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1 硕 士 学 位 论 文 论 文 题 目 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 研 究 生 姓 名 周 进 指 导 教 师 姓 名 专 业 名 称 研 究 方 向 论 文 提 交 日 期 沈 同 仙 经 济 法 劳 动 法 2012 年 4 月

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3 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 中 文 摘 要 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 中 文 摘 要 随 着 人 口 老 龄 化 的 趋 势 和 我 国 养 老 保 险 日 益 突 出 的 财 政 压 力, 公 务 员 的 养 老 保 险 问 题 变 得 越 来 越 突 出 公 务 员 养 老 保 险 制 度 是 由 国 家 建 立 的 保 障 公 务 员 在 达 到 法 定 退 休 年 龄 退 出 劳 动 岗 位 后 的 基 本 生 活 水 平 的 一 项 社 会 保 障 制 度, 是 整 个 养 老 保 险 体 系 的 重 要 组 成 部 分 我 国 公 务 员 是 实 行 有 别 于 一 般 社 会 成 员 的 完 全 由 政 府 财 政 供 款 离 退 休 养 老 保 障 制 度 随 着 社 会 经 济 的 发 展, 人 员 流 动 不 畅 和 社 会 公 平 成 为 两 种 养 老 保 险 制 度 并 存 的 突 出 问 题 如 何 大 力 推 进 公 务 员 养 老 保 险 体 制 改 革, 不 仅 是 完 善 公 务 员 制 度 促 进 政 府 机 构 改 革 的 内 在 要 求, 更 是 建 立 统 一 可 持 续 的 社 会 保 障 体 系 构 建 和 谐 社 会 的 时 代 命 题 本 文 一 共 分 为 四 个 部 分 文 章 的 第 一 部 分 介 绍 了 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 并 对 其 特 殊 性 进 行 分 析 ; 第 二 部 分 概 述 我 国 公 务 员 养 老 保 险 的 立 法 现 状, 指 出 我 国 目 前 公 务 员 养 老 保 险 存 在 的 主 要 问 题 并 剖 析 了 公 务 员 养 老 保 险 变 迁 缓 慢 的 原 因 ; 第 二 部 分 介 绍 国 外 典 型 国 家 的 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度 以 期 对 我 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 改 革 有 所 启 示 ; 最 后 在 综 合 以 上 分 析 的 基 础 上 提 出 我 国 公 务 员 养 老 保 险 的 立 法 原 则 模 式 定 位 和 制 度 框 架 的 基 本 设 想 关 键 词 : 公 务 员 养 老 保 险 立 法 模 式 与 框 架 作 者 : 周 进 指 导 老 师 : 沈 同 仙 I

4 Abstract Legislation Research of Civil Service Endowment Insurance Legislation Research of Civil Service Endowment Insurance Abstract With the trend of population aging and the increasingly prominent financial pressure of endowment insurance in China,the civil servants endowment insurance is becoming more and more cumbersome.the civil servants endowment insurance system established by the government to protect the basic standard of living of civil servants when they reach retirement age,it is an important part of the whole endowment insurance.our country civil servants endowment insurance is different from the general members and the finance is supported completely by the State.With the development of social,poor mobility and social equity come into the picture in these two coexistence system.promote the civil servants endowment insurance system reform is not only to improve the civil service system but also helpful to building a harmonious society. This paper are divided into four parts. The first part summarized the basic concepts and the related theory of the civil servants endowment insurance,then expounds the particularity of the civil service endowment insurance; The second part provides an overview of the current development of China's civil service endowment insurance, pointed out that the main problems and analyzes the causes ; The third part introduce foreign typical civil servants endowment insurance system, we can get some revelation for the reform of the system of civil servant endowment insurance in China.Finally, in the comprehensive above analysis is proposed on the basis of the mode of positioning and the basic assumptions of the institutional framework of China's civil service endowment insurance and measures to support the reform. Key words:civil Service;Endowment Insurance;Legislation;Mode and Framework Written by Zhou Jin Supervised by Shen Tongxian II

5 目 录 引 言...1 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征...4 ( 一 ) 公 务 员 的 范 围...4 ( 二 ) 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 概 念...5 ( 三 ) 公 务 员 养 老 保 险 的 特 殊 性...6 二 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 存 在 的 问 题 及 原 因...8 ( 一 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状...8 ( 二 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 存 在 的 主 要 问 题 公 务 员 与 其 他 群 体 养 老 保 险 待 遇 差 距 较 大 公 务 员 养 老 保 险 待 遇 与 身 份 相 挂 钩 公 务 员 养 老 保 险 制 度 运 行 社 会 化 程 度 较 低 部 分 地 区 自 发 改 革 探 索 存 在 诸 多 缺 陷...12 ( 三 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 变 迁 缓 慢 的 成 因 分 析 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 的 法 制 欠 缺 公 务 员 对 现 存 养 老 保 险 享 有 既 得 利 益 公 务 员 养 老 保 险 制 度 变 迁 转 制 成 本 巨 大...15 三 典 型 国 家 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度 及 启 示...16 ( 一 ) 英 国 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度...16 ( 二 ) 美 国 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度 公 务 员 退 休 金 计 划 (CSRS) 联 邦 雇 员 退 休 金 计 划 (FERS)...18 ( 三 ) 新 加 坡 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度...19 ( 四 ) 智 利 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度...21 ( 五 ) 典 型 国 家 公 务 员 养 老 保 险 制 度 对 我 国 的 启 示...22 四 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 的 框 架 设 想...24

6 ( 一 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 的 立 法 展 望...24 ( 二 ) 公 务 员 养 老 保 险 立 法 的 一 般 原 则...25 ( 三 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度 的 模 式 定 位...27 ( 四 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 法 律 制 度 的 基 本 架 构 公 务 员 养 老 保 险 第 一 层 次 国 家 基 本 养 老 保 险 公 务 员 养 老 保 险 第 二 层 次 公 务 员 职 业 养 老 保 险 公 务 员 养 老 保 险 第 三 层 次 个 人 储 蓄 养 老 保 险...31 ( 五 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 基 金 的 准 市 场 化 运 营...32 结 语...34 参 考 文 献...35 攻 读 硕 士 学 位 期 间 公 开 发 表 的 论 文...37 致 谢...38

7 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 引 言 引 言 养 老 保 险 制 度 是 社 会 保 障 体 系 中 最 重 要 的 项 目 之 一, 是 构 成 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 基 本 框 架 的 重 要 环 节 我 国 在 建 国 之 初 就 建 立 了 养 老 保 险 制 度, 为 适 应 经 济 体 制 的 改 革,80 年 代 中 期 我 国 养 老 保 险 制 度 开 始 启 动, 主 要 在 企 业 中 开 展 以 1997 年 国 务 院 发 布 的 关 于 深 化 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 通 知 和 1999 年 国 务 院 发 布 的 社 会 保 险 费 征 缴 暂 行 条 例 为 标 志, 加 上 2010 年 通 过 的 社 会 保 险 法, 我 国 企 业 养 老 保 险 制 度 的 框 架 基 本 形 成 目 前 已 经 在 全 国 范 围 内 统 一 了 企 业 养 老 保 险 制 度, 实 行 以 国 家 企 业 和 个 人 三 方 共 同 负 担 为 原 则, 以 社 会 统 筹 和 个 人 账 户 相 结 合 为 主 要 特 征 的 新 型 养 老 保 险 制 度 与 此 相 对, 与 已 经 取 得 较 大 进 展 的 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 相 比, 由 于 我 国 的 公 务 员 制 度 建 立 较 晚 以 及 其 他 社 会 经 济 和 历 史 原 因, 我 国 统 一 的 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 至 今 还 没 有 起 步, 各 地 在 公 务 员 养 老 保 险 改 革 方 面 进 程 仍 落 后 于 市 场 经 济 的 要 求, 既 不 适 应 当 前 我 国 的 经 济 社 会 发 展 形 式, 也 不 适 应 整 个 养 老 保 险 制 度 改 革 的 发 展 此 外, 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 改 革 直 接 关 系 到 全 社 会 统 一 保 障 制 度 的 建 立 政 府 人 事 制 度 的 改 革 人 力 资 源 的 优 化 配 置 和 社 会 公 平 正 义 的 实 现 因 此, 建 立 健 全 公 务 员 养 老 保 险 制 度 意 义 重 大 我 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 起 步 落 后 于 企 业 职 工 养 老 保 险, 直 到 20 世 纪 末 才 开 始 在 全 国 选 取 一 些 省 市 作 为 试 点 对 公 务 员 的 养 老 保 险 制 度 进 行 探 索 性 改 革 国 内 有 关 学 者 对 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 的 研 究 情 况 简 要 综 述 如 下 : 一 是 学 者 们 对 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 发 展 历 史 及 改 革 的 重 要 性 和 紧 迫 性 认 识 一 致 认 为 公 务 员 养 老 保 险 的 改 革 有 利 于 公 务 员 队 伍 的 稳 定, 保 持 公 务 员 的 高 效 率 ; 既 是 适 应 人 才 流 动, 建 立 统 一 的 劳 动 力 市 场 的 需 要 ; 也 是 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 和 政 府 机 构 自 身 职 能 改 革 和 发 展 的 要 求 二 是 对 公 务 员 养 老 保 险 体 系 的 统 一 性 问 题 的 看 法 有 学 者 认 为 : 公 务 员 社 会 保 险 应 单 独 立 法, 其 制 度 原 理 与 其 他 群 体 之 社 会 保 险 完 全 一 致, 只 不 过 在 公 务 员 群 体 内 实 现 了 社 会 化, 而 非 单 位 化, 实 现 了 公 务 员 群 体 的 社 会 安 全 与 平 衡, 对 于 成 千 上 万 的 公 务 员 群 体 而 言, 本 身 的 互 济 互 助 和 风 险 共 担 已 经 具 备 了 足 够 的 社 会 氛 围 和 大 数 基 1

8 引 言 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 础 1 而 大 部 分 学 者 认 为 应 该 将 公 务 员 基 本 养 老 保 险 与 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 统 一 起 来, 以 形 成 统 一 的 劳 动 力 市 场, 然 后 针 对 公 务 员 职 业 的 特 殊 性, 通 过 完 善 补 充 养 老 保 险 弥 补 改 革 对 其 造 成 的 待 遇 损 失, 维 护 公 务 员 群 体 的 稳 定 性 三 是 对 公 务 员 养 老 保 险 制 度 模 式 的 研 究 国 内 学 者 主 要 有 三 种 意 见 : 第 一 主 张 实 行 彻 底 的 养 老 金 现 收 现 付 制 用 叠 代 模 型 分 析 得 出, 只 要 劳 动 人 口 与 劳 动 生 产 率 的 增 长 率 之 和 等 于 市 场 利 率, 那 么 现 收 现 付 制 条 件 下 的 养 老 金 支 付 情 况 并 不 比 积 累 制 差 2 第 二 主 张 通 过 个 人 账 户 实 行 养 老 金 的 完 全 积 累 制 从 我 国 储 蓄 率 过 高 的 现 象 入 手, 认 为 正 是 由 于 养 老 保 险 体 系 的 资 金 积 累 功 能 不 足, 导 致 人 们 对 老 年 生 活 保 障 缺 乏 安 全 感, 主 张 通 过 实 行 完 全 的 基 金 积 累 模 式, 减 少 人 们 过 高 的 养 老 储 蓄, 加 快 经 济 发 展 速 度 3 第 三 也 是 大 部 分 学 者 的 观 点, 就 是 采 用 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 的 部 分 积 累 制 实 行 由 国 家 单 位 个 人 三 方 共 同 负 担 的 原 则, 这 样 可 以 既 可 以 增 强 个 人 的 自 我 参 与 和 保 障 意 识, 也 体 现 了 养 老 保 险 制 度 的 社 会 共 济 作 用 综 合 目 前 有 关 公 务 员 养 老 保 险 的 文 章, 主 要 有 以 下 不 足 之 处 :(1) 很 多 文 章 批 评 公 务 员 养 老 保 险 双 轨 制, 但 缺 乏 系 统 的 社 会 保 障 理 论 支 撑 和 法 理 认 知 基 础, 不 能 阐 述 出 养 老 保 险 真 正 的 社 会 功 能 和 作 用 (2) 不 少 文 章 提 出 应 该 建 立 统 一 的 基 本 养 老 保 险 制 度, 将 公 务 员 与 事 业 单 位 的 养 老 保 险 和 企 业 养 老 保 险 制 度 接 轨, 但 在 具 体 的 制 度 设 计 上 仍 然 建 议 不 多 或 操 作 性 不 强 (3) 许 多 文 章 提 到 公 务 员 自 身 不 用 缴 纳 养 老 保 险 并 且 在 退 休 后 享 受 高 额 的 养 老 保 险 待 遇, 忽 视 了 公 务 员 作 为 一 种 职 业 也 有 其 自 身 的 职 业 风 险, 忽 视 了 对 公 务 员 权 利 的 保 障 由 于 公 务 员 养 老 保 险 制 度 处 于 问 题 的 提 出 阶 段, 诸 如 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 的 基 本 理 论 公 务 员 养 老 保 险 是 否 应 与 企 业 职 工 养 老 保 险 进 行 统 一 衔 接 问 题 我 国 养 老 保 险 制 度 整 合 的 时 机 选 择 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 是 否 要 降 低 替 代 率 的 问 题, 是 否 应 该 提 高 公 务 员 退 休 年 龄 等 问 题, 都 有 待 于 进 一 步 深 入 探 讨 国 外 公 职 人 员 包 括 公 务 员 和 非 营 利 性 组 织, 许 多 国 家 对 公 务 员 养 老 保 险 有 专 项 法 规, 或 是 寓 于 有 关 的 基 本 法 规 中, 充 分 体 现 了 依 法 开 展 养 老 保 险 而 且 一 些 国 家 还 确 立 了 比 较 完 善 的 公 务 员 养 老 保 险 制 度, 如 美 国 的 联 邦 雇 员 退 休 制 度 新 加 坡 的 公 务 员 退 休 制 度 和 中 央 公 积 金 制 度 等 在 大 多 数 国 家, 公 务 员 的 养 老 保 险 待 遇 要 优 于 一 般 的 郑 尚 元 : 公 务 员 社 会 保 险 制 度 建 立 之 考 量 与 立 法 进 路 分 析, 温 州 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ),2011 年 第 5 期 李 鸥 : 养 老 保 险 运 行 体 系 的 选 择, 国 家 行 政 学 院 学 报,2006 年 第 1 期 王 岗 : 为 什 么 选 择 基 金 制 养 老 金 制 度, 商 业 时 代,2005 年 第 14 期 2

9 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 引 言 企 业 雇 员 具 体 优 待 办 法 一 般 通 过 两 种 方 式 实 现 : 一 种 是 公 职 人 员 除 享 受 国 家 基 本 养 老 保 险 待 遇 外, 还 补 充 一 块 公 务 员 特 有 的 养 老 保 险 待 遇 ; 另 一 种 是 公 务 员 的 养 老 保 险 替 代 率 要 略 高 于 企 业 雇 员 的 水 平 国 外 公 务 员 养 老 保 险 制 度 呈 现 出 新 的 特 点 : 一 是 传 统 的 公 务 员 终 身 雇 佣 制 渐 渐 打 破, 出 现 了 一 些 聘 用 制 公 务 员, 因 此 公 务 员 养 老 保 险 制 度 也 面 临 着 适 应 新 的 情 况 ; 第 二, 国 外 公 务 员 养 老 保 险 的 高 水 平 待 遇 使 得 政 府 财 政 压 力 巨 大, 因 此 一 些 发 达 国 家 近 年 来 纷 纷 降 低 了 公 务 员 养 老 保 险 的 发 放 标 准, 如 瑞 士 丹 麦 等 国 ; 三 是 公 务 员 养 老 保 险 与 国 家 基 本 养 老 保 险 并 轨, 分 立 的 制 度 向 统 一 的 制 度 转 变, 使 其 养 老 保 险 融 合 到 国 家 整 个 养 老 保 险 制 度 中 ; 四 是 探 讨 和 构 建 多 层 次 的 养 老 保 险 模 式, 以 期 逐 步 降 低 政 府 的 责 任 增 加 个 人 的 责 任 ; 五 是 突 出 强 调 养 老 保 险 基 金 管 理 和 投 资 营 运 由 政 府 直 接 管 理 转 向 政 府 监 控 下 的 社 会 化 市 场 化 管 理 3

10 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征 ( 一 ) 公 务 员 的 范 围 从 世 界 各 国 情 况 来 看, 公 务 员 范 围 不 尽 一 致, 大 体 有 三 种 类 型 : 第 一 种 是 以 英 国 为 代 表 的 小 范 围, 其 将 公 务 员 限 定 在 行 政 系 统 内 部, 并 且 仅 指 中 央 政 府 中 非 选 举 产 生 和 非 政 治 任 命 的 事 务 官, 而 不 包 括 由 选 举 产 生 或 政 治 任 命 的 内 阁 成 员 及 各 部 政 务 次 官 政 治 秘 书 等 政 务 官 第 二 种 是 以 美 国 为 代 表 的 中 范 围, 公 务 员 指 与 军 队 相 区 别 的 所 有 联 邦 政 府 机 关 中 的 所 有 公 务 人 员, 包 括 政 务 官 和 事 务 官 但 适 用 国 家 公 务 员 法 的 只 是 事 务 官, 将 政 务 官 排 除 在 外 第 三 种 是 以 法 国 为 代 表 的 大 范 围, 把 中 央 到 地 方 行 政 机 关 的 公 职 人 员 各 级 立 法 机 关 审 判 机 关 检 察 机 关 国 立 学 校 及 医 院 国 有 企 业 等 部 门 所 有 正 式 工 作 人 员 都 称 为 公 务 员 1 由 于 我 国 的 特 殊 国 情, 公 务 员 的 范 围 不 仅 仅 是 各 级 政 府 的 组 成 人 员, 还 包 括 其 他 单 位 的 成 员 根 据 2006 年 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 公 务 员 法 中 有 关 公 务 员 的 界 定, 公 务 员 在 我 国 是 指 依 法 履 行 公 职, 纳 入 国 家 行 政 编 制, 由 国 家 财 政 负 担 工 资 福 利 的 工 作 人 员 (1) 公 务 员 是 依 法 履 行 公 职 的 工 作 人 员, 即 从 事 公 务 活 动 的 人 员, 它 区 别 于 为 私 人 企 业 或 组 织 工 作 提 供 服 务 的 人 员, 是 依 法 为 国 家 和 社 会 实 施 公 务 活 动 (2) 公 务 员 是 纳 入 国 家 行 政 编 制 的 工 作 人 员 关 于 行 政 编 制, 中 央 编 办 给 出 的 解 释 是 : 行 政 编 制 工 作 人 员 的 工 资 和 日 常 办 公 费, 由 行 政 经 费 开 支, 执 行 国 家 职 能 及 政 治 体 系 管 理 职 能 的 国 家 权 力 机 关 国 家 行 政 机 关 国 家 审 判 机 关 国 家 检 察 机 关 党 派 机 关 政 协 机 关 人 民 团 体 所 使 用 的 人 员 编 制, 列 为 国 家 行 政 编 制 行 政 编 制 是 人 员 编 制 中 最 基 本 最 重 要 的 类 别 之 一 (3) 公 务 员 是 由 国 家 财 政 负 担 工 资 福 利 的 工 作 人 员, 即 由 国 家 财 政 负 担 工 资 福 利 和 保 险 由 此, 我 国 具 有 公 务 员 身 份 的 主 要 是 以 下 七 类 机 关 中 除 工 勤 人 员 以 外 的 工 作 人 员 :1 中 国 共 产 党 机 关 的 工 作 人 员 ;2 人 大 机 关 的 工 作 人 员 ;3 行 政 机 关 的 工 作 人 员 ;4 政 协 机 关 的 工 作 人 员 ;5 审 判 机 关 的 工 作 人 员 ;6 检 查 机 关 的 工 作 人 员 ;7 民 主 党 派 机 关 的 工 作 人 员 综 上, 本 文 中 公 务 员 范 围 也 依 此 标 准 界 定 与 1993 年 的 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 相 比, 新 颁 布 的 公 务 员 法 对 公 务 员 范 围 的 界 定 有 所 扩 大, 这 样 做 有 利 于 1 参 见 关 保 英 : 公 务 员 法 学, 法 律 出 版 社 2007 年 版, 第 3 页 4

11 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征 保 持 各 类 机 关 干 部 的 整 体 一 致 性 有 利 于 党 政 机 关 干 部 之 间 的 交 流 有 利 于 统 一 管 理 和 通 过 法 律 防 止 腐 败 有 利 于 从 制 度 上 建 立 统 一 的 公 务 员 绩 效 评 估 体 系 和 监 督 体 系 1 ( 二 ) 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 概 念 养 老 保 险 是 社 会 保 险 制 度 的 重 要 内 容, 也 是 整 个 社 会 保 险 制 度 最 基 本 的 内 容 之 一 养 老 保 险 制 度, 是 劳 动 者 在 到 达 国 家 规 定 的 退 休 年 龄, 退 出 社 会 劳 动 领 域 后, 按 规 定 享 受 物 质 待 遇, 保 障 其 基 本 生 活 需 要 的 一 种 社 会 保 险 制 度 2 养 老 保 险 制 度 是 各 国 普 遍 推 行 的 一 项 社 会 保 险 制 度, 主 要 由 养 老 条 件 养 老 待 遇 养 老 保 险 基 金 的 筹 集 管 理 和 使 用 退 休 人 员 的 管 理 和 服 务 四 个 部 分 组 成 养 老 保 险 制 度 具 有 以 下 特 点 : 首 先, 养 老 保 险 具 有 一 定 的 法 律 强 制 性, 是 国 家 进 行 的 制 度 安 排, 养 老 保 险 的 对 象 必 须 是 达 到 法 定 退 休 年 龄 并 有 一 定 缴 费 年 限 的 劳 动 者 养 老 保 险 制 度 一 般 由 国 家 立 法 强 制 推 行, 企 业 单 位 和 个 人 都 必 须 参 加, 符 合 条 件 时 可 向 社 会 保 险 部 门 领 取 养 老 金 ; 其 次, 养 老 保 险 费 用 一 般 由 国 家 单 位 和 个 人 三 方 共 同 负 担, 并 通 过 统 筹 调 剂 来 实 现 社 会 互 济, 只 有 最 大 限 度 地 集 中 全 社 会 的 力 量, 才 能 使 养 老 保 险 基 金 有 充 分 的 保 障 ; 最 后, 养 老 保 险 涉 及 面 广, 享 受 人 员 多 且 时 间 较 长, 费 用 支 出 庞 大, 必 须 设 立 专 门 的 机 构 管 理 养 老 保 险 事 务, 实 行 专 业 化 社 会 化 法 制 化 统 一 的 规 划 管 理 由 于 养 老 保 险 制 度 关 系 到 每 一 个 劳 动 者 及 其 家 庭 的 切 身 利 益, 因 此 该 制 度 的 运 作 好 坏 对 社 会 的 稳 定 和 发 展 都 具 有 重 要 的 影 响 与 其 他 社 会 保 险 项 目 相 比, 养 老 保 险 具 有 普 遍 性 和 年 金 保 险 的 特 点 我 们 在 劳 动 领 域 中 会 遇 到 各 种 风 险, 对 于 每 个 个 人 而 言, 失 业 疾 病 和 生 育 风 险 都 具 有 偶 然 性, 但 因 年 老 丧 失 劳 动 力 无 法 获 得 劳 动 收 入, 却 是 劳 动 者 无 法 避 免 的 每 个 劳 动 者 都 应 该 在 退 休 后 享 有 基 本 的 生 活 物 质 保 障, 这 就 使 得 养 老 保 险 必 须 尽 可 能 多 的 将 劳 动 者 纳 入 其 范 围, 这 已 成 为 各 国 养 老 保 险 制 度 发 展 的 一 项 共 同 原 则 其 次 养 老 保 险 是 针 对 老 年 人 实 施 的, 就 老 年 人 口 数 量 而 言, 从 静 态 来 看, 一 个 国 家 老 年 人 口 的 数 量 是 相 对 稳 定 的, 从 动 态 来 看, 一 个 国 家 将 来 老 年 人 口 数 量 可 以 根 据 现 有 人 口 的 比 例 大 致 测 算 出 来 养 老 保 险 的 领 取 通 常 是 从 劳 动 者 退 休 开 始 直 至 死 亡, 而 人 的 平 均 寿 命 也 是 可 以 预 期 的 因 此 国 家 可 以 测 算 出 未 来 养 老 保 险 的 大 概 支 出, 并 根 据 其 来 制 定 养 老 保 险 的 缴 费 1 2 张 倩 : 典 型 国 家 公 务 员 养 老 保 险 比 较 及 其 对 中 国 的 启 示, 博 士 论 文, 华 中 科 技 大 学,2010 年 陈 信 勇 : 劳 动 与 社 会 保 障 法, 浙 江 大 学 出 版 社 2007 年 版, 第 238 页 5

12 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 标 准, 发 放 待 遇 以 及 制 定 工 资 标 准 退 休 年 龄 各 项 措 施 的 参 考 要 素 综 合 公 务 员 和 养 老 保 险 的 相 关 概 念, 我 们 知 道 公 务 员 养 老 保 险 主 要 是 把 养 老 保 险 的 对 象 限 定 在 公 务 员 群 体 的 范 围 内, 即 国 家 根 据 相 关 的 法 律 法 规, 为 保 障 公 务 员 在 达 到 国 家 规 定 的 解 除 劳 动 义 务 的 劳 动 年 龄 界 限, 或 因 年 老 丧 失 劳 动 能 力 退 出 劳 动 岗 位 后 的 基 本 生 活 而 建 立 的 社 会 保 险 制 度 ( 三 ) 公 务 员 养 老 保 险 的 特 殊 性 由 于 公 务 员 本 身 与 其 他 职 业 群 体 之 间 具 有 一 定 的 特 殊 性, 因 此, 公 务 员 的 养 老 保 险 除 了 具 有 一 般 养 老 保 险 的 基 本 价 值 属 性 以 外, 在 具 体 的 筹 资 模 式 待 遇 给 付 和 责 任 分 配 上 也 区 别 于 一 般 的 企 业 职 工 农 民 及 其 他 阶 层 的 养 老 保 险 制 度 我 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 建 立 应 该 考 虑 到 公 务 员 的 特 点 : 一 是 公 务 员 职 业 具 有 一 定 的 特 殊 性, 虽 然 公 务 员 也 具 有 雇 员 的 属 性, 人 身 上 隶 属 于 国 家, 但 是 其 工 资 报 酬 由 国 家 财 政 支 付, 且 履 行 公 共 服 务 的 行 政 职 责 公 务 员 的 工 作 性 质 是 担 任 公 职, 因 此 其 工 资 福 利 理 所 当 然 应 由 国 家 财 政 负 担 将 公 务 员 的 工 资 福 利 纳 入 国 家 财 政 预 算, 一 方 面 可 以 使 公 务 员 没 有 后 顾 之 忧, 全 心 全 意 投 入 工 作, 另 一 方 面 也 有 利 于 维 护 公 务 员 的 形 象, 确 保 公 务 员 队 伍 的 稳 定 因 此 在 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 设 计 中, 国 家 也 应 该 承 担 类 似 于 雇 主 在 企 业 职 工 养 老 保 险 中 所 需 要 承 担 的 责 任 ; 二 是 公 务 员 的 职 业 稳 定 性 相 对 较 高, 我 国 公 务 员 作 为 一 种 劳 动 力 市 场, 其 发 展 远 远 没 有 市 场 经 济 体 制 下 的 企 业 劳 动 力 市 场 完 善 公 务 员 在 社 会 上 是 一 个 相 对 独 立 外 部 竞 争 性 不 强 社 会 地 位 相 对 较 高 的 群 体 公 务 员 制 度 本 身 的 退 出 机 制 也 不 完 善, 这 些 使 得 公 务 员 与 其 他 社 会 成 员 之 间 缺 乏 有 效 地 人 力 资 源 流 动 机 制, 因 此 公 务 员 养 老 保 险 的 基 金 积 累 和 待 遇 给 付 等 方 面 都 应 该 与 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 有 所 差 别 ; 三 是 从 我 国 社 会 保 险 的 制 度 模 式 来 看, 我 国 采 取 的 非 福 利 国 家 的 养 老 保 险 模 式, 未 建 立 覆 盖 全 体 公 民 的 国 民 年 金, 所 以 应 该 根 据 公 务 员 的 职 业 特 点 建 立 公 务 员 职 业 养 老 保 险 制 度 一 方 面 需 要 控 制 公 务 员 队 伍 的 规 模 和 养 老 保 险 的 替 代 率, 减 轻 国 家 财 政 的 支 付 负 担, 避 免 社 会 不 公 ; 另 一 方 面 应 健 全 转 移 接 续 制 度, 避 免 由 于 公 务 员 养 老 待 遇 优 厚 和 转 移 接 续 制 度 的 不 健 全, 制 约 劳 动 力 的 自 由 流 动 我 国 于 1998 年 开 始 执 行 的 企 业 职 工 养 老 保 险 是 作 为 国 有 企 业 改 革 的 配 套 措 施 推 出 的, 但 这 个 配 套 措 施 并 不 配 套, 因 为 养 老 保 险 收 缴 费 率 是 按 照 原 来 计 划 经 济 下 国 有 企 业 的 员 工 人 数 工 资 基 数 和 退 休 人 员 人 数 的 比 例 来 测 算 但 当 年 国 企 改 革 引 发 大 量 6

13 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 一 公 务 员 养 老 保 险 的 概 念 及 特 征 工 人 下 岗, 提 前 退 休 转 化 成 养 老 保 险 领 取 者, 当 时 全 国 平 均 的 退 休 年 龄 只 有 47 岁, 计 划 中 的 缴 费 人 与 领 取 人 之 间 的 赡 养 比 和 实 际 赡 养 比 例 差 异 明 显 但 我 国 当 时 没 有 公 共 财 政 社 保 预 算 的 概 念 和 做 法, 中 央 转 移 支 付 能 力 非 常 有 限, 于 是 挪 用 个 人 账 户 导 致 社 会 统 筹 和 个 人 账 户 长 期 混 账 管 理, 个 人 账 户 空 账 运 营 1 因 此, 现 阶 段 让 我 国 公 务 员 和 事 业 单 位 加 入 到 企 业 职 工 养 老 保 险 这 样 一 个 本 身 就 有 问 题 的 制 度 中 去, 只 会 让 整 体 结 构 调 整 更 加 艰 难 这 也 是 我 国 当 前 推 行 的 事 业 单 位 养 老 保 险 在 试 点 省 市 改 革 停 滞 不 前, 陷 入 搁 浅 的 重 要 症 结 公 务 员 作 为 我 国 较 为 先 进 的 社 会 阶 层, 人 数 较 少, 改 革 成 本 较 低, 所 以 我 国 的 公 务 员 养 老 保 险 的 改 革 应 该 引 领 我 国 整 体 养 老 保 险 制 度 进 行 结 构 调 整, 建 立 起 符 合 我 国 国 情 的 社 会 主 义 市 场 经 济 下 的 养 老 保 险 体 制 1 参 见 杨 燕 绥 : 事 业 单 位 加 入 企 业 职 工 养 老 保 险 是 个 错 误 选 择, 党 政 干 部 参 考,2011 年 第 7 期 7

14 二 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 存 在 的 问 题 及 原 因 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 二 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 存 在 的 问 题 及 原 因 ( 一 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 养 老 保 险 涉 及 人 数 多, 基 金 筹 集 和 支 付 难 度 大, 是 我 国 进 行 公 务 员 社 会 保 障 体 制 改 革 面 临 的 重 要 困 难 长 期 以 来 我 国 对 公 务 员 及 实 行 国 家 公 务 员 制 度 以 前 的 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 实 行 政 府 保 障 1951 年 政 务 院 公 布 的 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 保 险 条 例 标 志 着 中 国 社 会 保 障 制 度 的 初 步 建 立, 但 是 该 条 例 只 适 用 于 企 业 职 工 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 实 行 的 是 供 给 制, 其 老 病 死 伤 残 都 由 组 织 负 责 随 着 我 国 国 民 经 济 的 好 转, 国 务 院 又 与 1955 年 12 月 发 布 了 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法, 首 次 对 国 家 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 的 退 休 待 遇 标 准 工 作 年 限 计 算 和 职 工 退 职 做 出 了 具 体 规 定, 这 标 志 着 我 国 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 基 本 建 立 在 当 时 的 历 史 条 件 下, 我 国 职 工 养 老 保 险 制 度 同 样 具 有 二 元 结 构 的 特 征, 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 保 险 制 度 区 别 于 企 业 职 工, 养 老 保 障 水 平 根 据 单 位 户 籍 和 行 政 身 份 而 区 别 对 待 这 种 分 立 模 式 对 我 国 养 老 保 险 产 生 了 重 大 影 响, 为 后 来 的 碎 片 化 养 老 保 险 制 度 埋 下 了 伏 笔 年, 全 国 人 大 常 委 会 通 过 了 关 于 工 人 职 员 退 休 处 理 的 暂 行 规 定, 对 各 类 养 老 保 险 制 度 进 行 了 统 一, 普 遍 适 用 于 国 有 公 私 合 营 事 业 单 位 国 家 机 关 和 人 民 团 体 的 工 人 与 职 员 在 文 化 大 革 命 期 间, 虽 然 没 有 明 确 废 除 退 休 制 度, 但 基 本 上 停 止 执 行, 致 使 政 府 干 部 该 退 未 退 者 达 60 多 万 人, 是 养 老 保 险 制 度 的 全 面 倒 退 阶 段 1978 年, 国 务 院 发 布 了 关 于 安 置 老 弱 病 残 干 部 的 暂 行 办 法, 打 破 了 原 来 统 一 的 企 业 和 机 关 事 业 单 位 退 休 退 职 制 度, 再 一 次 选 择 了 分 立 模 式 1980 年, 国 务 院 发 布 了 国 务 院 关 于 老 干 部 离 职 休 养 的 暂 行 规 定 1993 年, 国 务 院 颁 布 了 国 家 公 务 员 暂 行 条 例, 标 志 着 国 家 公 务 员 制 度 在 中 国 的 正 式 确 立 其 中 第 69 条 明 确 规 定 : 国 家 公 务 员 按 照 国 家 规 定 享 受 保 险 和 福 利 待 遇 与 此 同 时, 国 务 院 办 公 厅 下 发 关 于 印 发 机 关 事 业 单 位 工 资 制 度 改 革 三 个 实 施 办 法 的 通 知, 人 事 部 下 发 关 于 印 发 机 关 事 业 单 位 工 资 制 度 改 革 实 施 中 若 干 问 题 的 规 定 的 通 知 这 些 规 定 1 郑 秉 文 孙 守 纪 齐 传 君 : 公 务 员 参 加 养 老 保 险 统 一 改 革 的 思 路 混 合 型 统 账 结 合 制 度 下 的 测 算, 公 共 管 理 学 报,2009 年 第 1 期 8

15 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 二 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 存 在 的 问 题 及 原 因 和 办 法 构 成 了 我 国 现 行 的 公 务 员 养 老 保 险 的 发 放 依 据 我 国 现 行 公 务 员 养 老 保 险 制 度 是 上 世 纪 50 年 代 确 立 的, 后 经 多 次 调 整, 但 制 度 的 基 本 特 征 一 直 没 有 改 变 在 筹 资 模 式 上, 公 务 员 养 老 保 险 制 度 采 取 现 收 现 付 制, 资 金 全 部 来 自 政 府 财 政, 根 据 当 期 实 际 支 出 需 要 从 财 政 列 支, 公 务 员 所 在 单 位 和 个 人 不 需 要 缴 纳 养 老 保 险 费 在 计 发 方 式 及 待 遇 标 准 上, 公 务 员 养 老 保 险 以 个 人 退 休 前 最 后 一 个 月 的 工 资 为 依 据, 其 中 基 础 工 资 和 工 龄 工 资 全 额 发 放, 职 务 工 资 和 级 别 工 资 根 据 工 作 年 限 长 短 按 照 相 应 比 例 计 发 公 务 员 退 休 金 与 机 关 在 职 人 员 工 资 同 步 调 整, 幅 度 一 般 不 低 于 机 关 在 职 人 员 工 资 增 长 率 另 外, 在 管 理 体 制 上, 公 务 员 养 老 金 实 行 单 位 管 理, 由 公 务 员 所 在 的 机 关 负 责 公 务 员 的 退 休 养 老 保 险 发 放 事 宜 长 久 以 来, 公 务 员 与 企 业 职 工 在 享 受 职 业 风 险 保 障 之 机 会 上 出 现 了 较 大 的 差 异, 前 者 完 全 依 赖 预 算 内 财 政 拨 付, 发 生 疾 病 伤 残 亡 故 风 险 以 及 年 老 退 出 工 作 岗 位 等 情 形, 皆 由 国 家 负 担, 其 本 人 和 所 在 单 位 皆 无 缴 纳 社 会 保 险 之 义 务 反 观 企 业 职 工, 尤 其 处 于 20 世 纪 90 年 代 中 期 改 革 突 进 的 国 有 企 业 职 工, 几 乎 承 受 了 所 有 的 职 业 风 险 加 上 近 年 来 退 休 金 双 轨 制 导 致 的 机 关 公 务 员 退 休 金 明 显 高 于 企 业 员 工 退 休 金 的 现 象, 社 会 成 员 中 的 非 公 务 员 身 份 人 员 可 能 联 想 到 社 会 保 险 法 对 于 公 务 员 参 加 社 会 保 险 规 定 之 暧 昧, 网 络 上 不 满 之 词 随 处 可 见 这 意 味 着 公 务 员 群 体 可 能 形 成 独 立 的 社 会 保 险 体 系 有 观 点 认 为, 这 将 使 我 国 目 前 已 经 被 严 重 撕 裂 的 社 会 保 险 制 度 更 加 无 力, 并 将 人 为 造 成 不 同 群 体 间 的 身 份 歧 视 1 ( 二 ) 我 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 存 在 的 主 要 问 题 1. 公 务 员 与 其 他 群 体 养 老 保 险 待 遇 差 距 较 大 二 元 养 老 保 险 制 度 的 实 践 中, 由 于 两 者 收 入 差 距 相 当 明 显, 不 仅 违 背 了 社 会 保 障 的 公 平 原 则, 也 引 发 了 企 业 职 工 的 强 烈 不 满, 成 为 社 会 矛 盾 的 重 要 来 源 从 1990 年 至 2005 年 的 企 业 事 业 单 位 和 政 府 机 关 的 人 均 离 退 休 费 来 看,1990 年 企 业 事 业 和 机 关 的 人 均 离 退 休 费 分 别 为 1664 元 1889 元 2006 元, 不 同 类 别 的 单 位 之 间 有 一 定 的 差 距, 但 差 别 不 大 到 2005 年, 企 业 事 业 和 机 关 的 人 均 离 退 休 费 分 别 为 8083 元 元 元, 差 距 变 得 非 常 大, 事 业 单 位 是 企 业 的 2 倍, 机 关 的 人 均 离 1 郑 尚 元 李 海 明 : 基 本 养 老 保 险 立 法 之 疑 难 问 题 研 析, 法 治 论 坛,2009 年 第 16 辑 9

16 二 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 现 状 存 在 的 问 题 及 原 因 我 国 公 务 员 养 老 保 险 立 法 研 究 退 休 费 则 更 多 于 企 业 从 增 长 率 来 看, 企 业 职 工 养 老 金 水 平 增 长 缓 慢, 年 的 平 均 增 长 速 度 为 7.3%, 而 机 关 事 业 单 位 的 养 老 金 分 别 以 13.8% 和 11.8% 的 平 均 速 度 快 速 增 长 另 外, 在 替 代 率 上,2005 年 我 国 企 业 事 业 和 机 关 单 位 的 养 老 金 替 代 率 分 别 为 49.3% 87.7% 和 88.4%, 差 距 也 十 分 明 显 年 江 苏 省 公 务 员 实 行 阳 光 工 资 制 度 之 后, 这 种 差 距 达 到 3 倍 以 上 2 可 见 我 国 企 业 职 工 和 公 务 员 的 退 休 养 老 待 遇 由 于 制 度 和 身 份 壁 垒 形 成 了 较 大 的 差 距 公 务 员 在 职 期 间 不 仅 自 身 不 用 缴 纳 任 何 的 社 会 保 险 费 用, 领 取 的 退 休 金 却 远 高 于 企 业 职 工, 未 履 行 义 务 而 享 受 权 利, 实 质 上 是 损 害 了 代 际 之 间 的 公 平, 当 公 务 员 退 休 后, 其 社 会 保 险 待 遇 仍 然 完 全 由 国 家 财 政 预 算 支 付, 也 就 是 全 部 依 靠 纳 税 人 的 税 收 来 负 担 公 务 员 的 养 老 保 险 待 遇, 对 社 会 其 他 成 员 来 说 无 疑 是 相 当 不 公 平 的 此 外, 随 着 事 业 单 位 人 员 养 老 制 度 改 革 的 进 一 步 深 化, 事 业 单 位 人 员 与 公 务 员 的 养 老 差 距 开 始 出 现 2008 年 2 月 国 务 院 常 务 委 员 会 通 过 了 事 业 单 位 工 作 人 员 养 老 保 险 制 度 改 革 试 点 方 案, 开 始 在 事 业 单 位 中 对 养 老 保 险 制 度 进 行 改 革 该 方 案 的 主 要 内 容 包 括 : 养 老 保 险 费 用 由 单 位 和 个 人 共 同 负 担, 退 休 待 遇 与 缴 费 相 联 系, 基 金 逐 步 实 行 省 级 统 筹, 建 立 职 业 年 金 制 度, 实 行 社 会 化 管 理 服 务 等 该 新 方 案 的 规 定 实 质 上 意 味 着 在 试 点 地 区 事 业 单 位 养 老 保 险 与 企 业 基 本 一 致 事 业 单 位 在 中 国 是 一 个 特 殊 组 织, 它 只 是 形 式 上 与 公 务 员 略 有 不 同, 但 实 际 上 其 管 理 和 待 遇 与 公 务 员 基 本 保 持 一 致 改 革 中 公 务 员 的 退 休 待 遇 不 变, 而 事 业 单 位 人 员 的 待 遇 将 可 能 大 幅 降 低, 必 会 加 深 这 两 大 群 体 之 间 的 利 益 冲 突 实 际 上, 由 于 许 多 事 业 单 位 人 员 担 心 实 行 事 业 单 位 养 老 保 险 改 革 后 自 身 的 养 老 保 险 待 遇 和 生 活 水 平 将 会 大 幅 度 下 降, 已 有 许 多 人 开 始 选 择 提 前 退 休, 致 使 目 前 我 国 的 事 业 单 位 工 作 人 员 的 养 老 保 险 制 度 改 革 几 近 陷 入 停 滞 状 态 2. 公 务 员 养 老 保 险 待 遇 与 身 份 相 挂 钩 在 建 立 社 会 主 义 经 济 体 制 之 前, 我 国 实 行 的 是 计 划 经 济 体 制, 因 此 我 国 的 公 务 员 养 老 保 险 模 式 也 表 现 为 一 种 单 纯 的 国 家 保 障 模 式, 国 家 承 担 着 几 乎 全 部 的 责 任, 其 保 障 待 遇 具 有 无 偿 性 和 平 均 性, 个 人 不 需 要 承 担 任 何 的 责 任, 使 得 我 国 公 务 员 养 老 保 险 日 益 发 展 成 为 一 个 自 我 封 闭 的 政 府 自 我 保 障 体 系 公 务 员 养 老 保 障 从 某 种 意 义 上 说 1 2 以 上 数 据 均 来 源 于 中 国 劳 动 统 计 年 鉴, 中 国 统 计 出 版 社 2005 年 版 邓 宏 林 : 公 务 员 养 老 保 险 制 度 研 究, 硕 士 论 文, 苏 州 大 学,2010 年 10

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