育 達 科 大 學 報 第 41 期 民國 104 年 10 月 第 頁 Yu Da Academic Journal Vol.41, October 2015, pp 中國大陸公務員職位聘任制之探討 張佩琳 摘要 中國大陸的人事制度從源自蘇聯 黨政軍 的幹部制

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1 中 國 大 陸 公 務 員 職 位 聘 任 制 之 探 討 張 佩 琳 An Assessment of the Employment System of Civil Servants in Mainland China Chang, Pei-Lin 抽 印 本 育 達 科 大 學 報, 第 41 期 131~152 頁 抽 印 本 中 華 民 國 104 年 10 月 Reprinted from Yu Da Academic Journal Vol.41, October, 2015, pp. 131~152.

2 育 達 科 大 學 報 第 41 期 民國 104 年 10 月 第 頁 Yu Da Academic Journal Vol.41, October 2015, pp 中國大陸公務員職位聘任制之探討 張佩琳 摘要 中國大陸的人事制度從源自蘇聯 黨政軍 的幹部制 透過公務員制度的改 革 逐漸建構現代化國家的人事制度 而職位聘任制的改革 更是公務員制度改 革的重點 也是行政革新首要之務 朝向現代化國家發展的實踐 中華人民共和 國公務員法第十六章 對 職位聘任制 作出具體制度設計 期能解決公部門專 技人才不足 用人缺乏彈性等弊端 並納入法制化的規範 在深圳市等地試行職 位聘任制後 也逐漸顯現制度的問題與困境 本文就公務員法聘任制度之設計著 手 以闡述其之於人事制度改革的意義 並指出部分公務員職位實施聘任制度 除了呼應各國人事制度改革的趨勢 亦是行政革新必經之路 除了確立公務員之 專業化與法制化 亦可以實踐多元靈活之雇用政策 關鍵字 公務員 幹部 聘任制 人事制度 * 中國文化大學中山與中國大陸研究所博士生

3 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 An Assessment of the Employment System of Civil Servants in Mainland China Chang, Pei-Lin Abstract The personnel system of Mainland China has its origin from the party cadre system of Party, State and Military from the former Soviet Union. Through the reform of its civil servants recruitment system, Mainland China is gradually exhibiting its development into the personnel systems of advanced nations. The reform of employment by function is indeed the gravity of the reform of the civil servants recruitment system and is the immediate concern for administrative reform, which will lead China to approach to the goal of a modern state. Chapter XVI of the The Civil Servant Law of the People's Republic of China provides the details of the employment of civil servants to relevant functional positions. This design aims as solving the problem of the inadequacy of human resources with strong professional standing and the lack of flexibility in recruitment. In addition, the recruitment process is institutionalized under law. The system has been tentatively introduced in Shenzhen as a pilot project. Related issues and problems surfaced as the system unfolded. This paper is an attempt to explore the meaning of the personnel system reform about Civil Servant Law in China through the background of the system and the result of the pilot project exemplified by the employment system of certain position of civil services. This is indeed the response to the trend of the personnel system of many countries of the works and the necessary path for administrative reform. The reform of the civil servant recruitment system helps to establish the criteria for the professional standing and legitimacy of personnel to the right positions and the pursuit of the employment policy with flexibility and diversity by the government. Keywords: civil servants, party cadre, employment system, personnel system. * Chinese culture university Graduate Institute of Mainland China Studies and Sun Yat-sen doctoral

4 中國大陸公務員職位聘任制之探討 前言 自 20 世紀 80 年代在新公共管理理念的推動下 各國進行了一場大規模的行 政改革運動 重心在政府組織行政組織改革的這股浪潮 也推動了各國公務員制 度的改革 西方公務員制度建立之初 公務員的 永業化 是原則之一 1隨著經 濟 社會的發展 部分公部門出現彈性 靈活的用人方式 導入 契約雇用 臨 時聘用 等用人型態 這種引入市場競爭機制的型態亦使公務員永業制 職位常 任制 終身制等受到檢討 中國大陸的人事制度從源自蘇聯黨政軍的人事制度 由 1993 年的國家公務員 暫行條例而至 2006 年初中華人民共和國公務員法 以下稱公務員法 的正式實施 國家公務員制度始建立起法制化的規範 並且提出了公務員的職位聘任制 於法 律層面上規定了公務員彈性化錄用方式 承繼自 2002 年陸續在吉林 深圳等各地 政府實施的政府雇員制 並藉公務員法之規定以統一職位聘任制之法律制度與規 範標準 並解決政府雇員制在各地實施時 法源依據不一 各地規章不同的詬病 聘任制自 2007 年 1 月起先後於深圳市與上海浦東新區試行 就迄今的試行成 果來看 雖然 職位聘任制 係統一在公務員法的架構內 但是兩地在執行上仍 存在不同的理解 例如 專業性較強 之職位安排與 編制管理和工資福利 就 存有不同的解讀內容 特別是深圳市實施公務員聘任制 是建立在 90 年代借鑒於 香港所進行的公務員分類管理的基礎上 這樣的 職位分類 原則 2對於職位的 專業要求 職務序列 薪資體系等管理制度配套方針的建立與分工 更有助於公 務員聘任制實施時採取有效的相應措施 中國大陸的國家公務員制度的建立 雖然起步相較於各國為晚 但是從其公 務員制度的建立到公務員職位聘任制的法制化 不但是具有由共產型人事制度特 色轉型現代化國家公務員制度的過程 也是政府人事制度改革朝向開放式管理的 具體措施 本文由公務員法聘任制度之設計著手 再從聘任制產生的背景到試行 過程 以此闡述該法聘任制之規定對於中國大陸人事制度改革的意義 實施部分 公務員職位聘任制 除了呼應各國人事制度改革的趨勢之外 亦是行政革新的必 經之路 1 2 西方文官制度的核心價值或基本精神是競爭擇優 職位常任 功績制 政治中立和對公眾負責 等 這些核心價值或基本精神典型地體現在 1854 年英國 諾斯科特 屈維廉報告 和 1883 年 美國的 彭德爾頓法案 Pendleton Act 陳振明 轉變中的國家公務員制度 中西方公務員 制度改革與發展趨勢及其比較 廈門大學學報 哲學社會科學版 2001 年第 2 期 2001 年 3 月 頁 73 職位分類 是以職位為對象的分類制度 即通過對職位的工作內容與性質 職責輕重 難易 程度以及該職位所需要的資格條件等特點的歸類 分成不同的類別和登記的制度 張駿生 中 外公務員制度比較 北京 中國勞動社會保障出版社 2008 年 頁

5 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 中國大陸公部門人事制度沿革 中國大陸的人事制度主要源於蘇聯 共產型 人事制度 這類人事制度的主 要特徵係 馬列意識 黨性 與 政治化 3共產黨以黨領政 政治原則至上 黨 國 分際不明且黨 政 軍人事交流或體制的混合 共產黨黨員亦擔任黨 政軍主要幹部 以致不易確立公務員永業制 而對於人員素質的要求 從 寧紅 勿專 到 既紅且專 Red & Expert 年依國家公務員暫行條例開始實施 公務員制度 2006 年 1 月正式實施公務員法切割了 黨 軍 幹部制度 人事 制度始由共產型人事制度逐漸轉型為現代化國家人事制度 幹部 與 公務員 之概念 公務員制度產生於 19 世紀中期 對於 公務員 一詞 各國也並沒有統一的 稱謂 其定義和範圍在各國也不盡相同 5一般是指在國家行政機關中執行國家公 務 履行國家職能的工作人員 早年中國大陸並未特別使用 公務員 一詞 1993 年之前 國家公職人員通稱 幹部 6中共中央組織部對 幹部 所下的定義為 幹部是一個外來名詞 在中國 通常指在黨和國家機關 國有企事業單位 人 民團體和軍隊中擔任公職或從事公務活動的人員 7這種幹部管理模式是適應高 度集中的政治 經濟 文化 社會管理體制而建立起來的 但是隨著政治 經濟體 制改革的深入 傳統幹部人事制度管理權限過份集中 管理制度不健全 國家幹 部概念不清等的弊端越來越明顯的暴露出來 年中共自 黨十一屆三中全會 開始 政府機關逐漸實施 崗位責任制 以黨管幹部為主軸來強化工作責任與效 率 1987 年中共十三大報告首次正式使用國家公務員稱謂 指出當前幹部人事制 度改革的重點 是建立國家公務員制度 對 幹部 進行分解 直至 2005 年頒布 2006 年 1 月正式實施的公務員法 中國大陸才建立起公務員制度的管理架構 公 務員制度在本質上與幹部制度一脈相承 是對於幹部制度的承繼和發展 是幹部 Ferrel Heady, Public Administration: A Comparative Perspective, (New York: Marcel Dehker, 1996), pp 紅 是接受共產黨思想領導 專 指為 黨 為 民 之忠誠與服務能力 毛澤東在 1958 年 工作方法六十條 中提到紅與專 政治與業務的關係 公務員 一詞源於英語 Civil Service Public Service 或 Public Servants 中國大陸在 1993 年 推行國家公務員制度前 習慣將之稱為文官 之後 或許為了使之與公務員稱謂統一 把國外 的文官也改稱公務員 實際上中國大陸公務員的含義 範圍 特徵與國外公務員相比 存在許 多不同 吳志華主編 當今國外公務員制度 上海 上海交通大學出版社 2008 年 頁 1-2 劉德生 中國人事行政制度概述 北京 中國社會科學出版社 1996 年 頁 175 中共中央組織部編 幹部 中國共產黨組織工作辭典 修訂版 北京 黨建讀物出版社 2009 年 10 月 頁 288 傅禮白 國家公務員制度概論 山東 山東大學出版社 2011 年 頁

6 中國大陸公務員職位聘任制之探討 制度的規範化和法制化 9 公務員 的範圍依公務員法界定為 依法履行公職 納入國家行政編制 由國家財政負擔工資福利的工作人員 10即三個條件必須同 時符合者 才能稱之為 公務員 條文裡的 法 是廣義的法 包括中華人民共 和國憲法 法律 法規等 所稱 編制 則是指各種納入國家編制管理機關管理 的機構序列及人員 不僅限於行政機關編制 11由此可得 中國大陸 公務員制度 的建立除法令層面外 其體制特性在強化以 政 為主 試圖與 黨 軍 分途 12 的管理制度 突顯 公務員 角色與職能 朝向具科學化 法制化的政府人事制 度 破除人治管理 實現人事法制的發展 從而 大陸建立 公務員 制度的目的 是對原有的幹部人事制度進行 分類 管理 此意謂是將幹部中某些職務或職責上具有共同特性的人員 劃歸為 公務 員 而適用相同一套人事管理制度 13 公務員之任用方式 公務員的任用是國家公務員制度的基礎 也是確保公務員素質首要的一環 任用不同類別的公務員至適當的行政職位上 就需要採取不同的任用方式 各國 公務員的任用方式一般分為選任制 委任制 考任制和聘任制等四種方式 而中 國大陸公務員現行任用方式 除以上四種方式之外 另有 公開選拔競爭上崗 的任用方式 聘任制 與 公開選拔競爭上崗 則是公務員法的新特點 茲分別 說明如下 一 各級政府組成人員實行選任制 選舉制度是當代民主制度的標誌 透過選舉產生國家領導人和民意代表的方 式在國際間亦是普遍採行的方式 選舉制度在中國大陸於農村 鄉鎮 城市社區 和人大選舉等方面普遍實施 根據中華人民共和國憲法和中國共產黨章程規定 9 宋佳蔓 我國幹部人事制度的變遷改革與展望 長春 吉林大學出版社 2013 年 頁 公務員法第 2 條 本法所稱公務員 是指依法履行公職 納入國家行政編制 由國家財政負擔 工資福利的工作人員 11 中華人民共和國公務員法實施方案 說明公務員法的實施範圍為以下七類機關的工作人員 一 中國共產黨各級機關 二 各級人民代表大會及其常務委員會機關 三 各級行政機關 四 中國人民政治協商會議各級機關 五 各級審判機關 六 各級檢察機關 七 各民主黨派和 工商聯的各級機關 中共中央 國務院關於印發 中華人民共和國公務員法 實施方案 的 通知 2006 年 4 月 9 日 楊士秋 王京清主編 公務員法配套政策法規文件匯編 北京 中 國人事出版社 黨建讀物出版社 2012 年 頁 許南雄 各國人事制度 比較人事制度 台北 商鼎數位出版有限公司 2012 年 頁 桂宏誠 彭思舟 大陸 公務員 和 幹部 之關係 兼探析薄熙來與王立軍公務員職務的任 免 展望與探索 第 11 卷第 1 期 2013 年 1 月 頁

7 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 黨和政府從中央到地方直至基層政權的主要負責人都由選舉產生 14中國大陸所 採行的選任制多是 間接選任 方式 由選民選出代表或代表團 再由代表或代 表團投票確定任用對象的方式 間接選任是主要的選任方式 而選任制亦是基本 的公務員任用方式 15 二 部分職務採用委任制 委任制是中國共產黨在戰爭年代形成並沿用下來的一種幹部選拔任用方式 任免機關按照其任免許可權 依法直接確定任用人選 任命其擔任一定職務的任 用制度 權力高度集中統一 任用手續簡單明瞭 對於鞏固政權和發展經濟有一 定重要作用 是中國大陸幹部選拔任用的主要方式 也是目前最普遍使用的幹部 任用形式 適用於黨和政府職能部門 國家重要部門 事業單位和大型國有企業 單位主要負責人的選拔任用 委任制之權力集中雖有利於統一指揮和政令貫徹 但也容易發生任人唯親 任人唯錢 買官 賣官等弊端 三 非領導職務人員實施考任制 考任制是一種透過公開考試 擇優錄用的辦法 確定任用對象的制度 適用 於確定非領導職務的公務員任職 考任制與具體的職位緊密聯繫在一起 其不僅 具有確認公務員身份的意義 而且具有確認新的職務關係的意義 16中國大陸中央 於 1989 年公布 關於國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知 開始在 人事制度中採用考試辦法選拔人才 使公務員招考走向規範化 制度化 四 具專業性較強與輔助性職位特色者採聘任制 聘任制是一種以契約 合同 的方式任用人員的制度 是隨著商品經濟和民 主政治的發展而逐步發展興起 中國大陸人事制度對於聘任制的應用 最早起於 14 中國共產黨章程第 11 條 黨的各級人民代表大會的代表和委員會的產生 要體現選舉人的意 志 中華人民共和國憲法第 3 條 中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則 全國人 民代表大會和地方省級人民代表大會都由民主選舉產生 對人民負責 受人民監督 國家行政 機關 審判機關 檢察機關都由人民代表大會產生 對它負責 受它監督 中央和地方的國家 機構職權的劃分 遵循在中央的統一領導下 充分發揮地方的主動性 積極性的原則 另外 第 79 條規定中華人民共和國主席 副主席之選舉 第 97 條 第 101 條 規定各級人民大會代 表選舉 及有權罷免的對象 15 公務員法第 38 條 公務員職務實行選任制和委任制 16 房列曙主編 中國歷史上的人才選拔制度 北京 人民出版社 2005 年 頁

8 中國大陸公務員職位聘任制之探討 企業中 17逐步推廣到事業單位 目前也被應用到部分行政單位上 成為政府機關 彈性化的用人方式 聘任的程序是 用人單位透過公開招聘或競聘的方式決定聘 任人選 與應聘人員簽約 確認雙方權利與義務關係 用人單位和應聘人員約定 的權利與義務關係只在契約期間內有效 聘任制 與 聘用制 兩個概念常混用 從內容上來看 沒有實質區別 都是任期制和契約管理 但在幹部人事管理上 聘用制 強調身分 使用範圍一般在鄉鎮 國企 事業單位等幹部之聘用 屬於 非國家固定幹部身分 聘任制 則強調職務 意味依法聘任職務時 同時就 取得身分 18 五 部分廳 局級正職以下領導職務採公開選拔競爭上崗 公開選拔競爭上崗 是根據公務員法第 45 條規定之公務員任用方式 19另 外 黨政領導幹部選拔任用工作條例第 49 條揭示公開選拔 競爭上崗是黨政領導 幹部選拔任用的方式之一 20公開選拔是面向社會公開遴選公共部門管理人員的 選拔方式 主要面向社會選拔 它打破了單位 地域等的限制 競爭上崗是公共 部門內部根據 公開 平等 競爭 擇優 的原則遴選管理人員的選拔方式 主要 是指在本單位 本部門 本系統內進行 範圍比較小 21公開選拔與競爭上崗二者 在運行機制 執行方法上有相同之處 即必須在一定範圍內公布競爭的職位和任 職條件 透過公開報名 考試 組織考察以及黨委討論決定 產生任職人選 然後 依據規定 擇優任用 競爭上崗 主要適用於黨政機關內設機構的領導職務 級 別限制在廳局級以下 公開選拔 的對象包括領導職務公務員 非領導職務公務 員 還包括機關領導人員 17 為突破統包統配的用工制度 建立新型的企業選人用人制度 1984 年中共中央 國務院先後發 布 中共中央關於經濟體制改革的決定 及 國務院關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫 行規定 兩個代表性文件 分別提出 企業有權依照規定自行任免 聘用和選舉本企業的工 作人員 企業可根據需要從工人中選拔幹部 在任職期間享受同級幹部待遇 不擔任幹部時 仍當工人 不保留幹部待遇 開始企業幹部聘用制度的改革進程 詳見房列曙主編 中國歷 史上的人才選拔制度 頁 聘任制 概念之使用較為謹慎 在公務員法中所規定的聘任制公務員 是職務與身分統一的 聘任制 詳見林弋主編 公務員法立法研究 北京 中國人事出版社 黨建讀物出版社 2006 年 頁 公務員法第 45 條 機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時 可以在本機關或者本 系統內通過競爭上崗的方式 產生人選 廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其他相 當職務層次的非領導職務出現空缺 可以面向社會公開選拔 產生任職人選 20 黨政領導幹部選拔任用工作條例 2002 年 7 月 23 日 2015 年 5 月 18 日下載 人民網 21 蕭鳴政 人力資源開發與管理 在公共組織中的應用 北京 北京大學出版社 2005 年 頁

9 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 公務員聘任制之背景 新公共管理理論的崛起 西方經濟危機的加深及傳統官僚體制危機出現的 80 年代 隨著全球化 資訊 化 市場化時代的來臨 政府治理以及公務員制度面臨更嚴峻的挑戰 儘管各國 所採取的措施不盡相同 但是以公務員制度的變革作為政府再造的重心是共同趨 勢 傳統的公共行政的模式 依循韋伯官僚體制建立的科層制 具有永久性和穩 定性的特點 永久性使得公務員通常被看作是終身職業 一旦進入政府部門就能 終身受雇 職位和收入都具有一定程度的穩定性 職務常任制是傳統公務員制度 的主要特徵之一 在建立公務員制度初期 常任制可以吸引優秀人才進入公部門 領域 可以對政府行政效率產生積極作用 但是隨著經濟全球化的發展 職務常 任制的侷限逐漸暴露出來 例如 公務員把自己職位看成是 鐵飯碗 只求安穩 不求進取 在其位卻不謀其政 這使公務員制度更新機制的良性運行受到嚴重影 響 也使政府工作效率受到影響 22 終身雇用制使得這些常任公務員沒有危機意 識 滿足於工作現狀的表現 鼓勵公務員規避風險而不是勇於創新 不求有功 但求無過 此外 僵化的官僚制也培養了惰性 導致平庸和低效率 David Osborne 和 Ted Gaebler 提到 23官僚式的政府組織形式是適應當時社會 發展需要 給政府工作帶來邏輯規範 提供人們相對穩定的職業的同時 還向社 會顯示公平平等 提供基本社會服務 但在全球化進程中 原有的經濟體制面臨 挑戰 資訊技術的快速發展使得挑戰加劇 現實上要求體制更靈活 要求政府給 予人民更多權利與利益 但傳統官僚制在此時就顯得越來越不適應 只有重塑政 府 將企業管理的精髓移植到政府中 使政府能像企業一樣合理運用資源 注重 投入及產出 以提高行政效率 西方國家的公務員制度改革屬於 新公共管理 總體框架下的改革 因此受到 新公共管理 理論的廣泛影響 其基本趨勢可以 概括為在堅持政府公共性基礎上 充分引進現代企業人力資源管理的經驗 激發 公務員競爭 以提高政府運行效率 24 西方公共部門改革最早出現在英國 以英國首相柴契爾夫人 Margaret Hilda Thatcher 上台為開端 以及雷根 Ronald Reagan 總統執政後所流行的新管理主 義 neo-managerialism 特別強調 小而美 小而能 政府 尋找改善政府公共 22 胡艷君 顧杰 淺析公務員職位聘任制產生的理論基礎 遼寧行政學院學報 第 10 卷第 11 期 2008 年 11 月 頁 D. Osborne and T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, (MA: Addison-Wesley, 1992), pp 徐晶 國外公共人力資源改革對我國公務員制度建設的啟示 內蒙古財經學院學報 綜合版 2012 年第 4 期 2012 年 7 月 頁

10 中國大陸公務員職位聘任制之探討 部門績效的方向 刪減政府機構及公共服務的範圍 重新回到傳統公共行政重視 技術理性 的效率行政 改善公眾對政府公共治理信心的喪失 新公共管理的 思潮下 文官制度的變革也建構起新的政府治理 組織精簡成為撙節開支的必要 手段 英 美等國突破職業終身制 永業化的文官逐漸由契約雇用制度所取代 在全球社會走向多元化 各國行政革新的浪潮中 中國大陸從 1993 年國家公務員 暫行條例開始實施公務員制度 到 2006 年 1 月正式實施公務員法 切割 黨 軍 的幹部制度 將公務員的範圍確定 公務員制度的建立是政府機關人事管 理步上科學化 法制化軌道的展現 也是政府職能的轉變 國家行政管理發展到 一定階段的必然結果 同時也標誌著現代化政府的建立 尤其該法將公務員的職 位劃分三類 並規定了不同根據職位類別設置其職務序列 改變單一化的職務設 計 強化激勵機制 職位分類制度也為實施公務員職位聘任制立下基礎 25 實踐多元 靈活的雇用政策 傳統公務員制度因為缺乏開放性 低效率等原因而受到改革壓力 西方各國 在實施公務員聘任制方面已形成一種趨勢 根據制度設計者的初衷 實施聘任制 的目的之一是引進政府急需的高級技術人才和專門人才 這恰恰是選任 委任 考任等手段難以達到的 26中國大陸開始探索政府用人制度的改革 最先使用 聘 用 關係為基礎的是 政府雇員制 並從試行過程中所暴露的各地法制條件不同 薪酬水準不同 缺乏保障 部分流於用人浮濫等缺點 27改革而成 職位聘任制 並透過公務員法之立法規範 取得法源依據 一 從 政府雇員制 到 聘任制 中國大陸的人事制度中 政府雇員 一詞在 2002 年 6 月由吉林省率先引用 28 根據 吉林省人民政府雇員管理辦法 29 解釋 政府雇員 是指 政府根據全 局性工作的特殊需要 從社會上雇用的為政府工作的法律 金融 經貿 資訊 高 25 公務員職務與級別 規定於公務員法第三章第 14 條至第 20 條條文中 26 吳麗娟 鄭志平 西方國家公務員制度改革的啟示 理論探索 2011 年第 5 期 2011 年 9 月 頁 周慶行 段寒冰 政府雇員制的運行困境與服務型政府的構建 西南大學學報 人文社會科 學版 第 32 卷第 3 期 2006 年 5 月 頁 中國大陸吉林省人事廳自 2002 年 6 月首推政府雇員制 至 2003 年 6 月才進入全國公開招聘工 作 招聘省政府公安信息化應用與管理總工程師等 3 名政府高級雇員 從而開始 政府雇員制 的嘗試 吉林公開招聘 政府雇員 最高年薪近 20 萬元 2003 年 6 月 12 日 2015 年 5 月 18 日下載 中國網 29 吉林省人民政府雇員管理試行辦法 2002 年 6 月 20 日 2013 年 5 月 20 日下載 覓法 網

11 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 新技術等方面的專門人才 政府雇員不具有行政職務 不行使行政權力 不佔用 政府行政編制 服務於政府某項工作或某一政府工作部門 政府雇員不屬於公 務員範疇 具有專業知識與技能 可以滿足政府工作上的特殊需要 與政府之間 是勞動雇用的契約關係 這是將 政府雇員 作為公務員制度補充的模式 一般 稱為 吉林模式 依據 深圳市機關事業單位雇員管理試行辦法 30 深圳模式 則是將雇員 制作為與國家公務員制度並行不悖的制度 在全市機關事業單位推行 而不侷限 在政府機關 雇員佔用本單位編制名額 實行占編不入編 高級雇員可以擔任行 政職務 行使行政管理權 31 表 1. 中國大陸 政府雇員制 之主要模式 主要文件依據 聘用人員 專業類別 主要特徵 吉林模式 吉林省 吉林省人民政府 雇員管理試行辦 法 法律 金融 經貿 信息 高新技術等 不占行政編制 不 具行政職務 不行 使行政權力 深圳模式 廣東省深圳市 深圳市機關事業 單位雇員管理試 行辦法 城管規劃 科 技 金融 證 券 港務等 占編不入編 高級 雇員可以擔任行政 職務並行使行政管 理權 實施情況 模式 資料來源 作者自行整理 雖然各機關對於 政府雇員 之表述上略有不同 但對其理解與闡釋都認為 政府雇員不屬於公務員範疇 與政府之間是勞動雇用的合同關係 而且這些政府 雇員應該是具有專業知識和技能的專門人員 32 政府雇員 的任用方式雖然為政 府部門提供了自由流動的人才機制 但是包含政府雇員的身分定位在內的 有關 政府雇員的工作保障和相關權利義務的規定等問題 缺少法制化的管理依據且流 於各地領導特色 此外 靈活的用人機制固然帶來彈性 但各地聘用規定缺少統 一的法制規範 反而容易引起人員錄用與管理更加趨於混亂與衍生弊端 因此總 30 深圳市機關事業單位雇員管理試行辦法 2004 年 6 月 23 日 2013 年 5 月 20 日下載 北 大法律信息網 胡仙芝 余茜 從政府雇員制到公務員聘任制 公共部門人力資源管理的制度完善與創新 江蘇行政學院學報 2009 年第 5 期 2009 年 9 月 頁 趙晨 蔣浩 我國政府雇員制與公務員制度的比較分析 雲南行政學院學報 2005 年第 1 期 2005 年 1 月 頁

12 中國大陸公務員職位聘任制之探討 結 政府雇員 制的試行經驗 推動 公務員聘用制 的發展 二 公部門人力資源管理制度的建構與創新 公務員聘任制是政府雇員制的發展結果 雖然這都是公部門人力的補充形式 滿足政府機關對專技人才的需求 也都是透過與各機關簽約確定其人事關係 並 規定雙方權利與義務 但是 政府雇員 不等於聘任制公務員 同時 這二種用人 制度也都是挑戰傳統公務員制度的 常任制原則 從觀念上接受彈性化的用人制 度 公務員法確定了聘任制公務員也是國家公務員 在聘期內享有職級工資 同 時也享有國家規定的保險和福利待遇 有助於促成公部門彈性用人的實施 在對 公務員實行委任制的同時 對部分職位實行聘任制 這是公務員隊伍建設引入市 場機制的進一步深化 是中國特色公務員制度的又一重要特色 有利於發揮聘任 制能夠吸引多樣化人才和用人開放靈活的長處 33聘任制也是對政府機構人事制 度改革的肯定 政府人事制度的改革 主要任務就是調整人才結構 將建立與市場經濟相配 套的人事管理體制和整體性人才資源開發相結合 將完善公務員制度建設與多種 人才分類管理相結合 34中國大陸公務員改革未來可逐步推動雇員制 聘任制與常 任制 考錄制的融合 可推動給予常任制公務員傳導壓力的同時給聘任制公務員 實施激勵 這也是公務員制度改革激活彈性與活力密碼的意義所在 35 公務員職位聘任制之特色與試行現況 公務員法第十六章規範公務員聘任制的架構 對專業性較強的職位和輔助性 的職位實施按照合同進行管理 在錄用制度以委任制為主導形式之外輔之以聘用 制 其目的是為了擴大政府和機關吸收人才的渠道 尤其是為了滿足吸收高級技 術人才的需要 36因此 公務員聘用制不但是開放式的用人途徑 也可以促進人才 在政府部門的流動 職位聘任制之內涵與意義 33 曾慶紅同志在全國實施公務員法工作會議上的講話 2005 年 9 月 20 日 楊士秋 王京清 主編 公務員法配套政策法規文件匯編 頁 許芳娟 完善政府用人制度的路徑選擇探析 人才開發 2008 年 5 月號 2008 年 5 月 頁 閆志剛 政府雇員制 公務員聘任制改革 未來路在何方 行政管理改革 2012 年 6 月號 2008 年 6 月 頁 吳志華 我國公共部門人力資源管理改革 上海 上海交通大學出版社 2009 年 頁

13 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 一 聘任制是對選任制和委任制兩種方式的補充 根據公務員法規定 中國大陸公務員任用的主要方式為選任制和委任制兩種 聘任制之設計則為上述兩種任用方式之補充 亦具有國家公務員身分 聘任制具 備引入市場機制 開放靈活的特點 可以補足委任制管理缺乏彈性的問題 機關 對於專業性較強與輔助性職位有用人需求時 經省級以上公務員主管部門批准 以 公開招聘 或 直接選聘 的方式聘任需求人員 換言之 公務員聘任制 的適用時機 是在用人機關必須有工作上之確實需求 而透過機關內部人員的調 度已無法因應且嚴重影響工作 再者 必須報請省級以上公務員綜合管理部門批 准 人員的聘任可參照公務員考試錄用程序公開招聘 也可以從符合條件的人員 中直接選聘 在規定的編制限額和工資經費限額內進行 二 合同管理 平等協商 聘任制最大的特點就是依據公務員法和聘任契約來進行的 無論聘任契約是 基於雇用或是績效的兩個層次 或聘任方式是透過公開招聘或直接選聘之兩種方 式 皆係依據聘任契約的約定履行職責 享有相應之工資 福利等待遇 同時公 務員法第 97 條也明白揭示 用人機關與應聘人員的地位是平等的 雖然雙方在簽 定聘任契約之後 用人機關與聘任制公務員即成為隸屬關係 但是雙方仍然能透 過協商一致 變更或者解除聘任契約 三 滿足機關用人需求 建立彈性用人機制 公務員聘任制彌補了機關專業人才的不足 優化人才結構 使得機關用人方 式更加科學合理 更加人性化 彈性化 改善傳統公務員制度不能隨時向社會上 吸收優秀人才並同時吸收更多樣的思維方式和各種專業知識 不能滿足政府公共 管理對專業人才的需求 致使公務員隊伍人員結構的固化與僵化 37聘任制使公務 員制度增加靈活性 部分需要專業技術之職位透過聘任制補充人員 不但可以縮 短任用人員以考任制或委任制從考試 分發 受訓到正式上任的時間 更能於需 求職位上聘任適宜之專業人員到位 提升行政效率 職位聘任之適用範圍與管理方式 一 職位適用範圍有明確限制 聘任制適用 專業性較強的職位 與 輔助性職位 專業性職位 主要包 37 張洋 公務員法中公務員聘任制度研究 理論月刊 2009 年第 12 期 2009 年 12 月 頁

14 中國大陸公務員職位聘任制之探討 括金融 法律 會計 信息技術等方面的人才 例如首席經濟學家職位 法律顧問 職位 金融專家職位 數據分析員職位等 38 輔助性職位 一般是指事務性較強 在機關工作中處於輔助性職位 如書記員 材料受理 資料管理 文件分發 數據 錄入 行政接待等方面的職位 這些職位工作的社會性較強 如果與人力資源市 場相銜接 用人成本低 效率高 39因此 職位類別亦必須明確分類 專業性 技術性 及 輔助性 和其他職位類別之界定必須有清楚而明確的定義 因為 這是適用聘任制的前提和基礎 二 聘任期間有明確規定 公務員法第 98 條規定聘任合同期限為 1 至 5 年 聘任合同可以約定試用期 試用期為 1 個月至 6 個月 在試用期 用人機關可以根據該員在此一階段的表現 進一步可查被聘任人員的情況 是否能與所擔任之工作相稱 如果發現不符合要 求或無法勝任工作 機關可以解除聘任合同 反之 則正式聘任 聘任契約當事 人雙方透過協商確定契約的開始與終止時間 確定雙方當事人享有權利 履行義 務的時間界限 三 編制限額與工資經費限制 實施聘任制需要在編制部門核定的編制和規定的職數範圍內進行 並要求規 劃單獨的編制 40機關的編制和工資經費的多少 都是透過法定標準和程序來確定 的 各機關聘任人員都不得超出規定的編制和工資經費限額 超出編制與工資經 費限額的部分 是無法得到國家的承認和財政的保障 人事爭議之仲裁規定 聘任制公務員和聘任單位簽訂契約 在履行契約的過程中 如果發生爭議 依據公務員法第 100 條 可以向一個中立的人事爭議仲裁委員會聲請仲裁 人事 爭議仲裁的原則是依據第 100 條第 2 款規定 合法 公正 及時 三項原則 人 事爭議仲裁機構則規定於同條第 3 款 人事爭議仲裁的處理機構是人事爭議仲裁 委員會 該委員會由公務員主管部門 聘任制公務員代表 聘任機關代表及法律 專家組成 若聘任制公務員對人事仲裁決定不服 亦可以尋求司法救濟 向人民 法院提起訴訟 聘任爭議的處理是職位聘任制的重要問題 透過仲裁方式來解決 38 陳松 張林盛 人事 雙軌制 下政府公務員聘任機制的補充與完善 山西青年管理幹部學院 學報 第 21 卷第 1 期 2008 年 2 月 頁 柏良澤 聘任制公務員管理制度研究 吳江 中國人事科學研究院主編 第一資源第 3 輯 北 京 中國人事出版社 黨建讀物出版社 2008 年 頁 公務員法第 96 條第 2 款 機關聘任公務員應當在規定的編制限額和工資經費限額內進行

15 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 是較為妥當的 因為仲裁能賦予兩造更多對話空間 比起透過訴訟程序的繁瑣 更能便利 靈活的解決爭議 這也是公務員法在設計聘任制時納入的特點 職位聘任制之試行現況 中國大陸公務員制度體系 是按照委任制的模式設計的 若較大範圍實行聘 任制 從一定意義上說也是對已成型的制度體系主體的否定和改換 勢必造成整 個制度的較大變動 41從 政府雇員制 在各地實施的過程中 或因社會保障不 健全 或因用人浮濫或不當等種種問題 係出於缺乏法律規範保護和制度 因此 由 政府雇員制 進而推動 公務員聘任制 的立法規範 早在 2003 年 人民法 院書記員管理試行辦法 就明確要求對新招收的聘任制書記員試行單獨序列管理 2005 年最高人民法院首次嘗試進用聘任制人員 42這是最高人民法院由錄取制公 務員 轉向聘任制公務員的首次嘗試 2007 年 1 月 11 日原國家人事部 43正式批復 決定深圳市和上海市浦東新區作為聘任制公務員制度之試點區域 由此兩處試點 的執行現況 也發現到聘任制公務員之實施 在兩地存在不同的理解 在兩地試 行之後 其他如遼寧省瀋陽市瀋陽新區 廣東省佛山市順德區等地也陸續實施公 務員聘任制的試行 這是肯定聘任制為政府機關用人帶來靈活彈性的效應 一 深圳市的試行 中國大陸公務員管理體制改革的實施 深圳市一向是先驅 在 90 年代中期就 借鑒香港的做法進行公務員分類管理的研究和探索 年 8 月 按照分類管 理原則 先在公安系統進行專業化改革試點 2007 年 1 月起深圳市成為公務員職 位聘任制的試點區域 於行政機關 事業單位等領域開始實施聘任制 在公務員 41 崔俊習 朱永揚 公務員聘任制應僅限於部分職務 中國公務員 1996 年第 4 期 1996 年 4 月 頁 中國大陸人民法院系統是第一個實施部分職位聘任制的政府機關 係依據國家公務員暫行條例 實施聘任制公務員之試行 聘任制書記員有三個特點 一是在國家正式行政編制內聘用 使聘 用經費得以保障 二是聘任期間實行合同制管理 三是聘用制書記員要經過中央和省級考錄工 作主管部門組織的考試 受聘期間可以享受公務員的有關待遇 打破公務員鐵飯碗 聘任制書 記員亮相法院新職場 2005 年 9 月 8 日 2015 年 5 月 1 日下載 人民網 npc.people.com.cn/gb/14957/ html 年 3 月中國大陸國務院在原人事部與勞動和社會保障部的基礎上 將之組建為 人力資源 和社會保障部 簡稱為國家人社部 同時組建國家公務員局 由國家人社部管理 44 深圳公務員改革歷程一覽 2010 年 2 月 4 日 2013 年 5 月 15 日下載 騰訊評論 ht tp://view.news.qq.com/a/ / htm

16 中國大陸公務員職位聘任制之探討 法的架構下頒布 深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法 45 作為推動聘任 制之依據 專業性較強之職位安排 將聘任制公務員職位劃分為專業性與輔助性職類職位 專業職類職位 包括金融 貿易 物流 規劃 信息技術 會計 法律等專業性較強 承 擔一定專業管理職能的職位 輔助性職類包括材料受理 行政接待管理等 屬於輔助從屬性質的職位 先行的試點職位為物價監管 會計 城市區域 功能規劃 建設工程管理 水環境監管 政策法規制訂 訴訟事務 信息 技術支持 材料受理 行政接待管理 編制管理和工資福利 深圳市試點工作在行政機關進行 由機關編制部門根據單位的職能 任務等情況 在行政編制限額內核定聘任制公務員之編制 同時 各機關 聘任制公務員必須在機構編制部門核定的行政機關編制限額內進行 聘任 制公務員的編制不得用於常任制公務員 至於工資方面 深圳市之試點方 案並沒有提及 工資經費限額 的問題 而採用兩種方式進行 一是薪級 工資模式 對於普通職位的聘任制公務員 由市人事部門會同有關部門 根據職位委任制公務員的薪酬水準制定總薪級表 於聘任契約中明載其所 適用之職位薪級 由市人事部門根據實際情況定期調整薪級標準 另一方 式是採 一事一議 對極少數職位性質特殊之聘任制公務員 工資待遇 經市人事部門同意後 由聘用機關根據該職位的實際情況及市場薪酬水準 與聘任制公務員於聘任契約中協商確定 深圳市另自 2010 年開始公務員分類管理制度的改革 將原本大一統 的綜合管理類公務員再細分為專業技術類 綜合管理類與行政執法類 目 前已經建立聘任制公務員管理制度的體系 同時基於分類管理改革的實施 無論是招聘 調任 還是從軍隊專業安置 市外轉任等方式新進入該市行 政機關的公務員 一律實施聘任制 此外 相關配套的各種文件進一步規 45 深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法 深人規[2008]3 號 2010 年 4 月 14 日 2013 年 5 月 15 日下載 深圳市考試院 /20104/ html

17 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 範聘任制公務員的管理 46並且保障聘用機關與聘任制公務員的合法權益 進入實施公務員全面聘任制 二 上海市浦東新區的試行 個別聘任制是上海市浦東新區聘任制公務員的特色 按照具體職位要 求 對於專業性較強 薪酬待遇較高的職位實施聘任制 首期試點 先依 據 浦東新區聘任制公務員管理試行辦法 及相關配套法規實施 47 專業性較強之職位安排 浦東新區直至 2007 年 12 月才開始啟動聘任制公務員之招聘 最後確 定了金融規劃 城市規劃管理 土地利用規劃管理 學前教育管理 教育 綜合規劃 科委主任助理 負責投資管理 共 6 個專業性較強之職位先行 試點 48 編制管理和工資福利 浦東新區之試點方案 機關聘任制公務員應當在編制部門核定的編制 限額和工資經費限額內進行 對於 規定的工資限額 此一規定的理解 一般可以分為機關工資經費限額和職位工資經費的限額 其次 工資經費 限額是可調整的 動態的 不認為這是僵化不可變動的數字 因此 浦東 新區採用的方式是實行 一職一議 具體針對職位規定工資經費限額 實行協議工資制度 聘任制公務員的工資 福利以及保險都由浦東新區政 府參照市場同類崗位平均薪酬水準 並依據用人單位的實際情況與聘任制 公務員協商確定 46 深圳市在 2010 年實施分類管理改革之後 為保障用人機關及聘任制公務員的合法權益 陸續 頒布了 深圳市行政機關專業技術類公務員管理試行辦法 深圳市行政機關執法類公務員管 理試行辦法 深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法 等 另外 基於聘任制 公務員具有於合同管理的特色 印發了 關於印發深圳市行政機關聘任制公務員聘任合同等標 準文本的通知 等文件 47 浦東新區於首期試點時另外研擬 浦東新區聘任制公務員工資管理的試行意見 浦東新區聘 任制公務員考核指導性意見 浦東新區聘任制公務員聘任合同書範本 等一系列配套文件 何俊 立足上海 四個中心 戰略發展 穩慎推進聘任制公務員試點工作 上海市聘任制公務員 試點工作情況介紹 發表於提升公共管治能力 2012 年兩岸四地學術研討會 澳門 澳門特區 政府行政公職局等聯合主辦 2012 年 6 月 27 日 2013 年 5 月 22 日下載 澳門大學 ht tp:// 48 上海市浦東新區聘任制公務員招聘公告 2007 年 12 月 14 日 2015 年 5 月 16 日下載 上 海 市 職 業 能 力 考 試 院 26_VIEWID_913.html

18 中國大陸公務員職位聘任制之探討 表 2. 深圳市與上海市浦東新區公務員聘任制試行對照表 實施情況 試行地區 廣東省 深圳市 上海市 浦東新區 首次招聘 公告時間 地方政府文件 依據 2007 年 11 月 深圳市行政機 關聘任制公務 員管理試行辦 法 首次招聘包括專業 薪級工資 技術類與輔助類職 模式 位在內共 31 個職位 一事一議 浦東新區聘任 制公務員管理 試行辦法 金融規劃 城市規 劃管理 土地利用 規劃管理 學前教 育管理 教育綜合 規劃 科委主任助 理共 6 個職位 2007 年 12 月 聘任人員 職位安排 工資經費 限額 協議工資 制 一職一議 資料來源 作者自行整理 公務員聘任制在深圳市與上海市浦東新區的實施期間較長 成效也較為明顯 但除了此二地區之外 中國大陸其他省市個別地區也有部分聘任制公務員的實施 經驗 2011 年 1 月中共中央組織部與人力資源和社會保障部聯合頒布 聘任制公 務員管理試點辦法 49 將公務員法關於聘任制公務員的部分的法條規範 增加了 可操作的細則 在中央政策引導下 繼兩地試行之後 陸續有遼寧省瀋陽市瀋北 新區公務員聘任制方案於 2011 年獲准 2013 年 2 月首次公告招聘 年 9 月 廣東省佛山市順德區首批聘任制公務員正式上路 其簽定之聘任契約與委任 制享受同樣待遇 實行 同工同酬 在受聘期間依法履行公職 年江蘇省 在全省公務員管理工作會議中 提出將通過逐步試點公務員職位聘任制工作 52透 過各地陸續的試行經驗 中國大陸公務員聘任制的推展將會有更快的展開 49 關於印發聘任制公務員管理試點辦法的通知 2011 年 2 月 9 日 2013 年 5 月 21 日下載 內 蒙 古 出 入 境 檢 驗 檢 疫 局 /6/28/ EE4415B575CE35BC734CC4.pdf 50 遼寧瀋北試點公務員聘任制 2013 年 2 月 18 日 2015 年 4 月 22 日下載 中國共產黨新 聞網 51 順德聘任制公務員上崗 2011 年 9 月 2 日 2013 年 3 月 22 日下載 佛山日報 epaper.citygf.com/szb/history/html/ /02/content_ htm 廣東佛山順德區聘任公 務員實行協議工資 2011 年 8 月 2 日 2013 年 2 月 20 日下載 南方日報 h ttp://epaper.nfdaily.cn/html/ /02/content_ htm 52 江蘇省年內試點公務員聘任制 2012 年 2 月 16 日 2015 年 4 月 22 日下載 中國共產黨 新聞網

19 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 實施公務員職位聘任制之問題與困境 中國大陸公務員職位聘任制引入市場化 契約化概念 增加內部競爭機制 對於活化公部門的用人機制與改善公務員結構 確實能產生成效 這可由觀察深 圳市及上海市浦東新區的試點後 各地醞釀聘任制的試點而知 53但從聘用制的試 行過程中 因為公務員法僅規定公務員聘任制的架構方向 即使日後 聘任制公 務員管理試點辦法 有較詳細的執行說明 但依然抽象的規定使得試行時的部分 細節也突顯在以下問題中 價值與理念的衝突 聘任制公務員固然解決了人員編制與身分問題 但又產生契約管理的問題 聘任制公務員的聘任期限 職位 職責要求 工資 福利等條款 皆依據聘任契約 所載明事項規範 而沒有統一在政府規範下之契約 就呈現出各地特色 如被不 當運用 可能使政府人事管理問題更加惡化 次之 相較於透過國家公務員考試 錄用或任用之公務員 只要錄取之後就捧著鐵飯碗而言 聘任制公務員受到契約 的拘束 在合同期滿或者解聘後 有一定的失業風險 在這一定程度上 削弱了 聘任制公務員的工作積極性 54此外 公務員的行政目標追求的是公共利益 因此公 務員在掌握專業技術的同時 更需要有行政倫理與職業道德的薰陶和制約 對於聘任 制公務員來說 加強對其職業道德以及行政倫理的制約 無疑具有重要意義 55 公務員分類制度不完善 人才優化不易 按照性質 特點和管理需要 公務員法將公務員職位區分為 綜合管理類 專業技術類 和 行政執法類 等類別 但是要實現合理的劃分這些類別卻十 分困難 從深圳市和上海浦東新區此二試點城市 現行法令的模稜兩可對於聘任 制公務員之管理仍存在各自表述的問題 在此突顯出公務員法對於聘任制公務員 適用範圍雖有規定 但是這些職位的劃分卻缺乏更明確的分類標準 以至於各地 分類不統一 應用範圍也不相同 難生人才優化之效 深圳市推動公務員聘用制 亦受惠於 90 年代借鑒香港經驗推動的職位分類管理 使得職位分類管理較其他試 行地區取得長年基礎 這也是深圳市能持續穩健的擴大聘任制進行的原因 53 多地試行公務員聘任制 金飯碗或變瓷飯碗 2013 年 5 月 22 日 2015 年 5 月 20 日下載 鳳凰網 54 徐敏 我國公務員聘任制度的交易成本分析 武漢冶金管理幹部學院學報 第 19 卷第 2 期 2009 年 6 月 頁 蘇禮和 公務員聘任制面臨的困境及其對策分析 西南交通大學學報 社會科學版 第 10 卷第 5 期 2009 年 10 月 頁

20 中國大陸公務員職位聘任制之探討 人事爭議仲裁規定不明確 人事爭議仲裁要堅持合法 公正 及時處理原則 合法 就是仲裁庭在查明 事實 分清責任的基礎上作出的裁決或調解 要符合有關法規和政策的規定 公 正 就是仲裁庭在進行活動時 要保持中立 處於公正的第三者立場 及時 就是 要在保證處理結果公平 公正的前提下 不拖拉 不怠慢 儘快解決糾紛 56公務 員法第 100 條雖然對聘任契約爭議處理作出原則性規定 但條文卻顯得模糊而籠 統 57首先是人事爭議仲裁委員會的定位 在 人事爭議處理規定 中雖然賦予人 事爭議仲裁委員會獨立辦案 卻沒有明確指出應獨立於行政機關 58再者 雖然公 務員法規定了聘任制公務員若對人事仲裁決定不服 可以向人民法院提起行政訴 訟的人事爭議仲裁的救濟制度 但是中華人民共和國行政訴訟法 下稱行政訴訟 法 把行政機關對行政機關工作人員的獎懲 任免等決定所引起的爭議排除在受 理範圍之外 59就算是其等問題列入行政訴訟案件受理範圍 也存在著與行政訴訟 法規定被告只能是行政主體一方的規定衝突 60因為在實際運作上 因聘任契約的 履行過程中發生爭議而提起訴訟者 不僅為聘任公務員一方 也可能是用人機關 建立完善的再就業制度 解決不續聘或解聘的公務員再就業問題 可透過再就業服務中心之轉介單位 提供職缺訊息 並建立人才資料庫 並增加事求人之機關徵才媒合管道 此外 對於因為工作能力或業務不精而解聘或不續聘人員部分 畢竟能成為公務員其本 身一定具有相當程度的能力與思維 透過加強培訓以提高素質能量 使他們能掌 握某種技能而能形成的人力資源 再就業的能力並不是一蹴可成的 加強培訓必 須要具備有效性和針對性 針對其再就業意向 並且培訓單位與就業單位要密切 配合 這樣的就業培訓才能有效率並加速人才養成 建構人力市場的資訊化亦是 必要措施 整合訊息資源使人力資料庫資訊的發布與就業市場能資源共享 提高 媒合機率 透過多頭齊下的方案以鼓勵不續聘或解聘人員的再就業問題 相關配套法規仍顯不足 56 郝繼明 聘任制公務員初探 行政與法 2005 年 10 月號 2005 年 10 月 頁 馬迅 試論公務員聘任合同的法律定位 學理論 2012 年第 19 期 2012 年 7 月 頁 關於修改人事爭議處理規定的通知 2011 年 8 月 15 日 2013 年 5 月 20 日下載 中國政 府網 htm 59 行政訴訟法第 12 條 人民法院不受理公民 法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟 三 行政機關對行政機關工作人員的獎懲 任免等決定 60 參見行政訴訟法第 25 條第 1 款 公民 法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的 作出具 體行政行為的行政機關是被告 而同條其他各款亦規定 被告 只能是行政機關

21 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 從深圳市與上海市浦東新區的聘任制公務員制度目前的試行成果來看 雖然 都是根據公務員法的規定 在部分職位上任用聘任制公務員 但是因兩個試點對 於規定的解讀方式不同 也導致不同的試辦成果 從 政府雇員制 走向 公務員 聘任制 聘任制除了確定聘任人員的公務員身分外 為聘任人員之編制 薪酬賦 予國家認同地位與財政編制的支給 但希望藉統一之法令規定來整合各地紛亂不 一的規範 因中央相關配套之法規 文件辦法的不夠周延 而產生落差 因此 完 整的公務員聘任制需要相關配套的法規 細則 畢竟制度的建構需要完整的法律 體系規範 而法律體系的規範亦需要相當時程的討論與程序流程 結論 各國對於聘任制公務員的創立 主要是為了解決官僚體制之下 用人機制的 僵化問題 中國大陸導入聘任制公務員的原因也是如此 亦即透過活化用人制度 的方法 解決政府部門人才短缺的問題 易言之 中國大陸引進專業技術類聘任 制公務員 理由在於某些領域公務員未曾涉足 或該專業領域上人才的不足與缺 乏 市場經濟需要各種資源充分流動 以實現資源利用最大化 而人力資源亦是 如此 機構本身需建立起有系統的用人計畫 才能確認其聘任制公務員的需求 再者 聘任制公務員與一般常任制公務員的關係 也必須協調 溝通 兩套不同 的進用方式公務員於同一單位服務 如果工作上的協調不好 不但不能產生激勵 的工作成效 反而會產生兩套體制下的衝突 此外 提供合理薪酬與建立相應的 保障機制 是吸引人才進入公部門的誘因之一 畢竟聘任制公務員相較於常任制 人員受到聘任合同的約束 如果沒有相應的保障機制與合理的薪酬結構 例如與 委任制公務員之間的晉陞管道 則聘任制可能難以吸引人才或產生人才流失 自 2007 年深圳市率先試點至今 中國大陸實施公務員職位聘任制已走過八個 年頭 從其經驗來看 政府雇員制走到聘任制公務員 皆為突破傳統官僚制下公 務員制度的集中 刻版 僵化的弊端 引入了市場化運作和契約化管理 是公部 門人事管理的新型態 這也顯出中國大陸由計畫經濟走向市場經濟的轉型 國家 行政制度的職能轉變亦需要互相配合 若欲藉由聘任制來打破鐵飯碗 仍有許多 細節需完善規劃 唯有靈敏而開放的公務員制度 才能適應多變複雜的國內外環 境 尤其在某些專技職位上 聘任制公務員制度較能呼應此一需求 從長遠來看 中國大陸公務員聘任制是建立在選任制和委任制兩種方式補充的前提之下 而政 府機構之專技人員的職位需求 如屬於長期需求時 宜建立起一套完整的考用 考錄制度 或透過建立機構自身之人才交流平台 來因應這些職位上的開缺 這 可以是人事制度改革的下一步的戰略

22 中國大陸公務員職位聘任制之探討 參考文獻 中共中央組織部編 2009 中國共產黨組織工作辭典 修訂版 北京市 黨建讀物出版社 吳志華 2009 我國公共部門人力資源管理改革 上海市 上海交通大學出版社 吳志華主編 2008 當今國外公務員制度 上海市 上海交通大學出版社 宋佳蔓 2013 我國幹部人事制度的變遷改革與展望 長春市 吉林大學出版社 房列曙主編 2005 中國歷史上的人才選拔制度 北京市 人民出版社 林弋主編 2006 公務員法立法研究 北京市 中國人事出版社 黨建讀物出版社 張駿生 2008 中外公務員制度比較 北京市 中國勞動社會保障出版社 許南雄 2012 各國人事制度 比較人事制度 台北市 商鼎數位出版有限公司 傅禮白 2011 國家公務員制度概論 山東 山東大學出版社 楊士秋 王京清主編 2012 公務員法配套政策法規文件匯編 北京市 中國人事出版社 黨建 讀物出版社 劉德生 1996 中國人事行政制度概述 北京市 中國社會科學出版社 蕭鳴政 2005 人力資源開發與管理 在公共組織中的應用 北京市 北京大學出版社 柏良澤 2008 聘任制公務員管理制度研究 載於吳江 中國人事科學研究院主編 第一資源第 3 輯 頁 北京市 中國人事出版社 黨建讀物出版社 吳麗娟 鄭志平 2011,9 月 西方國家公務員制度改革的啟示 理論探索 2011 年第 5 期 頁 周慶行 段寒冰 2006, 5 月 政府雇員制的運行困境與服務型政府的構建 西南大學學報 人文 社會科學版 32 3 頁 胡仙芝 余茜 2009, 9 月 從政府雇員制到公務員聘任制 公共部門人力資源管理的制度完善與 創新 江蘇行政學院學報 2009 年第 5 期 頁 胡艷君 顧杰 2008, 11 月 淺析公務員職位聘任制產生的理論基礎 遼寧行政學院學報 頁 徐敏 2009, 6 月 我國公務員聘任制度的交易成本分析 武漢冶金管理幹部學院學報 19 2 頁 徐晶 2012, 7 月 國外公共人力資源改革對我國公務員制度建設的啟示 內蒙古財經學院學報 綜合版 10 4 頁 桂宏誠 彭思舟 2013, 1 月 大陸 公務員 和 幹部 之關係 兼探析薄熙來與王立軍公務員 職務的任免 展望與探索 11 1 頁 郝繼明 2005, 10 月 聘任制公務員初探 行政與法 2005 年 10 月號 頁 閆志剛 2012, 6 月 政府雇員制 公務員聘任制改革 未來路在何方 行政管理改革 2012 年 6 月號 頁 崔俊習 朱永揚 1996, 4 月 公務員聘任制應僅限於部分職務 中國公務員 1996 年第 4 期 頁 張洋 2009, 12 月 公務員法中公務員聘任制度研究 理論月刊 2009 年第 12 期 頁 117 許芳娟 2008, 5 月 完善政府用人制度的路徑選擇探析 人才開發 2008 年 5 月號 頁 陳松 張林盛 2008, 2 月 人事 雙軌制 下政府公務員聘任機制的補充與完善 山西青年管理 幹部學院學報 21 1 頁 陳振明 2001, 3 月 轉變中的國家公務員制度 中西方公務員制度改革與發展趨勢及其比較 廈 門大學學報 哲學社會科學版 2001 年第 2 期 頁 趙晨 蔣浩 2005, 1 月 我國政府雇員制與公務員制度的比較分析 雲南行政學院學報 2005 年 第 1 期 頁 蘇禮和 2005, 10 月 公務員聘任制面臨的困境及其對策分析 西南交通大學學報 社會科學版

23 育達科大學報 第 41 期 民國 104 年 10 月 10 5 頁 Heady, Ferrel Public Administration: A Comparative Perspective. New York: Marcel Dehker. Osborne, D. and Gaebler, T Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. MA: Addison-Wesley

2011 2011 A B A 18 A 2006 2007 2008 2007 2007a 2007b 2007 2010 2010 2011 2009 2007 2011 23

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