106 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 我國族群型代表性行政機關的特色 在結論中 本文由公共行政觀 點 提出具有文化能力行政體系的相關政策建議 以保障少數族群 的利益與價值 促進族群的和諧關係 關鍵詞 代表性官僚 代表性行政機關 族群 代議政體 文化公 民權 壹 前言 當代絕

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1 設置族群型代表性行政機關的理論論證 105 設置族群型代表性行政機關的理論論證 孫煒 國立中央大學法律與政府研究所 教授 摘要 在民主政治中以選舉為主要機制的代議政體 無法完全追求與 反映多元社會之中各種少數 弱勢與非主流團體的利益與價值 另 一方面 行政部門內部具有資本性質的行政機關的重要性與管轄範 疇 在全球化的影響之下與日俱增 排擠了其他行政機關 特別是 以少數 弱勢與非主流團體為服務對象的社會性行政機關 因此 在代議政體的代表性不足 以及行政部門的制度失衡之雙重侷限 下 在當代公共行政研究之中 提出了代表性官僚的概念與理論 並具體地將種族 族群 性別等各部門的代表性 落實在文官體制 的人口組成中 來保障少數 弱勢與非主流團體 以實現民主政治 的核心價值 進一步而言 在保障少數族群方面 現代政府進一步 將代表性官僚予以機構化 設置族群型代表性行政機關 以確保其 利益與價值 然而 為避免文官體制的偏袒作為以及提升族群型代 表性行政機關的正當性 本文進一步分析公民權的發展脈絡 以及 文化公民權相關的意識型態背景 之後 本文聚焦在我國族群型代 表性行政機關的職能 並由台灣歷史脈絡與政治社會的發展 探討 作者衷心感謝本文諸位匿名審查人的指正與寶貴意見 電子信 箱 台灣政治學刊 第十四卷第一期 頁 年 6 月出版

2 106 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 我國族群型代表性行政機關的特色 在結論中 本文由公共行政觀 點 提出具有文化能力行政體系的相關政策建議 以保障少數族群 的利益與價值 促進族群的和諧關係 關鍵詞 代表性官僚 代表性行政機關 族群 代議政體 文化公 民權 壹 前言 當代絕大多數的民主國家採行了代議政體 作為實現人民 主權的政府形式 所謂代議政體是在自由競爭的選舉 廣泛的 政治參與 以及公民享有高度的政治自由為前題之下 由民選 議員代表整體社會利益與價值進行政策制定 以追求人民福 祉的政治型態 換言之 代議政體是代議機關 議會 與代議 士 議員 為行動主體的民主政治型態 在代議政體之下 公 民選舉議員 組織議會來討論公共事務 決定公共政策 再授 權文官體制執行公共政策 因此 當代代議政體經由普遍性選 舉 使社會大眾間接地參與了政策制定 人民參與決策正是民 主政治的核心價值之一 而代議政體乃透過選舉機制來實現 由思想層面言之 政治哲學家 John Stuart Mill 認為代議政 體是最佳的政府形式 因為只要代議政體能夠發揮公民精神 公民積極主動地參與公共事務 代議政體就能比其他政體更能 增進人們的品德與智慧 張福建 2005, 48 然而 John Stuart Mill 也認為代議政體最主要的缺點在於容易流於多數暴政 由 於在君主及貴族政體中 少數異議或許還能在民意支持下得 以發聲 但在大眾政治的時代 多數之聲成為上帝之聲 任何 不同於多數大眾的觀點 很容易在 寒蟬效應 之下噤聲

3 設置族群型代表性行政機關的理論論證 107 這將導致一個社會的發展先是停滯 而後衰頹 張福建 2005, 45 這顯示代議政體在本質上便存在著多數凌駕少數 甚至 壓制少數的先天限制 由實際層面言之 以選舉為主要機制的代議政體 得以成 為現今民主國家最普遍採用的政府形式 主要是因為代議政 體可經由選舉發揮兩項主要的功能 付託 mandate 與課責 accountability 致使人民得以參與政府的決策 就付託的功 能而言 在選舉之中由政黨提供政見 政策 與候選人 公民 以選票選擇政見 政策 與候選人來代表自己的利益與價值 此時 代議政體運作的條件在於公民可以準確地認明政黨所提 出的各項政見 政策 以及在選舉之中 贏得多數之政黨的 政見 政策 對於公民是有利的 另一方面 就課責的功能而 言 在選舉之後 公民也可以準確地判斷執政者的作為 並在 未來選舉中支持或不支持執政者 此時 代議政體運作的條件 在於只有當執行者履行對公民有利的政見 政策 時 公民才 會繼續支持執政者 以及執政者選擇有利於公民的政策得以獲 得連任 Manin, Przeworski, and Stokes 1999, 以上代議政體經由選舉機制發揮指令與課責的功能 乃是 代議政體得以實現民主政治的核心價值 人民參與決策的基本 條件 若是代議政體無法落實這兩項功能 則民主政治無由產 生 代議政體也就難以成為 John Stuart Mill 所謂的最佳政府形 式 然而 無論就指令或課責來看 代議政體都不太可能完全 地達成實現民主核心價值的預期目標 此因民選議員與公民的 利益並不全然一致 而且公民本身的價值與利益也可能變動不

4 108 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 居 當選的議員即使履行選舉承諾 也未必有利於公民 另一 方面 公民也不太可能獲得完整的資訊 判斷執政者是否履行 選舉承諾 作為未來課責的根據 就公民而言 以選舉為主要 機制的代議政體之最主要的缺點 在於公民面對複雜多樣的整 體政見時 卻只能做出極其單純的決定 投票或不投票 以及 支持 某一對象 或不支持 某一對象 在這種將複雜的判 斷因制度限制 被迫化約成為單一決定的情境下 公民可能難 以面面顧及 勢必追求第一目標或價值 而犧牲其他目標或價 值 Manin, Przeworski, and Stokes 1999, 49 因此 由哲學思想與實際運作兩方面而言 以選舉為主要 機制的代議政體皆有不足之處 那麼如何調整當代代議政體使 之更能發揮民主的核心價值 這可由檢視選舉機制的兩種觀 點之中尋找出處 如果由多數觀點 majoritarian view 看待選 舉 代議政體就是選民運用選票在兩 多 組的政策制定者之 中做出決定性的抉擇 贏得多數選票者被賦予集中的權力來制 定政策 選民也須控制政策制定者追求其利益 反映其價值 1 輸家只能在未來選舉中再次挑戰 相對地 如果由比例觀點 proportional view 看待選舉 代議政體就是選民運用選票抉 擇政治代理人 在選後持續的政治議價之中代表其利益與價 1 H. T. Wilson 以另一角度詮譯此種多數觀點 他認為代議政體的本質就是 由票選的方式 形成個人所組成的不固定的多數 accidental majorities 且由議員代表此不固定多數的利益與價值 並以政府的公權力執行此利益 與價值 因此 特定團體的利益與價值不是代議政體追求的基本目標 只 有特定團體在一定機緣之下 成為選舉時期的不固定多數 它們的利益與 價值方能被代表 才可能變成政策 2001, 14, 20 然而 Wilson 也表示 在現代資本主義國家中 代表特殊經濟利益團體的資本力量卻過於強大 憑藉選舉機制運作的代議民主 往往形成常態的多數與固定的少數 2001, 62 參見 Wilson 2001

5 設置族群型代表性行政機關的理論論證 109 值 選民只能影響政策制定者 所有選民偏好都應在政策制定 之中被考慮 而非僅是顧及選舉時期多數選民的偏好 Powell 2000, 233 事實上 多數對於少數的最佳保證 乃是賦予少 數一些 實際可行的決策權 valuable policymaking power 諸如共識決的政策制定規則 制度性的制衡機制等等 當然 也包括了特殊形式的政府組織 Powell 2000, 6 現代民主國家近年在全球化的衝擊之下 政府角色與職 能產生了根本性的改變 由政府權威統治朝向公私協同治理 的方向演化 反映在行政組織上 逐漸形成了與傳統強調階 層體制運作模式不盡相同的準行政機構 quasi administrative institution 例 如 行 政 法 人 administrative corporation 獨 立 機 關 independent agency 政府創設的非政府組織 Governmental-oriented NGO, GONGO 等紛紛出現在各國行 政組織調整的議程之中 這些另類的行政機構代表現代民主 國家 與國內外環境因素及本身歷史脈絡等系絡結構相互調 適所作的努力 欲借由調整政府組織的性質與數量爭取政府 永續發展的契機 與其他新興民主國家相較 在我國歷史脈 絡以及政經結構的系絡之中 政府角色與職能的變遷具有兩 項特點 即民主化的轉型與族群的影響 這兩項特色反映在 一九九 年代後期制度化地展現在行政組織調整之中 將代表 少數 弱勢與非主流團體的非典型政府組織 代表性行政機 關 representative agency 納入行政體系 立法院在 1996 年審 議通過 行政院原住民委員會組織條例 行政院並在同年正 式成立 行政院原住民委員會 專責統籌規劃原住民事務 成為我國第一個以族群為基礎的中央政府層級代表性行政機

6 110 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 關 以下簡稱族群型代表性行政機關 公元 2000 年政黨輪替 之後 立法院在 2001 年審議通過 行政院客家委員會組織條 例 行政院也在同年正式成立 行政院客家委員會 簡稱客 委會 成為我國第二個族群型代表性行政機關 2002 年立法 院審議通過 行政院原住民委員會 組織條例部分條文修正 案 將原委會名稱更改 行政院原住民族委員會 簡稱原民 會 賦予此代表性行政機關更為特殊的使命 之後社會輿論 雖偶有合併兩者成立諸如 少數族群委員會 之類的聲浪 但 歷經各種調整行政院組織的方案 原民會與客委會始終存在 並且各地方政府也紛紛成立相關的族群型代表性行政機關 迄 今 幾可確立族群型代表性行政機關已成為我國行政體系中的 組成要素 其在法制上的正當性應無疑義 然而 在族群型代表性行政機關及相關政策陸續出現之 後 其社會正當性卻偶爾遭受質疑 社會大眾對之評價也傾向 見仁見智 這些論點包括設立機關的政治 選票 考量 相 關硬體建設的營運績效不彰 政策計畫的預期目標難以度量等 等 雖然若干批評論點似乎言之成理 持之有故 但也可能源 自於某種刻版印象 台灣社會中少數 弱勢與非主流團體的 權利被描述或被理解為一種 特惠 站在批評立場者 質疑 這些少數 弱勢與非主流團體為什麼總是向政府要求讓步與 優惠 另一方面 處於支持立場者 卻又感覺政府對於少數 弱勢與非主流團體需求的回應程度不夠 而應給予其更多的 資源以及更高的重視 兩種立場及其建議南轅北轍 存在著巨 大鴻溝 這顯示族群型代表性行政機關往往被賦予過高的政治 考量 甚至被污名化而忽視其在民主發展中的正面意義 在我

7 設置族群型代表性行政機關的理論論證 111 國持續深化民主之際 就學術角度與理論 釐清代表性行政機 關 特別是族群型代表性行政機關 在我國特殊歷史背景與政 經社文的系絡因素中設置的意涵 對於我國鞏固民主成果 促 進族群和諧關係具有深遠的重要性 本 文 由 理 論 論 證 入 手 並 於 第 貳 節 探 討 代 表 性 官 僚 representative bureaucracy 的概念發展與理論論述 指出由於 代議政體的先天限制以及行政部門的制度失衡 使得當代民主 政治無法完全追求與反映多元社會之中少數 弱勢與非主流團 體的利益與價值 代表性官僚的概念應運而生 在行政組織調 整的之中 具體地經由調整常任文官社會人口背景的比例 以 加強文官體制的代表性 第參節探討代表性行政機關的意義與 設置理由 並特別聚焦於公民身分 文化公民權以及族群理論 的理論論述 並分析經由文化公民權落實與深化少數 弱勢與 非主流團體利益與價值的理由 進一步探析設置族群型代表性 行政機關的正當性 第肆節由我國特殊歷史背景與社經結構之 中 分析設置族群型代表性行政機關 如原民會與客委會的理 由與職能 在第伍節結語中 本文由公共行政學的發展脈絡 提出建立具有文化能力行政體系的政策建議 以呼應本文的論 述主軸 設置族群型代表性行政機關的理論根據 貳 代表性官僚的理論論證 如本文前言所述 由於代議政體的先天限制 使得社會上 少數 弱勢與非主流團體的利益與價值 較不易完成反映實 現 亦即代議政體存在著代表性不足 representational deficit 的問題 但另一方面 在當代政府之中以常任文官為構成主體

8 112 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 的行政部門 也可能具備一定程度的代表性 可以適度地彌補 代議政體的缺陷 事實上 就宏觀長期的歷史脈絡而言 西 方各種類型的行政機關 agency 都具備若干程度的代表性功 2 能 行政機關所代表最悠久穩定的功能就是代表資本的利益 與價值 此與 16 世紀晚期近代民族國家的形成 以及其後資 本主義與相關制度的高度發展有關 行政機關運作的主要功能 在於滿足國家經濟發展的需求 以服務資本利益 發揮資本 價值 時至今日 提供資本 保障資本以及管理資本的相關行 政機關 仍然占有舉足輕重的優勢地位 privileged position 享有高度的公權力與裁量權以遂行預期的政策目標 Lindblom 1977 這類履行資本性功能的行政機關與資本市場的企業主 以及中產階級密切互動 相互依賴 發展出協調合作 攏絡吸 納等政治經濟關係 此外 隨著 19 世紀早期以來選舉權的擴 張 行政機關履行共同體利益以及提升文化水準的公共性功能 逐漸被重視 以往由社會名流回饋鄉梓民眾偶一為之的義舉 由常設的行政機關予以提供管理 包括了公共圖書館 公立學 校以及為保障公共利益 而限制商業活動的管制機構等等 形 成了另外一類的行政機關 而且提供公共利益與服務的政府人 員 為避免受外在特殊利益的干擾而以私害公 也逐步形成永 業化的文官體制 例如 Woodrow Wilson 就認為行政必須從爭 鬥的政治領域中抽離出來並保持距離 而行政職務是建立在公 共誠信基礎上的神聖工作 必須擺脫黨派的牽絆 追求事務性 的效率價值 韓保中 2007, 另一方面 在 20 世紀 2 以下有關於行政機關分類的看法 大體上基於 H. T. Wilson 2000; 2001, 的觀點

9 設置族群型代表性行政機關的理論論證 113 特別是在經濟大蕭條與第二次大戰之後 西方行政機關在社會 思潮以及社會運動的衝擊之下 將傳統上認為是私人慈善活動 的社會功能納入政府的管轄範疇 設置行政機關代表與照顧社 會中的少數 弱勢與非主流團體的利益與價值 由於此種行政 機關形成較晚 組織規模較小 特別是與服務對象的互動較為 鬆散 無法形成追求資本的強大利益團體一般 挾政經資源強 力涉入政策過程 因此 社會性行政機關在政府之內往往處於 相對弱勢的地位 但卻標示著政府在當代民主政治中的社會正 當性 其重要性不應小覷 由上述西方行政部門 executive branch 在近代民族國家 形成之後的發展脈絡中 可知當代行政機關大致上可區分為 資本性 公共性與社會性三種 各自履行不同功能 滿足各 3 種需求 也代表著各類型服務對象的利益與價值 然而 在 20 世紀後期全球化潮流的趨策之下 原本在行政機關歷史演 進中已然優勢的資本性功能 更加進一步地成長 擴張與深 化 而相對地 公共性與社會性功能卻遭致縮減 排擠甚至弱 化 這樣的趨勢具體展現在近年西方先進國家盛行的新公共管 理 new public management 運動及其配套的政府改造之中 資本性行政機關在解除管制 deregulation 與自由化等政策目 標之下 更充分發揮為資本市場服務的角色 甚至轉型成為 獨立機關 賦予更高的自主性 擺脫行政機關之中層級節制的 桎梏 以及立法機關的政治干預 獲得較高的決策彈性與專業 3 當然 任何行政機關在實質的運作上 這三種功能皆可能同時發揮 相 互重疊 但在配置資源的優先順序或價值取捨上 仍可觀察出施政之主要 代表對象的差異

10 114 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 能力 以強化國家在全球資本市場中的競爭力 但是公共性行 政機關 卻傾向營利化或引進市場競爭的政策工具 如教育卷 voucher BOT 等以避免虧損過甚 減少政府的財政負擔 另一方面 社會性行政機關在以縮減政府規模 downsize 為 導向的政策操作下 將原本主要由行政機關應當的施政作為 轉型為強調公私協力 特別是政府色由提供服務者轉型為監督 管理者 因此 在近年各國政府改造 特別是發展相對較晚國 家的行政機關組織調整之中 可以觀察出代表資本的 公共的 與社會的利益與價值的消長興衰 原本優勢的資本性行政機關 更加強化 其他功能的行政機關特別是社會性行政機關逐漸邊 陲化 此種制度失衡 institutional imbalance 的現象長期對於 民主政治的影響 特別是在我國正值民主鞏固初始階段的效 應 特別值得研究者重視 此 外 新 公 共 管 理 運 動 的 另 一 特 徵 就 是 委 託 外 包 contracting out 的範疇與數量越來越大 此種政府職能私有 化 privatization 的用意原是將競爭機制帶入公部門 以增 進政府的效率 Savas 1987; 2000 然而 委託外包的業務大 都集中在政府的中低層級 因此勢將減少了政府的中低層職 務 而中低層職務卻是在文官體制之中僱用少數 弱勢與非主 流團體 包括原住民 婦女 殘障人士等 的主要部分 根 據美國的經驗研究 在歷經平等僱用機會 equal employment opportunity 以及矯正歧視 affirmative action 各項政策制定 與推動之後 美國的少數 弱勢與非主流團體在文官體制僱用 上已得到一定程度的保障 但是委託外包卻減少了文官體制 中下層的人力 也損及了少數 弱勢與非主流團體的代表性

11 設置族群型代表性行政機關的理論論證 115 Kellough 2006; Kellough and Williams 2007 因此 文官體制 為因應全球化的改造運動 也可能對於少數 弱勢與非主流團 體的權益造成負面影響 少數 弱勢與非主流團體應該以更為 積極的制度性作為 確保代表其價值與利益 正如之前的論述 選舉既為代議政體的必要機制 但存在 無法完整反映全體社會中不同群體 特別是少數 弱勢與非主 流團體的各種利益與價值的限制 而在全球化的推波助瀾下 資本性行政機關又在行政部門之中取得優勢地位 以國家經濟 發展作為政府施政的首要目標 此外 在新公共管理運動中 委託外包也成為政府改造的政策趨勢 那麼 當代民主政治的 實際運作之中 誰能代表公共或社會的普遍利益呢 更務實的 問題是 何種制度選擇可以修正或彌補代議政體的代表性不 足 以及行政部門的制度失衡的種種問題呢 自 20 世紀中葉 起 西方學術界開始思考代議政體代表性不足 以及行政部門 制度失衡的解決之道 提出代表性官僚的概念與理論 主張強 化常任文官的社會代表性 適可減緩代議政體的代表性不足 以及行政部門的制度失衡所衍生的困境 代表性官僚的概念與理論試圖擴大官僚的人口背景特徵 以強化文官體制在政策規劃與執行的效能性 並進而提升以 代議政體為主之民主政治的正當性 Dolan and Rosenbloom 2003 早在一九四 年代 J. D. Kingsley 1944 即提出了代 表性官僚一詞 作為反思 Max Weber 的理念型文官體制 ideal type of bureaucracy 的論據 Weber 的理念型文官體制是一種 高度專業化 正式化的層級體系 hierarchy 其中的常任文 官具備了去個人化 impersonal 的中立性格 而且行政部門

12 116 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 採取由上而下的嚴格控管 中層及低層的常任公務人員 文 官 的裁量空間有限 就像一具機器之中的齒輪一樣 只需服 膺上層領導下達的指令 然而 Kingsley 在研究英國的中央政 府之後 卻發現常任文官大都來自社會的傳統中上階層 有其 特殊的價值及文化 1944, 151 因此 他主張 民主政治的 行政機關必須代表它所服務的團體 1944, 305 F. C. Mosher 1968 更進一步將代表性官僚區分為消極代表性 passive representation 與積極代表性 active representation 兩種 前 者是指公務人員的人口背景特徵 應該反映整體社會的人口背 景特徵 後者是指公務人員應該確實反映代表對象的需求 並 以專業知識與實際行動爭取代表對象的利益 而是否與服務對 象具有相同社會背景或人口特徵在所不論 相對於消極代表性 反映在各項社會人口變數如性別 族群 種族 教育 社會 階級 宗教等較易於衡量 積極代表性自從 Mosher 提出概念 之後就引發頗多爭議 一般而言 西方學術界以三種角度予 以界定 以職位 position 而言 如果 A 做出 B 在某一職位 之上相同的行動 則 A 就視為代表了 B 以行為 behavior 而言 凡是增進某一社群資源如財富 地位或其他利益的行 為 該行為就積極代表了此一社群 以政策 policy 而言 源自某一團體的公務人員影響了有利於該團體的政策產出與結 果 積極代表性即便形成 Selden 1997, 63 值得注意的是 Mosher 雖然支持代表性官僚的消極代表性的象徵性效果 但 卻也指出代表性官僚的積極代表性可能衍生的問題 他認為 行政機關的積極代表性過於頻繁擴充 可能對於建立有秩 序的民主政府而言是一個主要的威脅 將各種特殊利益的

13 設置族群型代表性行政機關的理論論證 117 代表結合起來是不會成為公共利益的 在行政部門之中各 種私人利益團體的強度大不相同 並且達成平等機會的建 立幾乎不可能 雖然消極代表性並不保證民主的決策 但對於一個民主社會而言 它伴隨了重要的獨立與象徵 價值 一個具有廣泛代表性的行政人員 特別是領導階 層 顯示了大部分人民無論其條件為何皆可接受公開的 行政服務 也顯示了行政服務的機會均等 Mosher 1968, 由前項論述可知 Mosher 反對由非民選的常任公務人員 文 官 獨立地代表特殊利益 也憂心因積極代表性引發行政機 關的裂解 balkanization 以及被代表團體的不平等現象 Lim 2006, 194 為設立代表性官僚的正當性進行更深層的考量 S. Krislov 可說是當代代表性官僚之經驗研究的引發者 他認 為無論公共政策的構想何等恢弘 規劃如何縝密 政府行動還 是需要社會的支持方能達成治理的目標 而獲得社會支持的最 佳方法之一就是將社會成員直接納入政府之中 藉以溝通及 行銷政策 Krislov 1974, 4-5 代表性官僚就是將社會團體在 政府的政治與行政職位上擔任代言人與決策者的具體作法 Krislov 認為在美國兩黨制的選舉下 擁有相對多數的選民支 持的政黨 即可完全控制行政機關 民選行政首長的決策隱含 偏差在所難免 因此 公務人員 常任文官 在民選行政首長 制定政策之時所提供的判斷及資訊 實際上成為追求社會公益 的重要來源 1974, 81 因此 代表性官僚不但可以彌補其他 政府部門如司法部門與立法部門代表性的不足 而且一個可以 代表各種社會觀點與利益的行政部門 應可制定反映社會大眾

14 118 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 之公共意志的公共政策 並獲致符合最大公共利益的政策產 出 由上述三位學者的論述 我們可以說 Kingsley 是代表性官 僚的概念提出者 Mosher 指出了代表性官僚的操作性意義及 其可能問題 Krislov 則彰顯代表性官僚此一研究議題在系絡 環境中重要性 引領了之後大量的經驗研究 成為公共行政學 的一個次級研究領域 S. C. Selden 1997, 整理一九七 年代至一九九 年代中期美國學術界有關代表性官僚的經驗研究 歸納出兩種 主要類型 一 消極代表性的研究 調查行政機關之中公務人 員的種族 性別與其他社會人口變數 以及探討何種因素影響 行政部門中少數族群與女性的僱用情形 經驗研究顯示 少數 族群與女性在美國行政機關中被廣泛僱用 但大多集中於中下 層行政職位 二 積極代表性的研究 特別是在一九九 年代 之後盛行的新興議題 探討消極代表性與積極代表性 經由衡 量政策產出與政策結果 間的關係 這種研究的基本假定是 人口背景特徵的差異決定了社會化經驗的差異 社會化經驗轉 而影響與型塑了個人的價值 態度與信仰 因為行政機關中的 公務人員在進行決策時將擴大其價值 態度與信仰 所以不同 的價值 態度與信仰形成官僚決策的差異 因此 行政機關將 產生代表人口利益的政策產出 Selden 1997, 36 因為文官體 制的規範無法面面顧到 組織社會化也不可能完全深植人心 文官體制中的公務人員勢必有相當程度的裁量權 如果假定公 務人員是利益極大化者 utility maximizer 則擁有裁量權的 常任文官 就可能在決策之中運用裁量權以反映他們自己的價 值 這些價值來源中 公務人員個人受社會人口背景影響的社

15 設置族群型代表性行政機關的理論論證 119 會化過程是重要因素 因此 如果行政組織中的公務人員可以 代表其服務對象的社會人口背景 則可能制定有利於服務對象 的決策 Meier, Wrinkle, and Polinard 1999, 1026 根據經驗研 究顯示 行政機關之中少數 弱勢與非主流團體的存在與有利 少數 弱勢與非主流團體的政策產出具有顯著性相關 根據上述代表性官僚的經驗研究 在民主政治中 代表性 官僚至少可以發揮四個層面的功能 Selden 1997, 6-7 一 象徵性的功能 一個能夠反映社會大眾多元性質的文官體制 意味著這個體系承諾了每一個公民擁有接近權力的平等權利 二 政策規劃的功能 代表性官僚可以在政策議程設定以及決 策的過程之中 表達較大幅度的社會意見與偏好 這使得代表 性官僚在進行政策規劃時 更能因應各種團體的需求 三 政 策執行的功能 由於受政策執行影響的團體較容易參與代表 性官僚的決策 因此代表性官僚在執行政策計畫時 更易獲得 社會大眾的肯定與合作 四 人力開發的功能 代表性官僚 的落實 可以吸納以往排除於勞動市場之外的團體例如少數 族群的婦女 將整體社會中的人力資源作更為有效的運用 從 行政學的觀點來看 如果公務人員的組成過於同質化 難免 會受到社會關係的共同利益或價值觀左右 進而影響公務人員 的任用升遷 甚至於政策的制定及執行 不免令人存疑文官體 制是否還能維持追求公益或是政治中立 因此代表性官僚的設 立旨在文官體制的組成 起碼能反映社會結構 積極地以公務 人員的社會代表性來彌補 甚至於矯正政府在決策 包含政 策規劃與執行 過程可能的偏差 以確保文官體制的回應性 responsiveness 施正鋒 2005,

16 120 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 另一方面 與代表性官僚理論的立論相互對照的是組織 社會化 organizational socialization 理論 組織社會化假定社 會化是一個持續的學習過程 當個人進入了文官體制之後 受到組織文化與環境的影響 將形成行政中立 administrative neutrality 的規範 從而主張公務人員不應利用裁量權實現 自我的價值與利益 對於公共問題的處理不應感情用事 而 應 以 全 民 福 祉 而 依 歸 Wilkins and Williams 2008, 656; Wise 2003, 346 當個人良知與道德判斷和文官體制的價值觀產生 衝突時 文官體制將以其價值觀 意識形態配合著僵化的組 織 對於文官體制內部的公務人員進行社會化 朱愛群 1993, 如果原本文官體制的組織文化就不重視少數 弱勢 與非主流團體的利益與價值 則組織社會化將會弱化個人的社 會人口背景與其態度價值的關係 特別是在高度專業化的行政 機關之內 此種傾向尤其明顯 Selden 1997, 5-6 除了對照 的理論之外 也有研究者指出代表性官僚可能產生的負面影 響 例如當少數 弱勢與非主流團體的政治參與 因成立行政 機關或占據較低公務人員層級而提高時 也就是間接地排擠了 一般公民的政治參與 因而忽視一般公民的利益與價值 此 外 如果過度採用代表性官僚 可能在文官體制之中形成特殊 少數區塊 minority ghetto 的現象 反倒降低了這些代表性 官僚發聲的機會 同也易形成在公務人力就業上過度依賴國家 僱用的形象 Wise 2003, 345 更值得注意的是 無論是消極 的或積極的代表性皆可能降低文官體制的效率 此因代表性官 僚提升了文官體制的異質性 抱持各種價值與偏好的常任文 官將可能延宕形成決策的過程 也可能降低對於政策方案的

17 設置族群型代表性行政機關的理論論證 121 共識 從而降低了整體文官體制的效率 Wise 2004, 673; Wise and Tschirhart 2000 相較西方學術界自 20 世紀中葉以來 即致力於代表性官 4 僚概念與理論的建構 實務界在人事行政中推動代表性官僚 的相關措施便顯得較為保守 自一九八 年代之後 代表性官 僚的相關具體措施方得以落實 主因是隨著全球治理時代的來 臨 新興議題的不斷產生以及人民需求日益升高 過度負荷的 政府部門已無力單獨應付社會所需 甚且政府也因為文官體制 弊病叢生 如守舊僵化 形式主義 服務品質低劣 以及貪污 等惡習 使得社會大眾對國家機關失去信心 在此情形下 政 府改造的概念逐漸應運而生 江明修 曾冠球 2009, 99 當 代各國政府改造不外採用員額之精簡與預算支出之縮減 或縮 小及改進政府績效的策略 然所體現的核心議題是 行政組織 設計有待調整 行政與立法部門之互動有待改善 以及文官體 制有待強化等配套作為 蔡良文 2008, 2 特別是文官體制相 關職能與角色的調整 是攸關政府改造成敗的關鍵性工作 然 而 代表性官僚在人事行政之中的制度設計及其相關配套措 施 與新公共管理以及政府改造運動的理念價值不盡相同 雖 引發相當大的爭議 但仍可逐步落實 可視為非主流的行政機 構變遷 由代表性官僚理論概念的推演至具體制度的設計 實 歷經一系列的努力 4 我國學術界對於代表性官僚的研究 集中在族群 特別是原住民族 以 及性別領域 大致上承繼西方公共行政學界發展出的理論概念 用以分 析台灣文官體制之中女性與原住民族的保障 參見伊凡諾幹 2004; 施正鋒 2004a; 余致力 2007; 翁興利 陳文學 2008; 顧慕晴 盧姵緁 2008

18 122 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 以美國聯邦政府為例 1972 年通過的 平等僱用機會法 Equal Employment Opportunity Act, EEOA 雖然在一定程度上 反映了代表性官僚的理念 但是行政部門特別是人事管理局 Office of Personnel Management 仍較抗拒增進在聯邦公務人 力體制中的代表性 特別是矯正歧視政策引發諸多爭議 這不 但因為代表性官僚觸及美國社會中敏感的種族與性別問題 也 違反了人事行政的核心價值 功績原則 此外 在代表性官 僚的實際運作上 也出現了若干問題 例如代表性官僚的政策 目標不易明確界定及建立量化標準 推動代表性官僚的機關之 間不易協調 難以監督與執行相關的反歧視措施等等 不過 在一九九 年代之後 美國政府縮減政府規模的趨勢 卻有利 於推動代表性官僚的相關政策 隨著美國聯邦政府的人事規模 不斷精簡 白種男性公務人員的比例逐漸下降 相對地 少數 種族及女性公務人員的比例持續攀升 然而 少數種族及女 性公務人員在美國政府機關的職場生涯之中 還是不免於面 對 玻璃天花板 glass ceiling 特別是在政府高層職位中 女性比例相對稀少 而且各種補救措施的效果不彰 黃煥榮 2007; Carter and Kitts 2007, 本節的重心在於探索代表性官僚的理論論證 下節將聚焦 於我國現行最為敏感且關鍵的公共議題 族群政治 闡述代表 性官僚在我國行政組織調整中經由機構化之後 設置族群型代 表性行政機關的理論論證 參 族群型代表性行政機關的理論論證 文化公民權 本文已就學理觀點指出在文官體制之內 雇用各種人口背

19 設置族群型代表性行政機關的理論論證 123 景的代表性官僚的理論論證 並評析其優點與缺陷 在實務 上 當代先進民主國家也有在行政部門中 將代表性官僚予以 機構化 institutionalization 即設置代表社會某一部門的代表 性行政機關 以落實此一部門的消極性與積極性代表性 研究 者由資源依賴理論與制度理論兩方面 來解釋政府決策者選擇 設置正式組織規劃及執行特定政策的理由 Nabatchi 2007 資源依賴理論將組織視為經由與其他組織互動 取得必要資源 如預算 員額 設備以及專業知識的利益聯盟 亦即在政府之 中設置正式組織 特別是行政機關 不但將可為特定政策及該 政策的受益對象爭取較多的資源 還可以行政機關之外的政府 決策者藉由資源的支持 加強對於機關的控制 行政機關也可 經由資源的運用 凝聚機關成員及政策受益的向心力 另一方 面 制度理論將組織視為在較寬廣的社會 文化與符號等環境 中的社會系統 亦即政府決策者感受來自環境中的壓力 如民 意期待 課責要求 全球化競爭等 而影響組織的型態與功 能 設置正式組織以強化政府效率 回應力與正當性 一國之中各個部門的利益與價值是否能夠獲得機構性的 保障 與該國之內公民社會 civil society 的性質與成熟度有 關 析言之 公民社會具備制度的 由各種類型的非營利組 織所組成 規範的 由不同部門之間凝聚的社會價值 以及 政治的 形成開放性多元參與的決策結構 三個層面的意涵 Edwards 2004 因此 如果一個民主國家的公民社會能夠發 展出代表某一部門 如族群 之利益的有力民間組織 而該部 門也形成一組價值上的共識 並能夠在現有制度下 向全體社 會進行平等的對話 該部門即可能凝聚其 社會力 形塑機

20 124 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 構性的保障 然而 是否能在政府中設置代表性行政機關 尚 需要該國的歷史脈絡 政經社文結構 政治機會 憲政體制 甚至政治決策者主觀意志而定 在一個存有族群矛盾與磨擦的社會之中 設置以追求特定 族群的價值與利益為導向的代表性行政機關 可能引發諸多爭 議 值得研究者探究設置此種行政機關背後的理論基礎 當代 西方民主國家設置族群型代表性行政機關 大致上分為兩種方 式 其一是在行政部門之中成立專屬部會 統籌該國之中與特 定族群相關的公共事務與政策 以加拿大印地安與北方事務 5 部 Indian and Northern Affairs Canada, INAC 為代表 INAC 針對加拿大原住民與北方住民 提供特殊公共服務與政策 施 政的主要內容以教育 社會發展與社區建設三項為主 也包括 了原住民的土地宣示以及自治政府協議等等 加拿大政府特別 表示原住民事務不僅是 INAC 的專屬施政 其他政府的 34 個 部會也對原住民事務負有責任 其二是在內政部中設置專門 處理族群議題與制定族群政策的行政單位 以紐西蘭內政部 Department of Internal Affairs 的族群事務局 Office of Ethnic 6 Affairs, OEA 為代表 OEA 標榜以促進紐西蘭的族群多樣 性 ethnic diversity 為機關目標 施政的主要內容以防止族群 歧視 發展族群社區商業與就業 保存族群文化語言風俗認同 為主 值得注意的是 OEA 與紐西蘭公民社會之中的族群型非 5 加拿大 INAC 主要服務對象的原住民約占總人口的 3% 參見加拿大印地 安與北方事務部網站 Indian and Northern Affairs Canada 紐西蘭 OEA 認定的服務族群對象約占總人口的 12% 參見紐西蘭內政部 族群事務局網站 Office of Ethnic Affairs 2009

21 設置族群型代表性行政機關的理論論證 125 政府組織與社區 保持相關密切的互動關係 強調不但由下至 7 上 也連結其他相關部會 共同促進紐西蘭的族群和諧 然而 就實務而言 當代民主政府中的族群型代表性行政 機關 其設置年代多屬晚近 其機關定位與職能尚在發展成型 階段 特別是設置的理論基礎尚未形成固定的論述 以下本文 由公民身分的演進 文化公民權的意義以及當代學術研究者關 於族群的理論詮釋三個方面 論述設置族群型代表性行政機關 的正當性 為了解決當代代議政體之代表性不足以及行政部門 之制度失衡的問題 代表性行政機關的確是一種制度選擇 但 也帶來不少爭議 因為代表性行政機關在制定與執行政策之時 有利於服務對象的少數 弱勢與非主流團體 可能基於以下各 種理由諸如與少數 弱勢與非主流團體具有相似的價值與信 念 對於少數 弱勢與非主流團體的處境感同身受 empathic understanding 可以制約其他行政機關不利這些團體的作 為 甚至經由潛移默化使其他行政機關認同少數 弱勢與非主 流團體的利益與價值等等 Lim 2006, 然而 設置代 表性行政機關關鍵問題在於 如何將代表性行政機關制定與執 行有利於少數 弱勢與非主流團體相關政策的積極代表性與官 僚偏袒 bureaucratic partiality 作出明確地劃分 無可諱言 代表性行政機關 優惠 少數 弱勢與非主流團體也可能來自 7 紐西蘭行政部門相當特殊 除了職司跨族群事務的 OEA 之外 另設置毛 利事務部 Department of Maori Affairs 針對原住民族毛利人提供服務 以維繫其文化特質 施政之中以語言巢 Te Kohanga Reo 政策頗受矚目 事實上 紐西蘭的行政部門並非如一般民主國家以精簡機關數目為原則 在內閣之中 部長同時擔任兩個或兩個以上部會首長的情況相當普遍 此 點特別值得注意 參見石忠山 ; 吉娃詩 叭萬

22 126 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 於官僚的不公正心態與作為 這對於民主政治中公務人員秉持 中立 客觀及超然的立場 以國家人民之公共利益為依歸的行 政中立原則有所違背 蔡良文 1998, 代表性行政機關 的積極代表性確實可以化解及降低少數 弱勢與非主流團體的 劣勢 但是並不能合理化官僚偏袒的不當作為 否則就等同於 間接認可了其他行政機關或公務人員的偏袒作為 就長遠來 看 對於少數 弱勢與非主流團體仍然不利 因此 準確地拿 捏代表性行政機關在積極代表性與官僚偏袒之間的微妙界線 值得研究者與實務者繼續探索深思 本文認為回歸自古以來政治學之中的核心概念 公民權 8 citizenship 的意涵 特別是近年學術界對於公民身分之定 義與內涵的擴展與詮釋 方可為代表性行政機關的設置理由 發展出嚴謹的立論基礎以及具體的可行之道 傳統公民權概念 源自於古希臘由家庭 村落所發展而成的城邦 由於城邦是一 個自給自足的政治社群 因此所有人都會自然地加入城邦之 中 江宜樺 1995, 由城邦發展出來的公民權概念具有 三項特點 一 它必須與統治結構結合在一起 二 它蘊含了 基本的自由精神 三 它建立在平等原則之上 陳淳文 2003, 268 直到近代 西方社會在意識型態 政經制度與政策制定 上不斷演進積累 公民的意涵已有相當大的轉變 但仍包含了 若干程度的古典性質 在近代西方學術著作中 系統性論述公 8 Citizenship 一詞具有豐富複雜的意涵 在本文之中 若將視之為一組成為 公民的條件 conditions 則稱之為公民資格 若將視之為一組公民擁有的 權利或義務 rights or obligations 則稱之為公民身分 若著重公民概念的 生成與建構 則逕稱之為公民或公民權 作者將依指涉的意涵交互使用這 些譯名

23 設置族群型代表性行政機關的理論論證 127 民身分的研究者 首推 T. H. Marshall 和 Bottomore 1992 提 出了公民身分之線性發展的理論論述 Stevenson 2003, 6 Marshall 的論述重心置於公民身分與階級體系發展之間的辨證 關係之上 亦即近代公民身分由 18 世紀以個人自由權利為基 礎 強調財產權 人身自由權以及受司法保護等的自由公民權 civil rights 亦稱為市民權 發展至 19 世紀以政治參與權利 為基礎 強調享有選舉權以及被選舉權等的政治權 political rights 再演進至 20 世紀以維持基本生活條件與公平競爭權 利為基礎 強調工會權 受教育權 工作權等的社會權 social rights 深入而言 Marshall 認為由於封建社會的衰退 資本 主義逐步演化為一種社會體系 隨著階級結構在這種體系之中 的發展 近代公民身分就從一種源自於市場體系 並支持市 場體系的權利體系 轉變為一種強調市場體系和階級體系的對 抗關係的權利體制 談古錚譯 1991, 6 因為在資本主義社會 之中 經濟不平等必然存在 如果公民身分的平等被體現了 則社會階級體系的不平等就可能被接受 以至於就某種程度 而言 公民身分可能成為將社會不平等予以合法化的締造者 Marshall and Bottomore 1992, 6-7 因此 Marshall 強調在 20 世紀資本主義社會之中 社會權是其他兩種權利的重要支撐 即透過消弭貧窮 合理薪資 平等教育機會等社會權的推行 傳統的自由公民權與政治權方得以落實 張慧芝 郭進成譯 2006, 25 時至 20 世紀的後期 公民身分與民主政治的多元開放 積極參與等核心價值相互結合 更在社會權的基礎上 對於 公民身分的意涵作出進一步地擴張 就是現代民主國家肯認

24 128 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 recognize 其公民在政治 經濟 社會 文化等層面上分歧 異質的多重性 亦即民主國家包容公民不同的身分認同 例如 公民可以是屬民 公民必須納稅 守法 服兵役 也可以是 政治參與者 公民認同政治社會則可參與公職 不認同則可結 社抗議 公民也可以自我認同為世界公民 更重要的是民主 國家肯認公民自我的社群認同 蔡英文 2005, 22 公民身分 的擴展至族群 ethnic group 認同更使得公民權發展到了文化 權層面 現代公民身分已然奠基於上述傳統三種權力之上 進一步發展成為三個領域 zones 政治領域 強調居住與投 票的相關權利 經濟領域 著重工作與生活富足的相關權利 以及文化領域 重視知悉與溝通的相關權利 而三種領域的 關切重心也各不相同 政治領域的重心在於參與決策過程 經濟領域的重心在於分配資源利益 文化領域的重心在於文 化的代表性 Miller 2007, 特別是文化公民權 cultural citizenship 的提出引發了現代國家對於族群議題的重視 然而 現代國家與文化公民權兩者在概念構成上存有扞 格之處 詳言之 依當代自由主義的觀點而言 所謂民族國 家 nation-state 是指在領土之內行使法律權力的封閉性政 治實體 而公民身分也就結合了國家的領土主權 territorial sovereignty 的運用 要求國家之內的個別成員平等地享有權 利 負擔義務 而刻意地忽視成員的原生性社群連結 primary communal affiliations 因此 現代民族國家形成的主要影響 之一就是企圖切斷公民與其原生社群的連結 而獨占了公民的 忠誠感 公民身分也就成為促成新的國族 以及新的以國家主 權為意識型態的機制 但在實際運作上 公民身分卻持續發展

25 設置族群型代表性行政機關的理論論證 129 出各種樣態 而強調其文化上的意涵 因為國家成員會因語 言 族裔 種族 宗教等等的差異 而構成了各式各樣的少數 團體 文化上的認同感與歸屬感反而形塑了公民權的差異 因 此 現代民族國家一方面通過同化政策與壓抑原生認同來追 求公民之間同質性的提升 進而形成民族主義 nationalism 以鞏固國家的權威 但另一方面卻也面臨多元文化的需求 必須重視及處理內部少數族群的分歧 近年來更由於全球化 globalization 的潮流逐漸削弱了民族國家的制定政策權力 更突顯了少數族群的文化需求 也挑戰了原有的國家認同 這 種發展衝擊了原有基於封閉領域及民族性的公民身分 因此 現代民族國家的公民身分在意涵上與運作上顯現出一定程度的 緊張關係 在近年西方各國的個案顯示 公民身分的緊張關 係往往發生在族裔或宗教社群 感覺他們的政治 經濟與社 會參與 因為其族裔或宗教認同而被壓抑的狀況 因此 企 求通過文化性的政治動員來爭取多重意涵的公民身分 Gulalp 2006 在民主國家中 此種公民身分意涵的擴展以及族群認 同的提升 促發了文化公民權及其理論基礎 多元文化主義 multiculturalism 的提出 作為化解此種緊張關係的意識型識 與理論論述 文化公民權在社會學 人類學 政治學 教育學 傳播學 等不同學科之內 皆有各具特色的詮釋 論述駁雜 但大致上 可以歸納為七種理論形式與政策主張 一 它是指政府提供 文化設施 管理文化產業的能力 二 它是指為少數族群尋求 本土性社會活動空間 以及維持 發展其文化遺產與認同的權 利 三 它是指在多數優勢團體決策 移民的多元文化主義與

26 130 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 少數族群民族主義三者之間恢復協調良性關係的作為 四 它 是指在推動普及教育之時 為了達成自由平等的公民參與 維 繫 發展文化的基本條件 五 它是指在公民權之中遭致對國 家情感上與忠誠上質疑的衝突性思想 六 它是指在多數決民 主政治中 富裕的少數族群經由否決文化差異 對抗在民主化 中逐漸擴大權力之多數大眾的現象 七 它是指以美國為代表 強調政教分離的西方國家 與伊斯蘭教國家之間衝突的一種解 釋因素 Miller 2007, 另一方面 作為文化公民權之理 論基礎的多元文化主義 由原先形容現代跨國大規模移民所形 成之族群差異的多元文化社會現象 轉變為將多元文化主義視 為一種公共政策 以確認出存在於社會所造成歧視 不平等以 及排斥的解構性因素 並運用政策來導致公民之各種機會與結 果的均平 當然 在政策領域中的使用差異也導致對於多元文 化主義的不同理解 王俐容 2006a, 具體而言 就是 由國家出面保障少數族群的權利 特別是透過公共領域的制度 設計 來表達公平的承認或是公平的整合條件 施正鋒 2006, 32 因此 我們可以說 文化公民權與多元文化主義兩者為 公民身分與民主政治的結合 提供了相輔相成的立論基礎 文 化公民權體現了多元文化主義的實質內容 多元文化主義提供 了文化公民權的理念論述 近年來社會科學學術的論辯 更將族群 文化公民權以及 多元文化主義三者予以連結 因為一個國家之內少數族群的價 值與利益是否得以確認與發展 乃是檢視文化公民權是否在多 元文化主義的理念引導下 具體落實的最佳指標 特別是形成 一組支持族群型代表性行政機關設置的完整論述 族群是指一

27 設置族群型代表性行政機關的理論論證 131 群因為擁有共同的來源 或者是共同的祖先 共同的文化或語 言 而自認為或者是被其他的人認為 構成一個獨特社群的一 群人 這定義是用客觀與主觀的兩個標準來看族群 就較為客 觀的標準而言 這群人被認為擁有的共同文化或是共同祖先來 源 就較為主觀的標準而言 一個族群自認構成一個獨特的社 群 也得到其他的人認可 族群相對於其他少數族群的認同 最獨特之處在於它是以強調成員之間的 共同來源 或 共同 祖先 common descent 作為區分 我群 與 他群 的標 準 陳運棟 2007, 23 更重要的是同一族群的成員就像是一 種 集合的實體 collective entity 有著自己的集體利益 有著一種團結一致的情感 他們有一種信念 認為必須促進並 維護其集體的利益 以對抗外來的敵人或對手 陳秀容 1999, 如果一個族群認為自己有這樣的共同認知 就足 以構成他們的族群想像 究竟族群所認定的 共同祖先 與 共同來源 究竟是真是假 倒不是一個重要的問題 王甫昌 , 9-20 當代西方思想家闡述族群相關意識型態 以及保障制度 與政策具影響力的學者 當是 W. Kymlicka 與 V. Van Dyke Kymlicka 認為當代以自由主義為主要意識型態的民主憲政國 家 在遂行統治與鞏固政權之時 乃是一種國族建立 state nation-building 的過程 鄧紅風譯 2004, 1 特別是在國家的 領土之內推廣共同語言 而社會大眾共同歸屬並平等參與 這 一以語言為基礎的社會機構 學校 媒體 法律 經濟 政府 9 此外 族群 也有擬制用法 將各種人類的分類比擬為傳統的族群 使 用討論族群的語彙來討論人群分類 參見楊聰榮

28 132 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 等 亦即由國家建立了社會性文化 societal cultures 鄧紅 風譯 2004, 27, 48 在建立社會性文化的過程之中 優勢的族 群以公民資格整合國家境內所有民族 促使優勢族群的文化普 及於全國 雖然優勢族群標榜以自由主義的普遍主義與中立原 則 無差別地對待國家境內所有族群保持中立 尊重其公民的 族裔文化認同 並對族群的文化生存能力不加干涉 事實上 現代民主憲政國家在使用一種通用語言的建立社會性文化過程 之中 運用公權力的政府機關是語言標準化與制度一體化的主 導力量 鄧紅風譯 2004, 53 Kymlicka 進一步引用 Marquis de Condorcet 的觀點 認為人們掌握特權語言的不平等 是其他 社會不平等的根源 社會平等只能透過語言學習與運用上的平 等才能實現 鄧紅風譯 2004, 216 Kymlicka 主張由於個人必 然是某個族群文化影響範疇之內的成員 個人的價值追求 亦 即個人自主性的確立 也是在文化所提供的選項內進行 因 此 文化成員身分以及相關於此身分的差異認同 文化表現與 政經地位 為個人實現或追求其美善人生時的重要利益 而應 該被視為某種基本善或資源 既然族群文化或文化成員身分被 視為社會正義的一項相關因素 因此如果一旦少數族群成員在 實踐其文化成員身分 此一重要價值時面臨了不利處境 對此 不利處境的修正 就會如同平等理念對其他基本善的調整一 樣 應被納入自由主義政府所必須正視的問題 並可進而證成 了社會制度與公共政策中的族群差異權利的作法 自由主義是 可以由其理論自身的核心原則 個人自主性與平等理念 證 成族群差異權利在道德上的正當性 自由民主制度有能力且應 該 以此設計保障少數族群在文化上的重要利益 從而有助於

29 設置族群型代表性行政機關的理論論證 133 促進其成員本身的文化認同與尊嚴 張培倫 2005 相對於 Kymlicka 指出自由主義以有利於優勢族群 運用 官方語言建立社會性文化 Van Dyke 更基於少數族群的立場 直指自由主義的盲點 她認為自由主義強調 個體先於群體存 在 個人的自主性具有至高價值 的個人主義 只注重 個 人 人權及其保障 如果接受國家 則民族才具有法律地位與 權利 卻拒絕介於個人與國家民族之間的族群也擁有此種地位 與權利 這是不公平的 因為 在多族裔的社會中 可能必須 考慮社群權利的觀念及其實踐 否則無法避免各族群之間的爭 鬥 特別是對於政府權力的逐鹿 因為 一旦某個族群得以掌 握政府 他們自然會比較關切自己族群的需要和利益 並且努 力去持續此種利得和優勢 屆時政府政策容易有偏頗之處 也 容易使得其他族群的需要和利益 得不到適當的照顧 長久下 去 這些弱勢的族群 很有可能會被蔑視 壓迫 剝削 甚至 是被消滅 陳秀容 1999, 135 Van Dyke 進一步主張族群權 利理論 她認為舉凡宗教 種族 語言 原住民等團體 由於 擁有集體的共同利益與情感 應該被賦予道德上的權利以及法 律上的權利 亦即這些族群的集體利益在道德上應該被尊重 在法律上應被賦予地位和權利 Van Dyke 的族群權利理論與 Kymlicka 的社會性文化理論 適可說明自由主義在保障少數 族群上論點的不足 並顯示族群型代表性行政機關設置的正當 性 肆 我國設置族群型代表性行政機關的分析 任何制度結構的設計以及政策結果的影響 都需植基於與

30 134 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 之對應的意識型態之上 也就是說 在意識型態為指引的系絡 之中 相應的制度結構方可順利地運行存續 政策結果才能 達成預期的功能影響 特別是在我國特殊的歷史脈絡與政經社 文的系絡之中 討論設置代表性行政機關 特別是以少數族 群為基礎的代表性行政機關的意識型態基礎有其必要 我國自 一九八 年代中期起即由威權體制朝向民主化進行了政治 經 濟 社會 文化等全方位變遷 在政治層面上 歷經了威權轉 型而至民主轉型 現今可說是正朝向民主鞏固階段邁進 大體 上 我國民主化的進程是以西方民主政治為依歸 特別是作為 西方民主自由體系之立論根據的自由主義政治哲學及其政治體 10 制 始終是影響台灣政治發展的重要因素 自由主義中的基 本原則 在我國民主化的威權轉型階段 曾經被提出作為政治 改革與行政組織調整的依據 並以之抗衡長久以來威權體制時 期的行政不中立以及各種特權與歧視現象 此表現在威權轉型 階段 強調在文化認同層面上個人擁有完全的自由權 不應受 任何干涉 更不能由國家涉入而提供任何形式的壓制 然而 當前西方自由主義的特徵是強調個人主義 普遍主義與中立原 則 卻可能產生某些偏差 甚至忽視少數族群的價值與利益 就公民身分的角度而言 自從一九五 年代晚期國民政府 遷台直至一九八 年代中期解嚴之間 威權政府在強勢的民族 10 自一九四 年代底國民政府播遷來台 自由主義始終是台灣政治發展進 程之中的重要因素 可說是解嚴之前台灣改革派知識份子唯一崇尚的信念 體系 雖然台灣自由主義運動本身大多直接以當時現實政治社會的種種問 題為論證資源 似乎較缺乏歷史反省以及對於西方自由主義傳統的深入理 解 但台灣自由主義的最主要訴求是 建立憲政民主體制 並且也獲致一 定的成果 參見江宜樺 , 285, 306, 315

31 設置族群型代表性行政機關的理論論證 135 國家意識型態下 我國的公民身分具有相當高的排他性 對於 台灣內部不同文化的差異及其訴求予以忽視 甚至壓抑 並試 圖透過各種政策制定及社會化的手段塑造高度同質性的國家意 識 但如同前述公民權發展中出現的弔詭 此種追求平等一致 性公民權的概念與實務 反而可能形成不平等的社會體系 因為忽視特別性與差異性的作法 實際上排除了不符合政府 規範的少數團體 族群 及其菁英份子於公共領域之外 自 一九八 年代以來 台灣的民主化與本土化相互結合 王甫昌 2003, 具體而言 就是將多元文化主義的政策需求 提上了政治改革與行政組織調整的議程 不同的文化認同與特 別的政策需求長久以來已積累了要求多元化的能量 當國家意 識由較廣泛意涵的中國 逐漸轉向較主體意識的台灣 關於國 家內在結構或其主體性質的想像 也就隨之面臨調整的壓力 楊長鎮 2007, 403 在一九八 年代中期之前 自由主義是台灣社會特別是具 有改革意識的知識份子要求威權體制進行民主轉型 落實憲 政民主的主要意識型態基礎 然而 在一九八 年代中期之 後 各種意識型態如女權主義 社群主義 多元文化主義等陸 續引進 而且這些新興思潮通常有其針對的社會現象與標的團 體 江宜樺 2001, 315 其訴求也衝擊了民主轉型之下的憲政 體制 自由主義的核心論述由改革的動力轉而成為要求被改革 的對象 其中有關族群的意識型態以及族群權利的理論辨證 對於我國民主之中族群型代表性行政機關的設置有其一定之影 響力 自由主義關於個人的出身背景 族群身分皆以普遍的公 民權來對待 賦予其平等的公民暨政治權利 表現出族裔文化

32 136 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 中立 ethnocultural neutrality 的取向 鄧紅風譯 2004, 9 然 而 此種在威權轉型時期的文化取向 可能隱含了以優勢族群 為主流的意識型態及其伴隨的政府制度 在當前全球化潮流強 調承認尊重不同族群之間的差異與權利 以及我國發展至民主 轉型深化階段 由台灣本土社會自發的族群意識逐漸提升 各 族群要求尊重其文化 語言 風俗習慣 甚至民族地位的呼聲 日高 傳統上以族裔文化中立為取向的自由主義公民地位 無 法完全滿足各族群的政策需求 這種需求在歷次選舉與政治社 會運動中逐漸凝聚 最後制度化地展現在行政組織調整的進程 之中 將代表台灣以少數族群為基礎的代表性行政機關 原 民會與客委會 納入行政體系 台灣原本是一個多元族群的墾殖社會 settlers society 除了原住民族之外 在漢人之間還有鶴佬人 福佬人 閩南 人 客家人以及戰後遷入的外省人三大族群 以客家族群而 言 最關心的就是文化的保存與語言的復育 因為語言文化攸 關客家族群的集體認同 此外 原住民族的三大訴求是正名 自治以及還我土地 背後涉及原住民的定位 以及隨著原住民 族身分而來的權利 包括自決權 文化權 財產權及補償權 不過整體來看 最迫切的還是如何提升其社會與經濟地位 施 正鋒 2006, 以往政府針對語言 教育與文化傳承等與 少數族群相關的行政業務 已有相關的教育部以及行政院文 化建設委員會等相關行政機關處理 然而 畢竟這些行政機 關是以自由主義作為出發點 強調的個人權益 權利以及平 等原則 對於少數族群的集體權並未特別關注 施正鋒 2004b, 19 因此 近來年我國設立族群型代表性行政機關 具有匡

33 設置族群型代表性行政機關的理論論證 137 濟傳統自由主義的偏差 發揮多元文化主義精神的意義 在政 策規劃與執行上 更可發揮統一事權 重點施政的效果 1945 年以來 政府對台灣原住民族事務係採取異於平地 社會的特殊保護與扶植政策 在本質上似未脫漢族大一統 同 化的統治觀 例如 1951 年省政府頒佈的山地施政要點 即明 確指出 山地行政為省政一重要部門 其施政最高原則自應 與一般省政宜趨一致 乃將山地行政視為過渡性措施 目標 是朝向 山地平地化 和 山地現代化 但這種漢化及同化 的政策 始終無法為原住民族所接受 朱鎮明 1998, 22 因 此 自一九八 年代起 台灣的原住民族運動開始顯現 約 分為三個階段 第一階段是啟蒙時期 主要主張是原住民族自 覺 激發原住民族覺醒和族群認同是此階段運動的目標 第 二階段是遊行抗爭時期 自 1988 年由台灣原住民族還我土地 運動聯盟發起還我土地遊行運動 取消吳鳳故事之教材 正名 運動 民族條款入憲運動等等 以表達原住民族的訴求 第三 階段是運用立法院關鍵少數的地位 以小博大時期 而原民會 的設置便肇基於此一階段 朱鎮明 1998, 4-5 在原民會成立 以前 負責約 40 萬原住民族事務之中央最高機關 僅為內政 部民政司之下編制 4 人之原住民行政科一個科級單位 在原民 會成立的過程中 新舊體制競爭原民會組建的主導權 首先 立法院政黨席次發生變化 不過半 的政治效應下產生了關 鍵性的朝野勢力消長 立法院成為地方勢力合縱連橫的戰場 加上民進黨 新黨又刻意結合意圖扳倒國民黨的情況下 大環 境給予國民黨籍的 6 位原住民立委 在組建原住民族專責機構 議題上 可扮演關鍵性少數的微妙地位之機會 詳言之 1995

34 138 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 年第三屆立法院中執政的國民黨僅取得略過半數的席次 164 席中占 85 席 僅較半數多 3 席 顯示過去國民黨一黨獨大的 政治版圖已然鬆動 也給予了少數原住民立法委員發揮關鍵少 數 以小博大的契機 由 1996 年 2 月起 原住民立委把握其 時政治的混沌不明 不同政黨間既合作又競爭的氛圍 經由將 原委會的設置 與立法院正 副院長改選 以及其後對行政 院同意權的行使等重大政治決策結合一起 進行議價 在同 年 12 月原民會即正式掛牌運作 而 原住民委員會組織條例 也成為多年來第一個由立法委員主導審議通過的法律 朱鎮明 , 48 類似於原民會的設立背景 客委會也是在複雜脫序的政治 情勢下取得設置的機會 但是相較於原住民族事務 我國向來 缺乏客家事務的基礎統計資料 亦無客家事務行政的經驗傳 統 由 1988 年 12 月 28 日 還我母語 示威大遊行作為的客 家文化社會運動的起點 直到解嚴後的台北市長民選 客家事 務才首次成為民選政府必須認真面對 加以處裡的公共問題 台灣選舉向來具有族群動員的特點 在 1994 年台北市長選戰 中 新黨候選人與國民黨候選人以及民進黨候選人三人的白熱 化競選過程中 族群議題成為各黨重要的動員力量 其中民 進黨候選人承諾台灣客家公共事務協會的要求條件 從而獲得 該協會的全力支持 成為最後勝選的關鍵因素 1998 年的台 北市長選舉 前述的族群動員本質並未改變 甚至變本加厲 11 在原民會醞釀設立的過程中 最重要的事件應為 1996 年 2 月 國民黨籍 原住民立法委員違反黨紀 與在野的民進黨搭檔競選立法院正副院長 並 幾乎當選 此舉震驚了國民黨執政當局 並迫使他們正視原住民立委所屬 少數關鍵的優勢地位 參閱朱鎮明

35 設置族群型代表性行政機關的理論論證 年的第二屆民選總統大選 客家事務議題從台北市都會 區的地方性議題 擴大成為全國性的公共議題 國民黨政府在 2000 年 2 月 29 日 召開行政院客家事務委員會籌備小組諮詢 會議 並遴聘行政院客家事務委員會籌備處的籌備委員 試圖 爭取客家選票 緊接著來的政治動作是 行政院隨後於次 3 月 8 日 即總統大選投票日之前 10 天 召開客家事務委員會籌 備處的首次籌備委員會議 決議行政院客家事務委員會分階段 成立 范振乾 2002 之後 國民黨雖在總統大選失利 但在 2000 年 5 月 18 日 就是在國民黨交出執政權的前兩天 由行 政院正式發布行政院客家事務委員會籌備處暫行組織規程 奠 定了後來成立客委會的基礎 政黨輪替之後 國民黨仍然掌握 立法院多數席次 2001 年 5 月由國民黨籍立法院副院長主導 在各黨派客籍立法委員以及國民黨黨團的支持之下 立法院三 讀通過行政院客家委員會組織條例 同年 6 月正式掛牌運作 由上述原民會以及客委會的設置緣由與歷史的分析之中 可得知兩者設置的關鍵場域皆是在立法院 與一般行政組織乃 由行政院主導大異其趣 因此 我國族群型代表性行政機關 雖不全然符合西方代議政體之下 以代表性官僚來強化文官體 制效能性的特質 亦即以文官個人之客觀的人口背景特徵 消 極代表性 或主觀的政策取向 積極代表性 代表服務團體 的價值 以及爭取服務團體的利益 在我國乃是經由設置行政 機關 使其兼具少數族群的消極代表性與積極代表性 成為在 行政部門之中處理族群事務的權責機關 然究其實 原民會 與客委會的設置乃是基於激烈選戰中的關鍵少數族群的選票考 量 或是在錯綜複雜的國會政治生態 以及立法行政兩權相互

36 140 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 爭權抗衡情境之中的權力運作 甚至還有抗權轉移過程的偶發 因素 然而 原民會與客委會不但承載著台灣社會中少數族群 的期望 也足可發揮西方民主政治的代表性官僚的象徵性 政 策規劃與執行 人力開發等諸多功能 還可在中央政府各行政 部會相關少數族群的業務之中 擔任統籌與協調的角色 此可 由原民會與客委會的近年施政方針之中加以觀察 在原民會的施政方面 原住民族自治之規劃 推動 自治 行政之輔導 協調 監督是其施政的重心 現正由原民會的綜 合規劃及民族自治科委託專家學者研擬憲法原住民族專章草案 的初稿 並辦理說明座談 以廣徵原住民族各界的意見 同時 也辦理 原住民族傳統習慣之調查整理及評估納入現行法制之 研究 並委託直轄市及縣 市 政府辦理原住民族相關法律 宣導說明會 此外 配合 台灣健康社區六星計畫推動方案 之核心理念及推動策略 推動原住民部落永續發展計畫 陸續 辦理原住民族部落調查作業 期具體落實部落社區永續推動模 12 式 以發展原住民族落社區特色 在客委會的施政方面 成 立之前 政府對於客家文化活動的支持通常是在社區活動 或 是傳統藝術的保存兩個項目下進行 行政院文化建設委員會扮 演重要角色 王俐容 2006b, 91 現行客委會為期達成振興客 家語言文化 促進客家社區發展 建立台灣成為世界客家文化 中心的施政總目標 研訂規劃的中程施政計畫 計有 客家語 言復甦與永續成長第一期六年計畫 客家文化振興第一期六 年計畫 客語傳播發展六年計畫 客家特色文化加值經濟 發展四年計畫 促進客家知識體系發展六年計畫 客家社 12 參見行政院原住民族委員會 2010

37 設置族群型代表性行政機關的理論論證 141 會力振興六年計畫 及 海內外客家新生代合作交流四年計 13 畫 等中長程個案計畫 可以看出該會未來的施政重點 比較我國現今中央政府的族群型代表性行政機關與西方民 主國家中的類似行政機關 原民會與加拿大的 INAC 的角色與 職能類似 旨在保障原住民族的權益以及因應原住民族的需 求 然而 原住民自治政府的推動卻可能違反行政一體的原 則 甚至可能引起 國中之國 的批評 至於客委會的性質與 定位則較為特殊 它既不像加拿大的 INAC 擁有推動自治權利 的正當性 也不似紐西蘭的 OEA 以促進族群之間的平等 強 調族群特色的多樣性為目標 這不免招致是否獨厚台灣客家族 群之利益 甚至刻意忽視其他族群的疑慮 此外 將原分散於 各行政機關如教育部 文建會 新聞局 農委會 交通部 僑委會等之內的客家事務 集中至客委會之後 反而給予相關 行政機關推諉卸責的口實 可能造成客家事務 集中化就是 邊緣化的開始 范振乾 2008, 64 本文認為設置族群型代表 性行政機關 除了上節有關文化公民權的理論之外 還需經由 台灣特殊的歷史脈絡與政經社文形成的結構性因素中予以理解 與詮釋 由於台灣特殊的歷史脈絡 由威權體制歷經威權轉型至民 主轉型 直到近年逐漸達成民主鞏固 族群意識與運動所賴以 依附的公民社會 長期以來遭受壓抑及扭曲 並未擁有現代 西方民主國家 如加拿大 紐西蘭等採行多元文化主義的條件 具備高度自主性與豐沛行動力的族群團體 能夠積極地進 13 參見行政院客家委員會 2010

38 142 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 行政策倡導 涉入政府決策過程 從事經濟 社會與文化資源 的資源配置 反而 需要在政府 特別是行政部門之內設置族 群型代表性行政機關 宣示我國政府重視少數族群的利益與價 值 以促進族群和諧 並以此族群型代表性行政機關作為制度 性平台 與族群菁英與代表們溝通互動 形成 彼此鑲嵌 相 互形構 mutually embedded and mutually constituting 的決策 機制 黃長玲 2007 此一族群型代表性行政機關不僅可使台 灣少數族群獲致較多的資源 以改善族群較為弱勢的面向 如 原住民族的土地權 客家族群的語言教育權等等 具有實質的 政策意義 還可以進一步有效地培育及促成台灣本土族群公民 社會的發展 例如 數種客語腔調在教學方面的協調 十數個 原住民族彼此在訴求方面的共識 均需要在族群團體內部進行 平等的意見交流 以及充分的觀點表述 以凝聚代表族群價值 與利益的論述主軸 因此 族群型代表性行政機關對於深化台 灣的民主成就具有特殊的意義 再者 成立族群型代表性行政機關還可以擴大我國的國際 影響力 例如在全球化潮流下 先進多元民族國家重視國內原 住民族的權益早已成為普世價值 我國在行政部門之內設置原 委會 實可證明我國在全球化民主潮流中搶占先機 又如全世 界客家族群總數約在一億人左右 台灣在行政部門之內設置客 委會 不但可以爭取全球客家族群的文化認同 更可能以客委 會作為連結全球客家政經菁英與團體的介面 而從增益我國在 全球客家族群的正當性與領導性 其深遠的政治意義及效應不 言而喻 因此 設置族群型代表性行政機關的緣由固然有其文 化公民權的考量 以及基於多元文化主義的認同 然無可諱

39 設置族群型代表性行政機關的理論論證 143 言 在設置過程與時機上 也必然有政黨 派系之間的政治權 謀算計 但是在評估族群型代表性行政機關的效用時 也似可 超越國家內部行政或法律的單一角度 反而可由較為開闊 宏 觀的視野 正視此一機關存在與發展的政治社會與文化效能 將更可獲得嶄新的思維以及深層的啟發 除了我國中央政府設 立族群型代表性行政機關 籍以傳承與發揚少數族群的語言 風俗 習慣等文化事務之外 在少數族群較多的地方政府也可 設置此種代表性行政機關 落實多元文化主義之精神的相關公 共政策 也可使我國的文化公民權獲得一定程度的實踐 更進 一步言之 為了確實保障發揚少數族群的價值與利益 僅在政 府的制度結構層面 設置族群型代表性行政機關尚非治本之 道 還需著眼整公共行政體系之能力的提升以及性質的調整 伍 結語 本文的論證主軸如下 由於民主政治採行的代議政體 不 易完全反映社會上少數 弱勢 非主流團體或族群的利益與價 值 而可能產生代表性不足的問題 另一方面 行政部門的組 織發展卻也逐漸強化提供 保障以及管理資本的功能 相對地 其他功能如公共性與社會性角色日益式微 而可能產生制度失 衡的現象 為了解決當代民主政治中 立法與行政部門的缺 陷 學者提出了代表性官僚的概念與理論 更進一步在行政組 織調整的進程之中 具體地經由調整常任文官的社會人口背景 的比例 加強文官體制的代表性 以彌補當代民主政治的社會 正當性 近年來 某些具有特殊歷史背景與社經結構的國家 更是將特定社會部門的代表性官僚予以機構化 設置代表性行

40 144 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 政機關 以加強反映與保障特定社會部門的利益與價值 本文 將以上的論證脈絡以下圖一呈現 圖一 設置代表性行政機關的論證脈絡 代議政體的 代表性不足 理論化 代表性官僚 機構化 代表性行政機構 行政部門的 制度失衡 資料來源 筆者自製 深入言之 綜觀民主政治中公共行政學的理論脈絡 原 先基於層級 法治及專家權威的韋伯式 Weberian 文官體 系 在一九七 年代晚期遭到嚴厲的批評 一股去官僚化 debureaucratization 的觀點逐漸形成共識 新公共管理成為先進 國家進行政府改造的主流 著重政府施政的效果 而非嚴守 刻板的正式法規 強調公民的決策參與而非由上而下支配領 導 尤其是將市場的價格機能帶入公部門運作 成為公共行政 的主要思潮 然而 在一九九 年代早期 新公共管理也被發 覺存有窒礙難行之處 特別是去官僚化所伴隨的經濟不平等 權力差距以及社會解組現象日益嚴重 促使公共行政研究者回 到基本面 back to basics 重新檢視韋伯式文官體系的特徵 與本質 因此 再官僚化 re-bureaucratization 又成為公共行 政學的核心議題 特別重視文官體系的民主領導 協調合作與 課責等各方面的要求 其中有關社會凝聚的加強 以及社會衝

41 設置族群型代表性行政機關的理論論證 145 突的降低 成為調整行政部門中各種類型行政機關的首要考量 Olson 2008 在公共行政的上述最新發展趨勢中 人口結構之中各個部 門 特別是代表族群價值與利益的行政機關 成為行政組織調 整的重要思考因素 尤其是當今全球化的主要現象之一是在公 私部門的工作場合中 人口結構的快速轉變例如族群 婦女 工作者平均年齡 外籍工作者 非全職工作者等之數量與比 例逐漸提高 他們的工作價值也日益受到重視 Riccucci 2002, 3 因此 當代公共行政的再官僚化觀點 無論是在理論或實 務上 都出現強調多樣性的趨勢 發展出更具包容性的工作文 化 more inclusive work cultures 以理解不同人口特徵的服務 民眾的各種需求 White and Rice 2005, 3 此一多樣性的趨勢 表現在公務人力的組成與服務民眾的區隔之上 由以往法律保 障的項目例如性別 種族 族群 殘障 年齡等 即傳統代表 性行政機關的概念及其制度 甚至逐漸擴展至所得 婚姻狀 況 軍旅經驗 宗教 居住區域 教育等更加細緻的因素 對 於當代政府的公共行政角色與功能形成重大的影響 其核心理 念便是當代公共行政必須更加重視培養具有高度文化能力的公 務人力與行政機關 以整合各種類型服務民眾的多樣需求 以 提升公共服務的效能與品質 此種強調多樣性文化能力的發展 趨勢 無疑地將重塑傳統代表性行政機關的意義 並可能在未 來的行政組織調整工程之中占有一席之地 未來代表性行政機關研究與實務的目標應是建立具有文化 能力的公共行政 culturally competent public administration

42 146 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 簡言之 政府公務人員在提供與傳送公共服務時 能夠尊重及 體認服務對象之中不同族群與文化團體的歷史傳統及信仰價值 的特殊性 Bush 2000 特別是在社會工作 心理輔導 健康 照顧等政策領域之中 因為公共服務的傳送涉及較多人際之間 的接觸互動 更需要較高的相互理解體認 具有較高文化包 容能力的公務人員比較能有效地服務具有少數族群背景的民眾 Bailey 2005, 177 因此 代表性行政機關的概念與實務應該 涵蓋機關的制度定位與官僚的個人背景雙重層面 整體提升公 部門的文化能力 在多元文化社會之中達成善治的目標 基於上述對於當代代議政體與行政部門的缺失 代表性官 僚與行政機關的功能 公民身分的發展以及族群的意涵等諸項 論述 本文認為在台灣族群的意識與認同在歷次政治選舉之中 不斷被強調升高之際 促進族群之間的平等與和諧 鼓勵台灣 各個族群融入本土社會 同時保留本身的文化特色 成為朝野 必須面對的關鍵政策議題 應該在行政組織調整的政策議程之 中予以制度性的設計 其中族群型代表性行政機關包含現行的 原民會與客委會似乎是可行的制度選擇之一 本文提出以下幾 項政策建議以強化此種代表性行政機關的正當性 一 形成民主政治主要立論基礎的自由主義 畢竟是以個 人的自主性作為公民身分的至高價值 因為若以團體而非個人 作為賦予特殊公民身分的依據 很可能間接地使其他未設立代 表性行政機關的少數族群形成相對剝奪感 甚至壓迫 黃俊龍 譯 2003, 135 因此 族群型代表性行政機關對於服務對象的 政策優惠 不應僅以族群為限 也應盡可能地擴展至全體公 民 例如舉辦大型族群文化博覽會 鼓勵一分族群擴大參與

43 設置族群型代表性行政機關的理論論證 147 促進不同族群對於彼此文化特質的理解 致使整體社會因族群 型代表性行政機關的施政作為而受益 進而提升公共福祉 二 族群型代表性行政機關可說是在全球化潮流之下公民 身分擴張的產物 因此 族群型代表性行政機關的施政作為也 不應劃地自限 僅服務國家內部的特殊族群 而當配合全球化 的趨勢 將服務範疇與政策重心擴展至海外相關族群 使得族 群型代表性行政機關成為國內與國際上相關族群發展良性互動 的介面 以提升我國政府的施政視野與格局 另一方面 也可 鼓勵在少數族群人口比例較高的地方政府之內 設置族群型代 表性行政機關 以深化對於少數族群的服務 三 民主政治在本質上就是一種使用方言的政治 因為社 會大眾只有使用自己熟悉的語言討論政治問題才感到自在 因 此 使用方言進行的政治討論越多 就會有越多的人參與 方能落實民主政治的核心精神 多元參與 鄧紅風譯 2004, 因此 族群型代表性行政機關施政的首要順位便是 經由保存族群的方言 進而發揚族群的文化 特別是在已由政 府公權力確立官方語言的國家與社會 保存少數族群方言更顯 重要 四 除了成立族群型代表性行政機關之外 與之配套的策 略措施包括提升晉用與升遷具有少數族群背景的公務人員的 機會 立法消弭工作場合中種族或族群騷擾 racial and ethnic harassment 透過教育訓練體系培育公務人員更高的文化包容 力等等 Riccucci 2002, 皆可有效地管理公共行政多樣 性的現象

44 148 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 無可諱言 台灣除了原住民族與客家族群之外 尚有外省 族群以及一九七 年代以後的新移民同為少數族群 是否也應 為其設置族群型代表性行政機關 何種制度設計與政策選擇才 符合當代文化公民權的觀點 此一敏感的議題勢將持續考驗我 國公共行政實務者與研究者的智慧 總之 傳統公共政策追求 的核心價值包括效率 考量投入 產生資源的比例以降低成本 的程度 效能 考量達成預期公共目標的程度 平等 考量 公共服務得以公平分配給每一人民與團體的程度 回應 考 量充分反映各種利害關係人價值與信仰的程度 等等 而具有 文化能力的公共行政較傾向於追求效能與回應 而可能引起公 平與效率的疑義 Bailey 2005, 如何平衡各些價值 還需對於未來公共行政的理論典範與實務需求深入探索 無論 如何 代表性行政機關將是未來我國 甚至國際公共行政學術 發展上 檢視公共組織多樣性影響的主要理論依據與制度設 計 值得公共行政學者予以重視 收稿日期 2009 年 8 月 10 日 最後修改日期 2010 年 3 月 19 日 接受刊登日期 2010 年 3 月 25 日

45 設置族群型代表性行政機關的理論論證 149 參考文獻 王甫昌 2003 當代台灣社會的族群想像 台北 群學 王俐容 2006a 公民文化權的建構 文化政策的發展與公民 權的落實 公共行政學報 王俐容 2006b 多元文化的展示與族群關係 以文化藝術節 為例 劉阿榮主編 多元文化與族群關係 台北 揚智 石忠山 2006 當代紐西蘭憲政體制 施正鋒與謝若蘭主 編 當代紐西蘭民主政治 1-34 台北 台灣國際研究 學會 伊凡諾幹 2004 文官制度改革與原住民族發展 對於建構 多元並具有民族特色之考銓制度的初步努力與檢討 考 銓季刊 吉娃詩 叭萬 2006 從紐西蘭毛利族的語言巢看台灣的原 住民母語教學 施正鋒與謝若蘭主編 當代紐西蘭民主 政治 台北 台灣國際研究學會 朱愛群 1993 行政發展社會學與行政社會化 台北 三 峰 朱鎮明 1998 如何贏政府 行政院原住民委員會的謀略分 析 台北 洪葉文化 江宜樺 1995 政治社群與生命共同體 亞里斯多德城邦理 論的若干啟示 陳秀容與江宜樺主編 政治社群 台北 中央研究院中山人文社會科學研究所 江宜樺 2001 自由民主的理路 台北 聯經 江明修 曾冠球 2009 政府再造 跨部門治理的觀點 國家菁英

46 150 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 行政院客家委員會 2010 行政院客家委員會 99 年度施政計 畫 13&ps=1 查閱時間 2010/04/17 行政院原住民族委員會 2010 行政院原住民族委員會 99 年度施政計畫 detail_tca.jsp?issearch=&docid=pa &cateid= A001925&linkSelf=0&linkRoot=0&linkParent=0&url= 查閱 日期 2010/04/17 余致力 2007 性別差異對公共管理者任用之影響 代表性 文官體系的理論省思與實證探索 國家菁英 施正鋒 2004a 行政體系中的原住民族 由 優惠待遇 到 積極行動 考銓季刊 施正鋒 2004b 台灣客家族群政治與政策 台北 財團法 人新新台灣文化教育基金會 施正鋒 2005 台灣原住民族政治與政策 台北 財團法人 新新台灣文化教育基金會 施正鋒 2006 台灣族群政治與政策 台北 財團法人新新 台灣文化教育基金會 范振乾 2002 客家事務行政體系之建構 客家公共政策 研討會 台北 行政院客家委員會 范振乾 2008 從台灣發展史看客裔之未來 從客家運動 20 年說起 張維安 徐正光與羅列師主編 多元族群與客 家 台灣客家運動 20 年 台北 行政院客家委 員會 台灣客家研究學會 翁興利 陳文學 2008 我國原住民族文官之研究 消極代 表性官僚的測量 國家菁英

47 設置族群型代表性行政機關的理論論證 151 張培倫 2005 秦力克論自由主義與文化多元論 宜蘭 佛 光人文社會學院 張福建 2005 參與和公民精神的養成 彌爾 J. M. Mill 代議政府論的一種解讀 東吳政治學報 張慧芝 郭進成譯 2006 公民身分 台北 韋伯 譯自 D. Heater. What is Citizenship. Cambridge, UK: Polity Press 陳秀容 1999 族群權利理論 Vernon Van Dyke 的理論建 構 政治科學論叢 陳淳文 2003 公民 消費者 國家與市場 人文及社會 科學集刊 陳運棟 2007 源流篇 徐正光主編 台灣客家研究概論 台北 行政院客家委員會 台灣客家研究學會 黃長玲 2007 彼此鑲嵌 互相形構 轉變中的國家與社會 關係 殷海光先生學術基金會主編 自由主義與新世紀 台灣 台北 桂冠 黃俊龍譯 2003 公民身分 台北 巨流 譯自 K. Faulks. Citizenship. London, England: Routledge 黃煥榮 2007 突破玻璃天花板 女性行政菁英事業生涯發 展的問題與展望 國家菁英 楊長鎮 2007 族群關係篇 徐正光主編 台灣客家研究 概論 台北 行政院客家委員會 台灣客家研 究學會 楊聰榮 2004 移民與本土化 中國戰後移民在亞太各國的 遭遇 廖炳惠 黃英哲 吳介民與吳叡人主編 重 建想像共同體 國家 族群 敘述 國際研討會論文 集 台北 行政院文化建設委員會

48 152 台灣政治學刊 第十四卷第一期 2010/06 研究論文 蔡良文 1998 行政中立與政治發展 台北 五南 蔡良文 2008 我國文官體制之變革 政府再造的價值 台 北 五南 蔡英文 2005 公民身分的多重性及其民主政治的意涵 政治與社會哲學評論 談 古 錚 譯 1991 公民資格 台 北 桂 冠 譯 自 J. M. Barbalet. Citizenship: Rights, Struggle, and Class Inequality. Milton Keynes, UK: Open University Press 鄧紅風譯 2004 少數族群的權利 民族主義 多元文化主 義與公民權 台北 左岸 譯自 Will Kymlicka. Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism, and Citizenship. Cambridge, England: Oxford University Press 韓保中 2007 憲政與行政 論威爾遜 行政的研究 的緣 起與意義 政治科學論叢 顧慕晴 盧姵緁 2008 我國公部門原住民工作權保障之研 究 國家菁英 Bailey, M. L Cultural Competency and the Practice of Public Administration. In Diversity and Public Administration: Theory, Issue, and Perspectives, ed. M. F. Rice. Armonk, NY: M. E. Sharpe. Bush, C. T Culture Competence: Implications of the Surgeon General s Report on Mental Health. Journal of Child and Adolescent Psychiatric Nursing 13 (4): Carter, L. F., and K. D. Kitts Managing Public Personnel: A Turn-of-the-Century Perspective. In Handbook of Public Administration, eds. J. Rabin, W. B. Hildreth and G. J. Miller. Boca Raton, FL: CRC Press/Taylor & Francis.

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52 /06 Wise, L. R., and M. Tschirhart Examining Empirical Evidence on Diversity Effects. Public Administration Review 60 (5):

53 157 Theoretical Discourse for Establishing an Ethnic-based Representative Agency Way Sun Professor Graduate Institute of Law and Government National Central University Abstract In a democracy that features elections as the main mechanism for its representative government, the interests and values of minority, disadvantaged and non-mainstream groups in the pluralistic society can never be fully pursued and reflected. On the other hand, under the increasing influence of globalization, the importance and jurisdiction scope of the agencies which are capitalist in nature inside the executive branch have specifically crowded out other socially functioning agencies which aim to mainly serve minority, disadvantaged and non-mainstream groups. Thus, doubly confined by the representational deficit of representative government and the institutional imbalance of the executive branch, the notion and theory of representative bureaucracy has been brought forth into the contemporary study of public administration. It also facilitates the representation of various branches in terms of race, ethnic groups and gender via the personnel composition of bureaucracy. These efforts are to protect minority, disadvantaged and non-mainstream groups so as to ensure the core values of democracy. Furthermore, in regard to the protection of ethnic groups, a modern government shall further institutionalize representative bureaucracy by establishing representative agencies for respective ethnic groups in order to ensure their respective interests and values. However, to avoid bureaucratic partiality and better justify the representative agencies for ethnic groups, this article further analyzes the development course of citizenship and the related ideological background of cultural citizenship. This article then focuses on the functions of

54 /06 representative agencies for ethnic groups in Taiwan in order to explore the features of the representative agencies for ethnic groups while looking at Taiwan s historic development course and social-political context. In conclusion, this article proposes relevant policy recommendations with a culturally competent public administration in mind for the executive branch in order to protect the interests and values of ethnic groups, and foster harmonious relationships among various ethnic groups. Keywords: representative bureaucracy, representative agency, ethnic group, representative government, cultural citizenship