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1 編 號 :(93) 行 政 革 新 與 政 府 再 造 之 落 實 ( 本 報 告 之 內 容 純 係 受 委 託 人 觀 點, 不 應 引 申 為 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 之 意 見 ) 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 民 國 93 年 9 月 - 1 -

2 摘 要 政 府 再 造 不 僅 是 世 界 潮 流, 也 是 民 意 之 所 趨 我 們 從 WEF 與 IMD 的 報 告 發 現, 政 府 效 能 已 成 為 我 國 與 世 界 一 流 國 家 接 軌 的 一 大 障 礙 因 此, 如 何 提 升 政 府 競 爭 力 就 成 了 政 府 施 政 的 當 務 之 急 目 前 西 方 政 府 再 造 是 以 市 場 導 向 及 顧 客 導 向 為 主, 強 調 建 立 小 而 能 小 而 美 的 政 府 但 目 前 這 股 改 造 潮 流 也 注 意 到 政 府 角 色 從 傳 統 公 共 行 政 與 新 公 共 管 理 朝 向 新 治 理 模 式 的 轉 變 本 文 從 西 方 政 府 再 造 的 理 論 與 實 務 經 驗 出 發, 繼 而 分 析 我 國 過 去 的 行 政 革 新, 接 著 對 目 前 政 府 改 造 其 中 之 四 項 目 標 : 彈 性 精 簡 的 行 政 組 織 專 業 績 效 的 人 事 制 度 分 權 合 作 的 政 府 架 構 與 興 利 創 新 的 服 務 機 制 提 出 具 體 建 言 最 後, 我 們 也 要 提 醒 政 府, 上 述 許 多 的 改 革 方 案 與 策 略 必 須 考 慮 相 關 配 套 措 施, 尤 其 應 注 意 先 進 國 家 在 施 行 這 些 策 略 與 技 術 時 面 臨 的 問 題 如 何 學 習 這 些 技 術 的 優 點 及 避 免 缺 點 是 政 府 改 造 尤 須 注 意 之 事 同 時, 政 府 再 造 也 必 須 考 慮 本 國 國 情 與 文 化, 切 忌 囫 圇 吞 棗 全 部 移 植, 以 免 出 現 橘 越 淮 為 枳 這 種 優 點 沒 學 到 但 缺 點 卻 出 現 的 窘 境 目 前 公 共 管 理 的 潮 流 已 從 傳 統 公 共 行 政 與 新 公 共 管 理 轉 變 為 第 三 者 政 府 的 公 私 夥 伴 關 係 在 新 治 理 模 式 下 政 府 的 角 色 應 該 扮 演 合 作 解 決 問 題 機 制 下 的 平 衡 擺 輪 政 府 的 功 能 應 該 是 啟 動 必 要 的 夥 伴 及 確 保 公 共 的 價 值 能 有 效 的 在 這 個 合 作 系 統 中 被 代 表 因 此, 政 府 所 扮 演 的 角 色 應 以 網 絡 取 代 層 級 協 商 勸 服 取 代 指 揮 控 制 與 塑 能 技 巧 取 代 管 理 技 巧 而 且 在 提 升 政 府 效 能 的 同 時, 要 能 兼 顧 公 平 正 義 公 共 利 益 等 價 值, 透 過 公 民 參 與 及 對 話, 以 增 進 公 民 共 享 價 值 之 建 立 關 鍵 詞 : 行 政 革 新 政 府 再 造 新 公 共 管 理 新 治 理 模 式 國 家 競 爭 力 第 三 者 政 府 - 2 -

3 Administrative Reform and the Enforcement of Reinventing Government Current plans of reinventing government in Taiwan represent not only a global movement, but also meet the expectations of the public. The results of World Competitiveness Index from IMD and WEF showed that government effectiveness in Taiwan performs poorly. Therefore, enhancing the government efficiencies have become one of the priorities of government. Contemporary movement of reinventing government is based on the ideas of customer and market oriented in order to build a small but capable government. This article first introduces the trend of western theories and practice of reinventing government. Then we evaluate the past plans of administrative reform in Taiwan. Thirdly, we offer some suggestions to the goals of reinventing government: flexible and downsizing organizations, professional and performance-based personnel administration, decentralized and cooperative government framework, convenient and innovative service mechanisms. Finally, we like to remind the authorities, the plans of administrative reform have to be viewed as a package. Especially government should pay more attention to the weakness and merits of the techniques and methods in reinventing government. Meanwhile, the authorities should also consider the culture and custom of Taiwan while applying these techniques of administrative reform. The trend of public management have transformed from old public administration and new public management to public-private partnership of new governance. Under the new governance, the role of government should play a balance wheel under the public-private collaboration, and activate the necessary stakeholders and ensure the public interest will be effective represented. The role of government should be transformed from hierarchy to network, from command and control to bargain and persuasion, and from management skills to enablement skills. Government should take care of the values such as equity, fairness, and public interest while enhancing the government effectiveness. Key Words: reinventing government, administrative reform, new public management, new governance approach, third party government, world competitiveness index - 3 -

4 行 政 革 新 與 政 府 再 造 之 落 實 壹 研 究 動 機 與 目 的 任 何 政 治 制 度 的 建 立, 政 治 理 念 的 落 實, 均 要 透 過 行 政 組 織 及 其 人 員 之 貫 徹 執 行, 才 能 實 現 所 以 行 政 是 政 治 的 基 礎, 政 治 與 行 政 是 相 互 關 聯, 無 法 分 離, 而 且 政 治 理 念 與 制 度 之 施 行, 也 必 須 建 築 在 行 政 組 織 不 斷 改 革 與 創 新 的 基 礎 上, 如 此 才 能 帶 動 國 家 整 體 性 的 發 展 與 進 步 環 顧 當 今 世 界 各 國 之 行 政 發 展, 無 不 重 視 行 政 革 新 的 功 效 同 時 為 強 化 國 家 競 爭 力, 以 因 應 二 十 一 世 紀 挑 戰, 許 多 國 家 政 府 莫 不 積 極 從 事 政 府 再 造 工 程, 並 成 為 一 股 世 界 性 的 再 造 潮 流 諸 如 : 美 國 總 統 柯 林 頓 於 1993 年 推 動 之 新 政 府 運 動 和 國 家 績 效 評 估 委 員 會 日 本 歷 任 首 相 也 都 將 行 政 革 新 列 為 重 要 施 政 綱 領 同 樣 地, 加 拿 大 政 府 樞 密 院 更 於 1990 年 出 版 公 共 服 務 2000 (Public Service 2000) 作 為 政 府 改 造 的 主 要 依 據 英 國 祡 契 爾 夫 人 於 1979 年 上 台 之 後, 透 過 政 府 組 織 精 簡 (Downsizing), 建 立 效 率 團 隊 (Efficiency Unit) 及 財 務 管 理 改 革 方 案 (Financial Management Initiative) 等, 首 創 責 任 管 理 的 施 政 風 格 梅 傑 繼 承 其 管 理 文 化, 在 1991 年 頒 布 公 民 憲 章 計 畫 (Citizen s Charters), 藉 此 強 化 以 顧 客 為 導 向 的 公 共 服 務 新 工 黨 布 萊 爾 1997 年 上 台 後, 提 出 第 三 條 路 線, 強 調 建 立 合 作 包 容 型 的 新 社 會 關 係 確 立 團 結 各 種 政 治 力 量 的 新 政 治 中 心 由 政 府 管 理 型 轉 向 治 理 型 及 改 革 福 利 制 度 重 新 定 位 國 家 等 四 大 改 革 方 向, 以 期 再 造 新 英 國 等, 均 是 推 動 行 政 革 新 與 政 府 再 造 極 佳 的 例 証 這 些 國 家 行 政 革 新 之 共 同 特 徵, 均 是 為 了 防 止 行 政 的 僵 化 腐 敗, 精 簡 員 額 節 制 開 支 提 振 士 氣 增 加 績 效 及 加 強 服 務, 並 且 將 人 民 視 為 顧 客 與 公 民 發 揮 新 公 共 服 務 的 精 神 - 4 -

5 反 觀 我 國 在 歷 經 多 年 努 力 後, 終 於 得 以 於 九 十 一 年 正 式 加 入 世 界 貿 易 組 織 (WTO) 我 國 目 前 正 面 臨 一 個 全 新 的 政 經 局 勢 與 國 際 競 爭 模 式 為 了 因 應 經 濟 自 由 化 與 國 際 化 及 提 昇 我 國 在 全 球 產 業 分 工 體 系 的 優 勢 地 位, 如 何 提 昇 國 家 競 爭 力, 立 足 於 激 盪 的 新 世 紀, 即 成 為 政 府 首 要 的 施 政 目 標 因 此, 透 過 政 府 再 造 工 程, 重 新 對 政 府 角 色 功 能 及 組 織 結 構 調 整 等, 開 展 新 的 視 野 思 維 和 作 法, 實 為 當 前 首 要 課 題 基 於 以 上 的 論 述, 本 研 究 試 圖 由 理 論 建 構 之 努 力, 配 合 歷 年 來 革 新 實 務 之 分 析, 檢 視 我 國 目 前 政 府 改 造 方 案 在 執 行 階 段, 所 應 重 視 的 主 要 面 向, 並 依 此 面 向 所 呈 現 的 問 題, 提 出 適 當 的 具 體 改 進 建 議, 同 時 為 未 來 台 灣 政 府 改 造 型 塑 出 理 想 的 願 景 具 體 言 之, 本 研 究 之 目 的 為 : ( 一 ) 掌 握 當 今 世 界 各 國 政 府 再 造 的 共 同 趨 勢 與 特 色 ( 二 ) 了 解 我 國 行 政 革 新 與 政 府 再 造 之 內 容 及 問 題 ( 三 ) 釐 清 我 國 政 府 再 造 的 方 向 及 重 要 課 題 ( 四 ) 藉 由 政 府 再 造 理 論 與 當 前 行 政 革 新 問 題 的 辯 證 融 合, 描 繪 出 二 十 一 世 紀 台 灣 政 府 再 造 的 理 想 藍 圖, 構 築 屬 於 台 灣 人 民 的 台 灣 夢 (Taiwanese Dream) 貳 政 府 改 造 的 理 論 模 式 政 策 設 計 即 是 決 策 者 有 效 認 清 其 所 處 的 決 策 系 絡 (decision context), 並 針 對 政 策 問 題 的 本 質, 選 擇 適 當 的 執 行 途 徑, 以 有 效 地 達 成 政 策 目 標 的 動 態 過 程 而 學 習 理 論 (learning theory) 則 強 調 決 策 者 在 此 動 態 過 程, 必 須 從 環 境 中 學 習 強 化 政 策 執 行 力 的 知 識 與 技 巧, 以 提 高 解 決 政 策 問 題 的 能 力 因 此, 在 設 計 與 學 習 觀 點 下, 在 革 新 方 案 付 諸 執 行 前, 設 計 者 必 須 先 認 清 其 所 處 的 環 境 系 絡, 以 及 事 先 釐 清 政 策 問 題 的 本 質 與 意 涵, 並 充 分 掌 握 可 利 用 的 政 策 工 具 及 其 基 本 假 - 5 -

6 定, 透 過 政 策 因 果 關 係 的 邏 輯 設 計, 方 能 正 確 有 效 地 選 擇 政 策 工 具, 以 達 成 其 預 期 的 政 策 目 標 所 以, 從 設 計 與 學 習 觀 點 來 檢 視 我 國 現 階 段 革 新 方 案 的 推 動, 首 應 建 立 的 就 是 行 政 革 新 的 政 策 架 構, 此 一 架 構 可 以 由 四 個 獨 特 但 彼 此 相 關 的 部 分 所 組 成, 即 1. 行 政 革 新 的 環 境 (Environment) 2. 行 政 革 新 方 案 的 內 容 (content) 3. 行 政 革 新 的 策 略 途 徑 (strategy) 及 4. 行 政 革 新 的 動 態 性 (dynamics) 等, 其 關 係 如 下 圖 所 示 (zifcak,1994:138): 環 境 內 容 策 略 動 態 圖 一 : 行 政 革 新 的 架 構 一 般 說 來, 行 政 環 境 系 絡 的 改 變 是 促 成 革 新 的 首 要 因 素 之 一, 這 些 改 變 會 轉 換 成 一 些 特 殊 的 改 革 方 案 (reform proposals) 一 旦 這 些 方 案 被 引 介 之 後, 行 政 組 織 內 部 的 動 態 過 程 便 會 決 定 何 種 方 案 將 是 改 革 的 重 點, 而 這 種 動 態 過 程 被 建 構 的 方 式 則 取 決 於 改 革 方 案 的 內 容 及 對 其 所 影 響 的 策 略 以 下 茲 對 這 些 要 素 做 更 進 一 步 的 說 明 : 一 環 境 所 謂 環 境 因 素 是 指 影 響 行 政 革 新 推 動 的 政 治 經 濟 社 會 文 - 6 -

7 化 和 科 技 條 件 綜 合 學 者 的 看 法, 行 政 革 新 發 生 的 環 境 所 在 乃 是 由 下 列 四 個 相 互 重 疊 的 領 域 所 組 成 的 : 即 經 濟 社 會 政 治 及 行 政 就 經 濟 層 面 而 言, 一 個 國 家 的 經 濟 不 景 氣, 財 政 資 源 的 困 扼, 常 常 是 促 動 政 府 必 須 大 力 推 動 革 新 方 案 的 動 力, 如 何 精 減 政 府 規 模 提 昇 效 率 更 是 成 為 改 革 的 重 點 ; 其 次 就 社 會 領 域 而 言, 行 政 革 新 的 價 值 或 多 或 少 反 映 出 社 會 所 保 持 的 廣 泛 價 值, 而 社 會 價 值 的 改 變 也 將 呈 現 在 新 的 行 政 形 式 和 程 序 中, 例 如 婦 女 地 位 的 改 變 和 少 數 民 族 的 地 位 之 尊 重 等 社 會 價 值 的 認 知, 促 使 對 文 官 體 制 中 有 關 弱 勢 團 體 晉 用 和 婦 女 昇 遷 管 道 的 重 視, 甚 至 提 出 改 革 的 方 案 再 者, 政 治 是 把 廣 泛 社 會 趨 勢 轉 化 成 行 政 革 新 方 案 議 程 的 主 要 力 量, 此 種 力 量 乃 呈 現 在 民 意 機 關 強 大 的 實 力 上, 尤 其 是 反 對 政 黨 在 議 會 上 對 執 政 黨 的 大 肆 抨 擊, 造 成 執 政 者 為 了 將 此 責 難 轉 移 至 其 它 地 方 而 被 迫 不 得 不 去 引 進 一 項 行 政 改 革, 一 方 面 透 過 改 革 方 案 的 推 動 來 對 反 對 勢 力 的 牽 制, 另 一 方 面 讓 人 民 得 以 瞭 解 政 府 確 實 是 有 在 做 事, 以 穩 定 政 治 的 合 法 性 最 後, 就 行 政 領 域 而 言, 行 政 部 門 本 身 也 會 引 介 一 些 組 織 結 構 與 行 政 程 之 上 的 變 革, 這 種 現 象 尤 以 在 文 官 體 系 上 層 的 新 任 領 導 者 為 了 使 其 新 官 上 任 有 所 貢 獻, 可 能 會 以 行 政 改 革 做 為 其 開 頭 工 作 的 一 環 最 為 顯 著 二 內 容 很 明 確 地, 一 項 改 革 方 案 ( 計 畫 ) 的 本 質 與 內 容 將 是 決 定 其 被 接 受 程 度 (acceptability) 的 最 重 要 因 素 改 革 的 內 容 與 標 的 制 度 的 規 範 之 間 若 能 更 緊 密 地 配 合, 那 麼 改 革 便 能 更 容 易 被 結 成 一 體, 同 樣 地, 改 革 的 內 容 與 廣 泛 社 會 的 主 流 價 值 若 能 更 緊 密 的 配 合, 則 改 革 愈 易 成 功 對 此, 吾 人 可 從 二 方 面 進 一 步 說 明 行 政 改 革 方 案 的 內 容 性 : ( 一 ) 行 政 改 革 的 要 素 任 何 一 項 改 革 方 案 的 內 容 均 必 須 有 其 改 革 的 要 素, 此 一 改 - 7 -

8 革 要 素, 即 應 有 明 確 的 政 策 目 標 與 內 容 對 此 項 行 政 改 革 的 政 策 目 標 之 要 素, 雖 然 有 許 多 人 嘗 試 去 處 理, 但 是 尤 以 Wilenski 的 研 究 最 具 吸 力 (wilenski, 1986:169) 他 界 定 行 政 改 革 有 下 列 三 個 獨 特 的 目 標 : 1. 追 求 一 個 更 公 正 的 行 政 (the seach for a more equitable administration) 一 個 公 正 的 行 政, 對 待 其 本 身 的 員 工 和 應 徵 者, 以 及 對 待 依 賴 其 所 提 供 之 服 務 的 個 別 公 民 和 國 民 而 言, 都 是 正 義 且 公 平 的 2. 是 為 了 一 個 更 民 主 的 行 政 (a more democratic administration) 一 個 民 主 的 行 政 乃 是 由 那 些 民 選 的 代 表, 如 部 長 們 做 成 政 策 與 分 配 資 源, 而 官 僚 體 制 則 公 開 地 與 具 有 彈 性 地 回 應 公 共 的 影 響 力 與 監 督 3. 追 求 一 個 更 有 效 率 的 行 政 (a more efficient administration) 一 個 有 效 率 的 行 政 能 夠 有 效 地 和 有 創 造 力 地 符 合 當 代 政 府 的 需 求, 並 能 儘 可 能 地 減 少 資 源 的 浪 費 和 誤 用 ( 二 ) 改 革 制 度 與 社 會 當 行 政 改 革 被 引 介 之 後, 它 將 可 能 會 根 據 在 政 府 系 統 中 出 現 的 主 流 思 想 架 構 而 被 詮 釋, 以 及 透 過 其 所 伴 隨 而 來 的 結 構 系 統 與 權 力 關 係 而 被 論 釋 換 言 之, 任 何 一 項 行 政 改 革 方 案 的 推 動, 必 須 透 過 政 策 的 對 話, 以 使 改 革 的 內 容 更 能 符 合 社 會 各 階 層 之 所 需, 而 整 個 改 革 的 內 容 更 是 一 種 社 會 互 動 的 結 果 三 策 略 任 何 一 項 行 政 改 革 新 方 案 均 必 須 有 其 明 確 的 策 略 途 徑 或 政 策 工 具 來 達 成 而 行 政 改 革 成 功 的 程 度 取 決 於 其 所 運 用 以 達 目 標 之 策 略 手 段 是 以, 愈 去 深 度 思 考 執 行 的 策 略, 改 革 將 更 可 能 落 實 根 據 Linder 和 Peters 的 看 法, 對 政 策 工 具 或 策 略 途 徑 選 擇 會 構 成 影 響 有 幾 種 情 因 素 包 括 系 統 情 境, 制 度 情 境 組 織 情 境, 以 及 問 題 - 8 -

9 情 境 等 因 素 據 他 們 表 示, 一 旦 政 策 問 題 的 定 義 決 定, 而 政 策 工 具 策 略 途 徑 的 選 擇 只 不 過 是 從 工 具 庫 中 找 出 符 合 問 題 要 求 的 政 策 工 具 罷 了 (Linder and Peter,1990:35-58) 因 此, 關 於 改 革 策 略 的 選 擇, 就 設 計 觀 而 言, 最 主 要 的 關 鍵 在 於 設 計 情 境 (design context) 的 拿 揑, 而 其 中 最 為 重 要 的 考 慮 因 素, 即 為 對 政 策 問 題 情 境 的 釐 清 與 定 義 四 動 態 行 政 改 革 的 動 態 性 可 從 下 列 一 個 不 同 但 相 連 貫 的 層 次 來 考 量, 第 一 層 次 是 系 統 的 層 次 (the systematic level), 將 行 政 部 門 視 為 一 個 系 統 來 看 待, 其 包 括 有 些 特 徵 也 許 可 以 增 進 其 對 改 革 的 感 受 性, 但 其 它 特 徵 可 能 會 阻 礙 其 對 改 革 的 接 受 程 度 第 二 個 層 次, 則 是 屬 於 互 動 層 次 (interactional levels), 一 個 改 革 的 成 敗 與 否 主 要 是 取 決 於 行 政 領 域 中 相 互 競 爭 的 行 動 者 的 行 動 者 之 間 抗 衡 的 結 果 以 下 茲 進 一 步 申 述 之 : ( 一 ) 系 統 層 次 近 年 來, 私 部 門 的 管 理 文 獻 上 展 現 出 一 股 熱 潮 去 界 定 一 個 企 業 組 織 且 有 那 些 特 徵 可 以 促 進 創 新, 使 得 它 更 具 有 競 爭 的 優 勢 在 這 方 面,R,M. Kanter 所 做 的 研 究 分 析 是 值 得 注 意 的 著 作 之 一 他 提 出 二 個 組 織 結 構 的 概 念 :1. 整 合 式 的 組 織 結 構 (integrative organizational structures) 與 2. 段 節 式 的 組 織 結 構 (segmental organizational structure)(kanter, 1983:27) 整 合 式 的 組 織 結 構, 是 指 將 問 題 當 作 整 體 來 看 待, 並 且 鼓 勵 在 各 個 組 織 界 限 之 間 資 訊 與 觀 念 的 交 換, 儘 量 減 少 垂 直 的 與 層 級 節 制 式 的 分 部 化 趨 勢, 在 組 織 的 決 策 制 定 時 能 多 方 考 慮 多 元 的 觀 點, 因 此 較 能 積 極 整 合 地 進 行 創 新 相 反 地, 段 節 式 的 組 織 結 構, 則 是 把 問 題 和 活 動 給 予 區 隔 化, 而 且 各 層 次 與 各 功 能 分 化 得 極 細 緻, 資 訊 是 當 成 擁 有 而 非 共 享 決 策 是 在 專 業 主 義 與 專 - 9 -

10 業 知 識 的 基 礎 上 做 成 的 段 節 式 的 組 織 結 構 有 損 變 革 的 需 要, 因 為 它 並 不 鼓 勵 組 織 成 員 去 預 見 問 題, 即 使 他 們 都 已 發 現 問 題, 也 無 法 促 使 他 們 能 彼 此 溝 通 資 訊 相 對 而 言, 整 合 式 的 組 織 構, 能 培 養 共 同 一 致 的 願 景, 增 進 洞 察 力, 進 而 替 行 動 創 造 有 利 的 先 機 ( 二 ) 互 動 層 次 就 互 動 層 次 而 言, 任 何 一 項 行 改 推 動 通 常 可 從 三 個 面 向 來 說 明 其 互 動 關 係 : 政 治 面 向 (The political dimension) 行 政 面 向 (The administrative dimension) 及 技 術 面 向 (The technical dimension)(zifcak, 1994:147~152) 第 一 就 政 治 面 向 而 言, 建 構 行 政 革 新 的 架 構 在 政 治 面 向 上, 需 要 瞭 解 方 案 規 劃 過 程 中 政 治 人 物 和 行 政 人 員 之 間 的 互 動 關 係, 蓋 政 治 人 物 的 任 務 在 於 架 構 整 個 改 革 方 案, 而 行 政 人 員 的 任 務 則 在 於 執 行 這 種 方 案, 在 實 際 上 政 治 人 物 和 行 政 人 員 對 政 府 的 行 政 事 務 各 有 其 不 同 且 相 互 競 值 (competing) 的 觀 點, 使 得 在 革 新 方 案 的 設 定 上 產 生 歧 異 或 衝 突, 因 此 整 個 行 政 革 新 架 構 的 建 構 上, 首 應 考 量 政 治 人 物 與 行 政 人 員 的 互 動 關 係 第 二 是 行 政 的 面 向, 由 於 現 代 政 府 行 政 隨 著 社 會 的 變 遷, 在 政 府 功 能 組 織 與 專 業 化 方 面 皆 已 產 生 重 大 變 化, 形 成 政 府 各 部 門 為 因 應 環 境 所 帶 來 的 變 化, 而 需 型 塑 各 部 門 之 間 的 分 工 合 作 去 除 各 單 位 的 本 位 主 義 換 言 之, 建 構 行 政 革 新 的 理 論 架 構 在 行 政 面 向 上, 應 考 量 政 治 功 能 組 織 及 專 業 知 識 等 方 面 已 形 成 一 種 相 互 依 存 的 關, 千 鈞 一 髮 則 動 全 身 第 三 就 技 術 面 向 而 言, 行 政 組 織 的 創 新 或 革 新 仍 有 賴 於 適 當 的 技 術 方 法 和 技 巧 的 引 用 而 這 些 技 術 方 法 的 引 介 勢 必 對 組 織 運 作 產 生 重 大 影 響, 可 能 帶 給 組 織 有 利 或 不 利 的 因 素, 甚 至 導 致 組 織 成 員 對 這 些 技 術 方 法 產 生 恐 懼 感 或 互 動 抵

11 制, 因 此 在 建 構 行 政 革 新 的 理 論 架 構 時, 應 考 量 當 新 的 技 術 方 法 引 入 組 織, 與 組 織 發 生 互 動 關 係 時, 如 何 讓 技 術 能 為 組 織 帶 來 助 力, 實 應 促 使 新 的 技 術 與 組 織 文 化 能 相 融 合 由 此 可 知, 建 構 行 政 革 新 的 理 論 架 構, 在 革 新 方 案 的 動 態 性 上 應 考 慮 行 政 系 統 與 環 境 之 間 的 動 態 關 係, 及 行 政 機 關 內 部 方 案 規 劃 者 ( 政 治 人 物 ) 與 執 行 者 ( 行 政 人 員 ) 之 間 的 認 知 是 否 一 致 性 行 政 部 門 內 各 單 位 之 間 分 工 合 作 相 互 協 調 的 關 係, 以 及 組 織 如 何 有 效 進 行 技 術 的 移 轉 等 問 題 而 任 何 一 項 改 革 提 案 的 命 運 通 常 可 從 以 上 三 個 面 向 來 考 量 : 政 治 面 向 行 政 面 向 及 技 術 面 向 政 治 面 向 含 蓋 了 政 治 人 物 與 行 政 人 員 之 間 的 互 動 ; 行 政 面 向 含 蓋 了 行 政 部 門 中 各 個 不 同 部 分 之 間 的 互 動 ; 技 術 面 向 則 指 涉 了 行 政 人 員 與 其 所 使 用 的 技 術 與 資 源 之 間 的 關 係 參 當 代 西 方 政 府 改 革 二 十 世 紀 最 後 的 二 十 餘 年, 為 迎 接 全 球 化 資 訊 化 國 際 競 爭 加 劇 的 挑 戰 以 及 擺 脫 財 政 困 境 和 提 高 政 府 效 率, 西 方 各 國 相 繼 掀 起 了 政 府 改 革 的 熱 潮 其 基 本 取 向 是 以 採 用 企 業 管 理 理 論 方 法 及 技 術, 引 入 市 場 競 爭 機 制, 強 調 顧 客 導 向 以 及 提 高 服 務 品 質 為 特 徵 的 管 理 主 義 (managerialism) 或 新 公 共 管 理 (new public management, NPM), 它 往 往 被 人 們 描 述 為 一 場 追 求 三 E (economy, efficiency, effectiveness, 即 經 濟 效 率 和 效 能 ) 目 標 的 管 理 改 革 運 動 這 場 改 革 使 支 配 了 二 十 世 紀 大 部 分 時 光 的 傳 統 的 公 共 行 政 模 式 向 管 理 主 義 或 新 公 共 管 理 模 式 轉 變, 即 形 成 政 府 治 理 的 新 模 式 一 當 代 西 方 政 府 改 革 的 背 景 原 因 當 代 西 方 新 公 共 管 理 或 管 理 主 義 改 革 起 源 於 英 國 美 國 澳 大 利 亞 和 紐 西 蘭, 並 逐 步 擴 展 到 其 他 西 方 國 家 乃 至 全 世 界 正 如 著 名 公 共 管 理 學 者 胡 德 (C. Hood) 所 說, 新 公 共 管 理 並 不 是 由 英 國 單 獨

12 發 展 起 來 的, 而 是 二 十 世 紀 七 十 年 代 中 期 以 後 公 共 管 理 領 域 中 出 現 的 一 種 顯 著 的 國 際 性 趨 勢 可 以 說, 政 府 改 革 浪 潮 席 捲 了 西 方 乃 至 全 世 界 而 代 表 這 一 股 潮 流 全 面 推 動 行 政 改 革 的 既 有 君 主 立 憲 制 國 家, 也 有 民 主 共 和 制 國 家 ; 既 有 單 一 制 國 家, 也 有 聯 邦 制 國 家 ; 在 政 府 制 度 上, 既 有 內 閣 制 政 府, 也 有 總 統 制 政 府 ; 在 市 場 體 制 上, 既 有 自 由 型 市 場 經 濟, 也 有 政 府 導 向 型 經 濟 ; 高 舉 改 革 旗 幟 的, 既 有 右 翼 政 黨, 也 有 左 翼 政 黨 (Hood, 1995) 西 方 各 國 政 府 改 革 運 動 以 及 新 公 共 管 理 實 踐 模 式 的 興 起 有 其 深 刻 的 背 景 和 原 因 首 先, 經 濟 和 政 治 因 素 在 改 革 議 程 上 起 了 決 定 性 的 作 用 二 十 世 紀 七 十 年 代 石 油 危 機 之 後 的 經 濟 衰 退, 導 致 西 方 各 國 出 現 了 高 額 的 財 政 赤 字, 福 利 國 家 不 堪 重 負, 並 面 臨 一 系 列 新 的 社 會 與 政 治 問 題, 這 是 引 發 政 府 改 革 的 直 接 原 因 按 照 奧 斯 本 和 蓋 伯 樂 在 新 政 府 運 動 一 書 中 的 說 法, 解 決 財 政 赤 字 問 題 從 原 則 上 來 說 有 三 種 辦 法 : 一 是 限 制 開 支 和 公 共 任 務 的 終 結 ; 二 是 增 加 歲 入 尤 其 是 稅 收 ; 三 是 用 較 少 的 開 支 來 實 現 公 共 使 命, 即 少 花 錢 多 辦 事 只 有 第 三 條 途 徑 才 是 現 實 上 可 供 選 擇 的 出 路, 新 公 共 管 理 改 革 所 選 擇 的 正 是 這 條 道 路 其 次, 經 濟 全 球 化 的 出 現 亦 是 當 代 西 方 政 府 改 革 的 一 個 推 動 力 全 球 化 趨 勢 加 強 了 各 西 方 國 家 對 本 國 經 濟 競 爭 力 的 高 度 重 視 ; 政 府 能 力 是 一 個 綜 合 國 力 和 競 爭 力 的 一 種 主 導 性 因 素, 政 府 如 何 引 導 和 調 控 國 民 經 濟 運 行, 參 與 國 際 經 濟 競 爭, 促 進 經 濟 發 展, 自 然 成 為 人 們 關 注 的 焦 點 經 濟 全 球 化 對 政 府 的 公 共 管 理 提 出 了 更 高 的 要 求 同 樣 OECD 也 把 政 府 改 革 當 做 其 成 員 國 在 國 際 市 場 上 進 行 有 效 競 爭 的 一 個 重 要 途 徑, 認 為 順 應 經 濟 的 全 球 化 和 保 持 國 際 競 爭 力 的 內 在 需 要, 為 公 共 部 門 改 革 提 供 了 新 的 強 大 動 力 ; 處 理 國 際 問 題 不 再 是 傳 統 的 涉 外 部 門 的 專 業 職 責, 所 有 政 府 部 門 以 及 地 方 政 府 都 必 須 具 有 監 測 理 解 和 處 理 國 際 問 題 的 能 力 ; 經 濟 資 源 的 稀 少 和 為

13 避 免 不 穩 定 而 保 持 經 濟 競 爭 力, 是 推 動 現 有 公 共 部 門 改 革 的 重 要 因 素 再 者, 新 技 術 革 命 尤 其 是 資 訊 革 命 是 當 代 西 方 政 府 改 革 的 一 種 催 化 劑 資 訊 技 術 的 快 速 發 展 為 建 立 起 靈 活 高 效 透 明 的 政 府 創 造 了 可 能 性 資 訊 時 代 的 來 臨 以 及 數 字 化 生 活 方 式 要 求 政 府 對 迅 速 變 化 的 經 濟 作 出 反 應, 這 打 破 了 長 期 以 來 政 府 對 公 共 資 訊 的 壟 斷 新 資 訊 科 技 以 及 接 觸 政 府 資 訊 的 便 利 使 公 民 和 社 會 團 體 更 容 易 參 與 公 共 管 理 活 動, 這 要 求 對 政 府 組 織 及 其 運 作 過 程 作 出 變 革 與 調 整 最 後, 傳 統 的 官 僚 體 制 ( 科 層 制 ) 的 失 敗 和 企 業 管 理 模 式 的 催 化 影 響 是 當 代 西 方 政 府 改 革 運 動 興 起 的 另 一 個 動 因 二 當 代 西 方 政 府 改 革 的 主 要 內 容 及 措 施 作 為 一 種 正 在 成 長 並 且 日 益 取 代 舊 的 公 共 行 政 模 式 的 公 共 部 門 管 理 的 新 模 式, 新 公 共 管 理 有 不 同 的 名 稱, 如 公 共 管 理 主 義 ( 或 管 理 主 義 ) 企 業 型 政 府 後 官 僚 體 制 模 式 市 場 導 向 的 公 共 行 政 等 休 斯 (O. Hughes) 認 為, 二 十 世 紀 八 十 年 代 中 期 以 來, 西 方 發 達 國 家 公 共 部 門 的 管 理 方 式 已 發 生 了 變 化, 以 官 僚 制 為 基 礎 的 傳 統 行 政 管 理 模 式 正 在 轉 變 為 一 種 以 市 場 為 基 礎 的 新 公 共 管 理 模 式 盡 管 這 種 模 式 有 各 種 各 樣 的 名 稱, 但 它 們 都 表 示 同 一 種 現 象, 即 傳 統 的 官 僚 制 已 被 一 種 以 市 場 為 基 礎 的 模 式 所 取 代 現 在, 改 革 公 共 管 理 削 減 預 算 公 共 事 業 的 民 營 化 成 了 普 遍 的 現 象 ; 官 僚 制 組 織 已 不 再 是 政 府 提 供 商 品 和 服 務 方 式, 許 多 國 家 採 用 了 私 人 部 門 首 創 的 靈 活 的 管 理 系 統, 政 府 可 以 通 過 補 貼 管 制 和 簽 約 的 形 式 進 行 間 接 運 作, 而 不 一 定 是 直 接 的 提 供 者 休 斯 認 為, 西 方 公 共 部 門 管 理 改 革 是 全 球 化 技 術 革 新 私 有 部 門 變 革 的 催 化 以 及 對 政 府 能 力 的 要 求 等 方 面 挑 戰 的 結 果 在 這 種 二 十 世 紀 最 大 規 模 的 公 共 管 理 改 革 中, 存 在 著 兩 種 密 切 關 聯 的 趨

14 勢 : 一 是 公 共 部 門 向 市 場 化 發 展 ; 二 是 不 斷 地 脫 離 官 僚 體 制 ( 不 再 把 官 僚 制 作 為 公 共 部 門 組 織 原 則 ) 的 趨 勢 ( 林 鍾 沂 林 文 斌,1999) OECD 在 1991 年 度 的 公 共 管 理 發 展 報 告 一 書 中 指 出,OECD 國 家 的 管 理 主 義 改 革 強 調 在 各 個 ( 政 府 ) 層 級 之 間 在 監 督 機 構 與 執 行 機 構 之 間 在 公 共 的 與 私 人 的 各 生 產 單 位 之 間 引 入 一 種 更 加 契 約 化 更 多 的 參 與 和 更 大 的 選 擇 自 由 的 關 係 大 多 數 國 家 已 不 再 通 過 法 規 和 層 級 權 威 來 管 制 行 政 行 為, 而 是 透 過 兩 個 主 要 途 徑 來 提 高 生 產 力 和 增 強 提 供 公 共 財 貨 和 服 務 的 能 力 :1. 提 高 公 共 組 織 的 生 產 績 效, 目 的 是 加 強 對 員 工 個 人 的 激 勵 因 素, 測 量 組 織 績 效, 提 高 人 力 資 源 管 理 水 平, 並 改 善 與 顧 客 的 關 係 具 體 措 施 有 : 讓 員 工 參 與 決 策 與 管 理 過 程, 在 推 行 嚴 格 的 績 效 目 標 的 同 時 放 鬆 管 理 控 制 幅 度 ; 運 用 資 訊 科 技 ; 改 善 顧 客 回 饋 管 道 並 強 調 服 務 品 質 ; 將 供 給 與 需 求 決 策 相 結 合 ( 如 採 用 使 用 者 付 費 方 式 ) 2. 充 分 利 用 私 人 部 門 建 立 一 個 可 靠 的 有 效 的 競 爭 性 的 和 公 開 的 採 購 體 制, 將 原 來 由 公 共 部 門 提 供 產 品 和 服 務 的 生 產 承 包 出 去, 透 過 契 約 形 式 購 進 中 間 形 態 的 產 品 和 服 務, 並 終 止 供 應 的 壟 斷 現 象 和 其 他 保 護 形 式 這 一 途 徑 能 夠 較 有 效 地 縮 小 政 府 規 模 美 國 學 者 英 格 拉 罕 (P. Ingraham) 把 當 代 西 方 政 府 改 革 的 內 容 概 括 為 四 個 方 面 :1. 預 算 和 財 政 改 革 ;2. 結 構 改 革 ;3. 程 序 或 技 術 層 面 的 改 革 ;4. 相 互 關 係 方 面 的 改 革 每 一 類 改 革 都 涉 及 公 共 組 織 的 內 部 運 轉 及 其 與 外 界 的 關 係 ; 每 一 類 改 革 都 試 圖 從 不 同 的 角 度 解 決 公 共 管 理 和 公 務 員 的 問 題 另 一 位 美 國 學 者 彼 得 斯 (G. Peters) 則 從 組 織 結 構 人 事 管 理 政 策 制 定 和 公 共 利 益 四 個 方 面 來 討 論 當 代 西 方 行 政 改 革 的 走 向 及 內 容 公 共 行 政 學 者 將 當 代 西 方 行 政 改 革 的 基 本 內 容 歸 納 為 三 方 面 : 第 一, 社 會 市 場 管 理 與 政 府 職 能 的 優 化 ( 包 括 非 國 有 化, 自 由 化, 精 簡 管 理 等 ); 第 二, 社 會 力 量 的 利 用 和 公 共 服 務 社 會 化 ( 包 括 政

15 府 業 務 委 外, 公 私 合 夥, 打 破 政 府 壟 斷, 建 立 政 府 部 門 與 私 營 企 業 的 夥 伴 關 係, 公 共 服 務 社 會 化 ); 第 三, 政 府 部 門 內 部 的 管 理 體 制 改 革 ( 包 括 建 立 完 善 資 訊 系 統, 分 權 與 權 力 下 授, 部 門 內 部 的 組 織 結 構 改 革, 公 共 人 事 制 度 改 革, 提 高 服 務 品 質 以 及 改 善 公 共 機 構 形 象, 公 共 行 政 傳 統 規 範 與 企 業 管 理 方 法 的 融 合 等 內 容 )( 孫 本 初 審 訂,2001) 概 括 地 說, 當 代 西 方 政 府 改 革 的 主 要 內 容 及 措 施 如 下 : ( 一 ) 政 府 職 能 的 優 化 當 代 西 方 先 進 市 場 經 濟 國 家 政 府 改 革 的 重 點 之 一 是 重 新 界 定 政 府 職 能 在 新 公 共 管 理 主 義 的 視 野 中, 政 府 從 大 量 社 會 事 務 中 解 脫 出 來, 將 這 些 職 能 移 轉 或 歸 還 給 社 會, 由 社 會 經 濟 組 織 或 第 三 部 門 承 擔, 政 府 則 制 定 法 律 和 規 章 制 度 監 督 及 執 行 法 律 和 法 規 當 代 西 方 各 國 政 府 優 化 政 府 職 能 減 少 政 府 干 預 的 基 本 途 徑 是 透 過 採 取 民 營 化 解 除 管 制 以 及 精 簡 管 理 等 途 徑 將 政 府 興 辦 和 管 理 的 大 部 分 公 共 服 務 交 給 市 場 和 社 會, 盡 可 能 地 將 公 共 部 門 承 擔 的 社 會 服 務 委 外 和 承 包 出 去 經 過 職 能 調 整, 西 方 先 進 國 家 政 府 的 經 濟 社 會 管 理 職 能 侷 限 於 :1. 建 立 全 面 系 統 的 經 濟 立 法 體 系, 把 社 會 經 濟 活 動 納 入 法 制 軌 道 ;2. 通 過 計 劃 財 政 金 融 干 預 等 手 段, 加 強 對 經 濟 的 宏 觀 調 控 ;3. 提 供 公 共 財 貨 以 及 公 共 服 務 ( 二 ) 公 共 服 務 的 市 場 化 社 會 化 在 當 代 西 方 國 家 的 行 政 改 革 中 存 在 著 這 樣 一 種 趨 勢, 即 政 府 充 分 利 用 市 場 和 社 會 的 力 量, 推 行 公 共 服 務 市 場 化 和 社 會 化 具 體 來 說, 公 共 服 務 市 場 化 社 會 化 在 實 踐 中 主 要 採 取 以 下 形 式 :1. 政 府 業 務 委 託 外 包 : 即 利 用 簽 約 外 包 的 方 式 把 政 府 的 一 些 工 作 任 務 推 向 市 場, 基 本 運 作 方 式 是 政 府 將 需 要 或 適 合 出 租 的 公 共 項 目 向 私 營 企 業 以 及 社 會 中 介 組 織 公 開 招 標, 競 爭

16 的 獲 勝 者 與 政 府 主 管 部 門 簽 訂 契 約, 前 者 完 成 任 務 並 達 到 契 約 規 定 的 標 準, 後 者 支 付 契 約 約 定 的 報 酬 簽 約 外 包 使 某 些 具 體 公 共 服 務 的 供 給 過 程 按 照 市 場 邏 輯 運 作, 其 實 質 在 於 政 府 透 過 契 約 的 形 式 在 公 共 領 域 引 入 市 場 機 制, 透 過 投 標 者 的 競 爭 和 制 約 行 為 完 成 公 共 服 務 提 供 的 準 市 場 化 2. 公 私 合 夥, 打 破 政 府 壟 斷, 建 立 政 府 部 門 與 私 營 部 企 業 的 夥 伴 關 係 : 為 了 彌 補 政 府 能 力 和 財 力 的 不 足, 西 方 各 國 政 府 在 改 革 的 過 程 中, 採 取 利 用 民 營 企 業 補 充 公 共 部 門 的 方 式, 打 破 政 府 對 一 切 公 共 服 務 壟 斷 的 傳 統, 建 立 起 公 共 部 門 與 民 營 企 業 的 夥 伴 關 係, 實 現 二 者 的 良 性 互 動 3. 公 共 服 務 社 會 化 : 即 政 府 授 權 社 區 並 鼓 勵 各 社 區 建 立 各 種 公 共 服 務 如 老 人 院 收 容 院 殘 疾 人 服 務 中 心 等, 政 府 機 構 如 社 會 保 障 部 門 警 察 局 出 面 組 織 鄰 里 互 助 街 道 聯 防 等, 以 改 進 社 會 服 務 和 控 制 犯 罪 活 動 ( 三 ) 分 權 當 代 西 方 國 家 行 政 改 革 的 目 標 之 一 在 於 分 散 政 府 管 理 職 能, 縮 小 政 府 行 政 範 圍, 因 而 必 然 要 實 行 分 權 與 權 力 移 轉 分 權 既 涉 及 中 央 與 地 方 的 關 係, 又 涉 及 中 央 政 府 內 部 上 下 級 的 關 係 中 央 政 府 部 門 內 部 上 下 級 關 係 的 改 革 更 是 當 代 西 方 國 家 行 政 改 革 的 焦 點 在 西 方 政 府 的 機 構 改 革 中, 許 多 政 府 經 濟 部 門 被 改 為 準 政 府 機 構 或 分 離 出 去 其 中 最 激 進 的 要 算 是 英 國 的 續 階 計 劃 和 紐 西 蘭 的 民 營 化 改 革, 二 者 的 共 同 之 處 是 旨 在 把 原 部 門 內 的 中 下 層 組 織 轉 變 為 具 有 獨 立 性 質 的 單 位, 實 行 經 理 負 責 制 -- 經 理 被 賦 予 了 機 構 編 制 人 事 管 理 和 財 務 等 方 面 的 極 大 自 主 權 這 一 改 革 實 現 了 上 下 級 由 直 接 隸 屬 到 契 約 關 係 的 轉 變, 上 級 對 下 級 的 控 制 由 著 眼 於 工 作 過 程 到 著 眼 於 工 作 結 果 的 轉 變, 體 現 了 決 策 與 執 行 分 離 和 分 權 制 度 化 的 趨 勢 實 行 合 理 分 權, 把 提 供 公 共 服 務 讓 中 介 機 構 社 會 和 非 政 府 組 織 去 承

17 擔 有 很 大 的 好 處, 這 些 組 織 比 集 權 的 機 構 擁 有 更 多 的 靈 活 性, 它 們 對 於 情 況 和 滿 足 公 共 需 求 能 迅 速 地 作 出 反 應, 而 且 效 率 更 高 責 任 性 更 強 更 具 有 創 新 精 神 ( 四 ) 導 入 現 代 化 管 理 技 術 當 代 政 府 內 部 公 共 管 理 體 制 改 革 的 最 顯 著 特 徵 是 公 共 行 政 中 的 管 理 主 義 傾 向, 即 引 進 現 代 化 管 理 技 術 尤 其 是 私 營 部 門 的 管 理 技 術 來 改 造 政 府, 實 現 政 府 管 理 的 現 代 化, 建 立 一 個 市 場 化 企 業 型 的 政 府 其 中 被 廣 泛 用 於 政 府 管 理 的 企 業 管 理 方 法 有 : 策 略 管 理 全 面 品 質 管 理 成 本 管 理 標 竿 管 理 等 同 時, 利 用 資 訊 技 術, 發 展 電 子 化 政 府 電 子 化 政 府 不 是 一 個 單 純 的 技 術 觀 念, 而 是 一 種 以 資 訊 科 技 為 基 礎 的 政 府 治 理 新 模 式 西 方 各 國 的 行 政 改 革 廣 泛 地 應 用 了 資 訊 科 技 尤 其 是 網 絡 技 術 ( 五 ) 人 力 資 源 管 理 改 革 在 公 共 人 事 管 理 改 革 方 面, 西 方 先 進 國 家 採 取 的 主 要 措 施 有 :1. 鬆 綁 管 制 增 強 靈 活 性 西 方 各 國 在 人 事 錄 用 報 酬 職 位 分 類 培 訓 等 方 面 解 除 管 制, 增 強 靈 活 性, 其 措 施 包 括 消 除 繁 雜 的 規 則, 減 少 繁 文 縟 節 以 及 辦 事 拖 拉 等 美 國 的 做 法 是 廢 除 過 多 的 法 律 法 規, 歐 洲 大 多 數 國 家 採 用 內 部 市 場 化 的 辦 法 來 代 替 原 先 的 層 級 控 制 美 國 和 歐 洲 大 多 數 國 家 的 做 法 不 一 樣, 但 都 是 要 增 強 靈 活 性 2. 公 共 管 理 者 的 非 永 業 化 文 官 終 身 受 雇 受 到 改 革 的 猛 烈 衝 擊, 強 制 性 裁 員 和 日 益 增 多 的 短 期 契 約 性 人 力 運 用 侵 犯 了 職 位 和 永 業 性 原 則, 以 引 入 市 場 機 制 和 企 業 管 理 技 術 以 及 強 調 顧 客 導 向 的 管 理 主 義 改 革, 加 強 公 共 部 門 與 私 人 部 門 管 理 者 之 間 的 交 流 契 約 雇 用 制 和 臨 時 聘 用 已 經 成 為 公 共 部 門 以 及 政 府 機 構 用 人 的 常 見 方 式 公 共 機 構 職 位 保 障 制 以 及 文 官 制 度 永 業 制 的 終 結, 已 經 在 政 府 常 任 文 官 中 引 起 震

18 動 3. 績 效 評 估 以 及 靈 活 的 報 酬 制 度 西 方 公 務 員 制 度 改 革 的 另 一 個 基 本 取 向 是 注 重 結 果 而 非 過 程 控 制, 重 視 績 效 評 估, 並 採 取 靈 活 的 報 酬 與 獎 勵 措 施 美 國 的 改 革 力 求 建 立 一 個 結 果 導 向 的 新 的 公 務 員 體 制 模 式, 在 其 他 OECD 國 家, 績 效 評 估 報 酬 的 靈 活 性 和 業 績 獎 勵 同 樣 成 為 最 普 遍 的 改 革 措 施 之 一 三 現 今 西 方 政 府 公 共 管 理 理 念 的 最 新 發 展 ( 一 ) 新 治 理 (new governance) 途 徑 自 從 第 二 次 世 界 大 戰 以 來, 許 多 國 家 已 經 透 過 複 雜 的 網 路, 例 如 非 營 利 組 織 及 民 間 企 業, 來 執 行 政 府 的 功 能 學 者 Lester M. Salamon 稱 之 為 第 三 者 政 府 (third-party government) 1 換 言 之, 第 三 者 方 政 府 就 是 政 府 ( 第 一 者 ) 選 擇 不 直 接 傳 遞 服 務 給 民 眾 ( 第 二 者 ) 而 透 過 其 他 組 織 ( 第 三 者 ) 來 傳 遞 服 務 第 三 者 政 府 之 所 以 特 別 是 因 為 它 顯 示 出 政 府 基 本 功 能 共 享 的 機 制, 亦 即 政 府 與 其 他 組 織 對 公 共 權 威 及 公 共 經 費 裁 量 權 行 使 的 共 享 (Starling, 2002: 23) 使 用 第 三 者 政 府 來 解 決 公 共 問 題 的 途 徑 被 稱 為 新 治 理 (new governance) 途 徑 使 用 新 治 理 而 非 政 府 的 概 念 是 因 為 其 強 調 在 可 預 見 的 未 來, 解 決 公 共 問 題 的 方 式 是 屬 於 協 力 的 本 質, 亦 即 它 依 賴 廣 泛 的 第 三 者 機 關 團 體 來 解 決 公 共 的 問 題 與 追 求 公 共 的 目 的 新 治 理 途 徑 是 必 要 的, 因 為 (1) 現 今 的 公 共 問 題 已 經 複 雜 到 政 府 無 法 一 手 掌 控 (2) 公 共 政 策 的 目 的 無 法 達 成 共 識, 及 (3) 除 非 給 予 檯 面 上 的 席 次, 否 則 政 府 持 續 缺 乏 權 威 來 強 加 其 意 志 於 其 他 的 重 要 行 為 者 上 1 Third-party government 在 國 內 有 不 同 譯 名 ; 有 學 者 稱 之 為 三 黨 政 府, 亦 有 學 者 稱 為 第 三 部 門 政 府 然 而, 這 裡 的 party 並 非 指 政 黨, 而 是 關 係 人 團 體 之 意 此 外, 第 三 部 門 (third sector) 在 英 文 來 說 指 的 是 非 營 利 組 織 以 上 這 兩 種 譯 名 都 不 合 適, 因 此 我 們 使 用 第 三 者 政 府 來 代 表 third-party government

19 表 一 : 公 共 行 動 的 政 策 工 具 - 分 類 及 特 色 政 策 工 具 生 產 / 活 動 管 道 傳 遞 系 統 直 接 政 府 財 貨 或 服 務 直 接 提 供 公 共 機 關 社 會 管 制 禁 止 規 則 公 共 機 關 / 管 制 者 經 濟 管 制 公 平 價 格 進 入 與 費 率 控 制 管 制 委 員 會 簽 約 外 包 財 貨 或 服 務 契 約 及 現 金 支 付 企 業, 非 營 利 組 織 補 助 財 貨 或 服 務 補 助 獎 金 / 現 金 支 付 地 方 政 府, 非 營 利 組 織 直 接 貸 款 現 金 貸 款 公 共 機 關 貸 款 保 證 現 金 貸 款 商 業 銀 行 保 險 保 護 保 險 保 單 公 共 機 關 稅 式 支 出 現 金, 誘 因 租 稅 租 稅 系 統 費 用, 罰 金 財 政 處 罰 租 稅 租 稅 系 統 債 務 法 社 會 保 護 侵 占 法 司 法 系 統 國 營 企 業 財 貨 或 服 務 直 接 提 供 / 貸 款 準 公 共 機 關 抵 用 券 財 貨 或 服 務 消 費 者 補 助 公 共 機 關 / 消 費 者 資 料 來 源 :Salamon, Lester M. and Odus V. Elliott The Tools of Government: A Guide to the New Governance. 新 治 理 途 徑 有 五 個 主 要 概 念 (Salamon,2002:9-18): 1. 從 機 關 與 方 案 到 政 策 工 具 新 治 理 途 徑 的 重 心 在 於 轉 換 政 策 分 析 與 公 共 行 政 的 分 析 單 位 從 公 共 機 關 或 個 別 政 策 到 追 求 特 定 公 共 目 的 的 政 策 工 具 新 治 理 途 徑 強 調 以 公 共 行 動 的 工 具 或 技 術 為 焦 點 與 傳 統 公 共 行 政 強 調 執 行 為 焦 點 有 所 不 同 後 者 認 為 公 共 行 政 的 中 心 在 於 政 府 機 關 的 直 接 運 作 與 服 務 的 傳 遞 這 種 直 接 政 府 的 服 務 傳 遞 在 今 日 已 不 是 主 流, 取 而 代 之 的 是 政 府 行 動 有 不 同 ( 但 有 限 ) 的 政 策 工 具 可 供 選 擇 這 些 不 同 的 政 策 工 具 界 定 了 在 執 行 時 有 哪 些 行 為 者 可 以 參 與 及 他 們 所 扮 演 的 角 色 由 於 不 同 行 為 者 有 不 同 的 觀 點 價 值 技 能 與 誘 因, 因 此 工 具 的 選 擇 大 大 的 影 響 了 執 行 的 過 程 與 結 果 所 以, 政 策 工 具 的 選 擇 就 不 只 是 技 術 的 決 定, 而 是 非 常 政 治 的 決 定 當 決 定 了 政 策 工 具, 亦 即 選 擇 了 一 組 特 定 的 參 與 者, 而 參 與 者 的 誘 因

20 與 價 值 則 影 響 了 政 策 的 產 出 尤 其 是 工 具 的 選 擇 有 助 於 決 定 裁 量 權 的 行 使 範 圍, 而 其 造 成 的 結 果 則 有 利 於 特 定 的 利 益 團 體 例 如, 相 對 來 說, 直 接 政 府 的 裁 量 權 在 文 官, 而 外 包 及 B.O.T 裁 量 權 則 交 給 了 民 間 職 是 之 故, 工 具 選 擇 往 往 是 政 治 角 力 的 結 果, 工 具 的 選 擇 往 往 不 是 採 取 最 有 效 率 的 工 具, 而 是 反 映 的 政 治 實 力 妥 協 的 結 果 2. 從 層 級 (hierarchy) 到 網 絡 (network) 目 前 最 廣 泛 使 用 與 擴 張 最 快 的 政 策 工 具 是 屬 於 間 接 政 府 的 型 式, 透 過 公 共 機 關 與 第 三 者 互 賴 關 係 的 建 立 這 種 結 果 是 政 府 獲 得 重 要 的 盟 邦 但 卻 失 去 對 政 府 政 策 完 全 控 制 的 能 力 越 來 越 多 複 雜 的 交 換 系 統 出 現 在 公 共 與 私 人 機 關 之 間 在 這 種 情 況 之 下, 原 本 公 共 機 關 內 部 的 運 作 機 制 : 人 事 系 統 預 算 程 序 組 織 結 構 與 組 織 動 態 等 對 政 策 的 成 敗 影 響 已 顯 得 越 來 越 不 重 要 相 對 的, 第 三 者 政 府 : 地 方 政 府 非 營 利 組 織 私 人 企 業 等 成 為 與 政 府 機 關 共 同 分 享 政 策 運 作 的 公 共 權 威 與 責 任 不 僅 新 治 理 途 徑 認 為 焦 點 從 公 共 機 關 轉 移 到 網 絡, 而 且 新 治 理 也 有 別 於 民 營 化 與 政 府 再 造 的 途 徑 民 營 化 者 主 張 用 市 場 力 量 取 代 政 府, 而 政 府 再 造 主 張 使 用 誘 因 來 刺 激 公 共 機 關 競 爭 但 這 兩 種 途 徑 都 有 其 問 題 民 營 化 主 張 透 過 民 營 化 減 少 政 府 的 規 模, 並 轉 換 責 任 給 私 人 企 業, 以 建 立 比 目 前 政 府 政 策 更 吸 引 人 的 私 部 門 替 代 方 案 而 政 府 再 造 者 主 張 透 過 強 迫 公 部 門 與 私 部 門 競 爭 ( 或 公 部 門 互 相 競 爭 ) 的 方 式 來 改 善 政 府 績 效, 並 要 求 公 部 門 經 理 人 為 績 效 負 責 新 治 理 模 式 則 強 調 從 公 部 門 的 內 部 運 作 轉 移 到 網 絡 行 為 者 的 互 賴 關 係 這 種 轉 移 是 基 於 兩 個 理 論 : 當 事 人 - 代 理 人 理 論 (principal-agent theory) 及 網 絡 理 論 (network theory) 尤 其 在 政 府 政 策 委 由 第 三 者 政 府 執 行 時, 雖 然 當 事 人 ( 政 府 )

21 可 以 控 制 資 金, 但 基 於 資 訊 不 對 稱 及 道 德 危 險 的 原 因, 往 往 是 第 三 者 政 府 ( 代 理 人 ) 取 得 上 風 解 決 這 種 當 事 人 - 代 理 人 的 問 題 最 好 是 取 得 代 理 人 如 何 執 行 的 資 訊, 但 這 又 牽 涉 到 取 得 資 訊 成 本 的 問 題 所 以 當 事 人 必 須 在 控 制 代 理 人 與 取 得 資 訊 成 本 間 取 得 平 衡 如 果 政 府 政 策 常 出 現 多 重 目 標, 則 取 得 資 訊 的 成 本 將 更 加 昂 貴, 這 也 導 致 代 理 人 ( 第 三 者 政 府 ) 容 易 佔 便 宜 ( 出 現 超 額 利 潤 ) 此 外, 網 絡 理 論 認 為 即 使 當 代 理 人 與 當 事 人 有 共 同 目 標 時, 政 策 目 標 也 不 易 達 成 網 絡 理 論 認 為 在 民 主 國 家 其 決 策 有 其 複 雜 性, 因 為 權 力 分 散 在 不 同 團 體 間 當 透 過 間 接 工 具 來 執 行 政 策 時, 行 為 者 之 間 的 標 準 關 係 是 互 賴, 結 果 是 沒 有 任 何 單 一 行 為 者, 包 括 國 家, 能 強 迫 執 行 其 意 志 事 實 上, 當 事 人 與 代 理 人 很 少 會 分 享 共 同 的 目 標, 而 這 卻 是 民 營 化 與 政 府 再 造 途 徑 的 假 設 結 果, 確 保 所 有 行 為 者 一 致 的 行 動 就 成 為 政 府 主 要 的 行 政 挑 戰 因 此, 政 府 再 造 所 主 張 的 從 划 槳 (rowing) 成 為 導 航 (steering) 的 角 色 則 成 為 虛 幻 不 實 因 此, 新 治 理 途 徑 認 為 政 策 工 具 顯 著 的 影 響 結 構 網 絡 : 政 策 工 具 定 義 了 哪 些 是 在 特 定 政 策 型 態 下 的 行 為 者, 及 行 為 者 將 扮 演 的 正 式 角 色 例 如, 當 決 策 者 選 擇 貸 款 保 證, 他 們 選 擇 了 政 府 與 商 業 銀 行 的 網 絡 ; 當 決 策 者 選 擇 對 地 方 補 助, 他 們 選 擇 了 中 央 政 府 與 地 方 政 府 的 網 絡 3. 從 公 私 對 立 到 公 私 合 夥 在 傳 統 公 共 行 政 下, 公 私 部 門 區 別 分 明 ; 公 部 門 可 以 合 法 獨 占 的 使 用 武 力, 而 這 也 是 在 民 主 制 度 下 透 過 回 應 人 民 意 志 的 方 式 來 達 成 的 許 多 傳 統 公 共 行 政 設 計 的 前 提 就 在 確 保 行 政 官 員 可 以 反 應 人 民 的 意 願 而 不 會 圖 利 特 定 的 團 體 沒 有 公 私 部 門 清 楚 的 區 隔, 對 於 使 用 公 共 資 金 及 運 用 公 共 權 威 的

22 課 責 就 成 為 不 可 能 另 一 方 面, 民 營 化 也 同 樣 的 主 張 公 私 部 門 清 楚 的 區 別 : 它 關 心 的 焦 點 則 在 於 保 護 私 部 門 不 受 到 國 家 的 干 擾 從 這 個 觀 點 來 看, 國 家 的 擴 張 不 可 避 免 的 以 犧 牲 私 部 門 為 代 價 於 是 最 好 的 方 式 來 保 護 市 場 機 制 就 是 縮 小 政 府 部 門 而 擴 大 私 部 門 然 而, 新 治 理 途 徑 反 對 這 種 公 私 嚴 格 區 別 的 看 法, 它 認 為 現 今 應 是 協 力 (collaboration) 取 代 競 爭 而 成 為 公 私 關 係 的 特 色 公 私 合 作 不 但 不 應 視 為 違 反 行 政 的 實 務, 新 治 理 更 將 合 作 視 為 一 種 互 補, 而 成 為 解 決 公 共 問 題 的 重 要 特 色 4. 從 指 揮 控 制 到 協 商 勸 服 傳 統 的 公 共 管 理, 強 調 透 過 層 級 節 制 的 指 揮 控 制 來 執 行 公 共 政 策, 而 這 種 指 揮 控 制 對 民 主 課 責 的 維 護 而 言 是 十 分 重 要 的 民 營 化 論 者 則 貶 抑 傳 統 的 行 政 管 理, 認 為 市 場 機 制 作 為 協 調 與 達 成 公 共 目 標 而 言 是 較 優 異 的 但 即 使 是 如 此, 民 營 化 論 者 還 是 認 為 即 使 採 用 了 間 接 的 政 策 工 具, 持 續 的 公 共 管 理 還 是 需 要 的 這 是 因 為 如 果 沒 有 積 極 的 政 府 參 與, 自 利 的 市 場 機 制 是 無 法 給 予 公 共 利 益 足 夠 的 關 切 事 實 上, 研 究 民 營 化 的 學 者 也 認 為 民 營 化 的 過 程 需 要 強 烈 的 政 治 承 諾 與 有 效 的 公 共 管 理 新 治 理 途 徑 則 認 為 傳 統 的 指 揮 控 制 在 現 今 已 不 適 用, 在 一 個 網 絡 互 賴 的 環 境 裡, 不 論 在 政 策 設 計 還 是 執 行 階 段, 協 商 與 勸 說 應 該 取 代 指 揮 與 控 制 在 不 採 取 發 布 命 令 方 式 的 前 提 下, 公 共 經 理 人 應 該 學 習 在 不 完 美 的 控 制 下 如 何 對 不 同 行 為 者 創 造 誘 因 以 達 成 目 標 協 商 的 必 要 性 在 於 很 少 政 策 能 在 制 定 時 就 十 分 清 晰 的 將 目 標 及 細 節 一 一 澄 清, 如 果 政 策 是 透 過 間 接 政 府 型 態 來 執 行, 協 商 與 勸 說 就 成 為 達 成 共 識 目 標 的 重 要 工 具 5. 從 管 理 技 巧 到 塑 能 (enablement) 技 巧

23 傳 統 公 共 行 政 及 新 公 共 管 理 都 強 調 管 理 技 巧 ; 這 管 理 技 巧 需 要 能 在 機 關 層 級 內 部 來 控 制 大 規 模 的 人 力 傳 統 公 共 行 政 強 調 像 是 POSDCORB- 計 畫 組 織 人 事 指 揮 協 調 報 告 及 預 算 而 新 公 共 管 理 則 強 調 績 效 取 代 控 制, 但 仍 然 需 要 內 部 機 關 的 管 理 新 治 理 途 徑 強 調 從 指 揮 控 制 到 塑 能 的 技 巧, 這 是 需 要 能 使 不 同 夥 伴 在 網 絡 中 水 平 的 配 合 使 得 多 重 利 害 關 係 人 能 為 了 相 同 目 標 而 努 力 塑 能 的 技 巧 包 括 三 種 : (1) 啟 動 技 巧 : 啟 動 網 絡 中 行 為 者 參 與 及 解 決 公 共 問 題 公 共 經 理 人 應 該 扮 演 動 員 與 啟 動 的 角 色, 行 銷 新 的 機 會 與 鼓 勵 潛 在 的 行 為 者 扮 演 他 們 的 角 色 (2) 指 揮 技 巧 : 除 了 扮 演 動 員 與 啟 動 的 角 色 之 外, 公 共 經 理 人 還 要 像 指 揮 家 一 樣 來 維 持 網 絡 指 揮 家 不 演 奏 所 有 樂 器, 但 要 誘 導 溝 通 說 服 樂 團 成 員 發 出 和 諧 美 妙 的 樂 章 (3) 調 節 技 巧 : 新 治 理 途 徑 需 要 透 過 獎 懲 的 調 節 來 誘 使 網 絡 中 的 行 為 者 合 作 因 此, 在 新 治 理 模 式 下 政 府 的 角 色 應 該 是 什 麼? 又 有 多 重 要? 這 個 解 答 是 政 府 應 作 為 在 合 作 解 決 問 題 機 制 下 的 平 衡 擺 輪 (balance wheel) 的 角 色 將 更 形 重 要 政 府 的 功 能 應 該 是 啟 動 必 要 的 夥 伴 及 確 保 公 共 的 價 值 能 有 效 的 在 這 個 合 作 系 統 中 被 代 表 這 意 味 著 政 府 在 政 策 行 動 設 計 之 初, 就 應 確 保 在 這 些 間 接 工 具 的 運 作 下 能 維 護 公 共 利 益 與 傾 聽 民 眾 聲 音 這 也 表 示 政 府 應 主 動 的 在 協 商 過 程 中 確 保 在 政 策 執 行 時, 不 會 有 人 因 此 劫 持 公 共 權 威 而 做 出 圖 利 少 部 分 或 私 人 的 目 的 而 這 也 強 調 除 了 效 率 與 效 能 外, 政 府 應 確 保 其 他 諸 如 公 平 公 正 參 與 及 公 共 利 益 這 些 價 值 能 被 代 表 及 考 慮 這 樣 的 概 念 如 同 Janet and Robert Denhardt(2003) 所 提 出 的 新 公 共 服 務 (new public service) 一 樣 新 公 共 服 務 主 張 公 共 管 理 的 角 色 不 只 是 傳 遞 服 務, 更 是 促 進 社 群 協 助 公 民 清 楚 表 達 其

24 共 享 利 益 帶 領 適 當 夥 伴 到 檯 面 及 撮 合 他 們 達 成 協 議, 及 作 為 代 理 公 民 的 功 能 (Salamon, 2002: 608) 新 治 理 途 徑 下 公 務 員 面 臨 的 是 政 策 上 更 多 的 間 接 性 他 們 的 政 策 績 效 是 在 既 定 政 策 工 具 下, 受 限 在 複 雜 網 絡 下 協 商 交 易 的 關 係 為 了 有 效 執 行 這 個 角 色, 公 共 管 理 者 不 但 要 能 遵 守 規 則, 更 必 須 能 在 多 重 行 為 者 的 網 絡 下 協 商 為 了 達 到 這 個 目 的, 他 們 必 須 更 清 楚 的 了 解 特 定 政 策 工 具 的 操 作 實 務, 及 這 些 政 策 工 具 如 何 使 用 才 能 達 到 公 共 目 的 因 此, 對 於 中 央 與 地 方 的 夥 伴 關 係 或 政 府 與 民 間 的 夥 伴 關 係, 我 們 應 有 更 深 一 層 的 認 識 亦 即, 地 方 能 做 中 央 就 不 做 或 民 間 能 做 政 府 就 不 做 不 應 解 釋 為 放 手 讓 地 方 或 民 間 來 承 擔 責 任, 而 應 解 釋 為 政 府 官 員 要 有 更 強 的 實 務 操 作 與 協 商 溝 通 的 能 力 來 誘 導 與 勸 服 地 方 與 民 間 配 合, 如 此 政 府 才 能 勝 任 此 一 領 航 的 任 務 ( 二 ) 新 公 共 服 務 (New Public Service) 新 公 共 服 務 認 為 在 傳 統 公 共 行 政 下, 政 府 的 目 的 僅 是 有 效 率 的 傳 遞 服 務, 解 決 政 府 效 率 問 題 主 要 是 透 過 改 變 組 織 結 構 及 控 制 系 統 雖 然 有 些 人 要 求 多 一 點 關 注 在 民 主 價 值 上, 但 事 實 上 層 級 和 控 制 缺 乏 公 民 介 入 及 中 立 專 業 的 觀 念 主 導 著 傳 統 的 公 共 行 政 新 公 共 管 理 最 近 主 導 著 公 共 行 政 領 域, 其 理 念 是 基 於 要 理 解 政 府 及 其 他 行 為 者 最 好 是 透 過 自 利 的 觀 念 從 這 個 角 度 來 看, 政 府 的 角 色 是 釋 放 市 場 的 力 量 來 促 進 個 人 選 擇 及 達 成 效 率 公 民 是 被 視 為 顧 客 而 問 題 是 透 過 操 縱 誘 因 來 解 決 公 務 員 是 被 期 望 有 企 業 家 精 神 的 風 險 接 受 者 而 能 夠 節 省 成 本 及 達 成 目 標 新 公 共 服 務 認 為 公 務 員 應 該 承 認 保 障 與 啟 發 公 民 權 對 民 主 治 理 是 非 常 重 要 的 新 公 共 服 務 認 為 高 度 公 民 權 是 重 要 而 且 可 以 達 成 的, 因 為 人 類 行 為 不 只 是

25 自 利, 而 且 也 牽 涉 了 價 值 信 仰 和 對 他 人 的 關 心 公 民 被 視 為 是 政 府 的 擁 有 者 及 有 能 力 在 一 起 追 求 較 大 的 善 因 此, 公 共 利 益 應 超 越 了 個 人 自 利 的 匯 集 新 公 共 服 務 透 過 廣 泛 的 對 話 及 公 民 的 參 與 來 尋 求 共 享 的 價 值 與 共 同 的 利 益 公 共 服 務 本 身 被 視 為 是 一 種 公 民 權 的 延 伸, 被 服 務 大 眾 和 達 成 公 共 目 標 所 激 發 從 這 個 觀 點 來 看, 公 僕 的 角 色 在 於 在 承 認 多 重 和 複 雜 層 次 的 責 任 倫 理 及 課 責 的 民 主 系 統 中, 來 帶 領 民 眾 到 檯 面 及 服 務 民 眾 (Denhardt,2003: ) 表 二 : 新 公 共 管 理 與 新 公 共 服 務 之 視 野 遞 移 管 理 類 別 比 較 項 目 傳 統 公 共 行 政 新 公 共 管 理 新 公 共 服 務 初 級 理 論 與 認 識 論 基 礎 理 性 與 人 類 行 為 公 共 利 益 觀 點 政 治 理 論 社 會 與 政 治 互 補 論 證 等 社 會 科 學 有 限 理 性 行 政 人 法 律 的 政 治 界 定 與 表 達 經 濟 理 論 奠 基 於 實 證 社 會 科 學 之 複 雜 對 話 民 主 理 論 包 括 實 證 詮 釋 與 批 判 學 派 後 現 代 之 知 識 途 徑 技 術 與 經 濟 理 性 經 策 略 理 性 理 性 的 多 濟 人 自 我 利 益 決 策 元 測 試 者 個 人 利 益 聚 集 的 代 表 公 僕 向 誰 負 責 雇 主 與 選 民 顧 客 公 民 共 享 式 價 值 的 對 談 成 果 政 府 的 角 色 操 槳 導 航 服 務 輔 導 達 成 政 策 目 標 的 機 制 既 有 政 府 機 關 的 行 政 計 畫 創 造 機 制 與 誘 因 結 構 以 透 過 私 人 與 非 營 利 團 體 達 成 政 策 目 標 課 責 的 途 徑 層 級 節 制 市 場 驅 力 多 面 向 行 政 裁 量 假 定 性 組 織 結 構 公 僕 與 行 政 官 僚 的 假 定 性 動 機 行 政 官 僚 有 限 裁 量 在 機 構 內 與 管 制 顧 客 之 由 上 而 下 的 官 僚 權 威 薪 資 與 福 利 公 務 員 保 障 為 了 符 合 企 業 精 神 目 標 而 廣 泛 裁 量 分 權 式 公 共 組 織 公 共 企 業 精 神 政 府 精 簡 資 料 來 源 : 參 考 Denhardt 與 Denhardt(2000,554) 彙 製 而 成 建 構 公 共 非 營 利 與 私 人 部 門 結 盟 以 符 合 對 需 求 的 相 互 同 意 有 限 且 負 責 的 裁 量 需 求 內 外 領 導 共 享 的 協 力 結 構 公 共 服 務 企 求 貢 獻 社 會

26 對 於 新 公 共 服 務 而 言, 其 有 七 項 原 則 : 1. 服 務 公 民, 而 非 顧 客 : 公 共 利 益 是 有 關 於 共 享 價 值 的 對 話 而 非 個 人 自 利 的 匯 集 因 此, 公 僕 不 僅 要 反 應 顧 客 的 需 求, 更 要 聚 焦 在 建 立 公 民 信 任 與 合 作 的 關 係 2. 追 求 公 共 利 益 : 公 僕 必 須 要 建 立 一 種 集 體 的 共 享 觀 念 的 公 共 利 益, 其 目 標 並 不 是 發 現 由 個 人 選 擇 驅 動 的 快 速 解 答, 而 是 創 造 共 享 利 益 與 共 享 責 任 3. 珍 視 公 民 權 而 非 企 業 家 精 神 : 公 共 利 益 的 提 昇 最 好 是 經 由 公 僕 與 公 民 共 同 承 諾 對 社 會 做 出 貢 獻, 而 不 是 由 具 有 企 業 家 精 神 的 管 理 者 扮 演 如 同 公 共 經 費 是 他 們 自 己 的 一 樣 4. 策 略 的 思 考, 民 主 的 行 動 : 若 要 符 合 民 眾 需 求 的 政 策 能 夠 有 效 及 負 責 的 達 成, 最 好 是 透 過 集 體 的 努 力 與 合 作 的 過 程 5. 承 認 課 責 不 是 件 簡 單 的 事 : 公 僕 的 關 注 的 焦 點 應 超 過 市 場, 他 們 也 應 該 關 心 法 律 及 憲 法 社 區 價 值 政 治 規 範 專 業 標 準 及 公 民 利 益 6. 服 務 而 非 導 航 : 對 公 僕 越 來 越 重 要 的 一 件 事 就 是 使 用 共 享 及 價 值 為 基 礎 的 領 導 來 幫 助 公 民 清 晰 表 達 及 符 合 他 們 共 享 的 價 值, 而 非 企 圖 控 制 或 引 導 社 會 到 新 的 方 向 7. 珍 視 公 民, 而 非 只 有 生 產 力 : 如 果 公 共 組 織 及 網 絡 的 操 作 是 透 過 基 於 尊 重 所 有 人 民 的 合 作 及 分 享 的 領 導, 則 民 眾 參 與 的 公 共 組 織 及 網 絡 在 長 期 來 說 較 能 成 功 新 治 理 途 徑 與 新 公 共 服 務 代 表 著 公 共 管 理 近 年 來 對 傳 統 公 共 行 政 與 新 公 共 管 理 ( 政 府 再 造 ) 學 派 的 修 正 與 反 思, 亦 即 在 強 調 效 率 與 效 能 的 同 時, 政 府 應 兼 顧 其 他 諸 如 公 平 公 正 參 與 及 公 共 利 益 這 些 基 本 的 民 主 價 值 這 也 如 同 國 內 學 者 吳 瓊 恩 等 (2001) 所 說 : 政 府 再 造 應 先 營 造 共 同 的 願 景 或 明 確 的 未 來 政 治 路 線, 其 次 才 是 解 決 問 題 的 技 術 應 用 品 管 大 師 戴 明 博

27 士 曾 言 : 品 質 的 關 鍵 在 於 組 織 文 化 與 管 理 哲 學, 百 分 之 八 十 五 的 品 質 問 題 是 由 於 管 理 而 非 員 工 錯 誤 所 引 起 而 這 其 中 最 大 問 題 即 是 缺 乏 來 自 領 導 階 層 的 永 續 願 景 或 目 標 的 長 遠 性 (p.484) 此 外, 政 府 的 功 能 到 底 是 什 麼 及 能 夠 是 什 麼? 政 府 對 政 策 結 果 該 承 擔 何 種 責 任 的 問 題 也 是 我 們 該 思 考 的 索 羅 斯 (George Soros) 曾 有 以 下 評 論 : 市 場 基 本 教 義 錯 誤 解 釋 市 場 的 運 作 方 式, 讓 市 場 扮 演 一 個 過 度 重 要 的 角 色, 無 意 中 對 開 放 社 會 造 成 危 險 作 為 一 名 市 場 參 與 者, 我 總 是 儘 量 提 高 利 潤 但 作 為 一 名 公 民, 我 關 注 的 是 社 會 價 值 : 和 平 正 義 和 自 由 等 我 無 法 以 市 場 參 與 者 的 身 分 發 揮 這 些 價 值 觀 ( 轉 引 自 吳 瓊 恩 等,2001:488) 因 此, 由 上 可 知 如 果 過 分 依 賴 市 場 導 向 的 政 府 再 造, 我 們 可 能 因 此 會 喪 失 一 些 重 要 的 社 會 價 值 如 公 平 正 義 公 共 利 益 等 提 昇 政 府 競 爭 力 與 效 能 不 但 是 國 際 潮 流 也 是 民 意 之 所 趨, 重 點 是 在 從 事 政 府 再 造 的 同 時, 我 們 如 何 能 從 先 進 國 家 的 實 施 經 驗 中 學 習 成 功 的 經 驗 及 避 免 重 蹈 其 覆 轍, 尤 其 是 能 兼 顧 一 些 社 會 價 值 如 公 平 正 義 及 公 共 利 益, 這 就 成 為 我 們 政 府 再 造 的 挑 戰 肆 我 國 政 府 再 造 推 動 現 況 評 析 我 國 對 於 行 政 業 務 的 改 革 工 作 從 未 間 斷, 在 推 動 政 府 再 造 之 前, 政 府 也 曾 進 行 多 次 的 行 政 革 新 推 動 組 織 精 簡 及 員 額 控 制 以 下 僅 就 我 國 推 動 政 府 再 造 情 形, 分 階 段 加 以 說 明 介 紹 一 第 一 波 行 政 改 革 政 府 遷 台 後, 一 方 面 推 行 各 項 經 濟 建 設, 另 一 方 面 力 求 行 政 制 度 的 革 新 在 面 對 國 際 冷 戰 氣 氛 及 中 共 武 力 威 脅, 國 家 發 展 策 略 以 國 家 公 權 力 為 基 礎, 威 權 政 府 相 對 於 民 間 社 會 在 各 層 面 上 均 佔 有 絕 對 支 配 性 地 位, 呈 現 出 充 滿 國 家 主 義 (nationalism) 色 彩 的 政 經 體

28 制, 而 台 灣 地 區 確 也 經 由 此 兼 具 主 體 性 與 整 體 性 的 政 經 結 構 運 作, 達 成 舉 世 矚 目 的 經 濟 奇 蹟 此 時 期 威 權 政 府 亦 曾 推 動 多 次 行 政 革 新 內 容, 分 別 於 一 九 五 六 一 九 五 八 年 成 立 的 黃 季 陸 委 員 會 及 王 雲 五 委 員 會, 針 對 政 府 行 政 缺 失 提 出 革 新 方 案, 但 受 限 於 威 權 領 導 的 國 家 體 制, 改 革 動 力 均 是 由 上 而 下 的 中 央 主 導 模 式 ; 其 目 的 在 於 強 化 政 府 對 民 間 社 會 的 控 制 與 動 員 能 力, 並 在 鞏 固 威 權 統 治 的 前 提 之 下, 改 革 的 幅 度 與 成 效 自 然 相 當 有 限 在 此 波 之 中 的 再 造 有 五 個 特 點 :1. 被 動 的 回 應 性 大 過 於 主 動 的 前 瞻 性 ;2. 缺 乏 對 政 府 再 造 理 論 的 深 刻 思 考 ;3. 忽 略 社 會 互 動 民 主 參 與 的 精 神 ;4. 政 府 再 造 的 幅 度 普 遍 過 於 狹 隘, 自 限 於 行 政 組 織 的 環 節, 自 困 於 行 政 管 理 的 思 維 ; 5. 政 府 再 造 深 受 環 境 系 絡 的 影 響, 因 目 標 的 不 同 而 有 不 同 的 策 略 二 第 二 波 行 政 革 新 自 八 O 年 代 以 來, 國 際 上 西 方 新 保 護 主 義 抬 頭 經 濟 區 域 主 義 形 成 冷 戰 對 立 鬆 懈, 國 內 則 伴 隨 經 濟 發 展 而 興 起 各 種 政 治 經 濟 社 會 運 動, 一 連 串 的 內 外 政 經 變 遷 促 使 政 治 民 主 化 經 濟 自 由 化 及 社 會 多 元 化 的 改 革 呼 聲 四 起, 終 而 導 致 民 國 七 十 六 年 七 月 的 解 除 戒 嚴 與 民 國 八 十 年 四 月 的 終 止 動 員 戡 亂 舊 有 威 權 政 府 面 對 外 來 政 經 勢 力 介 入 與 國 內 社 會 利 益 集 結 蓬 勃 發 展, 未 能 及 時 調 整 其 能 力 與 彈 性, 終 而 招 致 公 權 力 公 信 力 及 公 能 力 低 落 的 窘 境 因 此, 自 威 權 體 制 轉 型 起 始, 由 於 政 經 結 構 的 重 新 組 合, 政 府 角 色 調 整 與 能 力 強 化 顯 得 格 外 重 要, 一 連 串 更 為 激 進 (radical) 的 政 府 再 造 運 動 就 此 展 開 然 而 隨 著 台 灣 政 治 與 經 濟 的 蓬 勃 發 展, 近 年 來 我 國 行 政 部 門 面 臨 諸 多 社 會 轉 型 期 的 問 題, 例 如, 政 府 合 法 性 受 到 嚴 重 挑 戰 公 權 力 難 以 彰 顯 以 及 無 法 滿 足 民 眾 各 項 期 望 等 特 別 是 民 國 八 十 一 年 以 後, 政 府 機 關 接 連 發 生 若 干 重 大 工 程 及 採 購 弊 案, 嚴 重 影 響 政 府 威 信 面 對 此 問 題 情 境, 行 政 院 乃 於 民 國 八 十 二 年 九 月 通 過 行 政 革 新 方 案, 並 於 民 國 八 十 三 年 一 月 正 式 全 面 推 動, 此 一 方 案 係

29 以 廉 潔 效 能 便 民 為 行 政 革 新 的 方 向, 並 將 方 案 內 容 分 為 檢 肅 貪 瀆 增 進 行 政 效 能 與 加 強 為 民 三 部 分 民 國 八 十 三 年 九 月, 行 政 院 院 會 通 過 八 十 四 年 度 行 政 革 新 方 案 其 主 要 是 根 據 前 一 方 案 在 八 十 三 年 度 執 行 成 效 所 作 之 初 步 檢 討 報 告, 參 酌 民 意 代 表 與 學 者 專 家 的 意 見, 並 彙 整 各 機 關 所 提 之 下 一 年 度 行 政 革 新 實 施 要 項 規 劃 構 想, 釐 定 出 此 一 方 案 根 據 本 案 內 容 除 延 續 建 立 廉 能 政 府 總 目 標 與 廉 潔 效 能 便 民 的 革 新 重 點 要 求 外, 另 外 還 有 五 大 部 分 共 三 十 三 項 其 中 十 八 項 為 新 增, 七 項 係 就 上 年 度 項 目 酌 予 修 正, 八 項 賡 續 辦 理, 玆 分 述 如 下 : 1. 檢 肅 貪 瀆 端 正 政 風 方 面 共 計 七 項, 其 中 檢 討 公 務 人 員 財 產 申 報 法 增 修 訂 貪 瀆 行 為 制 度 面 因 素 之 相 關 法 規, 及 改 進 政 風 機 構 體 制 與 執 掌 等 三 項 新 增 2. 健 全 機 關 組 織 精 簡 現 有 員 額, 共 計 三 項, 其 中 有 檢 討 現 行 組 織 調 整 及 員 額 精 簡 措 施 一 項 修 正 3. 健 全 政 府 財 政, 減 少 預 算 赤 字 上, 共 有 七 項, 其 中 有 妥 善 運 用 公 有 資 產 合 理 徵 收 規 費 獎 勵 民 間 參 與 公 共 建 設 加 速 公 營 民 營 化 等 四 項 新 增 : 檢 討 年 度 預 算 收 支 推 出 歲 出 額 度 制 度 嚴 密 考 核 計 畫 執 行 進 度 等 三 項 修 正 4. 提 升 行 政 效 率, 強 化 途 徑 效 能, 共 計 七 項, 其 中 組 設 業 務 改 進 小 組 修 訂 分 層 負 責 明 細 表, 以 委 託 或 外 包 民 間 辦 理 簡 化 政 府 業 務, 訂 定 行 政 程 序 法 推 動 辦 公 室 環 保 及 能 源 節 約 措 施 等 五 項 新 增 ; 落 實 執 行 公 文 處 理 現 代 化 推 動 方 案 一 項 修 正 5. 落 實 制 度 變 革, 加 強 為 民 服 務, 共 計 九 項, 其 中 組 設 行 政 革 新 服 務 團 切 實 執 行 服 務 團 所 提 議 的 組 設 制 度 改 革 小 組 實 施 跨 機 關 資 訊 連 線 服 務 推 動 各 機 關 辦 理 服 務 訓 練

30 推 行 禮 貌 運 動 等 六 項 新 政 ; 本 院 選 定 為 民 服 務 項 目 及 責 由 各 機 關 重 視 輿 情 反 應 兩 項 修 正 從 上 述 整 個 革 新 方 案, 仍 難 脫 由 上 而 下 的 政 策 形 成 方 式, 整 體 看 來, 只 是 停 留 在 行 政 組 織 內 部 的 技 術 調 整 位 階, 大 抵 是 對 行 政 結 構 及 管 理 的 改 善, 亦 即 仍 抱 持 工 具 理 性 狹 隘 觀 點, 缺 乏 對 法 規 制 度 面 價 值 倫 理 面 及 政 治 社 會 面 的 宏 觀 調 控 三 第 三 波 行 政 改 革 自 九 十 四 年 後, 台 灣 地 區 舉 行 首 次 省 長 總 統 直 接 民 選, 可 說 是 威 權 統 治 時 代 的 終 結, 民 主 政 體 的 再 次 確 立 民 國 八 十 五 年 十 二 月, 國 民 黨 政 府 召 開 國 家 發 展 會 議 ( 簡 稱 國 發 會 ), 廣 泛 的 邀 請 政 黨 代 表 學 者 專 家, 以 及 各 界 代 表 參 加 召 開 國 發 會 的 宗 旨, 是 希 望 能 夠 經 由 參 與 溝 通 的 方 式, 代 表 不 同 利 益 的 參 與 者 能 夠 針 對 威 權 轉 型 的 重 大 議 題 達 成 共 識, 其 中 最 重 要 的 三 個 議 題 是 憲 政 體 制 兩 岸 關 係, 和 經 濟 發 展 國 發 會 總 共 達 成 了 一 百 九 十 二 項 共 識 意 見, 其 中 最 具 共 識 的 是 關 於 政 府 改 革 的 部 分, 例 如 釐 清 政 府 的 制 度 安 排, 或 中 央 與 地 方 關 係 的 重 新 界 定 依 據 國 發 會 的 結 論, 日 後 行 政 革 新 的 目 標 應 是 建 構 一 個 精 簡 而 有 效 能 的 小 而 能 政 府 ( 孫 同 文,2003:154) 民 國 八 十 六 年 七 月, 國 民 大 會 依 據 國 家 發 展 會 議 精 簡 省 府 功 能 業 務 與 組 織 之 決 議, 通 過 精 省 憲 法 增 修 條 文, 進 行 大 規 模 的 政 府 組 織 改 造, 亦 因 此 掀 起 一 連 串 政 經 勢 力 的 反 撲 與 重 組 民 國 八 十 七 年 元 月, 在 國 發 會 的 基 礎 上, 當 時 行 政 院 長 蕭 萬 長 提 出 政 府 再 造 綱 領, 強 調 引 進 企 業 管 理 精 神, 建 立 創 新 彈 性 有 應 變 能 力 的 小 而 能 政 府, 並 成 立 政 府 再 造 推 動 委 員 會 與 政 府 再 造 諮 詢 委 員 會, 將 政 府 再 造 工 作 分 為 組 織 再 造 人 力 及 服 務 再 造 與 法 制 再 造 三 大 部 分, 並 由 行 政 院 所 屬 之 研 究 發 展 考 核 委 員 會 人 事 行 政 局 與 經 濟 建 設 委 員 會 各 司 其 職 民 國 八 十 八 年 的 總 統 大 選, 民 進 黨 發 表 了 政 府 再 造 白 皮 書,

31 倡 導 繼 續 推 動 政 府 再 造 運 動, 並 且 將 從 下 列 五 個 層 次 徹 底 改 造 :( 一 ) 價 值 文 化 再 造, 建 立 回 應 型 政 府 ;( 二 ) 政 府 定 位 再 造, 建 立 競 爭 型 政 府 ;( 三 ) 政 府 組 織 再 造, 建 立 效 能 型 政 府 ;( 四 ) 行 政 流 程 再 造, 建 立 彈 性 化 政 府 ;( 五 ) 人 力 資 源 再 造, 建 立 學 習 型 政 府 民 國 八 十 九 年 五 月, 台 灣 民 主 發 展 正 式 進 入 政 黨 輪 替 的 新 階 段, 此 時 行 政 院 長 張 俊 雄 繼 國 民 黨 執 政 時 期 的 政 府 再 造 施 政 主 軸 之 後, 於 九 十 年 二 月 二 十 五 二 十 六 兩 日 召 開 全 國 行 政 革 新 會 議, 將 政 府 再 造 分 為 八 大 議 題, 討 論 未 來 政 府 改 革 的 方 向 ; 其 後, 並 召 開 經 濟 發 展 諮 詢 會 議, 就 國 家 發 展 問 題 進 行 討 論 並 為 落 實 兩 大 會 議 之 共 識, 及 有 鑑 於 前 任 蕭 內 閣 下 政 府 再 造 推 動 委 員 會 與 諮 詢 委 員 會 的 功 能 不 彰, 與 總 統 府 下 設 政 府 改 造 委 員 會, 專 責 規 劃 當 前 政 府 改 革 問 題, 並 推 動 行 政 院 組 織 調 整 問 題 民 國 九 十 年 十 月 二 十 五 日, 陳 總 統 主 持 成 立 了 政 府 改 造 委 員 會, 以 建 立 具 有 高 效 能 負 責 任 與 應 變 力 的 政 府 為 國 家 發 展 的 願 景 藍 圖 政 府 改 造 之 願 景 為 具 全 球 競 爭 力 的 活 力 政 府 政 府 改 造 之 理 念 則 以 顧 客 導 向 彈 性 創 新 夥 伴 關 係 責 任 政 治 廉 能 政 府 為 主 政 府 改 造 之 目 標 則 是 彈 性 精 簡 的 行 政 組 織 專 業 績 效 的 人 事 制 度 分 權 合 作 的 政 府 架 構 順 應 民 意 的 國 會 改 造 與 興 利 創 新 的 服 務 機 制 政 府 改 造 的 當 務 之 急 是 處 理 行 政 院 組 織 修 正 案, 在 兩 年 內, 精 簡 行 政 院 部 會 三 分 之 一, 並 檢 討 修 正 人 事 法 規 及 考 銓 制 度, 爭 取 社 會 菁 英 投 入 政 府 機 關, 建 立 第 一 流 人 才 組 成 的 第 一 流 政 府 其 中 最 重 要 的 中 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 已 於 九 十 三 年 六 月 十 一 日 在 立 法 院 通 過 新 法 規 定 未 來 中 央 行 政 機 關 的 二 級 機 關 將 從 現 行 的 三 十 五 個 部 會 規 模 大 幅 精 簡 到 十 三 部 四 會 及 五 個 獨 立 機 關 其 他 各 項 改 造 目 前 正 繼 續 進 行 中 四 我 國 政 府 再 造 評 析 上 述 第 一 波 第 二 波 的 再 造 工 程, 大 都 採 國 家 中 心 論 國

32 家 自 主 性 和 管 理 主 義 的 立 場, 由 內 ( 政 府 ) 而 外 ( 社 會 ) 由 上 而 下 地 進 行 政 府 角 色 功 能 的 局 部 改 善 工 作, 絕 少 涉 及 由 外 而 內, 由 下 而 上 的 全 面 改 造 策 略 因 此 整 個 再 造 作 為 都 為 強 烈 官 僚 菁 英 主 導 色 彩, 未 能 有 效 因 應 社 會 需 求, 常 是 空 洞 的 飄 渺 的 及 虛 無 的 口 號 政 治 此 外, 檢 視 我 國 這 些 年 來 的 政 府 再 造, 雖 有 具 體 改 革 時 間 表, 及 改 革 內 容 漸 漸 深 化, 但 是 仍 存 在 諸 多 改 革 上 的 盲 點, 茲 進 一 步 分 析 如 下 : ( 一 ) 方 案 內 在 邏 輯 的 矛 盾 性 從 政 策 設 計 理 論 來 看, 我 國 現 階 段 行 政 革 新 方 案 的 規 劃 充 斥 著 內 在 邏 輯 的 矛 盾 性 這 種 矛 盾 性 主 要 表 現 在 兩 方 面 未 能 有 效 配 合 : 一 為 方 案 所 採 行 的 政 策 工 具, 與 所 要 處 理 的 問 題 之 間 未 能 配 合 ; 二 為 方 案 所 使 用 的 政 策 工 具, 與 所 要 成 就 的 目 標 未 能 相 配 合 就 第 一 點 而 言, 公 共 行 政 學 者 Starling(1988) 指 出 問 題 確 認 在 政 策 分 析 過 程 中 應 居 於 上 游 之 地 位 即 對 問 題 之 診 斷 與 認 定 如 果 正 確, 則 問 題 與 解 決 方 案, 自 可 迎 刃 而 解, 因 此, 規 劃 者 在 進 行 一 項 政 策 方 案, 必 先 瞭 解 政 策 問 題 背 後 之 假 定 所 在, 才 能 有 效 進 行 規 劃 反 觀 我 國 現 階 段 革 新 方 案 的 規 劃 邏 輯, 並 非 完 全 是 從 問 題 發 現 的 步 驟 開 始, 反 而 往 往 是 在 拿 出 一 套 可 行 辦 法 之 政 治 壓 力 下, 對 主 觀 之 價 值 問 題 並 未 真 正 瞭 解, 便 急 於 找 尋 方 案, 最 後 往 往 未 能 解 決 真 正 的 革 新 問 題 而 且 從 革 新 方 案 的 內 容 來 看, 現 階 段 革 新 方 案 幾 乎 每 年 均 有 新 的 問 題 加 入, 對 舊 有 革 新 問 題 尚 未 提 出 有 效 的 政 策 工 具 之 前, 就 完 全 置 身 於 新 的 問 題 之 規 劃, 不 但 未 能 有 效 解 決 問 題, 反 而 使 改 革 的 問 題 焦 點 更 加 模 糊, 顯 然 有 一 種 頭 痛 醫 頭 腳 痛 醫 腳 的 味 道 若 用 行 政 學 術 語 來 說 明, 此 階 段 革 新 方 案 的 規 劃 過 程 可 說

33 是 一 種 垃 圾 桶 決 策 模 式 (Garbage Can Model), 整 個 方 案 的 規 劃 完 全 是 行 政 院 為 了 鞏 固 在 總 統 大 選 前 民 眾 對 於 政 府 的 信 任, 所 做 出 的 一 種 政 治 性 象 徵 意 義, 疏 不 知 革 新 方 案 所 欲 改 革 的 問 題 是 什 麼? 解 決 問 題 的 工 具 為 何? 這 些 工 具 與 所 欲 改 革 的 問 題 是 什 麼? 加 上 方 案 規 劃 過 程 常 不 能 為 其 成 員 所 瞭 解, 增 加 往 後 方 案 推 動 上 產 生 負 面 效 果 之 可 能 性 就 第 二 點 而 言, 根 據 Rossi(1999) 等 學 者 表 示, 政 策 規 劃 的 預 期 目 標, 與 政 策 本 身 之 間 存 在 著 一 些 因 果 的 假 設 : 即 假 定 透 過 某 些 政 策 干 預 措 施 的 執 行, 將 會 消 除 或 減 低 問 題 的 原 因, 達 到 政 策 目 標 如 果 未 能 掌 握 因 果 關 係 的 政 策 假 定, 縱 使 其 執 行 過 程 再 完 美 無 缺, 其 政 策 目 標 也 很 難 達 成 反 觀 我 國 現 階 段 革 新 方 案 的 規 劃 狀 況, 三 個 方 案 目 標 之 間 的 聯 繫 性 很 低, 除 了 後 兩 個 目 標 即 健 全 機 關 組 織, 提 昇 行 政 效 率 和 落 實 制 度 變 革, 加 強 為 民 服 務 等 勉 強 具 有 關 聯 性 之 外, 整 個 方 案 形 成 一 種 結 構 相 當 鬆 散 的 設 計, 套 用 垃 圾 桶 決 策 模 式 的 特 性 來 說, 整 個 方 案 存 在 著 不 明 確 的 決 策 技 術, 當 然 其 原 因 在 於 失 了 連 繫, 就 此 點 可 從 前 面 一 章 中 有 關 方 案 規 劃 的 邏 輯 關 係 中 獲 得 了 解 由 上 述 的 說 明 可 瞭 解 現 階 段 革 新 方 案 在 問 題 工 具 和 目 標 等 三 方 面 未 能 建 立 起 一 種 嚴 謹 的 因 果 關 係 邏 輯, 雖 然 行 政 院 試 圖 展 現 政 府 行 政 改 革 的 能 力, 結 合 三 大 方 案 形 成 一 種 大 可 方 案, 然 而 卻 適 得 其 反, 探 究 其 原 因 在 於 整 個 革 新 規 劃 的 過 程 中, 未 能 建 立 一 套 整 體 的 政 策 架 構 (policy framework), 用 以 說 明 區 分 及 調 和 不 同 領 域 的 政 策 行 動 方 案, 導 致 各 種 行 動 方 案 之 間 出 現 不 一 致 或 矛 盾 的 現 象, 各 項 計 劃 與 政 策 干 預 措 施 間 未 能 配 合, 目 標 與 手 段 的 缺 乏 連 鎖 關 係 ( 二 ) 點 滴 式 的 行 政 工 程

34 承 如 論 者 曾 對 我 國 行 政 革 新 推 動 的 歷 史 作 一 詳 細 的 回 顧, 可 發 現 政 府 多 年 來 在 服 務 效 率 與 廉 潔 的 行 政 管 理 革 新 工 作 上 所 做 的 努 力 一 直 是 不 遺 餘 力, 不 論 在 健 全 法 規 簡 化 工 作 精 簡 組 織 有 效 運 用 人 力 和 財 力 資 源 建 立 管 理 資 訊 系 統 服 務 態 度 行 政 程 序 與 民 眾 互 動 溝 通, 以 及 決 策 與 管 制 考 核 等 行 政 行 為 方 面, 均 有 其 可 觀 的 成 就 然 而, 與 此 同 時 地 我 們 也 看 到 政 府 的 行 政 弊 端 不 斷 叢 生, 而 且 形 成 一 種 弔 詭 的 現 象 就 是 : 為 什 麼 這 些 革 新 技 術 每 隔 幾 年 就 會 以 新 的 姿 態 重 新 出 現 在 行 政 革 新 方 案 中, 使 人 感 覺 到 整 個 革 新 方 案 充 滿 著 舊 酒 新 瓶 的 味 道, 一 點 也 不 具 創 新? 若 從 政 策 設 計 的 角 度 來 看, 很 顯 然 透 過 這 些 枝 枝 節 節 的 革 新 技 術, 並 無 法 帶 來 組 織 的 長 久 改 變 細 究 其 原 因, 不 可 諱 言, 政 府 以 往 行 政 革 新 背 後 所 支 撐 的 理 論 基 礎, 主 要 源 於 主 流 行 政 理 論 - 理 性 型 模 認 為 公 共 組 織 的 目 標 是 要 以 科 學 技 術 控 制 與 層 級 手 段 來 有 效 地 完 成 行 政 責 任 亦 即 雖 然 標 榜 著 朝 向 建 立 肅 貪 效 能 與 便 民 之 廉 能 政 府 邁 進 的 革 新 方 案, 但 整 個 方 案 大 致 上 多 為 枝 節 性 的 行 政 管 理 技 術 之 改 進 措 施, 並 未 涉 及 如 何 建 構 公 正 廉 能 政 府 的 全 面 和 具 體 做 法, 以 及 未 對 民 主 價 值 與 倫 理 規 範 的 關 注 和 反 省 因 此, 由 於 上 述 行 政 導 向 的 偏 誤, 使 得 政 府 在 推 動 革 新 的 設 計 上, 就 只 是 做 點 滴 式 的 行 政 工 程 (piecemeal administrative engineering), 儘 在 經 濟 效 率 的 提 昇 與 技 術 理 性 的 改 進 上 打 轉, 未 能 觸 及 公 共 行 政 的 基 本 核 心 ( 三 ) 中 央 感 覺 型 的 革 新 方 案 現 階 段 行 政 革 新 方 案 的 發 動 工 作, 最 初 雖 是 民 間 及 企 業 界 對 政 府 行 政 效 能 有 所 微 辭 為 起 點, 但 是 整 個 革 新 方 案 的 建 構 卻 是 源 於 中 央 政 府 少 數 幾 個 行 政 部 門 的 幕 僚 作 業 而 來, 尤 以 行 政 院 研 考 會 及 人 事 行 政 局 為 最 主 要 的 承 辦 機 關 亦 即 在 整 個 方 案

35 擬 訂 作 業 上, 完 全 是 由 中 央 政 府 少 數 幾 個 部 門 來 主 導, 使 得 方 案 規 劃 與 設 計 時, 一 方 面 未 能 體 察 各 級 行 政 機 關 不 同 的 考 量, 也 未 能 使 中 央 政 府 其 它 機 關 有 參 與 的 機 會, 另 一 方 面 更 未 能 提 供 地 方 基 層 人 員 對 於 改 革 方 案 的 對 話 機 制, 因 而 造 成 往 後 在 方 案 執 行 上 的 困 境 這 種 完 全 由 中 央 主 導, 要 求 地 方 配 合 的 中 央 型 計 畫, 很 容 易 造 成 只 從 中 央 或 全 國 性 的 角 度 看 問 題 所 形 成 的 問 題 建 構 的 偏 差, 甚 至 會 犯 有 第 三 類 型 的 錯 誤 (Type Ⅲ errors), 使 得 所 欲 改 革 的 問 題 未 解 決, 反 而 形 成 更 多 嚴 重 的 問 題 同 樣 地, 這 種 中 央 型 計 畫 所 表 現 出 來 的 政 策 意 涵 完 全 是 一 種 中 央 行 政 首 長 的 個 人 感 覺 或 偏 好, 換 言 之, 也 就 是 他 們 對 個 人 對 資 源 重 分 配 制 度 的 看 法 而 這 種 看 法 或 感 覺 會 因 其 所 具 民 意 基 礎 不 夠 及 對 政 治 敏 感 度 的 不 足, 與 民 間 社 會 對 這 套 重 分 配 制 度 的 看 法 有 所 差 距, 影 響 所 及 在 政 策 執 行 上 將 難 以 避 免 政 策 利 害 關 係 人 對 政 策 所 產 生 的 抗 拒 此 外, 這 種 中 央 感 覺 型 的 方 案, 乃 是 一 種 典 型 的 由 上 而 下 的 計 畫 制 定 方 式, 雖 然 在 革 新 方 案 中 擬 具 了 參 與 及 建 議 計 畫, 但 卻 未 能 建 立 一 套 明 確 的 參 與 及 建 議 制 度 的 實 施 體 系, 而 且 透 過 各 種 文 宣 進 行 政 策 宣 導, 希 望 提 供 不 同 參 與 管 道 以 凝 聚 革 新 的 共 識, 然 卻 形 成 由 中 央 控 制 或 宰 制 下 的 共 識, 如 此 政 策 制 定 的 方 式, 似 乎 有 流 於 儀 式 主 義 形 式 主 義 或 象 徵 性 的 政 策, 甚 至 導 致 下 級 機 關 的 政 策 方 案 執 行 上, 不 敢 勇 於 承 擔 執 行 不 力 的 責 任, 形 成 一 種 負 責 任 的 幻 覺 ( 四 ) 缺 乏 考 量 分 案 的 可 行 性 分 析 從 政 策 設 計 的 角 度 來 看, 政 策 設 計 者 在 解 決 政 策 問 題 時, 經 常 會 面 臨 到 一 些 難 以 處 置 或 似 是 而 非 的 問 題, 這 種 問 題 的 困 難 度 相 當 高, 對 社 會 影 響 層 面 很 大, 欲 獲 得 第 一 個 為 人 所 共 識 的 滿 意 方 案, 似 乎 相 當 的 不 易 因 此, 政 策 設 計 者 在 面 對 這 種

36 問 題 時, 會 先 進 行 政 策 方 案 的 可 行 性 考 驗 的 工 作 反 觀, 行 政 革 新 的 工 作 正 是 一 種 似 是 而 非 或 難 以 處 置 的 問 題 例 如, 從 現 階 段 革 新 方 案 中 可 發 現, 整 個 改 革 的 對 象 是 官 僚 體 系 的 成 員, 如 檢 肅 貪 污 員 額 精 減 等, 但 是 這 些 成 員 又 是 革 新 方 案 的 執 行 者, 因 而 形 成 一 種 參 與 者 的 困 境 (participant paradox), 影 響 了 執 行 的 績 效 還 有, 現 階 段 行 政 改 革 的 價 值 定 位 亦 是 似 是 而 非, 整 個 改 革 的 方 向 是 以 配 合 經 濟 力 的 提 昇 為 導 向 之 效 率 價 值, 或 是 強 調 資 源 重 分 配 的 公 義 價 值, 於 方 案 中 未 能 獲 得 明 確 瞭 解, 甚 至 整 個 方 案 規 劃 上 犯 了 一 個 邏 輯 上 的 嚴 重 錯 誤 : 認 為 所 有 的 行 政 措 施 均 與 效 率 價 值 有 關, 只 要 減 少 行 政 成 本 的 支 出 就 提 昇 效 率, 然 而 並 非 所 有 措 施 均 是 為 了 達 成 效 率 的 提 昇, 有 時 它 們 是 為 了 公 平 正 義, 為 了 使 社 會 資 源 更 加 合 理 分 配 是 以, 在 規 劃 改 革 方 案 前 應 對 主 導 革 新 方 案 的 價 值 或 理 念 加 以 釐 清, 進 行 政 策 方 案 的 可 行 性 分 析 所 謂 可 行 性 分 析, 根 據 候 伯 等 學 者 的 看 法, 乃 是 不 斷 地 修 正 解 決 問 題 的 方 案, 使 其 執 行 績 效 出 現 最 佳 化 的 過 程 在 這 過 程 中 可 分 成 三 個 階 段, 即 問 題 的 建 構 一 設 計 執 行 的 策 略 或 工 具 一 建 立 學 習 機 制 首 先, 就 問 題 建 構 而 言, 在 擬 訂 革 新 方 案 之 前, 應 先 對 於 改 革 問 題 所 涉 及 的 價 值 標 準 理 念 及 假 定, 進 行 一 項 後 設 的 政 策 分 析 (meta-policy analysis) 政 策 論 辯 (policy argument) 或 政 策 論 述 (policy discourse), 以 使 之 成 為 更 為 精 緻 化, 更 易 處 理 或 控 制 的 問 題, 避 免 行 政 機 關 技 術 官 僚 對 問 題 界 定 所 產 生 的 偏 差 其 次, 經 由 問 題 不 斷 建 構 和 釐 清 後, 找 尋 出 革 新 問 題 與 革 新 方 案 的 因 果 關 係 手 段 與 目 的 的 關 係 及 主 導 革 新 方 案 的 基 本 價 值 與 假 定, 再 據 以 設 計 解 決 革 新 問 題 的 政 治 策 略 與 執 行 工 具 最 後 在 改 革 者 執 行 者 及 其 它 利 害 關 係 人 之 間 建 立 起 一 套 學 習 機 制, 以 達 成 相 互 學 習 的 成 果

37 ( 五 ) 缺 乏 政 策 對 話 機 制 的 建 立 從 政 策 設 計 理 論 的 角 度 來 看, 現 階 行 政 革 新 方 案 由 於 在 規 劃 過 程 中 完 全 是 中 央 政 府 主 導, 而 未 建 立 方 案 規 劃 的 對 話 機 制, 導 致 一 方 面 各 級 行 政 機 關 人 員 對 方 案 規 劃 的 目 標, 內 容 與 問 題 未 能 充 分 瞭 解, 另 一 方 面 整 個 革 新 方 案 也 未 能 接 受 民 間 社 會 的 洗 禮, 因 此 埋 下 日 後 行 政 革 新 方 案 推 動 結 果 是 一 項 沒 完 沒 了 的 工 作 事 實 上, 行 政 革 新 方 案 的 設 計 是 一 種 組 織 複 雜 性 (organizational complexity) 的 問 題, 須 經 由 三 個 層 次 的 對 話 才 能 對 革 新 工 作 有 所 釐 清, 第 一 層 是 針 對 革 新 問 題 收 集 各 種 相 關 資 料 並 將 已 轉 換 成 有 用 的 資 訊 ; 第 二 層 是 透 過 政 策 辯 論 方 式 將 有 關 革 新 問 題 之 相 衝 突 或 變 遷 中 的 價 值 理 念 原 則 和 意 識 型 態 與 第 一 層 所 得 之 有 用 資 訊 加 以 融 合, 以 產 生 具 有 行 動 取 向 的 知 識 ; 第 三 層 是 將 這 些 知 識 轉 換 成 為 特 定 的 具 體 行 動 方 案 而 這 三 層 次 的 對 話 是 在 官 僚 體 系 中 革 新 方 案 的 規 劃 者 與 基 層 官 僚 執 行 者 之 間 進 行, 亦 即 這 三 層 次 之 間 的 轉 換 過 程 所 呈 現 出 革 新 過 程 的 本 質 是 一 種 方 案 規 劃 者 之 意 圖 (intentions) 與 方 案 執 行 者 之 行 動 (actions) 之 間 不 斷 持 續 對 話 (dialogue) 的 過 程 就 此 而 言, 我 國 行 政 革 新 方 案 的 設 計 卻 完 全 忽 略 此 一 政 策 對 話 機 制 的 重 要 性, 導 致 方 案 執 行 者 未 能 瞭 解 方 案 設 計 者 或 規 劃 者 的 用 意 與 理 念, 甚 至 出 現 嚴 重 落 差, 因 而 產 生 方 案 執 行 結 果 與 方 案 規 劃 者 的 意 圖 未 能 符 合, 影 響 方 案 執 行 的 績 效 此 外, 行 政 革 新 方 案 的 規 劃 過 程 除 了 涉 及 到 官 僚 體 系 中 上 下 級 人 員 對 於 革 新 問 題 的 看 法 或 理 念 之 差 距 外, 尚 須 考 量 方 案 執 行 過 程 的 政 治 本 質, 亦 即 愛 里 遜 (G. T. Allison) 所 說 : 政 府 決 策 與 行 動 的 結 果, 並 非 解 決 問 題 的 抉 擇, 而 是 妥 協, 衝 突 以 及 特 殊 利 益 影 響 折 衝 的 結 果 (1978: 162) 換 言 之, 在 方

38 案 執 行 過 程 由 於 不 同 行 動 團 體 在 不 同 時 空 下 各 自 有 不 同 的 觀 點 意 識 形 態 及 利 益, 政 策 目 標 可 能 不 會 相 容 因 而 確 保 不 同 行 動 者 的 意 識 價 值 或 偏 好 能 共 同 順 服 於 同 一 政 策 概 念 之 下, 才 能 有 助 於 政 策 的 推 動 就 此 而 言, 欲 使 行 政 革 新 方 案 能 在 不 同 行 動 者 ( 包 括 行 政 革 新 方 案 本 身 方 案 執 行 者 及 民 間 社 會 ) 之 間 達 成 共 識, 順 服 於 同 一 革 新 理 念 之 下, 必 須 在 行 政 革 新 方 案 執 行 者 和 民 間 社 會 三 者 之 間 建 立 起 一 種 對 話 關 係 五 目 前 改 造 進 行 中 的 四 化 及 評 析 由 於 政 府 組 織 再 造 推 動 進 行 緩 慢, 行 政 院 最 近 改 變 策 略, 由 原 來 全 面 推 動 改 採 個 別 重 點 推 動, 依 照 行 政 法 人 化 機 關 業 務 委 外 地 方 化 去 任 務 化 四 原 則 進 行 行 政 法 人 化 計 畫 包 括 中 正 文 化 中 心 基 隆 等 四 個 港 務 局 教 育 研 究 院 國 家 選 手 訓 練 中 心 國 家 交 響 樂 團 等 單 位 機 關 業 務 委 外 包 括 退 輔 會 武 陵 農 場 第 二 賓 館 桃 園 職 訓 中 心 宜 蘭 教 養 院 部 分 署 立 醫 院 等 地 方 化 包 括 台 中 體 育 場 去 任 務 化 指 民 間 能 辦, 政 府 就 不 辦, 其 中 包 括 退 輔 會 所 屬 四 家 工 廠 加 工 出 口 區 儲 運 站 科 學 資 訊 教 育 館 中 正 機 場 過 境 旅 館 等 ( 李 順 德, 2003) 機 關 行 政 法 人 化 是 一 嶄 新 的 概 念, 依 據 行 政 院 版 行 政 法 人 法 草 案 第 二 條 之 規 定, 行 政 法 人 是 指 : 國 家 及 地 方 自 治 團 體 以 外, 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關, 為 執 行 特 定 公 共 任 務, 依 法 律 設 立 具 人 事 及 財 務 自 主 的 公 法 人, 且 這 裡 所 謂 特 定 公 共 任 務, 是 以 具 有 專 業 需 求 或 須 強 化 成 本 效 益 及 經 營 效 能, 不 適 合 由 政 府 機 關 推 動, 亦 不 宜 交 由 民 間 辦 理, 且 所 涉 公 權 力 行 使 程 度 較 低 者 為 限 行 政 法 人 這 一 制 度 的 特 徵, 就 是 揚 棄 傳 統 行 政 機 關 的 組 織 形 式, 而 以 獨 立 於 內 閣 部 會 之 外 的 法 人 組 織 形 式, 來 提 供 公 共 服 務 或 執 行 公 共 任 務 這 一 核 心 理 念 也 是 OECD 遍 查 會 員 國 在 分 散 公 共 治

39 理 (distributed public governance) 這 方 面 的 制 度 實 踐 之 後, 所 得 出 最 符 合 其 精 神 與 實 踐 的 定 義 ( 張 文 貞,2003:14) 如 果 從 世 界 各 國 的 經 驗 來 看 行 政 法 人, 則 有 的 是 在 行 政 組 織 機 關 上 鬆 綁 彈 性 化 內 部 改 革 等, 有 些 則 是 在 國 家 與 地 方 自 治 團 體 外 另 行 創 設 具 有 獨 立 人 格 的 法 人 來 達 成 專 業 及 效 率 效 能 的 目 的 如 英 國 的 執 行 機 構 (executive agency) 和 執 行 性 之 非 政 府 公 共 體 (executive non-governmental public body) 日 本 的 獨 立 行 政 法 人 德 國 的 公 法 人 美 國 的 政 府 公 司 (government corporation) 等 是 雖 然 各 國 國 情 及 政 經 條 件 不 同, 但 其 理 念 可 說 是 相 通, 即 透 過 組 織 的 轉 變 來 追 求 更 適 合 執 行 公 務 的 方 式, 以 提 升 行 政 績 效, 甚 至 更 進 一 步 使 政 府 瘦 身 行 政 法 人 主 要 特 色 是 融 合 公 私 組 織 的 優 點 與 特 性, 使 得 組 織 在 人 事 財 務 及 採 購 上 的 束 縛 可 以 鬆 綁 例 如 文 教 機 關 特 色 在 於 獨 立 性 與 機 動 性 強, 因 此 對 人 員 的 專 業 與 創 意 要 求 較 高 而 傳 統 透 過 國 家 考 試 而 任 用 的 公 務 人 員 因 缺 乏 創 意 與 衝 勁, 所 以 較 不 適 合 文 教 機 關 而 一 些 符 合 專 業 需 求 但 不 會 考 試 的 約 聘 人 員, 即 使 能 力 強 也 可 能 礙 於 法 令 限 制 而 無 法 成 為 正 式 的 公 務 人 員 而 在 會 計 與 採 購 方 面, 過 於 僵 硬 的 程 序 也 不 利 文 化 及 學 術 的 業 務 需 求 而 這 也 是 為 什 麼 文 建 會 附 屬 單 位 都 支 持 改 制 為 行 政 法 人 的 原 因 行 政 法 人 化 第 二 個 特 色 是 採 合 議 制 設 立 董 事 會 與 監 事 會, 定 期 召 開 會 議 這 種 組 織 方 式 與 財 團 法 人 並 無 二 致 唯 一 的 差 別 在 於 行 政 法 人 的 財 源 來 自 於 政 府 預 算, 而 財 團 法 人 必 須 自 籌 經 費 行 政 院 大 力 推 動 行 政 法 人 就 是 因 為 這 種 組 織 具 有 民 間 基 金 會 的 活 力 效 率 與 彈 性, 又 具 有 公 家 機 關 穩 定 的 特 質 ( 曾 建 元 陳 錫 鋒,2003; 劉 新 圓,2003) 雖 然 行 政 法 人 有 上 述 優 點, 但 其 反 對 聲 浪 亦 不 少 其 一 是 對 自 籌 經 費 的 疑 慮 目 前 許 多 公 立, 博 物 館 都 反 對 行 政 法 人 化 主 要 原 因 就 是 對 自 籌 經 費 的 壓 力 從 官 辦 民 營 到 委 外 經 營, 政 府 的 博 物 館 政