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1 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 李 海 燕 摘 要 : 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 总 是 在 公 共 政 策 指 导 下 开 展 起 来 的 上 世 纪 末 以 来, 海 峡 两 岸 均 依 循 从 中 央 集 权 的 管 制 到 大 学 自 治 和 多 元 善 治 的 路 径, 通 过 强 制 性 的 公 共 政 策 大 学 法 规, 对 公 立 大 学 治 理 结 构 进 行 改 革 本 研 究 运 用 背 景 分 析 目 标 分 析 内 容 分 析 及 结 果 分 析 等 方 法, 对 台 湾 大 学 法 和 大 陆 高 等 教 育 法 进 行 比 较, 分 析 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 的 异 同 及 特 点 和 存 在 问 题, 探 寻 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 的 改 进 对 策 关 键 词 : 公 立 大 学 治 理 结 构 ; 自 治 与 善 治 ; 台 湾 ; 大 陆 Reform Policies Contrast of Public University Governance Structure of Cross-strait - Based on the Analysis of "University Act" and the "Higher Education Act" Li Haiyan Abstract: Structural reforms of public universities are always under the guidance of public policy together. From the late 20 century, Structural reform of public universities of both sides of Strait has the same path, which from the University of centralized control to rule by self-government and good-government, through a mandatory public policy University laws and regulations. In this study, The author apply background analysis, goal analysis, content analysis and the results of analysis to compare "University Act" of Taiwan and "Higher Education Act" of the mainland, analyze the similarities and differences and problems of structural reform of public universities of both sides of Strait, explore the improvement strategies of them. Key Words : Structural reforms of public universities; self-government and good-government; "University Act" of Taiwan; "Higher Education Act" of the mainland. 73

2 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 一 前 言 大 学 治 理 结 构 是 指 联 系 大 学 内 部 以 及 外 部 各 利 害 关 系 人 的 正 式 和 非 正 式 关 系 的 制 度 安 排, 它 能 使 各 利 害 关 系 人 在 权 利 责 任 和 利 益 上 相 互 制 衡, 从 而 实 现 大 学 治 理 效 率 和 公 帄 的 合 理 统 一 提 高 大 学 内 外 部 治 理 效 益 已 成 为 各 国 各 地 区 政 府 和 高 等 教 育 界 普 遍 关 注 的 热 点 问 题 自 治 管 制 和 多 元 共 治 善 治, 是 大 学 治 理 结 构 的 基 本 类 型 两 岸 高 等 教 育 相 关 改 革 政 策 集 中 体 现 在 大 学 法 律 这 种 强 制 性 政 策 的 制 定 和 修 订 之 上 了 解 分 析 对 岸 法 律 体 系 中 大 学 治 理 结 构 改 革 及 其 特 点, 是 开 展 两 岸 高 等 教 育 交 流 的 迫 切 需 求, 也 是 相 互 借 鉴 寻 求 合 作 有 效 途 径 促 进 共 同 发 展 的 基 础 这 正 是 本 研 究 的 价 值 所 在 本 研 究 置 于 全 球 化 知 识 经 济 和 两 岸 改 革 开 放 的 背 景 下, 首 先 简 要 梳 理 两 岸 高 等 教 育 法 律 发 展 的 历 史, 有 助 于 我 们 把 握 公 共 政 策 视 域 中 两 岸 大 学 治 理 结 构 改 革 的 脉 络 然 后 运 用 背 景 分 析 目 标 分 析 内 容 分 析 及 结 果 分 析 等 方 法, 对 现 行 的 台 湾 大 学 法 和 大 陆 高 等 教 育 法 进 行 比 较, 分 析 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 的 异 同 及 存 在 问 题, 以 期 了 解 两 岸 大 学 治 理 结 构 的 变 迁 和 特 点, 探 寻 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 的 改 进 对 策 二 法 律 视 域 中 的 两 岸 大 学 治 理 改 革 变 迁 中 华 大 地 上 的 现 代 大 学 始 建 于 19 世 纪 末 20 世 纪 初 效 仿 欧 美 并 在 教 会 办 学 的 影 响 下, 大 学 治 理 强 调 自 治 和 学 术 自 由 兼 容 并 包 民 国 初 期 仿 效 德 美 日, 在 蔡 元 培 主 持 下 陆 续 颁 布 大 学 令 大 学 规 程 专 门 学 校 令 公 立 私 立 专 门 学 校 规 程 和 高 等 师 范 学 校 规 程 等 一 系 列 有 关 高 等 教 育 的 法 规 法 令, 列 入 了 大 学 设 评 议 会 教 授 会 等 条 文 到 1924 年 民 国 政 府 公 布 国 立 大 学 条 例, 1929 年 大 学 组 织 法 和 专 科 学 校 组 织 法, 正 式 以 专 门 法 律 的 形 式 对 大 学 特 别 是 公 立 大 学 进 行 管 理, 规 定 大 学 校 长 不 得 由 官 员 兼 任, 也 不 得 兼 任 他 职 虽 然 开 始 强 化 政 府 的 管 理, 但 各 大 学 一 直 坚 持 大 学 自 治 教 授 治 校 的 治 理 理 念 1948 年, 南 京 国 民 政 府 公 布 了 大 学 法 和 专 科 学 校 法, 为 后 来 的 台 湾 所 沿 用 [1] ( 一 ) 台 湾 大 学 治 理 改 革 沿 革 台 湾 高 等 教 育 产 生 于 19 世 纪 末 100 多 年 来, 历 经 了 日 据 时 期 的 漫 长 变 迁 到 战 后 的 快 速 发 展 过 程 日 据 时 期 的 台 湾 大 学 和 高 等 学 校 专 门 学 校 以 日 本 殖 民 地 集 权 管 理 为 特 点 战 后 适 用 了 国 民 政 府 的 大 学 法 规 出 于 稳 定 政 治 局 势 和 促 进 经 济 发 展 的 需 要, 高 等 教 育 一 直 被 置 为 发 展 的 重 点 从 20 世 纪 50 年 代 到 90 年 代 初, 以 教 育 部 的 集 权 管 理 大 力 推 行 从 专 科 本 科 到 研 究 生 教 育 以 及 非 正 规 高 等 教 育 的 高 教 一 体 化, 为 台 经 济 起 飞 提 供 了 大 量 高 素 质 人 才, 也 建 构 起 系 统 的 高 等 教 育 体 系 90 年 代 后, 针 对 知 识 经 济 时 代 信 息 化 开 放 化 国 际 化 和 社 会 民 主 化 的 挑 战, 一 体 化 的 高 等 教 育 体 系 和 集 权 化 的 高 校 治 理 结 构 已 不 能 满 足 多 元 化 和 快 速 变 化 的 世 界 的 需 要 台 湾 早 期 一 直 强 化 高 等 教 育 的 集 权 式 一 体 化 管 理, 造 成 管 理 效 率 低 下 管 理 内 容 脱 节 随 社 会 政 治 经 济 的 变 动, 教 育 人 员 的 教 学 与 学 术 自 主 意 识 高 涨, 民 众 要 求 参 与 教 育 决 策 批 判 教 育 生 态 现 象 更 加 明 显, 台 湾 社 会 强 烈 呼 吁 对 教 育 松 绑, 促 使 当 局 一 方 面 修 订 私 立 学 校 法 鼓 励 扶 持 了 私 立 大 学 的 发 展, 另 一 方 面 重 新 修 订 大 学 法 学 位 授 予 法 等, 对 大 学 治 理 结 构 进 行 变 革, 贯 彻 大 学 自 主 教 授 抬 校 学 生 自 治 三 原 则 构 建 自 主 自 治 的 高 74

3 等 教 育 新 体 系, 以 改 革 大 学 校 长 遴 选 制 度 为 代 表 以 实 施 大 学 组 织 规 程 和 校 务 会 议 为 基 础, 全 面 推 行 管 理 松 绑 人 事 松 绑 财 务 松 绑 招 生 松 绑 教 学 松 绑, 使 大 学 自 主 担 负 发 展 的 职 责, 使 高 等 教 育 呈 现 出 新 的 发 展 趋 势 [2] ( 二 ) 大 陆 高 教 治 理 改 革 沿 革 大 陆 在 1949 年 之 后, 高 等 教 育 管 理 如 国 家 治 理 一 样, 以 中 央 集 权 和 计 划 管 理 模 式 为 中 心, 主 要 通 过 教 育 方 针 政 策 来 进 行 如 1950 年 政 务 院 批 准 了 高 等 学 校 暂 行 规 程 1961 年 中 华 人 民 共 和 国 教 育 部 直 属 高 等 学 校 暂 行 工 作 条 例 ( 草 案 ) ( 简 称 高 教 六 十 条 ) 一 直 是 高 校 管 理 的 基 本 准 则 直 至 1980 年 第 五 届 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 十 三 次 会 议 审 议 通 过 了 学 位 条 例, 才 正 式 揭 开 了 高 等 教 育 立 法 的 序 幕 改 革 开 放 30 年 来, 大 陆 高 等 教 育 法 制 建 设 经 历 了 初 创 和 探 索 快 速 发 展 完 善 三 个 阶 段, 其 成 果 对 大 陆 高 等 教 育 发 展 所 带 来 的 最 大 变 化 是 制 度 体 制 的 稳 定 运 行 和 对 高 等 教 育 主 体 权 利 的 重 视 和 保 障 1985 年 中 共 中 央 关 于 教 育 体 制 改 革 的 决 定 提 出 坚 决 实 行 简 政 放 权, 扩 大 学 校 的 办 学 自 主 权, 重 新 进 行 权 利 配 置, 开 始 了 对 学 校 治 理 的 行 政 法 律 关 系 进 行 改 革, 如 :1986 年 国 务 院 发 布 普 通 高 等 学 校 设 置 暂 行 条 例,1988 年 国 务 院 发 布 高 等 教 育 自 学 考 试 暂 行 条 例,1990 年 国 家 教 育 委 员 会 发 布 普 通 高 等 学 校 学 生 管 理 规 定 等 1993 年 的 中 国 教 育 改 革 与 发 展 纲 要 ( 以 下 简 称 纲 要 ) 提 出, 到 20 世 纪 末 基 本 形 成 教 育 法 的 体 系 框 架 在 纲 要 推 动 下, 出 台 了 1993 年 中 华 人 民 共 和 国 教 师 法 ( 以 下 简 称 教 师 法 ),1995 年 中 华 人 民 共 和 国 教 育 法 ( 以 下 简 称 教 育 法 ),1997 年 国 务 院 颁 布 社 会 力 量 办 学 条 例 1998 年 8 月 29 日, 第 九 届 全 国 人 大 常 委 会 第 四 次 会 议 审 议 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 高 等 教 育 法 ( 以 下 简 称 高 等 教 育 法 ), 是 高 等 教 育 的 基 本 法 律 21 世 纪 以 来,2002 年 的 民 办 教 育 促 进 法 和 2004 年 的 民 办 教 育 促 进 法 实 施 条 例, 是 规 范 和 促 进 我 国 民 办 高 等 教 育 发 展 的 重 要 法 律 和 法 规 ;2003 年 国 务 院 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 中 外 合 作 办 学 条 例 ( 以 下 简 称 中 外 合 作 办 学 条 例 ) 促 进 了 高 等 教 育 对 外 交 流 与 合 作 的 开 展 ;2005 年 教 育 部 修 订 普 通 高 等 学 校 学 生 管 理 规 定, 使 之 与 教 育 法 高 等 教 育 法 等 法 律 相 配 套, 增 加 了 对 于 高 等 学 校 学 生 权 利 的 保 护 和 救 济 机 制 [3] 从 上 述 两 岸 高 等 教 育 管 理 政 策 法 规 的 历 史 梳 理 可 见, 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 发 展 走 过 了 相 似 的 发 展 道 路 : 从 20 世 纪 早 期 的 大 学 自 治 逐 渐 走 向 中 央 集 权, 在 20 世 纪 中 期 虽 然 分 隔 海 峡 两 岸, 但 都 极 度 强 化 集 权 和 政 治 主 导 20 世 纪 后 期 均 确 立 了 从 中 央 集 权 到 向 学 校 简 政 放 权 促 进 大 学 自 治 回 应 社 会 需 求 提 高 人 才 培 养 竞 争 力 的 改 革 方 向 两 岸 大 学 治 理 结 构 改 革 的 内 容 力 度 进 度 成 效 如 何? 异 同 何 在? 需 要 我 们 继 续 深 入 探 究 三 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 的 法 律 保 障 大 学 法 与 高 等 教 育 法 的 比 较 大 学 治 理 结 构 改 革 的 本 质 是 大 学 权 力 的 再 分 配, 其 关 键 是 权 力 制 衡 下 面 通 过 比 较 台 湾 大 学 法 和 大 陆 高 等 教 育 法 及 其 配 套 法 规, 探 讨 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 中 内 外 权 责 分 配 的 制 度 安 排 及 其 变 化 状 况 ( 一 ) 法 律 基 础 之 比 较 1 法 律 背 景 之 比 较 (1) 大 学 法 的 修 法 背 景 75

4 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 台 湾 新 的 大 学 治 理 结 构 通 过 大 学 法 等 法 规 予 以 保 障 现 行 大 学 法 1994 年 修 订 公 布, 其 后 配 合 精 省 和 行 政 程 序 法 的 实 施 历 经 年 多 次 修 改 完 善, 并 伴 随 配 套 法 规 陆 续 出 台, 坚 定 推 行 从 管 制 走 向 松 绑 自 治 的 治 理 理 念 (2) 高 等 教 育 法 的 立 法 背 景 1998 年 的 大 陆 高 等 教 育 法, 是 在 1994 年 教 育 法 指 导 下, 专 门 针 对 高 等 教 育 特 殊 性 具 体 性 而 立 法 滞 后 的 问 题 而 制 定 的 是 大 陆 1949 年 后 首 个 高 等 教 育 立 法, 其 目 的 是 为 了 从 制 度 上 确 立 高 等 教 育 的 地 位 规 范 高 等 教 育 的 管 理, 保 障 高 等 教 育 的 持 续 健 康 发 展 (3) 两 岸 立 法 背 景 的 异 同 现 行 台 湾 大 学 法 是 一 个 修 法 过 程, 是 对 过 去 的 体 现 集 权 管 制 的 大 学 法 进 行 修 订, 且 根 据 政 治 和 行 政 实 践 的 变 化 以 及 大 学 自 身 权 利 的 增 强, 通 过 相 应 的 立 法 程 序 而 不 断 修 改 的 过 程 大 陆 高 等 教 育 法 是 一 个 新 的 立 法, 弥 补 了 高 等 教 育 法 律 的 缺 失, 改 变 了 过 去 的 行 政 主 导 和 计 划 管 理 人 治 的 旧 模 式, 使 高 等 教 育 管 理 有 法 可 依, 开 始 建 立 依 法 治 教 的 新 模 式 比 较 而 言, 台 湾 的 大 学 立 法 历 史 更 久 经 验 更 丰 富 形 式 更 民 主 程 序 更 规 范, 同 时 变 动 更 频 繁 两 岸 的 这 两 部 法 律 都 体 现 了 全 球 化 时 代 和 知 识 经 济 社 会 公 共 治 理 改 革 的 共 同 趋 势 : 政 府 和 大 学 等 的 权 力 制 衡 从 单 一 的 治 理 模 式 如 管 制 转 向 共 治 善 治, 强 化 大 学 自 治 权 力 和 责 任, 并 通 过 法 制 形 式 来 规 范 2 法 律 文 本 框 架 之 比 较 (1) 大 学 法 [4] 与 高 等 教 育 法 [5] 的 文 本 框 架 表 章 节 台 大 学 法 陆 高 等 教 育 法 第 一 章 总 则 总 则 第 二 章 设 立 及 类 别 高 等 教 育 基 本 制 度 第 三 章 组 织 及 会 议 高 等 学 校 的 设 立 第 四 章 教 师 分 级 及 聘 用 高 等 学 校 的 组 织 和 活 动 第 五 章 学 生 事 务 高 等 学 校 教 师 和 其 他 教 育 工 作 者 第 六 章 附 则 高 等 学 校 的 学 生 第 七 章 高 等 教 育 投 入 和 条 件 保 障 第 八 章 附 则 (1) 两 法 文 本 框 架 的 异 同 从 上 述 文 本 框 架 可 见, 高 等 教 育 法 比 大 学 法 多 两 章, 即 高 等 教 育 基 本 制 度 和 高 等 教 育 投 入 和 条 件 保 障, 其 他 范 畴 虽 然 表 述 略 有 不 同, 但 基 本 相 似 在 第 二 章 高 等 教 育 基 本 制 度 从 学 制 体 系 规 范 了 各 级 各 类 高 等 教 育 机 构 的 类 别 名 称 性 质 相 互 关 系 及 录 取 资 格 毕 业 证 书 和 学 位 授 予 要 求 等 而 大 学 法 将 录 取 资 格 毕 业 证 书 和 学 位 授 予 要 求 等 内 容 放 在 了 第 五 章 学 生 事 务 中, 并 未 涉 及 学 制 体 系 3 法 律 适 用 对 象 之 比 较 (1) 大 学 法 的 适 用 对 象 第 一 章 总 则 中, 第 二 条 规 定 本 法 所 称 大 学, 指 依 本 法 设 立 并 授 予 学 士 以 上 学 位 之 高 等 教 育 机 构 (2) 高 等 教 育 法 的 适 用 对 象 76

5 总 则 第 二 条 规 定 本 法 所 称 高 等 教 育, 是 指 在 完 成 高 级 中 等 教 育 基 础 上 实 施 的 教 育 在 后 面 的 第 二 章 高 等 教 育 基 本 制 度 也 指 出 高 等 教 育 包 括 学 历 教 育 和 非 学 历 教 育 全 日 制 和 非 全 日 制 教 育 形 式 采 用 广 播 电 视 函 授 及 其 他 远 程 教 育 方 式 实 施 高 等 教 育 的 专 科 教 育 本 科 教 育 和 研 究 生 教 育 的 各 级 各 类 学 校 (3) 两 法 适 用 对 象 的 异 同 台 湾 大 学 法 仅 适 用 于 授 予 学 士 以 上 学 位 的 大 学, 以 公 立 大 学 为 主 包 括 私 立 大 学 大 陆 高 等 教 育 法 适 用 于 中 学 后 所 有 高 等 教 育 机 构, 以 公 立 大 学 为 主, 还 包 括 专 科 学 校 非 学 历 教 育 非 全 日 制 教 育 和 远 程 教 育 等 高 等 教 育 机 构 大 陆 高 等 教 育 法 适 用 对 象 更 广 泛 ( 二 ) 治 理 理 念 与 地 位 之 比 较 1 大 学 法 的 治 理 理 念 第 一 章 总 则 第 一 条 就 开 宗 明 义 确 定 大 学 自 治 的 理 念 : 大 学 应 受 学 术 自 由 之 保 障, 并 在 法 律 规 定 范 围 内, 享 有 自 治 权 2 高 等 教 育 法 的 治 理 理 念 在 第 一 章 总 则 第 十 一 条 也 明 确 高 等 学 校 应 当 面 向 社 会, 依 法 自 主 办 学, 实 行 民 主 管 理 在 第 四 章 的 高 等 学 校 组 织 中, 更 进 一 步 规 定 : 高 等 学 校 自 批 准 设 立 之 日 起 取 得 法 人 资 格 高 等 学 校 的 校 长 为 高 等 学 校 的 法 定 代 表 人 高 等 学 校 在 民 事 活 动 中 依 法 享 有 民 事 权 得, 承 担 民 事 责 任 3 两 岸 治 理 理 念 与 地 位 的 异 同 两 法 均 体 现 了 强 化 学 校 自 主 民 主 办 学 的 取 向 比 较 而 言, 台 湾 大 学 法 更 明 确 保 障 大 学 学 术 自 由 和 大 学 自 治 权, 高 等 教 育 法 明 确 高 校 的 法 人 资 格 和 法 律 地 位 ( 三 ) 外 部 治 理 权 责 之 比 较 1 台 湾 的 大 学 外 部 治 理 权 责 的 规 定 在 大 学 外 部 治 理 上, 台 湾 教 育 部 权 责 集 中 组 织 机 构 的 标 准 审 批 评 鉴, 人 员 管 理 以 及 办 学 条 件 和 规 模 招 生 标 准 和 规 模 等 方 面 (1) 大 学 机 构 设 置 标 准 程 序 的 制 定 与 大 学 设 立 变 更 停 办 的 审 批 以 及 外 部 评 鉴 上 大 学 法 第 二 章 设 立 及 类 别 第 四 条 明 确 了 公 办 ( 又 分 国 立 地 方 县 市 立 ) 和 私 立 的 类 别, 教 育 行 政 机 关 具 有 对 公 私 立 大 学 的 设 立 变 更 停 办 的 审 查 调 整 决 定 的 权 力, 并 明 确 由 教 育 部 制 定 大 学 及 其 分 校 分 部 附 设 专 科 部 设 立 的 标 准 变 更 或 停 办 之 要 件 核 准 程 序 及 其 它 应 遵 行 事 项 之 办 法, 以 及 制 定 大 学 跨 校 合 作 系 统 和 组 织 及 其 运 行 的 办 法 第 十 二 条 规 定 : 大 学 之 学 生 人 数 规 模 应 与 大 学 之 资 源 条 件 相 符, 其 标 准 由 教 育 部 定 之 ; 并 得 作 为 各 大 学 规 划 增 设 及 调 整 院 系 所 学 程 与 招 生 名 额 之 审 酌 依 据 第 五 条 规 定 大 学 教 育 部 组 成 评 鉴 委 员 会 或 委 托 学 术 团 体 或 专 业 评 鉴 机 构, 定 期 办 理 大 学 评 鉴 并 公 布 其 结 果, 作 为 政 府 教 育 经 费 补 助 及 学 校 调 整 发 展 规 模 的 参 考 本 章 还 规 定 大 学 可 拟 定 合 并 计 划, 国 立 大 学 经 校 务 委 员 会 同 意, 地 方 大 学 经 所 属 地 方 政 府 同 意, 私 立 大 学 经 校 董 会 同 意 报 教 育 部 核 定 后 执 行 ; 教 育 部 可 基 于 高 等 教 育 发 展 需 要 以 经 费 补 助 和 行 政 协 助 方 式 拟 定 国 立 大 学 合 并 计 划 报 行 政 院 核 定 后 由 相 关 大 学 执 行 : 而 大 学 跨 校 研 究 中 心 的 组 织 及 运 作 方 式 等 事 项 规 定 由 大 学 共 同 定 制, 报 教 育 部 备 查 即 可 执 行, 以 促 进 大 学 间 的 资 源 整 合 2006 年 制 定 大 学 系 统 组 织 及 运 作 办 法, 并 在 2010 年 进 一 步 77

6 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 修 订, 以 促 进 大 学 的 联 合 (2) 校 长 遴 选 这 是 台 湾 教 育 权 力 下 放 最 为 显 着 的 一 个 领 域 从 过 去 的 派 任 制 转 为 遴 选 制, 但 规 定 了 遴 选 组 织 运 作 办 法 和 遴 选 程 序 以 及 核 准 聘 任 由 教 育 部 决 定, 扩 大 了 学 校 和 社 会 相 关 人 员 的 权 力, 体 现 了 多 元 治 理 的 特 征 大 学 法 第 三 章 组 织 及 会 议 第 九 条 规 定 公 立 大 学 校 长 遴 委 会 的 组 织 运 作 办 法 由 主 管 机 构 决 定 新 任 公 立 校 长 遴 选 程 序 为 : 于 现 任 校 长 任 期 满 十 个 月 前, 由 学 校 组 成 校 长 遴 选 委 员 会 ( 下 称 遴 委 会 ), 经 公 开 征 求 程 序 遴 选 出 校 长 后, 由 教 育 部 或 各 该 所 属 地 方 政 府 聘 任 规 定 遴 委 会 代 表 比 例 为 : 学 校 校 务 会 议 推 选 之 学 校 代 表 : 学 校 推 荐 校 友 代 表 及 社 会 公 正 人 士 代 表 : 教 育 部 或 该 所 属 地 方 政 府 遴 选 之 代 表 为 2:2:1, 且 遴 委 会 中 任 意 性 别 须 超 过 1/3( 此 为 2011 年 修 法 中 首 次 引 入 性 别 帄 等 原 则 ) 遴 选 结 果 报 教 育 部 核 准 后 聘 任 校 长 任 期 四 年, 聘 期 届 满 十 个 月 前 由 主 管 政 府 机 构 进 行 评 鉴 新 设 大 学 的 校 长, 国 立 者 由 教 育 部 组 织 遴 选 小 组 直 接 选 聘, 地 方 办 者 由 地 方 政 府 遴 选 2~3 人 报 教 育 部 组 织 遴 选 小 组 选 聘 2006 年 台 教 育 部 配 套 制 定 了 国 立 大 学 校 长 遴 选 委 员 会 组 织 及 运 作 办 法 进 一 步 规 范 了 公 立 大 学 校 长 遴 选 的 具 体 程 序 和 操 作 指 引, 包 括 遴 委 会 的 任 务 运 作 和 遴 委 的 资 格 及 其 回 避 保 密 酬 劳 等 规 定 当 年 就 从 校 长 任 期 即 将 届 满 的 成 功 大 学 台 南 艺 大 等 开 始, 正 式 推 行 新 的 遴 选 制 这 样, 正 式 取 消 了 长 期 以 来 由 教 育 部 派 任 以 及 2003 年 修 订 法 由 政 府 组 成 遴 选 委 员 会 的 做 法, 教 育 部 等 政 府 机 关 也 从 过 去 的 全 权 选 聘 到 仅 占 遴 委 会 代 表 的 1/5, 失 去 了 决 选 权, 但 保 有 最 后 审 批 聘 任 权 私 立 大 学 校 长 也 需 由 董 事 会 组 织 遴 选 后 报 教 育 部 核 准 后 聘 任 (3) 人 事 管 理 第 四 章 规 定 了 大 学 的 教 师 分 级 及 聘 用 : 大 学 教 师 分 教 授 副 教 授 助 理 教 授 讲 师, 从 事 授 课 研 究 及 辅 导 大 学 设 讲 座, 由 教 授 主 持 教 师 的 分 级 资 格 聘 任 解 聘 停 聘 不 续 聘 申 诉 待 遇 福 利 进 修 退 休 抚 恤 资 遣 年 资 晋 薪 及 其 他 权 益 事 项 办 法, 由 教 育 部 决 定 第 十 四 条 规 定 了 行 政 人 员 的 管 理 原 则 : 大 学 行 政 管 理 人 员 分 为 行 政 职 员 人 事 会 计 人 员 和 职 员 三 大 类, 分 别 适 用 政 府 公 务 人 员 教 育 人 员 和 职 员 的 不 同 遴 聘 程 序 和 法 规, 其 待 遇 和 休 假 同 政 府 公 务 人 员 ( 如 无 寒 暑 假 等 ) 其 中 人 事 会 计 人 员 分 别 依 人 事 会 计 有 关 法 规, 由 教 育 部 人 事 会 计 部 门 统 一 任 用 管 理 人 事 会 计 主 管 不 受 学 校 限 制, 也 不 与 校 长 任 期 同 步 (4) 控 制 办 学 规 模 招 生 数 量 和 学 历 学 位 资 格 标 准, 特 别 是 特 殊 情 况 学 生 第 五 章 学 生 事 务 规 定 : 大 学 规 模 和 办 学 条 件 标 准 由 教 育 部 决 定, 并 作 为 招 生 规 模 的 审 核 依 据 第 25 条 规 定 : 重 大 灾 害 地 区 学 生 政 府 驻 外 工 作 人 员 子 女 参 加 国 际 性 学 科 或 术 科 竞 赛 成 绩 优 良 学 生 运 动 成 绩 优 良 学 生 退 伍 军 人 蒙 藏 学 生 侨 生 大 陆 学 生 及 外 国 学 生 等 特 殊 情 形 学 生 的 不 受 前 条 的 公 开 名 额 方 式 限 制 其 中 大 陆 学 生 的 内 容 是 特 别 因 应 2010 年 两 岸 经 济 合 作 框 架 协 议 (ECFA) 的 需 要 新 增 加 的, 并 明 确 限 定 其 不 得 进 入 有 关 机 构 认 定 的 涉 及 安 全 机 密 的 院 系 和 专 业 就 读 ; 大 陆 学 生 的 名 额 方 式 资 格 办 理 时 间 招 生 委 员 会 组 成 录 取 方 式 及 学 生 权 益 等 须 由 教 育 部 拟 定 报 行 政 院 核 定, 其 余 学 生 的 相 关 问 题 由 教 育 部 决 定 学 生 在 境 内 外 其 他 大 学 修 习 学 分 管 理 有 大 学 列 入 学 则, 报 教 育 部 备 查 ; 而 国 外 大 学 学 历 采 认 原 则 程 序 等 以 及 远 距 教 育 学 分 采 用 的 要 件 等 由 教 育 部 决 定 78

7 (5) 财 务 制 度 的 开 放 台 湾 大 学 经 费 自 主 管 理 改 革 并 未 在 大 学 法 中 列 明, 但 以 该 法 的 配 套 政 策 予 以 保 障 最 早 于 1994 年 在 部 分 公 立 大 学 试 行 校 务 基 金 制 度,1996 年 国 立 大 学 校 院 校 务 基 金 设 置 条 例 完 成 立 法, 与 大 学 学 费 弹 性 方 案 自 1999 年 度 起 全 面 实 施 ;2004 年 配 合 校 务 基 金 设 置 修 订 了 相 关 配 套 措 施 落 实 公 教 分 离,2007 年 教 育 部 修 正 发 布 国 立 大 学 校 院 校 务 基 金 管 理 及 监 督 办 法 这 一 系 列 大 学 财 务 管 理 改 革 以 校 务 基 金 制 度 取 代 原 来 的 公 共 预 算 制 度, 保 障 校 务 基 金 预 算 的 编 列 不 受 预 算 法 会 计 法 决 算 法 审 计 法 及 相 关 法 令 的 限 制, 而 以 大 学 的 需 求 为 准 大 学 经 费 管 理 也 分 成 两 部 分 : 一 为 接 受 政 府 审 计 单 位 监 督 的 政 府 补 助 和 学 费 收 支 ; 二 为 接 受 经 费 稽 核 委 员 会 监 督 的 自 筹 收 入 及 其 支 出 各 大 学 必 须 从 依 赖 政 府 补 助 和 受 政 府 管 制 转 向 自 主 经 营 自 筹 经 费, 提 升 校 务 基 金 运 作 效 能 及 资 源 使 用 绩 效 校 务 基 金 制 度 使 公 立 大 学 财 务 管 理 从 政 府 控 制 模 式 发 展 为 政 府 监 督 模 式 政 府 不 再 直 接 主 导 和 管 理 大 学 财 务, 其 基 本 职 能 除 监 督 大 学 校 务 基 金 的 合 法 经 营 外, 开 始 通 过 提 供 专 项 经 费 来 引 导 学 校 的 竞 争 和 发 展 方 向, 如 2000 年 大 学 学 术 追 求 卓 越 发 展 计 划,2001 年 提 升 大 学 基 础 教 育 计 划,2002 年 提 升 大 学 国 际 竞 争 力 计 划 大 学 整 并 及 跨 校 性 大 学 研 究 中 心 计 划 大 学 科 技 系 所 人 才 培 育 计 划 提 升 推 动 研 究 型 大 学 基 础 设 施 计 划,2005 年 奖 励 大 学 教 学 卓 越 计 划 发 展 国 际 一 流 大 学 及 顶 尖 研 究 中 心 计 划 2008 年 培 养 优 质 人 力 促 进 就 业 计 划 等, 通 过 学 术 竞 争 环 境 的 建 置, 以 优 异 领 域 为 导 向, 在 大 学 的 竞 争 性 申 请 评 估 基 础 上 拨 付 2 大 陆 高 校 外 部 治 理 权 责 的 规 定 大 陆 外 部 治 理 结 构 改 革 也 表 现 了 从 国 家 教 育 部 的 集 权 向 学 校 放 权 的 特 征, 但 与 台 湾 相 比 各 有 侧 重 (1) 大 陆 高 等 教 育 法 在 第 一 章 总 则 中 明 确 了 国 家 在 高 等 教 育 的 规 划 结 构 优 化 和 资 源 配 置 上 的 权 力 第 三 章 高 等 学 校 的 设 立, 也 明 确 了 中 央 一 级 包 括 教 育 部 等 政 府 教 育 管 理 机 构 的 权 责 集 中 于 高 校 的 设 立 变 更 停 办 的 审 批 以 及 外 部 评 鉴 上 此 章 同 时 规 定 了 高 校 机 构 设 置 标 准 程 序 : 设 立 高 等 学 校 的 具 体 标 准 由 国 务 院 制 定 设 立 其 他 高 等 教 育 机 构 的 具 体 标 准, 由 国 务 院 授 权 的 有 关 部 门 或 者 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 根 据 国 务 院 规 定 的 原 则 制 定, 设 立 高 等 学 校 由 国 务 院 教 育 行 政 部 门 审 批, 其 中 设 立 实 施 专 科 教 育 的 高 等 学 校, 经 国 务 院 授 权, 也 可 以 由 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 审 批, 高 等 学 校 和 其 他 高 等 教 育 机 构 分 立 合 并 终 止, 变 更 名 称 类 别 和 其 他 重 要 事 项, 由 原 审 批 机 关 审 批 ; 对 不 符 合 规 定 条 件 审 批 设 立 的 高 等 学 校 和 其 他 高 等 教 育 机 构, 国 务 院 教 育 行 政 部 门 有 权 予 以 撤 销 对 于 新 申 办 的 高 校, 要 求 提 供 四 项 材 料 申 办 报 告 ; 可 行 性 论 证 材 料 ; 章 程 ; 审 批 机 关 依 照 本 法 规 定 要 求 提 供 的 其 他 材 料 其 中 章 程 要 求 包 含 高 校 内 部 管 理 体 制 财 务 管 理 和 举 办 者 管 理 者 的 责 权 等 内 部 治 理 结 构 的 内 容 章 程 的 修 改, 应 当 报 原 审 批 机 关 核 准 第 四 十 四 条 规 定 高 等 学 校 的 办 学 水 帄 教 育 质 量, 接 受 教 育 行 政 部 门 的 监 督 和 由 其 组 织 的 评 估 (2) 校 长 任 用 和 管 理 第 四 章 高 等 学 校 的 组 织 和 活 动 规 定 : 高 等 学 校 的 校 长, 由 符 合 教 育 法 规 定 的 任 职 条 件 的 公 民 担 任 高 等 学 校 的 校 长 副 校 长 按 照 国 家 有 关 规 定 任 免 同 时 规 定 国 家 举 办 的 高 等 学 校 实 行 中 国 共 产 党 高 等 学 校 基 层 委 员 会 领 导 下 的 校 长 负 责 制 这 是 大 陆 独 具 特 色 的 大 学 领 导 机 制, 表 明 在 校 领 导 任 用 管 理 上 并 未 下 放 相 关 权 力 79

8 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 (3) 人 事 管 理 该 法 规 定 高 等 学 校 实 行 教 师 资 格 制 度 教 师 职 务 制 度 教 师 聘 任 制 专 业 技 术 职 务 聘 任 制 度 以 及 教 育 职 员 制 度 高 等 学 校 教 师 职 务 的 具 体 任 职 条 件 由 国 务 院 规 定, 高 等 学 校 教 师 职 务 根 据 学 校 所 承 担 的 教 学 科 学 研 究 等 任 务 的 需 要 设 置, 教 师 职 务 设 助 教 讲 师 副 教 授 教 授 (4) 在 办 学 招 生 权 力 上, 该 法 第 四 章 高 等 学 校 的 组 织 和 活 动 的 第 三 十 二 条 规 定 高 等 学 校 根 据 社 会 需 求 办 学 条 件 和 国 家 核 定 的 办 学 规 模, 制 定 招 生 方 案, 自 主 调 节 系 科 招 生 比 例 可 见, 大 陆 高 校 的 办 学 规 模 招 生 数 量 以 及 招 生 方 式 均 由 教 育 行 政 机 关 决 定 (5) 在 办 学 经 费 管 理 权 力 上, 该 法 第 七 章 高 等 教 育 投 入 和 条 件 保 障 中 规 定 国 家 建 立 以 财 政 拔 款 为 主 其 他 多 种 渠 道 筹 措 高 等 教 育 经 费 为 辅 的 体 制, 国 务 院 和 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 依 照 教 育 法 第 五 十 五 条 的 规 定, 保 证 国 家 兴 办 的 高 等 教 育 的 经 费 逐 步 增 长 国 家 鼓 励 企 业 事 业 组 织 社 会 团 体 及 其 他 社 会 组 织 和 个 人 向 高 等 教 育 投 入 要 求 高 等 学 校 应 当 依 法 建 立 健 全 财 务 管 理 制 度, 合 理 使 用 严 格 管 理 教 育 经 费, 提 高 教 育 投 资 效 益 高 等 学 校 的 财 务 活 动 应 当 依 法 接 受 监 督 实 际 上, 从 1993 年 中 共 中 央 国 务 院 中 国 教 育 改 革 与 发 展 纲 要 这 一 最 高 权 力 机 构 的 行 政 法 规 上 就 确 立 了 大 学 收 费 制 度 等 多 渠 道 筹 措 教 育 经 费 的 原 则,1994 年 包 括 北 大 清 华 南 京 复 旦 中 山 大 学 等 40 所 高 校 试 行 收 取 学 费 1996 年 12 月 26 日, 经 国 务 院 同 意, 国 家 教 育 委 员 会 国 家 计 划 委 员 会 财 政 部 颁 布 高 等 学 校 收 费 管 理 暂 行 办 法,1997 年 开 始 全 国 所 有 高 校 除 部 分 特 殊 行 业 外 全 面 实 行 收 费 制 度 高 等 教 育 法 要 求 高 校 建 立 健 全 财 务 管 理 制 度, 表 明 将 办 学 经 费 管 理 权 下 放 给 学 校 2005 年 颁 布 教 育 部 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 财 政 部 关 于 做 好 2005 年 高 等 学 校 收 费 工 作 有 关 问 题 的 通 知, 要 求 实 行 收 支 两 条 线 的 经 费 管 理 制 度 3 两 岸 高 校 外 部 治 理 关 系 的 异 同 比 较 而 言, 两 岸 高 校 外 部 治 理 之 政 府 教 育 主 管 机 关 的 权 责 类 似, 集 中 于 高 校 的 设 立 变 更 停 办 的 审 批, 组 织 和 人 事 管 理 标 准 以 及 办 学 条 件 办 学 规 模 和 招 生 规 模 学 历 资 格 等 方 面 不 同 的 是, 台 湾 教 育 管 理 机 关 对 大 学 校 长 管 理 的 权 力 更 为 下 放, 而 对 大 学 合 并 事 宜, 台 湾 教 育 管 理 机 关 主 要 通 过 经 费 补 助 和 行 政 协 助 方 式 间 接 引 导, 大 陆 依 然 保 留 了 校 长 ( 含 副 校 长 ) 的 派 任 制 以 及 国 家 在 规 划 结 构 优 化 和 资 源 配 置 上 的 权 力 在 人 事 管 理 权 限 上, 台 湾 人 事 财 务 管 理 人 员 管 理 权 并 未 下 放, 且 按 公 务 员 管 理 ; 而 大 陆 人 事 财 务 等 人 员 管 理 均 为 校 内 事 务, 作 为 教 育 职 员 管 理 在 教 师 管 理 上, 台 湾 规 定 了 教 师 聘 用 的 公 正 公 帄 公 开 的 原 则 以 及 招 聘 的 社 会 公 开 程 序, 并 规 定 学 校 必 须 设 立 教 师 评 审 委 员 会 以 及 教 师 评 鉴 制 度 申 诉 制 度 ; 大 陆 除 教 师 评 鉴 制 度 外, 其 他 并 无 明 确 规 定, 只 是 强 调 了 教 师 的 资 格 标 准 和 聘 任 双 方 的 帄 等 自 愿 的 原 则 在 招 生 权 限 上, 台 湾 下 放 了 招 生 方 式, 即 开 放 为 多 元 管 道 入 学, 而 大 陆 只 是 近 年 在 实 际 层 面 开 始 有 限 度 地 在 重 点 大 学 进 行 尝 试 一 定 比 例 的 自 主 招 生 在 经 费 管 理 上, 两 岸 均 提 倡 高 校 经 费 的 多 元 筹 措 机 制, 台 湾 通 过 配 套 法 案 逐 渐 实 施 校 务 基 金 制 度 并 明 确 进 行 分 类 管 理 ; 大 陆 虽 在 高 等 教 育 法 有 专 章 规 定, 表 明 下 放 权 力 更 大, 但 不 够 清 晰, 而 相 关 配 套 措 施 也 不 够 完 善 协 调, 出 现 了 较 多 的 经 济 问 题 ( 四 ) 内 部 治 理 结 构 之 比 较 1 台 湾 大 学 内 部 治 理 结 构 的 规 定 大 学 法 第 三 章 组 织 及 会 议 规 定 了 大 学 内 部 治 理 的 最 高 权 力 安 排 (1) 校 长 权 责 80

9 如 前 所 述, 台 湾 大 学 校 长 遴 选 的 相 关 法 律 赋 予 了 大 学 和 社 会 相 关 人 士 更 多 的 权 力 第 八 条 进 一 步 规 定 了 校 长 的 资 格 和 权 责 : 大 学 置 校 长 一 人, 总 理 校 务, 负 校 务 发 展 之 责, 对 外 代 表 大 学 ; 并 得 置 副 校 长 襄 助 校 长 推 动 校 务, 由 校 长 聘 任 之, 其 人 数 聘 期 及 资 格, 由 各 大 学 组 织 规 程 定 之 校 长 之 资 格, 依 有 关 法 律 之 规 定, 并 得 由 外 国 人 担 任 之 校 长 资 格 取 消 了 国 籍 限 制, 明 确 校 长 负 责 制 并 使 校 长 有 组 阁 权, 保 障 了 领 导 的 统 一 和 班 子 的 协 调 其 续 聘 的 程 序 次 数 及 任 期 未 届 满 前 的 去 职 方 式, 由 大 学 组 织 规 程 决 定 (2) 大 学 的 决 策 机 构 该 章 对 决 策 权 力 机 关 的 构 成 运 作 和 决 策 内 容 作 了 制 度 安 排, 从 法 理 上 消 除 了 校 长 专 权 弊 端, 为 教 授 治 校 和 学 生 自 治 奠 定 了 基 础 第 十 五 条 规 定 : 大 学 设 校 务 会 议, 议 决 校 务 重 大 事 项, 以 校 长 副 校 长 教 师 代 表 学 术 与 行 政 主 管 研 究 人 员 代 表 职 员 代 表 学 生 代 表 及 其 他 有 关 人 员 代 表 组 织 之 教 师 代 表 应 经 选 举 产 生, 其 人 数 不 得 少 于 全 体 会 议 人 员 之 二 分 之 一, 教 师 代 表 中 具 备 教 授 或 副 教 授 资 格 者, 以 不 少 于 教 师 代 表 人 数 之 三 分 之 二 为 原 则, 其 余 出 列 席 人 员 之 产 生 方 式 及 比 例, 由 各 大 学 组 织 规 程 定 之 校 务 会 议 每 学 期 由 校 长 至 少 召 开 一 次, 或 应 1/5 以 上 代 表 要 求 可 临 时 召 开 下 可 设 各 种 委 员 会 或 专 案 小 组, 其 名 称 任 务 及 组 成 方 式, 由 各 大 学 组 织 规 程 决 定 第 十 六 条 明 确 其 决 策 范 畴 : 校 务 会 议 审 议 下 列 事 项 : 一 校 务 发 展 计 划 及 预 算 二 组 织 规 程 及 各 种 重 要 章 则 三 学 院 学 系 研 究 所 及 附 设 机 构 之 设 立 变 更 与 停 办 四 教 务 学 生 事 务 总 务 研 究 及 其 他 校 内 重 要 事 项 五 有 关 教 学 评 鉴 办 法 之 研 议 六 校 务 会 议 所 设 委 员 会 或 专 案 小 组 决 议 事 项 七 会 议 提 案 及 校 长 提 议 事 项 该 章 还 规 定 大 学 : 应 定 期 对 各 项 事 务 进 行 自 我 评 鉴, 自 主 决 定 评 鉴 规 定 (3) 大 学 的 内 部 组 织 结 构 和 人 员 该 章 规 定 了 大 学 内 部 的 组 织 架 构 人 员 配 备 的 资 格 标 淮 和 遴 选 程 序, 如 大 学 各 学 院 置 院 长 一 人, 综 理 院 务 ; 各 学 系 置 主 任 一 人, 单 独 设 立 之 研 究 所 置 所 长 一 人, 办 理 系 所 务 大 学 并 得 置 学 位 学 程 主 任, 办 理 学 程 事 务, 大 学 为 因 应 校 务 发 展 之 需 要, 达 一 定 规 模 学 务 繁 重 之 学 院 系 所 及 学 程, 得 置 副 主 管, 以 辅 佐 主 管 推 动 学 务, 学 术 主 管 职 务, 得 由 外 国 籍 教 师 兼 任 各 级 学 术 机 构 如 学 院 研 究 所 系 学 程 或 跨 系 学 程 ( 即 专 业 ) 主 管 在 教 师 中 遴 选, 报 请 校 长 聘 请 各 校 的 具 体 资 格 标 准 和 程 序 要 求 大 学 通 过 本 校 的 组 织 规 程 进 一 步 予 以 规 范 各 种 行 政 单 位 或 召 开 各 种 会 议, 其 单 位 名 称 会 议 的 任 务 职 掌 分 工 行 政 主 管 资 格 等 均 由 大 学 组 织 规 程 规 定, 其 人 员 由 校 长 聘 任 人 事 会 计 行 政 实 施 独 立 制 度, 以 期 避 免 腐 败 滋 生 (4) 大 学 教 师 的 民 主 管 理 在 第 四 章 的 教 师 分 级 与 聘 用 中, 除 前 述 的 分 级 及 标 准 由 教 育 部 统 一 规 定 外, 将 具 体 的 管 理 权 限 下 放 给 了 大 学 如 大 学 教 师 之 聘 任 升 等 停 聘 解 聘 不 续 聘 及 资 遣 原 因 之 认 定 等 事 项, 应 经 教 师 评 审 委 员 会 审 议 学 校 教 师 评 审 委 员 会 之 分 级 组 成 方 式 及 运 作 规 定, 经 校 务 会 议 审 议 通 过 后 实 施 大 学 除 依 教 师 法 规 定 外, 还 要 在 学 校 章 则 中 增 列 教 师 权 利 义 务, 另 据 本 校 发 展 需 要 制 定 教 师 停 聘 或 不 续 聘 的 规 定, 经 校 务 会 议 审 议 通 过 后 实 施, 并 纳 入 聘 约 为 保 障 教 师 质 量 和 保 护 教 师 权 益, 还 规 定 了 经 校 务 委 员 会 通 过 设 立 本 校 教 师 评 鉴 制 度 和 教 师 申 诉 评 议 委 员 会, 负 责 组 织 和 审 核 教 师 聘 用 评 估 解 聘 等 和 其 他 决 定 不 服 的 申 述 事 宜 另 外, 台 湾 在 规 范 教 师 自 主 管 理 的 同 时 也 出 台 了 一 系 列 弹 性 薪 资 延 揽 人 才 81

10 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 提 高 师 资 效 益 的 政 策 : 一 是 2006 年 出 台 国 立 大 学 校 务 基 金 进 用 教 学 人 员 研 究 人 员 及 工 作 人 员 实 施 原 则 鼓 励 高 校 灵 活 引 进 人 才 ; 二 是 颁 布 公 私 立 学 校 校 长 教 师 相 互 转 任 并 计 年 资 办 理 退 休 抚 恤 资 遣 作 业 注 意 事 项 等 鼓 励 教 师 在 公 私 立 学 校 流 动 ; 三 是 制 定 教 师 奖 励 办 法, 鼓 励 开 展 科 技 创 新 性 兼 职 研 究 活 动 ; 四 是 放 宽 聘 用 专 家 的 年 龄 资 历 等 限 制, 鼓 励 各 校 设 置 不 同 形 式 的 讲 座 教 授, 吸 引 卓 越 人 才 (5) 学 生 事 务 的 自 主 管 理 第 五 章 学 生 事 务 主 要 强 化 了 大 学 的 自 主 招 生 和 学 生 的 参 与 管 理 该 章 保 障 大 学 的 自 主 招 生 制 度, 允 许 多 元 管 道 入 学 第 24 条 规 定 各 项 招 生 规 定 由 大 学 拟 订, 报 教 育 部 核 定 后 公 布 实 施, 并 须 列 明 于 招 生 简 章 中 大 学 组 成 大 学 招 生 委 员 会 或 联 合 会 负 责 招 生 工 作, 考 试 相 关 业 务 可 委 托 学 术 专 业 团 体 或 财 团 法 人 办 理 大 学 法 保 障 学 生 管 理 自 主 权 : 要 求 大 学 建 立 学 生 行 为 规 范 订 定 学 则 及 奖 惩 规 定, 并 报 教 育 部 备 查 ; 规 定 大 学 应 由 经 选 举 产 生 之 学 生 代 表 出 席 校 务 会 议 等 与 学 生 事 务 相 关 的 会 议, 学 生 代 表 比 例 不 得 少 于 会 议 成 员 总 额 1/10; 大 学 应 辅 导 学 生 成 立 由 全 校 学 生 选 举 产 生 之 学 生 会 及 其 他 相 关 自 治 组 织 ; 学 生 为 学 生 会 当 然 成 员, 学 生 会 可 收 取 会 费 ; 同 时 规 定 大 学 必 须 建 立 学 生 申 诉 制 度 为 学 生 办 理 团 体 保 险 等 对 学 生 的 收 费 项 目 用 途 和 数 额 以 及 学 生 贷 款 的 有 关 要 求 由 教 育 部 统 一 规 定, 以 规 范 学 校 对 学 生 各 项 权 利 的 保 障 2 大 陆 高 校 内 部 治 理 结 构 的 规 定 高 等 教 育 法 中 明 确 高 等 学 校 具 有 独 立 法 人 地 位, 并 规 定 学 校 领 导 机 构 校 长 的 权 限 以 及 高 等 学 校 在 招 生 专 业 设 置 教 育 教 学 科 学 研 究 和 社 会 服 务 对 外 交 流 内 部 机 构 设 置 和 教 师 聘 任 财 产 管 理 和 使 用 等 7 个 方 面 享 有 自 主 权 (1) 校 领 导 权 责 该 法 规 定 国 家 举 办 的 高 等 学 校 实 行 中 国 共 产 党 高 等 学 校 基 层 委 员 会 领 导 下 的 校 长 负 责 制 党 委 统 一 领 导 学 校 工 作, 支 持 校 长 独 立 负 责 地 行 使 职 权 领 导 学 校 的 思 想 政 治 工 作 和 德 育 工 作, 讨 论 决 定 学 校 内 部 组 织 机 构 的 设 置 和 内 部 组 织 机 构 负 责 人 的 人 选, 讨 论 决 定 学 校 的 改 革 发 展 和 基 本 管 理 制 度 等 重 大 事 项, 保 证 以 培 养 人 才 为 中 心 的 各 项 任 务 的 完 成 高 等 学 校 的 校 长 全 面 负 责 本 学 校 的 教 学 科 学 研 究 和 其 他 行 政 管 理 工 作, 行 使 下 列 职 权 :( 一 ) 拟 订 发 展 规 划, 制 定 具 体 规 章 制 度 和 年 度 工 作 计 划 并 组 织 实 施 ; ( 二 ) 组 织 教 学 活 动 科 学 研 究 和 思 想 品 德 教 育 ;( 三 ) 拟 订 内 部 组 织 机 构 的 设 置 方 案, 推 荐 副 校 长 人 选, 任 免 内 部 组 织 机 构 的 负 责 人 ;( 四 ) 聘 任 与 解 聘 教 师 以 及 内 部 其 他 工 作 人 员, 对 学 生 进 行 学 籍 管 理 并 实 施 奖 励 或 者 处 分 ;( 五 ) 拟 订 和 执 行 年 度 经 费 预 算 方 案, 保 护 和 管 理 校 产, 维 护 学 校 的 合 法 权 益 ;( 六 ) 章 程 规 定 的 其 他 职 权 高 等 学 校 和 校 长 办 公 会 议 或 者 校 务 会 议, 处 理 前 款 规 定 的 有 关 事 项 (2) 高 校 的 审 议 机 构 高 等 学 校 设 立 学 术 委 员 会, 审 议 学 科 专 业 的 设 置, 教 学 科 学 研 究 计 划 方 案, 评 定 教 学 科 学 研 究 成 果 等 有 关 学 术 事 项 (3) 大 学 的 内 部 组 织 结 构 和 人 员 管 理 第 三 十 七 条 明 确 规 定 高 等 学 校 根 据 实 际 需 要 和 精 简 效 能 的 原 则, 自 主 确 定 教 学 科 学 研 究 行 政 职 能 部 门 等 内 部 组 织 机 构 的 设 置 和 人 员 配 备 ; 按 照 国 家 有 关 规 定, 评 聘 教 师 和 其 他 专 业 技 术 人 员 的 职 务, 调 整 津 贴 及 工 资 分 配 (4) 大 学 教 师 的 民 主 管 理 82

11 高 等 学 校 通 过 以 教 师 为 主 体 的 教 职 工 代 表 大 会 等 组 织 形 式, 依 法 保 障 教 职 工 参 与 民 主 管 理 和 监 督, 维 护 教 职 工 合 法 权 益 (5) 学 生 事 务 的 自 主 管 理 该 法 第 六 章 学 生 事 务 中 基 本 都 是 对 学 生 的 要 求, 仅 在 第 五 十 七 条 规 定 了 高 等 学 校 的 学 生, 可 以 在 校 内 组 织 学 生 团 体 学 生 团 体 在 法 律 法 规 规 定 的 范 围 内 活 动, 服 从 学 校 的 领 导 和 管 理 3 两 岸 高 校 内 部 治 理 结 构 的 异 同 比 较 而 言,(1) 在 最 高 权 力 结 构 上, 台 湾 的 大 学 校 长 遴 选 为 多 元 选 举 的 结 果, 在 内 部 治 理 上 实 行 校 长 负 责 制, 保 障 校 长 的 组 阁 权 在 决 策 权 上, 为 避 免 校 长 专 权 保 障 校 园 民 主, 法 律 规 定 大 学 通 过 制 定 组 织 规 程 保 障 各 校 内 团 体 和 机 构 的 设 立 运 行 规 范 规 定 校 内 最 高 决 策 机 构 校 务 会 议 的 组 织 召 开 等 的 程 序, 规 定 了 师 生 代 表 的 比 例, 也 规 定 其 审 议 的 各 项 学 校 重 大 事 务 的 内 容 大 陆 实 行 校 领 导 的 派 任 制 党 委 领 导 下 的 校 长 负 责 制, 校 长 为 高 校 的 法 人 代 表, 但 校 长 无 组 阁 权 仅 有 推 荐 权 在 决 策 权 和 行 政 权 上, 党 委 和 校 长 的 权 力 划 分 不 清 ; 师 生 参 与 学 校 决 策 的 保 障 不 明, 仅 规 定 设 立 学 术 委 员 会 审 议 学 术 事 项 通 过 教 职 工 代 表 大 会 参 与 民 主 管 理 和 监 督, 但 无 明 确 保 障 师 生 参 与 决 策 的 组 织 构 成 和 运 行 程 序 (2) 在 内 部 组 织 机 构 和 学 科 的 设 置 及 其 人 员 配 备 上, 台 湾 的 大 学 必 须 按 照 教 育 部 门 的 规 定 设 置 并 报 备 审 核 教 学 科 学 研 究 机 构 的 主 管 须 遴 选 后 报 请 校 长 聘 请, 校 长 仅 可 否 决 无 权 指 派, 保 障 了 学 术 自 主 其 行 政 职 能 部 门 机 构 设 立 须 在 大 学 组 织 规 程 中 规 定, 校 长 按 此 规 定 聘 任 大 陆 高 校 的 内 部 机 构 设 置 和 学 科 设 置 等 的 自 主 权 更 大, 但 这 些 权 力 基 本 全 部 归 为 校 长, 但 通 过 高 等 学 校 和 校 长 办 公 会 议 或 者 校 务 会 议 处 理, 不 过 未 对 校 长 办 公 会 议 或 者 校 务 会 议 的 组 织 和 运 行 程 序 进 行 规 范 可 见, 两 岸 均 强 化 高 校 自 治 在 校 长 遴 选 和 校 长 组 阁 权 上, 台 湾 高 校 的 自 治 权 更 大 在 内 部 组 织 机 构 和 学 科 设 置 及 人 员 配 备 上, 大 陆 高 校 的 校 长 权 力 更 大, 内 部 治 理 更 为 行 政 主 导, 但 缺 乏 对 师 生 权 利 的 具 体 保 障 总 体 上 大 陆 高 校 的 办 学 自 治 权 更 大, 且 集 中 于 学 校 层 面 (3) 在 师 生 管 理 上, 台 湾 注 重 保 障 师 生 参 与 决 策 和 自 主 管 理 的 权 力 组 织 和 程 序, 设 立 了 申 述 和 救 济 机 构 和 制 度, 而 大 陆 未 对 此 有 明 确 规 定, 说 明 大 陆 高 校 的 基 层 民 主 有 待 明 晰 和 加 强 三 两 岸 公 立 大 学 的 治 理 结 构 改 革 的 特 点 与 问 题 之 比 较 通 过 前 述 的 比 较, 可 见 两 岸 自 上 世 90 年 代 中 以 来 分 别 通 过 大 学 法 和 高 等 教 育 法 主 导 的 高 校 治 理 结 构 改 革, 既 有 共 同 点, 也 有 各 自 不 同 的 问 题 ( 一 ) 共 同 点 1 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 的 特 点 两 岸 公 立 大 学 的 治 理 结 构 改 革 均 体 现 出 以 下 特 点 : 改 革 力 度 大, 依 靠 法 律 等 制 度 安 排 推 行, 确 定 依 法 治 教 的 大 学 治 理 原 则, 创 建 自 主 自 治 的 高 等 教 育 新 体 系, 激 发 师 生 员 工 的 民 主 参 与 两 岸 对 大 学 从 过 去 的 管 制 行 政 主 导 到 大 学 自 治 共 治 善 治 的 治 理 理 念 和 相 关 法 规 政 策 的 变 迁, 为 大 学 自 主 发 展 奠 定 了 基 础, 也 形 成 了 多 元 化 的 高 校 发 展 格 局 2 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 的 影 响 (1) 大 学 自 主 发 展 责 任 强 化 随 社 会 民 主 化 和 政 府 公 共 治 理 体 制 改 革 的 深 化, 使 大 学 治 理 结 构 改 革 成 为 必 然 政 府 下 放 管 理 权 力 的 同 时 更 下 放 了 大 学 自 主 发 展 的 责 任, 促 使 大 学 不 断 寻 求 适 合 自 身 发 展 的 路 径 和 方 法 83

12 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 (2) 多 元 化 的 大 学 内 部 治 理 模 式 逐 渐 形 成 公 立 大 学 可 以 依 法 自 行 确 定 本 校 内 部 自 治 各 机 构 及 人 员 的 组 成 权 责 和 操 作 程 序, 形 成 了 多 元 化 的 内 部 治 理 模 式 如 普 遍 实 行 的 学 院 制 管 理 模 式 各 校 不 同 : 有 的 大 学 的 学 院 是 实 体, 人 财 物 权 集 中 于 学 院, 院 长 不 仅 要 负 责 教 学 科 研, 还 要 设 法 创 收, 为 全 体 同 仁 谋 福 利, 如 政 治 大 学 ; 有 的 大 学 的 学 院 是 虚 体, 如 台 湾 大 学, 学 院 只 负 责 教 学 与 科 研 的 组 织 工 作 [6] (3) 大 学 竞 争 日 益 激 化 公 立 大 学 脱 离 了 政 府 的 大 一 统 集 权 管 理, 也 脱 离 了 政 府 的 保 护, 在 高 等 教 育 市 场 中 公 私 立 大 学 的 竞 争, 促 使 各 大 学 必 须 快 速 适 应 社 会 和 市 场 变 化, 以 差 异 化 和 优 质 化 提 升 竞 争 力 3 公 立 大 学 的 治 理 结 构 改 革 的 问 题 (1) 教 育 行 政 机 关 与 大 学 间 的 关 系 有 待 明 确 规 范 过 去 教 育 行 政 主 管 机 关, 对 公 立 大 学 内 部 的 运 作 可 谓 事 事 可 管 近 年 大 学 自 治 改 革 以 来, 其 主 管 机 关 资 格 并 未 取 消, 但 大 学 法 高 等 教 育 法 等 只 就 其 和 大 学 的 权 责 做 了 原 则 划 分, 但 在 具 体 实 施 中, 有 些 地 方 教 育 行 政 机 关 的 集 权 管 理 惯 性 还 未 退 出, 而 许 多 地 方 大 学 的 行 政 依 赖 性 仍 然 很 强 教 育 行 政 机 关 必 须 尽 快 就 哪 些 事 该 管, 哪 些 事 不 必 管, 与 各 大 学 讨 论, 订 立 操 作 规 范 予 以 明 确, 建 立 共 识 (2) 大 学 的 自 主 性 尚 待 强 化 大 学 法 高 等 教 育 法 等 虽 然 明 确 了 高 校 对 各 项 内 部 事 务 的 自 主 权, 但 未 能 明 确 教 育 行 政 机 关 如 何 下 放 权 力 的 具 体 退 出 机 制 和 大 学 如 何 实 施 自 主 自 治 治 理 的 具 体 进 入 机 制 许 多 高 校 事 务 仍 然 仍 由 教 育 行 政 机 关 掌 控, 致 使 实 际 操 作 上 大 学 自 主 性 不 能 落 实 有 些 事 务 上 教 育 行 政 机 关 只 下 放 了 责 任 而 未 赋 予 相 关 权 力, 出 了 问 题 相 互 推 诿 相 互 指 责, 致 使 大 学 治 理 效 益 下 降 (3) 相 关 法 规 需 要 协 调 完 善 高 校 治 理 结 构 改 革 是 一 项 涉 及 广 泛 的 系 统 工 程, 单 靠 大 学 法 高 等 教 育 法 的 修 订 是 不 足 够 的, 必 须 与 其 他 相 关 法 规 如 教 育 法 教 师 法 以 及 税 法 等 等 协 调 完 善, 并 构 建 完 善 细 致 的 配 套 政 策 法 规 (4) 学 术 权 力 与 行 政 权 力 的 权 责 应 予 厘 清 在 大 学 内 部 治 理 上, 过 去 的 大 学 校 长 与 各 级 行 政 学 术 主 管 有 很 大 行 政 权 新 的 大 学 内 部 治 理 制 度 要 求 各 高 校 通 过 制 定 诸 如 大 学 章 程 组 织 规 程 校 务 会 议 制 度 等 各 项 规 章 来 规 范 其 法 定 权 责, 但 在 实 施 中 往 往 由 于 各 校 的 相 关 内 部 规 章 制 定 滞 后, 而 由 行 政 权 力 为 主 推 行 的 内 部 规 章 制 定 没 有 很 好 落 实 民 主 程 序 和 保 障 学 术 权 力 师 生 权 力, 尤 以 校 长 与 校 务 会 议 之 间 的 权 责 不 清 最 为 明 显, 结 果 也 导 致 一 些 校 长 和 学 术 主 管 的 权 力 没 有 节 制 (5) 高 校 的 自 主 自 治 的 意 识 能 力 和 机 制 有 待 加 强 由 于 公 立 高 校 习 惯 于 被 动 地 接 受 教 育 行 政 机 关 管 理, 在 现 代 大 学 制 度 建 设 过 程 中, 一 是 许 多 高 校 师 生 员 工 和 行 政 人 员 等 并 无 明 确 有 效 的 学 校 治 理 理 念, 参 政 议 政 的 意 识 能 力 不 足, 缺 乏 大 学 治 理 的 基 本 知 识 和 大 学 发 展 的 全 局 观, 往 往 立 足 自 身 利 益 和 眼 前 利 益 二 是 高 校 缺 乏 保 障 民 主 的 有 效 机 制 如 大 学 法 修 订 高 等 教 育 法 出 台 之 前 已 设 立 的 高 校 很 多 没 有 大 学 章 程, 即 使 有 也 未 对 本 校 治 理 结 构 有 清 晰 规 定 (6) 高 校 追 求 卓 越 发 展 的 机 制 有 待 建 立 高 校 追 求 卓 越 发 展 的 机 制 与 加 强 高 校 自 主 化 是 配 套 的 教 育 行 政 机 关 向 高 校 下 放 自 主 权 力 后, 也 把 发 展 的 职 责 下 放 给 学 校, 但 近 年 公 立 高 校 一 则 把 重 点 放 在 84

13 学 校 内 部 民 主 治 理 机 制 的 建 立 扩 大 规 模 争 取 社 会 资 源 等 方 面, 而 对 学 校 的 合 理 定 位 与 提 升 教 育 品 质 重 视 不 够 ; 二 则 公 立 高 校 还 不 习 惯 校 务 自 主 和 独 立 竞 争, 未 能 树 立 自 我 反 省 自 谋 发 展 的 自 我 责 任 理 念 ; 三 则 高 等 教 育 的 社 会 资 源 支 持 系 统 并 未 建 立 如 学 校 定 位 上, 如 在 近 10 年 由 教 育 行 政 机 关 等 主 导 刮 起 高 校 整 合 浪 潮 中, 大 学 是 继 续 走 传 统 优 势 学 科 的 路 子, 还 是 寻 求 大 而 全? 是 自 主 发 展, 还 是 寻 求 合 作? 是 全 面 整 合 还 是 部 分 教 研 机 构 的 合 作? 虽 然 许 多 大 学 反 对 教 育 行 政 机 关 主 导 的 拉 郎 配 式 的 整 合, 但 确 定 学 校 何 去 何 从 却 是 不 可 避 免 的 紧 迫 要 求 和 责 任 再 如 政 府 扩 大 了 对 私 立 大 学 的 支 持, 而 且 对 招 生 权 力 下 放 有 限, 而 民 间 捐 资 学 校 的 风 气 未 盛, 公 立 大 学 经 济 压 力 和 招 生 压 力 骤 增 如 何 在 发 展 学 校 特 色 确 保 学 校 教 育 品 质 争 取 社 会 资 源 之 间 兼 容 并 蓄, 成 为 教 育 行 政 机 关 与 公 立 大 学 都 要 面 对 的 问 题 (7) 评 鉴 的 机 制 亟 待 完 善 近 十 几 年 来, 两 岸 高 教 改 革 政 策 不 断 出 台, 其 广 度 和 深 度 都 是 前 所 未 有 的, 其 成 效 如 何? 一 直 缺 乏 一 个 全 面 有 效 的 评 鉴 机 制, 各 方 人 士 褒 贬 不 一 目 前, 两 岸 的 高 教 评 鉴 主 要 集 中 于 教 育 行 政 机 关 组 织 对 高 校 教 学 质 量 的 整 体 评 鉴 和 教 学 研 究 项 目 的 专 项 评 鉴 ( 如 台 湾 的 大 学 学 术 追 求 卓 越 发 展 计 划 提 升 大 学 基 础 教 育 计 划 等 以 及 大 陆 的 985 工 程 211 工 程 等 ) 主 要 问 题 有 :1) 因 长 期 以 来 学 校 缺 乏 自 我 评 鉴 的 经 验 和 机 制, 社 会 也 缺 乏 权 威 的 大 学 评 鉴 机 构, 而 政 府 主 导 评 鉴 又 受 到 质 疑 2) 缺 乏 对 各 项 高 教 改 革 政 策 自 身 的 过 程 分 析 和 评 鉴, 使 得 高 教 改 革 政 策 缺 乏 科 学 决 策 科 学 实 施 和 科 学 全 面 的 评 鉴, 政 策 自 身 也 往 往 沦 为 政 治 角 力 的 附 庸 3) 评 鉴 指 标 和 形 式 过 于 僵 化 统 一, 甚 至 过 于 琐 碎 频 繁, 导 致 被 评 鉴 者 压 力 骤 增 为 评 鉴 而 评 鉴, 影 响 了 正 常 教 学 科 研 以 及 学 术 自 由 创 新 与 质 量 改 进 4) 依 评 鉴 结 果 导 致 公 共 教 育 资 源 配 置 不 均 衡, 出 现 马 太 效 应 ( 二 ) 不 同 点 两 岸 高 等 教 育 发 展 历 史 不 同 背 景 不 同, 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 的 政 策 措 施 各 有 侧 重, 也 存 在 各 自 的 问 题 1 台 湾 公 立 大 学 的 治 理 结 构 改 革 的 问 题 (1) 教 育 行 政 与 校 园 民 主 的 关 系 未 能 明 晰 顺 畅 台 湾 传 统 大 学 的 运 作 原 有 一 套 传 统 伦 理 观 念, 其 运 作 机 制 虽 然 僵 化 集 权, 但 大 致 帄 顺 近 十 余 年 来, 校 园 民 主 呼 声 高 涨, 旧 的 管 理 体 制 受 到 批 判 与 改 革, 但 在 改 革 过 程 中, 新 的 治 理 结 构 及 其 运 行 也 出 现 一 些 问 题, 改 革 目 标 没 有 完 全 达 成 如 在 一 些 地 方, 民 主 化 潮 流 把 二 者 管 理 关 系 推 向 另 一 极 端 : 教 育 部 似 乎 都 不 可 以 管, 一 管 就 成 为 干 涉 学 术 自 由 不 尊 重 教 学 专 业 二 者 矛 盾 增 多 (2) 大 学 自 主 权 仍 未 充 分 台 湾 在 组 织 人 事 经 费 招 生 生 源 等 的 管 理 上, 相 关 规 定 的 权 力 下 放 力 度 还 不 足 够, 且 配 套 措 施 尚 未 完 善, 如 人 事 会 计 主 管 及 管 理 仍 由 教 育 部 人 事 会 计 部 门 掌 控, 致 使 实 际 操 作 上 大 学 自 主 性 不 能 落 实 招 生 生 源 管 控 仍 强, 致 使 大 学 生 源 不 足 质 量 下 降 (3) 大 学 校 园 民 主 异 化 台 湾 有 的 大 学 过 度 强 调 民 主 决 策, 许 多 行 政 事 务 无 论 大 小 都 由 庞 大 的 教 授 会 来 评 议, 往 往 导 致 议 而 不 决 行 政 效 率 低 下 另 外, 教 授 治 校 在 台 湾 的 政 治 环 境 之 下 日 益 演 变 为 大 学 内 部 各 利 益 集 团 政 治 斗 争 的 工 具, 出 现 教 授 派 系 化 学 术 政 治 化 85

14 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 (4) 大 学 校 长 及 学 术 主 管 遴 选 方 式 有 待 改 进 原 先 公 立 大 学 校 长 由 教 育 部 遴 聘, 极 少 征 询 校 内 外 学 术 专 业 者 的 意 见 新 的 大 学 校 长 遴 选 办 法 实 施 后, 有 的 大 学 走 向 极 端, 演 变 成 校 内 教 授 以 学 校 公 民 自 居, 校 长 学 术 主 管 必 须 经 由 他 们 一 人 一 票 选 出 才 是 合 法 具 体 实 行 中 有 扭 曲 民 主 法 制 之 嫌, 且 教 师 间 常 发 生 纠 纷, 甚 至 将 各 种 政 府 和 民 意 代 表 选 举 的 恶 劣 作 风 带 入 校 园 [7] (5) 大 学 评 鉴 机 制 的 有 效 性 有 待 提 高 台 湾 在 2005 年 12 月, 借 欧 美 高 校 评 鉴 体 制, 在 政 府 和 高 校 的 支 持 下 设 立 了 相 对 独 立 的 财 团 法 人 高 等 教 育 评 鉴 中 心 基 金 会, 负 责 进 行 高 等 教 育 之 评 鉴 与 考 核, 促 进 大 学 开 展 自 我 评 鉴, 并 制 定 了 大 专 校 院 系 所 评 鉴 追 踪 评 鉴 与 再 评 鉴 作 业 准 则, 逐 渐 发 展 出 校 务 评 鉴 院 系 评 鉴 等, 与 政 府 主 导 的 专 项 评 鉴 相 结 合, 评 鉴 机 制 日 益 完 善 [8], 但 评 鉴 的 科 学 性 有 效 性 也 受 到 质 疑 另 外, 台 湾 一 直 缺 乏 完 整 系 统 的 政 策 评 鉴, 而 台 湾 政 治 的 动 荡 和 教 育 部 长 的 频 繁 更 替 使 政 策 制 定 难 以 系 统 科 学, 政 策 实 施 难 以 持 续 有 序 2 大 陆 公 立 大 学 的 治 理 结 构 改 革 的 问 题 (1) 依 法 治 教 理 念 缺 失 高 教 立 法 缺 位 国 家 机 关 和 相 关 人 员 的 依 法 治 教 理 念 缺 失, 习 惯 于 旧 有 的 人 治 行 政 管 制 模 式, 教 育 立 法 缺 位, 包 括 有 的 法 律 还 未 立 法, 已 有 立 法 条 款 表 述 过 于 宽 泛 模 糊, 立 法 技 术 落 后, 法 律 权 威 性 有 效 性 不 足 这 必 须 在 政 府 机 关 高 校 和 社 会 公 众 中 树 立 法 治 的 高 教 治 理 理 念, 不 断 完 善 高 教 管 理 法 规 体 系, 包 括 对 修 订 高 等 教 育 法 学 位 条 例 教 师 法, 制 定 学 校 法 终 身 教 育 法 教 育 投 入 法 等 相 关 配 套 法 规 [9], 使 得 有 法 可 依 有 法 必 依, 通 过 在 高 等 教 育 法 为 核 心 的 强 制 性 政 策 中 真 正 明 晰 高 校 外 部 治 理 结 构 及 其 相 互 关 系, 授 予 大 学 的 自 主 治 理 权 力, 指 导 和 规 范 大 学 治 理 主 体 设 立 内 部 民 主 治 理 机 构 的 名 称 组 成 及 程 序 等 (2) 高 校 行 政 权 力 泛 化 学 术 权 力 虚 化 一 直 以 来, 政 府 主 要 运 用 行 政 手 段 来 分 配 稀 缺 资 源 或 决 定 所 有 公 立 高 校 的 利 益, 高 校 一 直 也 是 作 为 事 业 单 位 进 行 管 理, 高 校 实 际 上 已 被 行 政 化 了, 多 按 行 政 思 维 行 政 逻 辑 行 政 权 威 来 治 理 高 校, 高 校 的 行 政 权 力 高 于 学 术 权 力, 高 校 与 政 府 都 实 行 的 是 一 种 行 政 化 的 体 制, 形 成 了 政 校 同 构 现 在 要 求 大 学 以 高 等 教 育 法 等 为 原 则, 依 据 其 实 际 情 况 和 自 身 需 要 制 定 和 执 行 规 范 其 内 外 部 权 责 关 系 的 大 学 章 程 构 建 现 代 大 学 制 度, 意 味 着 要 明 确 高 校 的 办 学 主 体 性, 厘 清 大 学 治 理 主 体 和 治 理 结 构, 实 施 依 法 治 教 大 陆 高 校 治 理 结 构 改 革 必 须 通 过 高 等 教 育 法 等 明 晰 国 家 教 育 行 政 机 关 社 会 与 高 校 的 关 系, 划 分 党 委 与 校 长 的 关 系 学 术 和 行 政 的 关 系 及 其 各 自 的 职 权 范 畴 (3) 高 校 民 主 权 力 缺 失 民 主 机 制 虚 设 相 关 法 规 提 出 实 行 高 校 自 主 保 障 教 师 员 工 的 民 主 参 与, 但 并 未 对 其 实 施 机 制 和 程 序 有 所 规 范 和 指 引, 也 无 学 生 参 政 的 保 障 措 施, 导 致 校 园 民 主 未 能 真 正 实 施 迫 切 需 要 通 过 修 订 高 等 教 育 法 指 导 和 规 范 高 校 保 障 师 生 员 工 参 与 高 校 决 策 权 力 的 组 织 机 构 和 运 行 程 序, 健 全 问 责 咨 询 制 度, 设 立 师 生 申 诉 和 救 济 机 制, 限 制 校 长 院 长 等 行 政 主 管 和 行 政 机 构 的 人 治 权 力 和 谋 私 权 力, 消 除 内 部 治 理 中 行 政 至 上 的 弊 端, 使 权 力 重 心 适 度 下 移 权 力 适 当 分 散, 不 断 提 高 师 生 参 政 议 政 的 意 识 和 能 力, 促 进 决 策 科 学 化, 并 提 高 行 政 人 员 的 职 业 化 专 业 化, 促 使 行 政 86

15 改 善 为 师 生 服 务 的 质 量, 提 高 行 政 效 益, 在 行 政 管 理 范 围 内 尊 重 学 术 尊 重 教 师 尊 重 学 生, 实 行 教 授 治 学, 保 障 学 术 自 由 [10] (4) 高 校 决 策 组 织 和 各 级 领 导 选 拔 机 制 不 够 民 主 规 范 高 校 校 长 等 学 校 领 导 仍 然 采 用 派 任 制, 虽 然 随 政 府 机 构 改 革 和 事 业 单 位 改 革 的 深 入 已 经 开 始 尝 试 多 样 化 的 选 拔 机 制, 但 总 体 上 依 然 是 政 府 行 政 主 导, 缺 乏 学 校 和 社 会 相 关 力 量 的 民 主 参 与 学 校 内 部 机 构 负 责 人 的 选 拔 任 用 也 不 够 民 主 规 范, 党 政 不 分 高 校 决 策 组 织 机 制 和 程 序 不 明 确, 缺 乏 师 生 参 与 的 真 正 保 障 (5) 高 校 定 位 不 明 发 展 目 标 不 清 高 校 都 热 衷 于 整 并 升 格 扩 招, 学 科 设 立 追 求 大 而 全, 关 注 建 筑 等 硬 件 设 施 的 设 立 更 新, 追 求 短 期 效 益, 都 往 研 究 型 大 学 道 路 上 走, 导 致 千 校 一 面, 缺 乏 特 色 化 差 异 化 的 学 校 个 性 定 位 和 自 我 发 展 的 适 当 目 标, 也 缺 乏 长 远 的 内 涵 式 发 展 可 持 续 发 展 的 科 学 民 主 的 发 展 规 划 (6) 高 校 评 估 主 体 单 一 指 标 雷 同 大 陆 高 校 评 估 以 教 育 部 等 教 育 行 政 部 门 为 主 导, 大 学 评 估 快 速 推 进 前 期 指 引 不 足 评 估 指 标 雷 同 评 估 形 式 僵 化 大 学 内 部 评 估 机 制 缺 失, 评 估 目 标 异 化 权 威 化 的 社 会 评 估 机 构 缺 失, 没 有 行 业 协 会 式 的 大 学 协 作 自 治 组 织 四 结 论 1 大 学 治 理 结 构 改 革 的 本 质 是 大 学 权 力 的 再 分 配, 其 关 键 是 权 力 制 衡, 其 形 式 是 现 代 大 学 制 度 体 系 建 设, 其 途 径 是 多 元 治 理 主 体 的 民 主 对 话 在 一 个 现 代 民 主 社 会, 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革, 难 以 由 下 至 上 仅 由 大 学 自 主 实 行, 必 须 通 过 大 学 法 规 明 确 和 规 范 政 府 与 大 学 的 关 系 和 职 责 2 两 岸 在 公 立 大 学 治 理 上 的 民 主 化 改 革 都 是 社 会 民 主 化 在 大 学 校 园 的 具 体 实 现, 通 过 制 定 大 学 内 外 利 益 人 权 力 制 衡 的 法 规 制 度 安 排 来 依 法 治 校 也 体 现 了 现 代 社 会 公 共 管 理 变 革 的 基 本 特 点, 表 明 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 体 现 了 共 同 的 趋 势 从 管 制 走 向 自 由 开 放 和 多 元 善 治, 这 在 两 岸 在 今 后 近 10 年 的 教 育 发 展 规 划 关 于 高 等 教 育 改 革 的 推 进 目 标 中 体 现, 即 台 湾 的 教 育 报 告 书 黄 金 十 年 百 年 树 人 以 及 大 陆 国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要 ( 年 ) [11] 3 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 虽 然 方 向 和 路 径 一 致, 但 由 于 历 史 背 景 和 现 实 的 差 异 也 具 有 不 同 的 侧 重 点 特 点 影 响 和 问 题, 需 要 相 互 借 鉴 其 经 验 教 训 加 强 合 作 交 流, 在 今 后 的 具 体 改 进 策 略 和 实 践 中 规 避 其 可 能 的 弊 端 和 实 行 过 程 的 扭 曲, 如 : 在 治 理 的 法 规 上 必 须 通 过 制 度 安 排 明 确 政 府 市 场 学 校 自 主 的 关 系 和 权 责 ; 在 高 校 治 理 权 力 上 必 须 确 定 政 府 的 退 场 机 制 和 程 序 与 大 学 自 主 权 力 进 场 机 制 和 程 序 的 配 合 ; 在 大 学 内 部 治 理 上 处 理 好 学 术 权 力 与 行 政 权 力 的 关 系 ; 整 合 改 善 治 理 制 度 与 激 发 师 生 员 工 的 参 政 议 政 意 识 和 能 力 等, 真 正 实 现 提 高 大 学 治 理 效 益 促 进 高 等 教 育 的 改 革 与 发 展 [1] 郭 卉. 论 我 国 大 学 学 术 权 力 的 制 度 演 进 [A]. 教 育 的 传 统 与 变 革 纪 念 教 育 史 研 究 创 刊 二 十 周 年 论 文 集 ( 二 )[C].2009 [2] 杨 朝 祥. 大 学 法 修 正 之 前 瞻 与 困 境 [A]. 提 升 高 等 教 育 竞 争 力 二 十 一 世 纪 大 学 教 育 发 展 国 际 学 术 研 讨 会. 台 湾 大 学 [3] 6-9 曾 诚, 王 远 华, 张 超. 改 革 开 放 30 年 我 国 高 等 教 育 法 制 建 设 及 成 就.[J]. 高 等 教 育 发 展 研 究.2010(1): 87

16 两 岸 公 立 大 学 治 理 结 构 改 革 政 策 之 比 较 基 于 大 学 法 和 高 等 教 育 法 的 分 析 [4] 大 学 法. 台 湾 教 育 部 主 管 法 规 查 询 系 统.[EB/OL]. 以 下 大 学 法 条 文 引 述 均 出 于 此, 不 再 另 行 标 注 [5] 高 等 教 育 法. 政 策 法 规 [EB/OL]. 教 育 部 门 户 网 站 以 下 高 等 教 育 法 条 文 引 述 均 出 于 此, 不 再 另 行 标 注 [6] 林 杰, 转 型 之 下 的 台 湾 高 等 教 育.[J] 教 育 学 报,2006(2): [7] 曾 志 朗. 大 学 教 育 政 策 白 皮 书 [EB/OL]. %9A%AE%E6%9B%B8.doc [8] 财 团 法 人 高 等 教 育 评 鉴 中 心 基 金 会 简 介 [EB/OL]. 财 团 法 人 高 等 教 育 评 鉴 中 心 基 金 会 网 站, [9] 乔 新 生. 当 务 之 急 是 尽 快 修 改 高 等 教 育 法 [N]. 东 方 早 报, [10] 梁 权 森. 基 于 法 治 的 现 代 大 学 治 理 结 构 分 析.[J] 当 代 教 育 论 坛 : 教 学 版.2010(10): [11] 国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要 ( 年 ). [EB/OL]. 88