 南 民 政 支 部 轄 下 鳳 山 恒 春 二 出 張 所, 隔 年 ( 公 元 一 八 九 七 年 ) 增 設 鳳 山 縣, 屏 東 縣 改 隸 之, 再 隔 一 年 ( 公 元 一 八 九 八 年 ) 裁 撤 鳳 山 縣, 屏 東 縣 復 隸 台 南 縣, 境 內 設 阿 猴 潮 州 東 港 恒 春 四 辦 務 署, 光 緒 二 十 七 年 ( 公 元 一 九 一 年 ) 廢 縣 設 廳, 屏 東 縣 境 分 屬 阿 緱 恒 春 二 廳, 宣 統 元 年 ( 公 元 一 九 九 年 ) 裁 撤 恒 春 廳, 屏 東 縣 全 部 隸 屬 阿 緱 廳, 民 國 九 年 廢 廳 設 州, 屏 東 縣 境 內 設 屏 東 ( 含 屏 東 街 ) 潮 州 東 港 恒 春 四 邵 隸 屬 高 雄 州, 民 國 二 十 二 年 屏 東 街 升 格 為 屏 東 市, 仍 隸 屬 高 雄 州, 民 國 三 十 四 年 臺 灣 光 復 將 全 臺 行 政 圖 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 域 圖

68 區 域 劃 分 為 八 縣 九 省 轄 市, 今 屏 東 縣 境 分 屬 屏 東 市 ( 省 轄 市 ) 及 高 雄 縣, 民 國 三 十 五 年 四 月 為 擴 充 屏 東 市 區, 將 原 屬 高 雄 縣 轄 之 九 如 長 治 萬 丹 三 鄉 歸 併 於 屏 東 市, 時 為 全 省 面 積 最 大 之 省 轄 市, 民 國 三 十 九 年 實 施 地 方 自 治, 將 高 雄 縣 在 今 高 屏 溪 以 東 之 二 十 七 個 鄉 鎮 及 屏 東 市 ( 省 轄 市 ) 合 併 為 屏 東 縣, 而 原 屏 東 市 改 為 縣 轄 市, 九 如 長 治 萬 丹 三 區 仍 復 為 鄉, 民 國 四 十 年 再 新 設 者 有 南 州 鄉 ( 自 林 邊 鄉 分 出 設 鄉, 原 稱 溪 州 鄉, 後 因 本 省 溪 州 地 名 頗 多, 郵 件 遞 送 常 生 錯 誤, 且 該 鄉 位 於 本 省 南 端, 於 民 國 四 十 五 年 起, 改 名 為 南 州 鄉 ) 麟 洛 鄉 ( 自 長 治 鄉 分 出 設 鄉 ), 屏 東 縣 目 前 轄 一 市 三 鎮 二 十 九 鄉, 共 三 十 三 鄉 鎮 市 ( 圖 3.1-3) 表 屏 東 縣 歷 代 沿 革 表 時 期 明 永 曆 15 年 西 元 1661 年 明 永 曆 18 年 西 元 1664 年 清 康 熙 23 年 西 元 1684 年 清 光 緒 元 年 西 元 1875 年 清 光 緒 21 年 西 元 1895 年 西 元 1896 年 西 元 1897 年 西 元 1898 年 光 緒 27 年 西 元 1901 年 宣 統 元 年 西 元 1909 年 民 國 9 年 民 國 22 年 民 國 34 年 民 國 35 年 民 國 39 年 民 國 40 年 屏 東 縣 轄 區 歷 代 隸 屬 沿 革 萬 年 縣 萬 年 州 鳳 山 縣 - 下 淡 水 分 縣 ( 屏 東 縣 設 縣 之 雛 形 ) 鳳 山 縣 恆 春 縣 台 南 縣 轄 - 鳳 山 恆 春 二 支 廳 台 南 民 政 支 部 - 鳳 山 恆 春 二 出 所 廢 台 南 民 政 支 部 改 隸 台 南 縣 鳳 山 縣 撤 鳳 山 縣 改 隸 台 南 縣 設 阿 猴 潮 州 東 港 恆 春 四 辦 務 署 改 隸 阿 緱 恆 春 二 廳, 廢 縣 改 廳 阿 緱 廳, 裁 撤 恆 春 廳 高 雄 州 - 設 屏 東 ( 屏 東 街 ) 潮 州 東 港 恆 春 四 郡, 廢 廳 設 州 高 雄 州 - 屏 東 街 升 格 屏 東 市 屏 東 市 ( 省 轄 市 ) 高 雄 縣 高 雄 縣 屏 東 市 - 擴 充, 轄 原 高 雄 縣 之 九 如 長 治 萬 丹 三 鄉 屏 東 縣 - 合 併 高 雄 縣 高 屏 溪 以 東 27 鄉 鎮 及 屏 東 市 ( 省 轄 市 ), 九 如 長 治 萬 丹 三 區 復 為 鄉 新 增 麟 洛 鄉 溪 州 鄉 - 民 國 45 年 改 名 南 州 鄉 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理

69 第 二 節 屏 東 縣 鄉 鎮 市 現 況 分 析 及 問 題 探 討 壹 現 況 分 析 一 行 政 面 綜 觀 屏 東 縣 33 個 鄉 鎮 市 總 面 積 平 方 公 里, 其 中 面 積 以 獅 子 鄉 平 方 公 里 最 廣, 霧 台 鄉 平 方 公 里 次 之, 三 地 門 鄉 平 方 公 里 居 第 三 位, 而 以 琉 球 鄉 平 方 公 里, 林 邊 鄉 平 方 公 里, 麟 洛 鄉 平 方 公 里 分 居 倒 數 第 一 二 三 位 屏 東 縣 自 實 施 地 方 自 治 以 來 或 因 族 羣 地 勢 生 活 圈 人 口 數 文 化 歷 史 背 景 等 之 因 素 而 劃 分 成 目 前 的 33 鄉 鎮 市, 然 如 此 多 數 的 區 劃 造 成 鄉 鎮 間 大 小 差 距 懸 殊, 面 積 最 大 ( 獅 子 鄉 ) 與 最 小 ( 琉 球 鄉 ) 竟 達 有 44 倍 之 多 屏 東 縣 2008 年 底 總 人 口 數 為 884,838 人 人 口 密 度 每 平 方 公 里 人,2004 年 底 總 人 口 數 為 900,198 人 人 口 密 度 每 平 方 公 里 人, 人 口 呈 現 負 成 長, 減 少 了 15,360 人 人 口 密 度 每 平 方 公 里 也 減 少 5.54 人, 負 成 長 率 為 1.07%, 且 人 口 約 百 分 之 九 十 五 分 布 在 占 屏 東 縣 土 地 面 積 47% 之 平 地 鄉, 其 餘 百 分 之 五 人 口 分 布 在 占 屏 東 縣 土 地 面 積 53% 之 原 住 民 鄉, 由 表 各 鄉 鎮 市 人 口 變 化 可 以 看 出 各 鄉 鎮 市 人 口 大 都 為 負 成 長, 而 正 成 長 的 鄉 鎮 則 有 東 港 長 治 崁 頂 三 地 門 瑪 家 及 泰 武 等 六 鄉 長 治 鄉 地 理 位 置 緊 鄰 屏 東 市 內 埔 鄉 成 為 屏 東 市 之 衛 星 區 域 及 因 屏 東 科 技 大 學 的 升 格 而 呈 現 人 口 增 長 ; 東 港 鎮 崁 頂 鄉 因 88 快 速 道 路 國 道 3 號 高 速 公 路 之 完 成 而 有 交 通 便 利 之 因 且 為 離 島 琉 球 鄉 之 進 出 本 島 之 入 口 因 而 人 口 亦 為 正 成 長 ; 三 地 門 瑪 家 及 泰 武 鄉 等 三 鄉 為 原 住 民 鄉, 地 理 位 置 上 鄰 近 屏 北 都 市 區, 故 較 屏 南 其 他 原 住 民 鄉 發 展 屏 東 縣 人 口 成 長 趨 勢, 從 其 統 計 資 料 上 來 看, 屏 東 縣 的 33 個 鄉 鎮 市 大 部 分 的 人 口 均 呈 減 少 狀 況, 與 屏 東 縣 整 體 人 口 成 長 趨 勢 相 符 思 考 其 原 因, 主 要 乃 在 於 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 間 之 自 然 資 源 社 會 經 濟 潛 力 條 件 等 有 相 當 大 的 差 異, 導 致 人 口 發 展 也 受 到 相 當 大 的 影 響, 其 他 因 如 南 二 高 工 程 高 雄 捷 運 延 伸 線 六 塊 厝 之 屏 東 加 工 出 口 區 的 設 置 等 重 大 公 共 建 設 有 關, 這 些 設 施 將 帶 動 地 方 發 展 並 吸 引 外 來 人 口 的 進 入 因 此, 整 個 人 口 發 展 的 模 式 仍 呈 現 : 由 高 屏 都 會 核 心 區 沿 主 要 交 通 路 網 向 外 漸 次 擴 張

70 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 面 積 及 人 口 變 化 鄉 鎮 別 項 目 土 地 面 積 (KM 2 ) 2008 人 口 數 ( 人 ) 人 口 數 增 減 率 (%) 2004 人 口 密 度 ( 人 / KM 2 ) 2008 人 口 密 度 ( 人 / KM 2 ) 人 口 密 度 增 減 ( 人 / KM 2 ) 屏 東 縣 , 屏 東 市 , , , 潮 州 鎮 , , , 東 港 鎮 , , , 恆 春 鎮 , 萬 丹 鄉 , 長 治 鄉 , 麟 洛 鄉 , 九 如 鄉 , 里 港 鄉 , 鹽 埔 鄉 , 高 樹 鄉 , 萬 巒 鄉 , 內 埔 鄉 , 竹 田 鄉 , 新 埤 鄉 , 枋 寮 鄉 , 新 園 鄉 , , , 崁 頂 鄉 , 林 邊 鄉 , , , 南 州 鄉 , 佳 冬 鄉 , 琉 球 鄉 , , , 車 城 鄉 , 滿 州 鄉 , 枋 山 鄉 , 三 地 門 , 霧 台 鄉 , 瑪 家 鄉 , 泰 武 鄉 , 來 義 鄉 , 春 日 鄉 , 獅 子 鄉 ,

71 33 牡 丹 鄉 , 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 二 財 政 面 屏 東 縣 97 年 各 鄉 鎮 市 歲 入 合 計 數 觀 察, 預 算 數 合 計 71 億 9 百 萬 元, 其 中 補 助 及 協 助 收 入 23 億 5 千 萬 元 占 33.06%, 稅 課 收 入 36 億 3 千 4 百 萬 元 占 51.12%, 其 他 收 入 合 計 11 億 2 千 5 百 萬 元 占 15.82%, 在 歲 出 方 面, 各 鄉 鎮 市 合 計 79 億 6 千 百 萬 元, 其 中 一 般 政 務 支 出 29 億 8 千 5 百 萬 元 占 37.50%, 經 濟 發 展 支 出 25 億 9 千 6 百 萬 元 占 32.61%, 社 會 保 險 救 助 福 利 服 務 支 出 5 億 7 百 萬 元 占 6.37%, 社 區 發 展 及 環 境 保 護 支 出 11 億 2 千 3 百 萬 元 占 14.11, 其 餘 為 教 育 文 化 支 出 1 億 7 千 6 百 萬 元, 債 務 付 息 支 出 1 千 1 百 萬 元, 其 他 各 項 支 出 合 計 5 億 6 千 2 百 萬 元 表 屏 東 縣 97 年 度 各 鄉 鎮 市 歲 入 歲 出 決 算 數, 各 鄉 鎮 市 之 自 有 財 源 比 率 大 都 偏 低, 僅 有 11 個 鄉 鎮 市 自 有 財 源 比 率 高 平 均 值 32.93%, 其 中 只 有 5 個 鄉 鎮 市 自 有 財 源 比 率 超 過 百 分 之 五 十 : 依 補 助 依 存 度 之 方 面 而 言, 其 中 有 14 個 鄉 之 補 助 依 存 度 高 於 平 均 值 30.33%, 顯 示 全 縣 約 有 四 成 多 之 鄉 其 歲 出 大 多 由 上 級 補 助 款 挹 注 另 全 縣 各 鄉 鎮 市 之 平 均 稅 課 財 源 支 出 比 率 為 52.21%, 其 中 有 12 個 鄉 鎮 稅 課 收 入 來 源 支 應 歲 出 比 例 低 於 50%, 不 足 以 支 應 該 鄉 之 歲 出 的 半 數, 佔 全 縣 的 三 成 六, 其 中 琉 球 鄉 稅 課 收 入 僅 能 支 應 該 鄉 26.83% 之 歲 出, 而 其 仰 賴 補 助 依 存 度 達 63.45%, 顯 示 其 大 多 仰 賴 上 級 之 補 助 以 經 營 該 鄉 由 表 平 均 歲 出 人 事 費 預 算 數, 可 以 看 出 近 三 年 來 屏 東 縣 33 鄉 鎮 市 之 人 事 費 用 大 多 超 出 其 歲 出 預 算 數 半 數 以 上, 人 事 費 實 為 各 鄉 鎮 市 之 財 政 負 擔 主 源 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 歲 出 入 財 源 決 算 數 2008 年 財 政 項 補 助 歲 入 歲 出 稅 課 收 入 稅 課 財 源 自 有 財 源 依 存 度 ( 千 元 ) ( 千 元 ) ( 千 元 ) 比 率 (%) 比 率 (%) 鄉 鎮 市 % 屏 東 縣 6,949,545 6,989,678 3,649, 屏 東 市 860, , , 潮 州 鎮 287, , , 東 港 鎮 209, , , 恆 春 鎮 390, , , 萬 丹 鄉 203, , ,

72 06 長 治 鄉 155, , , 麟 洛 鄉 128, ,316 75, 九 如 鄉 141, ,052 88, 里 港 鄉 237, , , 鹽 埔 鄉 251, ,190 95, 高 樹 鄉 193, , , 萬 巒 鄉 167, , , 內 埔 鄉 261, , , 竹 田 鄉 163, ,436 98, 新 埤 鄉 140, ,787 97, 枋 寮 鄉 197, ,551 93, 新 園 鄉 245, , , 崁 頂 鄉 214, ,811 87, 林 邊 鄉 162, , , 南 州 鄉 121, ,523 78, 佳 冬 鄉 161, ,697 98, 琉 球 鄉 345, ,354 86, 車 城 鄉 222, ,568 82, 滿 州 鄉 212, ,802 81, 枋 山 鄉 94, ,584 64, 三 地 門 160, ,718 94, 霧 台 鄉 132, ,583 83, 瑪 家 鄉 151, ,027 78, 泰 武 鄉 121, ,235 74, 來 義 鄉 160, ,985 86, 春 日 鄉 125, ,712 88, 獅 子 鄉 176, ,371 98, 牡 丹 鄉 152, ,750 74, 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 三 年 平 均 歲 出 人 事 費 預 算 數 項 目 鄉 鎮 市 平 均 歲 出 ( 千 元 ) 平 均 人 事 費 ( 千 元 ) 人 事 費 比 率 % ( 人 事 費 / 歲 出 ) 屏 東 縣 6,168,524 3,192, 屏 東 市 841, , 潮 州 鎮 301, ,

73 03 東 港 鎮 250, , 恆 春 鎮 333, , 萬 丹 鄉 233, , 長 治 鄉 169,922 95, 麟 洛 鄉 105,725 72, 九 如 鄉 114,412 77, 里 港 鄉 141,018 82, 鹽 埔 鄉 122,877 83, 高 樹 鄉 176,515 96, 萬 巒 鄉 173, , 內 埔 鄉 278, , 竹 田 鄉 143,450 84, 新 埤 鄉 150,408 82, 枋 寮 鄉 172,600 95, 新 園 鄉 198, , 崁 頂 鄉 225,341 89, 林 邊 鄉 136,646 82, 南 州 鄉 132,415 68, 佳 冬 鄉 156,306 88, 琉 球 鄉 175,447 86, 車 城 鄉 162,361 71, 滿 州 鄉 151,156 51, 枋 山 鄉 81,167 44, 三 地 門 130,834 78, 霧 台 鄉 109,918 65, 瑪 家 鄉 101,549 58, 泰 武 鄉 112,856 58, 來 義 鄉 133,493 65, 春 日 鄉 127,232 66, 獅 子 鄉 164,676 68, 牡 丹 鄉 158,532 63, 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 三 政 治 面 行 政 制 度 上 依 地 方 制 度 法 第 56 條 第 1 項 前 段 之 規 定 : 縣 ( 市 ) 政 府 置 縣 ( 市 ) 長 一 人, 對 外 代 表 該 縣 市 綜 理 縣 市 政, 縣 長 並 指 導 監 督 所 轄 鄉 ( 鎮 市 ) 自 治 其 係 規 定 縣 長 對 鄉 ( 鎮 市 ) 具 有 自 治 監 督 權 ; 即 有 合 法 性 與 適 當 性 兼 具 之 監 督 作 用 故 而 各 公 所 其 相 關 業 務 雖 為 縣 政 府 所 督 導, 然 其

74 行 政 體 制 各 為 獨 立 之 自 治 法 人, 若 當 民 選 執 政 之 黨 派 系 不 同, 即 會 產 生 相 互 對 立 之 情 況, 屏 東 縣 各 鄉 鎮 其 自 有 財 源 比 例 偏 低, 其 發 展 多 少 均 需 依 賴 上 級 政 府 或 相 關 單 位 給 予 補 助, 秋 後 算 帳 會 演 變 成 是 補 助 項 目 上 的 政 治 角 力 與 政 治 性 處 罰 現 象 ; 鄉 鎮 市 公 所 與 各 代 表 會 間 之 情 形 亦 有 雷 同 之 處, 對 於 不 同 黨 派 之 議 事 上 不 合 理 不 理 性 的 杯 葛, 因 而 會 阻 滯 各 鄉 鎮 市 地 方 政 務 的 推 動 發 展 與 建 設, 加 上 選 舉 種 類 次 數 頻 繁, 地 方 基 層 黑 道 派 系 與 金 錢 政 治 的 介 入, 造 成 惡 質 選 舉 文 化, 本 為 民 主 法 治 的 政 治 反 體 制 反 而 多 為 人 民 所 詬 病 由 於 各 鄉 ( 鎮 市 ) 都 市 人 口 密 集 區 的 興 起 與 發 展, 鄉 鎮 市 區 域 間 的 跨 區 合 作 機 制 需 求 與 日 劇 增, 舉 凡 各 項 與 民 眾 日 常 生 活 息 息 相 關 的 公 共 事 務 如 垃 圾 清 運 處 理 工 作 電 力 電 信 瓦 斯 供 應 等 硬 體 設 施 等 需 要 亦 隨 之 產 生, 這 些 設 施 帶 給 民 眾 生 活 更 加 便 利, 然 而 民 眾 大 多 數 都 不 願 與 這 些 設 施 為 鄰, 形 成 所 謂 的 鄰 避 情 結 (Not-In-My-Backyard,NIMBY), 在 各 鄉 ( 鎮 市 ) 都 市 的 發 展 逐 日 漸 重, 各 鄉 ( 鎮 市 ) 行 政 機 關 往 往 需 耗 費 龐 大 金 錢 時 間 與 精 神 在 處 理 此 起 彼 落 的 反 設 置 抗 爭 行 動 依 地 方 制 度 法 第 二 十 一 條 與 第 二 十 四 條 之 規 定 與 立 法 精 神 : 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 自 治 事 項 如 涉 及 跨 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 事 務 時, 由 共 同 上 級 業 務 主 管 機 關 統 籌 指 揮 各 相 關 地 方 自 治 團 體 共 同 辦 理, 必 要 時 共 同 上 級 業 務 主 管 機 關 得 指 定 其 中 一 適 當 地 方 自 治 團 體 限 期 辦 理 ; 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 合 辦 之 事 業, 經 有 關 直 轄 市 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 通 過 後, 得 設 組 織 經 營 之 前 項 合 辦 事 業 涉 直 轄 市 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 職 權 事 項 者, 得 由 有 關 直 轄 市 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 約 定 之 議 會 或 代 表 會 決 定 之, 若 各 鄰 近 之 鄉 鎮 市 行 政 首 長 與 立 法 機 關 之 代 表 可 以 摒 棄 各 自 政 黨 與 派 系 之 間 的 對 立 關 係, 攜 手 合 作 建 立 合 作 互 助 的 區 域 處 理 模 式 與 機 制, 不 但 可 以 減 少 日 益 增 多 的 各 項 公 共 事 業 問 題, 亦 可 減 少 各 項 建 設 經 費 支 出, 彼 此 可 互 謀 互 惠 表 屏 東 縣 民 選 首 長 民 意 代 表 員 額 現 概 況 表 項 目 民 選 機 關 民 意 合 計 機 關 別 首 長 代 表 縣 議 會 縣 政 府 1 鄉 鎮 市 民 代 表 會 鄉 鎮 市 公 所 33 合 計 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理

75 四 體 制 面 屏 東 縣 轄 區 33 鄉 ( 鎮 市 ) 依 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 設 置 地 方 行 政 機 關 - 各 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所, 公 所 設 置 業 務 單 位 及 輔 助 單 位 負 責 執 行 各 項 行 政 業 務 及 提 供 服 務 予 轄 區 之 人 民 屏 東 縣 2008 年 總 人 口 數 為 884,838 人, 各 行 政 機 關 員 工 總 數 為 2,924 人, 平 均 每 一 位 公 務 員 服 務 人, 由 表 之 統 計 屏 東 市 每 位 公 務 員 需 服 務 人 為 最 多, 而 霧 臺 鄉 每 位 公 務 員 平 均 只 需 服 務 人, 就 行 政 業 務 效 率 與 服 務 品 質 而 言, 愈 都 市 化 地 區 之 公 務 員 所 承 受 民 眾 與 業 務 之 壓 力 愈 大, 因 此 每 個 行 政 區 域 之 基 層 公 務 人 員 是 否 都 能 提 供 讓 顧 客 ( 民 眾 ) 滿 意 的 服 務? 依 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 之 規 定 各 鄉 鎮 市 設 置 地 方 立 法 機 關 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會, 並 以 各 鄉 鎮 市 之 人 口 數 來 選 出 民 意 代 表 名 額 屏 東 縣 轄 區 33 鄉 鎮 中, 人 口 數 超 過 15 萬 人 只 有 屏 東 市 1 市 ; 人 口 數 超 過 5 萬 至 15 萬 人 有 潮 州 鎮 東 港 鎮 萬 丹 鄉 內 埔 鄉 等 4 個 鄉 鎮 ; 另 17 個 鄉 鎮 人 口 數 皆 介 於 一 萬 人 至 五 萬 人 ; 而 車 城 滿 州 枋 山 及 八 個 山 地 原 住 民 鄉 人 口 數 均 不 滿 1 萬 人 準 此, 每 鄉 鎮 市 所 設 置 之 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會, 平 均 每 年 均 需 花 費 約 1 仟 6 佰 餘 萬 元, 其 中 有 11 鄉 代 表 會 支 出 比 率 超 過 各 該 鄉 之 歲 出 金 額 的 一 成, 如 表 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 行 政 機 關 規 模 概 況 表 鄉 鎮 別 項 目 人 口 數 ( 人 ) 行 政 機 關 課 室 數 行 政 機 關 員 工 數 ( 人 ) 人 口 員 工 比 ( 人 口 數 / 員 工 數 ) 屏 東 縣 884, , 屏 東 市 214, 潮 州 鎮 56, 東 港 鎮 50, 恆 春 鎮 31, 萬 丹 鄉 54, 長 治 鄉 30, 麟 洛 鄉 11, 九 如 鄉 23, 里 港 鄉 26, 鹽 埔 鄉 27, 高 樹 鄉 27, 萬 巒 鄉 22,

76 13 內 埔 鄉 59, 竹 田 鄉 18, 新 埤 鄉 10, 枋 寮 鄉 27, 新 園 鄉 39, 崁 頂 鄉 17, 林 邊 鄉 21, 南 州 鄉 12, 佳 冬 鄉 21, 琉 球 鄉 12, 車 城 鄉 9, 滿 州 鄉 8, 枋 山 鄉 6, 三 地 門 7, 霧 台 鄉 2, 瑪 家 鄉 6, 泰 武 鄉 4, 來 義 鄉 7, 春 日 鄉 4, 獅 子 鄉 4, 牡 丹 鄉 4, 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 表 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 民 意 機 關 規 模 表 2008 項 目 鄉 鎮 別 人 口 數 ( 人 ) 鄉 鎮 市 民 代 表 人 數 ( 人 ) 員 工 數 ( 人 ) 歲 出 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 ( 千 元 ) 支 出 比 率 % 屏 東 縣 884, ,989, , 屏 東 市 214, ,504 35, 潮 州 鎮 56, ,713 17, 東 港 鎮 50, ,231 17, 恆 春 鎮 31, ,253 19, 萬 丹 鄉 54, ,699 17, 長 治 鄉 30, ,922 17, 麟 洛 鄉 11, ,316 16, 九 如 鄉 23, ,052 17, 里 港 鄉 26, ,180 17,

77 10 鹽 埔 鄉 27, ,190 16, 高 樹 鄉 27, ,643 17, 萬 巒 鄉 22, ,195 19, 內 埔 鄉 59, ,043 18, 竹 田 鄉 18, ,436 17, 新 埤 鄉 10, ,787 15, 枋 寮 鄉 27, ,551 18, 新 園 鄉 39, ,312 17, 崁 頂 鄉 17, ,811 17, 林 邊 鄉 21, ,931 14, 南 州 鄉 12, ,523 18, 佳 冬 鄉 21, ,697 17, 琉 球 鄉 12, ,354 17, 車 城 鄉 9, ,568 16, 滿 州 鄉 8, ,802 13, 枋 山 鄉 6, ,584 13, 三 地 門 7, ,718 14, 霧 台 鄉 2, ,583 14, 瑪 家 鄉 6, ,027 14, 泰 武 鄉 4, ,235 11, 來 義 鄉 7, ,985 13, 春 日 鄉 4, ,712 13, 獅 子 鄉 4, ,371 14, 牡 丹 鄉 4, ,750 14, 平 均 16,878 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 五 法 制 面 現 今 台 灣 省 的 319 鄉 鎮 市 區 劃 分 係 自 民 國 三 十 九 年 由 臺 灣 省 政 府 民 政 廳 基 於 中 縣 制 之 縣 ( 市 ) 規 模 設 計 將 臺 灣 省 縣 ( 市 ) 重 新 劃 分 並 且 下 轄 若 干 鄉 鎮 市 區 由 於 該 項 區 劃 己 達 六 十 年 之 久, 臺 灣 省 各 鄉 鎮 市 人 口 流 動 和 成 長, 皆 非 昔 日 可 比, 懸 殊 太 大 遠 非 當 時 設 計 人 所 考 量 者 ( 紀 俊 臣,2004 年, 頁 305) 就 如 屏 東 縣 萬 丹 內 埔 二 鄉 人 口 數 均 已 超 過 五 萬 人 以 上, 但 行 政 地 位 仍 為 鄉 ; 反 觀 恒 春 鎮 人 口 數 僅 3 萬 1 千 餘 人 其 行 政 地 位 為 鎮 ( 鄉 鎮 之 區 別 可 視 產 業 結 構 - 農 業 人 口 比 例 耕 地 面 積 商 家 數 來 界 定, 一 鄉 從 事 非 農 業 的 人 口 超 過 二 分 之 一 以 上 很 容 易 發 展 為 鎮 ), 現 今 地 方 行 政 立 法 機 關 均 依 地

78 方 行 政 機 關 組 織 準 則 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 中 之 規 定, 依 各 鄉 鎮 市 轄 區 人 口 數 做 為 決 定 其 行 政 或 立 法 機 關 規 模 大 小, 故 現 可 發 現 部 份 的 鄉 公 所 之 編 制 會 大 於 鎮 公 所 編 制 的 情 形 地 方 制 度 法 中 有 改 制 縣 轄 市 之 規 定 : 人 口 聚 居 達 十 五 萬 人 以 上 未 滿 五 十 萬 人, 且 工 商 發 達 自 治 財 源 充 裕 交 通 便 利 及 公 共 設 施 完 全 之 地 區, 得 設 縣 轄 市, 而 在 改 制 與 否 其 實 對 鄉 鎮 本 身 並 無 任 何 實 質 益 處, 其 應 考 量 自 身 財 力 是 否 足 以 支 應 各 項 建 設 與 政 務 推 展, 若 財 力 不 充 裕 反 成 為 建 設 市 政 之 絆 腳 石 現 應 藉 由 目 前 政 府 討 論 推 動 之 國 土 規 劃 與 行 政 區 劃 之 際 通 盤 的 檢 討 與 制 定 出 相 關 條 文 法 律, 使 得 未 來 五 都 內 或 其 他 縣 市 之 鄉 鎮 市 合 併 之 需 有 所 遵 循 之 依 據 貳 問 題 探 討 綜 合 前 五 面 向 2008 年 底 資 料 的 統 計 分 析 來 看, 台 灣 省 21 個 縣 市 中 屏 東 縣 土 地 面 積 約 2775 平 方 公 里 排 名 第 5 大, 人 口 總 數 約 884,838 人 排 名 居 第 8 位, 但 其 管 轄 之 鄉 ( 鎮 市 ) 郤 多 達 33 個 ( 表 3.2-7), 為 全 國 之 冠, 然 如 此 多 數 的 區 劃 造 成 鄉 鎮 間 面 積 大 小 差 距 懸 殊, 面 積 最 大 ( 獅 子 鄉 301km 2 ) 與 最 小 ( 琉 球 鄉 6.8km 2 ) 竟 達 有 44 倍 之 多 人 口 的 分 布 除 了 趨 向 於 都 市 中 心 ( 屏 東 市 ) 外, 近 年 來 因 高 速 公 路 快 速 道 路 的 完 成, 擁 有 交 通 便 利 之 因 而 使 得 人 口 分 布 有 緩 和 的 向 都 市 鄰 近 之 鄉 鎮 遷 移 情 況 而 屏 東 縣 因 位 居 南 台 灣 之 屏 東 平 原 且 臨 臺 灣 海 峽 巴 士 海 峽 及 太 平 洋 三 大 海 域, 主 要 的 經 濟 產 業 型 態 是 以 農 漁 牧 業 為 大 宗, 大 多 數 之 鄉 鎮 其 工 商 業 發 展 較 不 若 都 市 化 城 鎮 發 達, 雖 按 財 政 收 支 劃 分 法 遺 產 及 贈 與 稅 地 價 稅 田 賦 房 屋 稅 契 稅 娛 樂 稅 等 租 稅 收 入 於 鄉 鎮 市 皆 可 分 成 取 得 一 定 金 額 之 歲 入, 但 前 述 等 租 稅 在 較 都 市 化 的 區 域 可 收 入 較 多 而 都 市 化 程 度 不 高 之 鄉 鎮 因 租 稅 匱 乏, 故 無 法 由 此 稅 課 分 成 中 來 增 裕 地 方 財 力, 是 故 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 之 財 政 自 有 財 源 來 源 大 扺 偏 低, 而 分 析 各 鄉 鎮 市 每 年 的 歲 出 數 其 中 人 事 費 成 本 多 超 出 50% 自 有 財 源 支 應 實 為 勉 為 其 難 為 財 政 負 擔 主 源, 大 都 數 鄉 鎮 業 務 執 行 大 都 依 賴 補 助 來 源 之 經 費 就 地 方 行 政 立 法 機 關 面, 屏 東 縣 轄 33 鄉 鎮 市 亦 即 需 按 其 人 口 數 各 設 置 33 個 大 小 不 一 地 方 行 政 立 法 機 關, 合 計 為 數 66 個 機 關 均 需 要 有 相 同 的 基 本 維 持 運 做 之 一 般 行 政 事 務 費 民 意 代 表 行 使 政 權 費 用, 每 個 鄉 鎮 市 均 需 建 設 基 礎 公 用 設 施 供 民 眾 使 用 及 解 決 日 常 生 活 問 題 之 處 理 機 構, 譬 如 設 置 圖 書 館 游 泳 池 資 源 回 收 場 堆 肥 場 垃 圾 處 理 場 等, 然 目 前 有 些 鄉 鎮 區 劃 範 圍 過 於 狹 小, 彼 此 間 各 自 為 政 重 覆 投 資 設 置 相 同 的 設 備, 若 適 度 的 調 整 行 政 區 域 以 縮 減 機 關 數, 部 份 輔 助 單 位 的 合 併, 新 形 成 的 區 域 可 共 享 各 項 軟 硬 體 資 源 設 備, 對 於 財 政 支 出 負 擔 應 可 小 幅 減 少, 且 機 具

79 設 備 的 利 用 率 亦 可 提 高 屏 東 縣 於 民 國 40 年 底 定 33 鄉 鎮 市 之 劃 分 後 至 今 已 逾 50 多 年, 隨 著 時 空 的 轉 變 交 通 加 速 建 設 的 便 利 民 主 政 治 的 演 進 科 技 的 改 變 全 世 界 地 球 村 的 潮 流 引 導 下, 再 沿 用 過 去 所 訂 的 行 政 區 劃 之 鄉 鎮 市 已 不 合 時 宜, 整 體 上 而 言 勢 將 形 成 行 政 資 源 分 配 不 均 小 區 域 內 政 治 人 物 派 系 互 相 角 力, 藉 行 政 區 劃 法 的 制 定 確 立 法 源 依 據 進 行 屏 東 縣 境 內 的 鄉 鎮 市 調 整, 應 可 重 新 將 各 區 域 整 編 合 併 其 行 政 資 源 人 力, 可 總 體 分 配 經 濟 開 發 的 綜 效 將 遠 大 於 目 前 各 自 鄉 鎮 市 的 自 立 山 頭, 而 達 到 更 有 行 政 效 率 減 輕 財 政 負 達 以 收 支 平 衡 均 衡 各 區 域 之 發 展 另 外 本 縣 也 包 含 有 多 元 化 的 族 羣, 縣 境 轄 有 8 個 原 住 民 鄉, 已 佔 全 縣 一 半 土 地 面 積 (53%) 卻 只 住 有 全 縣 人 口 數 的 4.94%(43,765 人 ), 可 謂 地 廣 人 稀, 而 其 族 群 分 布 為 魯 凱 族 1 鄉, 其 餘 7 鄉 均 為 排 灣 族 原 住 民 鄉 地 處 偏 遠 產 業 落 後, 青 壯 年 人 口 嚴 重 外 流, 整 體 而 言 處 於 社 經 地 位 之 弱 勢, 再 加 上 不 當 的 行 政 區 劃, 原 住 民 鄉 的 競 爭 力 更 形 劣 勢, 所 以, 原 住 民 鄉 亦 需 調 整 行 政 區 劃, 以 加 強 其 競 爭 力, 提 升 整 體 社 經 地 位 表 臺 灣 省 各 縣 所 轄 鄉 鎮 市 數 量 統 計 區 域 別 年 底 人 口 數 土 地 面 積 鄉 鎮 市 數 臺 灣 省 18,794,141 35, 臺 北 縣 3,833,730 2, 宜 蘭 縣 460,902 2, 桃 園 縣 1,958,686 1, 新 竹 縣 503,273 1, 苗 栗 縣 560,397 1, 臺 中 縣 1,557,944 2, 彰 化 縣 1,312,935 1, 南 投 縣 531,753 4, 雲 林 縣 723,674 1, 嘉 義 縣 548,731 1, 臺 南 縣 1,104,552 2, 高 雄 縣 1,243,412 2, 屏 東 縣 884,838 2, 臺 東 縣 231,849 3, 花 蓮 縣 341,433 4, 澎 湖 縣 93,

80 基 隆 市 388, ( 區 ) 新 竹 市 405, ( 區 ) 臺 中 市 1,066, ( 區 ) 嘉 義 市 273, ( 區 ) 臺 南 市 768, ( 區 ) 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 屏 東 縣 鄉 鎮 市 是 否 有 調 整 之 必 要? 民 國 99 年 1 月 17 日 由 地 方 自 治 學 會 研 究 團 隊 於 屏 東 縣 議 會 所 舉 行 的 地 方 制 度 法 專 題 : 屏 東 縣 推 動 鄉 鎮 市 整 併 的 座 談 分 析, 綜 合 研 討 會 結 論, 歸 納 如 下 : 1. 因 屏 東 縣 的 鄉 鎮 市 是 全 台 灣 最 多 有 多 元 化 的 族 群 特 殊 性 獨 特 的 離 島 地 理 因 素 等, 致 使 在 行 政 區 劃 時 所 需 考 量 因 素 較 為 複 雜, 2. 與 會 官 員 與 首 長 站 在 財 政 及 建 設 長 遠 方 面 來 看 多 讚 成 認 同 屏 東 縣 的 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 是 有 必 要 調 整 的, 現 行 各 鄉 鎮 的 人 費 用 就 占 了 一 大 部 份 而 建 設 財 源 完 全 仰 賴 上 級 的 補 助, 就 算 行 政 首 長 有 心 經 營 建 設 地 方 但 礙 於 巧 婦 難 為 無 米 之 炊 也 會 有 使 不 出 力 的 窘 境 3. 而 民 政 處 官 員 指 出 在 過 去 曾 經 辦 過 座 談 會 推 動 區 劃 的 調 整, 但 這 部 分 要 推 的 難 度 非 常 的 高, 顯 示 合 併 區 劃 的 調 整 單 以 縣 府 層 級 推 動 較 為 困 難, 不 若 國 外 日 本 平 成 大 合 併 德 國 布 蘭 登 堡 邦 等 合 併 案 是 由 立 法 進 行 強 制 合 併 4. 針 對 離 島 琉 球 鄉 因 其 特 殊 的 地 理 因 素 仍 應 維 持 原 有 之 行 政 劃 分 ; 5. 而 縣 境 內 的 的 8 個 原 住 民 鄉 行 政 區 域 應 需 要 做 適 度 調 整, 規 劃 時 應 考 量 整 體 經 濟 發 展 區 域 發 展 的 空 間, 例 如 結 合 觀 光 資 源 或 是 地 理 條 件 之 發 展, 而 不 宜 單 以 族 羣 的 分 布 作 為 合 併 之 依 據, 以 扶 植 弱 勢 之 原 住 民 族 6. 鄉 鎮 市 的 合 併 須 視 政 府 的 政 策 需 要 或 是 在 地 的 需 要 與 將 來 的 發 展 方 向 提 出 來 配 合, 一 方 面 要 兼 顧 在 地 的 需 要, 二 方 面 還 要 兼 顧 整 體 的 發 展, 建 議 依 據 次 生 活 圈 或 風 景 區 整 體 性 的 區 域 開 發 規 劃, 形 成 類 似 區 域 聯 防 的 區 域 開 發 7. 對 於 鄉 鎮 市 之 整 併 究 應 由 上 而 下 推 動, 抑 或 由 下 而 上 推 動, 與 會 人 士 則 有 不 同 的 意 見, 應 進 一 步 再 研 議 座 談 會 上 討 論 內 容 節 錄 部 份 發 言 如 下 :( 由 主 持 人 紀 俊 臣 老 師 領 軍, 成 員 老 師 如 席 代 麟 老 師 陳 朝 建 老 師 方 凱 弘 老 師 為 主, 還 有 兩 位 研 究 助 理 楊 織 銘 賴 思 瑜 的 協 助, 與 會 人 士 包 括 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 的 汪 明 生 老 師 國 立 高 雄 大 學 政 治 法 律 學 系 的 賴 恆 盈 老 師 屏 東 縣 政 府 民 政 處 高 吉 發 處 長 屏 東 縣 縣 長 室 林 建 宇 秘 書 屏 東 縣 來 義 鄉 竇 望 義 鄉 長 屏 東 縣 枋 山 鄉 葉 有 進 鄉 長, 以 及 屏 東 市 公 所 建 設 課 簡 培 晏 課 長 等 人 )

81 ( 一 ) 屏 東 縣 的 行 政 區 劃 之 考 量 因 素 確 實 較 為 複 雜, 因 為 屏 東 縣 是 全 國 鄉 鎮 市 數 量 最 多 的 縣 份, 多 達 33 個 之 多 ; 也 是 四 個 族 群 兼 備, 既 有 原 住 民 鄉, 也 有 離 島 鄉 鎮 的 縣 份 而 有 關 此 點, 誠 如 計 畫 主 持 人 紀 俊 臣 教 授 所 言 : 屏 東 縣 人 口 雖 然 不 多, 將 近 100 萬, 面 積 倒 不 小, 但 鄉 鎮 市 是 全 台 灣 最 多, 達 到 33 個 鄉 鎮 市, 如 果 在 鄉 鎮 市 區 的 區 劃 調 整 來 講 的 話, 可 能 是 受 到 考 量 的 縣 之 一, 屏 東 縣 因 為 族 群 的 特 殊, 如 閩 南 客 家 原 住 民 及 部 分 外 省 籍, 其 複 雜 性 也 是 較 多 元 化 的 一 個 地 區 ( 紀 俊 臣 -P1) 不 僅 如 此, 屏 東 縣 縣 長 室 的 林 建 宇 秘 書 也 認 為 : 屏 東 縣 個 體 的 狀 況 來 講, 屏 東 縣 有 它 的 獨 特 性, 剛 剛 各 位 都 有 提 到, 屏 東 縣 的 原 住 民 鄉 就 有 8 個, 人 口 將 近 5000 人, 還 有 一 個 離 島 鄉 鎮 琉 球 鄉, 人 口 也 是 大 概 人, 這 些 鄉 鎮 的 獨 特 性 跟 其 他 縣 市 來 講 可 能 是 沒 有 辦 法 去 理 解 的 ( 林 建 宇 -P1) ( 二 ) 有 關 屏 東 縣 的 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 之 重 新 劃 定 的 議 題, 即 是 否 必 須 進 行 鄉 鎮 市 的 整 併, 與 會 人 士 倒 是 有 一 致 的 看 法, 諸 如 : 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 的 汪 明 生 教 授 就 認 為 : 台 灣 整 個 的 行 政 區 劃, 原 則 上 應 該 要 盡 量 精 簡 ( 汪 明 生 -P1) 座 談 之 中, 枋 山 鄉 葉 有 進 鄉 長 更 明 確 表 示 : 我 們 枋 山 鄉 6,000 多 人 口,17 平 方 公 里, 我 們 的 預 算, 我 最 多 只 能 編 列 到 70 萬, 今 年 只 編 列 1 萬 塊 的 建 設 經 費, 我 們 的 人 事 費 用 就 花 了 250 萬, 我 們 只 編 了 1 萬 做 工 程, 所 以 這 個 鄉 長 作 不 好 的 話, 整 個 鄉 都 垮 了, 所 以 不 調 整 也 不 行 ( 葉 有 進 -P1) 再 如, 屏 東 縣 政 府 高 吉 發 處 長 也 認 為 : 我 想 以 屏 東 來 講, 我 們 這 種 人 口 差 距 非 常 大, 基 於 財 政 規 模 跟 各 方 面 的 考 量, 我 個 人 的 看 法 是 有 調 整 的 必 要, 比 如 葉 鄉 長 來 講, 建 設 經 費 只 有 1 萬 塊, 我 不 曉 得 這 個 鄉 長 要 怎 麼 做 下 去, 所 有 財 源 完 全 仰 賴 上 級 各 項 補 助, 不 然 自 有 財 源 當 然 是 湊 不 出 來, 人 事 費 用 就 占 一 大 部 分, 所 以 葉 鄉 長 也 曾 提 到 過, 這 種 區 劃 的 調 整 部 分, 我 們 也 曾 經 辦 過 座 談 會, 可 是 要 推 的 難 度 非 常 的 高 ( 高 吉 發 -P1) ( 三 ) 與 會 人 士 則 反 對 用 族 群 因 素, 如 原 住 民 族 群 的 分 布 情 形 作 為 依 據, 分 成 魯 凱 鄉 排 灣 鄉, 其 理 由 是 : 我 們 原 住 民 地 區, 屏 東 縣 原 住 民 人 口 人, 可 是 魯 凱 族 來 講, 就 有 3000 多 人 左 右, 其 他 都 是 排 灣 族, 大 概 是 7:1 的 比 例, 如 以 族 群 來 做 分 鄉 的 標 準, 可 能 這 方 面 有 很 多 的 考 量, 但 如 地 形 傳 統 文 化 都 需 要 考 量, 原 住 民 的 部 分, 用 族 群 來 做 區 分 可 能 較 不 切 實 際 ( 高 吉 發 -P2) 不 過 葉 鄉 長 剛 剛 講 到 很 重 要 一 點, 不 能 夠 為 了 族 群 的 問 題, 把 它 歸 類 的 變 成 歪 歪 扭 扭 的 行 政 區 劃 情 形, 我 們 還 是 要 有 一 個 整 體 的 規 劃, 這 一 點 倒 是 正 確 的, 這 個 方 向 應 該 是 大 家 都 有 志, 因 為, 為 了 一 個 族 群 造 成 發 展 上 的 不 利 也 是 划 不 來 的, 所 以 這 是 多 元 的 考 量, 也 就 是 因 為 是 這 樣 所 以 行 政 區 劃 很 難, 因 為 不 是 用 地 理 資 訊 系 統 就 可 以 解 決, 就 是 說 方 圓 多 少 平 方 公 里 到 哪 裡, 如 果 能 夠 這 樣 就 很 快, 要 多 考 量 很 多 因 素 ; 尤 其 是 剛 剛 提 到 的 財 源 問 題, 我 們 希 望 因 為 區 劃 以 後 它 可 以 有 經 濟 發 展 區 域 發 展 的 空 間, 那 才 是 最 重 要 的 因 素 之 一 ( 紀 俊 臣 -P2) 我 想 在 我 們 原 住 民 來 講, 如 果 以 這 兩 種 來 考 量 的 話, 就 是 原 北 鄉 原 南 鄉, 跟 另 外 一 個 是

82 魯 凱 鄉 排 灣 鄉, 我 想 可 能 會 比 較 接 受 第 一 個 案 子 ( 竇 望 義 -P2) 那 我 們 原 住 民 也 好 劃 分, 瑪 家 鄉 跟 泰 武 鄉 中 間 作 為 一 個 劃 分, 剛 好 以 高 屏 溪 作 為 一 個 劃 分 也 是 一 個 區 域, 這 個 區 域 剛 好 是 有 一 個 我 們 原 住 民 的 文 化 園 區, 一 直 到 霧 臺 的 上 面 ; 也 可 以 是 平 地 跟 我 們 原 住 民 做 結 合, 如 跟 大 鵬 灣 國 家 風 景 區 做 結 合, 結 合 原 住 民 的 跳 舞 跟 平 地 ; 然 後, 獅 子 鄉 以 南 的, 就 跟 我 們 枋 山 鄉 或 其 他 的 鄉 做 一 個 劃 分, 如 果 這 個 觀 光 來 講, 做 一 個 劃 分 會 比 較 適 當 ( 竇 望 義 -P3) ( 四 ) 與 會 人 士 另 建 議 琉 球 鄉 應 維 持 離 島 鄉 鎮 之 型 態, 仍 不 與 其 他 鄉 鎮 市 合 併 為 宜 : 比 如 說 琉 球 鄉 就 是 一 個 很 獨 立 與 世 隔 絕 的 鄉, 如 果 要 併 到 其 他 地 方 來 也 可 以, 就 是 可 能 會 造 成 治 理 上 的 不 便, 特 別 要 講 的 是 自 然 的 地 理 因 素 傳 統 的 歷 史 因 素 ( 高 吉 發 -P3) ( 五 ) 鄉 鎮 市 之 整 併 應 以 各 該 區 域 的 整 體 發 展 為 原 則, 則 是 與 會 人 士 的 另 項 共 識 ( 甚 至 建 議 依 據 次 生 活 圈 或 風 景 區 整 體 性 的 區 域 開 發 規 劃 ), 其 理 由 是 : 我 們 恆 春 半 島, 包 含 獅 子 牡 丹 恆 春 等, 整 體 規 劃 成 一 個 區 是 好 的, 但 如 何 開 發 才 有 規 劃 的 開 發, 如 果 獅 子 鄉 來 義 鄉 寫 一 個 計 畫 來 開 發 是 不 可 能, 必 須 是 要 整 個 區 域 的 開 發, 連 土 地 人 民 都 在 一 起, 才 能 為 地 方 做 的 更 好 ; 如 果 把 它 分 為 客 家 人 平 地 人 山 地 人 一 直 分 開, 這 樣 的 話 我 覺 得 對 地 方 是 不 利 的, 開 發 是 需 要 整 體 規 劃, 不 能 留 著 獅 子 鄉 不 做 枋 山 鄉 不 做, 只 做 恆 春, 這 樣 是 不 對 的 ( 葉 有 進 -P2) 是 不 是 在 劃 分 整 個 區 域 前, 是 不 是 要 先 了 解 整 個 屏 東 縣 地 區 的 劃 分 依 據, 是 由 土 地 人 口, 好 像 目 前 是 這 樣 劃 分 的, 我 不 是 很 清 楚, 上 面 的 財 源 統 籌 款 是 由 各 鄉 鎮 的 人 口 數 與 土 地 面 積 大 小 來 給 我 們 統 籌 款, 我 的 意 思 是 將 來 劃 分 時, 我 們 整 個 屏 東 縣 的 地 區, 除 了 人 口 土 地 面 積 外, 如 果 依 風 景 區 或 國 家 公 園 這 些 都 能 作 為 考 量 依 據 ( 竇 望 義 -P1) 我 們 副 縣 長 就 有 在 討 論 的 問 題 就 是 說 區 域 聯 防 的 問 題, 就 像 打 籃 球 那 種 區 域 聯 防 一 樣, 因 為 你 一 個 鄉, 比 如 說 佳 冬 鄉, 整 個 受 災 面 積 非 常 大, 那 我 一 定 缺 什 麼? 當 然 是 機 具 環 保 車 嘛, 可 是 一 個 鄉 能 力 夠 不 夠? 絕 對 不 夠, 就 是 要 很 多 鄉 去 支 援, 那 如 果 規 模 夠 大, 或 是 好 幾 個 鄉 是 一 個 區 域 聯 防 的 話, 我 沒 有 受 災 我 可 以 去 支 援 受 災 的, 我 想 這 種 的 效 果 應 該 是 蠻 明 顯 的, 所 以 屏 東 市 也 都 有 去 支 援 我 們 的 林 邊 佳 冬 ( 高 吉 發 -P4) 就 我 們 的 縣 市 或 鄉 鎮 市 合 併 來 講, 也 就 是 看 政 府 的 政 策 需 要 或 是 在 地 的 需 要 你 把 你 們 將 來 的 發 展 方 向 提 出 來, 去 配 合 它, 這 樣 就 不 會 變 成 說, 好 像 每 個 地 方 有 各 自 為 政 跟 中 央 各 立 山 頭 的 感 覺, 一 方 面 要 兼 顧 在 地 的 需 要, 二 方 面 還 要 兼 顧 整 體 的 發 展 ( 賴 恆 盈 -P2) ( 六 ) 不 過, 對 於 鄉 鎮 市 之 整 併 究 應 由 上 而 下 推 動, 抑 或 由 下 而 上 推 動, 與 會 人 士 則 有 不 同 的 意 見 : 其 中, 屏 東 市 公 所 建 設 課 簡 培 晏 課 長 主 張 鄉 鎮 市 的 整 併 工 程, 應 該 由 上 而 下 推 動 之, 他 的 理 由 是 : 我 想 這 個 東 西 如 果 要 併 的 話, 還 是 中 央 立 法 要 併, 中 央 由 上 往 下 推, 那 你 叫 下 面 的 人 在 談, 就 像 最 近 我 們 市 公 所 在 推 市 場 整 併 的 案 子, 你 叫 菜 市 場 賣 菜 的 人 在 那 邊 談, 談 了 一 輩 子 還 是 在 那 邊 談, 還 是 沒 辦 法 作 ( 簡 培 晏 -P1)

83 至 於, 國 立 高 雄 大 學 政 治 法 律 學 系 的 賴 恆 盈 教 授 則 是 提 出 日 本 的 經 驗, 他 說 : 他 們 ( 日 本 ) 的 推 動 的 作 法 是 修 改 他 們 地 方 制 度 法 ( 地 方 自 治 法 ), 由 中 央 制 訂 一 個 框 架, 那 個 框 架 主 要 是 提 供 各 式 各 樣 的 誘 因, 大 方 向 是 鼓 勵 合 併, 你 如 果 合 併 的 話, 我 就 提 供 財 政 的 資 源 或 者 是 技 術 或 者 是 一 些 人 事 上 的 資 源, 至 於 要 不 要 合 併 是 取 決 於 各 個 地 方 他 們 的 鄉 鎮, 他 們 認 為 有 合 併 需 要 的 話, 他 們 會 有 一 個 合 併 的 窗 口, 由 他 們 經 過 討 論 之 後, 但 因 為 市 町 村 上 面 是 都 道 府, 還 是 要 經 過 都 道 府 的 同 意 後 才 能 夠 合 併, 畢 竟 合 併 不 是 隨 便 合 併, 還 是 要 有 一 個 基 本 框 架 來 規 範 ( 賴 恆 盈 -P1)

84 第 三 節 行 政 區 劃 調 整 分 析 與 規 劃 方 案 一 行 政 區 劃 方 案 分 析 行 政 區 域 的 劃 分, 是 國 家 結 構 體 系 的 一 種 安 排, 國 家 或 地 區 根 據 政 治 體 制 經 濟 發 展 和 行 政 管 理 的 需 要, 遵 循 有 關 法 律 規 定, 充 分 考 慮 政 治 經 濟 歷 史 地 理 人 口 民 族 文 化 風 俗 等 因 素, 按 照 一 定 的 原 則, 將 一 個 國 家 的 領 土 劃 分 成 若 干 層 次 大 小 不 同 的 行 政 區 域, 並 在 各 級 行 政 區 域 設 置 對 應 的 地 方 國 家 機 關, 實 施 行 政 管 理 ( 李 文 堂 宋 興 洲,2009) 亦 即 各 地 方 自 治 團 體 經 由 國 家 立 法 劃 定 一 定 地 域, 依 區 域 內 住 民 的 自 治 意 思 而 處 理 區 域 內 之 公 共 事 務 現 行 鄉 鎮 市 區 之 行 政 區 劃 係 以 民 國 39 年 所 進 行 之 鄉 鎮 市 區 劃 為 基 礎, 似 過 度 偏 重 歷 史 傳 統, 而 忽 略 人 口 面 積 等 基 本 條 件 之 考 量, 以 致 於 造 成 區 劃 的 失 衡 尤 其 是 若 干 縣 轄 市 之 都 市 規 模 相 較 於 一 般 性 的 鄉 鎮 太 大, 常 導 致 相 關 政 府 組 織 編 制 及 其 服 務 團 隊 難 以 配 合 的 問 題 ; 若 干 山 地 鄉 面 積 遼 闊, 資 源 卻 貧 乏, 造 成 居 民 生 活 困 苦 貧 富 懸 殊 建 設 失 調 的 現 象 存 在, 亟 待 藉 由 新 的 行 政 區 劃 加 以 改 善 地 方 行 政 區 域 合 併 具 有 提 升 政 府 的 效 率 與 效 能 解 決 跨 鄉 鎮 市 的 問 題 縮 小 區 域 間 的 不 均 衡 發 展 大 幅 節 省 行 政 支 出 與 突 破 地 方 財 政 困 境 的 效 益, 使 國 土 利 用 更 為 經 濟 有 效 國 內 學 者 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 規 劃 方 案 見 解 很 多 元, 若 以 現 有 明 確 劃 定 轄 區 的 調 整 方 案 有 以 各 類 選 舉 之 選 區 劃 分, 如 : 立 法 委 員 區 域 選 區 或 縣 議 員 選 區 ; 或 是 以 現 有 各 類 行 政 機 關 所 管 轄 之 範 圍 為 調 整 方 案, 如 以 : 地 政 或 戶 政 事 務 所 轄 區 警 察 分 局 轄 區 稅 務 局 ( 稅 捐 處 ) 轄 區 及 國 稅 分 局 ( 稽 徵 所 ) 轄 區 為 基 準 推 動 行 政 區 劃 調 整 綜 合 觀 之, 目 前 各 直 轄 市 縣 市 並 非 每 個 鄉 鎮 市 區 皆 設 立 地 政 事 務 所, 地 政 事 務 所 在 設 立 時 就 有 考 量 當 地 的 地 理 交 通 行 政 成 本 等 條 件 ; 同 理, 各 直 轄 市 縣 市 警 察 分 局 警 勤 區 之 規 劃, 亦 考 量 當 地 的 治 安 與 行 政 成 本 等 條 件 設 立, 亦 非 每 個 鄉 鎮 市 區 皆 設 立 警 察 分 局, 或 可 成 為 考 慮 的 主 要 方 案 另 以 立 法 委 員 區 域 選 區 或 縣 市 議 員 選 區 為 基 準 的 考 量, 其 選 舉 區 之 劃 分, 即 係 以 由 中 央 選 舉 委 員 會 與 各 直 轄 市 縣 市 選 舉 委 員 會 就 該 地 區 之 議 員 應 選 名 額, 參 考 轄 區 人 口 分 布 地 緣 關 係 地 方 派 系 等 因 素 考 量 予 以 劃 分, 且 行 之 有 年 ; 即 使 進 行 調 整, 往 往 也 以 微 幅 調 整 為 主 ( 陳 朝 建,2009) 屏 東 縣 整 體 的 特 殊 點 有 : 面 積 南 北 狹 長 地 理 環 境 多 樣, 有 平 原 山 地 沿 海 離 島 半 島 型 態 人 口 族 群 包 含 閩 客 及 原 住 民 族 比 照 國 內 學 者 針 對 鄉 鎮 市 合 併 調 整 之 方 式, 本 研 究 亦 以 有 明 確 劃 定 或 管 轄 的 各 類 選 舉 選 區 地 政 或 戶 政 事 務 所 轄 區 警 察 分 局 轄 區 稅 務 ( 稅 捐 ) 局 轄 區 所 形 成 的 生 活 圈 方 向 進 行 討 論 或 分 析 其 可 行 性 表 列 舉 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 以 前 述 之 各 方 案 調 整 合 併 的

85 比 較, 以 下 就 各 方 案 分 別 說 明 決 定 取 捨 之 因 素 一 立 委 選 區 若 鄉 鎮 市 規 模 之 整 併 以 立 委 選 區 ( 區 域 立 法 委 員 之 單 一 選 區 ) 之 人 口 規 模 為 基 礎, 屏 東 縣 可 劃 分 為 3 個 新 行 政 區, 其 人 口 數 約 為 萬 人 左 右 之 城 市 規 模 大 小, 符 合 一 人 一 票 票 票 等 值 的 設 計 理 念 ; 亦 可 實 現 馬 總 統 的 選 舉 政 見, 即 其 原 擬 規 劃 鄉 鎮 市 區 係 整 併 為 以 20~30 萬 人 規 模 的 地 方 單 元 之 政 見 構 想 ; 3 個 行 政 區 劃 之 地 域 中 以 第 二 選 區 因 較 都 市 化 人 口 集 中 故 面 積 較 小 二 縣 議 員 選 區 基 於 文 化 脈 絡 的 特 殊 考 量, 尤 其 是 以 保 存 原 住 民 族 的 文 化 因 素 來 看, 山 地 原 住 民 鄉 之 設 置, 應 儘 量 予 以 保 留, 而 以 屏 東 縣 縣 議 員 選 區 作 為 鄉 鎮 市 規 模 之 整 併 方 式, 可 完 全 將 原 住 民 族 羣 明 確 的 劃 分 出 來, 以 完 整 保 有 其 獨 特 的 歷 史 文 化 與 生 活 習 性, 並 加 以 延 續 傳 承 劃 分 後 的 新 行 政 區 劃 其 合 併 方 式 尚 符 合 紀 俊 臣 教 授 2004 研 討 提 出 之 合 併 條 件 方 向 三 地 政 事 務 所 轄 區 若 鄉 鎮 市 區 規 模 之 整 併 以 地 政 事 務 所 轄 區 為 基 準, 則 將 狹 長 的 屏 東 縣 依 地 理 面 積 位 置 以 及 人 口 劃 分 為 6 個 新 行 政 區 劃, 別 分 別 以 屏 東 市 潮 州 東 港 恆 春 鎮 及 屏 北 屏 南 交 通 要 道 里 港 枋 寮 鄉 為 發 展 中 心 所 形 成 之 生 活 圈, 主 要 有 以 里 港 潮 州 枋 寮 恆 春 為 中 心 的 四 大 區 塊 面 積 為 平 方 公 里, 而 以 屏 東 與 東 港 為 中 心 則 因 人 口 較 集 中 故 所 屬 面 積 較 小 四 警 察 分 區 轄 區 若 鄉 鎮 市 區 規 模 之 整 併 以 警 察 分 局 轄 區 為 基 準, 可 達 成 警 政 民 政 社 政 系 統 的 相 互 整 合 ; 也 符 合 地 理 條 件 社 會 人 文 工 商 發 展 地 區 或 族 群 等 特 性 的 基 本 考 量 ( 陳 朝 建,2009) 合 併 調 整 後 的 各 新 行 政 區 劃 統 整 現 有 鄉 鎮 市 均 數 為 5 個, 行 政 業 務 量 大 致 均 等 五 稅 務 分 局 轄 區 國 稅 分 局 ( 稽 徵 所 ) 轄 區 劃 分 與 稅 務 分 局 相 同 若 鄉 鎮 市 規 模 的 整 併 方 案 以 稅 務 ( 分 ) 局 轄 區 為 基 礎 進 行 區 劃 調 整, 屏 東 縣 將 形 成 4 個 新 的 行 政 區 劃, 但 以 屏 東 總 局 轄 區 現 況, 其 人 口 總 數 將 近 44 萬 人, 佔 屏 東 縣 人 口 總 數 48.92%, 將 形 成 一 獨 大 的 行 政 區 域, 且 若 未 來 人 口 成 長 逾 50 萬 人, 則 又 達 到 地 方 制 度 法 規 定 得 升 格 成 為 市, 屆 時 勢 必 又 將 會 形 成 政 治 人 物 相 互 為 爭 取 升 格 之 紛 擾 本 研 究 是 以 適 當 並 合 理 的 調 整 屏 東 縣 行 政 區 劃 以 求 縮 短 城 鄉 和 區 域 發 展 落 差 以 達 區 域 的 均 衡 發 展, 故 本 方 案 較 不 理 想 而 不 予 採 用 六 戶 政 事 務 所 轄 區

86 由 於 屏 東 縣 33 鄉 鎮 市 均 設 置 有 一 戶 政 事 務 所, 因 此, 如 以 戶 政 事 務 所 為 中 心 的 鄉 鎮 市 區 整 併 方 案 之 構 想, 並 無 法 達 到 調 整 的 目 的, 故 捨 棄 不 納 為 選 項 表 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案 選 項 方 案 分 區 所 管 轄 或 涵 蓋 鄉 鎮 市 範 圍 面 積 人 口 數 第 一 選 區 里 港 高 樹 三 地 門 霧 台 九 如 鹽 埔 長 治 內 ,473 埔 瑪 家 泰 武 竹 田 萬 巒 潮 州 立 委 選 區 縣 議 員 選 區 地 政 事 務 所 警 察 局 分 局 稅 務 第 二 選 區 屏 東 麟 洛 萬 丹 ,127 第 三 選 區 新 園 崁 頂 南 州 新 埤 來 義 東 港 林 邊 佳 冬 ,238 枋 寮 春 日 枋 山 獅 子 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 琉 球 第 一 區 屏 東 市 ,987 第 二 區 里 港 高 樹 九 如 鹽 埔 長 治 麟 洛 ,923 第 三 區 內 埔 竹 田 萬 巒 潮 州 新 埤 枋 寮 ,871 第 四 區 萬 丹 新 園 東 港 琉 球 ,619 第 五 區 崁 頂 南 州 林 邊 佳 冬 ,870 第 六 區 枋 山 車 城 滿 州 恆 春 ,794 第 七 區 三 地 門 霧 台 瑪 家 泰 武 來 義 春 日 獅 子 牡 ,774 丹 里 港 地 政 里 港 鹽 埔 高 樹 三 地 門 霧 台 ,208 屏 東 地 政 九 如 長 治 屏 東 麟 洛 萬 丹 ,213 潮 州 地 政 內 埔 瑪 家 竹 田 萬 巒 泰 武 潮 州 新 埤 來 義 ,777 東 港 地 政 新 園 崁 頂 東 港 南 州 林 邊 琉 球 ,257 枋 寮 地 政 佳 冬 枋 寮 枋 山 春 日 獅 子 ,880 恆 春 地 政 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 ,503 里 港 分 局 里 港 九 如 鹽 埔 高 樹 三 地 門 霧 台 ,300 屏 東 分 局 屏 東 萬 丹 長 治 麟 洛 ,121 內 埔 分 局 內 埔 萬 巒 泰 武 瑪 家 ,911 潮 州 分 局 竹 田 潮 州 新 埤 來 義 ,866 東 港 分 局 東 港 林 邊 南 州 崁 頂 新 園 琉 球 ,257 枋 寮 分 局 枋 寮 佳 冬 枋 山 春 日 獅 子 ,880 恆 春 分 局 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 ,503 屏 東 總 局 屏 東 萬 丹 九 如 麟 洛 里 港 鹽 埔 高 樹 長 治 三 地 門 瑪 家 霧 台 ,

87 總 潮 州 分 局 內 埔 萬 巒 竹 田 潮 洲 新 埤 枋 寮 泰 武 來 義 ,411 局 及 分 局 東 港 分 局 恆 春 分 局 春 日 新 園 南 洲 佳 冬 東 港 林 邊 琉 球 鄉 崁 頂 恆 春 枋 山 獅 子 牡 丹 車 城 滿 州 ,968 65,608 國 稅 分 局 及 稽 徵 所 轄 區 與 稅 務 局 之 轄 區 相 同 戶 政 事 務 所 33 鄉 鎮 市 均 設 置 一 戶 政 事 務 所 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 綜 合 前 面 的 分 析, 由 於 戶 政 事 務 所 每 鄉 鎮 市 均 有 設 置, 無 法 達 到 簡 併 之 目 的 ; 而 國 稅 分 局 ( 稽 徵 所 ) 轄 區 與 稅 務 局 轄 區 劃 分 完 全 相 同, 其 轄 區 區 劃 之 行 政 區 域 因 屏 東 總 局 區 域 人 口 逼 近 達 升 格 為 市 的 50 萬 人 口 數, 且 屏 東 縣 的 主 要 經 濟 也 集 中 在 此 一 區 塊, 若 以 此 區 劃 恐 會 再 次 引 起 區 劃 的 變 動 故 本 研 究 僅 以 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ;( 三 ) 地 政 事 務 所 轄 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 等 4 個 行 政 區 劃 調 整 方 案 作 為 研 究, 並 以 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 相 關 法 規 就 四 調 整 方 案 做 分 析 調 整 前 後 之 差 異

88 二 規 劃 新 區 劃 方 案 分 析 方 案 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 舉 選 區 : 區 劃 為 三 區 域 第 一 選 區 :13 鄉 鎮 里 港 高 樹 三 地 門 霧 台 九 如 鹽 埔 長 治 內 埔 瑪 家 泰 武 竹 田 萬 巒 潮 州 等 鄉 鎮 第 二 選 區 :3 鄉 市 屏 東 麟 洛 萬 丹 等 鄉 市 第 三 選 區 :17 鄉 鎮 新 園 崁 頂 南 州 新 埤 來 義 東 港 林 邊 佳 冬 枋 寮 春 日 枋 山 獅 子 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 琉 球 等 鄉 鎮 圖 方 案 一 以 區 域 立 委 選 區 區 劃 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 方 案 一 係 以 第 七 屆 立 法 委 員 選 舉, 屏 東 縣 所 劃 分 之 三 個 選 舉 區 為 區 劃 構 想, 選 區 之 劃 分 係 以 人 口 數 為 區 劃 基 礎 屏 東 縣 人 口 總 數 為 884,820 人 劃 分 為 三 選 區, 第 一 選 區 包 含 里 港 高 樹 三 地 門 霧 台 九 如 鹽 埔 長 治 內 埔 瑪 家 泰 武 竹 田 萬 巒 潮 州 等 13 鄉 鎮, 其 中 三 地 門 霧 台 瑪 家 泰 武 等 4 鄉 為 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 313,473 人 ; 第 二 選 區 包 含 屏 東 麟 洛 萬 丹 等 3 鄉 市, 人 口 總 數 為 281,118 人 ; 第 三 選 區 包 含 新 園 崁 頂 南 州 新 埤 來 義 東 港 林 邊 佳 冬 枋 寮 春 日 枋 山 獅 子 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 琉 球 等 17 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 290,229 人 ( 表 3.3-2) 依 據 城 市 經 濟 規 模 理 論 觀 點 : 一 是 追 求 組 織 內 部 歲 出 削 減 的 行 財 政 改 革, 一 是 擴 大 組 織 規 圍 以 追 求 經 濟 規 模, 日 本 學 者 吉 村 弘 1999 以 U 字 型 理 論 導 出 住 民 數 與 組 織 支 出 額 的 關 係 符 合 經 濟 效 益 的 最 適 規 模 為 27.6 萬 人 ; 斉 藤 精 一 郎 等 在 日 本 再 編 計 畫 中, 以 人 口 規 模 可 住 地 面 積 與 每 人 歲 出 額 的 關 係 圖 表 變 化, 導 出 效 率 的 行 政 經 營 人 口 規 模 下 限 為 15 萬 人 ; 英 國 自 治 體 委 員 會 亦 曾 具 體 指 人 口 最 小 規 模 應 為 15 萬 至 25 萬 人 依 本 方 案 可 調 整 成 為 3 個 平 均 城 市 人 口 規 模 約 為 29 萬 5 千 人 之 新 行 政 區 域 符 合 城 市 經 濟 規 模

89 本 方 案 可 大 幅 縮 減 民 選 首 長 及 民 意 代 表 員 額 數, 由 原 33 鄉 鎮 市 長 簡 併 為 3 位 首 長, 縮 減 率 90.9%; 原 總 數 337 位 鄉 鎮 市 民 代 表 減 為 70 位 縮 減 率 79.23% ( 表 3.3-3) 地 方 機 關 數 量 亦 相 對 的 減 少, 除 可 使 機 關 基 本 維 持 經 費 大 幅 減 少, 如 政 權 行 使 支 出 ( 表 3.3-4), 其 相 關 政 權 行 政 支 出 估 計 應 可 減 少 79.23% 之 經 費, 減 輕 地 方 政 府 的 財 政 壓 力 本 方 案 的 主 要 缺 點 在 於, 如 以 立 委 選 區 作 為 鄉 鎮 市 區 整 併 之 主 要 依 據, 有 違 地 理 條 件 社 會 人 文 工 商 發 展 地 區 或 族 群 等 特 性 的 基 本 考 量 ( 陳 朝 建,2009) 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模 區 域 別 項 目 面 積 ( 平 方 公 里 ) 人 口 數 ( 人 ) 歲 入 ( 千 元 ) 歲 出 ( 千 元 ) 第 一 選 區 1, ,473 2,424,337 2,418,937 第 二 選 區 ,118 1,192,003 1,166,519 第 三 選 區 1, ,229 3,333,205 3,404,222 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表 項 目 * 民 代 數 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008) 行 政 機 關 區 域 別 調 整 前 調 整 後 調 整 前 調 整 後 第 一 選 區 第 二 選 區 第 三 選 區 合 計 * 民 代 數 係 指 依 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 中 第 七 條 代 表 總 額 計 算 方 式, 依 新 區 劃 後 之 人 口 數 所 計 算 之 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 人 數

90 表 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表 區 域 別 項 目 歲 出 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 ( 千 元 ) 新 政 權 行 使 支 出 預 估 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 比 率 % 舊 新 一 般 政 務 支 出 * ( 千 元 ) 第 一 選 區 2,418, ,584 39, ,699 第 二 選 區 1,166,519 69,327 38, ,602 第 三 選 區 3,404, ,089 38, ,217,547 合 計 6,989, , , 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數 = 政 權 行 使 支 出 總 數 民 代 總 數 1653 縮 減 率 79.23% 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 一 般 政 務 支 出 數 乃 為 依 財 政 收 支 劃 分 法 劃 分 之 行 政 支 出 民 政 支 出 與 出 財 務 支 出 之 合 計 數 1. 行 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 所 屬 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 ; 2. 民 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 與 其 他 民 政 之 事 業 支 出 均 屬 之 3. 財 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 庫 務 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 4. 新 政 權 行 使 支 出 預 估 數 : 為 新 區 劃 後 民 代 數 乘 上 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數

91 方 案 ( 二 ) 縣 議 員 選 區 : 區 劃 為 七 區 域 第 一 區 :1 市 屏 東 市 第 二 區 :6 鄉 里 港 高 樹 九 如 鹽 埔 長 治 麟 洛 等 鄉 第 三 區 :6 鄉 鎮 內 埔 竹 田 萬 巒 潮 州 新 埤 枋 寮 等 鄉 鎮 第 四 區 :4 鄉 鎮 萬 丹 新 園 東 港 琉 球 ( 離 島 ) 等 鄉 鎮 第 五 區 :4 鄉 崁 頂 南 州 林 邊 佳 冬 等 鄉 第 六 區 :4 鄉 鎮 枋 山 車 城 滿 州 恆 春 等 鄉 鎮 第 七 區 :8 鄉 - 原 住 民 鄉 三 地 門 霧 台 瑪 家 泰 武 來 義 春 日 獅 子 牡 丹 等 鄉 圖 方 案 二 以 縣 議 員 選 區 區 劃 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 方 案 二 係 以 第 十 六 屆 屏 東 縣 議 員 選 舉 所 劃 分 之 十 六 個 選 舉 區 為 區 劃 構 想, 選 區 之 劃 分 係 沿 續 多 年 來 以 地 方 派 系 族 群 分 布 地 緣 關 係 及 地 理 形 勢 為 區 劃 基 礎, 本 方 案 規 劃 為 七 個 行 政 區 劃 第 一 區 為 屏 東 市, 人 口 總 數 為 214,987 人 ; 第 二 區 包 含 里 港 高 樹 九 如 鹽 埔 長 治 麟 洛 等 6 鄉, 人 口 總 數 為 146,914 人 ; 第 三 區 包 含 內 埔 竹 田 萬 巒 潮 州 新 埤 枋 寮 等 6 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 194,871 人 ; 第 四 區 包 含 萬 丹 新 園 東 港 琉 球 等 4 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 156,619 人 ; 第 五 區 包 含 崁 頂 南 州 林 邊 佳 冬 等 4 鄉, 人 口 總 數 為 71,870 人 ; 第 六 區 包 含 枋 山 車 城 滿 州 恆 春 等 4 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 55,794 人 ; 第 七 區 包 含 三 地 門 霧 台 瑪 家 泰 武 來 義 春 日 獅 子 牡 丹 等 8 鄉, 人 口 總 數 為 43,765 人 ( 表 3.3-5) 本 方 案 可 將 原 33 個 鄉 鎮 市 縮 減 成 為 7 行 政 區 域, 原 33 鄉 鎮 市 長 簡 併 為 7 位 首 長, 縮 減 率 78.79%; 原 總 數 337 位 鄉 鎮 市 民 代 表 減 為 111 位, 縮 減 率

92 67.06%, 其 相 關 政 權 行 政 支 出 估 計 亦 相 對 可 減 少 67.06% 之 經 費 ( 表 3.3-7) 本 方 案 明 確 將 原 住 民 鄉 與 平 地 鄉 鎮 市 劃 分, 使 原 住 民 之 治 理 權 責 較 為 明 確 可 針 對 族 群 特 性 分 別 施 政, 維 持 原 住 民 族 特 有 之 文 化 傳 統 與 經 濟 特 性 ( 陳 朝 建, 2009) 屏 東 縣 唯 一 之 離 島 - 琉 球 鄉 因 其 特 殊 地 理 特 性 且 其 進 出 往 來 本 島 之 門 戶 為 東 港 鎮, 與 東 港 鎮 依 存 度 相 當 高, 故 本 案 將 其 劃 歸 與 東 港 鎮 同 一 行 政 區 劃 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模 區 域 別 項 目 面 積 ( 平 方 公 里 ) 人 口 數 ( 人 ) 歲 入 ( 千 元 ) 歲 出 ( 千 元 ) 第 一 區 , , ,504 第 二 區 ,914 1,106,936 1,061,303 第 三 區 ,871 1,217,866 1,195,725 第 四 區 ,619 1,003,732 1,044,596 第 五 區 , , ,962 第 六 區 , , ,207 第 七 區 1, ,765 1,180,478 1,247,381 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008) 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表 項 目 * 民 代 數 行 政 機 關 區 域 別 調 整 前 調 整 後 調 整 前 調 整 後 第 一 區 第 二 區 第 三 區 第 四 區 第 五 區

93 第 六 區 第 七 區 合 計 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008) * 民 代 數 係 指 依 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 中 第 七 條 代 表 總 額 計 算 方 式, 依 新 區 劃 後 之 人 口 數 所 計 算 之 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 人 數 表 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表 鄉 鎮 別 項 目 歲 出 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 ( 千 元 ) 新 政 權 行 使 支 出 預 估 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 比 率 % 舊 新 * 一 般 政 務 支 出 ( 千 元 ) 第 一 區 854,504 35,404 34, ,474 第 二 區 1,061, ,184 29, ,807 第 三 區 1,195, ,771 33, ,515 第 四 區 1,044,596 69,464 31, ,202 第 五 區 660,962 68,731 19, ,984 第 六 區 925,207 62,829 18, ,356 第 七 區 1,247, ,617 16, ,510 合 計 6,989, , , 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數 = 政 權 行 使 支 出 總 數 民 代 總 數 1653 縮 減 率 67.06% 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 一 般 政 務 支 出 數 乃 為 依 財 政 收 支 劃 分 法 劃 分 之 行 政 支 出 民 政 支 出 與 出 財 務 支 出 之 合 計 數 1. 行 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 所 屬 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 ; 2. 民 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 與 其 他 民 政 之 事 業 支 出 均 屬 之 3. 財 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 庫 務 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 4. 新 政 權 行 使 支 出 預 估 數 : 為 新 區 劃 後 民 代 數 乘 上 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數

94 方 案 ( 三 ) 地 政 事 務 所 管 轄 地 區 : 現 有 六 個 事 務 所 區 劃 為 六 區 域 里 港 地 政 事 務 所 現 轄 5 個 鄉 鎮, 里 港 鄉 鹽 埔 鄉 高 樹 鄉 三 地 門 鄉 霧 台 鄉 屏 東 地 政 事 務 所 現 轄 5 個 鄉 市, 九 如 鄉 長 治 鄉 屏 東 市 麟 洛 鄉 萬 丹 鄉 潮 州 地 政 事 務 所 現 轄 8 個 鄉 鎮, 內 埔 鄉 瑪 家 鄉 竹 田 鄉 萬 巒 鄉 泰 武 鄉 潮 州 鎮 新 埤 鄉 來 義 鄉 東 港 地 政 事 務 所 現 轄 6 個 鄉 鎮, 新 園 鄉 崁 頂 鄉 東 港 鎮 南 州 鄉 林 邊 鄉 琉 球 鄉 枋 寮 地 政 事 務 所 現 轄 5 個 鄉 鎮, 佳 冬 鄉 枋 寮 鄉 枋 山 鄉 春 日 鄉 獅 子 鄉 恆 春 地 政 事 務 所 現 轄 4 個 鄉 鎮, 牡 丹 鄉 車 城 鄉 滿 州 鄉 恆 春 鎮 圖 方 案 三 以 地 政 事 務 所 轄 區 區 劃 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 方 案 三 係 以 地 政 事 務 所 轄 區 所 劃 分 之 六 個 轄 區 為 區 劃 構 想, 係 依 務 實 主 義 考 量 當 地 的 地 理 交 通 行 政 成 本 等 條 件 所 形 成 的 行 政 區 劃 調 整 方 案 第 一 區 ( 里 港 地 政 ) 包 含 里 港 鄉 鹽 埔 鄉 高 樹 鄉 三 地 門 鄉 霧 台 鄉 等 5 鄉, 其 中 三 地 門 與 霧 台 為 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 91,208 人 ; 第 二 區 ( 屏 東 地 政 ) 包 含 九 如 鄉 長 治 鄉 屏 東 市 麟 洛 鄉 萬 丹 鄉 等 5 鄉 市, 人 口 總 數 為 335,204 人 ; 第 三 區 ( 潮 州 地 政 ) 包 含 內 埔 鄉 瑪 家 鄉 竹 田 鄉 萬 巒 鄉 泰 武 鄉 潮 州 鎮 新 埤 鄉 來 義 鄉 等 8 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 186,777 人 ; 第 四 區 ( 東 港 地 政 ) 包 含 新 園 鄉 崁 頂 鄉 東 港 鎮 南 州 鄉 林 邊 鄉 琉 球 鄉 等 6 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 152,257 人 ; 第 五 區 ( 枋 寮 地 政 ) 包 含 佳 冬 鄉 枋 寮 鄉 枋 山 鄉 春 日 鄉 獅 子 鄉 等 5 鄉, 人 口 總 數 為 64,871 人 ; 第 六 區 ( 恆 春 地 政 ) 包 含 牡 丹 鄉 車 城 鄉 滿 州 鄉 恆 春 鎮 等 4 鄉 鎮, 人 口 總 數 為 54,503 人 ( 表 3.3-8) 本 方 案 可 將 原 33 個 鄉 鎮 市 縮 減 成 為 6 行 政 區 域, 原 33 鄉 鎮 市 長 簡 併 為 6 位 首 長, 縮 減 率 81.82%; 原 總 數 337 位 鄉 鎮 市 民 代 表 減 為 101 位, 縮 減 率 70.03%, 其 相 關 政 權 行 政 支 出 估 計 亦 相 對 可 減 少 70.03% 之 經 費 ( 表 )

95 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模 區 域 別 項 目 面 積 ( 平 方 公 里 ) 人 口 數 ( 人 ) 歲 入 ( 千 元 ) 歲 出 ( 千 元 ) 里 港 地 政 , , ,314 屏 東 地 政 ,204 1,489,077 1,450,493 潮 州 地 政 ,777 1,453,718 1,462,421 東 港 地 政 ,257 1,298,194 1,346,162 枋 寮 地 政 , , ,915 恆 春 地 政 , , ,373 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008) 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表 項 目 * 民 代 數 行 政 機 關 區 域 別 調 整 前 調 整 後 調 整 前 調 整 後 里 港 地 政 屏 東 地 政 潮 州 地 政 東 港 地 政 枋 寮 地 政 恆 春 地 政 合 計 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 民 代 數 係 指 依 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 中 第 七 條 代 表 總 額 計 算 方 式, 依 新 區 劃 後 之 人 口 數 所 計 算 之 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 人 數

96 表 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表 區 域 別 項 目 歲 出 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 ( 千 元 ) 新 政 權 行 使 支 出 預 估 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 比 率 % 舊 新 * 一 般 政 務 支 出 ( 千 元 ) 里 港 地 政 973,314 81,055 23, ,648 屏 東 地 政 1,450, ,850 41, ,824 潮 州 地 政 1,462, ,623 33, ,855 東 港 地 政 1,346, ,966 31, ,710 枋 寮 地 政 757,915 76,725 19, ,392 恆 春 地 政 999,373 63,781 18, ,419 合 計 6,989, , , 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數 = 政 權 行 使 支 出 總 數 民 代 總 數 1653 縮 減 率 70.03% 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 一 般 政 務 支 出 數 乃 為 依 財 政 收 支 劃 分 法 劃 分 之 行 政 支 出 民 政 支 出 與 出 財 務 支 出 之 合 計 數 1. 行 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 所 屬 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 ; 2. 民 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 與 其 他 民 政 之 事 業 支 出 均 屬 之 3. 財 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 庫 務 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 4. 新 政 權 行 使 支 出 預 估 數 : 為 新 區 劃 後 民 代 數 乘 上 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數

97 方 案 ( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 : 現 有 七 個 分 局 區 劃 為 七 區 域 東 港 分 局 :6 鄉 鎮 東 港 林 邊 南 州 崁 頂 新 園 琉 球 等 一 鎮 五 鄉, 屏 東 分 局 :4 市 鄉 屏 東 市 萬 丹 長 治 麟 洛 等 一 市 三 鄉 里 港 分 局 :6 鄉 里 港 九 如 鹽 埔 高 樹 等 四 個 平 地 鄉 ; 三 地 門 霧 台 鄉 等 二 個 原 住 民 鄉 內 埔 分 局 :4 鄉 內 埔 萬 巒 等 二 個 平 地 鄉 ; 泰 武 瑪 家 等 二 個 原 住 民 鄉 恆 春 分 局 :4 鄉 鎮 車 城 滿 州 恆 春 等 三 個 平 地 鄉 鎮 ; 另 牡 丹 為 原 住 民 鄉 潮 州 分 局 :4 鄉 鎮 竹 田 潮 州 新 埤 等 三 個 平 地 鄉 鎮 ; 另 來 義 為 原 住 民 鄉 圖 方 案 四 以 警 察 分 局 轄 區 區 劃 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 枋 寮 分 局 :5 鄉 枋 寮 佳 冬 枋 山 三 鄉 為 平 地 鄉, 春 日 獅 子 二 鄉 為 山 地 鄉 方 案 四 係 以 警 察 分 局 轄 區 所 劃 分 之 七 個 轄 區 為 區 劃 構 想, 係 依 務 實 主 義 考 量 當 地 的 治 安 與 行 政 成 本 等 條 件 所 形 成 的 行 政 區 劃 調 整 方 案 第 一 區 ( 東 港 分 局 ) 包 含 東 港 林 邊 南 州 崁 頂 新 園 琉 球 等 一 鎮 五 鄉, 其 中 三 地 門 與 霧 台 為 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 114,300 人 ; 第 二 區 ( 屏 東 分 局 ) 包 含 屏 東 市 萬 丹 長 治 麟 洛 等 一 市 三 鄉, 人 口 總 數 為 312,112 人 ; 第 三 區 ( 里 港 分 局 ) 包 含 里 港 九 如 鹽 埔 高 樹 等 四 個 平 地 鄉 ; 三 地 門 霧 台 鄉 等 二 個 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 92,911 人 ; 第 四 區 ( 內 埔 分 局 ) 包 含 內 埔 萬 巒 等 二 個 平 地 鄉 ; 泰 武 瑪 家 等 二 個 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 93,866 人 ; 第 五 區 ( 恆 春 分 局 ) 包 含 車 城 滿 州 恆 春 等 三 個 平 地 鄉 鎮 ; 另 牡 丹 為 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 152,257 人 ; 第

98 六 區 ( 潮 州 分 局 ) 包 含 竹 田 潮 州 新 埤 等 三 個 平 地 鄉 鎮 ; 另 來 義 為 原 住 民 鄉, 人 口 總 數 為 64,871 人 ; 第 七 區 ( 枋 寮 分 局 ) 包 含 枋 寮 佳 冬 枋 山 三 鄉 為 平 地 鄉, 春 日 獅 子 二 鄉 為 山 地 鄉, 人 口 總 數 為 54,503 人 ( 表 ) 本 方 案 可 將 原 33 個 鄉 鎮 市 縮 減 成 為 7 行 政 區 域, 原 33 鄉 鎮 市 長 簡 併 為 7 位 首 長, 縮 減 率 78.79%; 原 總 數 337 位 鄉 鎮 市 民 代 表 減 為 110 位, 縮 減 率 67.36%, 其 相 關 政 權 行 政 支 出 估 計 亦 相 對 可 減 少 67.36% 之 經 費 ( 表 ) 本 案 的 優 點 在 於, 以 警 察 分 局 轄 區 為 基 準 之 鄉 鎮 市 區 的 整 併, 可 以 達 成 警 政 民 政 社 政 系 統 的 相 互 整 合 ; 更 符 合 地 理 條 件 社 會 人 文 工 商 發 展 地 區 或 族 群 等 特 性 的 基 本 考 量 本 案 的 主 要 缺 點 在 於, 以 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 的 規 劃 案 是 否 與 當 地 居 民 的 生 活 圈 一 致, 以 及 是 否 為 警 察 分 局 轄 區 內 的 擬 合 併 之 鄉 鎮 市 區 所 接 受, 仍 有 待 進 一 步 的 檢 驗 ( 陳 朝 建,2009) 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模 項 目 面 積 人 口 數 歲 入 歲 出 區 域 別 ( 平 方 公 里 ) ( 人 ) ( 千 元 ) ( 千 元 ) 里 港 分 局 ,300 1,116,283 1,105,366 屏 東 分 局 ,112 1,347,479 1,318,441 內 埔 分 局 , , ,500 潮 州 分 局 , , ,921 東 港 分 局 ,257 1,298,194 1,346,162 枋 寮 分 局 , , ,915 恆 春 分 局 , , ,373 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008) 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表 項 目 * 民 代 數 行 政 機 關 區 域 別 調 整 前 調 整 後 調 整 前 調 整 後 里 港 分 局 屏 東 分 局 內 埔 分 局

99 潮 州 分 局 東 港 分 局 枋 寮 分 局 恆 春 分 局 合 計 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 民 代 數 係 指 依 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 中 第 七 條 代 表 總 額 計 算 方 式, 依 新 區 劃 後 之 人 口 數 所 計 算 之 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 人 數 表 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表 區 域 別 項 目 歲 出 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 ( 千 元 ) 新 政 權 行 使 支 出 預 估 ( 千 元 ) 政 權 行 使 支 出 比 率 % 舊 新 * 一 般 政 務 支 出 ( 千 元 ) 里 港 分 局 1,105,366 98,938 26, ,988 屏 東 分 局 1,318,441 86,967 39, ,484 內 埔 分 局 716,500 63,567 23, ,682 潮 州 分 局 745,921 64,056 23, ,173 東 港 分 局 1,346, ,966 31, ,710 枋 寮 分 局 757,915 76,725 19, ,392 恆 春 分 局 999,373 63,781 18, ,419 合 計 6,989, , , 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數 = 政 權 行 使 支 出 總 數 民 代 總 數 1653 縮 減 率 67.36% 資 料 來 源 : 屏 東 縣 政 府 主 計 處 提 供 (2008), * 一 般 政 務 支 出 數 乃 為 依 財 政 收 支 劃 分 法 劃 分 之 行 政 支 出 民 政 支 出 與 出 財 務 支 出 之 合 計 數 1. 行 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 所 屬 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 ; 2. 民 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 與 其 他 民 政 之 事 業 支 出 均 屬 之 3. 財 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 庫 務 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 4. 新 政 權 行 使 支 出 預 估 數 : 為 新 區 劃 後 民 代 數 乘 上 平 均 每 人 政 權 行 使 支 出 數 研 究 設 計 與 問 卷

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101 第 四 章 研 究 設 計 與 問 卷 第 一 節 研 究 設 計 近 年 來, 歷 任 行 政 院 長 或 內 政 部 長 均 強 調 全 國 368 個 鄉 鎮 市 區, 為 因 應 諸 多 縣 市 改 制 或 合 併 改 制 為 直 轄 市, 他 們 多 半 希 望 將 全 國 的 鄉 鎮 市 區 整 併 至 100~150 個 間, 初 步 規 劃 每 個 鄉 鎮 市 區 的 人 口 數 預 定 為 20~30 萬 人 左 右, 但 各 鄉 鎮 市 區 的 人 口 數 之 設 定 目 標 並 不 是 絕 對 且 唯 一 的 考 量 因 素, 例 如 原 住 民 鄉 鎮 與 離 島 地 區 鄉 鎮 市, 則 考 慮 其 地 理 或 族 群 的 特 殊 性, 將 不 以 人 口 為 整 併 要 素 ( 陳 朝 建,2009) 目 前 我 國 鄉 鎮 市 之 區 劃, 經 濟 規 模 過 於 割 裂, 過 度 消 耗 成 本 於 此 情 形 下, 鄉 鎮 市 是 否 仍 維 持 其 法 人 地 位 頗 堪 存 疑 當 務 之 要 為 統 籌 城 鄉 發 展, 在 推 動 城 市 化 之 同 時, 同 步 發 展 農 村 經 濟, 若 採 過 度 偏 重 城 市 發 展 之 政 策, 鄉 村 發 展 易 亦 受 阻 因 凡 城 市 化 水 準 較 高 之 國 家 地 區, 其 農 業 亦 較 一 般 國 家 地 區 為 發 達 在 統 籌 城 鄉 發 展 過 程 中, 因 各 鄉 鎮 市 之 情 況 有 別, 發 展 策 略 亦 應 有 其 區 隔 鄉 鎮 市 剩 餘 勞 動 力 之 轉 移 無 法 僅 繫 於 城 市 化 之 吸 納, 而 應 總 體 形 成 放 射 狀 良 性 發 展 趨 勢 ( 戴 宏 傳,2005:27-28) 就 屏 東 縣 轄 33 鄉 鎮 市 的 規 模 而 言, 從 人 口 21 萬 餘 人 的 屏 東 市, 到 人 口 僅 2 千 餘 人 的 霧 台 鄉 ; 從 面 積 最 大 301 平 方 公 里 的 獅 子 鄉, 到 面 積 最 小 僅 6.8 平 方 公 里 的 琉 球, 懸 殊 差 異 極 大 但 均 須 依 地 方 制 度 法 規 定, 成 立 鄉 鎮 市 公 所 鄉 鎮 市 民 代 表 會 設 置 民 選 鄉 鎮 市 長 與 鄉 鎮 市 民 代 表, 轄 下 置 村 里 鄰 之 編 組, 然 各 機 關 業 務 量 並 不 因 人 口 數 差 異, 而 減 少 各 公 用 設 施 之 設 置, 重 覆 投 資 浪 費 之 結 果, 整 體 財 政 日 益 困 窘, 宜 將 過 多 過 細 之 行 政 區 劃 適 當 調 整, 才 能 減 輕 財 政 負 擔, 增 進 行 政 效 率 本 研 究 之 主 軸 係 探 討 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性 以 及 其 延 伸 之 各 項 相 關 課 題, 以 及 各 調 整 方 案 之 選 擇 採 取 專 家 問 卷 之 方 式 進 行, 從 問 卷 結 果 及 實 證 分 析 得 到 專 家 學 者 寶 貴 意 見 做 為 將 來 行 政 區 劃 調 整 之 參 考 及 作 為 後 續 研 究 方 向 之 參 考 第 二 節 德 菲 (Delphi) 問 卷 設 計 本 問 卷 的 問 題 依 照 第 二 章 之 文 獻 探 討, 旨 在 徵 詢 各 領 域 專 家 的 意 見, 探 討 以 現 今 的 時 空 背 景 下, 屏 東 縣 境 內 目 前 33 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 需 要 及 必 要 性, 在 調 整 行 政 區 劃 後 有 關 行 政 機 關 編 制 員 額 村 里 區 域 是 否 亦 應 一 併 予 以 適

102 度 的 調 整, 本 研 究 每 回 Delphi 專 家 問 卷 的 內 容, 均 包 含 研 究 說 明 問 卷 填 答 說 明 指 標 評 定 等 三 部 分 ; 第 二 回 合 問 卷 則 另 附 帶 前 一 回 合 問 卷 結 果 資 料 研 究 說 明 旨 在 向 專 家 小 組 成 員 溝 通 本 研 究 的 相 關 事 宜 第 一 回 合 研 究 說 明 主 要 在 清 楚 陳 述 本 研 究 的 目 的 小 組 成 員 的 任 務 協 助 事 項 為 了 增 進 專 家 小 組 成 員 對 本 研 究 的 瞭 解, 研 究 者 在 問 卷 發 放 之, 皆 主 動 與 專 家 小 組 成 員 聯 絡, 一 則 追 踨 問 卷 是 否 確 實 收 到, 二 則 確 認 專 家 小 組 成 員 對 本 研 究 的 瞭 解 第 二 回 合 問 卷 的 說 明 則 說 明 前 一 回 合 問 卷 的 處 理 情 形, 以 及 量 化 資 料 的 簡 要 統 計 結 果 意 見 歸 納 之 彙 整, 意 見 處 理 方 式 之 理 由, 本 次 問 卷 修 訂 之 情 形, 以 及 請 求 協 助 之 事 項 等 而 每 回 合 問 卷 的 填 答 說 明, 主 要 目 的 乃 在 向 受 訪 專 家 說 明 問 卷 的 結 構 與 填 答 方 式 除 第 一 回 合 問 卷 外, 第 二 回 合 問 卷 均 附 帶 有 前 一 回 合 問 卷 的 簡 單 統 計 與 意 見 彙 整 等 回 饋 性 資 料, 包 括 各 題 項 之 選 項 次 數 分 配 及 權 重 平 均 值 之 統 計 資 料, 各 專 家 小 組 成 員 個 人 上 回 選 填 的 意 見 紀 錄, 以 及 上 回 建 議 事 項 處 理 等, 以 供 專 家 小 組 成 員 對 照 參 考 與 重 思 考 問 題, 以 利 其 繼 續 填 答 本 研 究 Delphi 專 家 問 卷 內 容 係 參 酌 第 二 章 之 文 獻 探 討 所 整 理 各 國 行 政 區 劃 調 整 之 經 驗, 並 以 屏 東 縣 現 況 加 以 分 析 藉 由 各 項 統 計 資 料 的 輔 助 及 國 內 相 關 研 究 文 獻 設 計 而 成, 旨 在 探 討 屏 東 縣 目 前 的 行 政 區 劃 有 無 調 整 之 必 要? 若 有, 其 調 整 方 式 應 如 何 進 行? 調 整 過 程 是 否 需 要 相 關 之 協 助 或 是 會 有 阻 力 妨 礙 合 併? 而 調 整 後 的 新 行 政 機 關 之 定 位 與 職 能 為 何? 本 問 卷 架 構 主 要 分 為 二 部 分 : 1. 第 一 部 分 為 專 家 態 度 問 卷 : 主 要 係 在 瞭 解 專 家 小 組 成 員 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 之 導 入 的 看 法 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 村 里 等 行 政 區 域 是 否 一 併 調 整 鄉 鎮 市 是 否 去 自 治 法 人 化 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 行 政 機 關 編 制 員 額 應 否 予 以 適 度 精 簡 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 是 否 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 適 度 調 整, 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 屏 東 縣 8 個 原 住 民 鄉 行 政 區 域, 應 否 適 度 調 整 屏 東 縣 唯 一 的 離 島 - 琉 球 鄉, 應 否 維 持 原 來 的 行 政 區 域 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 應 否 全 額 由 中 央 政 府 負 擔 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 應 否 維 持 目 前 關 係 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 產 生 方 式 應 維 持 民 選 或 改 為 官 派 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 之 行 政 職 權, 應 否 適 度 擴 大 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 否 適 度 擴 大 等 面 向 之 意 見 及 是 否 有 其 他 之 意 見 等 2. 第 二 部 分 為 專 家 方 案 問 卷 : 旨 在 瞭 解 專 家 小 組 成 員 針 對 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 包 括 : 區 域 立 法 委 員 選 區 縣 議 員 選 區 地 政 事 務 所 轄 區 及 警 察 分 局 轄 區 等 方 案 屏 東 縣 若 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 其 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調

103 整, 應 由 何 一 層 級 政 府 主 導 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案 阻 力 為 何 等 面 向 之 意 見 及 是 否 有 其 他 之 建 議 方 案 等 第 三 節 抽 樣 調 與 專 家 遴 選 本 研 究 以 德 菲 法 作 為 研 究 方 法, 參 與 德 菲 小 組 之 成 員, 應 包 含 多 元 觀 點 相 異 領 域, 以 有 助 於 提 升 結 論 的 可 信 程 度 因 此 依 本 研 究 所 探 討 的 內 容, 研 究 者 邀 集 民 代 官 員 學 者 三 方 面 的 專 家 參 與 問 卷 調 查 依 照 Mitchell(1991) 的 觀 點, 專 家 的 選 定 可 以 參 考 以 下 標 準, 包 括 ( 一 ) 相 關 文 獻 中 提 及 的 專 業 人 士 ;( 二 ) 了 解 該 產 業 的 背 景, 且 正 參 與 該 產 業 發 展 之 人 士 ;( 三 ) 獲 得 其 他 專 家 成 員 推 薦 之 人 士 由 於 專 家 小 組 成 員 之 專 業 知 能, 未 有 明 確 的 衡 量 標 準, 因 此 本 研 究 綜 合 採 用 Mitchell 觀 點, 所 採 取 的 專 家 團 隊 成 員 包 括 以 下 幾 項 : 專 家 相 關 資 料 如 下 表 議 會 體 系 : 參 與 屏 東 縣 各 項 發 展 監 督 實 務 之 縣 議 員 2. 民 選 首 長 : 相 關 參 與 實 務 之 屏 東 縣 轄 民 選 鄉 鎮 市 長 3. 中 央 民 代 暨 行 政 體 系 : 屏 東 縣 籍 立 法 委 員 及 屏 東 縣 政 府 內 參 與 行 政 規 劃 之 部 門 主 管 4. 學 術 機 構 : 從 事 相 關 領 域 研 究 之 專 家 學 者 表 德 菲 法 專 家 基 本 資 料 表 類 別 編 號 單 位 學 經 歷 縣 議 員 A1 第 一 選 區 連 任 二 屆 議 員 A2 第 一 選 區 屏 東 市 民 代 表 連 任 二 屆 議 員 A3 第 一 選 區 連 任 三 屆 縣 議 員 A4 第 一 選 區 連 任 四 屆 議 員 A5 第 一 選 區 屏 東 市 民 代 表 連 任 二 屆 議 員 A6 第 六 選 區 連 任 二 屆 鄉 長 民 選 首 長 B1 屏 東 市 屏 東 縣 議 員 連 任 二 屆 市 長 B2 鹽 埔 鄉 連 任 二 屆 鄉 長 B3 枋 山 鄉 屏 東 縣 枋 山 鄉 鄉 民 代 表 B4 車 城 鄉 鄉 民 代 表 會 主 席

104 B5 滿 州 鄉 滿 州 國 中 教 師 丹 鳳 國 中 教 師 連 任 二 屆 鄉 長 B6 恒 春 鎮 第 十 五 屆 恆 春 鎮 民 代 表 會 主 席 第 十 四 屆 第 十 五 屆 屏 東 縣 議 員 恆 春 區 漁 會 理 事 長 立 法 委 員 C1 第 一 選 區 連 任 5 屆 立 法 委 員 C2 第 二 選 區 曾 任 二 屆 市 長 行 政 體 系 C3 屏 東 縣 政 府 C4 屏 東 縣 政 府 C5 屏 東 縣 政 府 C6 屏 東 縣 政 府 學 者 D1 大 學 教 授 D2 大 學 教 授 屏 東 縣 政 府 科 員 股 長 專 員 兵 役 科 長 民 政 局 長 內 政 部 役 政 署 副 署 長 菸 酒 公 賣 局 屏 東 分 局 高 雄 分 局 政 風 室 主 任 屏 東 縣 議 會 主 任 屏 東 縣 政 府 秘 書 屏 東 縣 政 府 民 政 處 專 員 課 長 屏 東 縣 政 府 研 考 處 課 長 副 處 長 臺 北 市 士 林 區 戶 政 事 務 所 戶 籍 員 課 員 牡 丹 鄉 九 如 鄉 戶 政 事 務 所 戶 籍 員 課 員 屏 東 縣 政 府 民 政 處 戶 政 課 自 治 行 政 課 課 員 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理

105 第 五 章 實 證 結 果 分 析 本 研 究 就 問 卷 調 查 所 收 集 的 資 料, 以 SPSS12.0 中 文 版 統 計 軟 體 做 為 分 析 工 具, 進 行 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 的 現 況 及 結 果 分 析, 本 章 共 分 四 節, 第 一 節 為 第 一 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 ; 第 節 為 專 家 意 見 分 析 ; 第 三 節 為 第 二 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 ; 第 四 節 為 綜 合 討 論 第 一 節 第 一 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 本 研 究 採 用 德 菲 法 專 家 問 卷 調 查, 遴 選 專 家 共 有 20 位, 第 一 回 合 問 卷 發 放 後 問 卷 回 收 有 17 份, 下 表 為 以 SPSS12.0 中 文 版 統 計 軟 體 統 計 專 家 意 見, 第 一 回 合 問 卷 採 用 李 克 特 五 點 量 表 ( 非 常 同 意 至 非 常 不 同 意 ), 按 其 順 序 分 別 給 予 5 分 到 1 分 不 等, 並 設 計 補 充 建 議 欄, 以 供 專 家 提 供 其 他 意 見, 第 一 回 合 問 卷 專 家 意 見 歸 納 分 析 分 述 於 后 壹 第 一 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 資 料 分 析 一 第 一 回 合 態 度 問 卷 結 果 表 第 一 回 合 態 度 問 卷 結 果 題 目 眾 數 平 均 數 標 準 差 同 意 沒 意 見 不 同 意 1. 您 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 必 (76.3) 2 (11.8%) 1 (5.9%) 要 2. 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 (58.8%) 0 (0%) 7 (41.2%) 同 之 意 見, 您 是 否 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 3. 您 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 對 屏 東 縣 整 體 (64.7%) 3 (17.6%) 3 (17.6%) 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助 4. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整

106 後, 您 認 為 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 整 之 必 要 5. 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 您 認 為 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行 6. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 是 否 同 意 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡 7. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 8. 承 上 題, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 9. 對 於 本 縣 原 住 民 鄉 ( 共 計 八 鄉 ) 行 政 區 域, 您 是 否 贊 成 亦 應 適 度 調 整 10. 您 是 否 同 意 本 縣 離 島 - 琉 球 鄉 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域 11. 為 了 加 強 誘 因, 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 全 額 由 中 央 政 府 負 擔 12. 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 您 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 關 係 是 否 維 持 目 前 定 位 13. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 仍 然 維 持 民 選 產 生 14. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 (76.5%) (11.8%) (11.8%) (58.8%) (35.3%) (5.9%) (82.3%) (0%) (17.6%) (82.3%) (5.9%) (11.8%) (82.3%) (5.9%) (11.8%) (88.3%) (5.9%) (5.9%) (64.7%) (5.9%) (29.4%) (82.3%) (5.9%) (11.8%) (64.7%) (23.5%) (11.8%) 2 / (50.1%) (12.5%) (37.6%) (52.9%) (23.5%) (23.5%)

107 權 能 適 度 擴 大 15. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 適 度 擴 大 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 (76.5%) 3 (17.6%) 1 (5.9%) 表 第 一 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表 類 別 標 準 第 一 次 問 卷 專 家 意 見 分 數 量 表 題 號 差 A: 議 會 體 系 B: 民 選 首 長 C: 中 央 民 代 暨 行 政 體 系 D: 學 術 機 構 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 綜 合 上 表 及 表 之 第 一 回 合 態 度 問 卷 結 果, 觀 察 樣 本 平 均 數 差 異 狀 況 之 指 標 為 標 準 差, 若 標 準 差 >1 表 示 此 選 項 內 之 專 家 意 見 差 異 性 大, 即 意 表 專 家 意 見 紛 歧 : 各 態 度 題 目 歸 納 分 析 如 下 述 : 題 1: 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性 : 七 成 贊 成 針 對 目 前 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性, 有 超 過 七 成 專 家 都 認 為 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 發 展 差 距 過 大, 有 調 整 之 必 要 題 2: 民 眾 參 與 機 制 : 意 見 分 歧 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 有 近 6 成 專 家 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制, 但 也 有 4 成 專 家 反 對, 顯 示 專 家 在

108 民 眾 參 與 機 制 的 選 取 上 意 見 分 歧 題 3: 行 政 區 劃 調 整 後 對 整 體 財 政 狀 況 有 幫 助 : 意 見 分 歧 而 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助, 有 6 成 5 的 專 家 認 為 有 幫 助,3 成 5 的 專 家 表 示 没 有 幫 助 或 没 意 見, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 分 歧 在 學 者 意 見 表 示 面 向 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 是 有 助 於 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 的 改 善, 而 實 際 領 導 與 建 設 鄉 鎮 市 之 民 選 首 長 專 家 意 見 卻 過 半 不 置 可 否 的 表 示 沒 意 見, 實 務 與 理 論 雨 方 面 意 見 呈 現 相 左 題 4: 村 里 等 行 政 區 域 一 併 調 整 : 意 見 分 歧 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 有 超 過 7 成 專 家 認 為 有 必 要 將 村 里 等 行 政 區 域 一 併 調 整 題 5: 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 : 意 見 分 歧 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 有 近 6 成 專 家 認 為 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行, 但 也 有 3 成 5 的 專 家 表 示 無 意 見 題 6: 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡 : 意 見 分 歧 有 超 過 8 成 的 專 家 贊 成 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 行 政 機 關 編 制 員 額 應 予 以 適 度 精 簡 題 7: 行 政 區 劃 調 整 後 可 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 : 八 成 贊 成 而 也 有 超 過 8 成 專 家 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 題 8: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 可 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 : 八 成 贊 成 有 超 過 8 成 的 專 家 認 為 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 適 度 調 整, 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 題 9: 原 住 民 鄉 行 政 區 域 應 調 整 : 八 成 贊 成 針 對 屏 東 縣 8 個 原 住 民 鄉 行 政 區 域, 有 超 過 8 成 專 家 認 為 亦 應 適 度 調 整 題 10: 離 島 - 琉 球 鄉 調 整 合 併 : 六 成 五 贊 成 而 針 對 屏 東 縣 唯 一 的 離 島 - 琉 球 鄉, 有 近 6 成 5 專 家 認 為 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域, 但 也 有 近 3 成 專 家 認 為 應 併 入 其 他 行 政 區 域 題 11: 行 政 區 劃 調 整 經 費 應 由 中 央 負 擔 : 八 成 贊 成 為 了 加 強 誘 因, 有 超 過 8 成 專 家 贊 成 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 應 全 額 由 中 央 政 府 負 擔 題 12: 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 其 與 縣 市 村 里 應 維 持 目 前 關 係 : 六 成 五 贊 成

109 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 有 近 6 成 5 專 家 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 應 維 持 目 前 關 係, 但 也 有 近 2 成 4 專 家 表 示 無 意 見 題 13: 行 政 區 劃 調 整 後 鄉 鎮 市 首 長 維 持 民 選 : 意 見 分 歧 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 產 生 方 式, 有 5 成 專 家 認 為 應 維 持 民 選 產 生, 有 超 過 3 成 5 專 家 認 為 應 改 為 官 派 題 14: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 行 政 職 權 應 適 度 擴 大 : 意 見 分 歧 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 之 行 政 職 權, 有 5 成 3 專 家 認 為 應 適 度 擴 大, 但 也 有 2 成 3 專 家 認 為 不 宜 擴 大 題 15: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 財 政 職 權 應 適 度 擴 大 : 七 成 贊 成 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 有 超 過 7 成 專 家 認 為 鄉 鎮 市 財 政 權 應 適 度 擴 大 二 第 一 回 合 方 案 問 卷 結 果 表 第 一 回 合 方 案 問 卷 結 果 題 目 選 項 次 數 分 配 16. 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 您 立 委 選 區 0(0%) 認 為 理 想 的 調 整 方 式 為 何 議 員 選 區 2(13.3%) 警 察 分 局 轄 區 10(66.7%) 地 政 事 務 所 轄 區 3(20.0%) 17. 如 果 屏 東 縣 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 五 萬 以 內 4(26.7%) 請 問 您 認 為 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 應 該 是 五 萬 到 十 萬 3(20.0%) 多 少 十 萬 到 十 五 萬 6(40.0%) 十 五 萬 到 二 十 萬 1(6.7%) 二 十 萬 以 上 1(6.7%) 18. 您 認 為 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 縣 市 合 併 4(23.5%) 宜 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 13(76.5%) 19. 若 有 合 併 之 必 要, 您 認 為 應 該 由 那 一 個 政 中 央 12(75.0%) 府 層 級 主 導 為 宜 縣 市 3(18.8%) 鄉 鎮 市 1(6.3%) 20. 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 政 黨 1(7.1%) 會 遭 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 政 治 人 物 12(85.7%) 何 處 政 府 機 關 1(7.1%) 民 間 團 體 0(0%) 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 綜 合 上 表 歸 納 分 析 如 下 所 述 :

110 題 16: 行 政 區 劃 調 整 方 案 : 警 察 分 局 轄 區 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 有 超 過 6 成 專 家 認 為 以 警 察 分 局 轄 區 劃 分 為 宜 ; 有 2 成 專 家 選 擇 以 地 政 事 務 所 轄 區 來 劃 分 ; 有 1 成 3 專 家 認 為 以 縣 議 員 選 區 作 劃 分 較 為 妥 當 題 17: 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 :10 萬 到 15 萬 針 對 屏 東 縣 若 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 其 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模, 有 4 成 專 家 認 為 10 萬 到 15 萬 為 宜 ; 有 2 成 專 家 認 為 應 為 5 萬 至 10 萬 較 合 理 ; 有 近 2 成 7 專 認 為 應 為 5 萬 以 內 題 18: 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜 : 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 針 對 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜, 有 超 過 7 成 專 家 認 為 應 以 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 優 先 題 19: 合 併 主 導 層 級 : 中 央 政 府 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 超 過 7 成 專 家 認 為 應 由 中 央 政 府 主 導 為 宜 題 20: 行 政 區 劃 調 整 阻 力 : 政 治 人 物 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 有 超 過 8 成 專 家 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 政 治 人 物 第 二 節 專 家 意 見 分 析 第 一 回 合 問 卷, 回 收 發 現 部 份 專 家 提 供 回 饋 意 見, 綜 合 分 述 如 下 : 題 2: 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 您 是 否 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 過 半 的 專 家 普 遍 (58.8%) 均 贊 同 以 導 入 公 民 投 票 方 式 來 獲 得 民 眾 對 鄉 鎮 市 的 行 政 區 劃 調 整 的 認 同 與 支 持, 雖 然 公 民 投 票 讓 民 眾 有 自 主 性 表 達 意 見 共 同 參 與 政 策 決 定, 但 它 容 易 淪 為 黨 派 或 有 心 人 士 操 弄 攻 治 的 手 段, 造 成 不 理 性 之 為 反 對 而 反 對 ; 同 時 在 辦 理 公 民 投 票 的 工 作 上 所 需 的 時 間 人 員 金 錢 成 本 耗 費 相 當 大, 在 實 務 面 的 中 央 民 代 暨 行 政 體 系 的 公 務 員 的 領 域 專 家 一 致 的 表 現 出 不 同 意 之 選 項 另 贊 成 專 家 中 有 提 出 另 一 民 眾 參 與 機 制 - 審 議 式 民 主 過 程 方 式 來 獲 得 民 眾 對 於 行 政 區 劃 調 整 的 認 同 與 參 與 決 定, 因 公 民 投 票 為 目 前 民 眾 較 為 熟 悉 了 解 的 參 與 機 制 方 式, 遂 題 目 設 計 時 以 態 度 面 做 調 查, 而 非 列 為 方 案 問 題 式 之 型 態, 故 於 第 二 回 合 問 卷 並 未 增 加

111 註 : 審 議 式 民 主 的 定 義 : 所 有 參 與 者 皆 有 平 等 的 參 與 機 會, 定 期 或 不 定 期 於 特 定 的 公 共 場 域, 在 掌 握 必 要 的 資 訊 後, 於 一 定 規 範 的 進 行 程 序 下, 以 共 善 及 公 共 利 益 為 考 量 基 礎, 理 性 的 以 各 自 觀 點 及 立 場 公 開 論 理 並 相 互 對 話, 審 慎 思 辯 公 共 事 務 相 關 議 題, 尋 求 意 見 之 整 合 或 共 識 之 凝 聚, 作 為 政 治 體 系 決 策 的 重 要 參 考 方 案, 進 而 增 進 公 民 知 能 及 民 主 政 治 文 化 審 議 式 民 主 強 調 知 情 討 論 的 特 質, 重 視 參 與 者 對 事 前 資 料 的 理 解 與 掌 握, 以 及 尊 重 包 容 的 共 善 目 的, 而 非 一 味 受 政 治 人 物 操 控, 徒 流 於 激 情 式 的 群 眾 式 的 集 體 行 為, 在 審 議 式 民 主 的 環 境 裡, 強 調 平 等 參 與 的 對 話 空 間, 除 可 讓 少 數 也 有 充 分 的 論 述 機 會 外, 也 可 讓 多 數 能 理 解 少 數 意 見, 甚 至 反 省 自 己 的 觀 點, 而 不 是 將 政 策 議 程 交 由 政 治 人 物 決 定, 使 得 少 數 聲 音 被 犧 牲 掉 或 多 數 利 益 被 交 換 掉 題 16: 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 您 認 為 理 想 的 調 整 方 式 為 何 本 研 究 試 以 立 委 選 區 議 員 選 區 警 察 分 局 轄 區 地 政 事 務 所 轄 區 等 四 案 做 為 調 整 之 方 式 選 項, 有 專 家 提 出 其 他 建 議 如 生 活 圈 其 他 方 式 - 採 用 協 調 或 是 覺 得 此 四 方 案 均 未 殝 理 想 惟 警 察 分 局 轄 區 較 接 近, 但 此 一 方 案 則 會 有 原 住 民 鄉 將 消 失 之 疑 慮 等 方 案 生 活 圈 的 構 想 是 以 都 市 體 系 中 的 中 心 都 市 為 核 心, 依 其 通 勤 購 物 等 生 活 與 產 業 活 動, 並 考 慮 行 政 區 域 地 理 環 境 土 地 與 水 資 源 運 輸 系 統 人 口 成 長 文 化 程 度 所 得 水 準 及 發 展 潛 力 等 因 素, 劃 定 影 響 空 間 範 圍, 以 此 空 間 範 圍 做 為 區 域 開 發 人 口 分 布 產 業 區 位 及 都 市 建 設 的 規 劃 主 體, 實 施 整 體 規 劃 與 重 點 開 發 政 策, 以 目 前 屏 東 縣 內 所 發 展 形 成 的 生 活 圈 大 致 劃 分 為 : 屏 北 生 活 圈 - 以 里 港 為 中 心 大 屏 東 市 生 活 圈 - 以 屏 東 市 為 中 心 大 潮 州 生 活 圈 - 以 潮 州 為 中 心 沿 海 生 活 圈 - 以 東 港 為 中 心 半 島 生 活 圈 - 以 恒 春 為 中 心, 其 各 生 活 圈 範 圍 與 本 研 究 中 以 警 察 分 局 轄 區 範 圍 重 疊 性 質 高, 另 生 活 圈 之 範 圍 較 不 明 確 屏 東 縣 的 人 口 包 含 有 客 家 人 閩 南 人 外 省 人 是 為 平 地 人 口, 魯 凱 族 排 灣 族 二 大 主 要 之 原 住 民 族 羣, 縣 境 內 大 武 山 系 均 被 二 大 原 住 民 族 視 為 聖 山, 為 其 起 源 發 跡 點, 雖 其 人 口 數 僅 佔 全 縣 總 人 口 6.33%, 但 其 歷 史 文 化 風 俗 民 情 生 活 形 態 均 自 成 一 格, 其 中 74.23% 的 原 住 民 人 口 分 布 於 原 有 八 個 鄉 鎮 中, 在 規 劃 行 政 區 劃 調 整 時 自 不 能 無 視 其 種 族 獨 特 性, 而 行 政 區 劃 所 需 考 量 的 因 素 很 多, 如 何 重 新 來 建 構 每 一 個 地 方 的 完 整 行 政 轄 區, 則 需 考 量 各 規 劃 調 整 方 案 利 弊, 須 可 保 留 固 有 地 方 族 群 特 色, 又 可 符 合 未 來 城 市 發 展 之 需 求 題 17: 如 果 屏 東 縣 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 請 問 你 認 為 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 應 該 是 多 少?

112 部 份 專 家 針 對 人 口 規 模 回 饋 意 見 強 調 行 政 區 劃 的 調 整 不 應 完 全 受 限 於 人 口 數 一 項 因 數 決 定 鄉 鎮 市 規 模, 其 他 諸 如 土 地 面 積 族 群 分 布 等 因 素 亦 應 納 入 做 為 考 量 施 政 皆 為 以 人 為 提 供 服 務 的 中 心, 政 府 凡 百 庶 政 皆 以 人 為 中 心, 根 據 都 市 經 濟 規 模 U 字 型 理 論, 過 小 或 過 大 人 口 規 模 的 自 治 體 經 費 成 本 都 高, 中 間 區 位 才 是 符 合 經 濟 效 益 的 最 適 規 模 ;L 型 理 論 則 以 平 均 每 人 行 政 經 費 來 看, 到 達 一 定 的 人 口 規 模 後, 平 均 每 人 的 行 政 經 費 仍 維 持 相 同, 此 人 口 規 模 稱 為 L 型 最 適 規 模, 人 是 為 達 到 經 濟 規 模 的 一 項 重 要 因 素 題 19: 若 有 合 併 之 必 要, 你 認 為 應 該 由 那 一 個 政 府 層 級 主 導 為 宜? 普 遍 多 數 (75%) 專 家 認 為 應 由 中 央 層 級 來 主 導 合 併 之 推 動 專 家 另 外 提 出 之 意 見 有 合 併 之 推 動 應 由 中 央 與 地 方 縣 市 協 調 進 行 或 由 中 央 主 導 釋 放 誘 因 題 20: 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 何 處? 專 家 針 對 合 併 之 阻 力 意 見 回 饋 認 為, 在 政 黨 政 治 人 物 政 府 機 關 民 間 團 體 等 均 會 產 生 各 種 因 合 併 而 產 生 阻 力, 不 應 純 為 單 一 選 項 合 併 案 的 推 動 影 響 的 層 面 其 廣 度 與 深 度 是 相 當 複 雜 且 影 響 深 遠 的, 會 對 合 併 改 變 產 生 阻 力 的 面 向 是 多 面 性 的, 諸 如 面 對 行 政 組 織 合 併 再 造 工 程 時 人 們 心 理 面 對 未 來 改 變 的 不 確 定 性 衝 擊 與 排 斥 民 選 之 民 意 代 表 首 長 員 額 縮 減 而 導 致 政 治 參 與 機 會 大 幅 的 減 少, 以 及 民 眾 對 故 鄉 土 地 的 認 同 感 歷 史 文 化 堅 持 的 情 結, 本 研 究 之 問 卷 調 查 為 求 主 要 突 顯 出 關 鍵 因 素 故 採 取 單 選 第 三 節 第 二 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析 德 菲 法 第 一 回 合 問 卷 採 用 李 克 特 五 點 量 表 ( 非 常 同 意 至 非 常 不 同 意 ), 按 其 順 序 分 別 給 予 5 分 到 1 分 不 等, 並 設 計 補 充 建 議 欄, 以 供 專 家 提 供 其 他 意 見 第 二 回 合 問 卷 將 第 一 回 合 所 分 析 的 結 果 ( 各 題 之 平 均 數 標 準 差 ) 附 上, 並 要 求 若 專 家 在 給 予 該 題 項 之 評 分 與 第 一 回 合 之 平 均 數 相 差 一 個 標 準 差 以 上 時, 應 敘 明 其 原 因

113 經 由 第 一 回 合 德 非 法 問 卷 發 現, 由 於 未 註 明 全 部 題 目 都 是 單 選, 所 以 部 份 專 家 在 填 答 時 有 複 選 的 情 形, 如 : 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 何 處, 在 第 二 次 問 卷 發 放 時, 會 加 以 註 明 第 二 回 合 問 卷 調 查 仍 對 原 20 位 專 家 發 放 問 卷, 此 次 回 收 問 卷 仍 為 17 份, 經 過 兩 回 合 的 德 菲 法 問 卷 調 查, 本 節 將 對 第 二 回 合 問 卷 之 統 計 結 果 作 詳 細 分 析, 此 分 析 係 以 態 度 問 卷 部 分 作 意 見 穏 定 度 分 析 來 確 認 是 否 需 要 進 行 第 三 回 合 的 德 菲 法 問 卷 調 查 德 菲 法 問 卷 之 意 見 穏 定 度 分 析 專 家 意 見 之 穏 定 度 可 根 據 兩 次 專 家 問 卷 之 意 見 蒐 集 資 料, 利 用 統 計 檢 定 方 式, 檢 驗 兩 次 專 家 意 見 之 平 均 數, 若 平 均 數 之 變 動 不 具 顯 著 的 差 異, 則 視 該 選 項 之 專 家 意 見 穏 定 本 研 究 發 放 之 兩 回 合 德 菲 法 問 卷 為 取 自 同 一 樣 本, 所 以 檢 驗 兩 次 問 卷 之 答 題 是 否 穏 定, 係 以 成 對 樣 本 之 T 檢 定 法 檢 定 兩 樣 本 之 平 均 數 差 異 設 兩 樣 本 之 平 均 數 分 別 為 H0 : μ1 -μ2 = 0 H1 : μ1 -μ2 0 並 以 SPSS 12.0 統 計 分 析 軟 體 之 成 對 樣 本 T 檢 定 分 析 所 得 之 成 對 樣 本 T 檢 定 結 果 如 表 5.3-1, 其 中 平 均 數 差 係 指 兩 成 對 樣 本 平 均 數 之 差 ; 差 異 的 95 % 信 賴 區 間 指 當 μ1 =μ2 時, 在 百 分 之 九 十 五 的 信 賴 區 間 界 限 下, 若 所 得 之 數 值 上 下 界 分 屬 0 之 左 右 值, 即 0 落 於 上 下 界 限 之 範 圍 中, 則 代 表 μ1 =μ2 没 有 顯 著 差 異, 為 接 受, 反 之 則 拒 絕 ; 而 T 檢 定 結 果 中 之 顯 著 性 即 成 對 比 較 之 P 值, 也 是 另 一 個 檢 驗 顯 著 與 否 的 指 標, 若 P 值 <0.05 則 代 表 兩 成 對 本 之 平 均 數 具 有 顯 著 差 異, 拒 絕 H0; 而 若 P 值 >0.05 則 代 表 兩 成 對 本 之 平 均 數 無 顯 著 差 異, 接 受 H0 根 據 表 5.3-1, 全 部 15 題 的 顯 著 性 (P 值 ) 都 大 於 0.05, 故 接 受 H0, 此 表 示 兩 成 對 樣 本 之 平 均 數 都 無 顯 著 差 異, 即 兩 回 合 之 意 見 是 穏 定 的 此 外, 另 一 個 可 以 觀 察 樣 本 平 均 數 差 異 狀 況 之 指 標 為 標 準 差, 若 標 準 差 <1, 表 示 此 選 項 內 之 差 異 不 大, 成 對 選 項 之 標 準 差 均 在 1 以 下, 詳 見 表 5.3-1, 也 表 示 專 家 意 見 趨 於 穏 定, 樣 本 間 之 變 異 不 大, 故 無 需 再 作 第 三 回 合 問 卷 之 發 放

114 表 成 對 樣 本 平 均 數 差 之 T 檢 定 結 果 95% 信 賴 區 間 題 目 平 均 數 差 標 準 差 上 界 下 界 顯 著 性 1. 您 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 必 要 2. 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 您 是 否 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 3. 您 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助 4. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 認 為 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 整 之 必 要 5. 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 您 認 為 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行 6. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 是 否 同 意 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡 7. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 8. 承 上 題, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 9. 對 於 本 縣 原 住 民 鄉 ( 共 計 八 鄉 ) 行 政 區 域, 您 是 否 贊 成 亦 應 適 度 調 整 10. 您 是 否 同 意 本 縣 離 島 - 琉 球 鄉 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域 11. 為 了 加 強 誘 因, 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 全 額 由 中 央 政 府 負 擔

115 12. 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 您 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 關 係 是 否 維 持 目 前 定 位 13. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 仍 然 維 持 民 選 產 生 14. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 權 能 適 度 擴 大 15. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 適 度 擴 大 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 第 四 節 綜 合 討 論 與 分 析 第 二 回 合 態 度 問 卷 結 果 與 第 一 回 合 問 卷 結 果 比 較 題 1: 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性 :8 成 贊 成 專 家 意 見 更 趨 一 致 針 對 目 前 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性, 有 超 過 八 成 專 家 都 認 為 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 發 展 差 距 過 大, 有 調 整 之 必 要 與 第 一 回 合 問 卷 結 相 較, 專 家 意 見 更 趨 一 致 題 2: 民 眾 參 與 機 制 : 意 見 分 歧 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 第 一 回 合 問 卷 有 近 6 成 專 家 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制, 但 也 有 4 成 專 家 反 對 第 二 回 合 問 卷 結 果 並 無 變 動, 顯 示 專 家 在 民 眾 參 與 機 制 的 選 取 上 意 見 仍 然 分 歧 由 下 表 專 家 類 別 意 見 選 項 表 仍 然 顯 示 出 民 選 議 會 體 系 與 民 選 首 長 領 域 與 實 務 面 的 中 央 民 代 暨 行 政 體 系 的 公 務 員 的 領 域 的 專 家 出 現 兩 極 化 明 顯 的 贊 成 與 反 對 的 不 同 意 見 題 3: 行 政 區 劃 調 整 後 對 整 體 財 政 狀 況 有 幫 助 :7 成 5 認 為 有 幫 助 專 家 意 見 更 趨 一 致 而 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助, 第 一 回 合 有 6 成 5 的 專 家 認 為 有 幫 助,3 成 5 的 專 家 表 示 没 有 幫 助 或 没 意 見, 可

116 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 分 歧 第 二 回 合 則 有 7 成 5 的 專 家 認 為 有 幫 助,2 成 4 的 專 家 表 示 没 有 幫 助 或 没 意 見, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 漸 趨 一 致 題 4: 村 里 等 行 政 區 域 一 併 調 整 :9 成 專 家 認 為 有 必 要 意 見 已 趨 一 致 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 有 無 必 要 將 村 里 等 行 政 區 域 一 併 調 整 之 議 題, 第 一 回 合 有 超 過 7 成 專 家 認 為 有 必 要,2 成 4 的 專 家 表 示 没 有 必 要 或 没 意 見 而 第 二 回 合 則 有 超 過 9 成 專 家 認 為 有 必 要, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 已 趨 一 致 題 5: 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 :8 成 2 專 家 認 為 有 幫 助 意 見 漸 趨 一 致 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行, 第 一 回 合 有 近 6 成 專 家 認 為 有 幫 助, 但 也 有 3 成 5 的 專 家 表 示 無 意 見 第 二 回 合 問 卷 則 有 8 成 2 專 家 認 為 有 幫 助, 但 也 有 1 成 8 的 專 家 表 示 無 意 見 或 反 對, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 漸 趨 一 致 題 6: 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡 :8 成 的 專 家 贊 成 意 見 已 趨 一 致 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 行 政 機 關 編 制 員 額 應 予 以 適 度 精 簡 議 題, 第 一 回 合 有 超 過 8 成 的 專 家 贊 成 第 二 回 合 問 卷 所 有 專 家 均 贊 成, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 已 趨 一 致 題 7: 行 政 區 劃 調 整 後 可 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 :9 成 3 贊 成 意 見 漸 趨 一 致 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 是 否 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力 議 題 一 回 合 有 超 過 8 成 專 家 認 為 有 幫 助, 而 第 二 回 合 則 有 9 成 3 專 家 認 為 有 幫 助, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 漸 趨 一 致 題 8: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 可 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 :8 成 8 贊 成 意 見 漸 趨 一 致 針 對 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 適 度 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力 議 題, 第 一 回 合 8 成 2 的 專 家 認 為 有 幫 助,1 成 8 的 專 家 表 示 無 意 見 或 反 對 第 二 回 合 則 有 8 成 8 的 專 家 認 為 有 幫 助,1 成 2 的 專 家 表 示 無 意 見, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 漸 趨 一 致 題 9: 原 住 民 鄉 行 政 區 域 應 調 整 :100% 贊 成 意 見 已 趨 一 致 針 對 屏 東 縣 8 個 原 住 民 鄉 行 政 區 域, 應 適 度 調 整 之 議 題, 第 一 回 合 有 超 過 8 成 專 家 表 示 同 意 第 二 回 合 問 卷 則 所 有 專 家 都 同 意, 顯 示 專 家 在 此 一 議 題 意 見 已 趨 一 致 題 10: 離 島 - 琉 球 鄉 調 整 合 併 :7 成 6 贊 成 意 見 已 漸 趨 一 致 而 針 對 屏 東 縣 唯 一 的 離 島 - 琉 球 鄉, 是 否 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域 議 題, 第 一 回 合 有 近 6 成 5 專 家 表 示 同 意, 但 也 有 超 過 3 成 5 專 家 認 為 應 併 入 其 他 行 政 區 域 第 二 回 合 則 有 超 過 7 成 6 專 家 示 同 意, 有 近 2 成 4 專 家 表 示 反 對

117 或 無 意 見, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 意 見 已 漸 趨 一 致 題 11: 行 政 區 劃 調 整 經 費 應 由 中 央 負 擔 :8 成 2 贊 成 意 見 已 趨 穏 定 針 對 為 了 加 強 誘 因, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 是 否 同 意 應 全 額 由 中 央 政 府 負 擔 議 題, 第 一 回 合 問 卷 有 超 過 8 成 2 專 家 同 意, 有 近 1 成 8 專 家 表 示 不 同 意 或 無 意 見 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 8 成 2 專 家 同 意, 有 近 1 成 8 專 家 不 同 意, 顯 示 專 家 在 此 一 議 題 意 見 已 趨 穏 定 題 12: 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 其 與 縣 市 村 里 應 維 持 目 前 關 係 : 意 見 趨 於 穏 定 但 仍 然 分 歧 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 與 縣 市 村 里 是 否 應 維 持 目 前 定 位 關 係 議 題, 第 一 回 合 有 近 6 成 5 專 家 認 為 應 維 持 目 前 定 位 關 係, 但 也 有 近 2 成 4 專 家 表 示 無 意 見 有 近 1 成 2 專 家 不 同 意 第 二 回 合 問 卷 有 近 6 成 5 專 家 認 為 應 維 持 目 前 定 位 關 係, 有 近 1 成 2 專 家 無 意 見, 有 近 2 成 4 專 家 表 示 不 同 意, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 上 意 見 趨 於 穏 定 但 仍 然 分 歧 題 13: 行 政 區 劃 調 整 後 鄉 鎮 市 首 長 維 持 民 選 : 趨 於 穏 定 但 仍 然 分 歧 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 是 否 應 維 持 民 選 產 生 之 議 題, 第 一 回 合 問 卷 有 5 成 專 家 同 意, 有 超 過 5 成 專 家 認 為 無 意 見 或 不 同 意 第 二 回 合 問 卷 有 4 成 7 專 家 同 意, 有 5 成 3 專 家 無 意 見 或 不 同 意, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 上 意 見 趨 於 穏 定 但 仍 然 分 歧 題 14: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 行 政 權 應 適 度 擴 大 :7 成 6 專 家 表 示 同 意 意 見 漸 趨 一 致 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 之 行 政 職 權 是 否 應 適 度 擴 大 議 題, 第 一 回 合 問 卷 有 近 5 成 3 專 家 表 示 同 意, 但 也 有 4 成 7 專 家 表 示 不 同 意 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 7 成 6 專 家 表 示 同 意, 有 超 過 2 成 3 專 家 無 意 見 或 不 同 意, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 上 意 見 漸 趨 一 致 題 15: 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 財 政 職 權 應 適 度 擴 大 :8 成 2 贊 成 意 見 趨 於 一 致 針 對 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 是 否 應 適 度 擴 大 之 議 題, 第 一 回 合 問 卷 有 超 過 7 成 6 專 家 表 示 同 意, 有 超 過 2 成 3 專 家 表 示 無 意 見 或 不 同 意 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 8 成 2 專 家 表 示 同 意, 只 有 1 成 7 專 家 表 示 無 意 見 或 不 同 意, 可 見 專 家 在 此 一 議 題 上 意 見 趨 於 一 致 題 16: 行 政 區 劃 調 整 方 案 : 警 察 分 局 轄 區 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 式, 第 一 回 合 有 超 過 6 成 專 家 認 為 以 警 察 分 局 轄 區 劃 分 為 宜 ; 有 2 成 專 家 選 擇 以 地 政 事 務 所 轄 區 來 劃 分 ; 有 1 成 3 專 家 認 為 以 縣 議 員 選 區 作 劃 分 較 為 妥 當 第 二 回 合 則 有 超 過 9 成 4 專 家 選 擇 以 警 察 分 局 轄 區 劃 分 為 宜, 只 有 近 0.6 成 專 家 認 為 以 地 政 事 務 所 轄 區 來

118 劃 分 為 宜, 可 見 專 家 大 部 分 認 為 以 警 察 分 局 轄 區 劃 分 是 比 較 理 想 之 調 整 方 式 題 17: 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 :20 萬 以 下 針 對 屏 東 縣 若 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 其 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模, 第 一 回 合 問 卷 有 4 成 專 家 認 為 10 萬 到 15 萬 為 宜 ; 有 2 成 專 家 認 為 應 為 5 萬 至 10 萬 較 合 理 ; 有 近 2 成 7 專 家 認 為 應 為 5 萬 以 內, 有 超 過 1 成 3 專 家 認 為 以 15 萬 至 20 萬 或 20 萬 以 上 為 宜 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 2 成 9 專 家 認 為 應 為 5 萬 以 內, 有 超 過 2 成 3 專 家 認 為 應 為 5 萬 至 10 萬 較 合 理 ; 有 超 過 2 成 9 專 家 認 為 10 萬 到 15 萬 為 宜, 有 超 過 1 成 7 專 家 認 為 以 15 萬 至 20 萬 較 理 想, 顯 示 專 家 認 為 以 20 萬 以 下 人 口 是 較 為 理 想 之 規 模 題 18: 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜 : 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 針 對 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜, 第 一 回 合 有 超 過 7 成 專 家 認 為 應 以 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 優 先 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 9 成 4 專 家 認 為 應 以 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 優 先 題 19: 合 併 主 導 層 級 : 中 央 政 府 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 第 一 回 合 有 超 過 7 成 專 家 認 為 應 由 中 央 政 府 主 導 為 宜 第 二 回 合 問 卷 有 超 過 9 成 4 專 家 認 為 應 由 中 央 政 府 主 導 為 宜 題 20: 行 政 區 劃 調 整 阻 力 : 政 治 人 物 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 第 一 回 合 有 超 過 8 成 專 家 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 政 治 人 物 第 二 回 合 問 卷 則 全 部 專 家 均 認 為 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 政 治 人 物 綜 合 1 4 題 二 項 問 題, 目 前 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 必 要 性 及 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 整 之 必 要, 專 家 意 見 均 持 同 意 應 一 同 調 整, 依 地 方 制 度 法 之 規 定 村 ( 里 ) 鄰 之 編 組 及 調 整 辦 法, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 另 定 之 村 ( 里 ) 置 村 ( 里 ) 長 一 人, 受 鄉 ( 鎮 市 區 ) 長 之 指 揮 監 督, 辦 理 村 ( 里 ) 公 務 及 交 辦 事 項, 各 鄉 鎮 市 原 所 編 組 村 里 之 原 則 本 不 同, 鄉 鎮 市 進 行 調 整 合 併, 新 的 行 政 區 域 可 能 出 現 村 里 並 存 的 情 形 村 里 範 圍 大 小 不 一 人 口 戶 數 相 差 懸 殊 之 情 形, 故 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 時 應 同 步 調 整 村 里 行 政 區 域 較 不 易 產 生 村 里 編 制 不 一 致 的 狀 況 綜 合 題 二 項 問 題, 針 對 行 政 區 劃 調 整 後 鄉 鎮 市 之 行 政 權 與 財 政 權 是 否 應 適 度 增 加, 專 家 意 見 均 持 同 意 適 度 擴 大 行 政 區 域 的 劃 分 乃 為 了 行 政 治 理, 使 地 方 機 關 責 任 與 權 力 行 使 範 圍 確 定, 而

119 財 政 乃 庶 政 之 母, 凡 百 政 事 皆 需 充 裕 財 政 予 以 支 應, 行 政 區 劃 調 整 後 因 區 域 範 圍 的 擴 大 而 隨 之 相 關 的 建 設 規 劃 相 對 是 較 具 整 體 性 且 規 模 也 較 為 龐 大, 適 度 的 授 權 予 以 地 方 政 府 分 層 負 責 及 挹 注 必 要 之 財 政 資 源, 適 足 以 提 高 行 政 效 能 表 第 二 回 合 態 度 問 卷 結 果 題 目 眾 數 平 均 數 標 準 差 同 意 沒 意 見 不 同 意 1. 您 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 必 要 (88.2%) 1 (5.9%) 1 (5.9%) 2. 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 您 是 否 (58.8%) 0 (0%) 7 (41.2%) 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 3. 您 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 (76.5%) 2 (11.8%) 2 (11.8%) 助 4. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 認 為 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 (93.1%) 1 (5.9%) 0 (0%) 整 之 必 要 5. 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 您 認 為 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 (82.1%) 2 (11.8%) 1 (5.9%) 劃 調 整 的 進 行 6. 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 是 否 同 意 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 度 精 簡 7. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 (93.1%) 0 (0%) 1 (5.9%) 市 之 個 別 競 爭 力 8. 承 上 題, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 (88.2%) 2 (11.8%) 0 (0%) 競 爭 力 9. 對 於 本 縣 原 住 民 鄉 ( 共 計 八 鄉 ) 行 政 區 域, 您 是 否 贊 成 亦 應 適 度 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 調 整 10. 您 是 否 同 意 本 縣 離 島 - 琉 球 鄉 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域 (76.5%) 1 (5.9%) 3 (17.6%) 11. 為 了 加 強 誘 因, 您 是 否 同 意 鄉

120 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 (82.4%) (0%) (17.6%) 費, 全 額 由 中 央 政 府 負 擔 12. 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 您 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 (64.7%) 2 (11.8%) 4 (23.5%) 里 關 係 是 否 維 持 目 前 定 位 13. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 仍 然 維 持 民 選 (47.0%) 1 (5.9%) 8 (47.1%) 產 生 14. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 權 能 適 度 擴 大 (76.5%) 1 (5.9%) 3 (17.6%) 15. 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 適 度 擴 大 (82.4%) 1 (5.9%) 2 (11.7%) 題 目 選 項 次 數 分 配 16. 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 您 認 為 立 委 選 區 0(0%) 理 想 的 調 整 方 式 為 何 議 員 選 區 1(6.7%) 警 察 分 局 轄 區 14(96.3%) 地 政 事 務 所 轄 區 0(0%) 17. 如 果 屏 東 縣 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 請 問 五 萬 以 內 5(29.4%) 您 認 為 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 應 該 是 多 少 五 萬 到 十 萬 4(23.5%) 十 萬 到 十 五 萬 5(29.4%) 十 五 萬 到 二 十 萬 3(17.6%) 二 十 萬 以 上 0(0%) 18. 您 認 為 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜 縣 市 合 併 1(5.9%) 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 16(94.1%) 19. 若 有 合 併 之 必 要, 您 認 為 應 該 由 那 一 個 政 府 層 中 央 16(94.1%) 級 主 導 為 宜 縣 市 1(5.9%) 鄉 鎮 市 0(0%) 20. 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 政 黨 0(0%) 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 何 處 政 治 人 物 17(100%) 政 府 機 關 0(0%) 民 間 團 體 0(0%) 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理

121 表 第 二 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表 類 別 A: 議 會 體 系 B: 民 選 首 長 C: 中 央 民 代 暨 行 D: 學 術 機 構 政 體 系 題 號 第 二 次 問 卷 第 二 次 問 卷 第 二 次 問 卷 第 二 次 問 卷 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理

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123 第 六 章 結 論 與 建 議 台 灣 地 區 自 民 國 39 年 發 布 台 灣 省 各 縣 市 實 施 地 方 自 治 綱 要 後, 以 行 政 命 令 方 式 施 行 地 方 自 治 以 來, 一 直 至 民 國 83 年 才 制 訂 公 布 省 縣 自 治 法 直 轄 市 自 治 法 ( 民 國 88 年 廢 止 ) 成 為 我 國 的 最 早 的 地 方 自 治 基 本 法 源, 但 經 過 長 期 的 四 級 地 方 政 府 制 度 的 運 作 模 式 隨 著 87 年 台 灣 省 政 府 組 織 功 能 精 簡 凍 省 後 調 整 地 方 政 府 成 為 三 級 制, 及 次 (88) 年 制 訂 公 布 地 方 制 度 法 後 地 方 自 治 始 有 明 確 的 定 位 與 規 範 之 依 據 雖 依 憲 法 108 條 規 定, 行 政 區 劃 為 中 央 立 法 並 執 行 之, 或 交 由 省 縣 執 行 之 事 項, 惟 行 政 區 劃 法 在 無 急 迫 性 的 環 境 下, 並 未 積 極 推 動 立 法, 台 灣 地 區 省 市 行 政 區 域 調 整 以 往 均 係 依 層 峰 指 示 由 行 政 院 會 決 議 辦 理 ( 行 政 院 第 1000 次 院 會 決 議 臺 北 市 改 制 為 直 轄 市 ; 行 政 院 第 1603 次 院 會 決 議 高 雄 市 改 制 為 直 轄 市 ), 而 隨 著 時 空 環 境 不 斷 的 時 移 勢 易, 為 加 強 行 政 管 理 謀 求 資 源 整 合 與 合 理 運 用 分 配, 各 界 對 行 政 區 劃 法 制 化 的 需 求 愈 來 愈 高, 期 藉 由 明 確 法 源 依 據 進 行 政 府 組 織 再 造, 建 構 具 有 發 展 性 之 地 方 自 治 機 制, 以 有 效 達 成 國 土 整 體 開 發 與 利 用 行 政 區 劃 之 目 的 在 確 認 各 地 方 政 府 權 力 行 使 責 任 歸 屬 管 轄 居 民 及 財 政 取 得 之 範 圍 在 行 政 區 域 規 劃 時, 最 主 要 考 量 的 因 素 有 : 歷 史 文 化 之 傳 承 ( 文 化 脈 絡 風 俗 習 慣 宗 教 信 仰 ), 續 為 政 治 利 益 之 分 配 ( 選 舉 制 度 地 方 派 系 利 益 團 體 ) 財 政 劃 分 及 經 濟 效 益 ( 政 府 財 政 收 支 產 業 結 構 就 業 情 形 區 域 定 位 ) 公 共 服 務 之 便 利 性 ( 財 政 能 力 基 礎 建 設 教 育 衛 生 戶 政 地 政 治 安 交 通 等 公 共 服 務 ) 共 同 生 活 圈 之 均 衡 發 展 ( 產 業 結 構 就 業 情 形 區 域 定 位 ) 等 因 素 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 之 規 模 自 民 國 40 年 底 定 至 今, 為 求 縣 內 之 區 域 圴 衡 發 展 一 直 有 調 整 的 意 見 存 在, 最 早 在 屏 東 縣 議 會 第 十 屆 ( 民 國 71 年 ) 即 有 議 員 提 議 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 應 該 調 整, 以 使 有 限 的 資 源 做 最 有 效 的 運 用 ( 屏 東 縣 議 會 第 十 屆 第 二 次 定 期 會 議 事 錄, 民 71, 頁 136) 然 33 鄉 鎮 市 重 新 區 劃 調 整 該 如 何 進 行 整 併? 若 以 現 有 各 類 選 舉 區 業 務 所 別 或 分 局 之 轄 區 區 劃 調 整 方 案 何 者 較 適 合 屏 東 縣? 整 併 後 之 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 定 位 與 功 能 基 本 鄉 鎮 合 理 之 人 口 數 地 方 法 人 化 之 維 持 與 否 行 政 及 財 政 權 限 調 整 與 否? 因 此, 本 研 究 嘗 試 就 現 有 資 料 分 析 比 較, 並 邀 請 各 領 域 專 家 及 學 者, 利 用 德 菲 法 問 卷 調 查, 做 實 證 研 究 分 析 屏 東 縣 的 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 必 要 性, 期 能 提 供 政 府 部 門 未 來 在 進 行 行 政 區 劃 的 研 究 參 考 本 章 主 要 分 成 二 部 分, 第 一 部 分 為 研 究 結 論 與 建 議, 第 二 部 分 為 後 續 研 究 方 向, 茲 整 理 如 下

124 第 一 節 研 究 結 論 與 建 議 鄉 鎮 市 是 我 國 最 基 礎 的 自 治 團 體 也 是 與 人 民 最 緊 密 接 觸 的 政 府 機 關, 然 而 過 多 的 行 政 區 劃 卻 也 導 致 無 效 率 或 低 效 率, 以 屏 東 縣 而 言, 近 90 萬 人 口 卻 劃 分 成 33 鄉 鎮 市, 其 中 縣 轄 市 屏 東 市 人 口 21 萬 多, 即 佔 全 縣 人 口 將 近 4 分 之 1, 而 恒 春 半 島 的 平 地 鄉 -- 枋 山 鄉, 人 口 卻 只 有 6 千 多 人, 如 此 懸 殊 的 對 比, 意 味 著 發 展 的 極 度 不 平 衡 本 研 究 模 擬 規 劃 以 現 行 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ;( 三 ) 地 政 事 務 所 轄 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 等 4 個 行 政 區 劃 調 整 方 案 作 為 研 究, 並 以 地 方 立 法 機 關 組 織 準 則 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 相 關 法 規 就 四 調 整 方 案 做 分 析 調 整 前 後 之 差 異 比 較, 並 根 據 德 菲 法 問 卷 專 家 意 見 調 查 做 成 實 證 結 論 如 下 : 本 研 究 統 計 分 析 結 果 專 家 都 認 為 目 前 鄉 鎮 市 之 行 政 區 劃 應 進 行 重 新 整 併, 行 政 區 劃 調 整 工 作 應 由 中 央 政 府 層 級 主 導 並 宜 優 先 進 行 各 鄉 鎮 市 的 行 政 區 劃 調 整 工 作, 而 在 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 阻 力 仍 以 政 治 人 物 為 主 因, 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 有 幫 助, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力, 更 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 村 里 等 行 政 區 域 應 一 併 調 整, 鄉 鎮 市 的 去 自 治 法 人 化 是 有 助 於 未 來 的 行 政 區 劃 調 整, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後 行 政 機 關 行 政 職 權 及 財 政 權 應 適 度 擴 大, 而 編 制 員 額 則 應 予 以 適 度 精 簡, 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 可 以 現 有 之 警 察 分 局 轄 區 範 圍 作 為 未 來 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 基 礎 輪 廓, 對 於 屏 東 縣 8 個 原 住 民 鄉 行 政 區 域 應 適 度 調 整, 而 唯 一 的 離 島 - 琉 球 鄉, 則 應 維 持 現 有 的 行 政 區 域 不 應 再 重 新 區 劃 經 過 兩 回 合 的 問 卷 調 查 結 果 顯 示, 多 數 的 專 家 都 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 必 要 進 行 行 政 區 劃 調 整, 概 因 台 灣 地 區 行 政 區 域 自 民 國 39 年 來 實 施 地 方 自 治 以 來 均 未 曾 作 大 幅 度 調 整, 舊 有 行 政 區 界 線 因 人 口 分 佈 與 都 市 型 態 已 經 大 幅 改 變, 已 不 合 時 宜, 且 造 成 國 家 財 政 資 源 無 法 作 合 理 分 配 與 有 效 運 用 為 符 合 目 前 經 濟 社 會 發 展 需 要, 避 免 國 家 資 源 重 複 浪 費, 實 應 減 少 行 政 成 本 合 理 劃 分 台 灣 地 區 的 行 政 區 域, 以 提 昇 行 政 效 能 均 衡 城 鄉 發 展 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 是 項 浩 大 且 繁 瑣 的 組 織 再 造 工 程, 理 應 由 中 央 政 府 來 主 導 整 個 調 整 合 併 工 作, 不 論 未 來 是 否 仍 採 行 三 級 地 方 政 府 層 級 抑 是 漸 往 區 域 政 府 形 式 進 行, 諸 如 制 訂 國 土 綜 合 開 發 計 劃 配 合 憲 法 規 定 訂 定 行 政 區 劃 法 及 修 訂 地 方 制 度 法 以 配 合 區 劃 工 作, 若 可 明 確 的 規 劃 出 未 來 國 土 行 政 區 劃 的 雛 型 與 方 向, 再 根 據 行 政 區 劃 法 相 關 條 文 逐 步 由 下 而 上 進 行 行 政 區 劃 調 整, 而 中 央 政 府 應 居 於 主 導 地 位, 期 使 各 地 方 政 府 不 致 各 自 為 政 另 外 為 加 強 誘 因 該 項 區 劃 整 併 業 務 所 需 之 龐 大 經 費 應 由 中 央 政 府 負 擔 以 減 輕 目 前 各 縣 市 政 府 財 源 不 足 之 窘 境, 重 新 行 政 區 劃 固 然 可 節 省 部 份 經 費 之 支 出 有 減 輕 財 政 負 擔 之 優 點, 然 此 一 財 政 效 益 乃 是 為 未 來 性 之 收 益, 並 非 眼 下 立 即 見 效 以 此, 再 造 之 初 由 中 央 政 府 輔 助 地 方 政 府 建 立 新 行 政 區 劃 模 式, 而 地 方 政 府 不 必 擔 心 經 費 自 籌 不 足, 而 區

125 劃 後 地 方 政 府 可 減 輕 財 政 之 支 出, 同 時 享 有 雙 方 面 的 利 多, 不 啻 為 一 強 而 有 力 之 誘 因 專 家 學 者 多 認 為 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 適 度 調 整 有 助 於 改 善 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況, 而 調 整 後 亦 有 助 於 提 升 鄉 鎮 市 個 別 競 爭 力 及 屏 東 縣 整 體 的 競 爭 力 因 為 以 屏 東 縣 歷 史 發 展 及 所 在 之 地 理 區 位 及 環 境 來 看, 屏 東 乃 是 以 農 林 漁 牧 業 為 主 的 農 漁 村 經 濟 型 態, 雖 然 近 年 來 對 觀 光 產 業 有 大 力 新 推 展 以 吸 引 遊 客, 但 其 本 身 就 較 不 具 競 爭 力, 再 加 上 過 細 之 鄉 鎮 市 的 行 政 區 劃, 各 鄉 鎮 間 因 各 自 的 本 位 主 義 作 祟 使 然 下 都 各 自 為 政 單 打 獨 鬥 自 然 是 達 不 到 都 市 經 濟 規 模 之 效 益, 如 此 分 散 的 重 複 投 資 只 是 造 成 資 源 浪 費, 於 是 財 政 的 沈 重 負 擔 更 是 雪 上 加 霜 本 研 究 對 於 區 劃 之 後 鄉 鎮 市 人 口 規 模 數 專 家 意 見 較 不 一 致, 大 都 數 意 見 以 落 在 5 萬 以 內 5-10 萬 及 萬 這 三 個 級 距 內, 而 調 整 方 案 結 果 專 家 多 認 為 屏 東 縣 鄉 鎮 市 區 劃 調 整 方 案 以 警 察 分 局 轄 區 劃 分 作 為 調 整 方 案 較 為 適 宜 而 調 整 後 之 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡, 且 其 轄 內 村 里 等 行 政 區 域 亦 應 有 一 併 調 整 之 必 要, 鄉 鎮 市 重 新 行 政 區 劃 後 首 要 工 作 即 是 針 對 整 併 後 之 新 的 行 政 中 心 如 何 重 組 與 選 址, 業 務 單 位 的 合 併 及 合 併 後 業 管 範 圍 之 擴 大, 行 政 人 員 亦 需 重 新 配 置 屏 東 縣 33 鄉 鎮 市 中 較 特 殊 的 是 包 含 有 1 離 島 鄉 及 8 個 原 住 民 鄉, 原 住 民 族 以 魯 凱 族 及 排 灣 族 為 最 大 宗 之 二 族 羣, 以 97 年 底 統 計 數 其 人 口 總 數 為 56,048 人 占 全 縣 人 口 6.33% 8 鄉 面 積 合 計 為 平 方 公 里 占 全 縣 面 積 53.43%, 半 個 屏 東 縣 大 的 區 域 其 居 住 人 口 不 及 全 縣 總 人 口 數 之 1/10, 行 政 區 域 卻 劃 分 成 為 8 個 鄉, 雖 然 族 羣 的 分 布 在 行 政 區 劃 中 亦 為 考 量 因 素, 但 只 為 族 羣 做 為 區 劃 標 準 則 有 礙 原 住 民 族 的 整 體 經 濟 區 域 發 展 專 家 全 體 一 致 認 為 屏 東 縣 之 原 住 民 鄉 的 8 個 行 政 區 域 應 需 要 做 適 度 調 整 在 推 動 區 劃 時 可 參 考 屏 東 縣 推 動 鄉 鎮 市 整 併 的 座 談 分 析 會 關 於 原 住 民 族 之 建 議 應, 應 考 量 整 體 之 規 劃 而 不 宜 單 以 族 羣 的 分 布 作 為 合 併 之 依 據 而 屏 東 縣 唯 一 的 離 島 -- 琉 球 鄉 仍 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域 劃 分 多 數 專 家 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 後 經 過 重 新 調 整 之 鄉 鎮 市 的 行 政 權 能 適 度 擴 大, 且 財 政 權 應 適 度 擴 大, 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行, 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 專 家 均 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 政 治 人 物, 地 方 行 政 區 劃 就 地 方 政 府 而 言, 係 確 立 自 治 範 圍, 爭 取 更 大 的 自 治 權, 鄉 鎮 市 在 重 新 區 劃 後, 增 大 服 務 範 圍, 必 有 助 於 政 治 地 位 之 強 化, 另 一 方 面 地 方 區 劃 係 著 重 的 於 經 濟 社 會 環 境 變 遷 的 有 效 行 政 管 理, 因 為 資 源 的 集 中, 可 以 區 域 一 體 建 設 此 外 行 政 區 劃 作 為 一 項 公 共 政 策, 其 調 整 結 適 反 映 出 利 益 分 配 與 爭 奪 中 的 權 利 互 動 行 政 區 劃 調 整 與 劃 分, 既 然 實 質 決 定 有 相 關 利 益 分 配, 大 幅 行 政 區 劃 的 決 策 前 提, 通 常 是 中 央 與 地 方 多 數 聯 盟 的 政 黨 屬 性 相 同 ( 江 大 樹 2001;1-6), 或 許 我 國 行 政 區 劃 法 草 案 規 劃 對 於 政 治 經 營 政 治 生 態 衝 擊 以 及 時 程 之 規 範 有 不 足 之 處, 考 慮 未 殝 完 備, 以 致 於 草 案 送 請 立 法 已 長 達 八 年, 且 歷 經 多 次 修 正 都 無 功 而 返

126 綜 合 分 析, 雖 然 屏 東 縣 鄉 鎮 市 區 劃 調 整 方 案 多 數 選 擇 以 警 察 分 局 轄 區 做 區 劃 標 準, 然 此 一 方 案 琉 球 鄉 並 未 獨 立 自 成 一 行 政 區 域, 是 區 劃 屬 於 東 港 分 局 轄 區 內, 而 針 對 離 島 的 行 政 區 域 方 面 卻 是 認 為 應 維 持 現 狀 琉 球 鄉 的 地 理 特 殊 性 質 似 不 適 合 與 島 內 其 他 鄉 鎮 市 合 併 區 劃 但 是 保 留 原 行 政 區 域 後 會 形 成 8 個 新 行 政 區 劃, 而 其 中 離 島 琉 球 的 規 模 會 相 對 變 得 特 別 的 小, 如 下 表 表 警 察 局 分 局 轄 區 區 劃 所 轄 範 圍 規 模 方 案 分 區 所 管 轄 或 涵 蓋 鄉 鎮 市 範 圍 面 積 人 口 數 警 察 局 分 局 里 港 分 局 里 港 九 如 鹽 埔 高 樹 三 地 門 霧 台 ,300 屏 東 分 局 屏 東 萬 丹 長 治 麟 洛 ,121 內 埔 分 局 內 埔 萬 巒 泰 武 瑪 家 ,911 潮 州 分 局 竹 田 潮 州 新 埤 來 義 ,866 東 港 分 局 東 港 林 邊 南 州 崁 頂 新 園 琉 球 ,257 琉 球 鄉 維 持 東 港 林 邊 南 州 崁 頂 新 園 ,707 現 狀 琉 球 ,550 枋 寮 分 局 枋 寮 佳 冬 枋 山 春 日 獅 子 ,880 恆 春 分 局 牡 丹 車 城 滿 州 恆 春 ,503 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 另 外, 雖 然 民 選 議 員 與 首 長 部 份 多 數 贊 同 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 有 助 於 行 政 區 劃 調 整 的 進 行, 但 其 卻 認 為 行 政 區 劃 調 整 後, 行 政 首 長 仍 應 維 持 民 選 產 生 方 式 ; 而 相 對 的 在 行 政 中 央 民 代 與 學 者 部 份 則 較 一 致 的 支 持 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 及 廢 止 鄉 鎮 市 長 選 舉, 即 官 派 首 長 之 方 式 較 有 益 於 行 政 區 劃 之 進 行 行 政 區 劃 鄉 鎮 市 被 合 併, 對 於 地 方 民 選 公 職 人 員 的 衝 擊 就 是 員 額 的 減 少, 相 對 的 即 壓 縮 了 人 民 參 與 政 治 的 空 間, 但 對 於 地 方 財 政 支 出 是 可 以 的 節 省 不 少 費 用 的, 行 政 區 域 合 併 重 劃 可 節 省 的 費 用 根 據 德 國 行 政 學 者 的 估 計 主 要 來 自 於 三 個 方 面 :(1) 一 般 行 政 單 位 (2) 業 務 單 位 方 面 (3) 因 業 務 合 併 事 權 統 一 所 節 省 的 費 用 ( 劉 明 德 趙 永 茂, 2008) 然 而 行 政 區 劃 調 整 是 一 項 極 其 複 雜 的 政 治 改 革 工 程, 雖 然 其 目 的 是 為 了 使 資 源 做 最 有 效 的 運 用, 但 是 過 程 涉 及 權 力 及 資 源 的 重 分 配, 所 以 多 年 來 未 聞 有 為 政 者 敢 冒 政 治 風 險 著 手 調 整 鄉 鎮 市 行 政 區 域 然 綜 觀 而 言, 此 一 世 界 潮 流 趨 畢 竟 無 法 擋, 因 此, 本 研 究 綜 合 建 議 如 后 : ( 一 ) 加 速 行 政 區 劃 法 立 法 行 政 區 劃 法 攸 關 地 方 行 政 區 域 的 整 併, 為 了 使 行 政 區 劃 調 整, 尤 其 是 鄉 鎮 市 層 級 的 整 併 能 有 法 源 依 據, 必 需 加 速 該 項 立 法 工 作, 俾 使 基 層 行 政 人 員 推 動 該 項 工 作 有 所 依 循

127 ( 二 ) 修 改 財 政 收 支 劃 分 法, 使 之 合 理 公 平 財 政 收 支 劃 分 法 最 讓 人 詬 病 的 地 方 就 是 純 以 人 口 多 寡 作 為 分 配 的 依 據, 然 而 人 口 聚 集 的 都 會 區 通 常 發 展 情 況 較 佳, 而 人 口 較 少 的 縣 市 其 發 展 也 比 較 落 後, 尤 其 年 底 五 個 直 轄 市 形 成 後, 各 項 社 會 資 源 更 向 五 都 會 區 集 中, 變 成 富 者 愈 富, 窮 者 愈 窮 的 發 展 不 平 衡 現 象 因 此 應 修 改 財 政 支 劃 分 法, 挹 注 更 多 資 源 予 如 屏 東 縣 等 發 展 差 財 政 困 窘 之 縣 份, 如 此 方 能 賦 予 縣 市 更 大 的 財 政 空 間, 層 層 分 配 下 來, 才 能 改 善 鄉 鎮 市 的 財 政 現 況 ( 三 ) 擴 大 民 意 參 與, 化 解 改 革 阻 力 行 政 區 劃 調 整 後, 原 有 之 政 治 生 態 必 受 很 大 影 響, 因 此 必 定 會 有 相 當 阻 力, 本 研 究 發 現 專 家 學 者 認 為 其 阻 力 多 來 自 政 治 人 物 蓋 因 調 整 後 之 民 選 公 職 必 大 幅 減 少, 將 壓 縮 彼 等 政 治 參 與 空 間 因 此 擴 大 民 意 參 與, 諸 如 多 舉 辦 相 關 公 聽 會 廣 徵 民 意 擴 大 意 見 交 流 及 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 另 廣 邀 民 意 代 表 參 與 方 案 規 劃 過 程, 使 政 治 人 物 之 意 見 能 獲 得 相 當 程 度 重 視, 方 能 化 解 改 革 阻 力 順 利 完 成 行 政 區 劃 調 整 工 作 ( 四 ) 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 權 及 財 政 權 適 度 擴 大 行 政 權 及 財 政 權 係 行 政 機 關 兩 大 權 力 基 礎, 尤 其 財 政 乃 庶 政 之 母, 在 行 政 區 劃 調 整 後 地 方 行 政 業 務 範 圍 擴 大, 縣 市 政 府 層 級 實 應 適 度 將 相 關 業 務 權 力 授 予 鄉 鎮 市 層 級 執 行 並 立 於 督 導 管 理 之 位 階 對 鄉 鎮 市 課 以 相 當 之 責 任 第 二 節 後 續 研 究 方 向 本 研 究 係 藉 由 德 菲 法 問 卷 調 查 專 家 意 見, 以 為 我 國 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 研 究 - 以 屏 東 縣 為 例, 以 下 整 理 為 本 研 究 建 議 列 為 後 續 研 究 之 問 題 ( 一 ) 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 是 否 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 方 式? 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 的 合 併 最 直 接 影 響 到 的 住 民 是 其 對 傳 統 地 域 歷 史 認 同 感 的 堅 持 現 代 政 治 講 求 民 主 政 治, 民 意 的 主 張 成 為 政 府 施 政 的 一 項 重 要 指 標, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 自 然 不 能 與 民 意 相 背 道 而 馳, 在 準 備 區 劃 的 過 程 中 該 藉 由 何 種 方 式 來 讓 人 民 參 與 及 表 達 其 意 見, 以 順 利 推 動 區 劃 工 作? 公 民 投 票 是 一 直 接 民 主 的 民 眾 參 與 方 式, 本 次 研 究 民 意 代 表 及 民 選 首 長 一 致 贊 成 而 行 政 體 系 及 專 家 學 者 意 見 則 均 持 不 贊 成 之 意 見 民 選 公 職 人 員 久 經 民 意 洗 禮, 對 公 民 表 達 意 見 參 與 自 然 採 取 接 納 態 度 ; 而 行 政 體 系 人 員 及 專 家 學 者 則 對 國 內 民 眾 公 民 素 養 持 較 審 慎 態 度, 因 此 對 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制 之 實 施 持 較 為 審 慎 保 留 之 態 度 然 而 此 二 種 態 度 之 關 聯 性 及 其 影 響 殊 值 深 入 探 討

128 ( 二 ) 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 行 政 首 長 產 生 方 式 從 民 國 79 年 後 的 國 是 會 議 國 家 發 展 會 議 及 省 縣 自 治 法 修 正 草 案 地 方 制 度 法 草 案 審 議, 都 曾 針 對 鄉 鎮 市 地 方 制 度 要 求 進 行 改 革, 提 出 廢 除 地 方 自 治 選 舉 鄉 鎮 市 長 改 為 官 派 等 議 題 及 修 正 案, 但 長 久 以 來 鄉 鎮 市 仍 一 直 維 持 其 自 治 地 位 的 傳 統, 其 行 政 層 級 是 否 應 自 治? 首 長 到 底 要 官 派 或 民 選 產 生? 輿 論 一 直 存 有 爭 議 本 次 研 究 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 後 應 去 自 治 法 人 化 ( 即 官 派 ) 多 數 均 表 贊 同 ; 但 對 於 鄉 鎮 市 調 整 後 其 首 長 是 否 仍 維 持 民 選, 專 家 學 者 意 見 則 為 分 歧 莫 衷 一 是, 建 議 針 對 此 一 議 題 中 央 與 地 方 應 再 深 入 研 究 探 討 ( 三 ) 離 島 琉 球 鄉 行 政 區 域 合 併 與 否 琉 球 鄉 是 屏 東 縣 唯 一 之 離 島 鄉 鎮, 位 於 東 港 西 南 約 十 五 公 里, 全 島 係 一 隆 起 之 珊 瑚 礁 裙 島 嶼, 呈 東 北 一 西 南 走 向, 居 民 以 閩 南 人 居 多, 以 漁 業 為 主 業, 目 前 琉 球 鄉 之 風 景 特 定 區 併 入 大 鵬 灣 國 家 風 景 區 內, 全 鄉 積 極 的 發 展 觀 光 旅 遊 產 業 琉 球 地 理 空 間 因 屬 離 島, 行 政 區 劃 調 整 究 適 不 適 合 與 本 島 出 入 門 戶 相 合 併? 抑 是 仍 保 留 維 持 原 狀? 其 會 不 會 有 被 邊 緣 化 之 危 機? 應 再 進 一 步 研 究 探 討 ( 四 ) 經 濟 與 社 會 方 向 之 後 續 研 究 本 研 究 偏 重 於 以 政 治 因 素 及 行 政 成 本 為 主 要 考 量, 對 於 行 政 服 務 的 效 率 供 給 的 經 濟 角 度 及 社 會 面 因 素 等 並 未 納 入 考 量 因 素 故 後 續 研 究 者 可 從 前 述 等 二 方 面 再 進 行 研 究 ( 五 ) 組 織 精 簡 方 案 人 員 安 置 問 題 如 同 過 去 台 灣 省 政 府 的 組 織 精 簡 調 整 案, 在 行 政 區 劃 整 併 後, 相 對 的 鄉 鎮 市 公 所 代 表 會 也 跟 著 裁 減, 而 業 務 整 併 組 織 再 造 的 計 劃 性 變 革 歷 程, 勢 必 會 產 生 人 員 異 動 工 作 地 點 改 變 及 行 政 程 序 與 方 法 的 異 動, 致 使 基 層 公 務 人 員 會 因 習 慣 依 賴 著 舊 有 的 模 式 安 全 感 及 對 將 來 未 知 的 不 確 定 性 而 害 怕 組 織 變 革 產 生 恐 懼 不 安 不 認 同 甚 至 是 質 疑 等 的 抗 拒 行 為 與 消 極 反 應 在 未 來 鄉 鎮 市 整 併 前, 應 先 探 討 區 劃 後 的 組 織 精 簡 程 度 機 關 分 布 與 配 置, 並 針 對 未 來 的 發 展 規 劃 研 擬 相 關 配 套 措 施, 以 幫 助 組 織 的 重 整 ( 六 ) 行 政 區 劃 後 行 政 機 關 與 縣 府 之 間 角 色 定 位 與 權 限 劃 分 之 研 究 我 國 憲 法 明 文 規 定 保 障 地 方 自 治, 實 施 不 偏 於 中 央 集 權 或 地 方 分 權 的 均 權 制 度, 在 各 地 方 政 府 的 資 源 不 足 仰 賴 中 央 補 助 及 日 趨 增 多 的 區 域

129 問 題 層 出 不 窮, 合 併 後 的 行 政 區 劃 鄉 鎮 市 規 模 相 對 的 擴 大, 所 需 處 理 的 事 務 也 增 多 且 複 雜, 目 前 的 權 限 與 功 能 可 否 足 以 應 付 日 後 區 劃 合 併 之 需 要? 該 如 何 劃 分 與 縣 府 之 間 的 關 係 與 角 色 定 位, 是 另 一 值 得 繼 續 研 究 的 議 題

130

131 參 考 文 獻 一 書 籍 丁 向 陽,(2005), 城 市 基 礎 設 施 : 市 場 化 理 論 與 實 踐, 北 京 : 經 濟 科 學 出 版 社 江 大 樹 (2006), 邁 向 地 方 治 理 - 議 題 理 論 與 實 務, 台 北 : 元 照 江 岷 欽 劉 坤 億,(1999), 企 業 型 政 府, 台 北 : 智 勝, 頁 林 水 波 李 長 晏,(2005), 跨 域 治 理, 台 灣 : 五 南 圖 書 林 振 春,(1992), 社 會 調 查 ( 三 版 ), 台 北 市 : 五 南 圖 書 邱 皓 政,(2008), 量 化 研 究 與 統 計 分 析 -SPSS 中 文 視 窗 版 資 料 分 析 範 例 解 析, 台 北, 五 南 圖 書 屏 東 縣 政 府,(2009), 2008 屏 東 縣 統 計 要 覽 紀 俊 臣,(1996), 台 灣 地 方 政 府 轉 型 與 自 治 法 制 設 計 之 評 析, 台 北 : 時 英 出 版 社 紀 俊 臣,(1999), 精 省 與 新 地 方 制 度, 台 北 : 時 英 出 版 社 紀 俊 臣,(2000), 地 方 政 府 再 造, 台 北 : 時 英 出 版 社 紀 俊 臣,(2004), 地 方 政 府 與 地 方 制 度 法, 台 北 : 時 英 出 版 社 紀 俊 臣,(2006), 都 市 及 區 域 治 理, 台 北 : 五 南 許 崇 德,(1993), 各 國 地 方 制 度, 北 京 : 中 國 檢 察 出 版 社 陳 陽 德 紀 俊 臣 主 編,(2007), 地 方 民 主 與 治 理 陳 陽 德 教 授 榮 退 紀 念 論 文 集, 台 北 : 時 英 楊 雪 蘭, 宋 賢 編 譯, 企 業 研 究 方 法, Donald R. Cooper, Pamela S.Schindler 著, 台 北, 麥 格 羅 希 爾 蔡 秀 卿,(2009), 地 方 自 治 法, 台 北, 三 民, 頁 薄 慶 玖,(1997), 地 方 政 府 與 自 治, 台 北 : 五 南, 頁 5 蘇 永 欽 主 編,(2002), 地 方 自 治 落 實 人 民 主 權 的 第 一 步, 台 北 : 新 台 灣 人 基 金 會, 頁 戴 宏 傳 陳 永 國 等 著,(2005), 城 鄉 統 籌 與 縣 域 經 濟 發 展, 北 京 : 新 華 書 店 123

132 二 論 文 期 刊 雜 誌 王 德 興,(2004), 我 國 地 方 府 際 合 作 - 高 高 屏 跨 域 合 作 個 案 研 究, 國 立 中 山 大 學 政 治 學 研 究 所 碩 士 論 文 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會,(2002), 從 精 省 經 驗 規 劃 未 來 政 府 改 造 的 配 套 措 施, 臺 灣 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會,(2008), 考 察 韓 國 國 際 化 生 活 及 語 言 環 境 報 告, 臺 灣 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 仉 桂 美,(2007), 由 區 域 治 理 探 討 鄉 鎮 市 法 律 地 位 與 功 能 轉 型,< 地 方 制 度 改 造 與 跨 域 治 理 座 談 會 >, 台 北 東 吳 大 學 江 啟 臣,(2008), 新 區 域 主 義 浪 潮 下 台 灣 亞 太 區 域 經 濟 戰 略 之 研 析, <2008 第 四 戰 略 學 術 研 討 會 > 吳 雅 玲,(2001), 德 懷 術 及 其 在 課 程 研 究 上 的 應 用, 教 育 研 究, 第 9 期, 頁 宋 文 娟,(2001), 一 種 質 量 並 重 的 研 究 方 法 德 菲 法 在 醫 務 管 理 學 領 域 之 應 用, 醫 務 管 理 期 刊,2(2), 頁 李 文 堂 宋 興 洲,(2009), 從 三 都 十 五 縣 政 策 論 地 方 民 意 代 表 性 的 問 題,< 第 三 屆 地 方 自 治 與 民 主 發 展 研 討 合 > 李 長 宴, (2008), 台 灣 都 會 治 理 問 題 李 長 宴,(2009), 國 家 規 劃 與 行 政 區 劃 李 昌 麟,(2000), 英 法 地 方 自 治 體 制 之 研 究, 南 投 : 台 灣 省 諮 議 會 編 印 李 昌 麟,(2005), 台 灣 地 方 自 治 體 制 興 革 之 研 究, 南 投 : 台 灣 省 諮 議 會 編 印 周 志 龍,(2001), 全 球 化 發 展 與 台 灣 行 政 林 俊 光,(1997), 建 構 結 合 層 級 分 析 法 與 德 菲 法 之 群 體 決 策 支 援 環 境, 國 立 成 功 大 學 工 業 管 理 學 系 研 究 所 碩 士 論 文 邱 淑 芬 蔡 欣 玲,(1996), 德 爾 菲 預 測 術 - 一 種 專 家 預 測 的 護 理 研 究 方 法, 護 理 研 究,4(1), 頁 紀 俊 臣,(2001), 行 政 區 劃 與 鄉 鎮 市 自 治 問 題 之 研 究, 台 北 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託 研 究 報 告 紀 俊 臣,(2002), 地 方 政 府 組 織 結 構 與 功 能 之 研 究, 台 北 : 內 政 部 委 託 研 究 報 告 紀 俊 臣,(2004), 永 續 發 展 與 行 政 區 域 設 計, 中 國 行 政 評 論, 第 13 卷, 第 2 期, 頁

133 紀 俊 臣,(2007), 鄉 ( 鎮 市 ) 自 治 效 能 檢 討 與 改 革 配 套 之 研 究, 台 北 : 內 政 部 委 託 研 究 報 告 唐 研 理,(1999): 德 菲 爾 法 應 用 於 廠 址 評 選 之 研 究 以 花 蓮 縣 北 區 垃 圾 焚 化 廠 為 例, 國 立 東 華 大 學 自 然 資 源 管 理 研 究 所 碩 士 論 文 夏 鑄 九,1999, 新 竹 縣 綜 合 發 展 計 劃 席 代 麟,(2008), 我 國 行 政 區 劃 之 研 究, 行 政 院 研 考 會 委 託 研 究 計 畫 徐 文 遠,(1996), 老 人 運 輸 問 題 之 研 究, 國 立 成 功 大 學 交 通 管 理 學 研 究 所 碩 士 論 文 陳 立 剛,(2006), 都 會 區 政 府 體 制 研 究 : 以 台 北 縣 市 合 併 為 例,< 地 方 制 度 改 造 與 跨 域 治 理 座 談 會 >, 東 吳 大 學, 台 北, 陳 立 剛 李 長 晏 (2003), 全 球 化 治 理 : 台 灣 都 會 治 理 的 困 境 與 體 制 建 構 - 地 方 政 府 跨 區 域 合 作 探 究,< 中 國 地 方 自 治 月 刊 >, 第 56 卷 第 2 期, 頁 4-19 陳 如 慧,(2009), 高 雄 市 會 展 產 業 展 策 略 之 研 究, 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 碩 士 論 文 陸 早 行,(1985): 疊 慧 術 (DELPHI) 在 策 略 趨 勢 預 測 上 的 應 用 以 人 身 保 險 理 賠 策 略 為 例, 國 立 臺 灣 大 學 商 學 研 究 碩 士 論 文 黃 明 勇,(1996), 臺 灣 地 區 行 政 區 劃 調 整 之 研 究, 國 立 政 治 大 學 公 共 行 政 學 系 碩 士 論 文 黃 淑 華,(2006), 我 國 鄉 鎮 縣 轄 市 合 併 之 研 究 - 以 澎 湖 縣 為 例, 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 碩 士 論 文 劉 明 德 趙 永 茂,(2008), 德 國 地 方 行 政 區 域 重 劃 的 改 革 模 式 與 問 題 一 兼 論 對 我 國 行 政 區 域 重 劃 的 啟 示,< 問 題 與 研 究 季 刊 >47 劉 佩 怡,(2008), 台 灣 行 政 區 域 調 整 的 規 劃 理 路,< 通 識 研 究 集 刊 >13 頁 131~146 蔡 炳 坤,(1992), 一 種 介 於 問 卷 調 查 法 與 會 議 之 間 的 研 究 方 法 得 懷 術, 南 投 文 教, 第 3 期, 頁 羅 正 忠,(2005), 地 方 財 政 與 規 模 經 濟 - 台 灣 之 實 證 分 析,< 財 稅 研 究 >, 第 37 卷 第 1 期, 頁

134 三 外 文 資 料 三 橋 良 士 明,(2000),ちよつと 待 て 市 町 村 合 併, 新 宿, 自 治 体 問 題 研 究 所 丸 山 康 人,(2002), 自 治 分 權 と 市 町 村 合 併, 東 京,イマシソ 出 版 株 式 會 社 山 本 庸 平,(2003), 日 本 東 海 地 區 市 町 村 合 併 の 效 率 日 本 政 策 投 資 銀 行 東 海 支 店,DBJ Tokai Report 1(1) 吉 村 弘,(1999), 最 適 度 都 市 規 模 と 市 町 村 合 併, 日 本 東 京, 東 洋 經 濟 新 報 社 橫 道 清 孝 沖 野 浩 之,(1996), 財 政 的 效 率 性 からみた 市 町 村 合 併, 自 治 研 究,72(11), 頁 斎 藤 精 一 郎,(1996), 日 本 再 編 計 畫 日 本 東 京,PHP 研 究 所 Gidlund, Janerik and Magnus Jerneck, ed.(2000). Local and Regional Governance in Europe: Evidence from Nordic Regions, Cheltenham: Edward Elgar. Hamilton, David, K., (1999), Governing Metropolitan Areas: Response to Growth and change New York:Garland Puvlishing Inc. Mueller, Dennis C. (1989), Public Choice II. Cambridge:Cambridge University Press 四 網 路 資 源 中 華 勞 資 事 務 基 金 會 網 站 : 從 地 方 自 治 基 礎 理 論 評 高 雄 經 貿 自 治 港 市 之 推 動 全 國 法 規 資 料 庫 入 口 網 站 : 屏 東 縣 政 府 全 球 資 訊 網 : 屏 東 縣 議 會 全 球 資 訊 網 : 國 家 政 策 研 究 基 金 會 全 球 資 訊 網 : 陳 朝 建, 部 落 格 化 的 台 灣 政 治 法 律 學 院 : 地 方 制 度 法 專 題 : 跨 域 治 理 的 台 灣 經 驗 黃 錦 堂, 台 灣 大 學 政 治 學 系 暨 研 究 所 黃 錦 堂 教 授 教 學 網 站 : 論 鄉 鎮 市 之 自 治 126

135 附 錄 一 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 一 回 合 ) 您 好 : 我 是 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 在 職 專 班 的 研 究 生, 目 前 正 在 進 行 我 國 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 研 究 - 以 屏 東 縣 為 例 之 學 術 性 研 究, 您 是 經 過 慎 重 挑 選 的 受 訪 對 象, 特 此 懇 請 您 於 百 忙 之 中, 撥 冗 接 受 本 訪 談, 協 助 我 們 完 成 本 研 究, 謝 謝 您 的 支 持 與 合 作, 並 祝 您 愉 快 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 研 究 所 在 職 專 班 指 導 教 授 : 吳 濟 華 博 士 鄭 博 文 博 士 研 究 生 : 吳 英 磊 敬 上 一 您 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 必 要? 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 二 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 您 是 否 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制? 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 不 贊 成 非 常 不 贊 成 三 您 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助? 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 四 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 認 為 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 整 之 必 要? 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 五 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化, 您 認 為 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行? 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 六 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 是 否 同 意 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 七 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 八 承 上 題, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力? 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 九 對 於 本 縣 原 住 民 鄉 ( 共 計 八 鄉 ) 行 政 區 域, 您 是 否 贊 成 亦 應 適 度 調 整? 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 不 贊 成 非 常 不 贊 成 十 您 是 否 同 意 本 縣 離 島 - 琉 球 鄉 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 一 為 了 加 強 誘 因, 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 全 額 由 中 央 政 府 負 擔? 127

136 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 二 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 您 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 關 係 是 否 維 持 目 前 定 位? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 三 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 仍 然 維 持 民 選 產 生? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 四 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 權 能 適 度 擴 大? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 五 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 適 度 擴 大? 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 十 六 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 您 認 為 理 想 的 調 整 方 式 為 何?( 相 關 調 整 方 式 請 參 閱 附 件 ) 立 委 選 區 議 員 選 區 警 察 分 局 轄 區 地 政 事 務 所 轄 區 十 七 如 果 屏 東 縣 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 請 問 您 認 為 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 應 該 是 多 少? 五 萬 以 內 五 萬 到 十 萬 十 萬 到 十 五 萬 十 五 萬 到 二 十 萬 二 十 萬 以 上 其 他 ( 請 說 明 ) 十 八 您 認 為 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜? 縣 市 合 併 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 十 九 若 有 合 併 之 必 要, 您 認 為 應 該 由 那 一 個 政 府 層 級 主 導 為 宜? 中 央 縣 市 鄉 鎮 市 二 十 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 何 處? 政 黨 政 治 人 物 政 府 機 關 民 間 團 體 ( 我 們 的 問 卷 到 這 裡 結 束, 感 謝 您 撥 冗 填 答, 謝 謝!) 128

137 附 錄 二 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 二 回 合 ) 您 好 : 本 問 卷 是 德 菲 法 (Delphi Technique) 專 家 問 卷 第 二 回 合, 本 研 究 -- 我 國 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 研 究 - 以 屏 東 縣 為 例 旨 在 針 對 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 各 項 問 題 提 出 探 討, 並 提 出 行 政 區 劃 摸 擬 調 整 方 案, 請 專 家 提 寶 貴 意 見 並 選 出 最 適 方 案, 以 為 將 來 政 府 之 參 考 茲 整 理 第 一 回 合 問 卷 填 答 結 果 提 供 您 參 考, 並 請 重 新 勾 選 您 是 經 過 慎 重 挑 選 的 受 訪 對 象, 特 此 懇 請 您 於 百 忙 之 中, 撥 冗 填 寫 本 問 卷, 協 助 我 們 完 成 本 研 究, 謝 謝 您 的 支 持 與 合 作, 並 祝 您 身 體 健 康, 事 事 如 意 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 研 究 所 在 職 專 班 指 導 教 授 : 吳 濟 華 博 士 鄭 博 文 博 士 研 究 生 : 吳 英 磊 敬 上 一 您 認 為 目 前 鄉 鎮 市 有 無 調 整 行 政 區 劃 之 必 要?( 單 選 題 ) 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 第 一 回 意 見 含 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 含 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 勾 選 比 例 76.3% 11.8% 5.9% 其 他 意 見 : 二 對 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 各 方 一 定 會 有 不 同 之 意 見, 您 是 否 贊 成 導 入 公 民 投 票 等 之 民 眾 參 與 機 制?( 單 選 題 ) 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 不 贊 成 非 常 不 贊 成 第 一 回 意 見 含 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 含 不 贊 成 非 常 不 贊 成 勾 選 比 例 58.8% 0% 41.2% 其 他 意 見 : 三 您 認 為 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 對 屏 東 縣 整 體 財 政 狀 況 是 否 有 幫 助?( 單 選 題 ) 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 第 一 回 意 見 含 非 常 有 幫 助 有 幫 助 沒 意 見 含 沒 有 幫 助 非 常 沒 有 幫 助 勾 選 比 例 64.7% 17.6% 17.6% 其 他 意 見 : 129

138 四 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 認 為 村 里 等 行 政 區 域 有 無 一 併 調 整 之 必 要?( 單 選 題 ) 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 第 一 回 意 見 含 非 常 有 必 要 有 必 要 沒 意 見 含 沒 有 必 要 非 常 沒 有 必 要 勾 選 比 例 76.5% 11.8% 11.8% 其 他 意 見 : 五 對 於 鄉 鎮 市 去 自 治 法 人 化 ( 即 官 派 ), 您 認 為 是 否 有 助 於 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 進 行?( 單 選 題 ) 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 第 一 回 意 見 含 非 常 有 幫 助 有 幫 助 沒 意 見 含 沒 有 幫 助 非 常 沒 有 幫 助 勾 選 比 例 58.8% 35.3% 5.9% 其 他 意 見 : 六 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 您 是 否 同 意 行 政 機 關 編 制 員 額 應 適 度 精 簡?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 82.3% 0% 17.6% 其 他 意 見 : 七 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 經 適 度 調 整 後, 有 助 於 提 升 各 鄉 鎮 市 之 個 別 競 爭 力? ( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 82.3% 5.9% 11.8% 其 他 意 見 : 八 承 上 題, 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 是 否 有 助 於 提 升 屏 東 縣 整 體 競 爭 力?( 單 選 題 ) 非 常 有 幫 助 有 幫 助 没 意 見 沒 有 幫 助 非 常 没 有 幫 助 第 一 回 意 見 含 非 常 有 幫 助 有 幫 助 沒 意 見 含 沒 有 幫 助 非 常 沒 有 幫 助 勾 選 比 例 82.3% 5.9% 11.8% 其 他 意 見 : 130

139 九 對 於 本 縣 原 住 民 鄉 ( 共 計 八 鄉 ) 行 政 區 域, 您 是 否 贊 成 亦 應 適 度 調 整?( 單 選 題 ) 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 不 贊 成 非 常 不 贊 成 第 一 回 意 見 含 非 常 贊 成 贊 成 沒 意 見 含 不 贊 成 非 常 不 贊 成 勾 選 比 例 88.3% 5.9% 5.9% 其 他 意 見 : 十 您 是 否 同 意 本 縣 離 島 - 琉 球 鄉 應 維 持 原 來 的 行 政 區 域?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 64.7% 5.9% 29.4% 其 他 補 充 意 見 : 十 一 為 了 加 強 誘 因, 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 的 相 關 經 費, 全 額 由 中 央 政 府 負 擔?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 82.3% 5.9% 11.8% 其 他 意 見 : 十 二 對 於 鄉 鎮 市 合 併 擴 大 規 模 後, 您 認 為 鄉 鎮 市 與 縣 市 村 里 關 係 是 否 維 持 目 前 定 位?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 64.7% 23.5% 11.8% 其 他 意 見 : 十 三 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 首 長 仍 然 維 持 民 選 產 生?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 50.1% 12.5% 37.6% 其 他 意 見 : 131

140 十 四 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 行 政 權 能 適 度 擴 大?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 52.9% 23.5% 23.5% 其 他 意 見 : 十 五 您 是 否 同 意 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 後, 其 財 政 權 應 適 度 擴 大?( 單 選 題 ) 非 常 同 意 同 意 沒 意 見 不 同 意 非 常 不 同 意 第 一 回 意 見 含 非 常 有 同 意 同 意 沒 意 見 含 不 同 意 非 常 不 同 意 勾 選 比 例 76.5% 17.6% 5.9% 其 他 意 見 : 十 六 對 於 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 您 認 為 理 想 的 調 整 方 式 為 何?( 單 選 題 ) ( 相 關 調 整 方 式 請 參 閱 附 件 ) 立 委 選 區 議 員 選 區 警 察 分 局 轄 區 地 政 事 務 所 轄 區 第 一 回 意 見 立 委 選 區 議 員 選 區 警 察 分 局 轄 區 地 政 事 務 所 轄 區 勾 選 比 例 0% 13.3% 66.7% 20.0% 其 他 意 見 : 十 七 如 果 屏 東 縣 要 進 行 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整, 請 問 您 認 為 合 理 的 鄉 鎮 市 人 口 規 模 應 該 是 多 少?( 單 選 題 ) 五 萬 以 內 五 萬 到 十 萬 十 萬 到 十 五 萬 十 五 萬 到 二 十 萬 二 十 萬 以 上 其 他 ( 請 說 明 ) 第 一 回 五 萬 以 內 26.7% 意 見 勾 五 萬 到 十 萬 選 比 例 20.0% 十 萬 到 十 五 萬 40.0% 十 五 萬 到 二 十 萬 6.7% 二 十 萬 以 上 6.7% 十 八 您 認 為 行 政 區 劃 調 整 應 以 那 一 層 級 優 先 為 宜?( 單 選 題 ) 縣 市 合 併 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 第 一 回 意 見 勾 選 比 例 縣 市 合 併 23.5% 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 76.5% 132

141 其 他 意 見 : 十 九 若 有 合 併 之 必 要, 您 認 為 應 該 由 那 一 個 政 府 層 級 主 導 為 宜?( 單 選 題 ) 中 央 縣 市 鄉 鎮 市 第 一 回 意 見 中 央 縣 市 鄉 鎮 市 勾 選 比 例 75.0% 18.8% 6.3% 其 他 意 見 : 二 十 對 於 推 動 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案, 必 定 會 遭 到 各 種 阻 力, 您 認 為 這 些 阻 力 會 來 自 何 處?( 單 選 題 ) 政 黨 政 治 人 物 政 府 機 關 民 間 團 體 第 一 回 意 見 政 黨 政 治 人 物 政 府 機 關 民 間 團 體 勾 選 比 例 7.1% 85.7% 7.1% 0% 其 他 意 見 : ( 我 們 的 問 卷 到 這 裡 結 束, 感 謝 您 撥 冗 填 答, 謝 謝!) 133

142 134

143 135

144 附 錄 三 財 政 收 支 劃 分 法 第 一 章 總 綱 第 1 條 本 法 依 中 華 民 國 憲 法 第 十 章 及 第 十 三 章 有 關 各 條 之 規 定 制 定 之 第 2 條 中 華 民 國 各 級 政 府 財 政 收 支 之 劃 分, 調 劑 及 分 類, 依 本 法 之 規 定 全 國 財 政 收 支 系 統 劃 分 如 下 : 一 中 央 第 3 條 二 直 轄 市 三 縣 市 以 下 簡 稱 縣 ( 市 ) 四 鄉 鎮 及 縣 轄 市 以 下 簡 稱 鄉 ( 鎮 市 ) 各 級 政 府 財 政 收 支 之 分 類, 依 附 表 一 附 表 二 之 所 定 第 4 條 附 表 一 收 入 分 類 表 甲 中 央 收 入 一 稅 課 收 入 : ( 一 ) 所 得 稅 : 占 總 收 入 百 分 之 九 十 ( 二 ) 遺 產 及 贈 與 稅 : 在 直 轄 市 占 徵 起 收 入 百 分 之 五 十 ; 在 縣 ( 市 ) 占 徵 起 收 入 百 分 之 二 十 ( 三 ) 關 稅 ( 四 ) 營 業 稅 : 減 除 依 第 八 條 第 二 項 由 中 央 統 籌 分 配 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 款 項 後 之 收 入 ( 五 ) 貨 物 稅 : 占 總 收 入 百 分 之 九 十 ( 六 ) 煙 酒 稅 : 占 總 收 入 百 分 之 八 十 ( 七 ) 證 券 交 易 稅 ( 八 ) 期 貨 交 易 稅 ( 九 ) 礦 區 稅 ( 一 ) 臨 時 稅 課 : 依 第 十 九 條 舉 辦 之 臨 時 性 稅 課 二 獨 占 及 專 賣 收 入 三 工 程 收 益 費 收 入 四 罰 鍰 及 賠 償 收 入 五 規 費 收 入 六 信 託 管 理 收 入 七 財 產 收 入 八 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 九 協 助 收 入 一 捐 獻 及 贈 與 收 入 一 一 其 他 收 入 136

145 乙 ( 刪 除 ) 丙 直 轄 市 收 入 一 稅 課 收 入 : ( 一 ) 土 地 稅 ( 二 ) 房 屋 稅 ( 三 ) 使 用 牌 照 稅 ( 四 ) 契 稅 ( 五 ) 印 花 稅 ( 六 ) 娛 樂 稅 ( 七 ) 遺 產 及 贈 與 稅 : 由 中 央 在 該 直 轄 市 徵 起 收 入 百 分 之 五 十 給 與 ( 八 ) 煙 酒 稅 : 依 第 八 條 第 四 項 規 定, 應 由 中 央 分 配 該 直 轄 市 之 稅 課 收 入 ( 九 ) 統 籌 分 配 稅 : 依 第 十 六 條 之 一 第 二 項 第 三 款 及 第 四 款 規 定, 應 由 中 央 統 籌 分 配 該 直 轄 市 之 收 入 ( 一 ) 特 別 稅 課 : 依 第 十 二 條 第 一 項 第 七 款 舉 辦 之 稅 ( 一 一 ) 臨 時 稅 課 : 依 第 十 九 條 舉 辦 之 臨 時 性 稅 課 二 工 程 受 益 費 收 入 三 罰 款 及 賠 償 收 入 四 規 費 收 入 五 信 託 管 理 收 入 六 財 產 收 入 七 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 八 補 助 收 入 九 捐 獻 及 贈 與 收 入 一 自 治 稅 捐 收 入 一 一 其 他 收 入 丁 縣 ( 市 ) 收 入 一 稅 課 收 入 : ( 一 ) 土 地 稅 1 地 價 稅 : 在 縣 占 總 收 入 百 分 之 五 十 ; 在 市 全 部 為 市 收 入 2 田 賦 : 在 市 全 部 為 市 收 入 3 土 地 增 值 稅 : 占 總 收 入 百 分 之 八 十 ( 二 ) 房 屋 稅 : 在 縣 占 總 收 入 百 分 之 四 十 ; 在 市 全 部 為 市 收 入 ( 三 ) 使 用 牌 照 稅 ( 四 ) 契 稅 : 在 市 全 部 為 市 收 入 ( 五 ) 印 花 稅 ( 六 ) 娛 樂 稅 : 在 市 全 部 為 市 收 入 ( 七 ) 遺 產 及 贈 與 稅 : 由 中 央 在 該 市 徵 起 收 入 百 分 之 八 十 給 與 137

146 ( 八 ) 煙 酒 稅 : 依 第 八 條 第 四 項 規 定, 應 由 中 央 分 配 該 縣 ( 市 ) 之 稅 課 收 入 ( 九 ) 統 籌 分 配 稅 : 依 第 十 六 條 之 一 第 二 項 第 三 款 及 第 五 款 規 定, 應 由 中 央 統 籌 分 配 該 縣 ( 市 ) 之 稅 課 收 入 ( 一 ) 特 別 稅 課 : 依 第 十 二 條 第 一 項 第 七 款 舉 辦 之 稅 ( 一 一 ) 臨 時 稅 課 : 依 第 十 九 條 舉 辦 之 臨 時 性 稅 課 二 工 程 受 益 費 收 入 三 罰 鍰 及 賠 償 收 入 四 規 費 收 入 五 信 託 管 理 收 入 六 財 產 收 入 七 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 八 補 助 及 協 助 收 入 九 捐 獻 及 贈 與 收 入 一 自 治 稅 捐 收 入 一 一 其 他 收 入 戌 鄉 ( 鎮 市 ) 收 入 一 稅 課 收 入 : ( 一 ) 遺 產 及 贈 與 稅 : 由 中 央 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 百 分 之 八 十 給 與 ( 二 ) 地 價 稅 : 由 縣 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 百 分 之 三 十 給 與 ( 三 ) 田 賦 : 由 縣 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 全 部 給 與 ( 四 ) 房 屋 稅 : 由 縣 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 百 分 之 四 十 給 與 ( 五 ) 契 稅 : 由 縣 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 百 分 之 八 十 給 與 ( 六 ) 娛 樂 稅 : 由 縣 在 該 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 收 入 全 部 給 與 ( 七 ) 統 籌 分 配 稅 : 依 第 十 六 條 之 一 第 二 項 第 三 款 第 六 款 及 第 四 項 規 定 由 中 央 及 縣 統 籌 分 配 該 鄉 ( 鎮 市 ) 之 稅 課 收 入 ( 八 ) 臨 時 稅 課 : 依 第 十 九 條 舉 辦 之 臨 時 性 稅 課 二 工 程 受 益 費 收 入 三 罰 款 及 賠 償 收 入 四 規 費 收 入 五 信 託 管 理 收 入 六 財 產 收 入 七 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 八 補 助 收 入 九 捐 獻 及 贈 與 收 入 一 自 治 稅 捐 收 入 一 一 其 他 收 入 138

147 附 表 二 支 出 分 類 表 甲 中 央 支 出 一 政 權 行 使 支 出 : 關 於 國 民 或 國 民 代 表 對 中 央 行 使 政 權 之 支 出 均 屬 之 二 國 務 支 出 : 關 於 總 統 府 之 各 項 支 出 均 屬 之 三 行 政 支 出 : 關 於 行 政 院 及 所 屬 各 部 會 處 之 支 出 均 屬 之 四 立 法 支 出 : 關 於 立 法 院 各 項 支 出 均 屬 之 五 司 法 支 出 : 關 於 司 法 院 及 所 屬 機 關 業 務 之 支 出 與 法 務 部 所 管 檢 察 監 所 及 保 安 處 分 業 務 之 支 出 均 屬 之 六 考 試 支 出 : 關 於 考 試 院 及 所 屬 機 關 行 使 考 試 銓 敘 權 之 支 出 均 屬 之 七 監 察 支 出 : 關 於 監 察 院 及 所 屬 機 關 行 使 監 察 審 計 權 之 支 出 均 屬 之 八 民 政 支 出 : 關 於 辦 理 中 央 民 意 代 表 選 舉 戶 政 役 政 警 政 消 防 地 政 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 九 外 交 支 出 : 關 於 使 領 經 費 及 其 他 外 交 支 出 均 屬 之 一 國 防 支 出 : 關 於 陸 海 空 軍 之 經 費 及 其 他 國 防 支 出 均 屬 之 一 一 財 務 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 稅 務 庫 務 金 融 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 一 二 教 育 科 學 文 化 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 教 育 科 學 文 化 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 三 經 濟 建 設 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 經 濟 工 礦 農 林 水 利 漁 牧 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 四 交 通 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 陸 海 空 運 及 郵 政 電 訊 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 五 社 區 發 展 及 環 境 保 護 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 社 區 發 展 環 境 保 護 等 事 業 及 補 助 支 出 均 屬 之 一 六 社 會 福 利 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 社 會 保 險 社 會 救 助 福 利 服 務 國 民 就 業 醫 療 保 健 等 事 業 及 補 助 支 出 均 屬 之 一 七 邊 政 支 出 : 關 於 邊 疆 蒙 藏 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 八 僑 政 支 出 : 關 於 僑 務 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 九 移 殖 支 出 : 關 於 中 央 辦 理 屯 墾 移 民 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 二 債 務 支 出 : 關 於 中 央 國 內 外 公 債 庫 券 借 款 等 債 務 之 付 息 與 其 折 扣 及 手 續 費 等 之 支 出 均 屬 之 二 一 公 務 員 退 休 及 撫 卹 支 出 : 關 於 中 央 公 務 人 員 之 退 休 及 撫 卹 金 之 支 出 均 屬 之 二 二 損 失 賠 償 支 出 : 關 於 中 央 各 機 關 貨 幣 票 據 證 券 兌 換 買 賣 之 損 失, 國 營 事 業 虧 損 之 彌 補 及 其 他 損 失 賠 償 之 支 出 均 屬 之 二 三 信 託 管 理 支 出 : 關 於 中 央 委 託 代 管 及 代 辦 事 項 之 支 出 均 屬 之 二 四 補 助 支 出 : 關 於 中 央 補 助 下 級 政 府 或 其 他 補 助 之 支 出 均 屬 之 139

148 二 五 特 種 基 金 支 出 : 關 於 中 央 特 種 基 金 之 支 出 均 屬 之 二 六 其 他 支 出 : 關 於 中 央 其 他 依 法 之 支 出 均 屬 之 乙 ( 刪 除 ) 丙 直 轄 市 支 出 一 政 權 行 使 支 出 : 關 於 直 轄 市 市 民 或 市 民 代 表 及 市 議 會 對 市 行 使 政 權 之 支 出 均 屬 之 二 行 政 支 出 : 關 於 直 轄 市 市 政 府 及 所 屬 各 處 局 之 支 出 均 屬 之 三 民 政 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 地 政 戶 政 消 防 與 其 他 民 政 之 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 四 財 務 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 稅 務 庫 務 金 融 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 五 教 育 科 學 文 化 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 教 育 科 學 文 化 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 六 經 濟 建 設 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 經 濟 工 礦 農 林 水 利 漁 牧 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 七 交 通 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 鐵 道 公 路 航 運 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 八 警 政 支 出 : 關 於 直 轄 市 警 察 等 經 費 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 九 社 區 發 展 與 環 境 保 護 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 社 區 發 展 環 境 保 護 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 社 會 福 利 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 社 會 保 險 : 社 會 救 助 福 利 服 務 國 民 就 業 醫 療 保 健 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 一 移 殖 支 出 : 關 於 直 轄 市 辦 理 開 墾 移 殖 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 二 債 務 支 出 : 關 於 直 轄 市 債 券 借 款 等 債 務 之 付 息 與 其 折 扣 及 手 續 費 等 之 支 出 均 屬 之 一 三 公 務 員 退 休 及 撫 卹 金 之 支 出 : 關 於 直 轄 市 公 務 人 員 之 退 休 金 及 撫 卹 金 之 支 出 均 屬 之 一 四 損 失 賠 償 支 出 : 關 於 直 轄 市 各 機 關 貨 幣 票 據 證 券 兌 換 買 賣 之 損 失, 直 轄 市 市 營 事 業 虧 損 之 彌 補 及 其 他 損 失 賠 償 之 支 出 均 屬 之 一 五 信 託 管 理 支 出 : 關 於 直 轄 市 委 託 代 管 及 代 辦 事 項 之 支 出 均 屬 之 一 六 協 助 支 出 : 關 於 直 轄 市 協 助 中 央 或 其 他 協 助 之 支 出 均 屬 之 一 七 特 種 基 金 支 出 : 關 於 直 轄 市 特 種 基 金 之 支 出 均 屬 之 一 八 其 他 支 出 : 關 於 直 轄 市 其 他 依 法 之 支 出 均 屬 之 丁 縣 ( 市 ) 支 出 一 政 權 行 使 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 民 或 縣 ( 市 ) 民 代 表 及 縣 鎮 ( 市 ) 議 會 對 縣 ( 市 ) 行 使 政 權 之 支 出 均 屬 之 二 行 政 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 政 府 及 所 屬 各 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 140

149 三 民 政 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 地 政 戶 政 消 防 與 其 他 民 政 之 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 四 財 務 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 稅 務 庫 務 金 融 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 五 教 育 科 學 文 化 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 教 育 科 學 文 化 娛 樂 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 六 經 濟 建 設 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 經 濟 工 礦 農 林 水 利 漁 牧 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 七 交 通 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 鐵 道 公 路 航 運 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 八 警 政 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 警 察 經 費 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 九 社 區 發 展 及 環 境 保 護 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 社 區 發 展 環 境 保 護 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 社 會 福 利 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 辦 理 社 會 保 險 社 會 救 助 福 利 服 務 國 民 就 業 醫 療 保 健 等 事 業 及 補 助 之 支 出 均 屬 之 一 一 債 務 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 債 務 借 款 等 債 務 之 付 息 與 其 折 扣 及 手 續 費 等 支 出 均 屬 之 一 二 公 務 員 退 休 及 撫 卹 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 公 務 人 員 退 休 金 及 撫 卹 金 之 支 出 均 屬 之 一 三 損 失 賠 償 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 各 機 關 貨 幣 票 據 證 券 兌 換 買 賣 之 損 失, 縣 ( 市 ) 營 事 業 虧 損 之 彌 補 及 其 他 損 失 賠 償 之 支 出 均 屬 之 一 四 信 託 管 理 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 委 託 代 管 及 代 辦 事 項 之 支 出 均 屬 之 一 五 協 助 及 補 助 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 協 助 其 他 政 府 及 補 助 鄉 ( 鎮 市 ) 經 費 或 其 他 協 助 之 支 出 均 屬 之 一 六 縣 ( 市 ) 特 種 基 金 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 特 種 基 金 之 支 出 均 屬 之 一 七 其 他 支 出 : 關 於 縣 ( 市 ) 其 他 依 法 之 支 出 均 屬 之 戊 鄉 ( 鎮 市 ) 支 出 一 政 權 行 使 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 民 或 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 及 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 對 鄉 ( 鎮 市 ) 行 使 政 權 之 支 出 均 屬 之 二 行 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 所 屬 機 關 之 各 項 支 出 均 屬 之 三 民 政 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 公 職 人 員 選 舉 役 政 與 其 他 民 政 之 事 業 支 出 均 屬 之 四 財 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 庫 務 公 產 等 經 費 之 支 出 均 屬 之 五 教 育 文 化 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 教 育 文 化 娛 樂 等 事 業 支 出 均 屬 之 六 經 濟 建 設 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 工 礦 農 林 水 利 漁 牧 141

150 等 事 業 支 出 均 屬 之 七 交 通 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 交 通 事 業 支 出 均 屬 之 八 社 區 發 展 及 環 境 保 護 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 社 區 發 展 環 境 保 護 等 事 業 支 出 均 屬 之 九 社 會 福 利 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 辦 理 社 會 保 險 社 會 救 助 福 利 服 務 醫 療 保 健 等 事 業 支 出 均 屬 之 一 債 務 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 借 款 之 付 息 支 出 均 屬 之 一 一 公 務 員 退 休 及 撫 卹 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 公 務 人 員 退 休 金 及 撫 卹 金 之 支 出 均 屬 之 一 二 損 失 賠 償 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 各 機 關 貨 幣 票 據 證 券 兌 換 買 賣 之 損 失, 鄉 ( 鎮 市 ) 營 事 業 虧 損 之 彌 補 及 其 他 損 失 賠 償 之 支 出 均 屬 之 一 三 信 託 管 理 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 委 託 代 管 及 代 辦 事 項 之 支 出 均 屬 之 一 四 協 助 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 協 助 其 他 政 府 之 支 出 均 屬 之 一 五 其 他 支 出 : 關 於 鄉 ( 鎮 市 ) 其 他 依 法 之 支 出 均 屬 之 第 5 條 對 於 各 級 政 府 財 政 收 支 之 監 督, 依 法 律 之 規 定 第 二 章 收 入 第 一 節 稅 課 收 入 第 6 條 稅 課 劃 分 為 國 稅 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 稅 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 立 法 課 徵 稅 捐, 以 本 法 有 明 文 規 定 者 為 限, 第 7 條 並 應 依 地 方 稅 法 通 則 之 規 定 下 列 各 稅 為 國 稅 : 一 所 得 稅 二 遺 產 及 贈 與 稅 三 關 稅 四 營 業 稅 五 貨 物 稅 六 菸 酒 稅 七 證 券 交 易 稅 第 8 條 八 期 貨 交 易 稅 九 礦 區 稅 前 項 第 一 款 之 所 得 稅 總 收 入 百 分 之 十 第 四 款 之 營 業 稅 總 收 入 減 除 依 法 提 撥 之 統 一 發 票 給 獎 獎 金 後 之 百 分 之 四 十 及 第 五 款 之 貨 物 稅 總 收 入 百 分 之 十, 應 由 中 央 統 籌 分 配 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 第 一 項 第 二 款 之 遺 產 及 贈 與 稅, 應 以 在 直 轄 市 徵 起 之 收 入 百 分 之 五 十 給 該 直 轄 市 ; 在 市 徵 起 之 收 入 百 分 之 八 十 給 該 市 ; 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 百 分 之 八 十 給 該 鄉 ( 鎮 市 ) 142

151 第 一 項 第 六 款 之 菸 酒 稅, 應 以 其 總 收 入 百 分 之 十 八 按 人 口 比 例 分 配 直 轄 市 及 臺 灣 省 各 縣 ( 市 ) ; 百 分 之 二 按 人 口 比 例 分 配 福 建 省 金 門 及 連 江 二 縣 第 9 條 ( 刪 除 ) 第 10 條 ( 刪 除 ) 第 11 條 ( 刪 除 ) 下 列 各 稅 為 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 稅 : 一 土 地 稅, 包 括 下 列 各 稅 : ( 一 ) 地 價 稅 ( 二 ) 田 賦 ( 三 ) 土 地 增 值 稅 二 房 屋 稅 三 使 用 牌 照 稅 四 契 稅 五 印 花 稅 六 娛 樂 稅 七 特 別 稅 課 前 項 第 一 款 第 一 目 之 地 價 稅, 縣 應 以 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 百 分 之 三 十 第 12 條 給 該 鄉 ( 鎮 市 ), 百 分 之 二 十 由 縣 統 籌 分 配 所 屬 鄉 ( 鎮 市 ) ; 第 二 目 之 田 賦, 縣 應 以 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 全 部 給 該 鄉 ( 鎮 市 ) ; 第 三 目 之 土 地 增 值 稅, 在 縣 ( 市 ) 徵 起 之 收 入 百 分 之 二 十, 應 繳 由 中 央 統 籌 分 配 各 縣 ( 市 ) 第 一 項 第 二 款 之 房 屋 稅, 縣 應 以 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 百 分 之 四 十 給 該 鄉 ( 鎮 市 ), 百 分 之 二 十 由 縣 統 籌 分 配 所 屬 鄉 ( 鎮 市 ) 第 一 項 第 四 款 之 契 稅, 縣 應 以 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 百 分 之 八 十 給 該 鄉 ( 鎮 市 ), 百 分 之 二 十 由 縣 統 籌 分 配 所 屬 鄉 ( 鎮 市 ) 第 一 項 第 六 款 之 娛 樂 稅, 縣 應 以 在 鄉 ( 鎮 市 ) 徵 起 之 收 入 全 部 給 該 鄉 ( 鎮 市 ) 第 一 項 第 七 款 之 特 別 稅 課, 指 適 應 地 方 自 治 之 需 要, 經 議 會 立 法 課 徵 之 稅 但 不 得 以 已 徵 貨 物 稅 或 菸 酒 稅 之 貨 物 為 課 徵 對 象 第 13 條 ( 刪 除 ) 第 14 條 ( 刪 除 ) 第 15 條 ( 刪 除 ) 第 16 條 ( 刪 除 ) 第 八 條 第 二 項 及 第 十 二 條 第 二 項 至 第 四 項 規 定 之 稅 課 統 籌 分 配 部 分, 應 本 透 明 化 及 公 式 化 原 則 分 配 之 ; 受 分 配 地 方 政 府 就 分 得 部 分, 應 列 為 當 年 度 稅 課 第 16-1 條 收 入 稅 課 由 中 央 統 籌 分 配 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 之 款 項, 其 分 配 辦 法 應 依 下 列 各 款 之 規 定, 由 財 政 部 洽 商 中 央 主 計 機 關 及 受 分 配 地 方 政 府 後 擬 143

152 訂, 報 請 行 政 院 核 定 : 一 依 第 八 條 第 二 項 規 定, 由 中 央 統 籌 分 配 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 之 款 項, 應 以 總 額 百 分 之 六 列 為 特 別 統 籌 分 配 稅 款 ; 其 餘 百 分 之 九 十 四 列 為 普 通 統 籌 分 配 稅 款, 應 各 以 一 定 比 例 分 配 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 二 依 第 十 二 條 第 二 項 後 段 規 定 由 中 央 統 籌 分 配 縣 ( 市 ) 之 款 項, 應 全 部 列 為 普 通 統 籌 分 配 稅 款, 分 配 縣 ( 市 ) 三 第 一 款 之 特 別 統 籌 分 配 稅 款, 應 供 為 支 應 受 分 配 地 方 政 府 緊 急 及 其 他 重 大 事 項 所 需 經 費, 由 行 政 院 依 實 際 情 形 分 配 之 四 第 一 款 之 普 通 統 籌 分 配 稅 款 算 定 可 供 分 配 直 轄 市 之 款 項 後, 應 參 酌 受 分 配 直 轄 市 以 前 年 度 營 利 事 業 營 業 額 財 政 能 力 與 其 轄 區 內 人 口 及 土 地 面 積 等 因 素, 研 訂 公 式 分 配 各 直 轄 市 五 第 一 款 及 第 二 款 之 普 通 統 籌 分 配 稅 款 算 定 可 供 分 配 縣 ( 市 ) 之 款 項 後, 依 下 列 方 式 分 配 各 縣 ( 市 ) : ( 一 ) 可 供 分 配 款 項 百 分 之 八 十 五, 應 依 近 三 年 度 受 分 配 縣 ( 市 ) 之 基 準 財 政 需 要 額 減 基 準 財 政 收 入 額 之 差 額 平 均 值, 算 定 各 縣 ( 市 ) 間 應 分 配 之 比 率 分 配 之 ; 算 定 之 分 配 比 率, 每 三 年 應 檢 討 調 整 一 次 ( 二 ) 可 供 分 配 款 項 百 分 之 十 五, 應 依 各 縣 ( 市 ) 轄 區 內 營 利 事 業 營 業 額, 算 定 各 縣 ( 市 ) 間 應 分 配 之 比 率 分 配 之 六 第 一 款 之 普 通 統 籌 分 配 稅 款 算 定 可 供 分 配 鄉 ( 鎮 市 ) 之 款 項 後, 應 參 酌 鄉 ( 鎮 市 ) 正 式 編 制 人 員 人 事 費 及 基 本 建 設 需 求 情 形, 研 訂 公 式 分 配 各 鄉 ( 鎮 市 ) 前 項 第 四 款 所 稱 財 政 能 力 第 五 款 第 一 目 所 稱 基 準 財 政 需 要 額 與 基 準 財 政 收 入 額 之 核 計 標 準 及 計 算 方 式, 應 於 依 前 項 所 定 之 分 配 辦 法 中 明 定, 對 於 福 建 省 金 門 縣 及 連 江 縣, 並 應 另 予 考 量 依 第 十 二 條 第 二 項 至 第 四 項 規 定, 由 縣 統 籌 分 配 鄉 ( 鎮 市 ) 之 款 項, 應 本 調 劑 財 政 盈 虛 原 則, 由 縣 政 府 訂 定 分 配 辦 法 ; 其 中 依 公 式 分 配 之 款 項, 不 得 低 於 可 供 分 配 總 額 之 百 分 之 九 十 第 17 條 ( 刪 除 ) 各 級 政 府 對 他 級 或 同 級 政 府 之 稅 課, 不 得 重 徵 或 附 加 但 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 政 府 為 辦 理 自 治 事 項, 籌 措 所 需 財 源, 依 地 方 稅 法 通 則 規 定 附 加 徵 收 第 18 條 者, 不 在 此 限 各 級 地 方 政 府 不 得 對 入 境 貨 物 課 入 境 稅 或 通 過 稅 各 級 政 府 為 適 應 特 別 需 要, 得 經 各 該 級 民 意 機 關 之 立 法, 舉 辦 臨 時 性 質 之 稅 第 19 條 課 第 二 節 獨 占 及 專 賣 收 入 各 級 政 府 經 法 律 許 可, 得 經 營 獨 占 公 用 事 業, 並 得 依 法 徵 收 特 許 費, 准 許 私 第 20 條 人 經 營 144

153 地 方 政 府 所 經 營 獨 占 公 用 事 業 之 供 給, 以 該 管 區 域 為 限 ; 但 經 鄰 近 地 方 政 府 之 同 意 得 為 擴 充 其 供 給 區 域 之 約 定 中 央 政 府 為 增 加 國 庫 收 入 或 節 制 生 產 消 費, 得 依 法 律 之 規 定 專 賣 貨 物, 並 得 第 21 條 製 造 之 第 三 節 工 程 受 益 費 收 入 各 級 政 府 於 該 管 區 內 對 於 因 道 路 堤 防 溝 渠 碼 頭 港 口 或 其 他 土 地 改 良 之 水 陸 工 程 而 直 接 享 受 利 益 之 不 動 產 或 受 益 之 船 舶, 得 徵 收 工 程 受 益 費 前 項 工 程 受 益 費 之 徵 收, 以 各 該 工 程 直 接 與 間 接 實 際 所 費 之 數 額 為 限, 若 其 第 22 條 工 程 之 經 費 出 於 賒 借 時, 其 工 程 受 益 費 之 徵 收, 以 賒 借 之 資 金 及 其 利 息 之 償 付 清 楚 為 限 ; 但 該 項 工 程 須 繼 續 維 持 保 養 者, 得 依 其 需 要 繼 續 徵 收 工 程 之 舉 辦 與 工 程 受 益 費 之 徵 收, 均 應 經 過 預 算 程 序 始 得 為 之 第 四 節 罰 款 及 賠 償 收 入 依 法 收 入 之 罰 金 罰 鍰 或 沒 收 沒 入 之 財 物 及 賠 償 之 收 入, 除 法 律 另 有 規 定 第 23 條 外, 應 分 別 歸 入 各 級 政 府 之 公 庫 第 五 節 規 費 收 入 司 法 機 關 考 試 機 關 及 各 級 政 府 之 行 政 機 關 徵 收 規 費, 應 依 法 律 之 所 定, 未 第 24 條 經 法 律 規 定 者, 非 分 別 先 經 立 法 機 關 或 民 意 機 關 之 決 議, 不 得 徵 收 之 各 事 業 機 構 徵 收 規 費, 除 法 律 另 有 規 定 外, 應 經 該 管 最 高 級 機 關 核 定, 並 應 第 25 條 經 過 預 算 程 序, 分 別 歸 入 各 級 政 府 之 公 庫 第 六 節 信 託 管 理 收 入 第 26 條 各 級 政 府 及 其 所 屬 機 關, 依 法 為 信 託 管 理 或 受 委 託 代 辦 時, 得 收 信 託 管 理 費 第 七 節 財 產 收 入 各 級 政 府 所 有 財 產 之 孳 息 財 產 之 售 價 及 資 本 之 收 回, 除 法 律 另 有 規 定 外, 第 27 條 應 分 別 歸 入 各 級 政 府 之 公 庫 各 級 政 府 出 售 不 動 產 或 重 要 財 產, 依 法 律 之 規 定, 公 務 機 關 對 於 所 有 財 產 孳 第 28 條 生 之 物 品 與 其 應 用 物 品 中 之 剩 餘 或 廢 棄 物 品, 除 法 律 另 有 規 定 外, 得 呈 經 上 級 主 管 機 關 核 准 按 時 價 出 售 第 八 節 營 業 盈 餘 捐 獻 贈 與 及 其 他 收 入 各 級 政 府 所 有 營 業 之 盈 餘, 所 受 之 捐 獻 或 贈 與 及 其 他 合 法 之 收 入, 除 法 律 另 第 29 條 有 規 定 外, 應 分 別 歸 入 各 級 政 府 之 公 庫 第 九 節 補 助 及 協 助 收 入 中 央 為 謀 全 國 之 經 濟 平 衡 發 展, 得 酌 予 補 助 地 方 政 府 但 以 下 列 事 項 為 限 : 一 計 畫 效 益 涵 蓋 面 廣, 且 具 整 體 性 之 計 畫 項 目 二 跨 越 直 轄 市 縣 ( 市 ) 或 二 以 上 縣 ( 市 ) 之 建 設 計 畫 第 30 條 三 具 有 示 範 性 作 用 之 重 大 建 設 計 畫 四 因 應 中 央 重 大 政 策 或 建 設, 需 由 地 方 政 府 配 合 辦 理 之 事 項 前 項 各 款 補 助 之 辦 法, 由 行 政 院 另 定 之 145

154 縣 為 謀 鄉 ( 鎮 市 ) 間 之 經 濟 平 衡 發 展, 對 於 鄉 ( 鎮 市 ) 得 酌 予 補 助 ; 其 第 31 條 補 助 辦 法, 由 縣 政 府 另 定 之 第 32 條 ( 刪 除 ) 各 上 級 政 府 為 適 應 特 別 需 要, 對 財 力 較 優 之 下 級 政 府 得 取 得 協 助 金 第 33 條 前 項 協 助 金, 應 列 入 各 該 下 級 政 府 之 預 算 內 第 一 節 賒 借 收 入 各 級 政 府 非 依 法 律 之 規 定 或 議 會 之 議 決, 不 得 發 行 公 債 或 為 一 年 以 上 之 國 內 外 借 款 第 34 條 前 項 公 債 及 借 款 未 償 餘 額 之 限 額, 依 公 共 債 務 法 之 規 定 辦 理 各 級 地 方 政 府 在 國 外 發 行 公 債 或 借 款, 應 先 經 中 央 政 府 之 核 准 第 三 章 支 出 第 35 條 各 級 政 府 之 一 切 支 出, 非 經 預 算 程 序 不 得 為 之 各 級 政 府 年 度 總 預 算 追 加 預 算 與 特 別 預 算 收 支 之 籌 劃 編 製 及 共 同 性 費 用 標 準, 除 其 他 法 律 另 有 規 定 外, 應 依 行 政 院 訂 定 之 中 央 暨 地 方 政 府 預 算 籌 編 原 則 辦 理 第 35-1 條 地 方 政 府 未 依 前 項 預 算 籌 編 原 則 辦 理 或 有 依 法 得 徵 收 之 財 源 而 不 徵 收 時, 其 上 級 政 府 應 視 實 際 情 形 酌 予 減 列 或 減 撥 補 助 款 ; 對 於 努 力 開 闢 財 源 具 有 績 效 者, 其 上 級 政 府 得 酌 增 補 助 款 第 36 條 各 級 政 府 行 政 區 域 內 人 民 行 使 政 權 之 費 用, 由 各 該 政 府 負 擔 之 各 級 政 府 之 支 出 劃 分 如 下 : 一 由 中 央 立 法 並 執 行 者, 歸 中 央 二 由 直 轄 市 立 法 並 執 行 者, 歸 直 轄 市 三 由 縣 ( 市 ) 立 法 並 執 行 者, 歸 縣 ( 市 ) 四 由 鄉 ( 鎮 市 ) 立 法 並 執 行 者, 歸 鄉 ( 鎮 市 ) 前 項 第 一 款 及 第 三 款 如 需 交 由 下 級 政 府 執 行 者, 其 經 費 之 負 擔, 除 法 律 另 有 第 37 條 規 定 外, 屬 委 辦 事 項 者, 由 委 辦 機 關 負 擔 ; 屬 自 治 事 項 者, 由 該 自 治 團 體 自 行 負 擔 由 中 央 或 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 二 以 上 同 級 或 不 同 級 政 府 共 同 辦 理 者, 其 經 費 應 由 中 央 或 各 該 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 按 比 例 分 擔 之 各 級 地 方 政 府 未 依 第 二 項 及 前 項 規 定 負 擔 應 負 擔 之 經 費 時, 其 上 級 政 府 得 扣 減 其 補 助 款 地 方 政 府 應 就 其 基 準 財 政 收 入 及 其 他 經 常 性 之 收 入, 優 先 支 應 下 列 各 項 支 出 : 第 37-1 條 一 地 方 政 府 編 制 內 員 額 與 經 上 級 政 府 核 定 有 案 之 人 事 費 及 相 關 費 用 二 一 般 經 常 性 支 出 以 共 設 施 管 理 維 護 及 依 法 律 規 定 必 須 負 擔 之 經 費 三 地 方 基 本 設 施 或 小 型 建 設 經 費 146

155 四 其 他 屬 地 方 政 府 應 行 辦 理 之 地 方 性 事 務 經 費 地 方 政 府 依 前 項 規 定 辦 理 後, 其 收 入 不 足 支 應 支 出 時, 應 由 其 所 獲 分 配 之 統 籌 分 配 稅 款 予 以 優 先 挹 注 第 38 條 各 級 政 府 事 務 委 託 他 級 或 同 級 政 府 辦 理 者, 其 經 費 由 委 託 機 關 負 擔 各 級 政 府 立 法 機 關 制 ( 訂 ) 定 或 修 正 法 律 或 自 治 法 規, 有 減 少 收 入 者, 應 第 38-1 條 同 時 籌 妥 替 代 財 源 ; 需 增 加 財 政 負 擔 者, 應 事 先 籌 妥 經 費 或 於 立 法 時 明 文 規 定 相 對 收 入 來 源 本 法 八 十 八 年 一 月 十 三 日 修 正 之 第 八 條 第 十 二 條 及 第 十 六 條 之 一 之 施 行 日 第 38-2 條 期, 由 行 政 院 以 命 令 定 之 第 四 章 附 則 第 39 條 本 法 除 已 另 定 施 行 日 期 者 外, 自 公 布 日 施 行 147

156 附 錄 四 行 政 區 劃 法 草 案 行 政 區 劃 法 草 案 總 說 明 行 政 區 劃 係 為 便 於 施 政 而 劃 定 之 治 理 範 圍, 其 劃 定 之 目 的 在 確 認 各 地 方 政 府 權 力 行 使 責 任 歸 屬 管 轄 居 民 及 財 政 取 得 之 範 圍 以 往 臺 灣 地 區 之 行 政 區 劃 因 未 有 法 制 規 範, 行 政 院 院 會 決 議 後, 即 付 諸 實 施, 然 而 憲 法 第 一 百 零 八 條 第 一 項 第 二 款 規 定, 行 政 區 劃 事 項, 應 由 中 央 立 法 並 執 行 之, 或 交 由 省 縣 執 行 之 目 前 民 主 法 治 意 識 高 漲, 行 政 區 劃 除 應 尊 重 民 意, 並 應 考 量 經 濟 效 益 均 衡 區 域 發 展 及 維 持 穩 定 等 原 則, 同 時 為 建 立 公 平 合 理 之 行 政 區 劃 程 序, 對 於 行 政 區 劃 之 權 責 機 關 應 考 量 之 相 關 因 素 調 整 方 式 及 調 整 程 序 等 予 以 法 制 化, 爰 擬 具 行 政 區 劃 法 草 案, 其 要 點 如 下 : 一 行 政 區 劃 之 主 管 機 關 定 義 行 政 區 劃 原 因 及 考 量 因 素 ( 草 案 第 二 條 至 第 六 條 ) 二 提 出 行 政 區 劃 之 機 關 ( 草 案 第 七 條 ) 三 提 出 行 政 區 劃 之 機 關, 於 提 出 行 政 區 劃 前, 應 研 擬 行 政 區 劃 計 畫 初 稿, 於 相 關 行 政 區 域 內 公 告, 並 辦 理 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 但 行 政 區 域 界 線 不 整 或 與 地 籍 戶 籍 情 形 不 符 等 原 因 而 調 整 者, 得 免 辦 理 ( 草 案 第 八 條 ) 四 為 落 實 地 方 自 治 精 神, 擴 大 地 方 民 意 參 與 決 策, 爰 規 定 各 級 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 應 參 酌 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 之 意 見, 擬 訂 行 政 區 劃 計 畫, 及 應 徵 詢 地 方 政 府 與 議 會 之 意 見, 並 規 範 行 政 區 劃 計 畫 之 內 容 ( 草 案 第 九 條 及 第 十 條 ) 五 行 政 區 劃 計 畫 審 議 及 報 核 之 程 序 ( 草 案 第 十 一 條 ) 六 各 級 主 管 機 關 為 審 議 行 政 區 劃 計 畫, 應 邀 集 學 者 專 家 社 會 公 正 人 士 及 相 關 行 政 機 關 之 代 表, 以 合 議 制 方 式 辦 理 ( 草 案 第 十 二 條 ) 七 行 政 區 劃 計 畫 經 核 定 後, 主 管 機 關 應 發 布 行 政 區 劃 計 畫, 並 公 告 其 實 施 日 期 ( 草 案 第 十 三 條 ) 八 中 央 主 管 機 關 為 國 家 整 體 利 益 之 考 量, 得 報 請 行 政 院 同 意 後, 逕 行 148

157 擬 訂 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 辦 理 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 域 調 整 事 宜, 並 簡 化 其 行 政 程 序 ( 草 案 第 十 四 條 ) 九 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 各 級 主 管 機 關 應 會 同 相 關 機 關 辦 理 有 關 業 務 及 財 產 之 改 隸, 並 明 定 移 轉 交 接 事 項 及 有 關 財 產 產 權 移 轉 歸 屬 之 劃 分 原 則 ( 草 案 第 十 五 條 ) 十 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 相 關 地 方 公 職 人 員 任 期 之 處 理 ( 草 案 第 十 六 條 ) 十 一 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 由 相 關 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 會 同 相 關 機 關 依 行 政 區 劃 計 畫, 辦 理 豎 立 界 標 測 繪 界 線 及 計 算 面 積 等 事 項, 報 中 央 主 管 機 關 備 查 ( 草 案 第 十 七 條 ) 十 二 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 自 治 法 規 之 處 理 原 則 ( 草 案 第 十 八 條 ) 十 三 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校 之 預 算 執 行 及 處 理 程 序 ( 草 案 第 十 九 條 ) 十 四 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 行 政 區 域 之 財 政 收 支 劃 分 調 整 日 期 中 央 法 律 與 命 令 之 適 用 公 務 人 員 考 銓 等 事 項 過 渡 期 間 之 適 用 原 則 ( 草 案 第 二 十 條 ) 十 五 原 住 民 族 自 治 區 行 政 區 域 範 圍 之 劃 設 變 更 及 廢 止, 另 以 法 律 定 之 ( 草 案 第 二 十 一 條 ) 149

158 行 政 區 劃 法 草 案 條 文 說 明 第 一 條 本 法 依 中 華 民 國 憲 法 第 一 百 零 八 條 第 一 項 第 二 款 規 定 制 定 之 第 二 條 本 法 所 稱 主 管 機 關 : 在 中 央 為 內 政 部 ; 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府 ; 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 第 三 條 本 法 所 稱 行 政 區 劃, 指 行 政 區 域 之 新 設 廢 止 或 調 整 前 項 所 稱 行 政 區 域, 指 省 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 或 其 他 行 政 院 核 定 之 區 域 第 四 條 本 法 所 稱 行 政 區 域 之 調 整, 指 下 列 情 形 : 一 劃 分 一 行 政 區 域 為 二 以 上 之 行 政 區 域 二 合 併 二 以 上 行 政 區 域 之 一 部 或 全 部 為 一 行 政 區 域 三 劃 分 一 行 政 區 域 之 一 部 併 入 另 一 行 政 區 域 四 其 他 有 關 行 政 區 域 之 調 整 第 五 條 行 政 區 域 有 下 列 情 形 之 一 者, 除 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 應 依 地 方 制 度 法 之 規 定 辦 理 外, 得 依 本 法 規 定 辦 理 行 政 區 劃 : 一 配 合 政 府 層 級 或 組 織 變 更 二 因 行 政 管 轄 之 需 要 三 配 合 國 土 發 展 四 因 地 理 環 境 變 遷 五 因 政 治 經 濟 社 會 文 化 或 其 他 特 殊 情 勢 變 更 本 法 制 定 之 依 據 行 政 區 劃 之 主 管 機 關 一 行 政 區 劃 之 定 義 二 第 二 項 所 定 其 他 行 政 院 核 定 之 區 域, 係 考 量 未 來 有 非 省 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 特 別 行 政 區 等, 以 為 彈 性 之 規 定 三 村 ( 里 ) 鄰 之 編 組 及 調 整 事 項, 依 地 方 制 度 法 第 七 條 第 三 項 規 定, 係 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 另 定 之, 故 未 列 入 本 法 規 範 行 政 區 域 調 整 之 情 形 一 得 辦 理 行 政 區 劃 之 情 形 另 考 量 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 雖 涉 及 行 政 區 域 之 調 整, 為 簡 併 其 行 政 程 序, 地 方 制 度 法 已 有 明 定, 不 適 用 本 法 至 於 改 制 後 如 需 辦 理 區 之 行 政 區 劃, 仍 依 本 法 規 定 二 辦 理 直 轄 市 縣 ( 市 ) 之 行 政 區 劃 時, 如 涉 及 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃, 原 則 先 完 成 直 轄 市 縣 ( 市 ) 行 政 區 劃 之 程 序 後, 以 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 辦 理 其 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 150

159 第 六 條 行 政 區 劃 應 配 合 國 土 整 體 規 劃, 並 考 量 下 列 因 素.. 一 行 政 區 域 人 口 規 模 二 自 然 及 人 文 資 源 之 合 理 分 配 三 災 害 防 救 及 生 態 環 境 之 維 護 四 族 群 特 性 語 言 宗 教 及 風 俗 習 慣 五 鄉 土 文 化 發 展 及 社 區 意 識 六 地 方 財 政 七 產 業 發 展 八 交 通 發 展 九 都 會 區 生 活 圈 或 生 態 圈 十 海 岸 及 海 域 十 一 湖 泊 及 河 川 流 域 十 二 選 舉 區 之 劃 分 十 三 民 意 趨 勢 十 四 其 他 政 策 性 事 項 第 七 條 行 政 區 劃, 由 下 列 機 關 提 出 : 一 涉 及 省 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 之 行 政 區 劃 : 由 中 央 主 管 機 關 或 相 關 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 提 出 二 涉 及 鄉 ( 鎮 市 ) 之 行 政 區 劃 : 由 縣 主 管 機 關 或 相 關 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 提 出 三 涉 及 直 轄 市 或 市 之 區 之 行 政 區 劃 : 由 直 轄 市 或 市 主 管 機 關 提 出 人 民 或 團 體 得 以 書 面 敘 明 事 實 及 理 由, 並 附 具 相 關 資 料, 向 主 管 機 關 為 行 政 區 劃 之 建 議 劃 三 行 政 區 劃, 對 於 社 會 與 政 治 秩 序 影 響 甚 大, 故 除 特 定 原 因 外, 行 政 區 域 以 保 持 相 當 穩 定 性 為 宜 一 行 政 區 劃 考 量 之 因 素 二 行 政 區 劃 涉 及 國 家 整 體 資 源 之 重 新 分 配, 為 使 國 土 資 源 合 理 配 置 及 有 效 利 用, 並 確 保 國 土 永 續 及 區 域 均 衡 發 展, 故 應 配 合 國 土 整 體 規 劃, 並 考 量 行 政 轄 區 人 口 規 模 自 然 及 人 文 資 源 生 態 環 境 族 群 特 性 鄉 土 文 化 發 展 地 方 財 政 民 意 趨 勢 及 其 他 政 策 性 等 因 素, 審 慎 評 估 一 第 一 項 行 政 區 劃 提 出 之 機 關 二 行 政 區 劃 係 為 便 於 施 政 而 劃 定 之 治 理 範 圍, 其 劃 定 之 目 的 在 確 認 各 地 方 政 府 權 力 之 行 使 責 任 歸 屬 管 轄 居 民 及 財 政 取 得 之 範 圍, 給 予 人 民 或 團 體 對 於 行 政 事 項 之 興 革 建 議 之 權 利, 以 維 護 行 政 上 之 權 益 第 二 項 爰 規 定 人 民 或 團 體 對 行 政 區 劃 有 建 議, 亦 得 隨 時 以 書 面 敘 明 事 實 及 理 由 向 主 管 機 關 提 出 此 建 議 乃 陳 情 性 質, 應 由 受 理 機 關 依 行 政 程 序 法 有 關 處 理 陳 情 之 原 則, 予 以 回 應 所 稱 事 實, 乃 具 體 描 述 相 關 區 域 當 時 之 實 際 情 況 及 客 觀 環 境, 並 應 提 出 相 關 資 料 加 以 佐 證 ; 所 稱 理 由, 指 提 出 行 政 區 劃 建 議 時, 係 依 據 第 五 條 之 何 種 情 形 提 出, 並 將 實 際 情 況 涵 攝 至 本 151

160 第 八 條 各 級 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 提 出 行 政 區 劃 前, 應 研 擬 行 政 區 劃 計 畫 初 稿, 於 相 關 行 政 區 域 內 公 告 三 十 日, 並 辦 理 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 前 項 行 政 區 劃 計 畫 初 稿, 應 載 明 第 九 條 第 二 項 第 一 款 至 第 六 款 第 九 款 第 十 一 款 至 第 十 四 款 規 定 之 事 項 有 下 列 情 形 之 一, 須 辦 理 直 轄 市 縣 ( 市 ) 或 鄉 ( 鎮 市 區 ) 行 政 區 域 調 整 者, 得 免 依 第 一 項 規 定 辦 理 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 : 一 行 政 區 域 界 線 不 整, 有 礙 行 政 管 理 二 地 籍 戶 籍 情 形 與 行 政 區 域 界 線 不 符 三 配 合 都 市 計 畫 或 土 地 重 劃, 須 調 整 行 政 區 域 界 線 四 行 政 區 域 內 土 地 面 積 增 加 或 減 少, 須 調 整 行 政 區 域 界 線 第 九 條 各 級 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 擬 訂 行 政 區 劃 計 畫 時, 應 參 酌 前 條 第 一 項 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 之 意 見 前 項 行 政 區 劃 計 畫, 應 載 明 下 列 事 項 : 一 行 政 區 劃 目 標 二 行 政 區 劃 範 圍 三 行 政 區 劃 原 因 四 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 名 稱 五 行 政 區 劃 前 後 行 政 區 域 人 口 及 面 積 六 行 政 區 劃 前 後 利 弊 得 失 分 析 七 替 代 方 案 及 其 評 估 八 公 聽 會 及 公 民 民 意 調 查 之 分 析 報 告 法 相 關 規 定 之 情 形 詳 細 敘 明, 俾 便 受 理 建 議 之 主 管 機 關 瞭 解 其 建 議 觀 點 一 行 政 區 劃 應 考 量 第 六 條 規 定 之 相 關 因 素 為 整 體 規 劃, 擬 訂 行 政 區 劃 計 畫 初 稿, 針 對 相 關 行 政 區 域 內 之 公 民, 辦 理 民 意 調 查 及 公 聽 會, 爰 為 第 一 項 規 定 ; 第 二 項 並 規 定 行 政 區 劃 計 畫 初 稿 應 載 明 之 事 項 二 因 行 政 區 域 內 原 有 行 政 區 域 界 線 不 整, 或 因 配 合 都 市 計 畫, 包 含 其 後 續 執 行 手 段, 例 如 區 段 徵 收 或 市 地 重 劃, 須 調 整 行 政 區 域 界 線, 或 因 海 埔 新 生 地 河 川 新 生 地 等 人 為 或 自 然 因 素, 致 行 政 區 域 土 地 面 積 增 加 或 減 少 之 情 形, 為 便 於 行 政 管 理 需 要, 須 進 行 小 規 模 之 行 政 區 域 調 整 者, 於 第 三 項 明 定 得 免 辦 理 第 一 項 之 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 一 行 政 區 劃 應 尊 重 民 意, 讓 民 眾 充 分 陳 述 意 見 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 應 參 酌 公 民 民 意 調 查 及 公 聽 會 之 意 見, 擬 訂 行 政 區 劃 計 畫, 以 落 實 地 方 自 治 精 神, 擴 大 地 方 民 意 參 與 決 策, 爰 明 定 第 一 項 二 第 二 項 規 定 行 政 區 劃 計 畫 應 記 載 之 內 容 152

161 九 標 註 行 政 區 劃 前 後 行 政 界 線 之 行 政 區 域 圖 十 界 線 會 勘 情 形 十 一 行 政 區 劃 後, 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校 組 織 變 更 業 務 調 整 人 員 移 撥 財 產 移 轉 及 法 令 處 理 之 規 劃 十 二 行 政 區 劃 後, 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校 業 務 財 產 之 移 轉 交 接 事 項 十 三 行 政 區 劃 後, 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校 預 算 編 製 及 執 行 等 事 項 之 規 劃 原 則 十 四 其 他 有 關 行 政 區 劃 之 事 項 第 十 條 涉 及 省 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 之 一 由 中 央 或 縣 主 管 機 關 擬 訂 之 行 政 區 劃 行 政 區 劃 計 畫, 由 中 央 主 管 機 關 擬 訂 計 畫, 應 先 徵 詢 所 涉 及 之 直 轄 市 縣 者, 應 送 相 關 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 ( 市 ) 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 機 關 徵 詢 其 意 見 ; 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 之 意 見 至 於 受 徵 詢 之 直 轄 市 縣 主 管 機 關 擬 訂 者, 應 經 該 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所, ( 市 ) 議 會 同 意, 如 涉 及 其 他 直 轄 市 應 徵 詢 該 地 方 議 會 或 代 表 會 之 意 縣 ( 市 ) 行 政 區 域 之 調 整, 應 送 該 直 見, 並 連 同 該 地 方 議 會 或 代 表 會 之 意 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 及 其 議 會 同 意 見, 併 陳 上 級 主 管 機 關 涉 及 鄉 ( 鎮 市 ) 之 行 政 區 劃 計 二 地 方 政 府 擬 訂 之 行 政 區 劃 計 畫, 應 經 畫, 由 縣 主 管 機 關 擬 訂 者, 應 送 相 關 該 地 方 民 意 機 關 及 相 關 地 方 政 府 及 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 徵 詢 其 意 見 ; 由 鄉 其 民 意 機 關 同 意 ( 鎮 市 ) 公 所 擬 訂 者, 應 經 該 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 同 意, 如 涉 及 其 他 鄉 ( 鎮 市 ) 行 政 區 域 之 調 整, 應 送 該 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 其 代 表 會 同 意 涉 及 區 之 行 政 區 劃 計 畫, 應 經 該 直 轄 市 或 市 議 會 同 意 第 十 一 條 行 政 區 劃 計 畫, 除 本 法 另 有 行 政 區 劃 計 畫 審 議 及 核 定 之 機 關 ; 核 定 之 規 定 外, 其 審 議 及 核 定 機 關 如 下 : 事 項, 應 包 括 行 政 區 劃 計 畫 之 實 施 日 期 一 涉 及 省 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 由 中 央 主 管 機 關 審 議 通 過 後, 報 行 政 院 核 定 二 涉 及 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 153

162 管 機 關 審 議 通 過 後, 報 中 央 主 管 機 關 核 定 前 項 核 定, 應 包 括 實 施 日 期 第 十 二 條 各 級 主 管 機 關 為 審 議 行 政 區 劃 計 畫, 應 邀 集 學 者 專 家 社 會 公 正 人 士 及 相 關 行 政 機 關 之 代 表, 以 合 議 制 方 式 辦 理 前 項 成 員 人 數 十 一 人 至 二 十 五 人, 其 中 學 者 專 家 及 社 會 公 正 人 士 人 數, 不 得 少 於 總 數 三 分 之 一 第 十 三 條 涉 及 省 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 中 央 主 管 機 關 應 於 收 到 行 政 院 核 定 公 文 之 次 日 起 三 十 日 內, 將 行 政 區 劃 計 畫 發 布, 並 公 告 其 實 施 日 期 涉 及 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 應 於 收 到 中 央 主 管 機 關 核 定 公 文 之 次 日 起 三 十 日 內, 將 行 政 區 劃 計 畫 發 布, 並 公 告 其 實 施 日 期 第 十 四 條 中 央 主 管 機 關 基 於 國 家 整 體 利 益 之 需 要, 得 報 請 行 政 院 同 意 後, 擬 訂 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 不 適 用 第 七 條 至 前 條 規 定 中 央 主 管 機 關 依 前 項 規 定 擬 訂 之 行 政 區 劃 計 畫, 應 載 明 第 九 條 第 二 項 第 一 款 至 第 七 款 及 第 九 款 至 第 十 四 款 規 定 之 事 項 中 央 主 管 機 關 依 第 一 項 規 定 擬 訂 之 行 政 區 劃 計 畫, 應 徵 詢 相 關 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 之 意 見 中 央 主 管 機 關 依 第 一 項 規 定 擬 訂 之 行 政 區 劃 計 畫, 應 連 同 實 施 日 期 報 行 政 院 核 定, 並 於 收 到 行 政 院 核 定 公 文 之 次 日 起 三 十 日 內, 將 行 政 區 劃 計 畫 發 布, 並 公 告 其 實 施 日 期 第 十 五 條 各 級 主 管 機 關 於 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 應 會 同 相 關 機 關 辦 理 下 列 考 量 行 政 區 劃 涉 及 各 相 關 機 關 業 務, 主 管 機 關 應 邀 集 學 者 專 家 社 會 公 正 人 士 及 相 關 行 政 機 關 之 代 表, 以 合 議 制 方 式, 負 責 審 議 行 政 區 劃 計 畫 ; 所 需 工 作 人 員, 則 由 主 管 機 關 或 相 關 機 關 人 員 派 充 或 兼 任 行 政 區 劃 計 畫 經 核 定 後, 主 管 機 關 應 發 布 行 政 區 劃 計 畫, 並 公 告 其 實 施 日 期 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 原 則 應 由 該 管 縣 直 轄 市 市 或 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 視 其 區 域 發 展 之 需 要, 予 以 規 劃 辦 理 惟 為 國 家 整 體 利 益 之 考 量, 必 要 時, 得 由 中 央 主 管 機 關 報 請 行 政 院 同 意 後, 逕 行 擬 訂 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 劃 計 畫, 辦 理 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 行 政 區 域 調 整 事 宜 為 簡 併 其 行 政 程 序, 爰 於 第 一 項 明 定 不 適 用 本 法 第 七 條 至 第 十 三 條 規 定 一 第 一 項 明 定 主 管 機 關 於 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 應 會 同 相 關 機 關 辦 理 有 關 業 154

163 事 項 : 一 關 於 業 務 之 移 轉 交 接 之 事 項 二 關 於 財 產 之 移 轉 交 接 之 事 項 三 關 於 業 務 財 產 之 移 轉 交 接 之 爭 議 協 調 事 項 四 其 他 經 中 央 主 管 機 關 指 定 之 事 項 前 項 第 二 款 財 產, 其 移 轉 劃 分 原 則 如 下.. 一 原 行 政 區 域 所 屬 之 機 關 ( 構 ) 學 校 改 隸 後, 其 經 管 之 不 動 產, 其 中 公 用 部 分 產 權 移 轉 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 ; 非 公 用 部 分, 仍 屬 原 行 政 區 域 所 有 動 產 部 分, 其 屬 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 需 要 使 用 者, 隨 同 移 轉 ; 不 需 使 用 者, 仍 屬 原 行 政 區 域 所 有 二 坐 落 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 內 之 原 行 政 區 域 所 屬 房 地, 其 屬 公 用 及 作 公 共 設 施 使 用 之 公 用 財 產, 其 產 權 移 轉 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域, 其 餘 仍 歸 原 行 政 區 域 三 非 屬 行 政 區 劃 相 關 行 政 區 域 所 有 之 財 產, 仍 依 原 有 權 屬 四 第 一 款 及 第 二 款 規 定, 於 原 行 政 區 域 廢 止 時, 其 歸 屬 原 行 政 區 域 之 財 產, 歸 屬 於 行 政 區 劃 後 之 行 政 區 域 第 一 項 移 轉 及 交 接 之 事 項, 應 於 行 政 區 劃 計 畫 實 施 前 完 成 各 級 主 管 機 關 會 同 相 關 機 關 辦 理 第 一 項 第 三 款 事 項, 經 協 調 仍 無 法 解 決 時, 得 報 共 同 上 級 機 關 決 定 之 行 政 區 劃 後 相 關 行 政 區 域 內 業 務 財 產 之 移 轉 交 接 爭 議 協 調 及 其 他 應 遵 行 事 項 之 辦 法, 由 中 央 主 管 機 關 定 之 第 十 六 條 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 相 關 地 方 公 職 人 員 之 當 屆 原 有 任 期 應 予 保 務 及 財 產 之 改 隸 二 第 二 項 明 定 有 關 財 產 產 權 移 轉 歸 屬 劃 分 原 則 又 本 法 規 定 之 公 用 不 動 產 移 轉, 非 屬 土 地 法 第 二 十 五 條 及 地 方 制 度 法 第 三 十 五 條 第 四 款 第 三 十 六 條 第 四 款 規 定 之 處 分 行 為, 無 須 徵 得 該 管 區 內 民 意 機 關 之 同 意 三 第 三 項 明 定 移 轉 及 交 接 事 項 之 完 成 期 限 四 第 四 項 明 定 移 轉 及 交 接 事 項, 遇 有 爭 議 時 之 處 理 程 序 五 第 五 項 有 關 行 政 區 劃 後 相 關 行 政 區 域 內 業 務 財 產 或 其 他 事 項 之 移 轉 交 接 爭 議 協 調 及 其 他 應 遵 行 事 項 之 辦 法, 授 權 由 中 央 主 管 機 關 定 之, 以 資 周 延 行 政 區 劃 計 畫 發 布 後, 相 關 地 方 公 職 人 員 當 屆 任 期 應 予 保 障 155

164 障 ; 必 要 時, 並 得 延 長 至 實 施 日 止 第 十 七 條 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 應 由 相 關 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 會 同 相 關 機 關, 依 該 計 畫 豎 立 界 標 測 繪 界 線 與 界 標 位 置 及 計 算 面 積, 並 繪 具 圖 說, 於 六 個 月 內 報 中 央 主 管 機 關 備 查 第 十 八 條 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 自 治 法 規 之 處 理 原 則 如 下 : 一 新 設 之 行 政 區 域, 有 繼 續 適 用 原 行 政 區 域 自 治 法 規 之 必 要 者, 得 由 新 設 之 地 方 政 府 核 定 公 告 後, 繼 續 適 用 二 年 二 廢 止 之 行 政 區 域, 其 自 治 法 規, 除 依 前 款 規 定 有 繼 續 適 用 之 必 要 者 外, 應 由 新 設 之 地 方 政 府 廢 止 三 非 屬 前 二 款 之 情 形 者, 原 行 政 區 域 之 自 治 法 規, 應 由 該 地 方 自 治 團 體 修 正 或 廢 止 第 十 九 條 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 行 政 區 域 之 機 關 及 所 屬 機 關 ( 構 ) 學 校 各 項 預 算 之 執 行, 依 下 列 方 式 處 理 : 一 其 業 務 未 移 轉 者, 原 機 關 ( 構 ) 學 校 依 原 列 預 算 繼 續 執 行 二 其 業 務 經 移 轉 後, 承 受 機 關 ( 構 ) 學 校 仍 以 移 轉 前 原 列 相 關 預 算 繼 續 執 行 第 二 十 條 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 行 政 區 域 之 財 政 收 支 劃 分 調 整 日 期 中 央 法 律 與 命 令 之 適 用 及 公 務 人 員 移 撥 等 事 項, 準 用 地 方 制 度 法 第 八 十 七 條 之 三 第 二 項 至 第 九 項 規 定 第 二 十 一 條 原 住 民 族 自 治 區 行 政 區 域 範 圍 之 劃 設 變 更 及 廢 止, 另 以 法 律 定 之 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 依 該 計 畫 辦 理 豎 立 界 標 測 繪 界 線 等 事 項, 並 繪 具 圖 說, 於 六 個 月 內 報 中 央 主 管 機 關 備 查, 以 利 行 政 界 線 之 管 理 一 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 自 治 法 規 之 處 理 原 則 二 為 免 新 設 行 政 區 域 之 自 治 法 規, 因 立 法 不 及 而 影 響 政 務 推 動, 爰 於 第 一 款 訂 定 二 年 之 過 渡 期 三 第 三 款 地 方 自 治 團 體, 依 地 方 制 度 法 第 十 四 條 規 定, 指 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 機 關 學 校 預 算 之 執 行 及 處 理 程 序 行 政 區 劃 計 畫 實 施 後, 相 關 行 政 區 域 之 財 政 收 支 劃 分 調 整 日 期 中 央 法 律 與 命 令 ( 即 中 央 法 規 ) 之 適 用 公 務 人 員 移 撥 等 事 項, 均 可 能 涉 及 中 央 法 規 之 適 用 問 題, 原 則 上 應 配 合 修 正, 為 解 決 在 中 央 法 規 修 正 前 過 渡 期 間 之 適 用 爭 議, 爰 規 定 準 用 地 方 制 度 法 第 八 十 七 條 之 三 第 二 項 至 第 九 項 之 規 定 原 住 民 族 自 治 蘊 涵 著 尊 重 各 原 住 民 族 之 傳 統 與 意 願, 並 考 量 原 住 民 族 自 治 區 之 特 殊 性 及 創 設 性, 爰 規 定 原 住 民 族 自 治 區 行 156

165 政 區 域 範 圍 之 劃 設 變 更 及 廢 止, 不 適 用 本 法 第 二 十 二 條 本 法 施 行 細 則, 由 中 央 主 本 法 施 行 細 則 之 訂 定 機 關 管 機 關 定 之 第 二 十 三 條 本 法 自 公 布 日 施 行 本 法 之 施 行 日 期 157