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1 澳门蓝皮书 澳门公共行政发展 刘伯龙 陈慧丹 摘 要: 回归以后, 澳门特区政府在行政改革方面基本采取 固本培 元 的方针, 以稳定发展为主, 激进改革为辅 随着澳门赌权开放, 高速 发展的澳门经济促使澳门特区政府加快行政改革的步伐 特区政府在 2006 年提出了公共行政改革路线图, 并取得一些成绩, 但澳门行政改革仍有很长 的路要走, 而且是长期而艰巨的任务 关键词: 行政改革 公共行政改革路线图 一 前言 2008 年是澳门特别行政区回归以后所踏入的第九个年头, 在过去的公共行 政改革中, 澳门特区政府基本采取 固本培元 的方针, 以安定养生为主, 激 进改革为辅 原因是回归初期, 特区政府面临各方面的巨大考验, 而澳门经济也 下滑了相当长一段时间 任何重大的改变都可能会引起社会不安及影响公务员队 伍的稳定性, 故每一次的改革都是采取逐项改革的方式, 并不是系统而全面的改 革方式, 故改革并不连续, 成效并不明显 不过随着 2002 年赌权开放后, 澳门 进入快速发展时期, 无疑为澳门的经济发展带来了不少的机遇, 但由于社会发展 跟不上经济发展的步伐, 造成社会失衡, 为公共政策带来了挑战, 社会各界对公 共行政改革不再满足于过去 渐进式 的改革方式, 而期望公共行政改革应从 系统性 全局性 连续性方面考虑 快速发展的形势使特区政府终于在 2007 年 刘伯龙, 澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系教授, 当代中国社会科学研究中心主任, 比利时鲁汶大学社会科学博士; 陈慧丹, 澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系硕士研 究生 364

2 澳 门 公 共 行 政 发 展 公 布 了 2007 ~ 2009 年 度 的 公 共 行 政 改 革 路 线 图, 期 望 在 两 年 的 短 时 期 内 促 使 政 府 的 行 政 效 率 有 质 的 提 高, 以 回 应 市 民 的 需 求 和 配 合 经 济 急 速 发 展 本 文 的 结 构 将 会 先 回 顾 澳 门 自 回 归 以 来 的 公 共 行 政 改 革 历 程, 第 二 部 分 及 第 三 部 分 分 别 介 绍 公 共 行 政 改 革 路 线 图 的 内 容 和 路 线 图 的 执 行 情 况, 最 后 本 文 对 路 线 图 进 行 评 估 并 提 出 自 己 的 建 议 二 澳 门 公 共 行 政 发 展 和 改 革. 第 一 阶 段 : 999 ~ 2004 年 由 于 回 归 前, 澳 门 经 济 陷 入 谷 底, 失 业 率 高 升, 法 制 不 彰, 治 安 不 断 恶 化 2, 新 生 的 澳 门 特 别 行 政 区 政 府 面 临 众 多 的 挑 战, 如 何 施 政 对 特 区 政 府 是 一 个 考 验 当 时 还 是 特 首 候 选 人 的 何 厚 铧 先 生 就 提 出 知 难 而 进, 共 创 新 机 的 竞 选 政 纲, 他 的 竞 选 策 略 先 改 善, 后 改 革 奠 定 了 他 的 施 政 理 念 在 第 一 届 特 区 政 府 管 治 的 五 个 年 头 里, 特 首 何 厚 铧 先 生 每 年 发 表 的 施 政 报 告, 都 体 现 了 他 的 竞 选 策 略, 并 提 出 固 本 培 元, 稳 健 发 展 的 施 政 方 针 特 区 政 府 深 明 澳 葡 时 期 公 共 行 政 效 率 低 下 以 及 官 僚 作 风 的 种 种 弊 端 已 经 成 为 澳 门 特 区 未 来 社 会 及 经 济 发 展 的 制 约 因 素, 但 由 于 新 特 区 政 府 成 立 之 初, 还 处 于 摸 索 阶 段, 此 时 澳 门 需 要 一 个 稳 定 的 政 府, 不 宜 大 幅 改 革, 否 则 只 会 引 起 社 会 动 荡, 遂 采 取 按 部 就 班 的 施 政 策 略 故 在 公 共 行 政 改 革 方 面, 主 要 采 取 了 以 下 策 略 : () 加 强 公 务 人 员 的 在 职 培 训 活 动, 提 高 公 务 人 员 的 整 体 素 质, 与 新 加 坡 达 成 合 作 培 训 机 制 ; 转 变 公 务 人 员 的 服 务 观 念, 注 入 以 民 为 本 的 精 神, 改 变 服 务 态 度 ; 以 及 加 强 公 务 人 员 的 社 会 责 任, 在 2003 年 公 务 员 履 行 纳 税 的 义 务 (2) 优 化 公 共 服 务, 推 出 服 务 承 诺 计 划 一 站 式 服 务 模 式 市 民 满 意 度 评 估 计 划 及 品 质 认 证 管 理 ISO9000, 完 善 投 诉 机 制 (3) 改 进 公 务 人 员 的 录 用 纪 律 提 升 晋 级 和 退 休 等 人 事 管 理 制 度, 修 订 公 职 法 律 制 度, 首 先 引 入 新 的 评 核 制 度, 提 升 公 务 人 员 的 士 气 (4) 组 织 架 构 重 组, 理 顺 部 门 之 间 的 职 权 职 责, 999 年 将 澳 葡 政 府 的 七 个 2 参 见 何 厚 铧 2000 ~ 2003 年 财 政 年 度 施 政 报 告, 澳 门 印 务 局, 2000 ~ 2002 黄 汉 强 : 何 厚 铧 特 首 施 政 中 关 于 发 展 与 改 革 的 理 念 与 实 践 夜 读 何 厚 铧 特 首 的 四 份 施 政 报 告, 双 城 记 Ⅱ 回 归 后 港 澳 的 政 治 经 济 及 社 会 发 展, 第 一 版,

3 澳 门 蓝 皮 书 政 务 司 合 并 为 五 个 司, 受 行 政 长 官 领 导 ; 设 立 廉 政 公 署 和 审 计 署, 直 属 行 政 长 官, 前 者 监 督 公 务 人 员 依 法 行 政, 加 强 肃 贪 工 作, 后 者 推 广 合 理 利 用 公 共 资 源, 推 行 衡 功 量 值 式 的 政 府 审 计 方 式, 提 高 行 政 效 率 及 效 益 ; 在 200 年 将 治 安 警 察 局 和 司 法 警 察 局 合 并 为 警 察 总 局, 加 强 打 击 罪 恶 的 力 度, 在 2002 年 成 立 民 政 总 署 取 代 澳 门 及 离 岛 的 市 政 机 构 (5) 优 化 行 政 运 作, 推 动 电 子 政 府 发 展, 简 化 市 民 申 请 公 共 服 务 的 程 序 及 手 续, 设 立 行 政 现 代 化 观 察 站, 为 行 政 改 革 作 评 估 分 析 及 提 供 意 见 在 这 几 年 中 特 区 政 府 采 取 渐 进 式 的 改 革 方 式, 吸 收 经 验, 稳 定 特 区 政 府 的 地 位, 而 公 共 行 政 改 革 主 要 集 中 在 一 系 列 的 对 外 服 务 优 化 管 理 上, 已 经 在 实 现 服 务 承 诺 一 站 式 服 务 等 方 面 有 所 进 展, 通 过 转 变 公 务 人 员 的 价 值 观 及 工 作 思 维, 推 进 公 共 服 务 转 型, 回 应 了 市 民 对 公 共 服 务 的 期 望 2. 第 二 阶 段 : 2004 ~ 2006 年 2 这 个 阶 段 是 澳 门 发 生 重 大 改 变 的 时 期 随 着 2002 年 赌 权 开 放, 澳 门 确 立 了 以 博 彩 旅 游 业 为 龙 头 产 业 的 改 革, 外 资 特 别 是 拉 斯 维 加 斯 的 资 金 大 量 涌 入 得 益 于 内 地 自 由 行 政 策, 澳 门 经 济 再 度 复 苏, 进 入 了 快 速 转 型 时 期, 但 是 社 会 发 展 却 跟 不 上 经 济 发 展 的 速 度, 社 会 内 部 出 现 很 多 矛 盾, 例 如 交 通 人 力 资 源 教 育 土 地 等 方 面, 特 区 政 府 在 公 共 政 策 制 定 上 未 能 迅 速 回 应 市 民 的 期 望 在 公 务 员 方 面, 特 首 改 变 以 往 对 公 务 人 员 先 扬 后 抑 的 表 述 方 式, 转 为 公 开 批 评 部 分 政 府 部 门 过 去 某 些 不 良 行 为 死 灰 复 燃, 脱 离 以 民 为 本 的 施 政 理 念 特 区 政 府 在 公 共 行 政 方 面 的 改 革 焦 点 也 由 行 政 改 革 工 作 执 行 层 面, 推 进 到 决 策 过 程 层 面 ; 由 对 外 服 务 层 面, 深 入 到 内 部 管 理 层 面 特 区 政 府 希 望 通 过 这 样 的 改 革, 回 应 社 会 及 市 民 对 特 区 政 府 越 来 越 高 的 期 望 在 这 一 个 阶 段 中, 特 区 政 府 从 机 制 和 人 员 两 大 范 畴 着 手, 仍 然 以 循 序 渐 进 的 方 式 推 行 行 政 改 革 除 了 继 续 推 行 服 务 承 诺 公 务 人 员 的 培 训 工 作, 理 顺 部 门 之 间 的 职 权 职 责 及 协 调 合 作 外, 比 较 重 大 的 改 革 工 作 是 提 出 问 责 制 的 设 想 再 有, 特 区 政 府 于 2005 年 正 式 实 施 澳 门 特 别 行 政 区 公 共 行 政 人 员 工 作 表 现 评 核 制 度, 新 制 度 的 革 新, 包 括 把 被 评 核 人 员 的 范 围 扩 大 至 主 管 级 人 员, 引 入 新 的 评 估 项 目 评 分 及 评 语 方 式, 更 客 观 2 周 谭 陈 瑞 莲 : 现 代 政 府 改 革 理 念 与 澳 门 公 共 行 政 改 革, 江 苏 行 政 学 院 学 报 2005 年 第 期 见 何 厚 铧 2004 ~ 2005 年 财 政 年 度 施 政 报 告, 澳 门 印 务 局, 2003 ~

4 澳 门 公 共 行 政 发 展 公 平 公 正 地 反 映 出 公 务 人 员 的 表 现, 从 而 实 施 奖 罚 制 度, 增 强 对 公 务 人 员 的 激 励 作 用 特 区 政 府 开 展 了 澳 门 公 务 人 员 公 积 金 制 度 的 筹 备 及 咨 询 工 作, 完 善 退 休 保 障 制 度 是 为 了 扩 大 对 公 务 员 的 退 休 保 障 范 围, 以 及 减 少 政 府 未 来 财 政 支 出 的 不 确 定 性, 此 制 度 适 用 的 对 象 包 括 法 律 实 施 后 所 有 新 入 职 的 公 务 人 员 未 享 有 退 休 保 障 制 度 的 公 务 人 员, 以 及 原 来 享 有 旧 有 退 休 保 障 制 度 的 公 务 人 员 此 外, 为 进 行 中 央 招 聘 制 度 的 研 究 工 作, 还 有 筹 设 政 府 资 讯 中 心 及 开 展 分 区 市 民 服 务 中 心 的 筹 建 工 作 3. 第 三 阶 段 : 2006 年 至 今 2 近 年 特 区 政 府 继 续 深 入 公 共 行 政 改 革, 但 效 果 并 不 明 显, 而 且 对 社 会 问 题 的 反 应 迟 缓, 政 策 出 现 缺 失 或 失 误, 市 民 对 政 府 的 不 满 不 断 升 温, 加 上 2006 年 发 生 的 欧 文 龙 贪 污 事 件, 对 特 区 政 府 的 管 治 威 信 造 成 极 大 的 伤 害 市 民 和 社 会 对 公 共 行 政 改 革 的 呼 声 不 断 提 高, 市 民 与 社 会 不 再 满 足 于 分 散 缺 乏 连 贯 性 的 行 政 改 革, 而 是 需 要 提 升 到 有 系 统 性 规 范 性 的 全 面 改 革, 解 决 深 层 次 的 问 题 于 是 特 首 在 2007 年 财 政 年 度 施 政 报 告 中 锐 意 提 出 勇 于 变 革, 共 同 承 担 的 方 针, 并 在 2007 年 公 布 澳 门 特 别 行 政 区 2007 ~ 2009 年 度 公 共 行 政 改 革 路 线 图, 以 之 作 为 对 系 统 性 整 体 性 公 共 行 政 改 革 的 指 导 原 则 和 方 针 在 这 个 阶 段, 特 区 政 府 将 大 刀 阔 斧 地 进 行 改 革, 摒 弃 各 种 不 合 时 宜 的 观 念 和 制 度, 大 幅 度 减 省 政 府 部 门 不 具 效 率 的 内 部 运 作 和 行 政 程 序, 防 止 出 现 不 规 则 行 为, 实 现 部 门 合 并 和 职 能 重 组, 修 改 那 些 落 后 的 法 例, 参 考 其 他 先 进 国 家 的 现 代 法 例, 与 国 际 接 轨 除 了 制 度 上 的 改 革 外, 政 府 也 对 公 务 人 员 的 伦 理 道 德 相 当 重 视 在 2008 年 财 政 年 度 施 政 报 告 中 提 出 加 强 廉 政 和 审 计 方 面 的 监 督, 打 击 贪 污 及 各 种 不 规 则 行 为, 特 别 是 扩 大 廉 政 公 署 的 法 定 权 力, 将 其 监 察 范 围 伸 展 至 私 人 领 域, 在 社 会 中 弘 扬 廉 洁 精 神 三 澳 门 特 别 行 政 区 2007 ~ 2009 年 度 公 共 行 政 改 革 路 线 图 内 容 在 过 去 的 公 共 行 政 改 革 中, 澳 门 特 区 政 府 都 是 采 取 固 本 培 元 的 方 针, 2 公 仆 公 积 金 反 应 冷 淡, 6500 人 合 资 格, 仅 逾 0% 人 申 请, 2007 年 6 月 28 日 A02 版 新 报 见 何 厚 铧 2006 ~ 2008 年 财 政 年 度 施 政 报 告, 澳 门 印 务 局, 2005 ~

5 澳 门 蓝 皮 书 每 一 次 的 改 革 都 是 主 要 针 对 改 革 一 两 项 政 策 的 方 法, 并 不 采 取 系 统 而 全 面 的 改 革 方 式, 故 改 革 并 不 连 续, 成 效 并 不 明 显 不 过 赌 权 开 放 后, 澳 门 进 入 快 速 发 展 时 期, 这 无 疑 为 澳 门 的 经 济 发 展 带 来 了 不 少 的 机 遇, 但 由 于 社 会 发 展 和 公 共 行 政 改 革 滞 后, 社 会 内 部 衍 生 了 各 种 各 样 的 问 题, 为 许 多 公 共 政 策 带 来 了 挑 战 然 而 政 府 的 政 策 似 乎 未 能 对 症 下 药, 社 会 怨 气 越 发 增 多, 社 会 各 方 对 公 共 行 政 改 革 不 再 满 足 于 过 去 渐 进 式 的 改 革 方 式, 而 期 望 公 共 行 政 改 革 应 从 系 统 性 全 局 性 连 续 性 方 面 考 虑 在 强 大 的 压 力 下, 政 府 终 于 在 2007 年 提 出 了 2007 ~ 2009 年 度 的 公 共 行 政 改 革 路 线 图 澳 门 特 区 政 府 是 次 提 出 的 公 共 行 政 改 革 路 线 图 期 望 从 整 体 性 连 贯 性 延 续 性 出 发, 以 科 学 化 制 度 化 人 性 化 作 为 特 区 政 府 未 来 的 公 共 行 政 改 革 的 指 导 原 则 公 共 行 政 改 革 路 线 图 勾 画 的 公 共 行 政 改 革 主 要 围 绕 如 下 七 个 范 畴 来 进 行. 重 组 统 筹 架 构 从 政 策 咨 询 决 策 与 执 行 三 个 层 面 建 立 中 央 统 筹 架 构, 将 公 共 行 政 观 察 站 重 组 为 公 共 行 政 改 革 咨 询 委 员 会, 设 立 公 共 行 政 改 革 统 筹 委 员 会, 于 各 局 部 门 设 立 执 行 和 跟 进 机 制, 并 重 组 行 政 暨 公 职 局, 使 之 与 各 部 门 的 执 行 与 跟 进 部 门 构 成 政 策 执 行 统 筹 网 络 此 外, 开 展 公 共 行 政 改 革 路 线 图 公 务 人 员 自 愿 参 与 计 划 的 首 阶 段 招 募 工 作, 有 关 人 员 就 其 选 择 的 范 畴 的 咨 询 文 件 提 供 意 见, 并 开 展 专 题 项 目 工 作 2. 构 建 公 共 服 务 网 络 全 面 评 估 服 务 承 诺 及 一 站 式 服 务 模 式, 提 升 公 共 服 务 的 质 量 构 建 由 政 府 资 讯 中 心 市 民 分 区 服 务 中 心 及 网 上 电 子 服 务 组 成 的 公 共 服 务 网 络, 为 市 民 提 供 便 捷 的 政 府 资 讯 及 服 务 3. 公 务 员 培 训 特 区 政 府 与 国 家 行 政 学 院 开 办 高 级 公 务 员 公 共 政 策 研 修 班, 强 化 高 级 公 务 员 的 政 策 制 定 决 策 及 行 政 管 理 能 力 建 立 培 训 中 心, 为 公 务 员 提 供 相 应 的 培 训 项 目, 并 制 定 培 训 课 程 的 设 置 内 容 和 资 源 运 用 的 规 划 方 案, 科 学 地 提 高 公 务 员 的 专 业 水 平 在 培 训 课 程 中, 重 视 公 务 员 道 德 伦 理 的 培 养, 强 化 以 人 为 本 为 民 服 务 勇 于 承 担 的 公 仆 精 神 澳 门 特 别 行 政 区 2007 ~ 2009 年 度 公 共 行 政 改 革 路 线 图, http: / / www. gov. mo 368

6 澳 门 公 共 行 政 发 展 4. 公 共 组 织 结 构 优 化 科 学 及 合 理 地 配 置 部 门 职 权 职 能, 增 强 部 门 之 间 的 合 作 及 协 调 机 制, 避 免 政 出 多 门 各 自 为 政 的 情 况, 并 推 动 电 子 政 务 管 理 优 化 行 政 程 序, 提 升 政 府 的 行 政 效 率 5. 弘 扬 廉 洁 风 气 加 强 全 体 公 务 员 廉 政 奉 公 依 法 行 政 尽 忠 职 守 等 意 识, 与 廉 政 公 署 合 办 包 括 采 购 程 序 及 廉 洁 操 守 等 课 程, 并 从 制 度 上 着 手, 简 化 行 政 程 序, 提 高 施 政 透 明 度, 完 善 财 政 及 行 政 监 督 机 制, 防 止 贪 污 违 法 行 为 发 生, 从 而 建 立 一 支 廉 洁 的 公 务 员 队 伍 6. 公 务 员 制 度 改 革 从 规 进 管 退 四 方 面 革 新 公 职 法 律 制 度 及 公 务 人 员 管 理 机 制 具 体 提 出 中 央 招 聘 职 程 修 改 合 同 制 度 官 员 问 责 福 利 待 遇 离 职 计 划 等 各 个 相 应 措 施, 为 公 务 员 职 业 生 涯 规 划 及 前 景 提 供 良 好 的 条 件, 提 升 公 务 员 的 士 气 7. 法 律 修 改 加 强 完 善 或 拟 定 行 政 法 务 ( 如 道 路 交 通 法 商 法 典 选 民 登 记 法 立 法 会 选 举 法 行 政 长 官 选 举 法 及 一 系 列 公 职 法 律 制 度 等 ) 经 济 财 政 ( 如 劳 动 关 系 一 般 制 度 完 善 聘 用 外 地 雇 员 规 范 及 健 全 社 会 保 障 相 关 的 法 规 ) 保 安 ( 如 打 击 电 脑 犯 罪 的 法 律 制 度 等 ) 社 会 文 化 ( 如 医 疗 教 育 及 文 物 保 护 等 法 律 法 规 ) 运 输 工 务 ( 城 市 规 划 及 旧 区 重 整 等 法 律 制 度 ) 五 个 范 畴 的 法 规 制 度, 建 立 稳 固 的 法 律 基 础 四 2007 ~ 2008 年 已 进 行 的 改 革 澳 门 特 区 政 府 自 2007 年 公 布 公 共 行 政 改 革 路 线 图 以 来, 推 进 及 执 行 了 一 系 列 改 革 项 目, 以 下 是 这 一 年 来 已 完 成 的 行 政 和 法 规 方 面 的 改 革 项 目. 行 政 改 革 项 目 一 为 中 央 统 筹 架 构 已 成 立 由 政 府 代 表 社 会 人 士 及 专 家 学 者 组 成 的 公 共 行 政 改 革 咨 询 委 员 会 政 策 咨 询 与 互 动 小 组 和 政 策 研 究 与 评 估 小 组, 2007 ~ 2009 年 度 公 共 行 政 改 革 路 线 图 执 行 报 告, http: / / www. gov. mo 369

7 澳 门 蓝 皮 书 负 责 对 公 共 行 政 改 革 方 面 提 供 意 见 同 时, 已 设 立 由 行 政 法 务 司 司 长 任 主 席 各 司 长 办 公 室 及 主 要 部 门 代 表 组 成 的 公 共 行 政 改 革 统 筹 委 员 会, 负 责 执 行 及 跟 进 改 革 工 作 二 为 政 策 咨 询 改 革 已 把 经 济 委 员 会 与 人 力 资 源 发 展 委 员 会 合 并 为 经 济 发 展 委 员 会 设 立 了 土 地 发 展 咨 询 委 员 会 长 者 事 务 委 员 会 及 禁 毒 委 员 会 等, 博 彩 委 员 会 下 设 立 咨 询 委 员 会 此 外, 公 共 行 政 改 革 路 线 图 公 务 人 员 自 愿 参 与 计 划 的 首 阶 段 招 募 工 作, 共 59 人 参 与 三 为 电 子 公 共 服 务 完 成 了 一 系 列 的 政 府 服 务 电 子 化 工 作, 包 括 法 务 局 的 网 上 申 领 电 子 版 查 屋 纸 系 统 邮 政 储 金 局 与 多 个 公 共 部 门 及 高 等 院 校 签 订 的 网 上 电 子 支 付 协 议 财 政 局 首 阶 段 电 子 申 报 服 务, 并 已 开 展 电 子 一 站 通 的 申 请 手 续 条 款 和 指 引 等 工 作 四 为 公 务 员 培 训 针 对 不 同 的 公 务 员 开 办 了 一 系 列 的 培 训 活 动, 如 为 领 导 及 主 管 人 员 开 办 中 高 级 公 务 人 员 基 本 培 训 课 程, 及 与 国 家 行 政 学 院 合 办 澳 门 特 区 高 级 公 务 员 公 共 决 策 研 修 班, 为 高 级 技 术 员 开 办 中 层 公 务 人 员 基 本 培 训 课 程 研 修 班 道 德 伦 理 教 育 也 是 培 训 活 动 中 的 一 个 重 要 环 节, 如 为 技 术 辅 导 员 开 办 变 革 与 承 担 研 习 班 与 为 各 级 公 共 行 政 工 作 人 员 及 保 安 部 队 开 办 公 务 人 员 基 本 培 训 课 程 五 为 组 织 架 构 重 组 于 2008 年 5 月 设 立 交 通 事 务 局, 整 合 民 政 总 署 土 地 工 务 运 输 局 治 安 警 察 局 等 部 门 有 关 交 通 的 职 能, 作 为 全 面 统 筹 及 管 理 陆 路 交 通 运 输 和 优 化 交 通 的 部 门 此 外, 已 开 展 对 行 政 暨 公 职 局 的 重 组 工 作 六 为 廉 政 建 设 各 部 门 与 廉 政 公 署 签 署 廉 洁 管 理 计 划 合 作 议 定 书, 制 定 了 有 关 廉 洁 和 公 务 员 义 务 的 守 则 指 引, 更 与 廉 政 公 署 合 作 举 办 讲 座, 如 廉 洁 管 理 交 流 会 采 购 流 程 中 的 廉 洁 操 守 等 讲 座, 致 力 于 建 立 廉 洁 奉 公 依 法 行 政 的 文 化 七 为 公 务 人 员 管 理 机 制 针 对 公 务 人 员 的 规 划 招 聘 管 理 及 退 休 的 工 作, 完 成 了 公 共 人 力 资 源 的 调 查, 以 及 完 成 了 有 关 中 央 招 聘 制 度 的 研 究 2. 法 规 项 目 在 法 规 项 目 上, 一 共 完 成 49 项 法 规 其 中 已 通 过 2 项 法 律, 包 括 道 路 交 通 法 重 组 保 安 部 队 及 保 安 部 门 职 程 等 ; 通 过 28 项 行 政 法 规, 包 括 370

8 澳 门 公 共 行 政 发 展 公 务 人 员 工 作 表 现 的 奖 赏 制 度 调 整 保 安 部 队 及 保 安 部 门 人 员 编 制 等 ; 有 9 项 已 送 交 立 法 会 的 法 案, 包 括 公 务 人 员 职 程 制 度 法 案 领 导 及 主 管 人 员 通 则 的 基 本 规 定 法 案 选 民 登 记 法 法 案 行 政 长 官 选 举 法 法 案 立 法 会 选 举 法 法 案 等 还 有, 完 成 了 部 分 法 规 咨 询 工 作, 包 括 社 会 保 障 和 养 老 保 障 体 系 重 整 咨 询 方 案 及 商 法 典 民 事 登 记 法 典 的 修 订 五 评 估 和 建 议 路 线 图 公 布 以 后, 社 会 有 了 回 响, 讨 论 的 焦 点 集 中 在 特 区 政 府 能 否 如 期 在 两 年 以 内 全 面 完 成 路 线 图 中 罗 列 的 34 项 改 革 项 目, 公 共 行 政 改 革 路 线 图 是 否 只 是 一 个 口 号 而 没 有 实 质 内 容 有 评 论 指 出, 政 府 应 将 路 线 图 从 立 法 上 确 定 下 来, 并 制 定 执 行 策 略 及 步 骤, 否 则 路 线 图 只 属 概 念 性 策 略 一 些 团 体 及 议 员 认 同 路 线 图 的 意 向 是 好 的, 但 应 有 序 地 推 行 改 革 项 目 2 亦 有 议 员 认 为 路 线 图 只 不 过 是 新 瓶 旧 酒, 他 们 对 路 线 图 的 如 期 实 现 普 遍 都 抱 持 保 留 的 态 度 3 以 上 对 公 共 行 政 改 革 路 线 图 的 评 论 不 无 道 理, 政 府 对 在 两 年 内 完 成 所 提 到 的 改 革, 事 实 上 是 心 有 余 而 力 不 足, 例 如 在 短 时 期 内 提 高 公 务 人 员 的 政 策 制 定 及 政 策 执 行 的 能 力 几 乎 是 不 可 能 的 因 此 不 少 议 员 学 者 和 媒 体 指 出 政 府 应 以 有 序 的 方 式 完 成 改 革 对 于 怎 样 进 行 公 共 行 政 改 革, 本 文 有 以 下 的 看 法. 路 线 图 的 提 出 符 合 社 会 需 要 自 赌 权 开 放 以 来, 加 上 自 由 行 政 策 的 实 施, 澳 门 的 经 济 从 谷 底 反 弹, 进 入 高 速 发 展 时 期, 但 同 时 政 府 对 社 会 上 出 现 的 矛 盾 反 应 迟 缓 及 化 解 不 力, 连 番 出 现 政 策 失 误, 始 终 为 人 诟 病, 加 上 又 发 生 了 欧 文 龙 贪 污 事 件, 政 府 的 管 治 权 威 不 断 下 降 因 应 社 会 经 济 发 展 需 要 民 生 迫 切 诉 求 及 在 行 政 改 革 中 寻 求 突 破 的 期 望, 政 府 提 出 了 公 共 行 政 改 革 路 线 图, 这 一 方 面 显 示 了 政 府 改 革 的 决 心, 重 拾 社 会 及 市 民 对 政 府 的 信 心 ; 另 一 方 面 如 果 改 革 成 功, 则 能 为 澳 门 的 经 济 带 来 正 面 的 影 响 2 3 行 政 观 察 站 昨 论 职 程 制 行 政 改 革 路 线 图 公 仆 团 体 冀 落 实 改 革, 2007 年 6 月 2 日 B05 版 澳 门 日 报 新 青 协 : 行 政 改 革 须 有 序 推 行, 2007 年 7 月 6 日 第 2 版 新 华 澳 报 谢 四 德 : 路 线 图 低 估 难 度?, 2007 年 8 月 5 日 F03 版 澳 门 日 报 37

9 澳 门 蓝 皮 书 2. 改 革 应 有 优 先 次 序 路 线 图 是 一 个 大 规 模 的 改 革 计 划, 涵 盖 了 34 项 行 政 和 法 务 改 革, 可 以 预 期 未 来 政 府 改 革 的 工 作 负 荷 相 当 大 路 线 图 涉 及 的 范 围 之 广, 致 使 政 府 的 改 革 重 点 不 突 出, 社 会 及 市 民 看 不 出 哪 些 是 政 府 改 革 的 核 心 项 目, 哪 些 是 次 要 的 改 革 项 目 政 府 应 着 重 突 出 重 大 政 策 的 改 革, 应 优 先 修 改 澳 门 的 土 地 拍 卖 政 策, 因 为 土 地 的 买 卖 涉 及 庞 大 的 商 业 利 益 众 所 周 知, 土 地 拍 卖 是 澳 门 贪 污 的 最 大 源 头, 游 行 正 反 映 了 市 民 对 反 贪 的 诉 求, 而 欧 文 龙 事 件 更 是 深 切 的 教 训, 如 政 府 不 认 真 考 虑 改 革 土 地 拍 卖 制 度, 反 贪 只 会 成 为 空 谈 第 二 项 重 大 改 革 应 是 公 职 制 度 的 改 革, 特 别 是 对 公 务 人 员 的 招 聘 制 度 的 改 革 由 于 历 史 的 原 因, 长 期 以 来 澳 门 各 部 门 各 自 为 政, 自 行 招 聘 公 务 人 员, 招 聘 形 式 欠 缺 准 则, 因 此 滥 用 职 权 任 人 唯 亲 的 情 况 屡 见 不 鲜 回 归 后, 这 种 不 规 范 的 行 为 亦 时 有 发 生 澳 门 廉 政 公 署 在 2005 年 披 露, 某 行 政 及 财 政 自 治 机 关 在 2003 年 时 决 定 聘 用 一 名 级 别 为 技 术 员 的 法 律 顾 问, 而 一 名 本 来 不 具 备 投 考 资 格 ( 具 有 获 澳 门 认 可 且 课 程 大 纲 为 澳 门 现 行 法 律 体 系 的 法 律 学 士 学 位 ) 的 人 士, 竟 然 可 以 顺 利 通 过 考 试, 最 终 受 聘 3 政 府 为 了 吸 引 高 素 质 人 才 及 提 高 管 治 能 力, 应 该 尽 快 落 实 中 央 招 聘 制 度, 杜 绝 这 种 不 公 平 的 现 象 第 三 项 需 要 改 革 的 是 立 法 会 选 举 法 规, 避 免 出 现 灰 色 地 带, 防 止 因 买 选 票 4 请 吃 饭 5 等 不 规 则 行 为 所 导 致 的 不 公 正 的 选 举 结 果 目 前 此 项 法 律 的 修 改 正 由 立 法 会 最 后 审 议 通 过 3. 抓 重 大 政 策 作 突 破 点 鉴 于 时 间 及 资 源 的 有 限 性 是 路 线 图 实 现 的 最 大 限 制 条 件, 政 府 应 评 估 现 时 社 会 形 势, 因 应 市 民 迫 切 的 诉 求 进 行 关 键 政 策 的 改 革 现 时 政 府 的 最 大 困 扰 是 怎 样 对 通 货 膨 胀 问 题 对 症 下 药, 这 项 政 策 直 接 影 响 民 生 及 市 民 的 生 活 质 量 问 题, 其 中 一 个 问 题 是 澳 门 币 与 港 币 挂 钩 的 货 币 政 策 可 否 修 改 另 一 个 迫 切 需 要 解 决 的 是 人 力 资 源 问 题, 中 小 企 业 叫 苦 连 天, 政 府 应 制 定 合 理 的 人 力 资 源 政 策, 在 保 障 本 地 工 人 就 业 机 会 的 同 时, 提 高 本 地 工 人 的 素 质, 同 时 输 入 充 足 的 外 地 劳 工, 以 让 澳 门 经 济 持 续 发 展 游 行 爆 冲 突, 2007 年 5 月 2 日 A2 版 澳 门 日 报 0 游 行 民 怨 发 泄 反 贪 污 及 利 益 输 送, 2007 年 0 月 2 日 第 版 新 华 澳 报 澳 门 廉 政 公 署 : 澳 门 廉 政 公 署 年 报, 澳 门 廉 政 公 署, 2005 澳 门 廉 政 公 署 网 页, http: / / www. ccac. org. mo 何 鸿 燊 四 太 被 指 请 食 饭 拉 票, 2005 年 9 月 26 日 A09 版 成 报 372

10 澳 门 公 共 行 政 发 展 在 调 整 经 济 结 构 的 重 大 公 共 政 策 上, 澳 门 急 需 解 决 经 济 发 展 中 博 彩 业 独 大 经 济 结 构 过 于 单 一 化 的 问 题 澳 门 的 经 济 结 构 急 需 优 化, 以 减 少 对 博 彩 业 的 依 赖, 让 文 化 程 度 较 高 的 澳 门 年 轻 人 对 社 会 有 信 心 这 些 都 是 澳 门 经 济 发 展 中 必 须 解 决 的 公 共 政 策 问 题, 考 验 特 区 政 府 的 管 治 能 力 六 结 语 回 归 八 年 以 来, 澳 门 特 区 政 府 一 直 采 取 固 本 培 元 的 施 政 方 针, 在 行 政 改 革 上, 政 府 主 要 对 组 织 重 组 服 务 承 诺 公 职 制 度 改 革 的 方 面 进 行 单 项 改 革, 而 且 改 革 是 分 散 的 独 立 的, 政 府 并 没 有 对 公 共 行 政 进 行 全 面 而 系 统 的 改 革 我 们 不 可 以 抹 杀 政 府 的 努 力, 整 体 说 来, 公 共 服 务 相 较 回 归 前 有 了 明 显 的 改 善 不 过, 随 着 市 民 对 政 府 的 期 望 越 来 越 高, 以 及 经 济 与 社 会 方 面 的 不 平 衡 发 展, 特 区 政 府 在 公 共 行 政 改 革 及 公 共 政 策 制 定 上 显 得 力 不 从 心, 在 强 大 的 社 会 压 力 下, 特 区 政 府 终 于 在 2007 年 提 出 公 共 行 政 改 革 路 线 图, 期 望 在 两 年 内 进 行 大 规 模 的 公 共 行 政 改 革, 包 括 提 升 政 策 制 定 能 力 组 织 架 构 重 组 公 职 法 律 制 度 廉 政 建 设 等 34 项 改 革 内 容 但 是 市 民 反 应 褒 贬 不 一, 当 然 澳 门 的 公 共 行 政 确 实 需 要 全 面 的 系 统 的 改 革, 但 关 键 在 于 路 线 图 没 有 清 楚 明 定 改 革 项 目 的 先 后 缓 急 以 及 为 改 革 项 目 排 定 优 先 次 序, 过 激 的 改 革 只 会 导 致 事 倍 功 半, 而 且 是 不 切 实 际 的 本 文 的 看 法 是, 在 34 项 公 共 行 政 改 革 中 应 先 着 手 三 个 项 目, 分 别 是 土 地 拍 卖 公 务 员 制 度 中 的 中 央 招 聘 制 度 立 法 会 选 举 等 方 面 的 改 革 此 外, 政 府 应 因 应 形 势, 抓 住 重 大 政 策 作 为 突 破 点, 如 现 时 应 优 先 处 理 通 货 膨 胀 人 力 资 源 等 问 题 从 公 共 行 政 改 革 路 线 图 的 提 出, 可 以 看 出 政 府 决 心 进 行 全 面 革 新, 唯 政 府 应 确 定 重 点 的 改 革 项 目, 增 强 社 会 及 市 民 对 公 共 行 政 改 革 的 信 心, 为 未 来 的 公 共 行 政 改 革 打 下 坚 实 的 基 础 The Development of Public Administration in Macao Abstract: After Macao s returning to China, the Macao SAR Government adopted the strategy of consolidation first, rather than radical measures as far as the public 373

11 澳 门 蓝 皮 书 administrative reforms are concerned. Since Macao opened its gambling franchise in 2002, the rapidly expanding Macao economy exerted strong pressure on the Macao government in the field of administrative reforms. The Macao Government published its Public Administrative Reform Roadmap in 2006 and has achieved certain degree of achievement in two years. However, the roadmap needs a long time and arduous efforts to be fully realized in Macao. Key Words: Administrative Reform; Roadmap on Public Administrative Reform 374