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1 中 华 人 民 共 和 国 水 利 部 No. 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目 第 1 巻 概 要 2006 年 9 月 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 (JICA) 日 本 工 营 株 式 会 社 株 式 会 社 工 营 综 合 研 究 所 環 境 CR(1)

2 报 告 书 构 成 第 1 巻 概 要 第 2 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 主 报 告 书 第 3 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 主 报 告 书 第 4 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 附 属 报 告 书 第 5 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 附 属 报 告 书 外 汇 兑 换 率 在 本 调 查 研 究 报 告 中 的 费 用, 均 按 以 下 兑 换 率 计 算 1.00 元 = US$0.121 = 13.1 日 元 2005 年 4 月

3 序 言 日 本 政 府 受 中 华 人 民 共 和 国 政 府 的 邀 请, 为 解 决 中 国 日 益 严 重 的 水 资 源 不 足 和 水 污 染 问 题, 决 定 进 行 水 权 和 水 资 源 市 场 的 制 度 建 设 研 究 的 开 发 调 查, 并 由 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 实 施 了 此 次 调 查 国 际 协 力 机 构 在 2004 年 8 月 到 2006 年 9 月 期 间, 派 出 日 本 工 营 株 式 会 社 水 谷 元 启 团 长 率 领 的 日 本 工 营 株 式 会 社 和 株 式 会 社 工 营 综 合 研 究 所 人 员 组 成 的 调 查 团 十 数 次 来 中 国 工 作 并 且 于 2004 年 7 月 设 立 了 日 本 国 内 支 援 委 员 会, 以 三 本 木 健 治 政 策 支 援 专 家 大 町 利 胜 政 策 支 援 专 家 周 藤 利 一 国 内 支 援 委 员 会 委 员 长 为 中 心, 对 本 调 查 中 涉 及 的 专 业 技 术 观 点 进 行 了 讨 论 和 审 议 调 查 团 在 和 中 华 人 民 共 和 国 政 府 有 关 部 门 协 商 的 同 时, 对 研 究 示 范 地 区 进 行 了 实 地 考 察, 经 过 在 日 本 国 内 大 量 的 研 究 总 结 后 完 成 了 本 报 告 我 们 希 望 本 报 告 有 助 于 解 决 中 国 的 水 资 源 问 题 的 同 时, 也 有 助 于 进 一 步 增 进 中 日 两 国 间 的 友 好 和 睦 最 后, 对 所 有 帮 助 并 支 持 此 调 查 的 有 关 人 员 表 示 衷 心 的 感 谢 2006 年 9 月 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 理 事 松 本 有 幸

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5 哈 萨 克 斯 坦 吉 尔 吉 斯 斯 坦 蒙 古 俄 罗 斯 黑 龙 江 黑 龙 江 流 域 黑 龙 江 省 松 花 江 印 度 图 例 尼 泊 尔 国 界 省 自 治 区 直 辖 市 界 河 流 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 西 藏 自 治 区 塔 里 木 河 内 陆 河 流 域 西 南 各 河 流 域 不 丹 孟 加 拉 孟 加 拉 湾 缅 甸 青 海 省 泰 国 甘 肃 省 四 川 省 云 南 省 老 挝 黄 河 流 域 越 南 宁 夏 回 族 自 治 区 贵 州 省 黄 河 重 庆 市 陕 西 省 北 部 湾 海 南 省 内 蒙 古 自 治 区 河 北 省 山 西 省 湖 北 省 长 江 流 域 海 河 流 域 湖 南 省 南 海 北 京 市 河 南 省 淮 河 长 江 广 西 壮 族 自 治 区 广 东 省 珠 江 流 域 珠 江 安 徽 省 江 西 省 辽 河 吉 林 省 辽 河 流 域 辽 宁 省 天 津 市 山 东 省 淮 河 流 域 福 建 省 浙 江 省 黄 海 江 苏 省 台 湾 省 朝 鲜 上 海 市 东 南 各 河 流 域 韩 国 东 海 日 本 海 辽 宁 省 太 子 河 流 域 日 本 太 平 洋 调 查 对 象 地 区 位 置 图 ( 中 国 全 区 )

6 略 语 及 基 本 术 语 (1/5) 日 本 語 中 文 English 組 織 名 机 构 名 称 Organization Name アジア 開 発 銀 行 亚 洲 开 发 银 行 Asian Development Bank 外 資 弁 公 室 外 资 办 公 室 Foreign Investment Management Office カウンターパート(C/P) 对 口 专 家 Counterpart 環 境 保 護 総 局 环 境 保 护 总 局 State Environmental Protection Administration 企 画 計 画 司 规 划 计 划 司 Department of Planning and Programming 経 済 調 節 司 经 济 调 节 司 Department of Economic Regulation 建 設 管 理 司 建 设 管 理 司 Department of Construction and Management 建 設 部 建 设 部 Ministry of Construction 国 際 合 作 科 学 技 術 司 国 际 合 作 与 科 学 技 术 司 Department of International Cooperation, Science and Technology 国 際 協 力 機 構 国 际 协 力 机 构 Japan International Cooperation Agency 国 際 協 力 銀 行 国 际 协 力 银 行 Japan Bank for International Cooperation 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 Ministry of Land, Infrastructure and Transport 国 内 支 援 委 員 会 ( 日 本 側 ) 国 内 支 援 委 员 会 ( 日 方 ) Advisory Committee 国 務 院 国 务 院 State Council 国 家 発 展 改 革 委 員 会 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 National Development and Reform Commission コンサルタントチーム( 日 本 側 ) 咨 询 小 组 ( 日 方 ) Consultant Team 常 務 委 員 会 常 务 委 员 会 Standing Committee 松 遼 流 域 委 員 会 松 辽 流 域 委 员 会 Songliao River Water Resources Commission 水 土 保 持 司 水 土 保 持 司 Department of Soil and Water Conservation 水 文 観 測 所 水 文 站 Hydrological Station 水 利 部 水 利 部 Ministry of Water Resources 水 利 部 発 展 研 究 センター 水 利 部 发 展 研 究 中 心 Development Research Center of the Ministry of Water Resources 政 策 専 門 家 グループ( 日 本 側 ) 政 策 专 家 小 组 ( 日 方 ) Policy Experts Group 政 策 法 規 司 政 策 法 规 司 Department of Policy, Law and Regulations 政 策 立 案 グループ( 中 国 側 ) 政 策 提 案 小 组 ( 中 方 ) Policy Planning Group 世 界 銀 行 世 界 银 行 World Bank 全 国 人 民 代 表 大 会 全 国 人 民 代 表 大 会 National People's Congress 中 国 水 利 水 電 科 学 研 究 院 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 China Institute of Water Resources and Hydropower Research 調 査 研 究 グループ( 中 国 側 ) 调 查 研 究 小 组 ( 中 方 ) Study and Research Group プロジェクト 指 導 委 員 会 ( 中 国 側 ) 项 目 指 导 委 员 会 ( 中 方 ) Policy Guidance Committee プロジェクト 事 務 所 ( 中 国 側 ) 项 目 办 公 室 ( 中 方 ) Project Office 水 資 源 司 水 资 源 司 Department of Water Resources 遼 寧 省 水 利 水 電 科 学 研 究 院 辽 宁 省 水 利 水 电 科 学 研 究 院 Research Institute of Water Resources and Hydropower of Liaoning Province 遼 寧 省 水 利 庁 辽 宁 省 水 利 厅 Department of Water Resources of Liaoning Province 法 律 技 術 用 語 法 律 技 术 用 语 Legal and Technical Terms GIS GIS GIS 維 持 用 水 维 持 用 水 Maintenance Flow 一 次 用 水 路 干 渠 Primary Canal 医 療 医 疗 Medical Care 衛 生 卫 生 Health 塩 水 遡 上 海 水 上 溯 盐 水 倒 灌 Salinity Intrusion 大 口 利 水 者 用 水 大 户 Large Water Users 汚 水 処 理 場 污 水 处 理 厂 Waste-treatment Plant 汚 水 排 出 許 可 排 污 许 可 Wastewater Emission Permit 汚 水 排 水 基 準 排 污 标 准 Effluent Standard 汚 染 の 期 限 内 処 理 制 度 污 染 限 期 治 理 制 度 Pollution Treatment System Within a Time Limit 汚 濁 負 荷 污 浊 负 荷 Pollutant Load 河 川 水 量 分 配 案 河 流 水 量 分 配 方 案 River Water Allocation Scheme 価 値 算 定 制 度 价 值 核 算 制 度 System for Evaluation of Water Resources 渇 水 枯 水 Drought 用 语 - (1)

7 略 语 及 基 本 术 语 (2/5) 日 本 語 中 文 English 河 道 基 本 流 量 河 流 基 本 流 量 Water Course Base Flow 灌 漑 区 域 用 水 計 画 灌 区 用 水 计 划 Water Use Program in Irrigation Area 灌 漑 灌 溉 Irrigation 灌 漑 堰 灌 溉 堰 Irrigation Weir 環 境 保 護 計 画 环 境 保 护 计 划 Environmental Conservation Plan 灌 漑 用 水 灌 溉 用 水 Irrigation Water 環 境 影 響 評 価 环 境 影 响 评 价 Environmental Impact Assessment 還 元 水 回 归 水 Return Flow 旱 魃 緊 急 状 況 旱 情 紧 急 情 况 Drought Emergencies 元 金 返 済 年 限 还 本 年 限 Pay Back Period 管 理 監 督 体 制 监 管 体 制 Supervision System 管 理 規 則 管 理 办 法 Management Method 管 理 費 用 管 理 费 Management Cost 機 会 費 用 机 会 成 本 Opportunity Cost 管 理 制 度 管 理 制 度 Management System 機 関 机 关 Agency 企 業 企 业 Enterprise 規 範 规 范 Rules 協 議 メカニズム 协 商 机 制 Negotiation Mechanism 行 政 区 域 行 政 区 域 Administrative Regions 行 政 法 規 行 政 法 规 Administrative Regulations 協 調 协 调 Coordination 緊 急 状 態 紧 急 状 态 Case of Emergency ゲーム 理 論 博 奕 论 Game Theory 経 済 的 耐 用 年 数 经 济 寿 命 Economic Life 下 水 処 理 場 污 水 处 理 厂 Sewerage Plant 下 水 道 下 水 道 Sewerage 限 界 費 用 边 际 成 本 marginal cost 原 則 原 则 Principle 原 単 位 管 理 定 额 管 理 Quota Management 現 場 検 査 现 场 检 查 Field Inspection 憲 法 宪 法 Constitution 権 利 保 護 权 利 保 护 Rights Protection 公 共 財 公 共 物 品 Public Goods 公 共 取 水 権 公 共 取 水 权 Public Abstraction Rights 公 共 用 水 公 共 用 水 Public Water Use 工 業 用 水 工 业 用 水 Industrial Water 工 事 投 資 工 程 投 资 Engineering Investment 合 流 式 下 水 道 合 流 式 下 水 道 Combined Sewer System 国 務 院 部 門 規 則 国 务 院 部 门 规 章 State Council Regulations 国 家 環 境 保 護 計 画 国 家 环 境 保 护 计 划 National Environmental Conservation Plan 国 境 を 跨 ぐ 河 川 跨 国 河 流 International Cross-border Rivers 固 定 資 産 固 定 资 产 Fixed Assets 災 害 灾 害 Disaster 採 取 禁 止 区 禁 止 开 采 区 Zones for Forbidding Exploitation 採 取 制 限 区 控 制 开 采 区 Zones for Limiting Exploitation 細 則 细 则 Bylaw 再 配 分 再 分 配 Reallocation 三 次 用 水 路 斗 渠 Tertiary Canal 事 業 機 関 事 业 单 位 Enterprise Unit 持 続 可 能 な 発 展 可 持 续 发 展 Sustainable Development 実 施 規 則 实 施 办 法 Implementing Measures 指 導 的 意 見 指 导 意 见 Guidance Opinions 指 標 体 系 指 标 体 系 Indicator System 資 本 资 本 Capital 社 会 経 済 分 析 社 会 经 济 分 析 Social and Economic Analysis 舟 運 船 运 Rivers and Water Transportation 終 了 终 止 Termination 受 益 者 組 織 用 水 利 益 者 组 织 Orgnization of Water Stakeholders 用 语 - (2)

8 略 语 及 基 本 术 语 (3/5) 日 本 語 中 文 English 受 益 者 負 担 收 益 者 负 担 Beneficiary-to-pay 取 水 管 理 取 水 管 理 Abstraction Management 取 水 許 可 取 水 许 可 Water Abstraction License 取 水 許 可 監 督 管 理 規 則 取 水 许 可 监 督 管 理 办 法 Abstraction License Supervision and Management Regulations 取 水 許 可 制 度 取 水 许 可 制 度 Water Abstraction License System 取 水 口 取 水 口 Intake 需 要 予 測 需 求 预 测 Demand Projection 準 市 場 准 市 场 Quasi Market 浄 水 場 水 厂 Water Treatment Plant 上 水 道 上 水 道 Water Supply 条 例 条 例 Regulations 初 期 水 利 権 初 始 水 权 Initialization of Water Rights 初 期 配 分 初 始 分 配 Initial Allocation 水 位 水 位 Water Level 水 温 水 温 Water Temperature 水 質 水 质 Water Quality 水 質 汚 染 水 质 污 染 Water Pollution 水 質 基 準 水 质 标 准 Water Quality Standard 水 質 モニタリング 水 质 监 测 Monitoring of Water Quality 水 文 同 時 観 測 水 文 同 时 观 测 Hydrological Simultaneous Measuring 水 利 権 水 权 Water Rights 水 利 権 所 有 者 の 権 利 水 权 拥 有 者 权 利 Rights of Water Rights Owners 水 利 権 制 度 整 備 枠 組 み 水 权 制 度 建 设 框 架 Water Rights System Development Framework 水 利 権 制 度 体 系 水 权 制 度 体 系 Water Rights System 水 利 権 の 移 転 水 权 流 转 Water Rights Circulation 水 利 権 の 授 与 水 权 授 予 Water Rights Award 水 利 権 の 譲 渡 水 权 转 让 Transfer of Water Rights 水 利 権 の 取 引 水 权 交 易 Trading of Water Rights 水 利 権 転 換 水 权 转 换 Water Rights Transform 水 利 権 分 配 水 权 分 配 Water Rights Allocation 水 利 工 事 水 利 工 程 Water Resources Project 水 量 調 節 予 備 案 水 量 调 度 预 案 Water Quantity Dispatch Plan 水 量 分 配 案 水 量 分 配 方 案 Water Amount Allocation Scheme ステークホルダー 所 有 有 关 单 位 及 个 人 Stakeholder 生 活 用 水 生 活 用 水 Domestic Water 政 策 決 定 决 策 Decision-making 正 常 流 量 正 常 流 量 Normal Discharge 生 態 環 境 用 水 生 态 环 境 用 水 Ecological and Environmental Water 制 度 制 度 System 政 府 政 府 Government 節 水 节 约 用 水 Water Saving 節 水 型 社 会 节 水 型 社 会 Water-saving Sociaty 全 国 重 要 河 川 全 国 重 点 河 流 National Major Rivers 全 国 水 資 源 開 発 利 用 計 画 全 国 水 资 源 开 发 利 用 规 划 National Development and Use Plan of Water Resource 総 量 規 制 总 量 控 制 Total Amount Control 体 制 体 制 System 地 域 区 域 Regions 地 域 経 済 区 域 经 济 Regional Economy 地 域 用 水 アンバランス 区 域 用 水 矛 盾 Regional Water Use Contradictions 地 下 水 地 下 水 Groundwater 地 下 水 涵 養 地 下 水 涵 养 Groundwater Recharge 地 下 水 管 理 と 保 護 地 下 水 管 理 和 保 护 Management and Protection of Underground 地 下 流 出 地 下 径 流 Groundwater Runoff 地 方 法 規 規 則 地 方 性 法 规, 规 章 Local Regulations 仲 裁 仲 裁 Arbitration 中 水 道 中 水 道 Miscellaneous Water System データベース 数 据 库 Database 用 语 - (3)

9 略 语 及 基 本 术 语 (4/5) 日 本 語 中 文 English テレメーター 遥 测 装 置 Telemeter System 統 一 管 理 统 一 管 理 Uniform Management 登 記 登 记 Registration 投 資 割 当 投 入 配 额 investment quota 統 合 水 資 源 管 理 统 一 水 资 源 管 理 Integrated Water Resources Management 頭 首 工 渠 首 工 程 取 水 枢 纽 Head Works 都 市 排 水 城 市 排 水 Urban Drainage トップダウン 式 自 上 而 下 Downward 内 水 排 除 排 涝 Drainage behind Levee 二 次 用 水 路 支 渠 Secondary Canal 年 間 運 用 費 用 年 运 行 费 Annual Operation and Maintenance Cost 年 間 コスト 年 成 本 Annual Cost 農 業 用 水 农 业 用 水 Agricultural Water 濃 度 規 制 浓 度 控 制 Emission Concentration Control 排 水 管 理 污 水 管 理 Effluent Management 表 流 水 地 表 水 Surface Water フィージビリティスタディ 可 行 性 研 究 Feasibility Study 物 権 法 物 权 法 Jus Reum [Property Law] 分 流 式 下 水 道 分 流 式 下 水 道 Separate Sewer System プロセス 程 序 Procedures 法 規 法 规 Regulation 法 律 法 律 Law 法 令 法 令 Decree ボトムアップ 式 自 下 而 上 Upward マクロ 制 御 宏 观 控 制 Macro-control ミクロ 管 理 微 观 管 理 Micro-management 水 エネルギー 資 源 水 能 资 源 Hydropower Resources 水 価 格 水 价 Water Charge 水 環 境 の 許 容 力 水 环 境 承 载 能 力 Bearing Capacity of Water Environment 水 環 境 保 護 水 环 境 保 护 Protection of Water Environment 水 機 能 別 区 分 管 理 水 功 能 区 划 管 理 Water Function Division Management 水 銀 行 試 行 規 則 水 银 行 试 行 办 法 Water Bank Interim Rules 水 資 源 水 资 源 Water Resources 水 資 源 計 画 水 资 源 规 划 Water Resources Planning 水 資 源 使 用 権 水 资 源 使 用 权 Water Use Right 水 資 源 所 有 権 水 资 源 所 有 权 Ownership of Water Resources 水 資 源 調 査 評 価 水 资 源 调 查 评 价 Survey of Water Resources 水 資 源 の 許 容 力 水 资 源 承 载 力 Bearing Capacity of Water Resources 水 資 源 の 調 査 評 価 制 度 水 资 源 的 调 查 评 价 制 度 System for Surveys on Water Resources 水 資 源 の 利 用 可 能 量 概 算 水 资 源 可 利 用 量 估 算 Estimation of Available Water Resources 水 資 源 配 分 水 资 源 分 配 Water Resources Allocation 水 資 源 変 遷 情 勢 分 析 水 资 源 演 变 情 势 分 析 Analyzing Evolution of Water Resources Trends 水 資 源 有 償 使 用 制 度 水 资 源 有 偿 使 用 制 度 Paid Use System of Water Resources 水 市 場 水 市 场 Water Market 水 使 用 権 分 配 用 水 权 分 配 Allocation of Water Use Right 水 の 中 長 期 需 給 計 画 水 中 长 期 供 求 规 划 Long and Medium-term Water Supply and Demand Plan 無 形 資 産 无 形 资 产 Intangible Assets メカニズム 机 制 Mechanism 用 水 用 水 Water for (purpose) 用 水 原 単 位 用 水 定 额 Water Unit Rate 用 水 転 換 用 水 流 转 Water Use Change 余 剰 水 剩 余 水 Surplus Water 四 次 用 水 路 毛 渠 Quaternary Canal リアルタイム 観 測 实 时 观 测 Real-time Observation 利 潤 利 润 Profits 利 水 者 用 水 户 用 水 单 位 Water Users 流 域 流 域 River Basin 流 域 間 導 水 跨 流 域 调 水 Inter-basin Transfer 用 语 - (4)

10 略 语 及 基 本 术 语 (5/5) 日 本 語 中 文 English 流 域 基 本 計 画 流 域 基 本 规 划 River Basin Master Plan 流 域 下 水 道 流 域 下 水 道 River Basin Sewerage System 流 域 総 合 計 画 流 域 综 合 规 划 Comprehensive River Planning 流 域 水 資 源 分 配 流 域 水 资 源 分 配 River Basin Water Resources Allocation 流 量 流 量 Discharge 論 証 论 证 Evaluation, Approval 行 政 区 分 行 政 区 划 Administrative Units 省 レベル 省 级 区 划 Region at Province Level 省 省 Province 自 治 区 自 治 区 Autonomous Region 直 轄 市 直 辖 市 Municipality 地 区 レベル 地 级 区 划 Region at Prefecture Level 地 区 レベル 市 地 级 市 City at Prefecture Level 県 レベル 县 级 区 划 Region at County Level 県 县 County 県 レベル 市 县 级 市 City at County Level 区 市 辖 区 District under the Jurisdiction of City 郷 鎮 レベル 乡 镇 级 区 划 Region at Township Level 郷 乡 Township 街 道 事 務 所 街 道 办 事 处 Street Communities 鎮 镇 Town 村 村 Village その 他 其 他 Others インセプションレポート(IC/R) 开 工 报 告 书 Inception Report インテリムレポート(IT/R) 中 间 报 告 书 Interim Report 円 借 款 日 元 贷 款 Japanese Yen Loan オプション 方 案 Option カウンターパート 研 修 对 口 专 家 赴 日 培 训 Counterpart Training カウンターパート 招 聘 对 口 专 家 赴 日 访 问 Counterpart Invitation カテゴリー1 分 类 1 Category 1 カテゴリー2 分 类 2 Category 2 カテゴリー3 分 类 3 Category 3 ケーススタディ 事 例 研 究 Case Study 国 際 セミナー 国 际 研 讨 会 International Seminar シンポジウム 学 术 研 讨 会 Symposium 第 一 フェーズ 第 一 阶 段 Phase I 第 二 フェーズ 第 二 阶 段 Phase II ドラフトファイナルレポート(DF/R) ( 草 案 ) Draft Final Report パイロットプロジェクト 试 验 项 目 Pilot Project ファイナルレポート(F/R) Final Report プログレスレポート(P/R) 进 展 报 告 书 Progress Report プロジェクトタイプ 技 術 協 力 项 目 方 式 技 术 合 作 Project Type Technical Cooperation 無 償 資 金 協 力 无 偿 资 金 援 助 Grant Aid モデル 地 区 试 点 地 区 Model Area 有 償 資 金 協 力 贷 款 项 目 Soft Loan Aid ワークショップ 专 题 讨 论 会 Workshop 用 语 - (5)

11 对 于 中 国 水 权 制 度 建 设 的 主 要 建 议 水 权 制 度 建 设 的 基 本 构 架 以 中 国 的 自 然 环 境 水 资 源 利 用 土 地 利 用 历 史 和 文 化 为 背 景 建 设 水 权 制 度 建 立 政 府 适 度 调 控 下 的 水 资 源 管 理 和 水 权 制 度 是 适 宜 的 日 本 基 于 河 川 法 以 中 央 政 府 为 中 心 的 包 括 对 河 流 湖 泊 等 公 共 水 域 的 空 间 管 理 在 内 的 水 资 源 管 理 模 式, 可 供 中 国 水 资 源 管 理 和 水 权 制 度 建 设 借 鉴 处 于 引 进 水 权 制 度, 可 实 施 水 权 初 始 分 配 的 阶 段 最 现 实 的 办 法 是 在 现 行 取 水 许 可 制 度 的 基 础 上 建 立 水 权 制 度, 并 分 阶 段 逐 步 推 进 和 完 善 保 证 水 权 的 公 共 性 和 物 件 性 的 制 度 建 设 切 实 执 行 作 为 推 进 水 权 制 度 建 设 前 提 条 件 的 现 行 取 水 许 可 制 度 分 阶 段 逐 步 强 化 流 域 水 资 源 管 理 以 保 障 水 权 的 落 实 统 筹 考 虑 水 资 源 利 用 计 划 与 水 权 配 置, 提 高 水 资 源 不 足 地 区 的 用 水 保 证 率, 增 大 枯 水 期 的 用 水 弹 性 水 权 转 让 制 度 进 入 了 如 果 提 供 交 易 条 件 即 可 实 施 的 阶 段, 但 是 还 必 须 同 时 慎 重 地 完 善 配 套 制 度 的 建 设 警 惕 急 剧 导 入 自 由 竞 争 的 市 场 规 则 的 影 响 为 了 最 小 化 水 权 的 转 换 和 转 让 行 为 导 致 的 负 面 影 响 风 险, 转 换 和 转 让 行 为 应 该 从 通 过 政 府 或 第 三 方 中 介 机 构 进 行 的 相 对 交 易 开 始, 在 完 善 对 负 面 影 响 给 予 弥 补 的 补 偿 制 度 的 同 时, 推 进 向 准 市 场 的 交 易 阶 段 过 渡 通 过 改 良 水 质 实 现 增 加 可 利 用 的 水 资 源 量 是 可 行 的 建 立 对 水 权 与 水 质 实 施 有 效 的 综 合 管 理 的 统 一 管 理 机 构 正 式 引 进 排 污 权 交 易 制 度 ( 或 排 污 额 度 交 易 制 度 ) 为 时 尚 早 首 先 是 切 实 地 执 行 现 行 的 浓 度 控 制 制 度 引 进 信 息 公 开 和 利 害 关 系 者 的 民 主 参 与 制 度, 建 立 对 于 伴 随 着 水 权 制 度 建 设 所 引 发 的 纠 纷 防 范 机 制 在 水 权 制 度 建 设 过 程 中 建 立 实 施 运 用 体 制, 规 划 在 约 15 年 ( 从 2006 年 到 2020 年 ) 期 限 分 阶 段 实 施 i

12 重 点 课 题 的 主 要 结 论 和 建 议 1. 水 资 源 分 配 制 度 (1) 取 水 许 可 制 度 是 水 权 分 配 的 程 序 依 托 需 要 严 格 履 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 相 结 合 的 办 法, 以 现 状 用 水 为 水 资 源 分 配 的 主 要 依 据 从 流 域 向 区 域 的 水 资 源 分 配 的 原 则 包 括 1) 公 平 公 正 公 开 的 原 则,2) 生 态 用 水 优 先 分 配 的 原 则,3) 在 严 格 实 行 总 量 控 制 的 基 础 上, 基 于 定 额 管 理 确 定 区 域 水 量 的 原 则,4) 基 于 现 状 用 水 和 充 分 考 虑 发 展 需 水 的 原 则,5) 政 府 调 控 与 各 地 区 协 商 相 结 合 的 原 则,6) 统 一 管 理 和 监 管 强 化 的 原 则 (2) 区 域 政 府 向 最 终 用 水 户 的 分 配 是 在 初 始 水 权 分 配 由 流 域 达 到 基 层 政 府 ( 县 市 ) 之 后 实 施 的, 作 为 最 小 分 配 单 元, 工 业 和 城 市 生 活 用 水 是 以 企 业 法 人 为 对 象 进 行 分 配 的 农 业 用 水 应 以 取 水 许 可 制 度 的 管 理 口 径 为 基 准, 以 灌 区 为 最 小 分 配 单 元 (3) 从 水 资 源 分 配 政 策 和 制 度 的 需 求 来 说, 需 要 尽 快 明 确 分 割 流 域 机 构 和 地 区 水 行 政 主 管 部 门 的 职 能, 明 确 地 区 的 水 资 源 配 置 权 和 许 可 权, 对 灌 区 管 理 进 行 规 范, 以 及 明 确 用 水 户 取 得 水 权 的 法 定 方 式 (4) 水 权 制 度 建 设 集 中 于 缺 水 的 中 国 北 方, 尤 其 是 黄 河 流 域 和 内 陆 河 流 域 的 水 量 不 足, 及 其 在 各 地 区 和 各 部 门 之 间 引 起 的 水 资 源 冲 突 今 后, 对 于 中 国 南 方 地 区 来 说, 水 量 是 丰 沛 的, 而 水 质 污 染 已 经 导 致 各 种 水 资 源 冲 突 严 重 化 因 此, 克 服 中 国 水 质 管 理 和 水 量 管 理 在 机 构 上 的 分 割, 讨 论 水 质 管 理 和 水 权 分 配 的 结 合, 必 将 成 为 进 一 步 研 究 的 关 键 问 题 (5) 水 资 源 分 配 的 进 程 是 多 重 的, 它 是 1) 从 解 决 水 量 短 缺 情 况 下 的 水 权 分 配 开 始, 逐 步 推 广 到 解 决 水 量 充 足 而 水 污 染 严 重 地 区 的 水 权 分 配 问 题,2) 从 流 域 向 地 区 分 配 初 始 水 权 到 完 成 逐 级 行 政 性 分 配 并 达 到 对 最 终 用 水 户 的 初 始 水 权 分 配,3) 从 初 始 水 权 分 配 到 建 立 完 善 的 水 市 场 进 行 再 分 配,4) 从 确 定 基 本 的 初 始 水 权 的 权 利 和 义 务 关 系, 到 更 完 备 的 保 障 和 救 济 水 权, 5) 从 水 权 分 配 到 针 对 水 资 源 变 化 进 行 调 整, 并 兼 顾 公 共 利 益 和 紧 急 用 水 (6) 加 强 水 权 制 度 建 设 前 提 条 件 的 流 域 水 资 源 管 理 制 度 的 建 设 需 要 保 障 稳 定 的 取 水, 确 定 使 用 水 资 源 的 权 利, 需 要 生 态 环 境 用 水 及 用 于 紧 急 时 的 预 备 性 保 留 和 储 备 为 了 提 高 用 水 保 证 率, 缓 解 供 给 与 需 求 相 差, 需 要 增 加 和 恢 复 可 利 用 水 资 源 量 考 虑 区 域 的 特 色, 对 以 下 各 种 措 施 加 以 组 合 并 分 阶 段 提 高 用 水 保 证 率 有 像 黄 河 和 海 河 一 样 等 作 为 试 点 地 区 正 在 进 行 实 验 的 区 域, 但 还 需 要 进 一 步 探 讨 各 水 系 目 标 用 水 保 证 率 概 念 的 引 进 设 定 各 水 系 用 水 保 证 率 规 划 目 标, 改 善 整 个 流 域 水 供 求 平 衡 加 强 污 水 排 水 管 理, 恢 复 和 增 加 可 利 用 的 地 表 水 ( 水 量 和 水 质 的 统 一 管 理 ) 防 止 超 采 地 下 水, 转 向 对 地 表 水 的 使 用, 管 理 可 持 续 开 发 流 量 ( 地 表 水 和 地 下 水 的 统 一 管 理 ) 建 设 不 特 定 功 能 水 库 及 调 水 工 程, 分 配 给 新 的 需 求 用 水 户 实 施 节 水 工 程 和 水 权 转 换 工 程, 将 剩 余 水 储 存 到 水 银 行 形 成 水 市 场, 购 买 水 权 并 储 存 到 水 银 行 ii

13 (7) 日 本 是 在 承 认 现 状 用 水 的 基 础 上 进 行 分 配, 并 通 过 开 发 水 資 源 以 增 加 可 利 用 的 水 量, 提 高 用 水 保 证 率 但 是, 该 方 法 可 能 无 法 解 决 难 于 开 发 新 的 水 資 源 的 地 区 的 问 题 (8) 为 了 进 行 合 理 的 水 资 源 分 配, 对 生 态 环 境 用 水 的 国 家 参 与 最 为 理 想 在 初 始 分 配 时, 优 先 分 配 生 态 环 境 用 水 的 方 法 是 最 有 效 的, 但 在 供 给 与 需 求 的 相 差 较 为 明 显 的 区 域 影 响 较 大, 因 此 在 全 国 适 用 一 个 方 案 是 很 难 的 在 考 虑 区 域 特 色 的 基 础 上 适 当 地 组 合 各 方 案 并 加 以 实 施 或 许 是 最 现 实 的 方 法 (9) 在 水 资 源 的 分 配 过 程 中, 如 果 不 能 得 到 利 害 关 系 方 面 的 理 解, 有 发 展 成 为 纠 纷 的 可 能 性 忽 略 协 议 和 调 解 的 过 程, 而 简 单 地 诉 诸 于 司 法 程 序 寻 求 通 过 仲 裁 解 决 纠 纷 的 处 理 办 法, 其 成 本 ( 时 间, 费 用, 不 良 影 响 等 ) 是 很 高 的 所 以 应 该 尽 可 能 地 在 发 展 成 为 纠 纷 以 前, 通 过 协 议 和 调 解 将 问 题 解 决 于 未 然 是 重 要 的 (10) 第 三 方 的 评 价 监 督 机 制, 通 过 影 响 评 价, 协 商 机 制, 补 偿, 保 障, 信 息 基 础 设 施 ( 信 息 媒 体, 组 织 的 网 络, 水 利 用 测 量 管 理 设 施, 信 息 公 开, 信 息 监 视 ) 等 等 的 建 设 加 以 强 化 (11) 日 本 的 河 流 管 理 部 门, 对 每 一 条 水 系 分 别 设 置 了 流 域 用 水 协 会, 缺 水 调 整 协 会, 污 水 对 策 协 会, 用 水 联 络 协 会, 缺 水 对 策 联 络 协 会 等 等 多 种 多 样 的 协 会, 以 促 进 用 水 户 和 各 利 害 相 关 方 之 间 达 成 意 见 一 致, 顺 利 地 实 施 水 资 源 的 管 理 特 别 是 可 以 应 用 于 省 和 市 之 间 的 水 资 源 分 配 调 整 和 纠 纷 调 停 2. 水 权 制 度 (1) 水 权 制 度 的 建 设 过 程 是 从 理 论 到 实 践 和 从 实 践 到 理 论 互 动 的 过 程, 需 要 长 期 地 逐 步 实 施 水 权 制 度 的 建 设 过 程 分 为 三 个 阶 段, 阶 段 划 分 围 绕 两 条 主 线 统 筹 安 排, 一 是 实 践 的 需 求 和 推 动, 有 现 实 要 求 和 实 践 推 动 的 机 制 或 制 度 予 以 优 先 安 排 ; 二 是 立 法 的 基 本 历 程, 从 地 方 性 法 规 政 府 规 章 及 规 范 性 文 件, 到 全 国 性 的 法 律 行 政 法 规 部 门 规 章 及 规 范 性 文 件 (2) 初 始 水 权 的 明 晰 是 水 权 制 度 建 设 的 关 键, 更 是 水 权 转 让 和 水 市 场 建 设 的 前 提 水 利 部 正 在 制 定 水 量 分 配 暂 行 办 法 需 要 加 快 建 立 和 完 善 该 办 法, 以 规 范 各 流 域 区 域 的 水 资 源 分 配, 完 成 国 家 向 区 域 的 水 权 分 配 和 区 域 向 用 水 户 的 水 权 配 置 (3) 取 水 许 可 制 度 是 确 认 用 水 户 水 权 的 关 键 环 节, 也 是 水 资 源 分 配 从 区 域 到 用 水 户 阶 段 的 重 要 制 度 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 颁 布 实 施 后, 应 加 快 完 善 相 关 配 套 制 度, 落 实 取 水 许 可 制 度, 推 动 水 权 制 度 建 设 (4) 政 府 在 水 权 制 度 中 的 作 用 ( 公 平 责 任 义 务 ) 是 因 国 家 的 社 会 经 济 的 发 展 阶 段 和 地 区 的 特 点 而 各 有 不 同 有 日 本 那 样 的 由 国 家 管 理 水 权 的 实 例, 智 利 那 样 的 将 政 府 的 控 制 最 小 化, 最 大 限 度 地 发 挥 市 场 调 控 机 制 的 实 例, 以 及 美 国 或 澳 大 利 亚 那 样 的 将 政 府 控 制 与 市 场 调 控 机 制 适 当 结 合 的 实 例 等, 多 种 多 样 的 可 供 选 择 的 模 式 应 有 效 地 利 用 国 外 在 最 小 化 政 府 控 制 的 的 尝 试, 所 造 成 各 种 各 样 的 问 题 的 的 教 训 (5) 把 市 场 原 理 的 运 用 作 为 辅 助 手 段 进 行 分 阶 段 的 制 度 建 设 是 有 利 的 1) 首 先 强 化 治 水 2) 明 确 权 利 和 资 源 3) 在 合 适 的 时 机 建 立 转 让 制 度 以 规 范 能 够 交 易 的 权 利 等 iii

14 (6) 水 权 的 最 小 单 位 划 分 至 拥 有 取 水 权 者 ( 组 织 ) 的 方 案 是 最 现 实 的 因 为 可 同 时 实 施 水 权 管 理 和 取 水 许 可 作 为 其 构 成 成 员 的 用 水 协 会 或 自 来 水 供 水 事 业 单 位 应 通 过 取 水 许 可 拥 有 者 进 行 水 的 转 让 ( 交 易 ) (7) 定 量 掌 握 量 和 质 是 提 高 可 持 续 性 的 手 段 之 一 具 体 地 说, 就 是 规 定 取 水 者 对 取 水 的 实 际 情 况 和 排 水 的 实 际 情 况 进 行 报 告, 而 向 河 流 排 放 废 水 或 造 成 废 水 地 下 水 渗 透 者, 必 须 对 排 放 或 下 渗 的 废 水 的 水 质 和 水 量 进 行 报 告 的 义 务 同 时, 审 批 机 关 ( 水 资 源 管 理 者 ) 对 报 告 的 结 果 进 行 检 查 (8) 水 资 源 管 理 者 要 获 得 用 水 户 的 信 赖 必 须 在 改 善 交 流 沟 通 的 基 础 上, 进 行 切 实 的 事 后 管 理 在 限 制 监 测 评 价 的 循 环 体 系 中 加 上 改 正 措 施, 引 进 这 样 的 切 实 落 实 事 后 管 理 的 循 环 经 营 管 理 体 系 有 利 于 形 成 用 水 户 的 信 赖 (9) 将 水 权 制 度 建 设 的 时 间 进 程 分 为 短 期 ( 从 2006 年 到 2010 年 ), 中 期 ( 从 2010 年 到 2015 年 ), 和 长 期 ( 从 2015 年 到 2020 年 ) 三 个 阶 段 在 短 期 阶 段 内 完 成 : 计 划 用 水 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 机 制 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 信 息 监 管 制 度 用 水 优 先 排 序 制 度, 形 成 水 权 制 度 的 实 施 运 用 框 架 在 中 期 阶 段 完 成 : 水 权 的 保 障 和 救 济 制 度 预 备 水 量 确 保 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 在 长 期 阶 段 完 成 : 污 水 排 放 权 分 配 制 度 紧 急 状 态 用 水 调 度 制 度 保 证 稳 定 水 权, 实 现 不 是 通 过 人 而 是 通 过 制 度, 即 以 法 律 来 保 证 水 权 为 目 标, 必 须 建 立 实 施 上 述 制 度 建 设 预 定 计 划 的 体 制 3. 水 权 转 让 制 度 (1) 水 权 转 让 是 在 交 易 规 则 价 格 机 制 第 三 方 影 响 评 价 平 等 协 商 合 理 补 偿 充 分 保 障 和 社 会 监 督 等 有 机 结 合 相 互 作 用 的 机 理 下 运 转 的 交 易 规 则 是 通 过 正 式 规 章 或 非 正 式 的 习 俗 进 行 市 场 内 外 的 制 度 构 建 和 完 善, 为 水 权 转 让 相 关 者 提 供 基 本 的 行 为 准 则 框 架 (2) 水 权 转 让 是 水 资 源 稀 缺 条 件 下 的 可 行 选 择 在 完 善 基 础 设 施 和 进 行 制 度 构 建 方 面 亟 待 加 强 要 按 照 国 务 院 关 于 2005 年 深 化 经 济 体 制 改 革 的 意 见, 确 保 水 权 转 让 因 地 制 宜, 实 现 水 权 转 让 收 益 大 于 成 本 以 前 的 水 权 转 让 事 例 基 本 遵 循 了 申 请 审 议 批 准 和 登 记 的 程 序, 但 公 告 监 督 等 众 多 环 节 亟 待 改 进 (3) 通 过 明 确 水 权 转 让 步 骤 规 范 相 关 主 体 行 为 减 少 第 三 方 影 响 等 来 降 低 水 权 转 让 成 本, 实 施 水 权 转 让 多 样 化 的 水 权 转 让 方 式 可 为 满 足 水 资 源 需 求 提 供 更 为 丰 富 的 选 择, 有 利 于 水 资 源 优 化 配 置 (4) 市 场 价 格 机 制 应 是 基 于 主 体 间 的 平 等 协 商 而 形 成 的 建 立 健 全 设 施 组 织 和 法 律 保 障, 为 上 述 机 制 的 有 效 运 转 提 供 依 托 同 时, 引 入 社 会 监 督, 使 之 贯 穿 于 协 商 评 价 和 补 偿, 形 成 规 范 相 关 各 方 行 为 的 重 要 保 障 (5) 通 过 完 善 水 权 转 让 审 批 程 序 实 施 水 权 转 让 登 记 和 公 告 加 强 水 市 场 和 社 会 监 管 等, 将 水 权 转 让 行 为 有 效 规 范 在 机 制 驱 动 之 上 和 制 度 保 障 框 架 之 内, 才 能 确 保 水 权 转 让 持 续 发 展 及 iv

15 其 管 理 制 度 行 之 有 效 通 过 建 立 一 套 简 洁 高 效 的 审 批 程 序 实 施 公 告 格 局 进 行 政 府 调 控 下 的 市 场 监 管 与 有 效 的 社 会 监 督, 来 规 范 水 权 转 让 行 为, 是 重 要 的 (6) 政 府 职 能 基 本 集 中 在 管 理 规 则 的 制 定 认 可 以 及 登 记 等 最 终 程 序 上 其 他 机 能 为 第 三 机 构 的 职 能 水 权 转 让 属 相 对 交 易, 但 在 交 易 量 比 较 少 的 阶 段, 政 府 可 全 部 替 代 执 行 其 职 能, 但 转 让 市 场 的 买 卖 方 增 加, 到 了 市 场 发 展 的 阶 段 时, 在 中 介 仲 裁 限 制 性 规 定 调 整 和 监 控 等 职 能 方 面, 则 需 要 第 三 机 构 的 参 与 (7) 如 果 扩 大 水 市 场, 可 以 考 虑 建 立 水 交 易 所 这 样 的 机 构, 由 该 机 构 提 供 转 让 过 程 中 从 水 权 转 让 申 请 和 登 记 到 转 让 协 议 的 全 部 程 序 的 一 站 式 服 务 (8) 水 交 易 所 由 申 请 受 理 与 登 记 业 务 卖 方 与 买 方 的 信 息 公 告 调 节 仲 裁 这 样 四 项 功 能 构 成 申 请 与 登 记 是 来 自 水 行 政 部 门 的 委 托, 公 告 调 节 仲 裁 是 来 自 仲 裁 机 构 和 仲 裁 人 的 委 托 水 交 易 所 定 位 于 以 登 记 手 续 费 信 息 告 示 费 调 节 与 仲 裁 费 作 为 收 入 来 源 的 民 间 法 人 组 织 制 定 调 节 与 仲 裁 资 格 制 度, 并 要 求 必 须 义 务 取 得 政 府 公 认 的 执 照 或 资 格 通 过 大 量 个 别 的 相 对 交 易 事 件, 积 累 转 让 主 体 的 恰 当 性 信 息 公 告 的 途 径 调 节 和 仲 裁 所 必 要 的 费 用 等 方 面 的 有 关 的 数 据 作 为 水 交 易 所 专 门 机 构, 逐 步 达 到 能 够 严 格 区 分 转 让 主 体, 收 取 适 当 的 交 易 费 用 的 应 有 水 平 (9) 如 果 对 该 水 交 易 所 增 加 租 借 功 能, 则 可 以 期 待 水 交 易 所 能 够 发 挥 简 单 的 水 银 行 的 作 用 例 如, 水 银 行 将 剩 余 的 水 贮 存 在 水 库 中 出 借 给 借 用 人 这 相 当 于 临 时 性 (1 年 至 数 年 ) 水 交 易 ( 租 赁 ), 而 不 是 水 权 的 转 让 作 为 长 期 的 对 策, 通 过 水 银 行 的 方 式 来 促 进 水 的 交 易 也 是 可 能 的 4. 水 市 场 制 度 (1) 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 建 设 的 主 要 目 的 是 水 市 场 规 范 与 管 理 制 度 建 设, 包 括 水 权 交 易 制 度 争 议 解 决 制 度 法 律 责 任 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 第 三 方 保 护 及 补 偿 制 度 危 机 管 理 制 度 等 (2) 由 于 水 资 源 的 特 殊 性 和 复 杂 性, 中 国 的 水 市 场 是 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 准 市 场 水 市 场 建 设 目 标 应 是 一 个 以 具 有 完 善 法 律 法 规 体 系 的 正 规 水 市 场 为 主 用 水 户 小 范 围 自 发 的 非 正 规 水 市 场 为 辅, 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 多 元 化 的 水 市 场 (3) 需 要 开 放 的 水 市 场 制 度 体 系 该 制 度 体 系 应 立 足 于 水 资 源 的 分 配 水 资 源 使 用 权 的 明 确 化 和 初 始 水 权 的 分 配, 由 转 让 交 易 补 偿 等 的 基 本 制 度 水 市 场 建 设 相 关 的 基 本 法 律 法 规 水 市 场 主 体 水 市 场 交 易 以 及 与 水 市 场 交 易 有 关 的 重 要 法 律 法 规 构 成 (4) 水 市 场 管 理 制 度 包 括 交 易 管 理 制 度 外 部 性 防 范 制 度 以 及 场 危 机 管 理 等 在 培 养 水 市 场 的 过 程 中, 必 须 重 视 市 场 机 制, 提 高 水 资 源 分 配 的 效 率, 另 外 也 必 须 重 视 政 府 的 监 督 功 能, 以 防 止 市 场 功 能 的 不 完 全 v

16 (5) 在 水 市 场 建 设 的 上 位 法 方 面, 除 水 法 外, 尚 需 要 有 与 其 它 国 有 资 源 管 理 衔 接 的 法 律 进 行 规 范, 要 在 国 家 拟 制 定 的 物 权 法 或 民 法 典 的 财 产 编 或 物 权 编 中 规 定 水 资 源 作 为 国 家 资 源 的 基 本 管 理 制 度, 及 其 与 其 它 物 权 的 衔 接 5. 水 价 制 度 (1) 现 行 水 价 管 理 制 度 中 的 水 资 源 成 本 和 用 水 的 环 境 成 本 没 有 得 到 有 效 的 弥 补, 造 成 水 资 源 配 置 不 合 理 和 水 资 源 利 用 的 低 效 率 因 此, 需 要 建 立 水 资 源 价 值 的 核 算 体 系, 建 立 合 理 的 水 价 形 成 机 制, 以 完 全 成 本 为 基 础 核 定 供 水 价 格 (2) 完 整 的 水 价 是 由 资 源 成 本 工 程 成 本 环 境 成 本 利 润 应 纳 税 金 构 成 的 水 价 中 的 资 源 成 本 ( 水 资 源 费 ) 一 般 包 括 水 资 源 的 地 租 ( 稀 缺 租 ) 和 由 水 资 源 开 发 利 用 特 性 决 定 的 附 加 费 用 的 补 偿 (3) 合 理 水 价 体 系 的 设 计 思 路 应 实 现 三 个 目 标 : 实 现 水 资 源 的 优 化 配 置 和 高 效 利 用 ; 减 少 水 资 源 利 用 的 负 外 部 性 ; 保 障 用 水 户 基 本 用 水 权 的 公 平 性 (4) 水 价 体 系 的 基 本 框 架 包 括 分 类 水 价 体 系 水 价 构 成 体 系 水 价 计 收 体 系 水 权 交 易 价 格 在 交 易 价 构 成 应 增 加 水 权 交 易 费 用 和 对 第 三 方 损 害 的 补 偿 等 (5) 精 确 的 计 量 是 推 行 水 价 管 理 制 度 的 技 术 基 础, 无 论 是 水 资 源 费 的 征 收, 还 是 两 部 制 水 价 阶 梯 水 价 以 及 水 费 的 计 收 都 需 要 计 量 为 基 础 (6) 应 针 对 农 业 水 价 难 以 弥 补 供 水 成 本 问 题, 提 出 合 理 的 农 业 水 价 管 理 制 度 并 出 台 全 国 性 的 关 于 农 业 水 权 交 易 价 格 确 定 的 指 导 意 见, 以 保 护 农 业 和 农 民 的 水 权 收 益 (7) 水 价 管 理 制 度 建 设 包 括 建 立 新 制 度 以 及 对 原 有 制 度 进 行 修 订 和 废 止 需 要 完 善 的 制 度 包 括 : 水 资 源 费 的 征 收 管 理 使 用 制 度, 水 价 听 证 制 度 成 本 核 算 制 度 水 价 计 价 制 度 水 费 计 收 制 度 和 水 价 监 督 检 查 与 调 整 制 度 ; 需 要 建 立 的 制 度 有 : 水 权 交 易 收 益 和 损 失 的 评 估 制 度 交 易 价 格 协 商 制 度 等 应 从 国 家 层 面 部 门 层 面 地 方 政 府 层 面 农 民 用 水 者 协 会 分 工 同 步 建 设 (8) 制 度 建 设 的 具 体 时 间 安 排 如 下 : 年, 由 国 务 院 出 台 全 国 性 的 水 价 管 理 指 导 性 文 件 水 价 管 理 指 导 意 见 ;2010 年, 健 全 水 价 管 理 制 度 体 系 中 的 各 项 制 度, 尤 其 是 水 权 交 易 价 格 确 定 的 有 关 制 度 (9) 水 价 = 水 资 源 费 + 生 产 费 用 方 式 该 方 式 是 以 排 水 对 策 费 以 外 的 要 素 来 构 成 水 价 格 其 优 点 在 于 可 以 提 高 水 资 源 费, 促 进 节 水 措 施 的 实 施 如 果 以 用 水 户 ( 水 权 主 体 ) 为 单 位 征 收 水 资 源 费, 在 进 行 水 权 初 始 分 配 之 后, 可 以 构 筑 能 够 有 效 发 挥 价 格 功 能 的 水 价 格 体 系 其 缺 点 是, 为 了 促 进 节 水, 对 于 不 同 时 期 分 别 设 定 不 同 的 水 资 源 费, 费 用 体 系 将 变 得 复 杂, 征 收 业 务 也 变 得 复 杂 (10) 以 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 的 颁 布 为 契 机, 按 照 统 一 的 核 算 标 准, 将 可 能 实 现 全 国 統 一 通 用 的 水 资 源 费 的 征 收 根 据 这 一 新 的 条 例 切 实 地 实 施 水 资 源 费 的 征 收, 是 vi

17 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 过 程 中 的 一 个 重 要 阶 段 首 先 贯 彻 实 施 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 的 征 收 管 理, 之 后 将 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 征 收 管 理 制 度 一 体 化, 是 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 的 必 经 途 径 (11) 水 价 格 的 设 定 基 本 采 用 两 部 制, 但 是 对 于 价 格 承 受 能 力, 价 格 竞 争 力 较 弱 的 农 业 用 水, 在 与 其 它 类 型 用 水 同 样 地 引 进 计 量 制 的 同 时, 作 为 政 策 成 本, 由 政 府 的 补 助 金 进 行 填 补 的 方 式, 可 以 认 为 是 对 于 中 国 理 想 的 制 度 设 计 这 是 因 为 通 过 这 样 的 水 价 格 制 度, 在 确 保 节 水 效 果, 达 到 有 效 的 水 资 源 分 配 的 同 时, 也 可 以 确 保 用 水 户 之 间 的 实 质 的 公 平 6. 污 水 排 放 管 理 制 度 (1) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 立 的 目 的 就 是 维 持 河 流 的 环 境 功 能, 进 而 保 护 使 用 功 能, 这 与 定 额 管 理 制 度 中 生 态 用 水 和 河 道 基 流 的 保 障 相 关 通 过 实 施 排 污 许 可 与 取 水 许 可 的 联 合 审 核, 污 水 排 放 管 理 制 度 和 水 资 源 分 配 制 度 构 成 有 机 联 系 (2) 合 理 的 污 水 排 放 管 理 制 度 可 有 效 地 防 治 水 污 染, 增 加 可 用 水 资 源 的 绝 对 值, 并 通 过 污 水 资 源 化, 扩 大 水 资 源 的 分 配 量 (3) 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 排 污 控 制 制 度 经 济 评 估 制 度 其 他 保 障 制 度 是 构 成 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 四 大 基 本 制 度 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 是 核 心, 排 污 控 制 制 度 是 在 水 环 境 承 载 力 保 护 基 础 之 上 的 控 制, 经 济 评 估 制 度 则 是 对 水 资 源 水 环 境 价 值 以 及 排 污 行 为 的 评 估, 其 它 保 障 制 度 是 以 上 三 个 制 度 顺 利 实 施 的 保 障 (4) 流 域 法 的 制 定, 省 界 河 流 断 面 水 质 考 核 制 度 和 超 采 区 地 下 水 回 补 制 度 的 建 立 ( 水 功 能 区 划 分 管 理 及 保 护 制 度 的 完 善 ); 排 污 浓 度 控 制 与 总 量 控 制 相 结 合 的 制 度 和 排 污 权 审 批 制 度 的 完 善 ; 入 河 排 污 口 管 理 制 度 污 染 事 件 责 任 追 究 制 度 污 染 限 期 治 理 制 度 的 贯 彻 落 实 应 该 是 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 重 心 之 所 在 而 修 订 水 污 染 防 治 法, 赋 予 达 标 排 放 是 义 务 以 一 定 的 法 律 地 位, 也 是 当 务 之 急 (5) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 中 期 目 标 是 生 态 用 水 和 河 道 基 流 保 障 制 度 的 建 立 区 域 环 境 容 量 分 配 制 度 和 限 采 区 和 禁 采 区 的 划 定 及 管 理 制 度 建 立, 理 顺 水 法 和 水 污 染 防 治 法 的 关 系 地 下 水 水 位 和 水 质 监 测 制 度 水 污 染 损 失 评 估 制 度 治 污 成 本 及 效 益 评 估 制 度 的 完 善 等 (6) 排 污 权 交 易 制 度 的 建 设, 水 资 源 的 环 境 价 值 和 生 态 价 值 评 估 制 度 的 完 善 是 需 要 长 期 探 索 的 (7) 当 前 的 水 污 染 防 治 体 制 是 由 环 保 部 门 牵 头, 其 他 相 关 部 门 协 同 合 作, 这 有 利 于 充 分 发 挥 各 部 门 优 势, 但 是, 这 种 体 制 就 会 造 成 政 出 多 门 的 问 题 该 体 制 优 势 的 发 挥 关 键 在 于, 明 晰 相 关 部 门 在 水 污 染 防 治 体 制 中 的 责 任 总 之, 水 法 就 资 源 的 保 护 提 出 了 基 本 要 求, 而 水 污 染 防 治 法 对 污 染 源 的 监 督 管 理 提 出 了 的 要 求 如 果 能 够 在 实 践 中 逐 步 将 上 述 两 个 衔 接 点 衔 接 得 更 好, 就 可 以 解 决 各 个 部 门 在 实 际 操 作 方 面 的 相 互 配 合 问 题 vii

18 (8) 当 前 水 污 染 的 主 要 原 因 就 是 各 级 政 府 在 制 定 区 域 发 展 计 划 时 并 没 有 遵 循 当 地 的 水 资 源 分 布 特 点 因 此, 各 级 政 府 应 当 在 制 定 区 域 经 济 发 展 计 划 时, 根 据 水 资 源 承 载 能 力 和 水 环 境 承 载 能 力, 打 造 与 当 地 水 资 源 禀 赋 相 适 应 的 产 业 结 构, 推 动 经 济 结 构 调 整 经 济 增 长 方 式 转 变 (9) 排 污 单 位 达 到 了 排 放 标 准, 则 可 以 期 待 水 域 的 水 质 污 染 得 到 大 幅 度 的 改 善 但 对 达 排 放 标 准 却 未 能 达 到 环 保 标 准 的 水 域 要 实 施 总 量 控 制, 必 须 要 求 减 少 污 染 负 荷 量 ( 浓 度 x 排 污 量 ) 许 多 情 况 下 可 以 通 过 排 污 标 准 的 达 标 使 得 河 流 满 足 环 境 标 准 的 要 求 在 日 本, 总 量 控 制 的 对 象 仅 限 于 湖 泊 海 湾 等 闭 锁 性 水 域 (10) 限 期 改 进 排 污 却 没 有 达 到 排 污 标 准 而 发 放 临 时 排 污 许 可 证, 由 于 期 限 过 长, 不 能 形 成 控 制 因 此, 在 采 取 减 轻 排 污 改 善 所 需 费 用 的 措 施 的 前 提 下, 原 则 上 禁 止 临 时 排 污 许 可 证 的 再 发 放 等, 需 要 修 改 临 时 排 污 许 可 证 的 发 放 标 准, 减 少 没 有 达 到 排 污 标 准 的 污 水 (11) 遵 守 排 污 标 准, 无 论 选 择 下 列 哪 种 方 式 都 给 排 污 者 造 成 很 大 的 负 担, 如 用 自 有 资 金 设 置 污 水 处 理 设 施 承 担 下 水 道 等 公 共 处 理 设 施 的 费 用 停 业 等 等 为 了 使 排 污 者 遵 守 排 污 标 准, 尽 可 能 地 使 其 费 用 削 减 到 可 实 行 的 范 围 内, 为 此, 根 据 地 方 的 实 际 状 况 提 供 以 下 三 种 选 择 方 案 : 一 是 对 个 别 设 置 排 污 处 理 设 施 的 企 业 提 供 补 助, 二 是 向 公 共 下 水 道 治 理 事 业 投 放 公 共 资 金, 三 是 对 于 不 能 达 到 污 水 排 放 标 准 而 被 停 业 的 企 业 发 放 补 偿 金 要 考 虑 资 金 源 ( 排 污 费 超 标 排 污 费 等 收 入, 国 家 拨 款, 环 境 对 策 预 算 等 ) 和 地 域 的 事 业 后 决 定 7. 用 水 定 额 管 理 制 度 (1) 科 学 合 理 的 用 水 分 类 是 用 水 定 额 制 度 建 设 的 基 础 用 水 定 额 及 其 制 度 的 制 定 需 要 综 合 考 虑 多 方 面 因 素 (2) 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 应 有 明 确 的 思 路 和 框 架 经 过 大 量 基 础 性 的 资 料 收 集 和 信 息 分 析 之 后, 综 合 考 虑 本 制 度 所 存 在 的 问 题 和 用 水 定 额 制 度 体 系 建 设 过 程 中 所 要 考 虑 的 因 素, 从 本 制 度 的 现 状 和 所 存 在 的 问 题 入 手, 明 确 了 构 建 思 路, 搭 建 制 度 的 框 架 (3) 用 水 类 别 定 额 作 为 水 权 制 度 指 标 体 系 之 一, 是 水 权 制 度 建 设 的 基 础 与 依 据, 其 建 设 应 处 于 制 度 建 设 的 第 一 阶 段 本 制 度 不 仅 直 接 影 响 到 水 资 源 的 分 配, 而 且 还 间 接 地 对 取 水 许 可 水 权 转 让 等 内 容 产 生 重 要 的 影 响 将 用 水 类 别 定 额 制 度 分 为 新 建 和 完 善 两 个 阶 段, 按 五 年 的 时 间 进 行 建 设 (4) 工 业 用 水 的 微 观 管 理 是 与 地 下 水 管 理 的 统 一 管 理 的 必 然 需 求, 需 要 诱 导 工 厂 及 企 业 削 减 地 下 水 使 用 积 极 性 的 微 观 管 理 日 本 临 海 工 业 地 帯 地 下 水 过 剩 开 采 引 起 的 地 下 水 水 位 降 低, 和 由 此 引 发 的 地 面 下 沉 及 地 下 水 污 染 得 到 了 戏 剧 性 的 改 善 (5) 在 日 本, 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理, 低 于 目 标 水 位 时, 对 全 地 区 的 取 水 量 削 减 进 行 强 有 力 的 行 政 指 导 ; 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 鼓 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 ; 另 一 方 面, 促 进 水 资 源 开 发, 对 工 业 用 水 道 投 入 补 助 金 等 以 国 家 为 主 导, 细 致 地 实 行 对 地 方 viii

19 政 府 给 予 有 激 励 的 措 施, 实 现 了 事 实 上 的 统 一 管 理 的 效 果 这 样 的 日 本 事 例 是 可 应 用 的 (6) 对 国 家 管 理 的 宏 观 管 理 对 象 之 外 的 细 致 的 节 水 管 理, 建 立 和 加 强 微 观 管 理 体 制, 使 地 方 政 府 能 够 切 实 地 实 施 管 理 作 为 加 强 用 水 定 额 微 观 管 理 的 手 段, 是 将 如 下 的 方 法 相 结 合, 建 立 符 合 地 区 特 性 的 微 观 管 理 体 制 引 入 诱 导 工 业 用 水 节 水 积 极 性 的 新 的 微 观 管 理 指 标 工 业 用 水 利 用 率 是 一 个 选 项 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 引 入 激 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 的 措 施 现 有 用 水 的 合 理 化 和 新 水 资 源 的 开 发, 以 及 建 立 工 业 用 水 道, 供 应 地 表 水, 代 替 地 下 水 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 建 立 地 下 水 的 微 观 管 理 体 制, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理 8. 用 水 转 换 制 度 (1) 农 业 用 水 向 工 业 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 调 控 市 场 引 导 多 边 协 商 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 管 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 政 府 监 督 下 的 转 换 价 格 形 成 机 制 农 业 节 水 工 程 建 设 多 渠 道 投 入 机 制 ( 如 企 业 举 债 利 用 外 资 社 会 资 本 投 入 农 民 投 工 投 劳 并 按 工 享 受 节 水 收 益 等 ) 多 边 协 商 机 制 ( 指 政 府 水 管 单 位 企 业 用 水 户 之 间 ) (2) 农 业 用 水 向 生 态 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 主 导 财 政 投 入 社 会 赞 助 公 众 参 与 的 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 督 管 理 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 利 益 补 偿 机 制 政 府 财 政 投 入 机 制 ( 包 括 政 府 拨 款 或 举 债 转 移 支 付 农 业 补 助 金 等 ) 社 会 投 入 的 宣 传 教 育 和 激 励 机 制 协 商 机 制 ( 指 政 府 受 益 区 公 众 代 表 生 态 补 水 工 程 管 理 单 位 农 民 用 水 户 代 表 灌 区 管 理 单 位 生 态 受 水 区 管 理 单 位 之 间 ) 民 主 决 策 机 制 和 用 水 户 参 与 的 社 会 监 管 机 制 (3) 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 是 对 水 权 流 转 制 度 进 一 步 的 细 化 和 补 充, 重 点 是 农 业 用 水 转 换 价 格 的 定 价 制 度 农 业 用 水 转 换 的 补 偿 制 度 农 业 用 水 转 换 相 关 利 益 部 门 之 间 协 商 制 度 和 利 益 调 整 机 制 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度, 并 且 应 该 采 取 不 同 方 式 分 阶 段 分 步 骤 建 设 和 实 施 (4) 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 和 农 民 利 益 保 护 制 度 两 方 面 内 容 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 可 行 性 论 证 管 理 办 法 农 业 用 水 转 换 水 质 管 理 办 法 和 农 业 用 水 转 换 审 批 管 理 办 法 等 ; 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 农 民 权 益 保 障 实 施 细 则 农 业 用 水 转 换 听 证 管 理 办 法 农 业 用 水 转 换 公 示 制 度 和 农 业 用 水 转 换 农 民 利 益 补 偿 管 理 办 法 等 (5) 农 业 用 水 转 换 的 制 度 建 设 应 该 划 分 为 制 度 准 备 试 验 运 用 舆 论 宣 传 和 实 施 四 个 阶 段 国 家 层 面, 需 要 在 水 利 部 关 于 内 蒙 古 宁 夏 黄 河 干 流 水 权 转 换 试 点 工 作 的 指 导 意 见 (2004 年 ) 的 基 础 上, 通 过 修 订 补 充 和 完 善, 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法 地 方 层 面, 地 方 政 府 可 以 通 过 修 订 原 有 制 度 和 出 台 新 制 度, 建 立 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 (6) 全 国 范 围 大 规 模 的 农 业 用 水 转 换 以 10 年 后 开 始 运 用 实 施 为 目 标 ix

20 (7) 针 对 农 业 用 水 转 换 制 定 税 收 优 惠 政 策, 鼓 励 开 展 各 种 形 式 的 农 业 用 水 转 换, 培 育 和 发 展 农 业 用 水 转 换 市 场 (8) 尽 快 制 定 并 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 指 导 性 文 件 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法, 从 而 为 各 地 区 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 建 设 提 供 指 导 (9) 以 水 系 整 合 资 源 管 理 的 必 要 性 以 及 顺 利 地 实 施 和 运 营 水 权 的 转 换 和 转 让 为 目 的, 对 于 水 权 的 转 换 和 转 让 进 行 适 当 的 调 控 是 必 要 的 (10) 自 主 性 的 双 赢 的 用 水 转 换 由 于 戏 剧 性 地 使 水 费 负 担 增 加, 或 强 制 没 有 补 偿 的 再 分 配, 是 容 易 的, 是 可 以 实 行 的 在 建 立 制 度 的 时 候, 将 会 有 优 先 考 虑 预 计 水 权 的 转 换 将 对 生 态 系 统 或 生 产 率 产 生 最 大 利 益 的 好 的 地 理 位 置 和 交 易 的 效 果 (11) 协 调 存 在 利 害 关 系 的 各 方 之 间 的 利 益 关 系 形 成 一 致 的 意 见, 是 实 现 用 水 转 换 ( 包 括 转 让 ) 的 前 提, 形 成 适 当 的 共 同 意 见, 构 筑 协 调 机 制, 是 激 励 用 水 转 换 的 手 段 (12) 受 益 者 的 费 用 负 担 的 减 缓, 成 为 激 励 用 水 转 换 的 机 制, 所 以 政 府 考 虑 到 用 水 转 换 项 目 的 性 质 给 予 适 当 的 财 政 投 入 是 必 要 (13) 需 要 进 行 补 偿 的 地 方 包 括 : 转 换 转 让 补 偿 下 游 地 区 用 水 户 的 补 偿 受 影 响 者 雇 佣 实 施 方 案 工 作 调 换 实 施 方 案 维 护 管 理 灌 溉 区 费 用 的 填 补 等 (14) 补 偿 的 实 施 过 程, 通 过 政 府 和 第 三 方 机 构 进 行 监 督 是 必 要 的 (15) 通 过 对 公 众 的 教 育 宣 传 和 公 众 的 参 与, 构 筑 政 府 与 公 众 之 间 的 适 当 的 互 动 机 制, 是 用 水 转 换 事 业 成 功 x

21 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目 第 1 巻 分 类 1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 摘 要 目 录 调 查 对 象 地 区 位 置 图 ( 中 国 全 区 ) 缩 语 及 基 本 术 语 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 主 要 建 议 页 1. 序 言 调 查 的 方 法 论 和 工 作 内 容 调 查 的 方 法 论 水 权 制 度 建 设 的 框 架 水 资 源 分 配 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 实 施 计 划 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 实 施 水 资 源 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 水 权 制 度 与 管 理 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 权 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 权 制 度 和 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 权 转 让 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 权 转 让 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 权 转 让 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 市 场 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 市 场 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 i -

22 7. 水 价 体 系 及 其 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 价 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 价 体 系 及 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 污 水 排 放 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 污 水 排 放 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 实 施 污 水 排 放 管 理 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 用 水 类 别 定 额 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 的 实 施 计 划 在 用 水 类 别 定 额 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 用 水 转 换 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 用 水 转 换 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 国 外 水 权 制 度 及 水 市 场 的 比 较 国 外 水 权 制 度 的 比 较 表 目 录 表 1.1 对 口 专 家 名 单... 2 表 3.1 建 立 水 资 源 分 配 制 度 体 系 的 时 间 表... 8 表 3.2 中 国 的 取 水 许 可 制 度 和 日 本 的 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 比 较... 9 表 3.3 中 日 双 方 取 水 许 可 的 差 异 表 4.1 中 国 水 权 制 度 建 设 阶 段 划 分 表 4.2 水 权 的 可 选 项 表 6.1 水 市 场 法 律 法 规 体 系 框 架 表 8.1 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 基 本 内 容 表 8.2 水 域 的 功 能 区 划 表 8.3 临 时 排 污 许 可 证 发 行 标 准 的 改 进 表 9.1 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 时 间 表 表 11.1 国 际 水 权 制 度 的 比 较 : 水 权 制 度 表 11.2 水 市 场 的 国 际 比 较 : 水 市 场 ii -

23 图 目 录 图 2.1 水 权 制 度 中 上 层 与 下 层 结 构... 5 图 3.1 中 国 水 资 源 分 配 制 度 体 系... 7 图 8.1 排 污 管 理 的 实 施 方 案 图 9.1 在 中 国 水 环 境 管 理 中 的 污 水 排 水 管 理 和 河 流 水 质 管 理 行 政 体 制 图 10.1 用 水 转 换 的 程 序 : 农 业 用 水 向 城 市 工 业 用 水 iii -

24 1. 序 言 (1) 调 查 的 目 的 中 国 政 府 在 第 10 个 和 11 个 五 年 计 划 中 提 出 了 解 决 阻 碍 经 济 和 社 会 发 展 的 水 资 源 不 足 问 题 本 调 查 研 究 的 最 终 目 标, 是 在 实 现 水 资 源 的 合 理 分 配 的 同 时, 促 进 水 污 染 的 治 理 和 改 善, 有 效 利 用 水 资 源 因 此, 实 施 本 调 查 研 究 的 目 的 如 下 : 对 水 权 制 度 建 设 所 需 的 基 本 框 架 提 出 建 议 为 加 强 水 资 源 管 理 体 制 及 水 权 管 理 能 力 实 施 技 术 转 让 水 权 制 度 建 设 的 基 本 框 架 由 以 下 三 个 分 类 进 行 调 查 研 究 的 分 类 -1: 引 进 关 于 日 本 水 权 制 度 的 知 识 和 经 验 分 类 -2: 对 全 国 范 围 水 权 制 度 建 设 提 供 协 助 分 类 -3: 试 点 地 区 事 例 研 究 (2) 调 查 对 象 地 区 调 查 研 究 对 象 为 中 国 全 国 范 围 的 水 权 制 度 建 设 在 进 行 全 国 范 围 调 查 研 究 的 同 时, 以 辽 宁 省 ( 面 积 为 145,746 km 2 人 口 为 4,103 万 人 ) 太 子 河 流 域 ( 流 域 面 积 为 13,883 km 2 流 域 长 413km 人 口 为 828 万 人 ) 为 试 点 地 区 进 行 事 例 研 究 (3) 調 査 日 程 本 调 查 研 究 期 间 自 2004 年 7 月 下 旬 起 至 2006 年 9 月, 为 期 26 个 月 中 国 现 场 调 查 自 2004 年 8 月 日 方 提 交 开 工 报 告 时 开 始 实 施 并 在 2004 年 9 月 29 日 双 方 签 署 了 该 合 作 调 查 研 究 项 目 的 框 架 试 点 地 区 的 调 查 研 究 内 容 实 施 方 案 和 实 施 体 制 为 内 容 的 备 忘 录 本 报 告 书 是 通 过 水 利 部 和 日 本 国 内 支 援 委 员 会 多 次 交 换 意 见 后 形 成 的 (4) 合 作 实 施 体 制 本 调 查 研 究 项 目 开 始 后, 水 利 部 成 立 了 项 目 指 导 委 员 会 和 项 目 办 公 室 项 目 指 导 委 员 会 主 要 负 责 实 施 了 与 项 目 实 施 相 关 的 重 大 问 题 的 决 策 指 导 协 调 监 督 及 检 查 项 目 等 工 作 指 导 委 员 会 由 水 利 部 翟 浩 辉 副 部 长 担 任 主 任, 国 际 合 作 与 科 技 司 规 划 计 划 司 政 策 法 规 司 水 资 源 司 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 松 辽 水 利 委 员 会 和 辽 宁 省 水 利 厅 为 成 员 单 位 指 导 委 员 会 下 设 项 目 办 公 室, 设 在 国 际 经 济 技 术 交 流 中 心 根 据 实 施 细 则 的 要 求, 成 立 了 以 中 方 各 单 位 的 政 策 提 案 有 关 人 员 组 成 的 政 策 提 案 组 中 方 调 查 研 究 小 组 以 中 方 对 口 专 家 组 成 ( 见 表 1.1) JICA 成 立 了 以 明 海 大 学 不 动 产 系 三 本 木 教 授 为 委 员 长 的 政 策 专 家 组 以 及 以 国 土 交 通 省 周 藤 委 员 长 为 首 的 国 内 支 援 委 员 会, 并 对 中 国 在 政 策 及 法 律 制 度 方 面 的 研 究 提 出 了 建 议 1

25 (5) 报 告 书 构 成 本 由 以 下 5 巻 构 成 第 1 巻 概 要 第 2 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 主 报 告 书 第 3 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 主 报 告 书 第 4 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 附 属 报 告 书 第 5 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 附 属 报 告 书 表 1.1 对 口 专 家 名 单 (1) 全 国 范 围 姓 名 工 作 单 位 职 务 及 职 称 对 口 专 业 孟 志 敏 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 环 境 管 理 王 治 水 利 部 政 策 法 规 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 孙 雪 涛 水 利 部 水 资 源 司 副 司 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 管 理 庞 进 武 水 利 部 规 划 计 划 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 水 资 源 规 划 于 兴 军 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 主 任 / 教 授 级 高 工 水 资 源 规 划 与 开 发 利 用 熊 向 阳 水 利 部 政 策 法 规 司 副 处 长 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 王 国 新 水 利 部 水 资 源 司 处 长 / 教 授 级 高 工 水 资 源 管 理 石 秋 池 水 利 部 水 资 源 司 处 长 / 教 授 级 高 工 水 环 境 管 理 李 戈 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 利 用 张 喜 明 水 利 部 规 划 计 划 司 副 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 规 划 黄 秋 洪 水 利 部 经 济 调 节 司 处 长 / 高 级 经 济 师 水 价 制 定 朱 玮 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 开 发 利 用 鞠 茂 森 水 利 部 科 技 推 广 中 心 副 主 任 / 教 授 级 高 工 水 利 经 济 张 鸿 星 水 利 部 水 资 源 司 主 任 科 员 / 工 程 师 水 资 源 管 理 董 雁 飞 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 主 任 科 员 / 高 级 工 程 师 水 利 经 济 王 浩 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 水 资 源 所 教 授 水 资 源 周 怀 东 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 教 授 排 水 / 排 污 管 理 李 焕 雅 水 利 部 发 展 研 究 中 心 原 副 主 任 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 ( 退 休 ) 黄 永 基 水 利 部 南 京 水 利 水 电 科 学 院 教 授 ( 退 休 ) 水 资 源 管 理 (2) 试 点 地 区 姓 名 工 作 单 位 职 务 及 职 称 对 口 专 业 王 凤 奎 辽 宁 省 水 利 厅 副 厅 长 业 务 总 括 尉 成 海 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 管 理 贾 福 元 辽 宁 省 水 利 厅 计 财 处 处 长 / 教 授 级 高 工 优 化 调 度 何 占 斌 辽 宁 省 水 利 厅 水 政 监 察 局 副 局 长 / 律 师 法 律 法 规 冯 东 昕 辽 宁 省 水 利 厅 计 财 处 副 处 长 综 合 规 划 谷 长 叶 辽 宁 省 水 利 水 电 勘 测 设 计 研 究 院 副 院 长 / 教 授 级 高 工 优 化 调 度 郭 东 明 辽 宁 省 水 文 水 资 源 勘 测 局 副 局 长 / 教 授 级 高 工 水 文 李 昱 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 主 任 科 员 地 下 水 管 理 苗 政 永 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 主 任 科 员 农 业 用 水 管 理 李 红 英 辽 宁 省 水 文 水 资 源 勘 测 局 工 程 师 水 质 管 理 2

26 2. 调 查 的 方 法 论 和 工 作 内 容 2.1 调 查 的 方 法 论 (1) 水 权 制 度 建 设 的 目 的 水 利 部 提 出 建 设 节 水 防 污 型 社 会, 以 促 进 水 资 源 的 可 持 续 利 用 水 利 部 表 示, 水 权 制 度 建 设 的 目 的 是 保 障 稳 定 水 权, 理 想 的 水 权 制 度 要 有 利 于 节 水 控 污 和 保 护 用 水 户 权 利, 并 有 适 用 于 枯 水 对 策 水 利 部 所 谓 保 障 稳 定 水 权 是, 即 不 是 以 人, 而 是 以 法 律 手 段 来 保 障 稳 定 的 水 量 和 水 质 这 里, 健 全 的 水 权 制 度 的 确 立 对 目 标 的 实 现 具 有 重 要 意 义, 而 坚 持 科 学 的 发 展 观 和 强 化 水 资 源 管 理, 则 是 实 现 目 标 的 前 提 1 (2) 对 全 国 范 围 重 点 课 题 研 究 关 于 水 利 部 ( 政 策 法 规 司 ) 提 出 的 水 权 制 度 的 具 体 内 容, 以 13 项 课 题 构 成 其 中 打 * 号 的 8 项 课 题 是 直 接 课 题 课 题 2 和 课 题 5 的 成 果 是, 为 课 题 3 课 题 4 及 课 题 6 的 研 究 所 必 要 的 信 息 课 题 11 课 题 12 是 试 点 地 区 事 例 研 究 的 课 题 课 题 1: * 水 资 源 分 配 研 究 报 告 课 题 2: 国 外 水 权 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 3: * 水 权 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 4: * 水 权 转 让 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 5: 国 外 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 6: * 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 7: * 水 价 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 8: * 污 水 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 9: * 用 水 类 别 定 额 制 度 研 究 报 告 课 题 10: * 用 水 转 移 制 度 研 究 报 告 课 题 11: 水 权 水 市 场 流 域 试 点 研 究 报 告 课 题 12: 水 权 水 市 场 试 点 情 况 阶 段 总 结 课 题 13: 水 权 水 市 场 能 力 建 设 研 究 报 告 (3) 水 权 制 度 建 设 研 究 的 实 施 方 法 法 律 制 度 的 建 设, 是 为 解 决 面 临 的 现 实 问 题 而 制 订 相 应 的 规 则, 因 此 在 对 现 有 水 资 源 管 理 的 实 际 信 息 进 行 具 体 详 细 地 积 累 的 基 础 上, 才 有 可 能 研 究 出 具 有 可 操 作 性 的 制 度 法 律 建 设 的 方 法 论 有 两 种 一 是 首 先 完 成 全 国 性 法 律 的 制 度 框 架, 然 后 再 研 究 逐 步 将 此 制 度 框 架 适 用 于 具 有 特 殊 条 件 的 个 别 地 方 或 区 域 的 演 绎 的 方 法 论 ; 二 是 采 取 正 好 相 反 的 切 入 口, 即 在 积 累 各 流 域 或 地 区 的 事 例 的 基 础 上, 逐 步 形 成 全 国 性 制 度 的 归 纳 的 方 法 论 调 查 团 在 部 分 试 点 地 区 事 例 研 究 中 采 取 了 后 一 方 式 本 调 查 研 究 以 行 政 调 查 研 究 ( 研 究 课 题 ) 学 术 研 究 ( 特 定 课 题 ) 和 试 点 地 区 ( 太 子 河 流 域 ) 事 1 水 利 部 文 件 水 政 法 [2005]12 号 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 2005 年 1 月 11 日 ( 参 见 附 件 3) 3

27 例 研 究 的 三 项 内 容 组 成 研 究 课 题 是 由 中 国 中 央 政 府 实 施 关 于 适 用 于 全 国 地 方 政 府 的 制 度 ( 指 导 方 针 性 质 的 ) 的 调 查 研 究, 因 此 采 用 了 综 合 系 统 的 研 究 方 式 综 合 性 系 统 性 的 调 查 研 究 所 涉 及 的 面 广, 因 此 难 免 调 查 研 究 内 容 较 抽 象, 所 取 得 的 结 论 也 属 于 一 般 性 的 成 果 为 了 弥 补 这 样 的 不 足 之 处, 实 现 理 论 与 实 践 相 统 一 的 制 度 建 设, 又 增 加 了 在 太 子 河 流 域 试 点 地 区 进 行 的 事 例 研 究 和 特 定 課 題 的 研 究 第 1 研 究 课 题 的 调 查 研 究 ( 行 政 性 调 查 研 究 ) 重 点 8 项 课 题 调 查 研 究 ( 水 利 部 发 展 研 究 中 心 ) 制 度 设 计 要 求 书 : 1 综 合 性 系 统 性 的 ( 概 括 的 ) 2 提 出 水 权 制 度 建 设 方 向 的 指 南 针 第 2 特 定 课 题 研 究 ( 学 术 调 查 研 究 ) 1 使 中 国 的 水 法 充 分 发 挥 作 用 2 实 现 健 全 的 水 权 水 市 场 制 度 对 研 究 课 题 的 建 议 (JICA 调 查 团 ) 大 学 研 究 单 位 的 研 究 指 导 人 员 研 究 人 员 及 日 方 政 策 专 家 1 弥 补 中 国 现 行 制 度 的 缺 陷 的 方 案 2 实 现 水 资 源 统 一 管 理 ( 流 域 管 理 ) 的 方 案 3 引 发 地 方 自 治 ( 自 主 性 自 发 性 ) 的 方 案 4 可 实 现 的 实 施 运 转 的 方 案 1 重 要, 难 度 高, 但 不 可 缺 少 的 理 论 性 研 究 课 题 2 在 结 构 上 必 须 明 确 的 课 题 3 需 要 进 行 先 进 的 创 新 的 长 期 的 研 究 的 措 施 4 长 期 培 养 人 才 试 点 地 区 事 例 研 究 成 果 的 反 馈 JICA 调 查 团 1 定 量 的 2 具 体 的 3 实 践 的 (4) 主 报 告 书 的 构 成 主 报 告 书 以 基 础 理 论 编 ( 综 合 理 论 体 系 和 制 度 框 架 ) 针 对 理 论 性 制 度 框 架 的 实 现 程 序 进 行 研 究 的 应 用 编 ( 各 项 课 题 的 制 度 方 案 ) 实 践 编 ( 试 点 地 区 事 例 研 究 ) 为 组 成 试 点 地 区 事 例 研 究 的 章 节, 是 根 据 试 点 地 区 在 水 资 源 管 理 的 实 际 工 作 中 面 临 的 具 体 课 题 和 条 件, 研 究 了 在 实 践 上 可 行 的 制 度 建 设 的 可 能 性, 归 纳 为 定 量 具 体 事 例 的 实 践 编 2.2 水 权 制 度 建 设 的 框 架 (1) 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 2005 年 1 月 11 日 水 利 部 发 布 的 水 利 部 文 件 水 政 法 [2005]12 号 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 和 水 利 部 关 于 水 权 转 让 的 若 干 意 见 的 具 体 内 容 作 为 对 本 调 查 研 究 的 技 术 要 求 指 导 研 究 工 作 水 资 源 所 有 权 制 度 (Ownership) 水 资 源 使 用 权 制 度 (Use Right) 和 水 权 流 转 制 度 (Circulation) 水 法 (2002) 中 对 于 中 国 水 资 源 管 理 已 经 明 确 地 规 定 了 水 资 源 统 一 管 理 制 度, 全 国 水 资 源 规 划 制 度, 水 功 能 区 区 划 管 理 制 度 等, 并 且 取 得 了 几 年 的 实 际 成 绩 取 水 许 可 制 度 是 水 资 源 分 配 的 基 础, 为 确 认 用 水 户 ( 或 单 位 ) 水 权 的 关 键 同 时 因 为 中 国 政 府 的 目 标 是 以 现 行 的 总 量 控 制 和 用 水 定 额 管 理 制 度 作 为 取 水 许 可 制 度 的 基 础, 来 建 立 水 权 制 度 2 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 分 配 制 度 的 建 设, 是 初 期 水 权 分 配 与 水 权 转 换 交 易 的 基 础, 也 是 水 权 制 度 建 设 的 核 心 和 关 键 2 取 水 许 可 证 制 度 实 施 规 则 (1993), 于 2002 年 2 月 修 订 了 取 水 许 可 制 度 及 资 源 费 征 收 制 度 (2006 年 4 月 实 行 ) 4

28 (2) 水 权 制 度 的 上 层 结 构 和 下 层 结 构 水 权 制 度 可 分 为 上 层 结 构 和 下 层 结 构 两 部 分 ( 参 照 图 2.1) 上 层 结 构 由 水 权 的 管 理 机 构 和 水 资 源 流 域 规 划 构 成 下 层 结 构 由 用 水 户 ( 用 水 者 ) 和 水 权 构 成 管 理 机 构 实 行 对 上 层 结 构 和 下 层 结 构 进 行 整 体 管 理 和 用 水 管 理 水 资 源 流 域 规 划, 一 方 面 保 障 水 权, 另 一 方 面, 水 资 源 规 划 与 水 权 结 合 为 一 体, 辅 助 对 用 水 户 的 管 理 一 般 情 况 下, 上 层 结 构 是 有 计 划 性 的, 基 本 属 于 国 家 / 政 府 的 管 辖 水 资 源 所 有 权 属 于 上 层 结 构 水 资 源 使 用 权 和 水 权 转 换 的 内 容, 包 括 用 水 户 的 管 理 和 水 权 的 管 理 保 障 在 内, 基 本 都 属 于 下 层 结 构 水 资 源 所 有 权 还 未 与 使 用 权 完 全 分 离, 水 资 源 使 用 权 中 还 包 含 水 权 分 配 制 度, 这 是 中 国 水 权 制 度 的 一 大 特 征 目 前, 在 欧 美 拉 美 日 本 等 施 行 水 权 制 度 的 国 家 中, 虽 然 不 同 的 历 史 背 景 产 生 了 不 同 的 权 利 种 类 和 内 容, 但 是 都 已 将 水 权 ( 水 资 源 使 用 权 ) 赋 予 了 主 要 的 用 水 户 在 水 权 还 没 有 完 全 赋 予 用 水 户 的 中 国, 下 部 结 构 今 后 将 处 于 构 建 阶 段, 水 资 源 使 用 权 和 水 权 转 换 在 下 层 结 构 中 的 位 置 尚 未 确 定, 这 是 又 一 大 特 征 水 资 源 所 有 权 水 资 源 国 家 所 有 和 统 一 管 理 的 体 现 协 调 和 仲 裁 机 制 对 水 资 源 实 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 的 管 理 办 法 全 国 水 资 源 开 发 利 用 规 划 水 资 源 调 查 评 价 和 价 值 核 算 跨 流 域 调 水 的 规 范 水 权 制 度 体 系 水 资 源 配 置 的 决 策 监 管 体 制 和 机 制 水 资 源 使 用 权 ( 第 1 次 配 分 ) 水 权 分 配 取 水 管 理 水 资 源 水 环 境 节 约 保 护 国 家 宏 观 管 理 体 制 流 域 管 理 体 制 区 域 水 管 理 体 制 流 域 水 资 源 分 配 制 度 水 权 分 配 协 商 制 度 不 可 矛 盾 上 层 结 构 下 层 结 构 管 理 机 构 流 域 水 资 源 规 划 ( 管 理 ) ( 保 障 ) 水 利 用 者 水 权 资 料 来 源 : 三 本 木 教 授 授 课 笔 记 权 利 保 护 水 权 流 转 ( 再 配 分 ) 水 权 转 让 水 市 场 建 设 经 济 行 为 资 料 来 源 : 水 政 法 [2005]12 号 附 件 的 编 辑 图 2.1 水 权 制 度 中 上 层 结 构 与 下 层 结 构 5

29 3. 水 资 源 分 配 制 度 研 究 3.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 目 的 是 在 此 初 始 分 配 的 基 础 上 建 立 一 个 统 一 平 衡 和 可 持 续 的 水 权 制 度 框 架 水 资 源 分 配 制 度 是 复 杂 的 体 系, 该 制 度 体 系 的 基 本 制 度 是 水 法 水 污 染 防 治 法 等 法 律 以 及 取 水 许 可 制 度 实 施 细 则 等 法 规 构 成 的 其 衍 生 制 度 中 包 括 由 水 权 制 度 建 设 和 水 权 分 配 的 发 展 构 成 的 其 他 各 种 制 度 以 及 地 区 间 的 协 议 ( 参 照 图 3.1) (2) 在 从 流 域 向 区 域 的 水 资 源 分 配 中, 确 立 了 一 个 涉 及 主 要 分 配 问 题 的 原 则 体 系 该 原 则 体 系 包 括 :1) 公 平 公 正 公 开 的 原 则,2) 生 态 用 水 优 先 分 配 的 原 则 ( 结 合 中 国 水 问 题 实 际 的 ),3) 实 行 严 格 总 量 控 制 和 基 于 定 额 管 理 确 定 区 域 水 量 的 原 则,4) 基 于 现 状 用 水 和 充 分 考 虑 发 展 需 水 的 原 则,5) 政 府 调 控 与 各 地 区 协 商 相 结 合 的 原 则,6) 统 一 管 理 和 加 强 监 管 的 原 则 (3) 水 资 源 分 配 依 据 层 级 化 的 机 构 和 一 系 列 法 规, 提 供 了 一 套 相 对 完 善 的 水 资 源 分 配 机 制 该 机 制 在 黄 河 流 域 水 量 分 配 中 表 现 出 适 应 于 水 权 分 配 的 灵 活 性 核 算 对 区 域 的 水 权 分 配 基 于 人 口 面 积 社 会 经 济 发 展 水 平 等 多 个 因 素 未 来 流 域 内 水 市 场 的 建 立 势 在 必 行, 它 将 成 为 比 较 完 善 的 再 分 配 工 具 (4) 区 域 政 府 向 最 终 用 水 户 的 分 配 是 在 初 始 水 权 分 配 由 流 域 达 到 基 层 政 府 ( 县 市 ) 之 后 实 施 的, 作 为 最 终 分 配 单 元, 工 业 和 城 市 生 活 用 水 是 以 企 业 法 人 为 对 象 进 行 分 配 的 应 以 取 水 许 可 制 度 的 管 理 口 径 为 基 准, 将 灌 区 作 为 农 业 用 水 的 最 小 分 配 单 元 (5) 取 水 许 可 制 度 是 水 权 分 配 的 程 序 依 托 需 要 严 格 履 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 结 合 的 办 法, 调 查 现 状 用 水 并 以 此 作 为 分 配 的 主 要 依 据 (6) 水 权 分 配 应 依 托 于 水 利 工 程 进 行, 并 需 要 对 水 利 工 程 产 权 进 行 划 分 (7) 优 先 分 配 地 表 水, 保 护 地 下 水 (8) 在 优 先 权 原 则 之 外, 各 种 影 响 用 水 优 先 序 的 因 素 涉 及 水 资 源 冲 突 类 型, 社 会 政 治 和 伦 理 因 素, 各 种 用 水 的 水 量 方 式 和 周 期 等 并 提 出 一 般 性 的 各 类 用 水 的 优 先 顺 序 (9) 水 权 分 配 可 能 引 起 的 第 三 方 影 响 应 予 以 防 止 和 消 除 (10) 从 水 资 源 分 配 的 政 策 和 制 度 需 求 来 说, 需 要 尽 快 明 确 分 割 流 域 机 构 和 地 区 水 行 政 主 管 部 门 的 职 能, 明 确 地 区 的 水 资 源 配 置 权 和 许 可 权, 对 灌 区 管 理 进 行 规 范, 以 及 明 确 用 水 户 取 得 水 权 的 法 定 方 式 在 长 期 内, 水 资 源 分 配 制 度 是 一 个 基 于 主 要 相 关 法 律 之 上 的 复 杂 体 系, 需 要 结 合 政 策 环 境 和 主 要 阶 段 设 计 其 进 展 的 时 间 表 (11) 水 权 制 度 的 实 践 主 要 面 向 解 决 水 量 短 缺, 而 集 中 于 缺 水 的 中 国 北 方 尤 其 是 黄 河 流 域 和 内 陆 河 流 域, 水 资 源 分 配 也 主 要 关 注 水 量 的 不 足, 及 其 在 各 地 区 和 各 部 门 之 间 引 起 的 水 资 源 冲 突 但 是, 对 于 中 国 南 方 地 区 来 说, 水 量 是 丰 沛 的, 而 水 质 污 染 已 经 导 致 各 种 水 资 源 冲 突 严 重 化 因 此, 克 服 中 国 水 质 管 理 和 水 量 管 理 在 机 构 上 的 分 割, 讨 论 水 质 管 理 和 水 权 分 配 的 结 合, 必 将 成 为 进 一 步 研 究 的 关 键 问 题 6

30 (12) 在 初 始 水 权 分 配 之 后, 各 种 通 过 水 市 场 进 行 的 水 资 源 再 分 配 成 为 可 能, 将 在 水 资 源 分 配 中 担 当 越 来 越 显 著 的 职 能 如 何 在 更 充 分 考 虑 逐 渐 成 熟 的 市 场 机 制 的 基 础 上 完 善 初 始 分 配, 与 如 何 更 好 的 利 用 和 转 化 中 国 现 有 行 政 主 导 的 水 资 源 分 配 机 制 一 样, 是 一 个 战 略 性 问 题 法 律 依 据 水 法 物 权 法 流 域 法 防 洪 法 水 污 染 防 治 法 防 汛 条 例 水 资 源 分 配 制 度 体 系 具 体 制 度 水 权 保 障 和 救 济 制 度 水 权 流 转 制 度 用 水 优 先 序 制 度 用 水 者 参 与 制 度 紧 急 状 态 下 水 资 源 征 用 制 度 预 留 水 量 制 度 国 际 河 流 取 水 许 可 管 理 办 法 用 水 定 额 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 信 息 监 测 和 汇 总 制 度 协 商 制 度 纠 纷 处 理 制 度 排 污 权 分 配 制 度 水 量 分 配 制 度 全 国 水 资 源 规 划 制 度 水 功 能 区 划 管 理 制 度 取 水 许 可 制 度 各 流 域 和 区 域 的 水 资 源 分 配 协 议 图 3.1 中 国 水 资 源 分 配 制 度 体 系 3.2 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 水 资 源 分 配 的 进 程 是 多 重 的, 它 是 1) 从 解 决 水 量 短 缺 情 况 下 的 水 权 分 配 开 始, 逐 步 推 广 到 解 决 水 量 充 足 而 水 污 染 严 重 地 区 的 水 权 分 配 问 题,2) 从 流 域 向 地 区 分 配 初 始 水 权 到 完 成 逐 级 行 政 性 分 配 并 达 到 对 最 终 用 水 户 的 初 始 水 权 分 配,3) 从 初 始 水 权 分 配 到 建 立 完 善 的 水 市 场 进 行 再 分 配 ( 本 文 仅 集 中 于 前 一 阶 段 ),4) 从 确 定 基 本 的 初 始 水 权 的 权 利 和 义 务 关 系, 到 更 完 备 的 保 障 和 救 济 水 权,5) 从 相 对 静 态 的 水 权 分 配 到 针 对 水 资 源 变 化 进 行 调 整, 并 兼 顾 公 共 利 益 和 紧 急 用 水 (2) 上 述 制 度 建 设 进 程 的 时 间 范 围, 大 致 以 5 年 以 内 (2006 至 2010 年 ) 为 短 期, 未 来 5 至 10 年 为 中 期 (2010 至 2015 年 ), 未 来 10 至 15 年 为 长 期 (2015 至 2020 年 ) 主 要 水 资 源 分 配 制 度 的 进 程 如 表 3.1 所 示 在 短 期 阶 段 内 完 成 : 计 划 用 水 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 机 制 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 信 息 监 管 制 度 用 水 优 先 排 序 制 度, 形 成 水 权 制 度 的 实 施 运 用 框 架 在 中 期 阶 段 完 成 : 水 权 的 保 障 和 救 济 制 度 预 备 水 量 确 保 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 在 长 期 阶 段 完 成 : 污 水 排 放 权 分 配 制 度 紧 急 状 态 用 水 调 度 制 度 7

31 水 资 源 分 配 制 度 项 目 排 污 权 分 配 制 度 水 量 分 配 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 制 度 纠 纷 处 理 制 度 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 国 际 河 流 取 水 许 可 制 度 水 权 流 转 制 度 水 资 源 信 息 监 测 和 汇 总 制 度 水 权 保 障 和 救 济 制 度 用 水 优 先 序 制 度 预 留 水 量 制 度 生 态 和 环 境 用 水 保 障 制 度 紧 急 状 态 下 水 资 源 征 用 制 度 表 3.1 建 立 水 资 源 分 配 制 度 体 系 的 时 间 表 近 期 (2006~2010) 中 期 (2010~2015) 注 ): 表 中 浅 黄 色 代 表 初 步 建 立, 棕 色 代 表 初 步 完 善, 粉 红 色 代 表 完 善 长 期 (2015~2020) 3.3 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 资 源 分 配 制 度 的 主 题 如 何 加 强 水 权 制 度 框 架 的 核 心 流 域 水 资 源 管 理? 实 施 初 始 水 权 分 配 时, 怎 样 解 决 供 需 矛 盾 的 问 题? 如 何 建 立 支 撑 水 权 分 配 取 水 管 理 运 用 的 流 量 和 取 水 量 的 监 测 数 据 收 集 以 及 传 送 等 水 资 源 定 量 管 理 模 式? 由 于 存 在 作 为 一 种 权 利 的 现 状 用 水, 如 何 实 施 水 权 的 初 始 分 配 ( 初 始 化 )? 如 何 进 行 地 下 水 和 表 流 水 的 综 合 水 资 源 管 理? 如 何 实 施 能 确 保 生 态 环 境 用 水 的 初 始 分 配? 如 何 防 止 初 始 水 权 分 配 时 发 生 的 纠 纷 问 题? 国 际 经 验 和 教 训 (1) 区 域 水 资 源 分 配 水 资 源 短 缺 已 成 为 严 重 问 题 的 流 域 及 支 流 域 地 区 ( 县 市 ) 的 总 取 水 量 限 制 或 定 额 分 配 是 加 强 水 资 源 管 理 的 重 要 措 施 有 关 区 域 水 资 源 分 配 的 国 外 事 例 教 训 如 下 : 国 家 ( 政 府 ) 在 建 立 流 域 管 理 制 度 方 面 可 以 发 挥 重 要 的 作 用 总 取 水 量 的 限 制 随 着 时 间 的 推 移 需 要 调 整, 除 应 对 年 降 雨 量 及 可 利 用 水 资 源 量 的 变 动 外, 如 优 先 考 虑 气 候 变 动 对 水 文 学 科 学 进 步 的 理 解 及 生 态 用 水 需 求 的 社 会 目 标 的 变 更 等, 还 必 须 应 对 长 期 的 变 化 流 域 管 理 制 度 不 可 能 消 除 纠 纷, 但 可 以 为 正 在 持 续 的 冲 突 和 协 议 提 供 有 效 的 框 架 (2) 伴 随 调 整 的 水 权 初 始 化 基 于 以 往 的 分 配 和 使 用 状 况 的 水 权 初 始 分 配 是 现 实 的 作 法 因 为 影 响 水 需 求 的 各 种 因 素 8

32 的 解 释 在 技 术 上 很 复 杂, 因 为 作 为 社 会 政 治 方 面 的 现 实, 取 水 量 急 剧 减 少 时 可 能 会 招 致 强 烈 的 抵 抗 但 是, 国 外 的 实 践 经 验 表 明, 一 系 列 的 多 种 方 法 可 以 调 整 水 资 源 分 配 特 别 是 可 以 解 决 过 度 性 要 求 及 不 平 等 的 问 题, 以 及 重 新 分 配 更 多 的 水 资 源 以 满 足 环 境 用 水 等 其 他 需 求 的 问 题 这 些 相 关 方 法 的 选 择 肢, 按 国 外 教 训 整 理 如 下 : 根 据 流 域 水 资 源 短 缺 的 状 况 进 行 调 整 ( 过 剩 分 配 的 更 正 ) 在 枯 水 期, 对 于 可 利 用 供 应 量, 按 取 水 量 比 例 分 配 ( 枯 水 期 分 配 规 则 ) 应 确 立 合 法 性, 以 及 为 了 使 用 水 户 之 间 接 受 公 平 分 担 水 资 源 短 缺 量, 透 明 地 加 以 实 施 ( 公 开 信 息 ) 通 过 稳 定 供 水, 补 足 供 应 量 的 不 足 ( 用 水 保 证 率 的 提 高 ) 设 定 许 可 证 的 期 限, 以 便 在 更 新 时 可 以 进 行 调 整 ( 水 权 的 有 效 期 限 ) 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 水 权 制 度 和 水 资 源 开 发 基 本 规 划 日 本 全 国 综 合 水 资 源 规 划 (National Water Plan) 相 当 于 宏 观 规 划, 水 资 源 开 发 基 本 规 划 (Full Plan) 是 在 水 权 分 配 中 采 用 定 量 性 依 据 的 规 划 中 国 全 国 水 资 源 综 合 规 划 与 省 制 定 的 水 资 源 综 合 规 划 是 相 吻 合 的 全 国 和 省 的 水 资 源 综 合 规 划 均 是 基 于 月 平 均 降 雨 量 和 月 平 均 水 需 求 制 作 的 从 日 本 的 经 验 看, 利 用 以 月 为 单 位 或 更 详 细 的 流 量 数 据 的 规 划 和 利 用 降 雨 量 数 3 据 的 以 年 和 月 为 单 位 的 规 划 之 间 的 水 收 支 的 误 差 相 当 大 表 3.2 中 国 的 取 水 许 可 制 度 和 日 本 的 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 比 较 管 理 目 的 中 国 的 制 度 日 本 的 制 度 按 区 域 产 业 分 类 的 水 资 源 中 长 期 政 策 全 国 综 合 水 资 源 开 发 规 划 全 国 综 合 水 资 源 开 发 规 划 (National Water Plan) 流 域 内 区 域 及 产 业 的 水 分 配 和 水 权 ( 稳 定 取 水 ) 的 保 障 水 系 水 资 源 规 划 和 蓄 水 池 运 用 规 划 的 一 致 水 需 求 供 应 规 划 方 法 初 始 水 权 的 分 配 基 于 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 条 例 (2006) 取 水 许 可 监 督 管 理 办 法 (1996) 的 总 量 控 制 及 计 划 性 用 水 管 理 ( 水 利 用 者 用 水 计 划 申 请 和 取 水 许 可 ) 多 年 平 均 流 量 ( 在 制 定 规 划 的 方 法 上, 与 日 本 的 Full Plan 之 间 有 所 不 同 ) 基 于 总 量 控 制 的 取 水 规 划 (m 3 / 年 ) 和 蓄 水 池 运 用 规 划 (m 3 / 秒 ) 不 一 致 以 根 据 雨 量 核 算 的 地 表 水 和 地 下 水 量 为 基 础 的 水 供 求 収 支 总 量 控 制 为 一 定 取 水 期 间 ( 灌 溉 期 间 等 ) 的 取 水 总 量 (m 3 / 数 月 ) 通 过 政 府 协 调 省 ( 自 治 区 ) 及 地 方 自 治 体 之 间 协 商 达 成 分 配 一 致 意 见 松 辽 水 利 委 员 会 探 讨 的 水 权 制 度 建 设 正 在 设 想 ( 初 始 水 权 的 分 配 )3 个 阶 段 过 程 4 水 资 源 开 发 基 本 规 划 ( 水 系 别 Full Plan) 与 向 用 水 户 赋 予 的 水 权 ( 取 水 许 可 ) 相 同 作 为 规 划 目 标 的 用 水 保 证 率 原 则 上 定 为 1/10 水 资 源 开 发 基 本 规 划 (m 3 / 秒 ) 和 蓄 水 池 运 用 规 划 (m 3 / 秒 ) 一 致 各 个 水 系 设 定 规 划 目 标 用 水 保 证 率 利 用 观 测 日 流 量 ( 地 表 水 ), 以 地 表 水 为 基 础 的 水 供 求 収 支 地 下 水 是 从 地 表 水 的 水 需 求 预 测 中 削 减 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 制 定 和 重 新 审 视 通 过 河 流 管 理 者 仲 裁 产 业 之 间 达 成 的 分 配 一 致 意 见, 由 管 辖 的 省 (ministry) 作 为 利 害 相 关 者 代 表 进 行 商 谈 行 政 区 之 间 达 成 一 致 意 见, 由 县 知 事 及 市 镇 村 长 进 行 商 谈 3 4 黄 河 是 例 外, 黄 河 采 用 月 平 均 流 量 第 一 阶 段 ( 提 出 技 术 性 方 案 的 阶 段 ): 在 技 术 方 面 定 量 计 算 各 区 域 水 资 源 的 定 额 第 二 阶 段 ( 调 整 阶 段 ): 基 于 流 域 内 几 个 省 ( 自 治 区 ) 申 请 的 用 水 定 额, 在 宏 观 总 量 的 范 围 内 进 行 各 省 之 间 的 调 整, 并 向 各 省 反 馈 意 见 第 三 阶 段 ( 政 府 仲 裁 阶 段 ) 9