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1 中 华 人 民 共 和 国 水 利 部 No. 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目 第 1 巻 概 要 2006 年 9 月 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 (JICA) 日 本 工 营 株 式 会 社 株 式 会 社 工 营 综 合 研 究 所 環 境 CR(1)

2 报 告 书 构 成 第 1 巻 概 要 第 2 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 主 报 告 书 第 3 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 主 报 告 书 第 4 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 附 属 报 告 书 第 5 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 附 属 报 告 书 外 汇 兑 换 率 在 本 调 查 研 究 报 告 中 的 费 用, 均 按 以 下 兑 换 率 计 算 1.00 元 = US$0.121 = 13.1 日 元 2005 年 4 月

3 序 言 日 本 政 府 受 中 华 人 民 共 和 国 政 府 的 邀 请, 为 解 决 中 国 日 益 严 重 的 水 资 源 不 足 和 水 污 染 问 题, 决 定 进 行 水 权 和 水 资 源 市 场 的 制 度 建 设 研 究 的 开 发 调 查, 并 由 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 实 施 了 此 次 调 查 国 际 协 力 机 构 在 2004 年 8 月 到 2006 年 9 月 期 间, 派 出 日 本 工 营 株 式 会 社 水 谷 元 启 团 长 率 领 的 日 本 工 营 株 式 会 社 和 株 式 会 社 工 营 综 合 研 究 所 人 员 组 成 的 调 查 团 十 数 次 来 中 国 工 作 并 且 于 2004 年 7 月 设 立 了 日 本 国 内 支 援 委 员 会, 以 三 本 木 健 治 政 策 支 援 专 家 大 町 利 胜 政 策 支 援 专 家 周 藤 利 一 国 内 支 援 委 员 会 委 员 长 为 中 心, 对 本 调 查 中 涉 及 的 专 业 技 术 观 点 进 行 了 讨 论 和 审 议 调 查 团 在 和 中 华 人 民 共 和 国 政 府 有 关 部 门 协 商 的 同 时, 对 研 究 示 范 地 区 进 行 了 实 地 考 察, 经 过 在 日 本 国 内 大 量 的 研 究 总 结 后 完 成 了 本 报 告 我 们 希 望 本 报 告 有 助 于 解 决 中 国 的 水 资 源 问 题 的 同 时, 也 有 助 于 进 一 步 增 进 中 日 两 国 间 的 友 好 和 睦 最 后, 对 所 有 帮 助 并 支 持 此 调 查 的 有 关 人 员 表 示 衷 心 的 感 谢 2006 年 9 月 独 立 行 政 法 人 国 际 协 力 机 构 理 事 松 本 有 幸

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5 哈 萨 克 斯 坦 吉 尔 吉 斯 斯 坦 蒙 古 俄 罗 斯 黑 龙 江 黑 龙 江 流 域 黑 龙 江 省 松 花 江 印 度 图 例 尼 泊 尔 国 界 省 自 治 区 直 辖 市 界 河 流 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 西 藏 自 治 区 塔 里 木 河 内 陆 河 流 域 西 南 各 河 流 域 不 丹 孟 加 拉 孟 加 拉 湾 缅 甸 青 海 省 泰 国 甘 肃 省 四 川 省 云 南 省 老 挝 黄 河 流 域 越 南 宁 夏 回 族 自 治 区 贵 州 省 黄 河 重 庆 市 陕 西 省 北 部 湾 海 南 省 内 蒙 古 自 治 区 河 北 省 山 西 省 湖 北 省 长 江 流 域 海 河 流 域 湖 南 省 南 海 北 京 市 河 南 省 淮 河 长 江 广 西 壮 族 自 治 区 广 东 省 珠 江 流 域 珠 江 安 徽 省 江 西 省 辽 河 吉 林 省 辽 河 流 域 辽 宁 省 天 津 市 山 东 省 淮 河 流 域 福 建 省 浙 江 省 黄 海 江 苏 省 台 湾 省 朝 鲜 上 海 市 东 南 各 河 流 域 韩 国 东 海 日 本 海 辽 宁 省 太 子 河 流 域 日 本 太 平 洋 调 查 对 象 地 区 位 置 图 ( 中 国 全 区 )

6 略 语 及 基 本 术 语 (1/5) 日 本 語 中 文 English 組 織 名 机 构 名 称 Organization Name アジア 開 発 銀 行 亚 洲 开 发 银 行 Asian Development Bank 外 資 弁 公 室 外 资 办 公 室 Foreign Investment Management Office カウンターパート(C/P) 对 口 专 家 Counterpart 環 境 保 護 総 局 环 境 保 护 总 局 State Environmental Protection Administration 企 画 計 画 司 规 划 计 划 司 Department of Planning and Programming 経 済 調 節 司 经 济 调 节 司 Department of Economic Regulation 建 設 管 理 司 建 设 管 理 司 Department of Construction and Management 建 設 部 建 设 部 Ministry of Construction 国 際 合 作 科 学 技 術 司 国 际 合 作 与 科 学 技 术 司 Department of International Cooperation, Science and Technology 国 際 協 力 機 構 国 际 协 力 机 构 Japan International Cooperation Agency 国 際 協 力 銀 行 国 际 协 力 银 行 Japan Bank for International Cooperation 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 Ministry of Land, Infrastructure and Transport 国 内 支 援 委 員 会 ( 日 本 側 ) 国 内 支 援 委 员 会 ( 日 方 ) Advisory Committee 国 務 院 国 务 院 State Council 国 家 発 展 改 革 委 員 会 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 National Development and Reform Commission コンサルタントチーム( 日 本 側 ) 咨 询 小 组 ( 日 方 ) Consultant Team 常 務 委 員 会 常 务 委 员 会 Standing Committee 松 遼 流 域 委 員 会 松 辽 流 域 委 员 会 Songliao River Water Resources Commission 水 土 保 持 司 水 土 保 持 司 Department of Soil and Water Conservation 水 文 観 測 所 水 文 站 Hydrological Station 水 利 部 水 利 部 Ministry of Water Resources 水 利 部 発 展 研 究 センター 水 利 部 发 展 研 究 中 心 Development Research Center of the Ministry of Water Resources 政 策 専 門 家 グループ( 日 本 側 ) 政 策 专 家 小 组 ( 日 方 ) Policy Experts Group 政 策 法 規 司 政 策 法 规 司 Department of Policy, Law and Regulations 政 策 立 案 グループ( 中 国 側 ) 政 策 提 案 小 组 ( 中 方 ) Policy Planning Group 世 界 銀 行 世 界 银 行 World Bank 全 国 人 民 代 表 大 会 全 国 人 民 代 表 大 会 National People's Congress 中 国 水 利 水 電 科 学 研 究 院 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 China Institute of Water Resources and Hydropower Research 調 査 研 究 グループ( 中 国 側 ) 调 查 研 究 小 组 ( 中 方 ) Study and Research Group プロジェクト 指 導 委 員 会 ( 中 国 側 ) 项 目 指 导 委 员 会 ( 中 方 ) Policy Guidance Committee プロジェクト 事 務 所 ( 中 国 側 ) 项 目 办 公 室 ( 中 方 ) Project Office 水 資 源 司 水 资 源 司 Department of Water Resources 遼 寧 省 水 利 水 電 科 学 研 究 院 辽 宁 省 水 利 水 电 科 学 研 究 院 Research Institute of Water Resources and Hydropower of Liaoning Province 遼 寧 省 水 利 庁 辽 宁 省 水 利 厅 Department of Water Resources of Liaoning Province 法 律 技 術 用 語 法 律 技 术 用 语 Legal and Technical Terms GIS GIS GIS 維 持 用 水 维 持 用 水 Maintenance Flow 一 次 用 水 路 干 渠 Primary Canal 医 療 医 疗 Medical Care 衛 生 卫 生 Health 塩 水 遡 上 海 水 上 溯 盐 水 倒 灌 Salinity Intrusion 大 口 利 水 者 用 水 大 户 Large Water Users 汚 水 処 理 場 污 水 处 理 厂 Waste-treatment Plant 汚 水 排 出 許 可 排 污 许 可 Wastewater Emission Permit 汚 水 排 水 基 準 排 污 标 准 Effluent Standard 汚 染 の 期 限 内 処 理 制 度 污 染 限 期 治 理 制 度 Pollution Treatment System Within a Time Limit 汚 濁 負 荷 污 浊 负 荷 Pollutant Load 河 川 水 量 分 配 案 河 流 水 量 分 配 方 案 River Water Allocation Scheme 価 値 算 定 制 度 价 值 核 算 制 度 System for Evaluation of Water Resources 渇 水 枯 水 Drought 用 语 - (1)

7 略 语 及 基 本 术 语 (2/5) 日 本 語 中 文 English 河 道 基 本 流 量 河 流 基 本 流 量 Water Course Base Flow 灌 漑 区 域 用 水 計 画 灌 区 用 水 计 划 Water Use Program in Irrigation Area 灌 漑 灌 溉 Irrigation 灌 漑 堰 灌 溉 堰 Irrigation Weir 環 境 保 護 計 画 环 境 保 护 计 划 Environmental Conservation Plan 灌 漑 用 水 灌 溉 用 水 Irrigation Water 環 境 影 響 評 価 环 境 影 响 评 价 Environmental Impact Assessment 還 元 水 回 归 水 Return Flow 旱 魃 緊 急 状 況 旱 情 紧 急 情 况 Drought Emergencies 元 金 返 済 年 限 还 本 年 限 Pay Back Period 管 理 監 督 体 制 监 管 体 制 Supervision System 管 理 規 則 管 理 办 法 Management Method 管 理 費 用 管 理 费 Management Cost 機 会 費 用 机 会 成 本 Opportunity Cost 管 理 制 度 管 理 制 度 Management System 機 関 机 关 Agency 企 業 企 业 Enterprise 規 範 规 范 Rules 協 議 メカニズム 协 商 机 制 Negotiation Mechanism 行 政 区 域 行 政 区 域 Administrative Regions 行 政 法 規 行 政 法 规 Administrative Regulations 協 調 协 调 Coordination 緊 急 状 態 紧 急 状 态 Case of Emergency ゲーム 理 論 博 奕 论 Game Theory 経 済 的 耐 用 年 数 经 济 寿 命 Economic Life 下 水 処 理 場 污 水 处 理 厂 Sewerage Plant 下 水 道 下 水 道 Sewerage 限 界 費 用 边 际 成 本 marginal cost 原 則 原 则 Principle 原 単 位 管 理 定 额 管 理 Quota Management 現 場 検 査 现 场 检 查 Field Inspection 憲 法 宪 法 Constitution 権 利 保 護 权 利 保 护 Rights Protection 公 共 財 公 共 物 品 Public Goods 公 共 取 水 権 公 共 取 水 权 Public Abstraction Rights 公 共 用 水 公 共 用 水 Public Water Use 工 業 用 水 工 业 用 水 Industrial Water 工 事 投 資 工 程 投 资 Engineering Investment 合 流 式 下 水 道 合 流 式 下 水 道 Combined Sewer System 国 務 院 部 門 規 則 国 务 院 部 门 规 章 State Council Regulations 国 家 環 境 保 護 計 画 国 家 环 境 保 护 计 划 National Environmental Conservation Plan 国 境 を 跨 ぐ 河 川 跨 国 河 流 International Cross-border Rivers 固 定 資 産 固 定 资 产 Fixed Assets 災 害 灾 害 Disaster 採 取 禁 止 区 禁 止 开 采 区 Zones for Forbidding Exploitation 採 取 制 限 区 控 制 开 采 区 Zones for Limiting Exploitation 細 則 细 则 Bylaw 再 配 分 再 分 配 Reallocation 三 次 用 水 路 斗 渠 Tertiary Canal 事 業 機 関 事 业 单 位 Enterprise Unit 持 続 可 能 な 発 展 可 持 续 发 展 Sustainable Development 実 施 規 則 实 施 办 法 Implementing Measures 指 導 的 意 見 指 导 意 见 Guidance Opinions 指 標 体 系 指 标 体 系 Indicator System 資 本 资 本 Capital 社 会 経 済 分 析 社 会 经 济 分 析 Social and Economic Analysis 舟 運 船 运 Rivers and Water Transportation 終 了 终 止 Termination 受 益 者 組 織 用 水 利 益 者 组 织 Orgnization of Water Stakeholders 用 语 - (2)

8 略 语 及 基 本 术 语 (3/5) 日 本 語 中 文 English 受 益 者 負 担 收 益 者 负 担 Beneficiary-to-pay 取 水 管 理 取 水 管 理 Abstraction Management 取 水 許 可 取 水 许 可 Water Abstraction License 取 水 許 可 監 督 管 理 規 則 取 水 许 可 监 督 管 理 办 法 Abstraction License Supervision and Management Regulations 取 水 許 可 制 度 取 水 许 可 制 度 Water Abstraction License System 取 水 口 取 水 口 Intake 需 要 予 測 需 求 预 测 Demand Projection 準 市 場 准 市 场 Quasi Market 浄 水 場 水 厂 Water Treatment Plant 上 水 道 上 水 道 Water Supply 条 例 条 例 Regulations 初 期 水 利 権 初 始 水 权 Initialization of Water Rights 初 期 配 分 初 始 分 配 Initial Allocation 水 位 水 位 Water Level 水 温 水 温 Water Temperature 水 質 水 质 Water Quality 水 質 汚 染 水 质 污 染 Water Pollution 水 質 基 準 水 质 标 准 Water Quality Standard 水 質 モニタリング 水 质 监 测 Monitoring of Water Quality 水 文 同 時 観 測 水 文 同 时 观 测 Hydrological Simultaneous Measuring 水 利 権 水 权 Water Rights 水 利 権 所 有 者 の 権 利 水 权 拥 有 者 权 利 Rights of Water Rights Owners 水 利 権 制 度 整 備 枠 組 み 水 权 制 度 建 设 框 架 Water Rights System Development Framework 水 利 権 制 度 体 系 水 权 制 度 体 系 Water Rights System 水 利 権 の 移 転 水 权 流 转 Water Rights Circulation 水 利 権 の 授 与 水 权 授 予 Water Rights Award 水 利 権 の 譲 渡 水 权 转 让 Transfer of Water Rights 水 利 権 の 取 引 水 权 交 易 Trading of Water Rights 水 利 権 転 換 水 权 转 换 Water Rights Transform 水 利 権 分 配 水 权 分 配 Water Rights Allocation 水 利 工 事 水 利 工 程 Water Resources Project 水 量 調 節 予 備 案 水 量 调 度 预 案 Water Quantity Dispatch Plan 水 量 分 配 案 水 量 分 配 方 案 Water Amount Allocation Scheme ステークホルダー 所 有 有 关 单 位 及 个 人 Stakeholder 生 活 用 水 生 活 用 水 Domestic Water 政 策 決 定 决 策 Decision-making 正 常 流 量 正 常 流 量 Normal Discharge 生 態 環 境 用 水 生 态 环 境 用 水 Ecological and Environmental Water 制 度 制 度 System 政 府 政 府 Government 節 水 节 约 用 水 Water Saving 節 水 型 社 会 节 水 型 社 会 Water-saving Sociaty 全 国 重 要 河 川 全 国 重 点 河 流 National Major Rivers 全 国 水 資 源 開 発 利 用 計 画 全 国 水 资 源 开 发 利 用 规 划 National Development and Use Plan of Water Resource 総 量 規 制 总 量 控 制 Total Amount Control 体 制 体 制 System 地 域 区 域 Regions 地 域 経 済 区 域 经 济 Regional Economy 地 域 用 水 アンバランス 区 域 用 水 矛 盾 Regional Water Use Contradictions 地 下 水 地 下 水 Groundwater 地 下 水 涵 養 地 下 水 涵 养 Groundwater Recharge 地 下 水 管 理 と 保 護 地 下 水 管 理 和 保 护 Management and Protection of Underground 地 下 流 出 地 下 径 流 Groundwater Runoff 地 方 法 規 規 則 地 方 性 法 规, 规 章 Local Regulations 仲 裁 仲 裁 Arbitration 中 水 道 中 水 道 Miscellaneous Water System データベース 数 据 库 Database 用 语 - (3)

9 略 语 及 基 本 术 语 (4/5) 日 本 語 中 文 English テレメーター 遥 测 装 置 Telemeter System 統 一 管 理 统 一 管 理 Uniform Management 登 記 登 记 Registration 投 資 割 当 投 入 配 额 investment quota 統 合 水 資 源 管 理 统 一 水 资 源 管 理 Integrated Water Resources Management 頭 首 工 渠 首 工 程 取 水 枢 纽 Head Works 都 市 排 水 城 市 排 水 Urban Drainage トップダウン 式 自 上 而 下 Downward 内 水 排 除 排 涝 Drainage behind Levee 二 次 用 水 路 支 渠 Secondary Canal 年 間 運 用 費 用 年 运 行 费 Annual Operation and Maintenance Cost 年 間 コスト 年 成 本 Annual Cost 農 業 用 水 农 业 用 水 Agricultural Water 濃 度 規 制 浓 度 控 制 Emission Concentration Control 排 水 管 理 污 水 管 理 Effluent Management 表 流 水 地 表 水 Surface Water フィージビリティスタディ 可 行 性 研 究 Feasibility Study 物 権 法 物 权 法 Jus Reum [Property Law] 分 流 式 下 水 道 分 流 式 下 水 道 Separate Sewer System プロセス 程 序 Procedures 法 規 法 规 Regulation 法 律 法 律 Law 法 令 法 令 Decree ボトムアップ 式 自 下 而 上 Upward マクロ 制 御 宏 观 控 制 Macro-control ミクロ 管 理 微 观 管 理 Micro-management 水 エネルギー 資 源 水 能 资 源 Hydropower Resources 水 価 格 水 价 Water Charge 水 環 境 の 許 容 力 水 环 境 承 载 能 力 Bearing Capacity of Water Environment 水 環 境 保 護 水 环 境 保 护 Protection of Water Environment 水 機 能 別 区 分 管 理 水 功 能 区 划 管 理 Water Function Division Management 水 銀 行 試 行 規 則 水 银 行 试 行 办 法 Water Bank Interim Rules 水 資 源 水 资 源 Water Resources 水 資 源 計 画 水 资 源 规 划 Water Resources Planning 水 資 源 使 用 権 水 资 源 使 用 权 Water Use Right 水 資 源 所 有 権 水 资 源 所 有 权 Ownership of Water Resources 水 資 源 調 査 評 価 水 资 源 调 查 评 价 Survey of Water Resources 水 資 源 の 許 容 力 水 资 源 承 载 力 Bearing Capacity of Water Resources 水 資 源 の 調 査 評 価 制 度 水 资 源 的 调 查 评 价 制 度 System for Surveys on Water Resources 水 資 源 の 利 用 可 能 量 概 算 水 资 源 可 利 用 量 估 算 Estimation of Available Water Resources 水 資 源 配 分 水 资 源 分 配 Water Resources Allocation 水 資 源 変 遷 情 勢 分 析 水 资 源 演 变 情 势 分 析 Analyzing Evolution of Water Resources Trends 水 資 源 有 償 使 用 制 度 水 资 源 有 偿 使 用 制 度 Paid Use System of Water Resources 水 市 場 水 市 场 Water Market 水 使 用 権 分 配 用 水 权 分 配 Allocation of Water Use Right 水 の 中 長 期 需 給 計 画 水 中 长 期 供 求 规 划 Long and Medium-term Water Supply and Demand Plan 無 形 資 産 无 形 资 产 Intangible Assets メカニズム 机 制 Mechanism 用 水 用 水 Water for (purpose) 用 水 原 単 位 用 水 定 额 Water Unit Rate 用 水 転 換 用 水 流 转 Water Use Change 余 剰 水 剩 余 水 Surplus Water 四 次 用 水 路 毛 渠 Quaternary Canal リアルタイム 観 測 实 时 观 测 Real-time Observation 利 潤 利 润 Profits 利 水 者 用 水 户 用 水 单 位 Water Users 流 域 流 域 River Basin 流 域 間 導 水 跨 流 域 调 水 Inter-basin Transfer 用 语 - (4)

10 略 语 及 基 本 术 语 (5/5) 日 本 語 中 文 English 流 域 基 本 計 画 流 域 基 本 规 划 River Basin Master Plan 流 域 下 水 道 流 域 下 水 道 River Basin Sewerage System 流 域 総 合 計 画 流 域 综 合 规 划 Comprehensive River Planning 流 域 水 資 源 分 配 流 域 水 资 源 分 配 River Basin Water Resources Allocation 流 量 流 量 Discharge 論 証 论 证 Evaluation, Approval 行 政 区 分 行 政 区 划 Administrative Units 省 レベル 省 级 区 划 Region at Province Level 省 省 Province 自 治 区 自 治 区 Autonomous Region 直 轄 市 直 辖 市 Municipality 地 区 レベル 地 级 区 划 Region at Prefecture Level 地 区 レベル 市 地 级 市 City at Prefecture Level 県 レベル 县 级 区 划 Region at County Level 県 县 County 県 レベル 市 县 级 市 City at County Level 区 市 辖 区 District under the Jurisdiction of City 郷 鎮 レベル 乡 镇 级 区 划 Region at Township Level 郷 乡 Township 街 道 事 務 所 街 道 办 事 处 Street Communities 鎮 镇 Town 村 村 Village その 他 其 他 Others インセプションレポート(IC/R) 开 工 报 告 书 Inception Report インテリムレポート(IT/R) 中 间 报 告 书 Interim Report 円 借 款 日 元 贷 款 Japanese Yen Loan オプション 方 案 Option カウンターパート 研 修 对 口 专 家 赴 日 培 训 Counterpart Training カウンターパート 招 聘 对 口 专 家 赴 日 访 问 Counterpart Invitation カテゴリー1 分 类 1 Category 1 カテゴリー2 分 类 2 Category 2 カテゴリー3 分 类 3 Category 3 ケーススタディ 事 例 研 究 Case Study 国 際 セミナー 国 际 研 讨 会 International Seminar シンポジウム 学 术 研 讨 会 Symposium 第 一 フェーズ 第 一 阶 段 Phase I 第 二 フェーズ 第 二 阶 段 Phase II ドラフトファイナルレポート(DF/R) ( 草 案 ) Draft Final Report パイロットプロジェクト 试 验 项 目 Pilot Project ファイナルレポート(F/R) Final Report プログレスレポート(P/R) 进 展 报 告 书 Progress Report プロジェクトタイプ 技 術 協 力 项 目 方 式 技 术 合 作 Project Type Technical Cooperation 無 償 資 金 協 力 无 偿 资 金 援 助 Grant Aid モデル 地 区 试 点 地 区 Model Area 有 償 資 金 協 力 贷 款 项 目 Soft Loan Aid ワークショップ 专 题 讨 论 会 Workshop 用 语 - (5)

11 对 于 中 国 水 权 制 度 建 设 的 主 要 建 议 水 权 制 度 建 设 的 基 本 构 架 以 中 国 的 自 然 环 境 水 资 源 利 用 土 地 利 用 历 史 和 文 化 为 背 景 建 设 水 权 制 度 建 立 政 府 适 度 调 控 下 的 水 资 源 管 理 和 水 权 制 度 是 适 宜 的 日 本 基 于 河 川 法 以 中 央 政 府 为 中 心 的 包 括 对 河 流 湖 泊 等 公 共 水 域 的 空 间 管 理 在 内 的 水 资 源 管 理 模 式, 可 供 中 国 水 资 源 管 理 和 水 权 制 度 建 设 借 鉴 处 于 引 进 水 权 制 度, 可 实 施 水 权 初 始 分 配 的 阶 段 最 现 实 的 办 法 是 在 现 行 取 水 许 可 制 度 的 基 础 上 建 立 水 权 制 度, 并 分 阶 段 逐 步 推 进 和 完 善 保 证 水 权 的 公 共 性 和 物 件 性 的 制 度 建 设 切 实 执 行 作 为 推 进 水 权 制 度 建 设 前 提 条 件 的 现 行 取 水 许 可 制 度 分 阶 段 逐 步 强 化 流 域 水 资 源 管 理 以 保 障 水 权 的 落 实 统 筹 考 虑 水 资 源 利 用 计 划 与 水 权 配 置, 提 高 水 资 源 不 足 地 区 的 用 水 保 证 率, 增 大 枯 水 期 的 用 水 弹 性 水 权 转 让 制 度 进 入 了 如 果 提 供 交 易 条 件 即 可 实 施 的 阶 段, 但 是 还 必 须 同 时 慎 重 地 完 善 配 套 制 度 的 建 设 警 惕 急 剧 导 入 自 由 竞 争 的 市 场 规 则 的 影 响 为 了 最 小 化 水 权 的 转 换 和 转 让 行 为 导 致 的 负 面 影 响 风 险, 转 换 和 转 让 行 为 应 该 从 通 过 政 府 或 第 三 方 中 介 机 构 进 行 的 相 对 交 易 开 始, 在 完 善 对 负 面 影 响 给 予 弥 补 的 补 偿 制 度 的 同 时, 推 进 向 准 市 场 的 交 易 阶 段 过 渡 通 过 改 良 水 质 实 现 增 加 可 利 用 的 水 资 源 量 是 可 行 的 建 立 对 水 权 与 水 质 实 施 有 效 的 综 合 管 理 的 统 一 管 理 机 构 正 式 引 进 排 污 权 交 易 制 度 ( 或 排 污 额 度 交 易 制 度 ) 为 时 尚 早 首 先 是 切 实 地 执 行 现 行 的 浓 度 控 制 制 度 引 进 信 息 公 开 和 利 害 关 系 者 的 民 主 参 与 制 度, 建 立 对 于 伴 随 着 水 权 制 度 建 设 所 引 发 的 纠 纷 防 范 机 制 在 水 权 制 度 建 设 过 程 中 建 立 实 施 运 用 体 制, 规 划 在 约 15 年 ( 从 2006 年 到 2020 年 ) 期 限 分 阶 段 实 施 i

12 重 点 课 题 的 主 要 结 论 和 建 议 1. 水 资 源 分 配 制 度 (1) 取 水 许 可 制 度 是 水 权 分 配 的 程 序 依 托 需 要 严 格 履 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 相 结 合 的 办 法, 以 现 状 用 水 为 水 资 源 分 配 的 主 要 依 据 从 流 域 向 区 域 的 水 资 源 分 配 的 原 则 包 括 1) 公 平 公 正 公 开 的 原 则,2) 生 态 用 水 优 先 分 配 的 原 则,3) 在 严 格 实 行 总 量 控 制 的 基 础 上, 基 于 定 额 管 理 确 定 区 域 水 量 的 原 则,4) 基 于 现 状 用 水 和 充 分 考 虑 发 展 需 水 的 原 则,5) 政 府 调 控 与 各 地 区 协 商 相 结 合 的 原 则,6) 统 一 管 理 和 监 管 强 化 的 原 则 (2) 区 域 政 府 向 最 终 用 水 户 的 分 配 是 在 初 始 水 权 分 配 由 流 域 达 到 基 层 政 府 ( 县 市 ) 之 后 实 施 的, 作 为 最 小 分 配 单 元, 工 业 和 城 市 生 活 用 水 是 以 企 业 法 人 为 对 象 进 行 分 配 的 农 业 用 水 应 以 取 水 许 可 制 度 的 管 理 口 径 为 基 准, 以 灌 区 为 最 小 分 配 单 元 (3) 从 水 资 源 分 配 政 策 和 制 度 的 需 求 来 说, 需 要 尽 快 明 确 分 割 流 域 机 构 和 地 区 水 行 政 主 管 部 门 的 职 能, 明 确 地 区 的 水 资 源 配 置 权 和 许 可 权, 对 灌 区 管 理 进 行 规 范, 以 及 明 确 用 水 户 取 得 水 权 的 法 定 方 式 (4) 水 权 制 度 建 设 集 中 于 缺 水 的 中 国 北 方, 尤 其 是 黄 河 流 域 和 内 陆 河 流 域 的 水 量 不 足, 及 其 在 各 地 区 和 各 部 门 之 间 引 起 的 水 资 源 冲 突 今 后, 对 于 中 国 南 方 地 区 来 说, 水 量 是 丰 沛 的, 而 水 质 污 染 已 经 导 致 各 种 水 资 源 冲 突 严 重 化 因 此, 克 服 中 国 水 质 管 理 和 水 量 管 理 在 机 构 上 的 分 割, 讨 论 水 质 管 理 和 水 权 分 配 的 结 合, 必 将 成 为 进 一 步 研 究 的 关 键 问 题 (5) 水 资 源 分 配 的 进 程 是 多 重 的, 它 是 1) 从 解 决 水 量 短 缺 情 况 下 的 水 权 分 配 开 始, 逐 步 推 广 到 解 决 水 量 充 足 而 水 污 染 严 重 地 区 的 水 权 分 配 问 题,2) 从 流 域 向 地 区 分 配 初 始 水 权 到 完 成 逐 级 行 政 性 分 配 并 达 到 对 最 终 用 水 户 的 初 始 水 权 分 配,3) 从 初 始 水 权 分 配 到 建 立 完 善 的 水 市 场 进 行 再 分 配,4) 从 确 定 基 本 的 初 始 水 权 的 权 利 和 义 务 关 系, 到 更 完 备 的 保 障 和 救 济 水 权, 5) 从 水 权 分 配 到 针 对 水 资 源 变 化 进 行 调 整, 并 兼 顾 公 共 利 益 和 紧 急 用 水 (6) 加 强 水 权 制 度 建 设 前 提 条 件 的 流 域 水 资 源 管 理 制 度 的 建 设 需 要 保 障 稳 定 的 取 水, 确 定 使 用 水 资 源 的 权 利, 需 要 生 态 环 境 用 水 及 用 于 紧 急 时 的 预 备 性 保 留 和 储 备 为 了 提 高 用 水 保 证 率, 缓 解 供 给 与 需 求 相 差, 需 要 增 加 和 恢 复 可 利 用 水 资 源 量 考 虑 区 域 的 特 色, 对 以 下 各 种 措 施 加 以 组 合 并 分 阶 段 提 高 用 水 保 证 率 有 像 黄 河 和 海 河 一 样 等 作 为 试 点 地 区 正 在 进 行 实 验 的 区 域, 但 还 需 要 进 一 步 探 讨 各 水 系 目 标 用 水 保 证 率 概 念 的 引 进 设 定 各 水 系 用 水 保 证 率 规 划 目 标, 改 善 整 个 流 域 水 供 求 平 衡 加 强 污 水 排 水 管 理, 恢 复 和 增 加 可 利 用 的 地 表 水 ( 水 量 和 水 质 的 统 一 管 理 ) 防 止 超 采 地 下 水, 转 向 对 地 表 水 的 使 用, 管 理 可 持 续 开 发 流 量 ( 地 表 水 和 地 下 水 的 统 一 管 理 ) 建 设 不 特 定 功 能 水 库 及 调 水 工 程, 分 配 给 新 的 需 求 用 水 户 实 施 节 水 工 程 和 水 权 转 换 工 程, 将 剩 余 水 储 存 到 水 银 行 形 成 水 市 场, 购 买 水 权 并 储 存 到 水 银 行 ii

13 (7) 日 本 是 在 承 认 现 状 用 水 的 基 础 上 进 行 分 配, 并 通 过 开 发 水 資 源 以 增 加 可 利 用 的 水 量, 提 高 用 水 保 证 率 但 是, 该 方 法 可 能 无 法 解 决 难 于 开 发 新 的 水 資 源 的 地 区 的 问 题 (8) 为 了 进 行 合 理 的 水 资 源 分 配, 对 生 态 环 境 用 水 的 国 家 参 与 最 为 理 想 在 初 始 分 配 时, 优 先 分 配 生 态 环 境 用 水 的 方 法 是 最 有 效 的, 但 在 供 给 与 需 求 的 相 差 较 为 明 显 的 区 域 影 响 较 大, 因 此 在 全 国 适 用 一 个 方 案 是 很 难 的 在 考 虑 区 域 特 色 的 基 础 上 适 当 地 组 合 各 方 案 并 加 以 实 施 或 许 是 最 现 实 的 方 法 (9) 在 水 资 源 的 分 配 过 程 中, 如 果 不 能 得 到 利 害 关 系 方 面 的 理 解, 有 发 展 成 为 纠 纷 的 可 能 性 忽 略 协 议 和 调 解 的 过 程, 而 简 单 地 诉 诸 于 司 法 程 序 寻 求 通 过 仲 裁 解 决 纠 纷 的 处 理 办 法, 其 成 本 ( 时 间, 费 用, 不 良 影 响 等 ) 是 很 高 的 所 以 应 该 尽 可 能 地 在 发 展 成 为 纠 纷 以 前, 通 过 协 议 和 调 解 将 问 题 解 决 于 未 然 是 重 要 的 (10) 第 三 方 的 评 价 监 督 机 制, 通 过 影 响 评 价, 协 商 机 制, 补 偿, 保 障, 信 息 基 础 设 施 ( 信 息 媒 体, 组 织 的 网 络, 水 利 用 测 量 管 理 设 施, 信 息 公 开, 信 息 监 视 ) 等 等 的 建 设 加 以 强 化 (11) 日 本 的 河 流 管 理 部 门, 对 每 一 条 水 系 分 别 设 置 了 流 域 用 水 协 会, 缺 水 调 整 协 会, 污 水 对 策 协 会, 用 水 联 络 协 会, 缺 水 对 策 联 络 协 会 等 等 多 种 多 样 的 协 会, 以 促 进 用 水 户 和 各 利 害 相 关 方 之 间 达 成 意 见 一 致, 顺 利 地 实 施 水 资 源 的 管 理 特 别 是 可 以 应 用 于 省 和 市 之 间 的 水 资 源 分 配 调 整 和 纠 纷 调 停 2. 水 权 制 度 (1) 水 权 制 度 的 建 设 过 程 是 从 理 论 到 实 践 和 从 实 践 到 理 论 互 动 的 过 程, 需 要 长 期 地 逐 步 实 施 水 权 制 度 的 建 设 过 程 分 为 三 个 阶 段, 阶 段 划 分 围 绕 两 条 主 线 统 筹 安 排, 一 是 实 践 的 需 求 和 推 动, 有 现 实 要 求 和 实 践 推 动 的 机 制 或 制 度 予 以 优 先 安 排 ; 二 是 立 法 的 基 本 历 程, 从 地 方 性 法 规 政 府 规 章 及 规 范 性 文 件, 到 全 国 性 的 法 律 行 政 法 规 部 门 规 章 及 规 范 性 文 件 (2) 初 始 水 权 的 明 晰 是 水 权 制 度 建 设 的 关 键, 更 是 水 权 转 让 和 水 市 场 建 设 的 前 提 水 利 部 正 在 制 定 水 量 分 配 暂 行 办 法 需 要 加 快 建 立 和 完 善 该 办 法, 以 规 范 各 流 域 区 域 的 水 资 源 分 配, 完 成 国 家 向 区 域 的 水 权 分 配 和 区 域 向 用 水 户 的 水 权 配 置 (3) 取 水 许 可 制 度 是 确 认 用 水 户 水 权 的 关 键 环 节, 也 是 水 资 源 分 配 从 区 域 到 用 水 户 阶 段 的 重 要 制 度 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 颁 布 实 施 后, 应 加 快 完 善 相 关 配 套 制 度, 落 实 取 水 许 可 制 度, 推 动 水 权 制 度 建 设 (4) 政 府 在 水 权 制 度 中 的 作 用 ( 公 平 责 任 义 务 ) 是 因 国 家 的 社 会 经 济 的 发 展 阶 段 和 地 区 的 特 点 而 各 有 不 同 有 日 本 那 样 的 由 国 家 管 理 水 权 的 实 例, 智 利 那 样 的 将 政 府 的 控 制 最 小 化, 最 大 限 度 地 发 挥 市 场 调 控 机 制 的 实 例, 以 及 美 国 或 澳 大 利 亚 那 样 的 将 政 府 控 制 与 市 场 调 控 机 制 适 当 结 合 的 实 例 等, 多 种 多 样 的 可 供 选 择 的 模 式 应 有 效 地 利 用 国 外 在 最 小 化 政 府 控 制 的 的 尝 试, 所 造 成 各 种 各 样 的 问 题 的 的 教 训 (5) 把 市 场 原 理 的 运 用 作 为 辅 助 手 段 进 行 分 阶 段 的 制 度 建 设 是 有 利 的 1) 首 先 强 化 治 水 2) 明 确 权 利 和 资 源 3) 在 合 适 的 时 机 建 立 转 让 制 度 以 规 范 能 够 交 易 的 权 利 等 iii

14 (6) 水 权 的 最 小 单 位 划 分 至 拥 有 取 水 权 者 ( 组 织 ) 的 方 案 是 最 现 实 的 因 为 可 同 时 实 施 水 权 管 理 和 取 水 许 可 作 为 其 构 成 成 员 的 用 水 协 会 或 自 来 水 供 水 事 业 单 位 应 通 过 取 水 许 可 拥 有 者 进 行 水 的 转 让 ( 交 易 ) (7) 定 量 掌 握 量 和 质 是 提 高 可 持 续 性 的 手 段 之 一 具 体 地 说, 就 是 规 定 取 水 者 对 取 水 的 实 际 情 况 和 排 水 的 实 际 情 况 进 行 报 告, 而 向 河 流 排 放 废 水 或 造 成 废 水 地 下 水 渗 透 者, 必 须 对 排 放 或 下 渗 的 废 水 的 水 质 和 水 量 进 行 报 告 的 义 务 同 时, 审 批 机 关 ( 水 资 源 管 理 者 ) 对 报 告 的 结 果 进 行 检 查 (8) 水 资 源 管 理 者 要 获 得 用 水 户 的 信 赖 必 须 在 改 善 交 流 沟 通 的 基 础 上, 进 行 切 实 的 事 后 管 理 在 限 制 监 测 评 价 的 循 环 体 系 中 加 上 改 正 措 施, 引 进 这 样 的 切 实 落 实 事 后 管 理 的 循 环 经 营 管 理 体 系 有 利 于 形 成 用 水 户 的 信 赖 (9) 将 水 权 制 度 建 设 的 时 间 进 程 分 为 短 期 ( 从 2006 年 到 2010 年 ), 中 期 ( 从 2010 年 到 2015 年 ), 和 长 期 ( 从 2015 年 到 2020 年 ) 三 个 阶 段 在 短 期 阶 段 内 完 成 : 计 划 用 水 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 机 制 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 信 息 监 管 制 度 用 水 优 先 排 序 制 度, 形 成 水 权 制 度 的 实 施 运 用 框 架 在 中 期 阶 段 完 成 : 水 权 的 保 障 和 救 济 制 度 预 备 水 量 确 保 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 在 长 期 阶 段 完 成 : 污 水 排 放 权 分 配 制 度 紧 急 状 态 用 水 调 度 制 度 保 证 稳 定 水 权, 实 现 不 是 通 过 人 而 是 通 过 制 度, 即 以 法 律 来 保 证 水 权 为 目 标, 必 须 建 立 实 施 上 述 制 度 建 设 预 定 计 划 的 体 制 3. 水 权 转 让 制 度 (1) 水 权 转 让 是 在 交 易 规 则 价 格 机 制 第 三 方 影 响 评 价 平 等 协 商 合 理 补 偿 充 分 保 障 和 社 会 监 督 等 有 机 结 合 相 互 作 用 的 机 理 下 运 转 的 交 易 规 则 是 通 过 正 式 规 章 或 非 正 式 的 习 俗 进 行 市 场 内 外 的 制 度 构 建 和 完 善, 为 水 权 转 让 相 关 者 提 供 基 本 的 行 为 准 则 框 架 (2) 水 权 转 让 是 水 资 源 稀 缺 条 件 下 的 可 行 选 择 在 完 善 基 础 设 施 和 进 行 制 度 构 建 方 面 亟 待 加 强 要 按 照 国 务 院 关 于 2005 年 深 化 经 济 体 制 改 革 的 意 见, 确 保 水 权 转 让 因 地 制 宜, 实 现 水 权 转 让 收 益 大 于 成 本 以 前 的 水 权 转 让 事 例 基 本 遵 循 了 申 请 审 议 批 准 和 登 记 的 程 序, 但 公 告 监 督 等 众 多 环 节 亟 待 改 进 (3) 通 过 明 确 水 权 转 让 步 骤 规 范 相 关 主 体 行 为 减 少 第 三 方 影 响 等 来 降 低 水 权 转 让 成 本, 实 施 水 权 转 让 多 样 化 的 水 权 转 让 方 式 可 为 满 足 水 资 源 需 求 提 供 更 为 丰 富 的 选 择, 有 利 于 水 资 源 优 化 配 置 (4) 市 场 价 格 机 制 应 是 基 于 主 体 间 的 平 等 协 商 而 形 成 的 建 立 健 全 设 施 组 织 和 法 律 保 障, 为 上 述 机 制 的 有 效 运 转 提 供 依 托 同 时, 引 入 社 会 监 督, 使 之 贯 穿 于 协 商 评 价 和 补 偿, 形 成 规 范 相 关 各 方 行 为 的 重 要 保 障 (5) 通 过 完 善 水 权 转 让 审 批 程 序 实 施 水 权 转 让 登 记 和 公 告 加 强 水 市 场 和 社 会 监 管 等, 将 水 权 转 让 行 为 有 效 规 范 在 机 制 驱 动 之 上 和 制 度 保 障 框 架 之 内, 才 能 确 保 水 权 转 让 持 续 发 展 及 iv

15 其 管 理 制 度 行 之 有 效 通 过 建 立 一 套 简 洁 高 效 的 审 批 程 序 实 施 公 告 格 局 进 行 政 府 调 控 下 的 市 场 监 管 与 有 效 的 社 会 监 督, 来 规 范 水 权 转 让 行 为, 是 重 要 的 (6) 政 府 职 能 基 本 集 中 在 管 理 规 则 的 制 定 认 可 以 及 登 记 等 最 终 程 序 上 其 他 机 能 为 第 三 机 构 的 职 能 水 权 转 让 属 相 对 交 易, 但 在 交 易 量 比 较 少 的 阶 段, 政 府 可 全 部 替 代 执 行 其 职 能, 但 转 让 市 场 的 买 卖 方 增 加, 到 了 市 场 发 展 的 阶 段 时, 在 中 介 仲 裁 限 制 性 规 定 调 整 和 监 控 等 职 能 方 面, 则 需 要 第 三 机 构 的 参 与 (7) 如 果 扩 大 水 市 场, 可 以 考 虑 建 立 水 交 易 所 这 样 的 机 构, 由 该 机 构 提 供 转 让 过 程 中 从 水 权 转 让 申 请 和 登 记 到 转 让 协 议 的 全 部 程 序 的 一 站 式 服 务 (8) 水 交 易 所 由 申 请 受 理 与 登 记 业 务 卖 方 与 买 方 的 信 息 公 告 调 节 仲 裁 这 样 四 项 功 能 构 成 申 请 与 登 记 是 来 自 水 行 政 部 门 的 委 托, 公 告 调 节 仲 裁 是 来 自 仲 裁 机 构 和 仲 裁 人 的 委 托 水 交 易 所 定 位 于 以 登 记 手 续 费 信 息 告 示 费 调 节 与 仲 裁 费 作 为 收 入 来 源 的 民 间 法 人 组 织 制 定 调 节 与 仲 裁 资 格 制 度, 并 要 求 必 须 义 务 取 得 政 府 公 认 的 执 照 或 资 格 通 过 大 量 个 别 的 相 对 交 易 事 件, 积 累 转 让 主 体 的 恰 当 性 信 息 公 告 的 途 径 调 节 和 仲 裁 所 必 要 的 费 用 等 方 面 的 有 关 的 数 据 作 为 水 交 易 所 专 门 机 构, 逐 步 达 到 能 够 严 格 区 分 转 让 主 体, 收 取 适 当 的 交 易 费 用 的 应 有 水 平 (9) 如 果 对 该 水 交 易 所 增 加 租 借 功 能, 则 可 以 期 待 水 交 易 所 能 够 发 挥 简 单 的 水 银 行 的 作 用 例 如, 水 银 行 将 剩 余 的 水 贮 存 在 水 库 中 出 借 给 借 用 人 这 相 当 于 临 时 性 (1 年 至 数 年 ) 水 交 易 ( 租 赁 ), 而 不 是 水 权 的 转 让 作 为 长 期 的 对 策, 通 过 水 银 行 的 方 式 来 促 进 水 的 交 易 也 是 可 能 的 4. 水 市 场 制 度 (1) 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 建 设 的 主 要 目 的 是 水 市 场 规 范 与 管 理 制 度 建 设, 包 括 水 权 交 易 制 度 争 议 解 决 制 度 法 律 责 任 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 第 三 方 保 护 及 补 偿 制 度 危 机 管 理 制 度 等 (2) 由 于 水 资 源 的 特 殊 性 和 复 杂 性, 中 国 的 水 市 场 是 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 准 市 场 水 市 场 建 设 目 标 应 是 一 个 以 具 有 完 善 法 律 法 规 体 系 的 正 规 水 市 场 为 主 用 水 户 小 范 围 自 发 的 非 正 规 水 市 场 为 辅, 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 多 元 化 的 水 市 场 (3) 需 要 开 放 的 水 市 场 制 度 体 系 该 制 度 体 系 应 立 足 于 水 资 源 的 分 配 水 资 源 使 用 权 的 明 确 化 和 初 始 水 权 的 分 配, 由 转 让 交 易 补 偿 等 的 基 本 制 度 水 市 场 建 设 相 关 的 基 本 法 律 法 规 水 市 场 主 体 水 市 场 交 易 以 及 与 水 市 场 交 易 有 关 的 重 要 法 律 法 规 构 成 (4) 水 市 场 管 理 制 度 包 括 交 易 管 理 制 度 外 部 性 防 范 制 度 以 及 场 危 机 管 理 等 在 培 养 水 市 场 的 过 程 中, 必 须 重 视 市 场 机 制, 提 高 水 资 源 分 配 的 效 率, 另 外 也 必 须 重 视 政 府 的 监 督 功 能, 以 防 止 市 场 功 能 的 不 完 全 v

16 (5) 在 水 市 场 建 设 的 上 位 法 方 面, 除 水 法 外, 尚 需 要 有 与 其 它 国 有 资 源 管 理 衔 接 的 法 律 进 行 规 范, 要 在 国 家 拟 制 定 的 物 权 法 或 民 法 典 的 财 产 编 或 物 权 编 中 规 定 水 资 源 作 为 国 家 资 源 的 基 本 管 理 制 度, 及 其 与 其 它 物 权 的 衔 接 5. 水 价 制 度 (1) 现 行 水 价 管 理 制 度 中 的 水 资 源 成 本 和 用 水 的 环 境 成 本 没 有 得 到 有 效 的 弥 补, 造 成 水 资 源 配 置 不 合 理 和 水 资 源 利 用 的 低 效 率 因 此, 需 要 建 立 水 资 源 价 值 的 核 算 体 系, 建 立 合 理 的 水 价 形 成 机 制, 以 完 全 成 本 为 基 础 核 定 供 水 价 格 (2) 完 整 的 水 价 是 由 资 源 成 本 工 程 成 本 环 境 成 本 利 润 应 纳 税 金 构 成 的 水 价 中 的 资 源 成 本 ( 水 资 源 费 ) 一 般 包 括 水 资 源 的 地 租 ( 稀 缺 租 ) 和 由 水 资 源 开 发 利 用 特 性 决 定 的 附 加 费 用 的 补 偿 (3) 合 理 水 价 体 系 的 设 计 思 路 应 实 现 三 个 目 标 : 实 现 水 资 源 的 优 化 配 置 和 高 效 利 用 ; 减 少 水 资 源 利 用 的 负 外 部 性 ; 保 障 用 水 户 基 本 用 水 权 的 公 平 性 (4) 水 价 体 系 的 基 本 框 架 包 括 分 类 水 价 体 系 水 价 构 成 体 系 水 价 计 收 体 系 水 权 交 易 价 格 在 交 易 价 构 成 应 增 加 水 权 交 易 费 用 和 对 第 三 方 损 害 的 补 偿 等 (5) 精 确 的 计 量 是 推 行 水 价 管 理 制 度 的 技 术 基 础, 无 论 是 水 资 源 费 的 征 收, 还 是 两 部 制 水 价 阶 梯 水 价 以 及 水 费 的 计 收 都 需 要 计 量 为 基 础 (6) 应 针 对 农 业 水 价 难 以 弥 补 供 水 成 本 问 题, 提 出 合 理 的 农 业 水 价 管 理 制 度 并 出 台 全 国 性 的 关 于 农 业 水 权 交 易 价 格 确 定 的 指 导 意 见, 以 保 护 农 业 和 农 民 的 水 权 收 益 (7) 水 价 管 理 制 度 建 设 包 括 建 立 新 制 度 以 及 对 原 有 制 度 进 行 修 订 和 废 止 需 要 完 善 的 制 度 包 括 : 水 资 源 费 的 征 收 管 理 使 用 制 度, 水 价 听 证 制 度 成 本 核 算 制 度 水 价 计 价 制 度 水 费 计 收 制 度 和 水 价 监 督 检 查 与 调 整 制 度 ; 需 要 建 立 的 制 度 有 : 水 权 交 易 收 益 和 损 失 的 评 估 制 度 交 易 价 格 协 商 制 度 等 应 从 国 家 层 面 部 门 层 面 地 方 政 府 层 面 农 民 用 水 者 协 会 分 工 同 步 建 设 (8) 制 度 建 设 的 具 体 时 间 安 排 如 下 : 年, 由 国 务 院 出 台 全 国 性 的 水 价 管 理 指 导 性 文 件 水 价 管 理 指 导 意 见 ;2010 年, 健 全 水 价 管 理 制 度 体 系 中 的 各 项 制 度, 尤 其 是 水 权 交 易 价 格 确 定 的 有 关 制 度 (9) 水 价 = 水 资 源 费 + 生 产 费 用 方 式 该 方 式 是 以 排 水 对 策 费 以 外 的 要 素 来 构 成 水 价 格 其 优 点 在 于 可 以 提 高 水 资 源 费, 促 进 节 水 措 施 的 实 施 如 果 以 用 水 户 ( 水 权 主 体 ) 为 单 位 征 收 水 资 源 费, 在 进 行 水 权 初 始 分 配 之 后, 可 以 构 筑 能 够 有 效 发 挥 价 格 功 能 的 水 价 格 体 系 其 缺 点 是, 为 了 促 进 节 水, 对 于 不 同 时 期 分 别 设 定 不 同 的 水 资 源 费, 费 用 体 系 将 变 得 复 杂, 征 收 业 务 也 变 得 复 杂 (10) 以 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 的 颁 布 为 契 机, 按 照 统 一 的 核 算 标 准, 将 可 能 实 现 全 国 統 一 通 用 的 水 资 源 费 的 征 收 根 据 这 一 新 的 条 例 切 实 地 实 施 水 资 源 费 的 征 收, 是 vi

17 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 过 程 中 的 一 个 重 要 阶 段 首 先 贯 彻 实 施 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 的 征 收 管 理, 之 后 将 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 征 收 管 理 制 度 一 体 化, 是 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 的 必 经 途 径 (11) 水 价 格 的 设 定 基 本 采 用 两 部 制, 但 是 对 于 价 格 承 受 能 力, 价 格 竞 争 力 较 弱 的 农 业 用 水, 在 与 其 它 类 型 用 水 同 样 地 引 进 计 量 制 的 同 时, 作 为 政 策 成 本, 由 政 府 的 补 助 金 进 行 填 补 的 方 式, 可 以 认 为 是 对 于 中 国 理 想 的 制 度 设 计 这 是 因 为 通 过 这 样 的 水 价 格 制 度, 在 确 保 节 水 效 果, 达 到 有 效 的 水 资 源 分 配 的 同 时, 也 可 以 确 保 用 水 户 之 间 的 实 质 的 公 平 6. 污 水 排 放 管 理 制 度 (1) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 立 的 目 的 就 是 维 持 河 流 的 环 境 功 能, 进 而 保 护 使 用 功 能, 这 与 定 额 管 理 制 度 中 生 态 用 水 和 河 道 基 流 的 保 障 相 关 通 过 实 施 排 污 许 可 与 取 水 许 可 的 联 合 审 核, 污 水 排 放 管 理 制 度 和 水 资 源 分 配 制 度 构 成 有 机 联 系 (2) 合 理 的 污 水 排 放 管 理 制 度 可 有 效 地 防 治 水 污 染, 增 加 可 用 水 资 源 的 绝 对 值, 并 通 过 污 水 资 源 化, 扩 大 水 资 源 的 分 配 量 (3) 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 排 污 控 制 制 度 经 济 评 估 制 度 其 他 保 障 制 度 是 构 成 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 四 大 基 本 制 度 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 是 核 心, 排 污 控 制 制 度 是 在 水 环 境 承 载 力 保 护 基 础 之 上 的 控 制, 经 济 评 估 制 度 则 是 对 水 资 源 水 环 境 价 值 以 及 排 污 行 为 的 评 估, 其 它 保 障 制 度 是 以 上 三 个 制 度 顺 利 实 施 的 保 障 (4) 流 域 法 的 制 定, 省 界 河 流 断 面 水 质 考 核 制 度 和 超 采 区 地 下 水 回 补 制 度 的 建 立 ( 水 功 能 区 划 分 管 理 及 保 护 制 度 的 完 善 ); 排 污 浓 度 控 制 与 总 量 控 制 相 结 合 的 制 度 和 排 污 权 审 批 制 度 的 完 善 ; 入 河 排 污 口 管 理 制 度 污 染 事 件 责 任 追 究 制 度 污 染 限 期 治 理 制 度 的 贯 彻 落 实 应 该 是 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 重 心 之 所 在 而 修 订 水 污 染 防 治 法, 赋 予 达 标 排 放 是 义 务 以 一 定 的 法 律 地 位, 也 是 当 务 之 急 (5) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 中 期 目 标 是 生 态 用 水 和 河 道 基 流 保 障 制 度 的 建 立 区 域 环 境 容 量 分 配 制 度 和 限 采 区 和 禁 采 区 的 划 定 及 管 理 制 度 建 立, 理 顺 水 法 和 水 污 染 防 治 法 的 关 系 地 下 水 水 位 和 水 质 监 测 制 度 水 污 染 损 失 评 估 制 度 治 污 成 本 及 效 益 评 估 制 度 的 完 善 等 (6) 排 污 权 交 易 制 度 的 建 设, 水 资 源 的 环 境 价 值 和 生 态 价 值 评 估 制 度 的 完 善 是 需 要 长 期 探 索 的 (7) 当 前 的 水 污 染 防 治 体 制 是 由 环 保 部 门 牵 头, 其 他 相 关 部 门 协 同 合 作, 这 有 利 于 充 分 发 挥 各 部 门 优 势, 但 是, 这 种 体 制 就 会 造 成 政 出 多 门 的 问 题 该 体 制 优 势 的 发 挥 关 键 在 于, 明 晰 相 关 部 门 在 水 污 染 防 治 体 制 中 的 责 任 总 之, 水 法 就 资 源 的 保 护 提 出 了 基 本 要 求, 而 水 污 染 防 治 法 对 污 染 源 的 监 督 管 理 提 出 了 的 要 求 如 果 能 够 在 实 践 中 逐 步 将 上 述 两 个 衔 接 点 衔 接 得 更 好, 就 可 以 解 决 各 个 部 门 在 实 际 操 作 方 面 的 相 互 配 合 问 题 vii

18 (8) 当 前 水 污 染 的 主 要 原 因 就 是 各 级 政 府 在 制 定 区 域 发 展 计 划 时 并 没 有 遵 循 当 地 的 水 资 源 分 布 特 点 因 此, 各 级 政 府 应 当 在 制 定 区 域 经 济 发 展 计 划 时, 根 据 水 资 源 承 载 能 力 和 水 环 境 承 载 能 力, 打 造 与 当 地 水 资 源 禀 赋 相 适 应 的 产 业 结 构, 推 动 经 济 结 构 调 整 经 济 增 长 方 式 转 变 (9) 排 污 单 位 达 到 了 排 放 标 准, 则 可 以 期 待 水 域 的 水 质 污 染 得 到 大 幅 度 的 改 善 但 对 达 排 放 标 准 却 未 能 达 到 环 保 标 准 的 水 域 要 实 施 总 量 控 制, 必 须 要 求 减 少 污 染 负 荷 量 ( 浓 度 x 排 污 量 ) 许 多 情 况 下 可 以 通 过 排 污 标 准 的 达 标 使 得 河 流 满 足 环 境 标 准 的 要 求 在 日 本, 总 量 控 制 的 对 象 仅 限 于 湖 泊 海 湾 等 闭 锁 性 水 域 (10) 限 期 改 进 排 污 却 没 有 达 到 排 污 标 准 而 发 放 临 时 排 污 许 可 证, 由 于 期 限 过 长, 不 能 形 成 控 制 因 此, 在 采 取 减 轻 排 污 改 善 所 需 费 用 的 措 施 的 前 提 下, 原 则 上 禁 止 临 时 排 污 许 可 证 的 再 发 放 等, 需 要 修 改 临 时 排 污 许 可 证 的 发 放 标 准, 减 少 没 有 达 到 排 污 标 准 的 污 水 (11) 遵 守 排 污 标 准, 无 论 选 择 下 列 哪 种 方 式 都 给 排 污 者 造 成 很 大 的 负 担, 如 用 自 有 资 金 设 置 污 水 处 理 设 施 承 担 下 水 道 等 公 共 处 理 设 施 的 费 用 停 业 等 等 为 了 使 排 污 者 遵 守 排 污 标 准, 尽 可 能 地 使 其 费 用 削 减 到 可 实 行 的 范 围 内, 为 此, 根 据 地 方 的 实 际 状 况 提 供 以 下 三 种 选 择 方 案 : 一 是 对 个 别 设 置 排 污 处 理 设 施 的 企 业 提 供 补 助, 二 是 向 公 共 下 水 道 治 理 事 业 投 放 公 共 资 金, 三 是 对 于 不 能 达 到 污 水 排 放 标 准 而 被 停 业 的 企 业 发 放 补 偿 金 要 考 虑 资 金 源 ( 排 污 费 超 标 排 污 费 等 收 入, 国 家 拨 款, 环 境 对 策 预 算 等 ) 和 地 域 的 事 业 后 决 定 7. 用 水 定 额 管 理 制 度 (1) 科 学 合 理 的 用 水 分 类 是 用 水 定 额 制 度 建 设 的 基 础 用 水 定 额 及 其 制 度 的 制 定 需 要 综 合 考 虑 多 方 面 因 素 (2) 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 应 有 明 确 的 思 路 和 框 架 经 过 大 量 基 础 性 的 资 料 收 集 和 信 息 分 析 之 后, 综 合 考 虑 本 制 度 所 存 在 的 问 题 和 用 水 定 额 制 度 体 系 建 设 过 程 中 所 要 考 虑 的 因 素, 从 本 制 度 的 现 状 和 所 存 在 的 问 题 入 手, 明 确 了 构 建 思 路, 搭 建 制 度 的 框 架 (3) 用 水 类 别 定 额 作 为 水 权 制 度 指 标 体 系 之 一, 是 水 权 制 度 建 设 的 基 础 与 依 据, 其 建 设 应 处 于 制 度 建 设 的 第 一 阶 段 本 制 度 不 仅 直 接 影 响 到 水 资 源 的 分 配, 而 且 还 间 接 地 对 取 水 许 可 水 权 转 让 等 内 容 产 生 重 要 的 影 响 将 用 水 类 别 定 额 制 度 分 为 新 建 和 完 善 两 个 阶 段, 按 五 年 的 时 间 进 行 建 设 (4) 工 业 用 水 的 微 观 管 理 是 与 地 下 水 管 理 的 统 一 管 理 的 必 然 需 求, 需 要 诱 导 工 厂 及 企 业 削 减 地 下 水 使 用 积 极 性 的 微 观 管 理 日 本 临 海 工 业 地 帯 地 下 水 过 剩 开 采 引 起 的 地 下 水 水 位 降 低, 和 由 此 引 发 的 地 面 下 沉 及 地 下 水 污 染 得 到 了 戏 剧 性 的 改 善 (5) 在 日 本, 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理, 低 于 目 标 水 位 时, 对 全 地 区 的 取 水 量 削 减 进 行 强 有 力 的 行 政 指 导 ; 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 鼓 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 ; 另 一 方 面, 促 进 水 资 源 开 发, 对 工 业 用 水 道 投 入 补 助 金 等 以 国 家 为 主 导, 细 致 地 实 行 对 地 方 viii

19 政 府 给 予 有 激 励 的 措 施, 实 现 了 事 实 上 的 统 一 管 理 的 效 果 这 样 的 日 本 事 例 是 可 应 用 的 (6) 对 国 家 管 理 的 宏 观 管 理 对 象 之 外 的 细 致 的 节 水 管 理, 建 立 和 加 强 微 观 管 理 体 制, 使 地 方 政 府 能 够 切 实 地 实 施 管 理 作 为 加 强 用 水 定 额 微 观 管 理 的 手 段, 是 将 如 下 的 方 法 相 结 合, 建 立 符 合 地 区 特 性 的 微 观 管 理 体 制 引 入 诱 导 工 业 用 水 节 水 积 极 性 的 新 的 微 观 管 理 指 标 工 业 用 水 利 用 率 是 一 个 选 项 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 引 入 激 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 的 措 施 现 有 用 水 的 合 理 化 和 新 水 资 源 的 开 发, 以 及 建 立 工 业 用 水 道, 供 应 地 表 水, 代 替 地 下 水 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 建 立 地 下 水 的 微 观 管 理 体 制, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理 8. 用 水 转 换 制 度 (1) 农 业 用 水 向 工 业 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 调 控 市 场 引 导 多 边 协 商 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 管 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 政 府 监 督 下 的 转 换 价 格 形 成 机 制 农 业 节 水 工 程 建 设 多 渠 道 投 入 机 制 ( 如 企 业 举 债 利 用 外 资 社 会 资 本 投 入 农 民 投 工 投 劳 并 按 工 享 受 节 水 收 益 等 ) 多 边 协 商 机 制 ( 指 政 府 水 管 单 位 企 业 用 水 户 之 间 ) (2) 农 业 用 水 向 生 态 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 主 导 财 政 投 入 社 会 赞 助 公 众 参 与 的 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 督 管 理 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 利 益 补 偿 机 制 政 府 财 政 投 入 机 制 ( 包 括 政 府 拨 款 或 举 债 转 移 支 付 农 业 补 助 金 等 ) 社 会 投 入 的 宣 传 教 育 和 激 励 机 制 协 商 机 制 ( 指 政 府 受 益 区 公 众 代 表 生 态 补 水 工 程 管 理 单 位 农 民 用 水 户 代 表 灌 区 管 理 单 位 生 态 受 水 区 管 理 单 位 之 间 ) 民 主 决 策 机 制 和 用 水 户 参 与 的 社 会 监 管 机 制 (3) 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 是 对 水 权 流 转 制 度 进 一 步 的 细 化 和 补 充, 重 点 是 农 业 用 水 转 换 价 格 的 定 价 制 度 农 业 用 水 转 换 的 补 偿 制 度 农 业 用 水 转 换 相 关 利 益 部 门 之 间 协 商 制 度 和 利 益 调 整 机 制 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度, 并 且 应 该 采 取 不 同 方 式 分 阶 段 分 步 骤 建 设 和 实 施 (4) 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 和 农 民 利 益 保 护 制 度 两 方 面 内 容 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 可 行 性 论 证 管 理 办 法 农 业 用 水 转 换 水 质 管 理 办 法 和 农 业 用 水 转 换 审 批 管 理 办 法 等 ; 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 农 民 权 益 保 障 实 施 细 则 农 业 用 水 转 换 听 证 管 理 办 法 农 业 用 水 转 换 公 示 制 度 和 农 业 用 水 转 换 农 民 利 益 补 偿 管 理 办 法 等 (5) 农 业 用 水 转 换 的 制 度 建 设 应 该 划 分 为 制 度 准 备 试 验 运 用 舆 论 宣 传 和 实 施 四 个 阶 段 国 家 层 面, 需 要 在 水 利 部 关 于 内 蒙 古 宁 夏 黄 河 干 流 水 权 转 换 试 点 工 作 的 指 导 意 见 (2004 年 ) 的 基 础 上, 通 过 修 订 补 充 和 完 善, 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法 地 方 层 面, 地 方 政 府 可 以 通 过 修 订 原 有 制 度 和 出 台 新 制 度, 建 立 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 (6) 全 国 范 围 大 规 模 的 农 业 用 水 转 换 以 10 年 后 开 始 运 用 实 施 为 目 标 ix

20 (7) 针 对 农 业 用 水 转 换 制 定 税 收 优 惠 政 策, 鼓 励 开 展 各 种 形 式 的 农 业 用 水 转 换, 培 育 和 发 展 农 业 用 水 转 换 市 场 (8) 尽 快 制 定 并 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 指 导 性 文 件 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法, 从 而 为 各 地 区 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 建 设 提 供 指 导 (9) 以 水 系 整 合 资 源 管 理 的 必 要 性 以 及 顺 利 地 实 施 和 运 营 水 权 的 转 换 和 转 让 为 目 的, 对 于 水 权 的 转 换 和 转 让 进 行 适 当 的 调 控 是 必 要 的 (10) 自 主 性 的 双 赢 的 用 水 转 换 由 于 戏 剧 性 地 使 水 费 负 担 增 加, 或 强 制 没 有 补 偿 的 再 分 配, 是 容 易 的, 是 可 以 实 行 的 在 建 立 制 度 的 时 候, 将 会 有 优 先 考 虑 预 计 水 权 的 转 换 将 对 生 态 系 统 或 生 产 率 产 生 最 大 利 益 的 好 的 地 理 位 置 和 交 易 的 效 果 (11) 协 调 存 在 利 害 关 系 的 各 方 之 间 的 利 益 关 系 形 成 一 致 的 意 见, 是 实 现 用 水 转 换 ( 包 括 转 让 ) 的 前 提, 形 成 适 当 的 共 同 意 见, 构 筑 协 调 机 制, 是 激 励 用 水 转 换 的 手 段 (12) 受 益 者 的 费 用 负 担 的 减 缓, 成 为 激 励 用 水 转 换 的 机 制, 所 以 政 府 考 虑 到 用 水 转 换 项 目 的 性 质 给 予 适 当 的 财 政 投 入 是 必 要 (13) 需 要 进 行 补 偿 的 地 方 包 括 : 转 换 转 让 补 偿 下 游 地 区 用 水 户 的 补 偿 受 影 响 者 雇 佣 实 施 方 案 工 作 调 换 实 施 方 案 维 护 管 理 灌 溉 区 费 用 的 填 补 等 (14) 补 偿 的 实 施 过 程, 通 过 政 府 和 第 三 方 机 构 进 行 监 督 是 必 要 的 (15) 通 过 对 公 众 的 教 育 宣 传 和 公 众 的 参 与, 构 筑 政 府 与 公 众 之 间 的 适 当 的 互 动 机 制, 是 用 水 转 换 事 业 成 功 x

21 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目 第 1 巻 分 类 1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 摘 要 目 录 调 查 对 象 地 区 位 置 图 ( 中 国 全 区 ) 缩 语 及 基 本 术 语 对 中 国 水 权 制 度 建 设 的 主 要 建 议 页 1. 序 言 调 查 的 方 法 论 和 工 作 内 容 调 查 的 方 法 论 水 权 制 度 建 设 的 框 架 水 资 源 分 配 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 实 施 计 划 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 实 施 水 资 源 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 水 权 制 度 与 管 理 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 权 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 权 制 度 和 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 权 转 让 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 权 转 让 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 权 转 让 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 市 场 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 市 场 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 i -

22 7. 水 价 体 系 及 其 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 水 价 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 水 价 体 系 及 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 污 水 排 放 管 理 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 污 水 排 放 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 实 施 污 水 排 放 管 理 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 用 水 类 别 定 额 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 的 实 施 计 划 在 用 水 类 别 定 额 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 用 水 转 换 制 度 研 究 基 础 研 究 的 主 要 结 论 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 的 实 施 计 划 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 在 用 水 转 换 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 国 外 水 权 制 度 及 水 市 场 的 比 较 国 外 水 权 制 度 的 比 较 表 目 录 表 1.1 对 口 专 家 名 单... 2 表 3.1 建 立 水 资 源 分 配 制 度 体 系 的 时 间 表... 8 表 3.2 中 国 的 取 水 许 可 制 度 和 日 本 的 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 比 较... 9 表 3.3 中 日 双 方 取 水 许 可 的 差 异 表 4.1 中 国 水 权 制 度 建 设 阶 段 划 分 表 4.2 水 权 的 可 选 项 表 6.1 水 市 场 法 律 法 规 体 系 框 架 表 8.1 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 基 本 内 容 表 8.2 水 域 的 功 能 区 划 表 8.3 临 时 排 污 许 可 证 发 行 标 准 的 改 进 表 9.1 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 时 间 表 表 11.1 国 际 水 权 制 度 的 比 较 : 水 权 制 度 表 11.2 水 市 场 的 国 际 比 较 : 水 市 场 ii -

23 图 目 录 图 2.1 水 权 制 度 中 上 层 与 下 层 结 构... 5 图 3.1 中 国 水 资 源 分 配 制 度 体 系... 7 图 8.1 排 污 管 理 的 实 施 方 案 图 9.1 在 中 国 水 环 境 管 理 中 的 污 水 排 水 管 理 和 河 流 水 质 管 理 行 政 体 制 图 10.1 用 水 转 换 的 程 序 : 农 业 用 水 向 城 市 工 业 用 水 iii -

24 1. 序 言 (1) 调 查 的 目 的 中 国 政 府 在 第 10 个 和 11 个 五 年 计 划 中 提 出 了 解 决 阻 碍 经 济 和 社 会 发 展 的 水 资 源 不 足 问 题 本 调 查 研 究 的 最 终 目 标, 是 在 实 现 水 资 源 的 合 理 分 配 的 同 时, 促 进 水 污 染 的 治 理 和 改 善, 有 效 利 用 水 资 源 因 此, 实 施 本 调 查 研 究 的 目 的 如 下 : 对 水 权 制 度 建 设 所 需 的 基 本 框 架 提 出 建 议 为 加 强 水 资 源 管 理 体 制 及 水 权 管 理 能 力 实 施 技 术 转 让 水 权 制 度 建 设 的 基 本 框 架 由 以 下 三 个 分 类 进 行 调 查 研 究 的 分 类 -1: 引 进 关 于 日 本 水 权 制 度 的 知 识 和 经 验 分 类 -2: 对 全 国 范 围 水 权 制 度 建 设 提 供 协 助 分 类 -3: 试 点 地 区 事 例 研 究 (2) 调 查 对 象 地 区 调 查 研 究 对 象 为 中 国 全 国 范 围 的 水 权 制 度 建 设 在 进 行 全 国 范 围 调 查 研 究 的 同 时, 以 辽 宁 省 ( 面 积 为 145,746 km 2 人 口 为 4,103 万 人 ) 太 子 河 流 域 ( 流 域 面 积 为 13,883 km 2 流 域 长 413km 人 口 为 828 万 人 ) 为 试 点 地 区 进 行 事 例 研 究 (3) 調 査 日 程 本 调 查 研 究 期 间 自 2004 年 7 月 下 旬 起 至 2006 年 9 月, 为 期 26 个 月 中 国 现 场 调 查 自 2004 年 8 月 日 方 提 交 开 工 报 告 时 开 始 实 施 并 在 2004 年 9 月 29 日 双 方 签 署 了 该 合 作 调 查 研 究 项 目 的 框 架 试 点 地 区 的 调 查 研 究 内 容 实 施 方 案 和 实 施 体 制 为 内 容 的 备 忘 录 本 报 告 书 是 通 过 水 利 部 和 日 本 国 内 支 援 委 员 会 多 次 交 换 意 见 后 形 成 的 (4) 合 作 实 施 体 制 本 调 查 研 究 项 目 开 始 后, 水 利 部 成 立 了 项 目 指 导 委 员 会 和 项 目 办 公 室 项 目 指 导 委 员 会 主 要 负 责 实 施 了 与 项 目 实 施 相 关 的 重 大 问 题 的 决 策 指 导 协 调 监 督 及 检 查 项 目 等 工 作 指 导 委 员 会 由 水 利 部 翟 浩 辉 副 部 长 担 任 主 任, 国 际 合 作 与 科 技 司 规 划 计 划 司 政 策 法 规 司 水 资 源 司 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 松 辽 水 利 委 员 会 和 辽 宁 省 水 利 厅 为 成 员 单 位 指 导 委 员 会 下 设 项 目 办 公 室, 设 在 国 际 经 济 技 术 交 流 中 心 根 据 实 施 细 则 的 要 求, 成 立 了 以 中 方 各 单 位 的 政 策 提 案 有 关 人 员 组 成 的 政 策 提 案 组 中 方 调 查 研 究 小 组 以 中 方 对 口 专 家 组 成 ( 见 表 1.1) JICA 成 立 了 以 明 海 大 学 不 动 产 系 三 本 木 教 授 为 委 员 长 的 政 策 专 家 组 以 及 以 国 土 交 通 省 周 藤 委 员 长 为 首 的 国 内 支 援 委 员 会, 并 对 中 国 在 政 策 及 法 律 制 度 方 面 的 研 究 提 出 了 建 议 1

25 (5) 报 告 书 构 成 本 由 以 下 5 巻 构 成 第 1 巻 概 要 第 2 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 主 报 告 书 第 3 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 主 报 告 书 第 4 巻 分 类 -1 2 全 国 范 围 调 查 研 究 附 属 报 告 书 第 5 巻 分 类 -3 试 点 地 区 事 例 研 究 附 属 报 告 书 表 1.1 对 口 专 家 名 单 (1) 全 国 范 围 姓 名 工 作 单 位 职 务 及 职 称 对 口 专 业 孟 志 敏 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 环 境 管 理 王 治 水 利 部 政 策 法 规 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 孙 雪 涛 水 利 部 水 资 源 司 副 司 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 管 理 庞 进 武 水 利 部 规 划 计 划 司 副 司 长 / 教 授 级 高 工 水 资 源 规 划 于 兴 军 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 主 任 / 教 授 级 高 工 水 资 源 规 划 与 开 发 利 用 熊 向 阳 水 利 部 政 策 法 规 司 副 处 长 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 王 国 新 水 利 部 水 资 源 司 处 长 / 教 授 级 高 工 水 资 源 管 理 石 秋 池 水 利 部 水 资 源 司 处 长 / 教 授 级 高 工 水 环 境 管 理 李 戈 水 利 部 国 际 合 作 与 科 技 司 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 利 用 张 喜 明 水 利 部 规 划 计 划 司 副 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 规 划 黄 秋 洪 水 利 部 经 济 调 节 司 处 长 / 高 级 经 济 师 水 价 制 定 朱 玮 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 开 发 利 用 鞠 茂 森 水 利 部 科 技 推 广 中 心 副 主 任 / 教 授 级 高 工 水 利 经 济 张 鸿 星 水 利 部 水 资 源 司 主 任 科 员 / 工 程 师 水 资 源 管 理 董 雁 飞 水 利 部 国 际 经 济 技 术 合 作 交 流 中 心 主 任 科 员 / 高 级 工 程 师 水 利 经 济 王 浩 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 水 资 源 所 教 授 水 资 源 周 怀 东 中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 教 授 排 水 / 排 污 管 理 李 焕 雅 水 利 部 发 展 研 究 中 心 原 副 主 任 / 教 授 级 高 工 政 策 法 规 ( 退 休 ) 黄 永 基 水 利 部 南 京 水 利 水 电 科 学 院 教 授 ( 退 休 ) 水 资 源 管 理 (2) 试 点 地 区 姓 名 工 作 单 位 职 务 及 职 称 对 口 专 业 王 凤 奎 辽 宁 省 水 利 厅 副 厅 长 业 务 总 括 尉 成 海 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 处 长 / 高 级 工 程 师 水 资 源 管 理 贾 福 元 辽 宁 省 水 利 厅 计 财 处 处 长 / 教 授 级 高 工 优 化 调 度 何 占 斌 辽 宁 省 水 利 厅 水 政 监 察 局 副 局 长 / 律 师 法 律 法 规 冯 东 昕 辽 宁 省 水 利 厅 计 财 处 副 处 长 综 合 规 划 谷 长 叶 辽 宁 省 水 利 水 电 勘 测 设 计 研 究 院 副 院 长 / 教 授 级 高 工 优 化 调 度 郭 东 明 辽 宁 省 水 文 水 资 源 勘 测 局 副 局 长 / 教 授 级 高 工 水 文 李 昱 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 主 任 科 员 地 下 水 管 理 苗 政 永 辽 宁 省 水 利 厅 水 资 源 处 主 任 科 员 农 业 用 水 管 理 李 红 英 辽 宁 省 水 文 水 资 源 勘 测 局 工 程 师 水 质 管 理 2

26 2. 调 查 的 方 法 论 和 工 作 内 容 2.1 调 查 的 方 法 论 (1) 水 权 制 度 建 设 的 目 的 水 利 部 提 出 建 设 节 水 防 污 型 社 会, 以 促 进 水 资 源 的 可 持 续 利 用 水 利 部 表 示, 水 权 制 度 建 设 的 目 的 是 保 障 稳 定 水 权, 理 想 的 水 权 制 度 要 有 利 于 节 水 控 污 和 保 护 用 水 户 权 利, 并 有 适 用 于 枯 水 对 策 水 利 部 所 谓 保 障 稳 定 水 权 是, 即 不 是 以 人, 而 是 以 法 律 手 段 来 保 障 稳 定 的 水 量 和 水 质 这 里, 健 全 的 水 权 制 度 的 确 立 对 目 标 的 实 现 具 有 重 要 意 义, 而 坚 持 科 学 的 发 展 观 和 强 化 水 资 源 管 理, 则 是 实 现 目 标 的 前 提 1 (2) 对 全 国 范 围 重 点 课 题 研 究 关 于 水 利 部 ( 政 策 法 规 司 ) 提 出 的 水 权 制 度 的 具 体 内 容, 以 13 项 课 题 构 成 其 中 打 * 号 的 8 项 课 题 是 直 接 课 题 课 题 2 和 课 题 5 的 成 果 是, 为 课 题 3 课 题 4 及 课 题 6 的 研 究 所 必 要 的 信 息 课 题 11 课 题 12 是 试 点 地 区 事 例 研 究 的 课 题 课 题 1: * 水 资 源 分 配 研 究 报 告 课 题 2: 国 外 水 权 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 3: * 水 权 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 4: * 水 权 转 让 制 度 与 管 理 研 究 报 告 课 题 5: 国 外 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 6: * 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 7: * 水 价 体 系 与 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 8: * 污 水 管 理 制 度 研 究 报 告 课 题 9: * 用 水 类 别 定 额 制 度 研 究 报 告 课 题 10: * 用 水 转 移 制 度 研 究 报 告 课 题 11: 水 权 水 市 场 流 域 试 点 研 究 报 告 课 题 12: 水 权 水 市 场 试 点 情 况 阶 段 总 结 课 题 13: 水 权 水 市 场 能 力 建 设 研 究 报 告 (3) 水 权 制 度 建 设 研 究 的 实 施 方 法 法 律 制 度 的 建 设, 是 为 解 决 面 临 的 现 实 问 题 而 制 订 相 应 的 规 则, 因 此 在 对 现 有 水 资 源 管 理 的 实 际 信 息 进 行 具 体 详 细 地 积 累 的 基 础 上, 才 有 可 能 研 究 出 具 有 可 操 作 性 的 制 度 法 律 建 设 的 方 法 论 有 两 种 一 是 首 先 完 成 全 国 性 法 律 的 制 度 框 架, 然 后 再 研 究 逐 步 将 此 制 度 框 架 适 用 于 具 有 特 殊 条 件 的 个 别 地 方 或 区 域 的 演 绎 的 方 法 论 ; 二 是 采 取 正 好 相 反 的 切 入 口, 即 在 积 累 各 流 域 或 地 区 的 事 例 的 基 础 上, 逐 步 形 成 全 国 性 制 度 的 归 纳 的 方 法 论 调 查 团 在 部 分 试 点 地 区 事 例 研 究 中 采 取 了 后 一 方 式 本 调 查 研 究 以 行 政 调 查 研 究 ( 研 究 课 题 ) 学 术 研 究 ( 特 定 课 题 ) 和 试 点 地 区 ( 太 子 河 流 域 ) 事 1 水 利 部 文 件 水 政 法 [2005]12 号 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 2005 年 1 月 11 日 ( 参 见 附 件 3) 3

27 例 研 究 的 三 项 内 容 组 成 研 究 课 题 是 由 中 国 中 央 政 府 实 施 关 于 适 用 于 全 国 地 方 政 府 的 制 度 ( 指 导 方 针 性 质 的 ) 的 调 查 研 究, 因 此 采 用 了 综 合 系 统 的 研 究 方 式 综 合 性 系 统 性 的 调 查 研 究 所 涉 及 的 面 广, 因 此 难 免 调 查 研 究 内 容 较 抽 象, 所 取 得 的 结 论 也 属 于 一 般 性 的 成 果 为 了 弥 补 这 样 的 不 足 之 处, 实 现 理 论 与 实 践 相 统 一 的 制 度 建 设, 又 增 加 了 在 太 子 河 流 域 试 点 地 区 进 行 的 事 例 研 究 和 特 定 課 題 的 研 究 第 1 研 究 课 题 的 调 查 研 究 ( 行 政 性 调 查 研 究 ) 重 点 8 项 课 题 调 查 研 究 ( 水 利 部 发 展 研 究 中 心 ) 制 度 设 计 要 求 书 : 1 综 合 性 系 统 性 的 ( 概 括 的 ) 2 提 出 水 权 制 度 建 设 方 向 的 指 南 针 第 2 特 定 课 题 研 究 ( 学 术 调 查 研 究 ) 1 使 中 国 的 水 法 充 分 发 挥 作 用 2 实 现 健 全 的 水 权 水 市 场 制 度 对 研 究 课 题 的 建 议 (JICA 调 查 团 ) 大 学 研 究 单 位 的 研 究 指 导 人 员 研 究 人 员 及 日 方 政 策 专 家 1 弥 补 中 国 现 行 制 度 的 缺 陷 的 方 案 2 实 现 水 资 源 统 一 管 理 ( 流 域 管 理 ) 的 方 案 3 引 发 地 方 自 治 ( 自 主 性 自 发 性 ) 的 方 案 4 可 实 现 的 实 施 运 转 的 方 案 1 重 要, 难 度 高, 但 不 可 缺 少 的 理 论 性 研 究 课 题 2 在 结 构 上 必 须 明 确 的 课 题 3 需 要 进 行 先 进 的 创 新 的 长 期 的 研 究 的 措 施 4 长 期 培 养 人 才 试 点 地 区 事 例 研 究 成 果 的 反 馈 JICA 调 查 团 1 定 量 的 2 具 体 的 3 实 践 的 (4) 主 报 告 书 的 构 成 主 报 告 书 以 基 础 理 论 编 ( 综 合 理 论 体 系 和 制 度 框 架 ) 针 对 理 论 性 制 度 框 架 的 实 现 程 序 进 行 研 究 的 应 用 编 ( 各 项 课 题 的 制 度 方 案 ) 实 践 编 ( 试 点 地 区 事 例 研 究 ) 为 组 成 试 点 地 区 事 例 研 究 的 章 节, 是 根 据 试 点 地 区 在 水 资 源 管 理 的 实 际 工 作 中 面 临 的 具 体 课 题 和 条 件, 研 究 了 在 实 践 上 可 行 的 制 度 建 设 的 可 能 性, 归 纳 为 定 量 具 体 事 例 的 实 践 编 2.2 水 权 制 度 建 设 的 框 架 (1) 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 2005 年 1 月 11 日 水 利 部 发 布 的 水 利 部 文 件 水 政 法 [2005]12 号 关 于 印 发 水 权 制 度 建 设 框 架 的 通 知 和 水 利 部 关 于 水 权 转 让 的 若 干 意 见 的 具 体 内 容 作 为 对 本 调 查 研 究 的 技 术 要 求 指 导 研 究 工 作 水 资 源 所 有 权 制 度 (Ownership) 水 资 源 使 用 权 制 度 (Use Right) 和 水 权 流 转 制 度 (Circulation) 水 法 (2002) 中 对 于 中 国 水 资 源 管 理 已 经 明 确 地 规 定 了 水 资 源 统 一 管 理 制 度, 全 国 水 资 源 规 划 制 度, 水 功 能 区 区 划 管 理 制 度 等, 并 且 取 得 了 几 年 的 实 际 成 绩 取 水 许 可 制 度 是 水 资 源 分 配 的 基 础, 为 确 认 用 水 户 ( 或 单 位 ) 水 权 的 关 键 同 时 因 为 中 国 政 府 的 目 标 是 以 现 行 的 总 量 控 制 和 用 水 定 额 管 理 制 度 作 为 取 水 许 可 制 度 的 基 础, 来 建 立 水 权 制 度 2 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 分 配 制 度 的 建 设, 是 初 期 水 权 分 配 与 水 权 转 换 交 易 的 基 础, 也 是 水 权 制 度 建 设 的 核 心 和 关 键 2 取 水 许 可 证 制 度 实 施 规 则 (1993), 于 2002 年 2 月 修 订 了 取 水 许 可 制 度 及 资 源 费 征 收 制 度 (2006 年 4 月 实 行 ) 4

28 (2) 水 权 制 度 的 上 层 结 构 和 下 层 结 构 水 权 制 度 可 分 为 上 层 结 构 和 下 层 结 构 两 部 分 ( 参 照 图 2.1) 上 层 结 构 由 水 权 的 管 理 机 构 和 水 资 源 流 域 规 划 构 成 下 层 结 构 由 用 水 户 ( 用 水 者 ) 和 水 权 构 成 管 理 机 构 实 行 对 上 层 结 构 和 下 层 结 构 进 行 整 体 管 理 和 用 水 管 理 水 资 源 流 域 规 划, 一 方 面 保 障 水 权, 另 一 方 面, 水 资 源 规 划 与 水 权 结 合 为 一 体, 辅 助 对 用 水 户 的 管 理 一 般 情 况 下, 上 层 结 构 是 有 计 划 性 的, 基 本 属 于 国 家 / 政 府 的 管 辖 水 资 源 所 有 权 属 于 上 层 结 构 水 资 源 使 用 权 和 水 权 转 换 的 内 容, 包 括 用 水 户 的 管 理 和 水 权 的 管 理 保 障 在 内, 基 本 都 属 于 下 层 结 构 水 资 源 所 有 权 还 未 与 使 用 权 完 全 分 离, 水 资 源 使 用 权 中 还 包 含 水 权 分 配 制 度, 这 是 中 国 水 权 制 度 的 一 大 特 征 目 前, 在 欧 美 拉 美 日 本 等 施 行 水 权 制 度 的 国 家 中, 虽 然 不 同 的 历 史 背 景 产 生 了 不 同 的 权 利 种 类 和 内 容, 但 是 都 已 将 水 权 ( 水 资 源 使 用 权 ) 赋 予 了 主 要 的 用 水 户 在 水 权 还 没 有 完 全 赋 予 用 水 户 的 中 国, 下 部 结 构 今 后 将 处 于 构 建 阶 段, 水 资 源 使 用 权 和 水 权 转 换 在 下 层 结 构 中 的 位 置 尚 未 确 定, 这 是 又 一 大 特 征 水 资 源 所 有 权 水 资 源 国 家 所 有 和 统 一 管 理 的 体 现 协 调 和 仲 裁 机 制 对 水 资 源 实 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 的 管 理 办 法 全 国 水 资 源 开 发 利 用 规 划 水 资 源 调 查 评 价 和 价 值 核 算 跨 流 域 调 水 的 规 范 水 权 制 度 体 系 水 资 源 配 置 的 决 策 监 管 体 制 和 机 制 水 资 源 使 用 权 ( 第 1 次 配 分 ) 水 权 分 配 取 水 管 理 水 资 源 水 环 境 节 约 保 护 国 家 宏 观 管 理 体 制 流 域 管 理 体 制 区 域 水 管 理 体 制 流 域 水 资 源 分 配 制 度 水 权 分 配 协 商 制 度 不 可 矛 盾 上 层 结 构 下 层 结 构 管 理 机 构 流 域 水 资 源 规 划 ( 管 理 ) ( 保 障 ) 水 利 用 者 水 权 资 料 来 源 : 三 本 木 教 授 授 课 笔 记 权 利 保 护 水 权 流 转 ( 再 配 分 ) 水 权 转 让 水 市 场 建 设 经 济 行 为 资 料 来 源 : 水 政 法 [2005]12 号 附 件 的 编 辑 图 2.1 水 权 制 度 中 上 层 结 构 与 下 层 结 构 5

29 3. 水 资 源 分 配 制 度 研 究 3.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 目 的 是 在 此 初 始 分 配 的 基 础 上 建 立 一 个 统 一 平 衡 和 可 持 续 的 水 权 制 度 框 架 水 资 源 分 配 制 度 是 复 杂 的 体 系, 该 制 度 体 系 的 基 本 制 度 是 水 法 水 污 染 防 治 法 等 法 律 以 及 取 水 许 可 制 度 实 施 细 则 等 法 规 构 成 的 其 衍 生 制 度 中 包 括 由 水 权 制 度 建 设 和 水 权 分 配 的 发 展 构 成 的 其 他 各 种 制 度 以 及 地 区 间 的 协 议 ( 参 照 图 3.1) (2) 在 从 流 域 向 区 域 的 水 资 源 分 配 中, 确 立 了 一 个 涉 及 主 要 分 配 问 题 的 原 则 体 系 该 原 则 体 系 包 括 :1) 公 平 公 正 公 开 的 原 则,2) 生 态 用 水 优 先 分 配 的 原 则 ( 结 合 中 国 水 问 题 实 际 的 ),3) 实 行 严 格 总 量 控 制 和 基 于 定 额 管 理 确 定 区 域 水 量 的 原 则,4) 基 于 现 状 用 水 和 充 分 考 虑 发 展 需 水 的 原 则,5) 政 府 调 控 与 各 地 区 协 商 相 结 合 的 原 则,6) 统 一 管 理 和 加 强 监 管 的 原 则 (3) 水 资 源 分 配 依 据 层 级 化 的 机 构 和 一 系 列 法 规, 提 供 了 一 套 相 对 完 善 的 水 资 源 分 配 机 制 该 机 制 在 黄 河 流 域 水 量 分 配 中 表 现 出 适 应 于 水 权 分 配 的 灵 活 性 核 算 对 区 域 的 水 权 分 配 基 于 人 口 面 积 社 会 经 济 发 展 水 平 等 多 个 因 素 未 来 流 域 内 水 市 场 的 建 立 势 在 必 行, 它 将 成 为 比 较 完 善 的 再 分 配 工 具 (4) 区 域 政 府 向 最 终 用 水 户 的 分 配 是 在 初 始 水 权 分 配 由 流 域 达 到 基 层 政 府 ( 县 市 ) 之 后 实 施 的, 作 为 最 终 分 配 单 元, 工 业 和 城 市 生 活 用 水 是 以 企 业 法 人 为 对 象 进 行 分 配 的 应 以 取 水 许 可 制 度 的 管 理 口 径 为 基 准, 将 灌 区 作 为 农 业 用 水 的 最 小 分 配 单 元 (5) 取 水 许 可 制 度 是 水 权 分 配 的 程 序 依 托 需 要 严 格 履 行 总 量 控 制 和 定 额 管 理 结 合 的 办 法, 调 查 现 状 用 水 并 以 此 作 为 分 配 的 主 要 依 据 (6) 水 权 分 配 应 依 托 于 水 利 工 程 进 行, 并 需 要 对 水 利 工 程 产 权 进 行 划 分 (7) 优 先 分 配 地 表 水, 保 护 地 下 水 (8) 在 优 先 权 原 则 之 外, 各 种 影 响 用 水 优 先 序 的 因 素 涉 及 水 资 源 冲 突 类 型, 社 会 政 治 和 伦 理 因 素, 各 种 用 水 的 水 量 方 式 和 周 期 等 并 提 出 一 般 性 的 各 类 用 水 的 优 先 顺 序 (9) 水 权 分 配 可 能 引 起 的 第 三 方 影 响 应 予 以 防 止 和 消 除 (10) 从 水 资 源 分 配 的 政 策 和 制 度 需 求 来 说, 需 要 尽 快 明 确 分 割 流 域 机 构 和 地 区 水 行 政 主 管 部 门 的 职 能, 明 确 地 区 的 水 资 源 配 置 权 和 许 可 权, 对 灌 区 管 理 进 行 规 范, 以 及 明 确 用 水 户 取 得 水 权 的 法 定 方 式 在 长 期 内, 水 资 源 分 配 制 度 是 一 个 基 于 主 要 相 关 法 律 之 上 的 复 杂 体 系, 需 要 结 合 政 策 环 境 和 主 要 阶 段 设 计 其 进 展 的 时 间 表 (11) 水 权 制 度 的 实 践 主 要 面 向 解 决 水 量 短 缺, 而 集 中 于 缺 水 的 中 国 北 方 尤 其 是 黄 河 流 域 和 内 陆 河 流 域, 水 资 源 分 配 也 主 要 关 注 水 量 的 不 足, 及 其 在 各 地 区 和 各 部 门 之 间 引 起 的 水 资 源 冲 突 但 是, 对 于 中 国 南 方 地 区 来 说, 水 量 是 丰 沛 的, 而 水 质 污 染 已 经 导 致 各 种 水 资 源 冲 突 严 重 化 因 此, 克 服 中 国 水 质 管 理 和 水 量 管 理 在 机 构 上 的 分 割, 讨 论 水 质 管 理 和 水 权 分 配 的 结 合, 必 将 成 为 进 一 步 研 究 的 关 键 问 题 6

30 (12) 在 初 始 水 权 分 配 之 后, 各 种 通 过 水 市 场 进 行 的 水 资 源 再 分 配 成 为 可 能, 将 在 水 资 源 分 配 中 担 当 越 来 越 显 著 的 职 能 如 何 在 更 充 分 考 虑 逐 渐 成 熟 的 市 场 机 制 的 基 础 上 完 善 初 始 分 配, 与 如 何 更 好 的 利 用 和 转 化 中 国 现 有 行 政 主 导 的 水 资 源 分 配 机 制 一 样, 是 一 个 战 略 性 问 题 法 律 依 据 水 法 物 权 法 流 域 法 防 洪 法 水 污 染 防 治 法 防 汛 条 例 水 资 源 分 配 制 度 体 系 具 体 制 度 水 权 保 障 和 救 济 制 度 水 权 流 转 制 度 用 水 优 先 序 制 度 用 水 者 参 与 制 度 紧 急 状 态 下 水 资 源 征 用 制 度 预 留 水 量 制 度 国 际 河 流 取 水 许 可 管 理 办 法 用 水 定 额 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 信 息 监 测 和 汇 总 制 度 协 商 制 度 纠 纷 处 理 制 度 排 污 权 分 配 制 度 水 量 分 配 制 度 全 国 水 资 源 规 划 制 度 水 功 能 区 划 管 理 制 度 取 水 许 可 制 度 各 流 域 和 区 域 的 水 资 源 分 配 协 议 图 3.1 中 国 水 资 源 分 配 制 度 体 系 3.2 水 资 源 分 配 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 水 资 源 分 配 的 进 程 是 多 重 的, 它 是 1) 从 解 决 水 量 短 缺 情 况 下 的 水 权 分 配 开 始, 逐 步 推 广 到 解 决 水 量 充 足 而 水 污 染 严 重 地 区 的 水 权 分 配 问 题,2) 从 流 域 向 地 区 分 配 初 始 水 权 到 完 成 逐 级 行 政 性 分 配 并 达 到 对 最 终 用 水 户 的 初 始 水 权 分 配,3) 从 初 始 水 权 分 配 到 建 立 完 善 的 水 市 场 进 行 再 分 配 ( 本 文 仅 集 中 于 前 一 阶 段 ),4) 从 确 定 基 本 的 初 始 水 权 的 权 利 和 义 务 关 系, 到 更 完 备 的 保 障 和 救 济 水 权,5) 从 相 对 静 态 的 水 权 分 配 到 针 对 水 资 源 变 化 进 行 调 整, 并 兼 顾 公 共 利 益 和 紧 急 用 水 (2) 上 述 制 度 建 设 进 程 的 时 间 范 围, 大 致 以 5 年 以 内 (2006 至 2010 年 ) 为 短 期, 未 来 5 至 10 年 为 中 期 (2010 至 2015 年 ), 未 来 10 至 15 年 为 长 期 (2015 至 2020 年 ) 主 要 水 资 源 分 配 制 度 的 进 程 如 表 3.1 所 示 在 短 期 阶 段 内 完 成 : 计 划 用 水 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 机 制 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 信 息 监 管 制 度 用 水 优 先 排 序 制 度, 形 成 水 权 制 度 的 实 施 运 用 框 架 在 中 期 阶 段 完 成 : 水 权 的 保 障 和 救 济 制 度 预 备 水 量 确 保 制 度 生 态 环 境 用 水 保 障 制 度 在 长 期 阶 段 完 成 : 污 水 排 放 权 分 配 制 度 紧 急 状 态 用 水 调 度 制 度 7

31 水 资 源 分 配 制 度 项 目 排 污 权 分 配 制 度 水 量 分 配 制 度 取 水 许 可 制 度 协 商 制 度 纠 纷 处 理 制 度 用 水 户 参 与 制 度 用 水 定 额 制 度 国 际 河 流 取 水 许 可 制 度 水 权 流 转 制 度 水 资 源 信 息 监 测 和 汇 总 制 度 水 权 保 障 和 救 济 制 度 用 水 优 先 序 制 度 预 留 水 量 制 度 生 态 和 环 境 用 水 保 障 制 度 紧 急 状 态 下 水 资 源 征 用 制 度 表 3.1 建 立 水 资 源 分 配 制 度 体 系 的 时 间 表 近 期 (2006~2010) 中 期 (2010~2015) 注 ): 表 中 浅 黄 色 代 表 初 步 建 立, 棕 色 代 表 初 步 完 善, 粉 红 色 代 表 完 善 长 期 (2015~2020) 3.3 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 资 源 分 配 制 度 的 主 题 如 何 加 强 水 权 制 度 框 架 的 核 心 流 域 水 资 源 管 理? 实 施 初 始 水 权 分 配 时, 怎 样 解 决 供 需 矛 盾 的 问 题? 如 何 建 立 支 撑 水 权 分 配 取 水 管 理 运 用 的 流 量 和 取 水 量 的 监 测 数 据 收 集 以 及 传 送 等 水 资 源 定 量 管 理 模 式? 由 于 存 在 作 为 一 种 权 利 的 现 状 用 水, 如 何 实 施 水 权 的 初 始 分 配 ( 初 始 化 )? 如 何 进 行 地 下 水 和 表 流 水 的 综 合 水 资 源 管 理? 如 何 实 施 能 确 保 生 态 环 境 用 水 的 初 始 分 配? 如 何 防 止 初 始 水 权 分 配 时 发 生 的 纠 纷 问 题? 国 际 经 验 和 教 训 (1) 区 域 水 资 源 分 配 水 资 源 短 缺 已 成 为 严 重 问 题 的 流 域 及 支 流 域 地 区 ( 县 市 ) 的 总 取 水 量 限 制 或 定 额 分 配 是 加 强 水 资 源 管 理 的 重 要 措 施 有 关 区 域 水 资 源 分 配 的 国 外 事 例 教 训 如 下 : 国 家 ( 政 府 ) 在 建 立 流 域 管 理 制 度 方 面 可 以 发 挥 重 要 的 作 用 总 取 水 量 的 限 制 随 着 时 间 的 推 移 需 要 调 整, 除 应 对 年 降 雨 量 及 可 利 用 水 资 源 量 的 变 动 外, 如 优 先 考 虑 气 候 变 动 对 水 文 学 科 学 进 步 的 理 解 及 生 态 用 水 需 求 的 社 会 目 标 的 变 更 等, 还 必 须 应 对 长 期 的 变 化 流 域 管 理 制 度 不 可 能 消 除 纠 纷, 但 可 以 为 正 在 持 续 的 冲 突 和 协 议 提 供 有 效 的 框 架 (2) 伴 随 调 整 的 水 权 初 始 化 基 于 以 往 的 分 配 和 使 用 状 况 的 水 权 初 始 分 配 是 现 实 的 作 法 因 为 影 响 水 需 求 的 各 种 因 素 8

32 的 解 释 在 技 术 上 很 复 杂, 因 为 作 为 社 会 政 治 方 面 的 现 实, 取 水 量 急 剧 减 少 时 可 能 会 招 致 强 烈 的 抵 抗 但 是, 国 外 的 实 践 经 验 表 明, 一 系 列 的 多 种 方 法 可 以 调 整 水 资 源 分 配 特 别 是 可 以 解 决 过 度 性 要 求 及 不 平 等 的 问 题, 以 及 重 新 分 配 更 多 的 水 资 源 以 满 足 环 境 用 水 等 其 他 需 求 的 问 题 这 些 相 关 方 法 的 选 择 肢, 按 国 外 教 训 整 理 如 下 : 根 据 流 域 水 资 源 短 缺 的 状 况 进 行 调 整 ( 过 剩 分 配 的 更 正 ) 在 枯 水 期, 对 于 可 利 用 供 应 量, 按 取 水 量 比 例 分 配 ( 枯 水 期 分 配 规 则 ) 应 确 立 合 法 性, 以 及 为 了 使 用 水 户 之 间 接 受 公 平 分 担 水 资 源 短 缺 量, 透 明 地 加 以 实 施 ( 公 开 信 息 ) 通 过 稳 定 供 水, 补 足 供 应 量 的 不 足 ( 用 水 保 证 率 的 提 高 ) 设 定 许 可 证 的 期 限, 以 便 在 更 新 时 可 以 进 行 调 整 ( 水 权 的 有 效 期 限 ) 在 水 资 源 分 配 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 水 权 制 度 和 水 资 源 开 发 基 本 规 划 日 本 全 国 综 合 水 资 源 规 划 (National Water Plan) 相 当 于 宏 观 规 划, 水 资 源 开 发 基 本 规 划 (Full Plan) 是 在 水 权 分 配 中 采 用 定 量 性 依 据 的 规 划 中 国 全 国 水 资 源 综 合 规 划 与 省 制 定 的 水 资 源 综 合 规 划 是 相 吻 合 的 全 国 和 省 的 水 资 源 综 合 规 划 均 是 基 于 月 平 均 降 雨 量 和 月 平 均 水 需 求 制 作 的 从 日 本 的 经 验 看, 利 用 以 月 为 单 位 或 更 详 细 的 流 量 数 据 的 规 划 和 利 用 降 雨 量 数 3 据 的 以 年 和 月 为 单 位 的 规 划 之 间 的 水 收 支 的 误 差 相 当 大 表 3.2 中 国 的 取 水 许 可 制 度 和 日 本 的 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 比 较 管 理 目 的 中 国 的 制 度 日 本 的 制 度 按 区 域 产 业 分 类 的 水 资 源 中 长 期 政 策 全 国 综 合 水 资 源 开 发 规 划 全 国 综 合 水 资 源 开 发 规 划 (National Water Plan) 流 域 内 区 域 及 产 业 的 水 分 配 和 水 权 ( 稳 定 取 水 ) 的 保 障 水 系 水 资 源 规 划 和 蓄 水 池 运 用 规 划 的 一 致 水 需 求 供 应 规 划 方 法 初 始 水 权 的 分 配 基 于 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 条 例 (2006) 取 水 许 可 监 督 管 理 办 法 (1996) 的 总 量 控 制 及 计 划 性 用 水 管 理 ( 水 利 用 者 用 水 计 划 申 请 和 取 水 许 可 ) 多 年 平 均 流 量 ( 在 制 定 规 划 的 方 法 上, 与 日 本 的 Full Plan 之 间 有 所 不 同 ) 基 于 总 量 控 制 的 取 水 规 划 (m 3 / 年 ) 和 蓄 水 池 运 用 规 划 (m 3 / 秒 ) 不 一 致 以 根 据 雨 量 核 算 的 地 表 水 和 地 下 水 量 为 基 础 的 水 供 求 収 支 总 量 控 制 为 一 定 取 水 期 间 ( 灌 溉 期 间 等 ) 的 取 水 总 量 (m 3 / 数 月 ) 通 过 政 府 协 调 省 ( 自 治 区 ) 及 地 方 自 治 体 之 间 协 商 达 成 分 配 一 致 意 见 松 辽 水 利 委 员 会 探 讨 的 水 权 制 度 建 设 正 在 设 想 ( 初 始 水 权 的 分 配 )3 个 阶 段 过 程 4 水 资 源 开 发 基 本 规 划 ( 水 系 别 Full Plan) 与 向 用 水 户 赋 予 的 水 权 ( 取 水 许 可 ) 相 同 作 为 规 划 目 标 的 用 水 保 证 率 原 则 上 定 为 1/10 水 资 源 开 发 基 本 规 划 (m 3 / 秒 ) 和 蓄 水 池 运 用 规 划 (m 3 / 秒 ) 一 致 各 个 水 系 设 定 规 划 目 标 用 水 保 证 率 利 用 观 测 日 流 量 ( 地 表 水 ), 以 地 表 水 为 基 础 的 水 供 求 収 支 地 下 水 是 从 地 表 水 的 水 需 求 预 测 中 削 减 水 资 源 开 发 基 本 规 划 的 制 定 和 重 新 审 视 通 过 河 流 管 理 者 仲 裁 产 业 之 间 达 成 的 分 配 一 致 意 见, 由 管 辖 的 省 (ministry) 作 为 利 害 相 关 者 代 表 进 行 商 谈 行 政 区 之 间 达 成 一 致 意 见, 由 县 知 事 及 市 镇 村 长 进 行 商 谈 3 4 黄 河 是 例 外, 黄 河 采 用 月 平 均 流 量 第 一 阶 段 ( 提 出 技 术 性 方 案 的 阶 段 ): 在 技 术 方 面 定 量 计 算 各 区 域 水 资 源 的 定 额 第 二 阶 段 ( 调 整 阶 段 ): 基 于 流 域 内 几 个 省 ( 自 治 区 ) 申 请 的 用 水 定 额, 在 宏 观 总 量 的 范 围 内 进 行 各 省 之 间 的 调 整, 并 向 各 省 反 馈 意 见 第 三 阶 段 ( 政 府 仲 裁 阶 段 ) 9

33 (2) 用 水 保 证 率 通 常 把 对 用 水 的 保 证 率 叫 做 用 水 保 证 率 日 本 通 常 用 水 资 源 开 发 工 程 的 计 划 标 准 年 的 缺 水 频 率 (1/10 等 ) 来 表 示 5 具 体 是 依 据 每 天 的 河 川 流 量 数 据, 将 1 年 中 第 11 号 小 的 河 川 流 量 (355 日 流 量 ) 定 义 为 缺 水 流 量 譬 如, 如 果 把 用 水 保 证 率 1/10 作 为 目 标,10 年 缺 水 流 量 之 中 最 小 的 流 量 ( 如 果 有 20 年 分 的 数 据, 第 2 号 小 的 数 值 ) 作 为 基 准 缺 水 流 量, 河 川 维 持 流 量 ( 生 态 环 境 水 ) 和 水 权 用 水 量 ( 取 水 许 可 量 ) 的 共 计 在 计 划 时 不 得 超 过 该 基 准 缺 水 流 量 另 外, 在 同 一 河 流 中, 使 用 同 样 的 保 证 率 所 以, 对 于 10 年 1 回 左 右 发 生 的 缺 水, 通 过 用 水 的 供 需 平 衡, 可 以 让 拥 有 取 水 许 可 的 全 部 用 水 户 取 到 100% 取 水 许 可 量 对 于 更 严 重 的 缺 水, 将 不 能 保 证 100% 取 水 在 日 本, 虽 然 通 常 以 用 水 保 证 率 1/10 为 目 标, 由 于 东 京 水 源 的 利 根 川 荒 川 水 系 的 供 给 能 力 相 对 地 低, 只 好 用 1/5 这 样 低 的 保 证 率 中 国 正 在 策 划 制 定 将 成 为 流 域 向 地 域 进 行 水 资 源 分 配 的 基 础 的 全 国 水 資 源 综 合 规 划, 但 是 尚 未 明 确 地 设 定 水 系 的 用 水 保 证 率 的 计 划 目 标 值 该 项 全 国 水 資 源 综 合 规 划 中, 以 多 年 平 均 流 入 水 量 ( 过 去 的 河 流 流 量 的 平 均 值 ) 作 为 可 利 用 的 水 资 源 总 量 为 了 弥 补 用 水 保 证 率 的 不 足, 每 年 对 下 一 年 度 的 总 来 水 量 ( 可 利 用 的 总 流 入 水 量 ) 进 行 预 测, 当 预 测 量 低 于 多 年 平 均 流 量 时, 向 用 水 户 或 单 位 进 行 比 例 分 配 如 江 西 撫 河 流 域, 毎 年 对 每 个 用 水 户 采 用 根 据 可 利 用 总 水 量 的 多 少 ( 按 照 多 年 平 均 流 入 水 量 的 95%, 75%, 50% 等 进 行 评 价 ) 而 变 化 的 分 配 率 方 式 用 水 保 证 率 越 高, 作 为 财 产 的 价 值 就 越 高 农 业 用 水 也 是 根 据 作 物 的 种 类 和 作 物 的 市 场 情 况 而 变 化, 工 业 行 业 间 的 需 求 多 种 多 样 同 样, 水 力 发 电 也 是 根 据 基 荷 发 电 峰 值 发 电 提 水 发 电 等 电 的 价 值 和 维 护 管 理 费 6 而 不 同, 因 此 水 的 价 值 也 在 变 动 提 高 用 水 保 证 率 需 要 提 高 设 备 投 资 (3) 推 进 水 权 制 度 建 设 的 前 提 条 件 : 加 强 流 域 水 资 源 管 理 推 进 水 权 制 度 建 设 的 前 提 条 件, 就 是 加 强 流 域 水 资 源 管 理 在 运 用 水 权 制 度 时, 需 要 保 障 稳 定 的 取 水, 确 定 使 用 水 资 源 的 权 利, 需 要 生 态 环 境 用 水 及 用 于 紧 急 时 的 预 备 性 保 留 和 储 备 也 就 是 说, 要 求 详 细 制 定 有 关 提 高 流 域 水 资 源 管 理 的 质 量, 以 及 为 改 善 和 提 高 缺 水 时 供 水 的 灵 活 性 的 各 种 措 施 需 要 加 强 节 水 政 策 体 制, 包 括 水 资 源 开 发 设 施 建 设 和 管 理 取 水 设 施 及 引 水 设 施 的 近 代 化 及 运 用 法 的 改 善 流 量 彻 底 调 查 使 用 量 调 节 水 价 政 策 使 用 者 意 识 的 提 高 排 水 管 理 及 水 质 管 理 地 下 水 和 地 表 水 的 统 一 管 理 等 如 何 组 合 这 些 措 施 的 选 择 肢, 需 要 考 虑 区 域 的 特 色 进 行 如 下 表 所 示 的 适 当 的 组 合, 分 阶 段 进 行 建 设 5 6 日 本 技 术 标 准 ( 建 设 省 河 流 砂 防 技 术 标 准 ( 方 案 ) 规 划 编, 修 订 新 版 (1997 年 10 月 )) 中 的 水 系 规 划 用 水 保 证 率 ( 目 标 值 ) 为 90%(1/10) 一 般 进 行 最 小 替 代 能 源 成 本 的 比 较 10

34 节 水 措 施 框 架 1. 综 合 水 资 源 开 发 设 施 建 设 和 管 理 : 通 过 改 善 径 流 情 势 提 高 用 水 保 证 率 以 完 善 节 水 条 件 2. 取 水 和 引 水 设 施 的 现 代 化 及 运 用 法 的 改 善 : 通 过 合 并 取 水 口 防 止 漏 水 等 消 除 水 量 损 失 3. 彻 底 调 查 流 量 : 提 高 观 测 等 的 精 度 以 达 到 实 质 性 节 水 4. 调 节 使 用 量 : 基 于 年 使 用 量 等 提 出 并 劝 告 削 减 使 用 量 5. 水 价 政 策 : 通 过 宣 传 负 担 增 加 造 成 的 影 响 诱 导 节 水 6. 提 高 使 用 者 的 意 识 : 行 政 产 业 市 民 节 水 意 识 的 共 有 7. 排 水 及 水 质 管 理 : 污 浊 负 荷 生 产 量 的 削 减 和 管 理 成 本 的 负 担 8. 地 下 水 和 地 表 水 的 统 一 管 理 : 地 表 水 和 地 下 水 的 合 理 的 利 用 分 配 出 处 : 根 据 三 本 木 教 授 讲 义 笔 记,2004 年 3 月 编 辑 (4) 供 给 与 需 求 相 差 的 更 正 和 用 水 保 证 率 的 改 善 为 了 提 高 用 水 保 证 率, 需 要 缓 解 供 给 与 需 求 相 差 为 此, 需 要 增 加 和 恢 复 可 利 用 水 资 源 量 考 虑 区 域 的 特 色, 对 以 下 各 种 措 施 加 以 组 合 并 分 阶 段 提 高 用 水 保 证 率 认 识 到 了 流 量 定 量 管 理 及 水 量 和 水 质 统 一 管 理 的 重 要 性,7 大 流 域 中, 有 像 黄 河 和 海 河 一 样 等 作 为 试 点 地 区 正 在 进 行 实 验 的 区 域, 但 还 需 要 进 一 步 探 讨 各 水 系 目 标 用 水 保 证 率 概 念 的 引 进 ( 水 资 源 量 ) To ( 時 間 ) 增 加 恢 复 设 施 対 策 地 下 水 涵 养 排 水 处 理 ( 深 度 处 理 ) 引 水 计 划 河 道 调 蓄 大 坝 堰 软 対 策 节 水 意 识 的 提 高 用 水 定 额 制 度 精 度 的 提 高 通 过 污 浊 负 荷 削 减 恢 复 增 加 可 利 用 水 量 试 点 流 域 工 程 对 策 概 念 图 注 : 实 际 水 资 源 量 的 増 加 恢 复 増 加 为 阶 段 性 的 恢 复 包 括 生 态 环 境 用 水 出 处 : 由 三 本 木 教 授 讲 课 笔 记 时 空 博 弈 理 论 ( 早 开 始 的 得 利 )2004 年 8 月 编 辑 设 定 各 水 系 用 水 保 证 率 规 划 目 标, 改 善 整 个 流 域 水 供 求 平 衡 加 强 污 水 排 水 管 理, 恢 复 和 增 加 可 利 用 的 地 表 水 ( 水 量 和 水 质 的 统 一 管 理 ) 防 止 超 采 地 下 水, 转 向 对 地 表 水 的 使 用, 管 理 可 持 续 开 发 流 量 ( 地 表 水 和 地 下 水 11

35 的 统 一 管 理 ) 7 建 设 不 特 定 功 能 水 库 及 调 水 工 程, 分 配 给 新 的 需 求 用 水 户 实 施 节 水 工 程 和 水 权 转 换 工 程, 将 剩 余 水 储 存 到 水 银 行 形 成 水 市 场, 购 买 水 权 并 储 存 到 水 银 行 (5) 初 始 水 权 的 分 配 ( 水 权 的 初 始 化 ) 1) 总 量 控 制 用 水 定 额 水 权 初 始 分 配 的 关 系 现 在 水 利 部 正 在 讨 论 的 将 目 前 的 取 水 许 可 制 度 变 成 水 权 制 度 的 过 程, 大 致 如 下 尊 重 现 状 用 水, 如 果 包 括 生 态 环 境 用 水 的 总 量 不 超 过 水 资 源 可 利 用 总 量, 按 照 现 状 进 行 水 权 分 配 首 先, 根 据 各 流 域 的 水 资 源 总 量 水 资 源 可 利 用 量 生 态 和 环 境 需 水 量 供 水 设 施 可 供 水 量 等 宏 观 控 制 标 准, 自 上 而 下 设 定 可 以 进 行 初 始 分 配 的 总 量 第 二, 根 据 各 部 门 各 行 业 用 水 定 额 计 算 用 水 总 量, 其 用 水 总 量 小 于 初 始 分 配 的 总 量 时, 就 按 此 进 行 分 配, 如 果 高 于 初 始 分 配 的 总 量 时, 调 整 用 水 定 额 后 进 行 分 配 第 三, 正 式 批 准 水 权 初 始 分 配 方 案, 作 为 审 批 取 水 许 可 的 依 据 2) 向 可 转 让 水 权 制 度 转 移 的 方 案 按 照 现 行 取 水 许 可 制 度, 实 施 水 权 的 初 始 化, 向 水 权 制 度 转 移 的 措 施 有 一 次 性 向 可 转 让 水 权 转 移 的 方 法, 和 先 作 为 不 能 转 让 的 水 权 认 可 后 再 向 可 转 让 水 权 转 移 的 方 法 1 把 初 始 分 配 ( 取 水 许 可 ) 看 作 不 可 转 让 的 水 权 a) 现 行 制 度 中 的 取 水 许 可 证 ( 惯 例 用 水 ) 作 为 许 可 水 权 认 可 b) 将 许 可 水 权 作 为 水 权 认 可 c) 水 权 可 转 用, 但 不 能 转 让 ( 付 有 条 件 ) 2 使 其 升 格 为 可 转 让 水 权 a) 增 加 枯 水 期 可 使 用 水 量 ( 供 应 量 的 增 加 : 水 库 调 水 等 设 施 的 开 发 ), 或 通 过 节 水 等 削 减 使 用 量 ( 需 求 量 的 削 减 ), 更 正 分 配 量 超 过 可 供 水 量 的 问 题 b) 在 推 进 权 利 强 化 的 同 时, 转 移 到 可 转 让 水 权 作 为 认 可 惯 例 水 权 的 前 提 条 件, 严 密 地 实 施 现 行 取 水 许 可 制 度, 只 有 持 有 取 水 许 可 证 的 水 利 用 者 可 以 进 行 将 来 转 用 及 转 让, 还 有 鼓 励 实 施 取 水 许 可 登 记 的 方 法 (6) 流 域 水 资 源 开 发 规 划 的 引 进 水 利 部 根 据 中 国 尚 未 实 施 水 权 初 始 分 配 的 特 殊 性, 正 按 照 先 制 定 规 划 后 初 始 分 配 的 次 序 实 施 然 而, 诸 外 国 一 般 是 在 承 认 已 分 配 的 水 权 的 基 础 上, 制 定 满 足 新 的 用 水 需 求 日 本 有 根 据 特 定 的 用 水 目 的 所 建 的 多 功 能 水 库 和 没 有 特 定 用 水 目 的 而 建 的 不 特 定 功 能 水 库 不 特 定 功 能 水 库 是 以 防 洪 为 目 的, 由 防 洪 事 业 单 位 投 资 建 设, 可 确 保 用 水 的 蓄 水 量 在 将 来 都 市 用 水 等 的 用 水 需 求 出 现 时, 更 改 水 库 操 作 规 则, 根 据 新 的 用 水 户 的 申 请 给 予 取 水 许 可, 并 征 收 适 当 的 用 水 负 担 不 特 定 功 能 水 库 有 水 银 行 的 功 能 日 本 的 河 川 法 对 水 权 转 让 的 认 可 仅 仅 限 于 用 水 目 的 相 同 的 情 况 而 转 用, 即 用 水 的 目 的 发 生 改 变 时, 将 必 须 放 弃 全 部 或 部 分 的 既 有 水 权 ( 取 水 的 废 止 ), 由 河 流 的 管 理 者 审 批 许 可 用 于 新 的 其 他 目 的 的 水 权 也 就 是 说, 一 度 地 回 归 于 河 水 12

36 的 水 资 源 开 发 规 划 历 史 上, 在 确 定 了 水 权 的 欧 美 和 日 本, 先 进 行 水 资 源 分 配 为 主 要 计 划 手 法 中 国 的 水 资 源 规 划, 是 水 权 初 始 分 配 完 成 之 前 水 权 分 配 的 根 据 ; 在 水 权 制 度 落 实 过 程 中, 向 先 开 发 后 分 配 手 法 过 渡 在 承 认 所 有 现 状 用 水 的 基 础 上 进 行 分 配, 并 通 过 开 发 水 資 源 以 增 加 可 利 用 的 水 量, 提 高 用 水 保 证 率 的 日 本 经 验 表 明, 在 难 于 开 发 新 的 水 資 源 的 地 区 有 无 法 解 决 的 可 能 性 但 是 与 水 資 源 开 发 设 施 建 设 以 及 其 运 用 方 法 形 成 一 体 的 综 合 设 施 管 理, 是 节 水 条 件 建 立 的 重 要 措 施 之 一 此 外, 保 证 稳 定 的 取 水 在 确 定 水 权 的 过 程 中 是 必 要 的 (7) 水 权 种 类 的 多 样 化 除 了 稳 定 水 权 之 外, 引 进 丰 水 水 权 暂 定 水 权 期 别 水 权 等 等 多 种 多 样 的 水 权 分 配 机 制, 解 决 用 水 严 峻 态 势 的 方 案 之 一 1) 丰 水 水 权 在 一 定 条 件 下 允 许 取 用 水, 也 就 是 说, 可 以 通 过 允 许 弱 的 水 权 来 防 止 对 其 他 水 权 或 生 态 环 境 用 水 的 影 响, 提 高 水 利 用 的 可 能 性 这 种 水 权 叫 做 丰 水 水 权 2) 暫 定 水 权 例 如, 允 许 在 一 年 期 间 的 短 期 限 内 取 用 水, 原 则 上 不 可 更 新 的 水 权, 叫 做 暂 定 水 权 日 本 在 水 库 等 水 資 源 开 发 设 施 的 建 设 过 程 中, 当 不 能 满 足 对 水 的 需 求 的 情 况 下, 被 认 可 的 截 至 设 施 完 工 期 限 有 效 的 临 时 措 施 同 时 也 是 可 以 应 用 于 像 奥 运 会 那 样, 在 一 定 的 特 殊 期 间 内 水 的 需 求 增 加, 建 设 永 久 性 的 水 資 源 开 发 设 施 不 合 理 时, 解 决 特 殊 时 期 用 水 的 一 个 手 段 3) 不 同 期 间 水 权 农 业 用 水 则 随 着 农 作 物 的 生 长 期 不 同 需 求 量 的 变 化 很 大 日 本 对 农 业 用 水 采 取 不 同 期 间 水 权, 设 定 了 不 同 的 时 期 和 最 大 取 水 量 分 时 间 阶 段 地 设 定 取 水 量 审 批 权 限, 可 以 有 效 地 防 止 水 资 源 的 浪 费 (8) 地 下 水 和 地 表 水 的 统 一 管 理 1) 地 下 水 和 地 表 水 的 统 一 管 理 在 地 下 水 超 采 地 区, 有 机 结 合 通 过 地 表 水 的 供 给 增 加 流 量 和 含 水 层 储 存 的 积 极 管 理 是 有 效 的 综 合 水 资 源 管 理 特 别 是 将 地 表 水 流 量 用 于 增 加 地 下 水 流 量 的 综 合 管 理 的 一 部 分, 实 行 9 有 效 的 地 下 水 管 理 是 可 能 的 如 果 用 自 来 水 管 道 ( 或 工 业 用 水 自 来 水 ) 配 流 地 表 水 流, 可 以 减 少 工 厂 和 自 来 水 事 业 公 司 对 地 下 水 的 取 水 但 是, 必 须 有 通 过 竞 赛 价 格 得 到 的 可 信 赖 的 供 给 量 2) 含 水 层 的 补 给 通 过 土 地 开 发 控 制 地 表 水 流 出 量 的 增 加, 在 农 作 物 期 以 外 的 时 期 利 用 灌 溉 设 备 等 分 散 过 9 Shah 2005 Steenbergen and Shah

37 剩 的 地 表 水 供 给 量, 可 以 利 于 含 水 层 培 养 的 增 大 不 只 是 以 削 减 地 下 水 取 水 量 为 目 标, 也 可 以 通 过 管 理 含 水 层 蓄 水 维 持 缺 水 时 的 预 备 水 量 含 水 层 是 天 然 蓄 水 池, 应 该 适 当 利 用 上 述 的 以 含 水 层 水 量 的 增 大 和 综 合 利 用 为 目 标 的 积 极 方 法, 到 目 前 为 止 中 国 好 象 并 未 受 到 关 注, 然 而, 在 水 权 制 度 建 设 和 综 合 水 资 源 管 理 之 际 应 该 进 一 步 讨 论 3) 对 每 口 水 井 的 微 观 管 理 在 地 下 水 管 理 中, 增 加 对 每 口 井 的 微 观 管 理, 分 散 在 特 定 期 间 集 中 的 地 表 水 过 剩 供 给 量, 发 挥 增 大 含 水 层 补 给 的 效 果 在 地 下 水 用 水 紧 迫 的 地 域, 引 进 地 下 水 微 观 定 量 管 理, 能 成 为 改 善 现 状 宏 观 管 理 的 有 效 选 择 方 案 4) 在 地 下 水 管 理 中 权 利 制 度 的 作 用 在 南 加 利 福 尼 亚, 确 立 地 下 水 的 权 利, 控 制 总 取 水 量, 向 个 人 用 水 户 ( 包 含 自 治 团 体 自 来 水 事 业 和 灌 溉 区 域 等 的 主 体 ) 分 配 权 利, 是 解 决 超 采 和 海 岸 含 水 层 的 海 水 侵 入 等 问 题 的 重 要 方 法 11 该 事 例 是 通 过 主 要 用 水 户 的 代 表 进 行 广 泛 的 协 商 和 交 涉 实 现 的 通 过 这 样 的 协 议 等 达 成 的 协 定, 将 会 通 过 法 院 获 得 法 律 上 的 支 持 另 外, 该 法 律 框 架 定 义 了 权 利, 使 用 水 户 完 成 协 定 的 义 务 地 下 水 权 利 的 定 义, 也 成 为 概 括 用 于 含 水 层 补 给 的 表 流 水 的 补 充 供 给 的 基 础 水 权 提 供 了 确 保 费 用 分 担 和 用 水 不 被 别 人 取 水 的 基 础 通 过 明 确 定 义 权, 将 含 水 层 中 存 积 的 水 的 一 部 分 作 为 缺 水 期 用 的 预 备 水 量 有 意 图 地 维 持, 能 够 管 理 含 水 层 的 水 位 (9) 生 态 环 境 用 水 的 初 始 化 1) 现 状 的 课 题 水 利 部 对 于 生 态 环 境 用 水 采 取 了 确 保 水 域 环 境 生 态 不 发 生 恶 化 所 要 求 的 基 本 水 量 的 原 则, 如 果 可 能, 先 行 抽 取 环 境 生 态 用 水 的 方 针 在 水 量 不 足 的 中 国 的 北 方 地 区 的 用 水, 远 远 12 地 超 过 供 给 量, 生 态 环 境 用 水 也 完 全 没 有 剩 余 的 水 量 但 是 在 现 实 中 存 在 像 海 河 流 域 那 样 的 用 水 形 势 严 峻, 事 实 上 根 本 不 可 能 先 行 抽 取 生 态 环 境 用 水 的 地 区, 则 必 须 考 虑 优 先 保 证 最 低 生 活 用 水 的 措 施 生 态 环 境 用 水 的 分 配 被 认 为 是 最 困 难 的 课 题 之 一, 考 虑 以 下 的 要 素 的 政 策 判 断 是 必 要 的 2) 初 始 分 配 方 案 为 了 进 行 合 理 的 水 资 源 分 配, 对 生 态 环 境 用 水 的 国 家 参 与 最 为 理 想 作 为 以 确 保 生 态 环 境 用 水 为 目 的 的 定 量 性 初 始 分 配 方 法, 有 以 下 4 种 方 案 水 利 部 把 方 案 1 作 为 最 有 效 的 方 法 正 在 研 究 对 水 量 有 富 余 的 区 域 是 有 效 的, 但 在 供 给 与 需 求 的 相 差 较 为 明 显 的 区 域 影 响 较 大, 因 此 在 全 国 适 用 一 个 方 案 很 难, 在 考 虑 区 域 特 色 的 基 础 上 适 当 地 组 合 上 述 方 案 加 以 实 施 或 许 是 最 现 实 的 方 法 方 案 1~3 在 太 子 河 ( 广 13 义 上 大 辽 河 流 域 ) 有 实 施 的 可 能 性, 已 进 行 了 探 讨 方 案 4 在 美 国 一 部 分 州 被 采 用, 澳 含 水 层 的 增 强 和 综 合 管 理, 是 统 一 负 责 地 表 水 和 地 下 水 的 水 务 局 的 成 立 特 别 相 关 联 的 问 题 11 Blomquist 日 本 的 正 常 流 量 考 虑 了 存 在 于 水 系 的 所 有 水 利 用 和 水 域 的 环 境 和 生 态 流 量 由 于 环 境 是 以 人 类 的 生 活 环 境 为 对 象, 中 国 的 生 态 环 境 用 水 包 括 陆 地 区 域 环 境 用 水 的 一 部 分 13 如 美 国 的 事 例 所 示, 有 为 了 环 境 需 要 通 过 再 分 配 方 法 购 买 水 权 的 事 例 这 个 事 例 在 再 分 配 中 引 进 了 市 场 机 制 14

38 大 利 亚 正 在 探 讨 对 此 进 行 引 进, 或 许 会 成 为 中 国 未 来 的 方 案 作 为 生 态 环 境 用 水 量 的 设 定 方 法, 有 按 各 水 生 动 植 物 种 类 决 定 定 额 (unit rate) 的 方 法 和 按 各 水 系 决 定 标 准 用 水 量 (quota) 的 方 法 两 种 前 者 类 似 于 中 国 的 现 状 用 水 定 额 制 度, 但 作 为 制 度 非 常 复 杂, 管 理 上 很 可 能 需 要 时 间 和 大 量 的 成 本 现 实 中 可 暂 定 将 其 他 先 进 工 业 国 采 用 的 标 准 用 水 量 作 为 指 标, 首 先 进 行 分 配 标 准 用 水 量 完 全 是 暂 定 的, 引 进 后 实 施 监 测, 并 考 虑 生 态 系 的 恢 复 情 况 以 及 对 水 利 用 者 的 影 响, 再 分 阶 段 调 整 改 进 的 方 案 是 现 实 的 该 方 法 在 环 境 管 理 规 划 中 被 广 泛 采 用 方 案 优 点 和 缺 点 等 1) 利 用 初 始 分 配 优 先 分 配 转 用 投 资 成 本 最 小 水 利 用 者 既 得 权 的 补 偿 不 明 确, 存 在 个 别 用 水 户 的 负 担 过 大 的 风 险 2) 通 过 建 设 水 源 设 施 ( 水 库 调 水 等 ) 进 行 使 水 利 用 者 既 得 权 侵 害 风 险 最 小 化 新 开 发 并 分 配 发 生 水 资 源 设 施 建 设 成 本 和 管 理 成 本 3) 通 过 节 约 现 状 用 水, 产 生 剩 余 水, 进 行 重 新 分 配 ( 根 据 现 有 取 水 许 可 量 进 行 重 新 分 配 ) 还 存 在 不 能 建 设 水 资 源 设 施 的 区 域 节 水 包 括 农 业 用 水 的 合 理 化 ( 设 施 及 运 转 ) 工 业 用 水 的 合 理 化 ( 再 利 用 削 减 用 水 定 额 ) 水 库 蓄 水 池 运 用 操 作 的 改 进 等 4) 在 水 市 场 的 供 应 水 市 场 的 形 成 需 要 时 间 和 成 本 过 度 的 市 场 原 理 有 可 能 会 使 公 平 和 效 率 失 去 平 衡 (10) 纠 纷 防 止 机 制 在 进 行 初 始 水 权 的 分 配, 水 权 的 转 换 转 让 的 过 程 中 发 生 的 风 险, 将 成 为 引 起 一 些 纠 纷 的 原 因 引 起 的 纠 纷 主 要 是 由 以 下 一 些 情 况 造 成 的 a) 伴 随 着 分 配 和 转 换 转 让 的 利 益 的 分 配 和 再 分 配, 是 否 遵 循 公 正 公 平 公 开 的 原 则? b) 伴 随 着 分 配 和 转 换 转 让 所 产 生 的 影 响, 是 否 被 公 正 公 平 地 评 价, 是 否 适 当 地 采 取 了 防 止 其 影 响 的 措 施 ( 包 括 社 会 弱 者 的 安 全 网 络 的 建 设 )? c) 转 换 成 本 是 否 被 公 正 公 平 分 担? d) 转 让 价 格 的 决 定 是 否 公 正 公 平? 水 资 源 的 分 配 过 程 中, 即 使 经 过 了 一 系 列 的 论 证, 协 议, 公 开 听 证 等 程 序, 仍 然 存 在 着 发 生 纠 纷 的 可 能 性 特 别 是 在 协 议 公 开 听 证 过 程 的 始 终, 如 果 不 能 取 得 对 问 题 的 解 决 存 在 着 利 害 关 系 的 有 关 方 面 的 理 解, 则 存 在 发 展 成 为 纠 纷 的 可 能 性 国 际 上 各 国 的 经 验 和 教 训 告 诉 我 们, 忽 略 协 议 和 调 解 的 过 程, 而 简 单 地 诉 诸 于 司 法 程 序 寻 求 通 过 仲 裁 解 决 纠 纷 的 处 理 办 法 14, 其 成 本 ( 时 间, 费 用, 不 良 影 响 等 ) 是 很 高 的 所 以 应 该 尽 可 能 地 在 发 展 成 为 纠 纷 以 前, 通 过 协 议 和 调 解 将 问 题 解 决 于 未 然, 这 样 将 会 取 15 得 较 好 的 结 果 各 国 的 经 验 和 教 训 表 明, 伴 随 水 资 源 的 分 配 和 水 资 源 使 用 权 的 转 换 转 让 而 发 生 的 利 益 14 可 以 现 行 民 事 诉 讼 法 仲 裁 法 行 政 处 罚 法 行 政 诉 讼 法 国 家 赔 偿 法 等 法 规 加 以 应 对 各 国 在 水 权 已 经 存 在 的 前 提 下, 对 于 水 权 的 分 配 和 再 分 配 进 行 协 议 和 调 解 而 在 中 国, 从 现 在 才 开 始 进 行 的 水 权 的 初 期 分 配 阶 段 的 协 议 调 节, 成 为 讨 论 的 中 心 所 以 存 在 与 外 国 的 经 验 或 教 训 不 一 致 的 方 面, 但 是 进 行 协 议 和 调 节 的 程 序 是 共 通 的 15 15

39 的 分 配 和 再 分 配, 是 否 遵 循 公 正 公 平 公 开 的 原 则 进 行, 采 用 通 过 第 三 方 进 行 合 理 的 评 价 和 实 施 的 监 督 机 制 是 很 有 效 的 关 于 上 述 的 第 3) 项 和 第 4) 项, 市 场 机 制 的 采 用 在 保 证 公 正 公 平 效 率 的 方 面 可 能 具 有 优 异 的 效 果 第 三 方 的 评 价 监 督 机 制, 通 过 影 响 评 价, 协 商 机 制, 补 偿, 保 障, 信 息 基 础 设 施 ( 信 息 媒 体, 组 织 的 网 络, 水 利 用 测 量 管 理 设 施, 信 息 公 开, 信 息 监 视 ) 等 等 的 建 设 加 以 强 化 作 为 促 进 市 民 参 加 的 程 序 实 现 便 捷 化 的 组 织 机 构, 设 置 协 会 和 第 三 方 机 构 是 有 效 的 协 会 是 由 利 害 相 关 方 以 及 有 学 识 有 经 验 的 人 士 组 成, 负 责 对 意 见 加 以 收 集 归 纳 和 调 整 的 组 织 第 三 方 机 构, 是 由 有 学 识 有 经 验 的 人 士 组 成, 针 对 市 民 参 加 的 程 序 内 容 或 者 若 干 讨 论 方 针 给 予 客 观 的 指 导 的 组 织 16 日 本 的 河 流 管 理 部 门, 对 每 一 条 水 系 分 别 设 置 了 流 域 用 水 协 会, 缺 水 调 整 协 会, 污 水 对 策 协 会, 用 水 联 络 协 会, 缺 水 对 策 联 络 协 会 等 等 多 种 多 样 的 协 会, 以 促 进 用 水 户 和 各 利 害 相 关 方 之 间 达 成 意 见 一 致, 顺 利 地 实 施 水 资 源 的 管 理 3.4 实 施 水 资 源 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 中 国 全 土 共 同 的 基 本 课 题 选 定 太 子 河 流 域 作 为 试 点 地 区 开 展 事 例 研 究, 明 确 了 中 国 独 特 的 宏 观 水 资 源 分 配 为 主 导 的 水 资 源 管 理 实 体 轮 廓, 并 在 完 善 水 权 制 度 时, 为 我 们 提 供 了 解 决 必 要 课 题 的 实 际 线 索 1) 为 了 严 格 执 行 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 (2006 年 4 月 施 行 ), 还 有 几 项 需 要 改 进 的 课 题 2) 在 完 善 水 权 制 度 之 前, 水 资 源 管 理 的 条 件 建 立 方 面 还 存 在 不 足 的 地 方, 需 要 加 强 3) 随 着 社 会 经 济 的 急 剧 增 长 和 社 会 变 更, 需 要 与 之 相 应 的 阶 段 牲 条 件 建 立 和 水 权 制 度 建 设 从 建 设 水 资 源 管 理 体 制 是 水 权 制 度 建 设 的 前 提 这 一 观 点 来 看, 试 点 地 区 事 例 研 究 认 识 的 课 题 揭 示 了 中 国 全 土 共 同 的 基 本 课 题 共 同 课 题 和 具 体 改 善 措 施 (1) 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 收 费 的 实 践 与 改 进 1) 取 水 许 可 登 记 管 理 根 据 省 实 施 的 辽 宁 省 取 水 许 可 制 度 实 施 细 则 ( 辽 宁 1994 年 10 月 ), 实 施 取 水 许 可 制 度, 但 因 各 省 市 县 的 情 况 不 同, 取 水 许 可 的 审 批 证 书 发 放 以 及 管 理 是 按 照 不 同 的 程 序 实 施 的, 未 形 成 统 一 化 管 理 16 河 流 法 中 对 于 缺 水 调 整 进 行 了 以 下 的 规 定 第 53 条 由 于 异 常 的 缺 水, 导 致 与 取 水 许 可 权 相 关 的 用 水 发 生 困 难, 或 者 有 可 能 发 生 困 难 的 情 况 下, 取 得 取 用 水 许 可 权 者 ( 以 下, 此 条 款 中 简 称 为 用 水 户 ) 相 互 之 间 必 须 对 于 取 用 水 的 调 整 进 行 协 议 这 种 情 况 下, 河 流 管 理 者 为 了 促 进 该 协 议 的 顺 利 实 施, 必 须 努 力 提 供 与 取 用 水 的 调 整 相 关 的 情 报 信 息 2. 在 进 行 上 一 项 协 议 时, 用 水 户 必 须 相 互 尊 重 其 他 的 用 水 者 3. 河 流 管 理 部 门, 在 第 一 项 的 协 议 不 成 立 的 情 况 下, 当 用 水 户 提 出 申 请 时, 或 者 当 判 断 如 果 不 对 取 用 水 进 行 紧 急 的 调 整, 将 有 可 能 对 公 共 的 利 益 带 来 重 大 损 害 的 情 况 下, 可 以 对 取 用 水 的 调 整 进 行 必 要 的 斡 旋 或 调 解 ( 注 ) 第 2 项 将 互 让 互 利 的 精 神 明 文 化 了 16

40 在 取 水 许 可 证 的 认 可 范 围 内, 在 由 省 属 水 库 进 行 供 水 ( 大 型 灌 区 自 来 水 供 给 调 水 ) 时, 存 在 未 发 放 取 水 许 可 证 的 情 况 其 取 水 量 与 流 域 的 总 用 水 量 相 比, 有 不 能 忽 略 不 计 的 ( 太 子 河 推 算 为 58%) 有 的 水 库 没 有 取 得 取 水 许 可 证, 也 没 有 发 放 给 水 证 有 的 灌 区 为 取 水 许 可 证 取 得 对 象 但 没 有 取 得 取 水 许 可 证, 也 有 的 灌 区 没 有 全 年 用 水 计 划 要 确 实 实 施 取 水 许 可 制 度 和 给 水 证 的 发 放 各 级 行 政 区 必 须 落 实 取 水 许 可 制 度 的 实 施 细 则 取 水 许 可 证 里 没 有 标 明 地 表 水 地 下 水 取 水 地 点 的 正 确 位 置 ( 纬 度 经 度 ), 所 以 在 发 生 问 题 时, 不 能 特 定 其 位 置, 难 以 处 置 取 水 登 记 本 只 有 一 份 正 本, 由 申 请 人 保 管 由 于 许 可 批 准 机 关 没 有 保 管, 许 可 取 水 量 和 实 际 取 水 量 的 对 照 管 理 是 很 困 难 的 日 中 双 方 在 取 水 许 可 的 思 路 上 存 在 差 异 ( 参 照 表 ), 若 要 对 取 水 量 进 行 严 密 管 理, 就 必 须 加 以 改 进 1) 水 库 给 水 表 3.3 日 中 双 方 取 水 许 可 的 差 异 项 目 中 国 日 本 2) 灌 溉 用 水 定 额 3) 地 下 水 取 水 出 处 :JICA 调 查 团 水 库 给 水 需 要 给 水 证 在 实 际 的 运 用 中, 水 库 没 有 取 得 取 水 许 可 证, 也 没 有 发 放 给 水 证 这 些 大 多 数 来 自 省 直 接 管 辖 的 水 库 在 灌 溉 面 积 乘 以 用 水 定 额, 计 算 年 取 水 量, 并 做 月 平 均 统 计 不 考 虑 五 天 的 变 化 ( 单 位 :m 3 / 年 ) 对 用 水 户 或 区 域 内 总 提 水 量 的 取 水 许 可 ( 单 位 :m 3 / 年 ) 在 许 可 证 中 不 能 特 定 井 的 位 置 和 井 的 数 量, 根 据 年 提 水 量 征 收 水 水 权 内 容 有 两 种 以 上 类 型, 水 库 蓄 水 权 和 取 水 权 多 数 组 织 机 构 在 进 行 水 库 的 建 设 和 管 理 满 足 每 五 天 的 最 大 取 水 量 ( 单 位 :m 3 / 秒 ) 每 口 井 的 提 水 量 许 可 ( 单 位 :m 3 / 日 或 管 口 径 的 能 力 评 价 ) 免 费 在 农 业 用 水 方 面, 日 本 是 根 据 不 同 期 间 最 大 取 水 量 (m 3 / 秒 ) 为 许 可 取 水 对 象 ; 而 中 国 则 是 以 年 总 取 水 量 (m 3 ) 为 对 象 的 中 国 一 般 是 根 据 灌 溉 面 积 和 农 业 用 水 定 额 计 算 年 取 水 量, 再 按 月 平 均 分 配 未 考 虑 作 物 期 间 变 化 的 取 水 许 可, 导 致 取 水 许 可 制 度 中 的 月 许 可 用 水 量 与 实 际 取 水 量 不 吻 合, 很 可 能 使 取 水 许 可 制 度 形 式 化 考 虑 了 期 间 变 化 的 取 水 许 可 制 度, 必 须 通 过 监 测 取 水 量 进 行 节 水 管 理 为 了 保 护 农 业 用 水 户 的 权 利, 最 好 设 定 三 期 区 分 ( 泡 田 期 普 通 灌 溉 期 非 灌 溉 期 ) 制 度 以 水 库 等 蓄 水 设 施 作 为 水 源 的 情 况, 通 过 年 总 量 的 给 水 证 进 行 管 理 是 可 行 的, 但 为 了 保 护 灌 区 的 权 利, 需 要 制 作 年 用 水 计 划 取 水 许 可 证 和 申 请 书 的 格 式 由 国 务 院 水 行 政 管 辖 部 门 制 作 ( 取 水 许 可 实 施 规 则 ), 不 是 由 省 而 是 由 国 务 院 进 行 变 更 为 了 建 立 水 权 制 度, 必 须 掌 握 水 库 给 水 的 取 水 量 2) 水 费 征 收 体 制 现 行 取 水 许 可 制 度 的 目 的 是 水 资 源 的 总 量 分 配 ( 总 量 控 制 ) 和 水 费 征 收 但 是, 存 在 水 费 征 收 未 达 到 一 元 化 管 理 的 情 况 每 年 在 灌 溉 期 前 决 定 水 库 供 水 量 时, 并 不 进 行 实 际 的 取 水 量 监 测, 而 是 根 据 事 先 17

41 决 定 的 供 水 量 支 付 水 费 (2) 用 水 定 额 制 度 实 践 中 的 课 题 用 水 定 额 的 管 理 是 根 据 取 水 许 可 证 上 批 准 的 许 可 量 实 施 的 在 枯 水 年, 用 水 定 额 是 按 照 取 水 许 可 量 一 律 乘 以 节 水 率 进 行 节 水 管 理 按 照 这 种 方 法 实 施 的 话, 不 同 类 别 用 水 定 额 是 以 平 均 值 为 基 础, 行 业 用 水 定 额 的 最 小 值 究 竟 达 到 什 么 程 度 尚 无 定 论 工 业 生 产 的 技 术 革 新 非 常 快, 标 准 用 水 定 额 的 数 值 与 现 实 偏 离 的 可 能 性 较 大 另 外, 由 于 大 规 模 工 厂 的 用 水 回 收 率 迅 速 提 高, 根 据 各 地 区 的 情 况, 基 于 用 水 定 额 的 节 水 管 理 困 以 发 挥 效 果 关 于 统 计 范 围 外 的 中 小 企 业 的 用 水 回 收 率, 有 改 善 的 余 地 但 是 对 行 业 别 用 水 定 额 制 定 详 细 目 标 的 管 理 制 度, 到 底 能 够 带 来 多 大 效 果 仍 不 明 确 (3) 确 保 工 业 用 水 的 政 策 随 着 经 济 的 发 展, 工 业 用 水 需 求 增 加, 为 此 需 要 1 提 高 再 生 水 的 利 用 2 回 复 河 流 水 质 ( 全 年 在 Ⅲ 类 以 上 )3 需 要 通 过 农 业 用 水 的 合 理 化 和 转 换 使 用, 进 行 综 合 供 水 实 际 的 再 生 水 完 成 情 况 中, 存 在 企 业 规 模 差 和 地 域 差 的 问 题, 有 可 能 得 不 到 大 幅 度 的 改 进, 改 善 水 质 和 农 业 用 水 合 理 化 是 今 后 的 重 要 课 题 为 了 促 进 工 业 用 水 的 节 减, 不 仅 要 引 进 现 有 技 术, 还 必 须 开 发 和 引 进 滤 过 器 生 产 等 新 技 术 另 外, 还 必 须 同 时 推 行 以 节 水 为 目 的 水 价 格 制 度 和 对 企 业 的 节 水 技 术 开 发 的 支 援 政 策 (4) 水 库 调 度 改 善 关 于 水 库 调 度 管 理, 对 各 行 政 区 内 流 域 水 分 配 的 宏 观 调 整 运 用 和 以 确 保 各 行 业 用 水 和 维 持 流 水 正 常 功 能 为 目 的 的 微 观 用 水 计 划 是 很 重 要 的, 两 者 必 须 确 立 和 协 调 例 如 : a) 变 更 省 直 属 水 库 供 水 计 划 ( 水 库 补 给 计 划 ) 的 对 象 期 间 b) 明 文 规 定 水 库 调 度 规 则 中 的 运 用 规 则 c) 在 水 库 调 度 规 则 中 追 加 水 库 共 用 库 容 的 实 际 使 用 办 法 (5) 确 保 正 常 流 量 明 文 规 定 义 务 从 水 库 放 流 以 维 持 河 流 正 常 功 能 必 要 的 流 量, 而 不 只 是 水 库 下 游 最 小 放 流 量 根 据 以 环 保 部 门 为 主 管 的 流 域 水 污 染 防 治 条 例, 虽 然 对 维 持 地 表 水 正 常 流 量 进 行 了 研 究, 但 目 的 仅 仅 是 维 持 水 体 的 自 然 自 然 净 化 能 力 维 持 流 水 的 正 常 功 能, 还 应 从 自 然 净 化 能 力 以 外 的 观 点 进 行 研 究, 应 阶 段 性 地 追 加 研 究 项 目 具 体 包 括,1 船 运 2 渔 业 3 观 光 4 保 持 流 水 清 洁 5 防 止 盐 害 6 防 止 河 口 堵 塞 7 保 护 河 流 管 理 设 施 8 维 持 地 下 水 位 9 水 文 统 计 指 标 (Tennant 法 10 年 最 小 月 平 均 流 量 法 流 量 比 参 考 值 等 ) 另 外, 从 流 域 管 理 的 观 点 来 看, 不 是 在 流 域 水 污 染 防 治 条 例 中, 而 是 在 省 河 道 管 理 条 例 中, 追 加 研 究 正 常 流 量 的 条 款 18

42 (6) 地 下 水 管 理 由 于 目 前 实 行 的 宏 观 管 理, 对 地 下 水 开 采 进 行 直 接 管 理 的 功 能 较 差, 要 研 究 以 宏 观 管 理 和 微 观 管 理 相 结 合 的 强 化 管 理 有 地 下 水 最 大 允 许 开 采 量 进 行 管 理 的 方 法 和 对 地 下 水 位 的 变 动 进 行 管 理 的 方 法, 在 此 对 以 下 程 序 进 行 研 究 宏 观 管 理 地 下 水 位 的 地 域 变 动, 对 抽 水 量 超 过 可 持 续 开 采 量 的 地 区 进 行 监 测 将 出 现 地 下 水 位 漏 斗 现 象 和 地 面 沉 降 的 地 区 指 定 为 紧 急 对 策 地 域, 并 实 施 考 虑 了 地 表 水 和 地 下 水 的 水 循 环 的 微 观 地 下 水 管 理 在 微 观 管 理 的 指 定 区 域, 制 定 和 实 施 紧 急 对 策 对 确 定 实 行 微 观 管 理 的 地 域, 制 定 并 实 施 紧 急 对 策 计 划 制 定 地 下 水 开 采 总 量 最 大 允 许 开 采 量 和 地 下 水 位 恢 复 的 目 标 数 值, 并 对 此 进 行 监 测, 在 全 地 域 内 实 现 达 标 对 违 反 者 实 施 惩 罚, 并 根 据 需 要 采 取 预 算 措 施 从 相 邻 若 干 水 井 抽 取 地 下 水 会 导 致 地 下 水 漏 斗 现 象 对 此 采 取 的 对 策 是 从 现 行 的 以 取 水 许 可 证 为 单 位 的 管 理 体 制 转 向 以 每 口 水 井 为 单 位 的 取 水 许 可 管 理 体 制 将 取 水 许 可 申 请 时 提 交 的 取 水 设 施 ( 井 坑 ) 登 记 表 ( 填 写 各 井 坑 的 详 细 数 据 ) 作 为 水 井 管 理 用 的 基 础 数 据 除 省 制 定 的 地 下 水 资 源 保 护 条 例 之 外, 各 市 必 须 根 据 其 实 际 情 况 制 定 其 独 自 的 地 下 水 资 源 保 护 条 例, 针 对 限 定 的 相 关 地 点, 建 立 具 体 的 地 下 水 保 护 条 文 内 容 在 该 保 护 条 例 中, 规 定 加 强 市 地 下 水 管 理 权 限 微 观 管 理 地 下 水 抽 水 量 指 定 地 下 水 抽 水 限 制 区 推 动 节 水 转 换 替 代 水 源 追 加 征 收 水 资 源 费 (7) 农 业 用 水 管 理 1) 农 业 用 水 的 合 理 化 灌 区 规 模 越 大, 水 渠 系 统 会 越 复 杂 要 到 达 充 分 的 节 水 效 果, 需 要 改 进 各 级 水 渠 的 损 17 失 比 例 缺 乏 自 筹 资 金 的 灌 区 很 难 成 为 主 要 节 水 工 程 项 目 的 实 施 主 体 在 大 中 型 灌 区, 剩 余 水 量 接 受 单 位 成 为 项 目 实 施 主 体 的 可 能 性 较 大 但 是, 在 小 型 灌 区, 由 于 通 过 工 程 项 目 实 施 所 产 生 的 节 水 转 换 水 的 预 计 量 不 会 很 大, 由 第 三 者 实 施 项 目 的 可 能 性 不 大 因 此, 在 小 型 灌 区, 应 实 施 工 程 费 用 比 较 低 的 节 水 对 策 工 程 项 目 对 小 型 灌 区, 将 重 点 放 在 改 善 水 管 理 上 会 比 改 造 设 施 更 有 效 果 在 水 管 理 和 目 的 分 析 中, 通 过 举 办 由 管 理 方 ( 村 民 委 员 会 ) 和 农 民 参 加 型 的 PCM 研 讨 会, 可 以 使 参 加 者 就 其 问 题 和 对 策 得 到 一 致 意 见 大 中 型 灌 溉 区, 与 小 型 灌 区 一 样, 通 过 举 办 PCM 研 究 会 提 高 末 端 渠 系 的 水 资 源 管 理 水 平, 同 时, 还 要 实 施 对 上 级 渠 系 的 改 造 并 提 高 其 水 资 源 管 理 水 平 2) 水 费 征 收 体 系 17 与 灌 区 规 模 相 关 的 灌 溉 效 率 ( 达 到 田 间 流 量 与 取 水 量 的 比 例 ) 也 有 所 不 同, 大 致 为 地 下 水 小 型 灌 区 (75%) 地 表 水 小 型 灌 区 (56%) 中 型 灌 区 (42%) 大 型 灌 区 (32%) 灌 区 规 模 越 大, 效 率 越 低 19

43 水 库 管 理 站 与 灌 区 管 理 处 之 间 的 合 同 是 定 额 制, 与 实 际 用 水 量 无 关 一 方 面, 农 民 主 要 是 根 据 用 水 量 向 灌 区 管 理 处 支 付 水 费 ( 计 量 收 费 制 ) 这 两 者 的 差 额 为 灌 区 管 理 处 的 事 业 收 入, 对 灌 区 管 理 处 来 讲, 推 进 节 水 灌 溉, 意 味 着 自 己 收 入 的 减 少, 所 以 它 对 节 水 的 积 极 性 不 因 此, 需 要 对 灌 区 管 理 处 的 节 水 支 付 适 当 的 代 价, 由 此 提 高 积 极 性, 促 进 向 农 业 用 水 定 额 管 理 体 制 的 过 渡 3) 水 使 用 权 的 保 证 和 转 换 要 确 立 保 障 农 业 用 水 权 利 的 宏 观 控 制 指 标 和 农 业 用 水 义 务 的 微 观 定 额 体 系, 并 使 二 者 融 合 着 眼 于 农 业 用 水 和 工 业 用 水 的 水 费 差 额, 制 定 农 业 用 水 向 工 业 用 水 转 换 的 条 例, 以 此 条 例 刺 激 并 鼓 励 相 关 人 员 省 占 用 农 业 灌 溉 水 源 灌 排 工 程 设 施 灌 溉 耕 地 管 理 办 法 是 以 从 保 护 农 用 资 源 不 被 其 他 非 农 业 行 业 占 用 为 目 的 制 定 的 办 法, 并 不 是 推 进 农 用 资 源 向 农 业 以 外 用 途 的 转 换 所 以 必 须 研 究 农 业 用 水 剩 余 水 向 其 他 用 途 转 换 的 管 理 办 法 的 制 定 该 办 法 使 其 对 农 业 用 水 剩 余 水 转 换 时 的 利 害 关 系 者 都 是 非 常 有 魅 力 的 但 是, 现 在 灌 区 每 年 使 用 的 水 量 应 象 日 本 水 权 那 样 作 为 惯 用 水 权 进 行 重 新 认 可, 在 此 基 础 上, 对 其 中 的 剩 余 水 减 少 量 进 行 研 究 20

44 4. 水 权 制 度 与 管 理 研 究 4.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 保 障 水 资 源 所 有 权 和 使 用 权 的 制 度 和 机 制 如 表 4.1 所 示 水 权 制 度 的 主 要 内 容 包 括 水 资 源 所 有 权 保 证 的 制 度 和 机 制, 如 水 资 源 统 一 管 理 制 度 全 国 水 资 源 规 划 制 度 等 ; 在 初 始 水 权 分 配 阶 段 水 资 源 使 用 权 保 证 的 制 度 和 机 制, 如 流 域 水 资 源 分 配 制 度 用 水 总 量 宏 观 控 制 指 标 体 系 等 ; 在 水 权 流 转 阶 段 水 资 源 使 用 权 保 证 的 制 度 和 机 制, 如 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 流 转 中 介 制 度 等 4.2 水 权 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 水 权 制 度 的 建 设 过 程 将 是 一 个 长 期 的 循 序 渐 进 的 从 理 论 到 实 践 和 从 实 践 到 理 论 互 动 的 过 程, 需 要 逐 步 实 施 水 权 制 度 的 建 设 过 程 分 为 三 个 阶 段, 阶 段 划 分 围 绕 两 条 主 线 统 筹 安 排, 一 是 实 践 的 需 求 和 推 动, 有 现 实 要 求 和 实 践 推 动 的 机 制 或 制 度 予 以 优 先 安 排 ; 二 是 立 法 的 基 本 历 程, 从 地 方 性 法 规 政 府 规 章 及 规 范 性 文 件, 到 全 国 性 的 法 律 行 政 法 规 部 门 规 章 及 规 范 性 文 件 两 条 主 线 构 成 了 中 国 水 权 制 度 建 设 阶 段 安 排 的 基 本 划 分 依 据 (2) 设 计 水 权 制 度 需 要 15 年 左 右 逐 步 建 立 和 完 善, 并 分 三 个 阶 段, 分 别 为 : 第 一 阶 段 初 步 建 立 阶 段 (2006 年 ~2010 年 ); 第 二 阶 段 基 本 完 善 阶 段 (2010 年 ~2015 年 ); 第 三 阶 段 完 善 阶 段 (2015~2020 年 ) 因 此 如 表 4.1 所 示 1) 第 一 阶 段 初 步 建 立 阶 段 (2006 年 ~2010 年 ) 第 一 阶 段 是 中 国 水 权 制 度 框 架 结 构 建 立 的 阶 段, 主 要 任 务 : 一 是 重 点 制 度 关 键 制 度 的 建 立 和 完 善 ; 二 是 有 现 实 需 求 和 实 践 推 动 的 机 制 或 制 度 的 建 立 和 完 善 制 度 建 立 途 径 以 地 方 性 法 规 政 府 规 章 及 规 范 性 文 件 或 部 门 规 章 及 规 范 性 文 件 为 主, 条 件 成 熟 可 以 行 政 法 规 的 方 式 建 立 2) 第 二 阶 段 基 本 完 善 阶 段 (2010 年 ~2015 年 ) 第 二 阶 段 的 主 要 任 务 包 括 : a) 继 续 完 善 流 域 水 资 源 分 配 制 度 水 权 转 让 管 理 制 度 水 市 场 建 设 管 理 制 度, 并 以 国 务 院 行 政 法 规 的 形 式 出 台 初 始 水 权 分 配 办 法 水 权 转 让 管 理 办 法 和 水 市 场 管 理 办 法 至 此, 中 国 水 权 制 度 的 基 本 法 律 法 规 框 架 基 本 形 成 b) 其 它 制 度 的 建 立 和 完 善 这 些 制 度 包 括 水 资 源 和 水 环 境 保 护 制 度 水 资 源 有 偿 使 用 制 度 用 水 总 量 宏 观 控 制 指 标 体 系 行 业 用 水 定 额 制 度 计 划 用 水 制 度 公 共 事 业 用 水 管 理 制 度 等 等 第 二 阶 段 是 水 权 制 度 建 设 的 关 键 阶 段, 随 着 水 权 分 配 和 转 让 实 践 的 深 入 和 水 市 场 建 设 的 完 善, 水 权 制 度 的 所 有 机 制 或 制 度 都 应 逐 步 形 成 并 趋 于 完 善, 可 以 部 门 规 章 或 配 套 规 范 性 文 件 的 形 式 设 立 3) 第 三 阶 段 完 善 阶 段 (2015 年 ~2020 年 ) 经 历 了 前 两 个 阶 段 近 10 年 的 水 权 制 度 建 设 实 践, 本 阶 段 将 是 补 充 完 善 和 微 调 整 的 阶 段, 最 终 形 成 一 套 由 法 律 行 政 法 规 部 门 规 章 地 方 性 法 规 和 政 府 规 章 规 范 性 文 件 构 成 的 涉 及 国 家 和 地 方 的 一 套 系 统 的 法 律 法 规 体 系 21

45 表 4.1 中 国 水 权 制 度 建 设 阶 段 划 分 主 要 内 容 具 体 制 度 和 机 制 第 一 阶 段 (2006~ 2010) 第 二 阶 段 (2010~ 2015) 第 三 阶 段 (2015~ 2020) 水 资 源 所 有 权 保 证 的 制 度 与 机 制 水 资 源 统 一 管 理 制 度 全 国 水 资 源 规 划 制 度 水 功 能 区 划 管 理 制 度 跨 流 域 调 水 项 目 的 论 证 和 管 理 制 度 水 资 源 和 水 环 境 保 护 制 度 水 资 源 有 偿 使 用 制 度 监 管 制 度 水 资 源 分 配 的 协 商 机 制 区 域 用 水 矛 盾 的 协 调 仲 裁 机 制 流 域 水 资 源 分 配 制 度 用 水 总 量 宏 观 控 制 指 标 体 系 行 业 用 水 定 额 制 度 水 资 源 使 用 权 保 证 的 制 度 与 机 制 初 始 水 权 分 配 阶 段 水 权 流 转 阶 段 计 划 用 水 制 度 公 共 事 业 用 水 管 理 制 度 干 旱 期 动 态 配 水 管 理 制 度 紧 急 状 态 用 水 调 度 制 度 取 水 许 可 制 度 国 际 河 流 取 水 许 可 管 理 制 度 水 权 公 示 制 度 用 水 户 参 与 机 制 水 权 分 配 的 协 商 仲 裁 机 制 水 权 转 让 管 理 制 度 水 权 转 让 公 告 制 度 水 权 流 转 中 介 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 水 市 场 建 设 管 理 制 度 第 三 方 利 益 补 偿 机 制 注 ): : 初 步 建 立, : 基 本 完 善 : 完 善 22

46 4.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 (1) 初 始 水 权 的 明 晰 是 水 权 制 度 建 设 的 关 键, 更 是 水 权 转 让 和 水 市 场 建 设 的 前 提 水 利 部 正 在 制 定 水 量 分 配 暂 行 办 法, 建 议 加 快 建 立 和 完 善, 以 规 范 各 流 域 区 域 的 水 资 源 分 配, 完 成 国 家 向 区 域 的 水 权 分 配 和 区 域 向 用 水 户 的 水 权 配 置 (2) 取 水 许 可 制 度 是 确 认 用 水 户 水 权 的 关 键 环 节, 也 是 水 资 源 分 配 从 区 域 到 用 水 户 阶 段 的 重 要 制 度 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 颁 布 实 施 后, 应 加 快 完 善 相 关 配 套 制 度, 落 实 取 水 许 可 制 度, 推 动 水 权 制 度 建 设 4.4 在 水 权 制 度 和 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 权 制 度 的 课 题 政 府 发 挥 的 作 用 的 框 架 在 水 权 制 度 中 如 何 体 现 出 市 场 原 理? 水 权 的 分 级 管 理 和 分 割 进 行 到 哪 一 步 为 好? 物 权 和 权 限 应 该 如 何 设 定? 如 何 实 现 水 权 制 度 要 达 到 的 目 标? 对 水 权 的 范 围 认 可 到 哪 一 步? 如 何 保 护 水 权 所 有 者 的 权 利? 如 何 提 高 水 资 源 管 理 的 效 率? 在 水 权 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 政 府 的 作 用 和 市 场 原 理 水 的 法 律 制 度 反 映 了 当 地 的 历 史 和 文 化, 并 在 不 断 进 化 从 有 关 水 权 制 度 的 国 外 经 验 和 教 训, 我 们 认 识 到 如 下 几 点 : 需 要 根 据 社 会 经 济 的 发 展 阶 段, 分 阶 段 地 制 订 相 应 的 制 度 在 水 权 发 展 的 初 期 阶 段, 政 府 的 政 策 支 援 会 起 很 大 的 作 用 在 制 订 新 的 制 度 ( 结 构 改 革 ) 时, 要 采 取 措 施 以 防 止 产 生 新 的 结 构 问 题 只 提 供 水 的 自 由 交 易 的 场 所, 并 不 能 形 成 水 的 交 易 需 要 建 立 包 括 供 给 的 安 全 性 可 靠 性 保 障 和 纠 纷 处 理 机 制 等 的 综 合 性 的 制 度 根 据 社 会 经 济 的 需 要 分 阶 段 地 完 善 水 权 的 有 效 期 排 他 性 保 证 融 通 性 转 让 性 可 分 性 等 水 权 制 度 的 目 标 和 水 权 制 度 建 设 所 要 求 的 框 架 和 条 件 为 实 现 水 利 部 目 标 必 须 解 决 的 课 题 怎 样 实 现 促 进 高 效 率 高 效 果 的 水 利 用 怎 样 提 高 并 保 持 水 的 财 产 价 值 怎 样 实 现 水 权 的 转 换 转 让 工 作 的 顺 利 高 效 的 实 施 出 处 :Six Dimensions of Water Rights 水 权 制 度 建 设 所 要 求 的 框 架 和 条 件 现 行 水 资 源 配 置 模 式 的 保 障 : 权 利 的 强 化 排 他 性 (Exclusivity) 有 效 期 限 (Duration) 可 分 性 (Divisibility) 水 资 源 用 户 之 间 的 转 换 方 式 再 分 配 转 让 性 (Transferability) 安 全 性 保 障 (Security) 灵 活 性 (Flexibility) 23

47 在 多 大 程 度 上 引 入 市 场 机 制 ( 效 率 ) 对 政 府 在 水 权 制 度 中 的 作 用 ( 公 平 责 任 义 务 ) 的 需 求, 因 国 家 的 社 会 经 济 的 发 展 阶 段 和 地 区 的 特 点 而 各 有 不 同 有 日 本 那 样 的 由 国 家 管 理 水 权 的 实 例, 智 利 那 样 的 将 政 府 的 控 制 最 小 化, 最 大 限 度 地 发 挥 市 场 调 控 机 制 的 实 例, 以 及 美 国 或 澳 大 利 亚 那 样 的 将 政 府 控 制 与 市 场 调 控 机 制 适 当 结 合 的 实 例 等, 多 种 多 样 的 可 供 选 择 的 模 式 应 有 效 地 利 用 国 外 在 最 小 化 政 府 控 制 的 的 尝 试, 所 造 成 各 种 各 样 的 问 题 的 的 教 训 如 果 考 虑 中 国 的 社 会 经 济 发 展 状 况 现 行 的 取 水 许 可 制 度 国 外 经 验 和 教 训 等, 把 市 场 原 理 的 运 用 作 为 辅 助 手 段 进 行 分 阶 段 的 制 度 建 设 是 有 利 的 1) 首 先 强 化 治 水 2) 明 确 权 利 和 资 源 3) 在 适 当 的 时 机 建 立 转 让 制 度, 规 范 能 够 交 易 的 权 利 等 (2) 水 权 的 主 要 行 政 管 理 级 别 水 资 源 的 分 配 是 从 流 域 向 地 区 分 配 总 量, 然 后 再 由 地 区 向 自 治 体 或 用 水 户 进 行 分 配 水 资 源 为 国 家 所 有, 国 家 所 有 权 不 能 以 流 域 所 有 地 域 所 有 进 行 划 分 为 了 行 使 水 资 源 所 有 权, 对 政 府 ( 国 务 院 ) 给 予 权 限, 使 之 管 理 水 资 源 政 府 按 照 被 国 家 授 予 的 权 限, 对 水 资 源 实 施 管 理 因 此, 地 方 政 府 及 流 域 管 理 机 构 的 权 限, 是 所 管 辖 地 区 内 的 水 资 源 的 行 政 管 理 权, 是 对 其 管 理 权 限 确 定 的 水 资 源 所 有 权 行 权 限 另 一 方 面, 在 与 水 资 源 的 利 用 有 关 系 的 各 种 各 样 的 社 会 阶 层 中, 存 在 谁 作 为 水 资 源 使 用 权 ( 取 水 权 ) 的 主 体, 即 用 水 户 ( 取 水 者 ), 谁 作 为 行 政 管 理 权 的 对 象 问 题 水 权 的 最 小 单 位 划 分 到 一 个 一 个 的 用 水 户 ( 例 如 农 民 或 城 市 的 家 庭 ), 还 是 划 分 到 保 持 取 水 许 可 的 河 流 的 取 水 设 施, 还 是 进 一 步 细 化 至 灌 区 水 利 合 作 社 供 水 团 体 或 者 企 事 业 单 位 的 多 种 选 择 方 式 一 般 来 讲, 个 人 取 水 是 根 据 灌 溉 用 地 的 使 用 权 有 的 是 以 用 水 者 协 会 的 会 员 的 形 式 被 认 可 的, 也 有 的 是 有 许 可 证 或 其 他 文 件 规 定 的 还 有 非 正 式 的 方 式 在 灌 区 中 也 存 在 个 人 有 水 井, 拥 有 地 下 水 使 用 权 根 据 取 水 许 可 被 分 配 水 量, 通 过 的 管 辖 内 18 的 农 业 用 水 的 水 利 合 作 社 或 自 来 水 供 水 事 业 单 位, 按 照 地 域 对 个 人 进 行 分 配 水 权 的 最 小 单 位 划 分 至 拥 有 取 水 权 者 ( 组 织 ) 的 方 案 是 最 现 实 的 因 为 可 同 时 实 施 水 权 管 理 和 取 水 许 可 作 为 其 构 成 成 员 的 用 水 协 会 或 自 来 水 供 水 事 业 单 位 应 通 过 取 水 许 可 拥 有 者 进 行 水 的 转 让 ( 交 易 ) 19 (3) 水 权 的 具 体 特 点 关 于 水 权 的 具 体 特 点, 表 4.2 按 这 些 特 点 概 括 了 水 权 制 度 的 要 点 有 效 期 限 : 水 权 的 有 效 期 限 影 响 投 资 如 果 有 效 期 短, 其 投 资 的 价 值 就 降 低 了 为 了 有 效 地 吸 引 投 资, 大 概 需 要 10 年 以 上 的 有 效 期 松 辽 水 利 委 员 会 在 研 究 把 有 效 期 定 为 30 年 根 据 现 行 的 取 水 许 可 制 度 (2006), 只 对 从 河 川 直 接 取 水 的 单 位 ( 灌 区 的 取 水 堤 和 水 库 设 备 的 管 理 者 ), 进 行 水 资 源 的 总 量 分 配 用 水 者 在 取 水 许 可 保 持 者 的 管 辖 内 及 总 量 分 配 内 接 受 使 用 水 量 的 分 配 中 大 规 模 灌 区, 跨 越 复 数 的 自 治 团 体, 普 遍 是 由 复 数 的 用 水 组 织 构 成 的 其 取 水 许 可 量, 是 根 据 灌 区 内 取 水 堤 的 各 个 用 水 组 织 级 别 进 行 再 分 配 因 此, 取 水 权 ( 取 水 许 可 ) 和 水 资 源 使 用 权 不 同, 即 使 有 使 用 许 可 也 不 能 取 得 水 权 象 甘 肃 省 张 掖 市, 在 历 史 上 给 用 水 者 水 资 源 使 用 权, 取 水 许 可 单 位 ( 权 利 的 单 位 ) 非 常 大, 转 让 性, 可 分 性 等 的 机 能 性 较 弱, 因 此, 也 讨 论 了 把 水 权 的 最 小 单 位 作 为 农 业 用 水 协 会 ( 用 水 工 会 ) 的 方 案 水 利 部 松 辽 水 利 委 员 会 主 任 党 连 文 中 国 工 程 院 院 士 王 浩 初 始 水 权 分 配 是 我 国 水 权 制 度 建 设 的 基 础 中 国 水 利 2006 年 1 月 24

48 排 他 性 : 作 为 枯 水 期 的 用 水 规 则, 有 优 先 权 先 任 权 按 比 例 分 配 等 规 则 可 供 选 用 优 先 权 先 任 权 有 很 强 的 排 他 性 枯 水 期 的 许 可 水 量 的 比 例 分 配, 是 使 用 可 能 的 水 量 的 变 动 适 用 的 实 际 方 法 为 了 达 到 确 保 生 态 流 量 的 社 会 性 目 标, 可 以 进 行 调 整 排 他 性 保 证 : 如 果 把 许 可 被 认 可 为 权 利 的 话, 应 该 在 多 大 程 度 上 对 权 利 进 行 保 障 决 定 权 利 的 价 值 不 仅 是 信 息 的 质 量, 也 涉 及 到 根 据 水 权 进 行 的 配 水 的 管 理 基 础 设 施 的 能 力 从 权 利 被 侵 害 到 得 到 有 效 保 护 的 纠 纷 解 决 机 关 等 等 表 4.2 水 权 的 可 选 项 特 点 可 选 项 要 考 察 的 事 项 有 效 期 限 永 久 长 期, 比 如 :30 年 中 期, 比 如 :10 年 短 期, 比 如 : 一 个 季 节 或 1 年 投 资 因 素 对 重 新 分 配 的 限 制 松 辽 水 利 委 员 会 在 研 究 30 年 的 期 限 排 他 性 保 证 融 通 性 转 让 性 可 分 性 开 放 式, 无 限 制 可 用 给 水 量 的 按 比 例 的, 相 关 的 共 享 承 认 优 先 权 先 任 权 比 如 : 先 到 者 胜 对 其 他 优 先 事 项 的 从 属 从 环 境 航 行 等 角 度 出 发 考 虑 的 河 流 流 量 免 责, 比 如 : 饮 用 水 家 畜 用 水 枯 水 期 的 生 活 用 水 根 据 地 方 惯 例 或 正 式 文 件 来 明 确 非 正 式 的 制 裁 或 政 府 机 关 手 续 及 诉 讼 保 护 针 对 损 害 的 补 偿 对 习 惯 上 的 权 利 ( 比 如 看 做 ) 的 法 律 认 可 针 对 权 利 的 条 件, 比 如 : 限 定 特 定 用 途 和 特 定 时 间 有 效 利 用 的 要 件 未 使 用 的 权 利 的 保 留 转 让 的 允 许 或 禁 止 把 转 让 限 定 于 消 费 水 量 对 公 示 减 少 补 偿 的 限 制 要 件 细 分 化, 比 如 : 在 团 体 成 员 之 间 部 分 转 让, 比 如 : 节 约 出 来 的 水 的 转 让 成 员 在 转 让 前 要 以 得 到 集 体 的 许 可 为 条 件 汇 集 ( 联 合 ) 比 如 : 协 会 水 权 的 批 发 水 的 银 行 等 公 正 的 原 则 风 险 的 转 换 或 共 享 确 立 权 利 的 费 用 实 行 正 规 化 的 可 能 性 利 益 费 用 风 险 按 照 权 利 进 行 配 水 的 基 本 设 施 以 及 管 理 能 力 具 体 的 政 策 目 标 关 于 防 止 浪 费 或 投 机 的 问 题 水 的 再 分 配 带 来 的 经 济 利 益 对 第 三 者 及 环 境 的 影 响 成 员 权 利 的 强 化 网 络 化 运 营 以 及 对 费 用 分 担 的 影 响 市 场 交 易 的 有 效 性 融 通 性 : 对 权 利 的 特 定 用 途 条 件 限 定 到 什 么 程 度? 如 果 融 通 性 高, 则 可 以 提 高 生 产 效 率 并 在 行 使 决 定 权 时 活 用 当 地 的 知 识 等 有 很 多 国 家 把 水 的 有 效 利 用 作 为 水 权 授 予 的 条 件 也 有 缩 小 或 废 止 限 定 特 定 用 途 水 权 的 限 制 转 让 性 : 可 以 选 择 是 附 加 转 让 性 ( 处 分 权 ) 还 是 不 附 加 转 让 性? 能 够 交 易 的 权 利 促 进 了 公 平 地 再 分 配, 提 高 了 用 水 的 生 产 效 率 转 让 时 应 考 虑 给 其 他 的 用 水 者 团 体 环 境 带 来 不 好 的 影 响 可 分 性 : 这 是 权 利 的 拥 有 者 在 权 利 规 定 的 范 围 内 是 否 可 以 再 进 一 步 分 割 转 让 的 问 题 分 割 的 最 小 单 位 可 以 到 什 么 程 度, 可 以 有 很 多 的 选 择 权 利 的 可 分 性 使 重 新 分 配 变 容 易 了, 经 营 灌 溉 渠 或 蓄 水 池 等 公 共 设 施 的 组 织, 作 为 中 介 者 为 了 使 转 让 顺 利 进 行 或 对 转 让 进 行 限 制, 会 起 到 重 要 的 作 用 25

49 (4) 权 利 的 范 围 权 利 是 否 可 以 转 让 ( 处 分 ) 是 另 一 个 重 要 的 问 题 在 租 赁 合 同 中, 对 几 乎 所 有 的 使 用 和 管 理 权 限 都 规 定 可 以 在 一 定 的 期 间 内 进 行 转 让, 而 另 一 方 面 所 有 者 在 租 赁 结 束 时 仍 保 持 包 括 对 权 利 重 新 转 让 权 限 等 的 其 他 权 利 自 来 水 管 道 的 运 营 权 就 是 国 家 对 基 本 设 施 拥 有 所 有 权 的 情 况 下, 把 管 理 权 限 在 一 定 时 间 内 进 行 转 让 的 一 种 手 段 在 大 多 数 国 家, 水 的 所 有 权 (ownership) 是 属 于 国 家 的, 使 用 者 拥 有 进 一 步 限 定 的 用 益 权 (usufruct), 所 以, 水 的 用 益 权 也 被 称 为 水 资 源 的 使 用 权 (water use rights) 在 中 国, 水 也 属 于 国 家 所 有 取 水 许 可 是 确 定 取 水 的 权 利, 是 一 种 用 益 权 用 益 权 承 认 权 利 的 拥 有 者 拥 有 资 源 使 用 资 源 从 资 源 获 得 收 入 取 水 许 可 的 交 付 结 束 根 据 情 况 进 行 转 让 的 可 能 性 ( 处 分 ) 等 根 据 对 其 许 可 的 限 制 或 手 续 而 不 同 水 权 有 各 种 形 式, 存 在 于 如 下 的 各 种 形 态 中 : 政 府 批 准 复 数 管 辖 间 的 协 议 ( 科 罗 拉 多 河 协 议 或 玛 雷 达 林 河 协 定 等 ) 水 资 源 计 划 的 分 配 供 水 合 同 拥 有 股 票 用 水 协 会 的 会 员 各 种 习 惯 性 的 规 范 和 实 践 方 法 (5) 水 权 的 保 护 如 果 水 权 所 有 者 的 权 利 得 不 到 保 护, 水 权 就 完 全 没 有 意 义 而 且 只 靠 单 一 的 方 法 是 不 充 分 的 虽 然 法 庭 作 为 最 终 裁 决 者 起 着 重 要 的 作 用, 但 法 律 诉 讼 比 较 麻 烦 而 且 需 要 费 用 基 于 国 外 教 训, 可 以 采 用 如 下 的 相 关 措 施 : 针 对 用 水 权 利 和 义 务 进 行 培 训 设 立 用 水 者 可 以 互 相 沟 通 协 调 的 用 水 者 协 会 或 其 他 组 织 提 高 调 停 和 仲 裁 的 能 力 比 如 对 负 责 调 停 业 务 的 政 府 相 关 人 员 进 行 培 训 ( 利 害 调 整 和 纠 纷 预 防 系 统 ) 对 难 以 保 护 自 己 权 利 的 贫 农 和 其 他 的 用 水 者 提 供 法 律 上 的 救 济 改 善 水 资 源 管 理 中 的 透 明 度 及 说 明 责 任 在 日 本 河 川 法 中, 根 据 水 利 调 整 制 度 在 第 三 者 提 出 异 议 时 有 补 偿 制 度 中 国 也 有 必 要 引 进 类 似 的 制 度 (6) 改 善 沟 通 交 流 机 制 随 着 经 济 的 发 展, 用 水 形 态 越 来 越 复 杂 另 一 方 面, 信 息 和 通 信 技 术 的 进 步 使 信 息 的 搜 集 分 析 和 共 享 的 成 本 大 幅 降 低 如 果 能 充 分 利 用 这 些 技 术 的 潜 在 能 力, 就 会 大 幅 度 提 高 水 资 源 26

50 管 理 的 效 率 改 善 沟 通 交 流 的 政 策 措 施 有 以 下 内 容 考 虑 到 地 区 的 社 会 经 济 情 况, 应 分 阶 段 进 行 完 善 信 息 公 开 活 动 设 立 流 域 委 员 会 及 相 关 利 害 人 参 加 的 讨 论 会 在 制 订 和 实 施 改 革 政 策 时, 与 相 关 利 害 人 进 行 详 细 的 协 商 强 化 水 文 数 据 及 技 术 分 析 信 息 的 共 享 (7) 监 测 及 事 后 处 置 定 量 把 握 量 和 质 是 提 高 可 持 续 性 的 手 段 之 一 具 体 地 说, 就 是 规 定 取 水 者 对 取 水 的 实 际 情 况 和 排 水 的 实 际 情 况 进 行 报 告, 而 向 河 流 排 放 废 水 或 造 成 废 水 地 下 水 渗 透 者, 必 须 对 排 放 或 下 渗 的 废 水 的 水 质 和 水 量 进 行 报 告 的 义 务 同 时, 审 批 机 关 ( 水 资 源 管 理 者 ) 对 报 告 的 结 果 进 行 检 查, 两 方 面 的 监 测 都 是 不 可 缺 少 的 水 资 源 管 理 者 要 获 得 用 水 户 的 信 赖, 在 改 善 与 用 水 户 之 间 的 交 流 沟 通 的 基 础 上, 进 行 切 实 的 事 后 管 理 是 必 要 的 在 限 制 监 测 评 价 的 循 环 体 系 中 加 上 改 正 措 施, 引 进 这 样 的 切 实 落 实 事 后 管 理 的 循 环 经 营 管 理 体 系, 可 以 有 效 地 促 进 用 水 户 对 引 进 的 新 制 度 的 信 赖 (8) 使 其 产 生 提 高 效 率 的 动 机 一 些 方 法 不 能 提 高 用 水 效 率, 反 而 可 能 造 成 水 资 源 的 进 一 步 浪 费 特 别 在 水 费 和 水 的 使 用 量 没 有 关 系 时 非 常 明 显 即 使 在 水 权 明 确 时, 节 约 用 水 如 果 会 导 致 水 权 的 减 少 就 会 产 生 问 题 对 水 的 有 效 利 用 是 为 了 促 进 生 产 效 率 更 高 的 对 水 的 利 用, 但 为 了 避 免 水 权 的 丧 失, 就 可 能 带 来 水 的 浪 费 当 节 约 下 来 的 水 不 能 转 到 下 次 使 用 时, 就 会 减 少 人 们 节 约 用 水 的 动 机 基 于 国 外 教 训 把 要 点 列 明 如 下 设 定 实 施 取 水 限 制 改 善 用 水 检 测 方 法 对 未 使 用 的 权 利, 允 许 跨 越 年 度 使 用 ( 连 续 计 算 ) 要 使 使 用 水 者 从 提 高 用 水 效 率 中 得 到 利 益 根 据 用 水 量 征 收 费 用 即 使 征 收 相 对 较 低 的 费 用, 也 能 促 进 节 约 用 水 的 意 识 和 对 水 资 源 的 保 护, 同 时 可 以 引 导 用 水 者 放 弃 未 使 用 的 水 权 通 过 承 认 水 权 的 转 让, 用 水 者 可 以 向 他 人 租 借 或 出 售 剩 余 水 (9) 实 施 日 程 将 水 权 制 度 建 设 的 时 间 进 程 分 为 短 期 ( 从 2006 年 到 2010 年 ), 中 期 ( 从 2010 年 到 2015 年 ), 和 长 期 ( 从 2015 年 到 2020 年 ) 三 个 阶 段 ( 参 照 表 4.1) 为 了 满 足 中 国 社 会 经 济 快 速 发 展 的 需 求, 早 期 建 立 水 权 的 运 用 体 制, 经 历 时 代 的 变 化 和 实 践, 成 为 中 长 期 完 善 水 权 制 度 的 实 施 计 划 安 排 27

51 水 量 分 配 是 实 施 水 权 管 理 的 前 提, 并 且 是 最 初 着 手 的 第 一 步 如 果 水 利 部 以 保 证 稳 定 水 权, 实 现 不 是 通 过 人 而 是 通 过 制 度, 即 法 律 来 保 证 水 权 作 为 目 标, 必 须 建 立 实 施 上 述 制 度 建 设 预 定 计 划 的 体 制 同 样, 为 了 完 善 如 表 4.1 的 具 体 制 度 和 机 制, 也 需 要 建 立 其 实 施 体 制 在 实 施 水 权 制 度 管 理 时 应 改 善 的 具 体 措 施 从 太 子 河 流 域 事 例 调 查 研 究 中 可 以 看 出 以 下 全 国 共 同 实 施 运 用 方 面 的 课 题 : 要 在 数 量 和 质 量 方 面 扩 大 水 资 源 的 可 利 用 量 ( 包 括 生 态 用 水 ), 对 水 资 源 的 恰 当 分 配 是 不 可 缺 少 的 节 约 用 水 就 是 扩 大 数 量 的 一 种 办 法 估 计 今 后 在 中 国 对 水 的 需 求 的 增 加 和 对 水 的 污 染 的 加 重 可 能 会 齐 头 并 进, 所 以 以 目 前 水 资 源 的 赋 存 量 和 质 量 为 前 提 来 设 计 执 行 的 制 度 今 后 就 可 能 会 有 造 成 行 不 通 的 风 险 需 要 分 阶 段 地 实 施 政 策 要 从 短 期 内 可 以 实 现 的 政 策 实 现 其 他 政 策 时 需 要 提 前 实 行 的 政 策 措 施 入 手 比 如 为 了 引 进 水 权 的 转 让 制 度, 就 要 首 先 有 确 定 取 水 实 绩 的 系 统 需 要 有 对 各 种 政 策 措 施 的 总 体 进 行 统 筹 管 理 的 系 统 需 要 有 一 个 能 够 缓 解 上 意 下 达 上 命 下 服 式 的 单 方 面 的 政 策 执 行 方 式 的 反 馈 体 系, 也 需 要 有 协 调 机 制 来 预 防 和 解 决 政 府 相 关 机 构 用 水 户 等 相 关 的 部 门 和 相 关 的 人 员 之 间 的 业 务 利 害 得 失 费 用 负 担 等 各 方 面 的 课 题 在 日 本, 河 川 法 中 制 订 了 用 水 调 整 制 度, 以 便 在 许 可 新 的 水 权 或 变 更 许 可 时, 能 够 听 取 其 他 水 权 拥 有 者 的 意 见, 并 对 他 们 遭 受 的 损 失 进 行 补 偿 28

52 5. 水 权 转 让 制 度 研 究 5.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 水 权 转 让 实 践 需 要 在 机 制 制 度 构 建 和 完 善 方 面 进 一 步 探 索, 以 推 动 水 资 源 合 理 高 效 利 用 (2) 明 确 界 定 主 体 和 客 体 是 水 权 转 让 得 以 有 效 进 行 的 必 要 前 提 理 论 上, 任 何 持 有 合 法 水 权 的 自 然 人 或 法 人 均 可 成 为 水 权 转 让 的 主 体 ; 水 权 转 让 客 体 应 该 是 有 形 实 体 与 无 形 权 利 的 有 机 统 一 (3) 在 水 资 源 国 家 所 有 的 法 定 前 提 下, 水 权 转 让 主 体 应 是 合 法 进 行 水 资 源 使 用 权 转 让 的 供 求 双 方, 相 应 的 水 权 转 让 客 体 就 是 水 资 源 使 用 权 政 府 及 其 代 理 机 构 主 导 水 权 转 让 是 目 前 较 为 常 见 的 现 象, 在 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 过 渡 阶 段 具 有 一 定 的 合 理 性 随 着 市 场 机 制 的 完 善, 政 府 除 了 出 于 公 共 利 益 的 需 要 担 当 水 权 转 让 主 体 外, 应 以 水 权 转 让 监 管 者 的 身 份 出 现, 将 职 能 定 位 于 水 权 转 让 机 制 维 护 和 制 度 建 设 上 (4) 水 权 转 让 程 序 通 过 明 确 水 权 转 让 步 骤 规 范 相 关 主 体 行 为 减 少 第 三 方 影 响 等 来 降 低 水 权 转 让 成 本, 可 以 为 水 权 转 让 有 序 进 行 提 供 有 力 保 障 ; 多 样 化 的 水 权 转 让 方 式 可 为 满 足 水 资 源 需 求 提 供 更 为 丰 富 的 选 择, 有 利 于 水 资 源 优 化 配 置 (5) 水 权 转 让 是 水 资 源 稀 缺 条 时 的 可 行 选 择 在 完 善 基 础 设 施 和 进 行 制 度 构 建 方 面 亟 待 加 强 要 按 照 国 务 院 关 于 2005 年 深 化 经 济 体 制 改 革 的 意 见, 确 保 水 权 转 让 因 地 制 宜, 实 现 水 权 转 让 收 益 大 于 成 本 以 前 的 事 例 基 本 遵 循 了 申 请 审 议 批 准 和 登 记 的 程 序, 但 在 包 括 公 告 监 督 等 众 多 环 节 亟 待 改 进 尽 管 处 于 起 步 阶 段, 但 水 权 转 让 在 形 式 上 已 经 呈 现 出 多 样 性 (6) 水 权 转 让 是 在 交 易 规 则 价 格 机 制 第 三 方 影 响 评 价 平 等 协 商 合 理 补 偿 充 分 保 障 和 社 会 监 督 等 有 机 结 合 相 互 作 用 的 机 理 下 运 转 的 交 易 规 则 是 通 过 正 式 规 章 或 非 正 式 的 习 俗 进 行 市 场 内 外 的 制 度 构 建 和 完 善, 为 水 权 转 让 相 关 者 提 供 基 本 的 行 为 准 则 框 架 (7) 市 场 价 格 机 制 应 是 基 于 主 体 间 的 平 等 协 商 而 形 成 的 在 超 出 市 场 调 控 能 力 之 外, 通 过 相 关 主 体 的 协 商 或 第 三 方 影 响 评 价 机 制, 对 水 权 转 让 的 受 损 方 进 行 合 理 的 补 偿 ; 建 立 健 全 设 施 组 织 和 法 律 保 障, 为 上 述 机 制 的 有 效 运 转 提 供 依 托 ; 同 时, 引 入 社 会 监 督, 使 之 贯 穿 于 协 商 评 价 和 补 偿, 形 成 规 范 相 关 各 方 行 为 的 重 要 保 障 (8) 水 权 转 让 机 制 仍 不 健 全 主 要 表 现 为 交 易 规 则 有 待 细 化 价 格 机 制 的 行 政 干 预 不 当 第 三 方 影 响 评 价 缺 少 中 立 主 体, 协 商 机 制 的 相 关 主 体 缺 位 保 障 机 制 总 体 薄 弱 和 社 会 监 督 匮 乏, 迫 切 需 要 进 行 不 断 完 善 (9) 完 善 水 权 转 让 制 度 是 确 保 水 权 转 让 机 制 发 挥 作 用 的 重 要 基 础 建 立 健 全 水 权 转 让 审 批 信 息 披 露 第 三 方 影 响 评 价 利 益 补 偿 和 监 管 制 度, 对 确 保 水 权 转 让 方 向 正 确 公 平 公 正 公 开 透 明 持 续 发 展 必 不 可 少 (10) 水 权 转 让 实 践 表 明, 在 水 权 转 让 制 度 方 面 还 存 在 审 批 权 配 置 不 当 信 息 披 露 的 时 效 性 和 可 达 度 差 缺 乏 对 水 权 转 让 的 经 济 社 会 影 响 全 面 评 价 及 对 受 损 方 合 理 的 补 偿 监 管 手 段 和 主 29

53 体 构 成 单 一 等 不 足, 不 利 于 水 权 转 让 机 制 有 效 的 发 挥 作 用 为 推 动 水 权 转 让 有 序 高 效 发 展, 必 须 立 足 国 情, 进 行 健 全 和 完 善 (11) 通 过 完 善 水 权 转 让 审 批 程 序 实 施 水 权 转 让 登 记 和 公 告 加 强 水 市 场 和 社 会 监 管 等, 将 水 权 转 让 行 为 有 效 规 范 在 机 制 驱 动 之 上 和 制 度 保 障 框 架 之 内, 才 能 确 保 水 权 转 让 持 续 发 展 及 其 管 理 制 度 行 之 有 效 通 过 建 立 一 套 简 洁 高 效 的 审 批 程 序 形 成 宏 观 与 微 观 结 合 的 公 告 格 局 实 施 政 府 调 控 下 的 市 场 监 管 与 有 效 的 社 会 监 督, 来 规 范 水 权 转 让 行 为, 应 成 为 今 后 一 段 时 期 水 权 制 度 建 设 的 重 要 内 容 (12) 水 权 转 让 行 为 管 理 在 现 有 制 度 架 构 下 初 具 成 效, 但 因 制 度 本 身 存 在 不 完 善 之 处, 导 致 行 为 管 理 需 在 审 批 程 序 登 记 和 公 告 市 场 监 管 和 社 会 监 督 等 方 面 进 一 步 加 强 完 善 5.2 水 权 转 让 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 第 一 阶 段 : 调 整 充 实 阶 段 国 家 水 行 政 主 管 部 门 总 结 水 权 转 让 试 点 的 经 验 分 析 存 在 的 问 题, 在 对 已 出 台 的 水 利 部 关 于 水 权 转 让 的 若 干 意 见 水 权 制 度 建 设 框 架 等 进 行 调 整 补 充 的 同 时, 着 手 进 行 制 定 水 权 转 让 审 批 信 息 披 露 第 三 方 影 响 评 价 转 让 补 偿 转 让 监 管 等 专 门 的 指 导 性 意 见 ; 当 地 政 府 根 据 国 家 水 行 政 主 管 部 门 的 各 指 导 性 意 见, 结 合 本 地 的 实 际 情 况, 制 定 具 体 的 实 施 办 法, 确 保 水 权 转 让 良 性 运 转 (2) 第 二 阶 段 : 巩 固 完 善 阶 段 在 第 一 阶 段 建 设 成 果 的 基 础 上, 根 据 国 民 经 济 社 会 发 展 的 新 形 势, 对 中 国 水 权 转 让 制 度 建 设 的 前 期 成 果 进 行 总 结, 适 用 的 制 度 加 以 推 广, 对 不 适 宜 的 水 权 转 让 制 度 加 以 变 革, 最 终 将 水 权 转 让 相 关 制 度 提 升 到 法 制 化 的 高 度, 为 建 设 成 熟 规 范 的 水 市 场 奠 定 坚 实 的 基 础 5.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 开 展 水 权 转 让 制 度 建 设, 当 前 应 尽 快 解 决 以 下 问 题 : 1) 明 晰 水 权, 完 成 水 权 初 始 配 置, 明 确 水 权 转 让 的 主 体 和 客 体 2) 将 政 府 在 水 权 转 让 中 的 主 要 职 能 定 位 于 促 进 水 权 转 让 有 效 运 转 的 制 度 建 设 上, 确 立 政 府 调 控 市 场 引 导 公 众 参 与 和 社 会 监 督 的 水 权 转 让 机 制 3) 加 强 水 利 设 施 建 设, 水 权 转 让 相 关 法 律 制 度 建 设, 积 极 培 育 和 引 导 愿 意 并 且 能 够 转 让 或 购 买 水 权 合 法 主 体, 制 定 公 正 合 理 的 交 易 规 则, 完 善 水 权 转 让 的 条 件 程 序 和 方 式 4) 建 立 高 效 的 水 权 转 让 准 市 场 机 制, 充 分 发 挥 政 府 在 制 定 交 易 规 则 维 护 市 场 秩 序 方 面 的 作 用, 加 强 水 行 政 主 管 部 门 或 流 域 管 理 机 构 对 水 权 转 让 的 引 导 服 务 管 理 和 监 督, 赋 予 灌 区 的 上 一 级 管 理 组 织 对 基 层 组 织 农 民 用 水 户 协 会 和 农 民 用 水 户 之 间 的 水 权 转 让 进 行 监 管, 为 水 权 转 让 相 关 利 益 者 提 供 行 为 准 则 30

54 5.4 在 水 权 转 让 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 权 转 让 制 度 的 课 题 21 创 建 高 效 合 理 的 水 权 转 让 制 度 应 是 怎 样 的 框 架? 信 息 公 开 有 两 个 目 的, 一 是 提 高 水 权 转 让 的 透 明 性 ; 二 是 吸 纳 市 场 的 参 与 者 ( 卖 方 的 转 让 人 和 买 方 的 被 转 让 人 ) 为 达 到 上 述 两 个 目 的, 需 要 怎 样 的 方 式 呢? 当 事 先 判 定 会 对 第 三 方 产 生 影 响 时, 应 采 取 怎 样 的 对 策 呢? 水 权 转 让 具 有 高 度 的 专 业 内 容, 所 以 可 想 而 知, 它 无 法 全 部 托 付 给 当 事 人 ( 转 让 人 和 被 转 让 人 ), 在 这 种 场 合 下, 采 用 怎 样 的 协 议 方 式 呢? 补 偿 金 和 保 证 金 的 支 付, 已 经 提 出 了 由 政 府 提 前 支 付 ( 之 后 以 税 金 和 征 收 税 金 ) 的 形 式 回 收, 除 此 之 外 还 有 怎 样 的 方 式 呢? 水 权 转 让 的 必 要 功 能 ( 信 息 审 查 第 三 方 影 响 评 价 承 认 管 理 监 督 等 ) 应 怎 样 纳 入 到 转 让 流 程 当 中 呢? 国 际 经 验 与 教 训 (1) 日 本 的 水 权 转 让 在 日 本, 河 川 法 中 认 可 的 水 权 是 征 得 河 流 管 理 者 的 认 可 后 可 进 行 转 让 的 在 实 际 事 例 中, 转 让 方 多 为 农 业 水 权 的 主 体 ( 土 地 改 良 区 ) 和 剩 余 工 业 用 水 工 程 的 主 体, 受 让 方 多 为 水 道 工 程 主 体 因 此, 日 本 的 河 流 法 中 只 有 水 权 转 让 在 同 一 目 的 的 情 况 下 才 可 进 行 在 不 同 目 的 的 情 况 下, 要 办 理 废 除 现 有 水 权 程 序 或 对 新 水 权 许 可 的 程 序, 我 们 把 它 称 为 周 转 使 用 22 这 些 转 让 和 周 转 使 用 使 用 不 是 针 对 水 权 的 全 量, 而 是 损 耗 水 权 的 一 部 分 使 用 在 其 他 主 体 上 在 日 本, 在 承 认 水 权 转 让 时, 与 新 认 可 的 情 况 相 同, 适 用 审 查 标 准 和 程 序, 并 对 必 要 的 取 水 量 可 操 作 性 对 第 三 方 权 益 的 保 护 对 河 流 环 境 的 影 响 等 等 都 要 进 行 审 查 这 里 存 在 两 种 情 况, 作 为 永 久 性 措 施 实 施 转 让 和 周 转 适 用 的 情 况, 以 及 其 他 水 权 人 临 时 可 利 用 异 常 枯 水 时 水 权 人 的 全 部 或 一 部 的 情 况, 这 被 称 为 水 权 融 通 融 通 程 序 的 过 程 是 实 施 融 通 的 主 体 和 接 受 融 通 的 主 体 共 同 向 河 流 管 理 人 进 行 申 请 (2) 转 让 主 体 外 国 水 权 认 定 的 原 则 各 有 不 同, 所 以 水 权 转 让 主 体 存 在 差 异 在 美 国, 水 权 转 让 主 体 可 分 为 三 种, 即, 管 理 水 利 设 施 的 水 权 所 有 者 已 经 取 得 取 水 权 的 水 道 事 业 企 业 以 及 在 灌 溉 企 业 灌 溉 区 内 签 订 用 水 合 同 的 用 水 户 ( 农 户 等 ) 负 责 与 农 户 实 施 水 权 交 易 和 向 城 市 实 施 水 权 转 让 的 加 利 福 尼 亚 洲 的 水 银 行 以 及 以 保 护 鲑 鱼 和 水 利 发 电 为 目 的 的 生 态 环 境 用 水 转 让 的 爱 达 荷 州 水 银 行 也 被 定 位 为 水 权 转 让 主 体 本 世 纪 初, 在 澳 大 利 亚 就 实 施 了 水 权 和 土 地 所 有 权 现 在 作 为 水 权 转 让 的 主 体, 有 电 力 公 司 具 有 取 水 权 的 灌 溉 企 业 或 者 从 水 利 设 施 中 直 接 取 水 的 用 水 户 灌 溉 区 内 的 农 户 等 水 权 转 换 有 随 着 经 济 行 为 的 和 不 随 着 经 济 行 为 的 其 中, 随 着 经 济 行 为 的 转 换 定 义 为 转 让, 并 进 行 探 讨 农 业 用 水 的 周 转 使 用 有 三 种 类 型 :1) 由 于 耕 地 面 积 的 减 少, 剩 余 用 水 进 行 周 转 使 用 ( 单 纯 的 周 转 使 用 );2) 通 过 农 业 设 施 的 改 造, 如 水 渠 的 管 道 化, 对 产 生 出 来 的 用 水 进 行 转 换 ( 合 理 化 周 转 使 用 );3) 将 水 资 源 设 施 用 在 其 他 用 途 形 式 的 周 转 使 用 ( 水 库 周 转 使 用 ) 31

55 (3) 转 让 条 件 在 澳 大 利 亚, 就 用 途 取 水 上 限 交 易 价 格 对 第 三 方 的 影 响 转 让 期 等 都 进 行 了 细 致 的 调 整, 同 时 重 点 也 对 生 态 环 境 的 保 护 转 让 对 社 会 的 影 响 进 行 了 调 整 世 界 银 行 强 调 应 以 水 权 的 信 用 权 利 的 保 证 纠 纷 的 制 裁 和 补 偿 作 为 条 件 进 行 调 整 (4) 转 让 程 序 澳 大 利 亚 水 权 转 让 程 序 如 下 : 生 态 环 境 用 水 权 的 转 让 向 环 境 部 提 出 申 请, 农 户 的 水 权 转 让 向 所 管 辖 的 管 理 机 构 申 请 负 责 的 部 门 需 征 得 转 让 方 土 地 权 益 受 益 人 的 同 意, 从 对 水 量 水 质 排 水 系 统 和 环 境 的 影 响 用 途 和 需 求 的 角 度 进 行 审 查 经 过 审 查 后, 申 请 填 写 方 式 用 途 期 限 水 量, 并 实 行 水 权 转 让 登 记 日 本 水 权 转 让 程 序 如 下 : 水 权 转 让 主 体 和 受 让 主 体 共 同 向 河 流 管 理 人 提 交 权 利 转 让 认 可 申 请 书 河 流 管 理 人 确 认 当 事 人 的 意 思 转 让 理 由 受 让 主 体 的 事 业 计 划, 适 用 与 新 认 可 情 况 相 同 的 审 查 标 准, 对 必 要 的 取 水 量 可 执 行 性 第 三 方 的 权 益 保 护 以 及 对 河 流 环 境 的 影 响 进 行 审 查 大 規 模 的 水 权 由 国 土 交 通 大 臣 作 为 河 流 管 理 人 发 放 许 可, 但 水 权 规 模 较 大 的 情 况 下 需 与 相 关 大 臣 协 商 (5) 转 让 方 式 在 美 国, 为 了 调 整 农 业 生 产 提 高 灌 溉 效 率, 通 过 节 约 用 水 的 方 法 向 城 市 和 工 业 区 转 让 水 权 的 情 况 比 较 多 ; 在 西 部, 也 有 农 业 之 间 的 水 权 转 让 在 澳 大 利 亚, 水 权 转 让 分 为 州 内 的 临 时 转 让 州 内 的 永 久 转 让 州 间 的 临 时 转 让 州 间 的 永 久 转 让 等 四 种 类 型 临 时 转 让 的 时 间 为 1 年 以 内, 永 久 转 让 是 以 部 分 或 完 全 转 让 的 形 式 向 购 买 者 发 放 新 水 权 关 于 转 让 方 式, 从 时 间 权 利 的 范 围 交 易 的 空 间 分 布 有 无 中 介 交 易 方 式 市 场 成 熟 度 的 观 点 来 看, 各 国 的 方 式 呈 现 多 样 化 即, 有 长 期 和 短 期 的 共 存 部 分 转 让 和 完 全 转 让 的 共 存 流 域 内 和 流 域 外 交 易 的 共 存 水 银 行 和 相 对 交 易 的 共 存 租 赁 和 买 卖 的 共 存 在 水 权 转 让 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 水 权 转 让 制 度 的 框 架 水 权 转 让 的 政 府 职 能 基 本 集 中 在 管 理 规 则 的 制 定 认 可 以 及 登 记 等 最 终 程 序 上 水 权 转 让 所 需 的 其 他 机 能 为 第 三 机 构 职 能 水 权 转 让 属 相 对 交 易, 但 在 交 易 量 比 较 少 的 阶 段, 政 府 可 全 部 替 代 执 行 其 职 能, 但 转 让 市 场 的 买 卖 方 增 加, 到 了 市 场 发 展 的 阶 段 时, 在 中 介 仲 裁 限 制 性 规 定 调 整 和 监 控 等 职 能 方 面, 则 需 要 第 三 机 构 的 参 与 如 图 所 示, 将 水 权 转 让 制 度 表 示 为 职 能, 业 务 的 职 能 设 计 业 务 运 营 规 则 ( 管 理 规 则 等 ) 和 组 织 机 构, 水 权 转 让 制 度 分 为 四 种 职 能, 根 据 各 项 职 能, 整 理 出 来 了 主 要 业 务 和 完 成 业 务 时 需 要 的 规 则 和 方 法 其 特 点 是 这 三 项 职 能 是 由 非 政 府 方 的 第 三 机 构 负 责 限 制 性 规 定 是 从 中 立 角 度 对 于 转 让 行 为 给 社 会 造 成 的 影 响 进 行 管 理 和 监 控 仲 裁 是 转 让 形 式 依 存 在 相 对 交 易 的 阶 段 中, 则 需 要 仲 裁 当 事 人 之 间 的 协 议 机 构 或 个 人 32

56 的 存 在 中 介 不 仅 要 把 卖 方 ( 转 让 人 ) 和 买 方 ( 被 转 让 人 ) 的 信 息 公 开, 还 要 召 集 双 方 并 通 过 协 调 使 双 方 达 成 同 意 水 权 转 让 制 度 的 框 架 机 构 职 能 业 务 规 则 手 法 政 府 审 查 和 认 可 程 序 审 查 与 认 可 登 记 与 合 同 总 量 控 制 ( 宏 观 调 整 ) 认 可 标 准 违 规 处 罚 规 定 第 三 方 机 构 中 介 申 请 和 登 记 公 告 ( 信 息 公 开 ) 中 介 保 密 义 务 中 介 方 式 第 三 方 机 构 控 制 性 规 定 和 调 整 适 宜 性 评 价 第 三 方 评 价 监 控 性 价 比 环 境 影 响 评 价 监 控 方 式 第 三 方 机 构 仲 裁 协 议 的 仲 裁 协 议 报 告 交 易 价 格 计 算 法 补 偿 核 查 保 证 核 查 在 制 度 方 面, 这 四 项 职 能 的 要 素 如 下 所 示 审 查 和 批 准 程 序 中 介 确 立 认 可 标 准 将 认 可 转 让 给 地 方 水 行 政 部 门 违 规 ( 登 记 抹 消 停 发 水 权 许 可 等 ) 水 权 转 让 的 合 同 规 定 公 告 方 式 转 让 主 体 的 资 格 条 件 ( 取 水 权 的 所 有 人 设 定 转 让 买 卖 的 地 区 等 ) 斡 旋 窗 口 协 商 ( 对 于 卖 方 或 买 方 ) 服 务 信 息 公 告 和 中 介 机 构 的 形 式 限 制 性 规 定 和 调 整 限 制 性 规 定 的 范 围 ( 交 易 价 格 转 让 条 件 方 式 等 ) 确 立 各 种 手 法 ( 第 三 方 影 响 评 价 性 价 比 等 ) 限 制 性 规 定 调 整 的 执 行 方 法 仲 裁 仲 裁 方 式 协 议 规 则 ( 合 同 上 达 成 的 协 议 事 项 合 同 人 遵 守 的 事 项 ) 除 此 之 外, 需 要 第 三 方 补 偿 和 保 障 制 度 前 者 包 括 补 偿 金 交 易 价 格 补 偿 保 险 制 度 补 偿 对 象 人 和 补 偿 金 的 确 定 ; 后 者 是 针 对 保 证 金 交 易 优 惠 价 格 和 保 障 保 险 制 度 将 中 立 性 专 业 性 服 务 委 托 给 非 政 府 方 的 第 三 机 构 是 符 合 中 国 社 会 的 惯 例 以 引 进 水 权 制 度 为 突 破 口, 今 后 还 要 讨 论 适 合 的 机 构 33

57 (2) 公 告 和 中 介 制 度 水 市 场 在 形 成 过 程 中, 水 交 易 买 卖 方 的 相 关 基 础 设 施 的 建 设 和 完 善 必 须 是 在 买 卖 双 方 相 互 协 商 的 基 础 上 进 行 第 三 者 中 介 机 构 利 用 公 告 这 一 信 息 传 递 手 段, 实 现 买 卖 双 方 达 成 协 议 转 让 主 体 相 对 于 公 告 和 斡 旋 的 服 务 而 言, 支 付 给 中 介 机 构 的 手 续 费 是 参 与 市 场 的 对 等 价 格 手 续 费 可 看 作 是 中 介 机 构 斡 旋 转 让 主 体 之 间 的 调 查 费 用 中 介 能 否 成 功 受 当 事 人 之 间 的 转 让 方 式 ( 买 卖 租 赁 长 期 短 期 临 时 地 域 内 或 地 域 间 完 全 或 部 分 等 ) 的 影 响, 中 介 服 务 从 复 数 的 转 让 主 体 选 择 当 事 人 的 意 义 上 来 说, 需 要 高 度 的 专 业 知 识 作 为 行 使 中 介 服 务 的 组 织, 在 以 相 对 交 易 为 主 流 而 转 让 主 体 数 量 较 少 的 时 期, 可 以 设 想 由 政 府 ( 水 行 政 部 门 ) 担 负 公 告 斡 旋 主 要 职 能 在 复 数 转 让 主 体 出 现 时, 以 公 告 和 斡 旋 为 业 务, 需 要 有 实 践 经 验 的 第 三 机 构 在 建 立 中 介 专 业 机 构 比 较 困 难 的 阶 段 中, 委 托 方 把 被 认 定 为 大 学 和 收 益 性 事 业 单 位 的 法 人 作 为 候 补 机 构 来 考 虑 将 来 中 介 机 构 还 有 可 能 成 为 水 交 易 所 这 样 的 功 能 机 构 (3) 控 制 和 调 整 需 要 有 综 合 评 价 水 交 易 造 成 的 各 种 影 响 的 标 准 作 为 综 合 评 价 中 使 用 的 评 价 标 准 : 对 1) 计 划 ( 转 让 ) 的 适 宜 性 ( 主 要 从 地 区 的 开 发 政 策 和 计 划 的 角 度 ) 2) 总 量 控 制 3) 转 让 条 件 4) 经 济 方 面 的 可 行 性 5) 公 平 性 以 及 6) 对 外 部 的 负 面 影 响 等 进 行 了 讨 论 总 量 控 制 和 转 让 条 件 ( 水 利 基 础 设 施 转 让 主 体 的 合 法 性 等 ) 是 被 看 做 为 实 现 转 让 ( 经 济 行 为 ) 的 前 提 条 件, 在 综 合 评 价 中, 使 用 计 划 的 适 宜 性 经 济 方 面 的 可 行 性 公 平 性 对 外 部 的 负 面 影 响 的 评 价 基 准 评 价 结 果 分 为 三 种, 一 是 实 施 转 让 ; 二 是 可 实 施 转 让, 但 附 带 条 件 ; 三 是 不 实 施 转 让 限 制 性 规 定 分 为 部 分 限 制 和 完 全 限 制 部 分 限 制 性 条 件 是 针 对 转 让 规 模 和 回 报 采 取 对 策 完 全 限 制 是 指 未 满 足 计 划 的 适 宜 性 或 经 济 方 面 的 可 行 性 的 情 况 监 控 是 限 制 机 构 的 一 项 业 务 监 控 的 对 象 有 三 方 面,1) 转 让 后 农 民 的 利 益 2) 对 第 三 方 的 补 偿 3) 对 地 域 社 会 的 负 面 影 响 等 关 于 这 三 方 面, 通 过 公 证 会 ( 以 居 民 参 加 为 基 本 原 则 ) 对 转 让 行 为 进 行 事 后 评 价 通 过 事 后 评 价, 可 以 验 证 转 让 主 体 的 适 宜 性 转 让 条 件 和 转 让 方 式 的 适 宜 性, 评 价 的 结 果 可 用 在 今 后 的 评 价 这 些 结 果 将 用 在 中 介 机 构 的 斡 旋 方 式 以 及 限 制 机 构 实 施 的 经 济 可 行 性 评 价 ( 特 别 是 经 济 效 益 的 计 算 ) 中 担 负 审 查 和 认 可 重 任 的 政 府 和 限 制 机 构 之 间 的 关 系 最 好 是 紧 密 相 连 的 限 制 机 构 接 近 政 府, 例 如, 从 属 于 政 府 的 研 究 机 构 或 法 人 如 果 考 虑 以 往 事 例 的 教 训 ( 第 三 方 影 响 评 价 和 经 济 适 宜 性 评 价 的 不 足 ), 创 建 省 级 水 行 政 部 门 直 辖 的 研 究 机 构 方 法 是 具 有 实 际 意 义 的 职 能 强 化 对 策 (4) 仲 裁 制 度 在 以 往 的 水 交 易 事 例 中 我 们 看 到, 多 数 初 期 的 水 权 转 让 是 相 对 交 易 协 议 交 涉 的 对 象 是 转 让 时 间 转 让 对 象 的 水 量 对 第 三 方 的 补 偿 ( 事 先 判 明 的 情 况 ) 保 障 ( 开 始 转 让 时 间 赶 不 上 合 同 时 间, 急 促 的 旱 灾 无 法 保 证 合 同 水 量 ) 交 易 价 格 ( 转 让 水 权 ) 的 决 定 从 转 让 方 引 水 时 的 水 费 以 及 不 履 行 合 同 时 的 惩 罚 规 则 等 交 涉 内 容 具 有 高 度 的 知 识, 在 当 事 人 之 间 有 可 能 得 不 到 解 决 水 权 转 让 协 议 需 要 具 有 高 度 专 业 知 识 和 仲 裁 能 力 的 仲 裁 人 的 介 入 仲 裁 人 事 先 传 递 转 让 人 34

58 和 被 转 让 人 的 信 息, 站 在 仲 裁 的 角 度 立 足 协 商, 要 求 仲 裁 人 保 持 中 立 和 保 守 秘 密 法 律 规 定, 法 院 指 定 的 仲 裁 人 具 有 法 律 资 格, 资 格 考 试 的 出 题 委 托 给 大 学 等 外 部 机 构 资 格 考 试 合 格 的 仲 裁 人 注 册 在 省 水 行 政 部 门 为 了 建 立 一 种 将 水 权 转 让 委 托 给 仲 裁 人 的 协 商 制 度, 制 作 相 对 交 易 有 关 的 协 商 手 册 并 进 行 试 行 手 册 是 针 对 仲 裁 人 使 用 的 指 导 手 册, 由 理 论 篇 和 实 务 篇 构 成 仲 裁 人 制 度 的 普 及 从 以 往 事 例 的 教 训 ( 行 政 成 本 和 交 涉 的 延 长 使 得 交 易 费 用 增 加 ) 来 看, 可 看 作 是 适 正 的 选 择 答 案 将 来 即 使 建 立 了 水 交 易 所 机 构, 也 要 由 法 院 指 定 的 仲 裁 人 根 据 交 易 所 的 要 求 促 进 交 易 (5) 补 偿 保 障 制 度 从 政 府 的 财 政 资 金 中 筹 集 补 偿 和 保 障 金 的 原 始 资 金 这 一 方 案 基 本 上 脱 离 了 准 市 场 的 概 念 因 为 转 让 行 为 是 根 据 转 让 主 体 的 自 由 意 志 发 生 的, 起 因 于 该 行 为 的 补 偿 和 保 障 归 属 于 转 让 主 体 的 责 任 转 让 价 格 在 新 开 发 成 本 和 节 水 成 本 之 间 确 定, 转 让 价 格 和 节 水 成 本 的 差 异 作 为 原 始 资 金 而 成 为 资 金 管 理 的 对 象 资 金 管 理 是 在 限 制 性 规 定 和 调 整 机 构 的 管 理 下, 由 地 区 银 行 ( 指 定 ) 进 行 管 理 转 让 价 格 的 决 定 基 本 上 委 托 给 协 议 当 事 人, 但 仲 裁 人 要 严 格 保 守 秘 密, 积 极 诱 导, 使 转 让 价 格 控 制 在 节 水 成 本 和 新 开 发 成 本 之 中, 国 家 通 过 仲 裁 人 间 接 地 维 持 社 会 环 境 的 秩 序 事 先 明 显 造 成 对 第 三 方 ( 特 别 是 位 于 下 游 的 用 水 户 ) 的 影 响 ( 取 水 量 的 减 少 ) 时, 限 制 调 整 机 构 可 以 对 转 让 水 权 进 行 限 制 当 出 现 问 题 时, 可 以 计 算 补 偿 金 补 偿 金 的 金 额 根 据 下 列 方 案 ( 补 偿 规 定 ) 的 不 同 而 有 所 不 同 方 案 1 和 2 可 由 协 商 当 事 人 ( 转 让 人 和 被 转 让 人 ) 进 行 选 择, 编 制 到 合 同 中 补 偿 金 的 管 理 和 补 偿 金 支 付 相 关 的 监 控 则 需 要 纳 入 到 限 制 机 构 的 监 督 之 下 明 确 事 后 对 第 三 方 进 行 补 偿 时 方 案 1 重 新 考 虑 转 让 水 权 取 水 量 的 重 新 考 虑 转 让 期 限 的 重 新 考 虑 根 据 取 水 量 和 期 限 的 组 合 重 新 考 虑 削 减 补 偿 金 的 支 出 方 案 2 补 偿 保 险 制 度 关 于 引 进 水 权 转 让 补 偿 保 险 制 度 方 案 的 制 作 保 险 费 用 的 计 算, 确 定 受 益 人 保 险 费 从 资 金 管 理 的 银 行 帐 户 上 扣 除 35

59 (6) 转 让 流 程 下 表 表 示 了 水 权 转 让 流 程 转 让 流 程 中 的 转 让 申 请 和 注 册 是 由 水 行 政 主 管 部 门 ( 省 级 水 利 厅 ) 负 责 在 注 册 之 前, 水 行 政 主 管 部 门 套 用 审 查 标 准 ( 转 让 主 体 为 水 权 所 有 者 转 让 的 内 容 和 转 让 的 条 件 等 ) 对 适 正 性 进 行 审 查 注 册 后, 信 息 ( 转 让 主 体 转 让 内 容 转 让 条 件 转 让 方 式 等 ) 交 给 中 介 机 构, 中 介 机 构 通 过 报 纸 因 特 网 和 其 他 广 告 媒 体 对 转 让 信 息 进 行 公 告 买 卖 双 方 通 过 中 介 机 构 进 行 协 商 届 时, 中 介 机 构 对 买 卖 双 方 的 条 件 进 行 整 合, 对 转 让 的 适 宜 性 ( 地 域 的 开 发 计 划 水 资 源 计 划 总 量 控 制 和 整 合 性 等 ) 经 济 方 面 的 可 行 性 转 让 的 外 部 因 素 进 行 预 备 式 探 讨, 如 果 没 有 问 题, 则 与 买 卖 双 方 进 行 斡 旋 斡 旋 后, 当 事 人 之 间 的 转 让 协 议 通 过 法 院 指 定 的 仲 裁 人 执 行 协 商 不 成 发 生 纠 纷 时, 根 据 必 要, 法 院 指 定 的 仲 裁 人 召 开 公 证 会, 吸 取 政 府 和 民 众 意 见, 解 决 纠 纷 政 府 承 认 的 法 院 指 定 的 仲 裁 人 被 赋 予 一 定 的 权 限, 公 证 会 的 召 开 属 仲 裁 人 的 权 限 范 围 协 商 后, 协 议 内 容 提 交 到 限 制 机 构, 从 对 第 三 方 的 影 响 经 济 方 面 的 可 行 性 和 补 偿 等 角 度 调 查 协 议 的 转 让 内 容 限 制 机 构 要 制 定 调 查 报 告 书, 需 要 做 出 限 制 性 规 定 时 需 要 与 水 行 政 主 管 部 门 进 行 协 商 并 确 定 其 内 容 ( 部 分 限 制 或 完 全 限 制 ) 为 此, 水 行 政 主 管 部 门 按 照 审 查 批 准 的 中 长 期 计 划 进 行 最 终 审 查 和 认 可 审 查 基 本 上 委 托 给 省 级 水 行 政 主 管 部 门, 但 省 级 主 管 部 门 不 能 解 决 的 课 题 ( 限 制 规 定, 事 先 判 定 需 要 补 偿 ) 需 要 征 得 流 域 管 理 机 构 的 判 定 认 可 后, 确 认 转 让 后 买 卖 双 方 的 水 权, 双 方 迅 速 完 成 政 府 指 定 的 合 同, 将 合 同 规 定 的 水 权 变 更 填 写 到 登 记 本 上 最 后, 限 制 性 规 定 从 履 行 合 同 补 偿 等 角 度 对 转 让 进 行 监 控 转 让 流 程 水 权 转 让 相 关 机 构 水 权 转 让 制 度 水 权 转 让 的 申 请 和 注 册 水 利 厅 水 权 审 查 部 门 审 查 标 准 ( 转 让 主 体 转 让 条 件 ) 水 权 转 让 的 公 告 中 介 机 构 信 息 公 开 的 方 式 卖 主 买 主 间 的 斡 旋 中 介 机 构 斡 旋 的 条 件 转 让 协 议 法 院 指 定 的 仲 裁 人 + 转 让 主 体 协 商 的 方 式 转 让 内 容 的 评 价 限 制 机 构 交 易 价 格 / 保 障 补 偿 评 价 / 第 三 方 影 响 评 价 审 查 和 许 可 认 可 水 利 厅 许 可 部 门 审 查 批 准 中 长 期 计 划 ( 总 量 限 制 等 ) 合 同 登 记 水 利 庁 登 記 部 門 合 同 框 架 / 登 记 手 续 中 长 期 计 划 转 让 后 监 督 和 管 理 限 制 机 构 管 理 细 则 / 违 规 处 罚 原 则 的 规 定 / 保 障 补 偿 核 查 (7) 从 相 对 交 易 向 水 交 易 所 过 渡 随 着 相 对 交 易 的 增 加, 可 以 预 见, 水 权 转 让 将 向 由 若 干 买 方 和 卖 方 所 构 成 的 交 易 市 场 过 渡 为 了 适 应 扩 大 的 水 市 场, 可 以 考 虑 建 立 水 交 易 所 这 样 的 机 构, 由 该 机 构 提 供 转 让 过 程 中 从 水 权 转 让 申 请 和 登 记 到 转 让 协 议 的 全 部 程 序 的 一 站 式 服 务 36

60 水 交 易 所 由 申 请 受 理 与 登 记 业 务 卖 方 与 买 方 的 信 息 公 告 调 节 仲 裁 这 样 四 项 功 能 构 成 申 请 与 登 记 是 来 自 水 行 政 部 门 的 委 托, 公 告 调 节 仲 裁 是 来 自 仲 裁 机 构 和 仲 裁 人 的 委 托 水 交 易 所 定 位 于 以 登 记 手 续 费 信 息 告 示 费 调 节 与 仲 裁 费 作 为 收 入 来 源 的 民 间 法 人 组 织 制 定 调 节 与 仲 裁 资 格 制 度, 并 要 求 必 须 义 务 取 得 政 府 公 认 的 执 照 或 资 格 通 过 大 量 个 别 的 相 对 交 易 事 件, 积 累 转 让 主 体 的 恰 当 性 信 息 公 告 的 途 径 调 节 和 仲 裁 所 必 要 的 费 用 等 方 面 的 有 关 的 数 据 作 为 水 交 易 所 专 门 机 构, 逐 步 达 到 能 够 严 格 区 分 转 让 主 体, 向 转 让 主 体 收 取 适 当 的 交 易 费 用 的 应 有 水 平 水 交 易 所 将 成 为 能 够 提 供 转 让 主 体 的 恰 当 性 转 让 条 件 谈 判 交 涉 成 立 后 的 交 易 价 格 与 条 件 包 括 对 事 前 知 道 的 第 三 方 所 产 生 的 影 响 以 及 补 偿 等 全 部 相 关 信 息 的 机 构 可 以 预 测, 当 水 交 易 所 接 近 完 全 竞 争 市 场 时, 交 易 价 格 将 接 近 于 转 让 主 体 的 期 望 价 格, 这 从 水 资 源 分 配 的 合 理 性 上 看 也 可 以 说 是 正 常 的 现 象 如 果 对 该 水 交 易 所 增 加 租 借 功 能, 则 可 以 期 待 水 交 易 所 能 够 发 挥 简 单 的 水 银 行 23 的 作 用 例 如, 水 银 行 将 剩 余 的 水 贮 存 在 水 库 中 出 借 给 借 用 人 在 这 种 情 况 下, 水 银 行 就 成 为 向 卖 方 买 水 向 买 方 卖 水 的 中 介 商 买 入 价 格 与 卖 出 价 格 的 差 价 作 为 水 银 行 的 收 益 这 相 当 于 临 时 性 (1 年 至 数 年 ) 水 交 易 ( 租 赁 ), 而 不 是 水 权 的 转 让 除 了 用 于 解 决 因 特 大 干 旱 及 临 时 性 生 产 调 整 所 造 成 的 水 量 不 足 或 水 量 过 剩, 促 成 实 现 买 方 与 卖 方 之 间 的 交 易 之 外, 作 为 长 期 的 对 策, 通 过 水 银 行 的 方 式 来 促 进 水 的 交 易 也 是 可 能 的 23 水 银 行 包 括 两 种, 有 仅 具 备 储 存 节 约 的 或 剩 余 的 水 量, 在 紧 急 需 要 时 或 对 于 新 的 用 户 提 供 储 备 水 的 功 能 的 是 银 行, 和 兼 具 融 资 功 能 的 水 银 行 37

61 6. 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 研 究 6.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 建 设 的 主 要 目 的 是 水 市 场 规 范 与 管 理 制 度 建 设, 包 括 水 权 交 易 制 度 争 议 解 决 制 度 法 律 责 任 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 第 三 方 保 护 及 补 偿 制 度 水 市 场 危 机 管 理 制 度 等 (2) 水 市 场 是 指 通 过 市 场 交 换 取 得 水 权 的 机 制 或 场 所 由 于 水 资 源 的 特 殊 性 和 复 杂 性, 水 市 场 是 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 准 市 场 根 据 水 权 制 度 建 设 的 总 体 目 标 以 及 宏 观 控 制, 水 市 场 建 设 目 标 应 是 一 个 以 具 有 完 善 法 律 法 规 体 系 的 正 规 水 市 场 为 主 用 水 户 小 范 围 自 发 的 非 正 规 水 市 场 为 辅, 市 场 机 制 和 行 政 宏 观 调 控 相 结 合 的 多 元 化 的 水 市 场 水 市 场 建 设 的 有 些 条 件 已 经 具 备, 但 还 有 许 多 条 件 尚 不 具 备 或 不 完 全 具 备 (3) 水 市 场 法 律 法 规 体 系 的 基 础 是 水 权 交 易 法 或 水 权 交 易 条 例, 并 附 随 有 关 部 门 的 规 则 规 范 文 件 技 术 规 范 以 及 地 方 法 律 法 规 等 正 规 水 市 场 的 建 立 需 要 开 放 的 水 市 场 法 律 法 规 体 系 将 来 的 水 市 场 法 律 法 规 体 系 应 立 足 于 水 资 源 的 分 配 水 资 源 使 用 权 的 明 确 化 和 初 始 水 权 的 分 配, 由 水 权 转 让 制 度 水 权 交 易 制 度 水 权 补 偿 制 度 等 基 本 制 度 水 市 场 建 设 相 关 的 基 本 法 律 法 规 水 市 场 主 体 水 市 场 交 易 以 及 与 水 市 场 交 易 有 关 的 重 要 法 律 法 规 构 成 ( 详 细 见 表 6.1) (4) 水 市 场 管 理 制 度 应 包 括 水 市 场 管 理 机 构 的 管 理 制 度 水 权 交 易 管 理 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 水 权 交 易 外 部 性 防 范 制 度 以 及 水 市 场 危 机 管 理 等 在 培 养 水 市 场 的 过 程 中, 必 须 重 视 市 场 机 制, 提 高 水 资 源 分 配 的 效 率, 另 外 也 必 须 重 视 政 府 的 监 督 功 能, 以 防 止 市 场 功 能 的 不 完 全 水 权 交 易 管 理 机 构 由 国 务 院 水 行 政 主 管 部 门 各 流 域 管 理 机 构 县 级 以 上 的 地 方 人 民 政 府 的 水 行 政 主 管 部 门 构 成 这 些 管 理 机 构 有 具 体 的 权 限 划 分 管 理 职 责 履 行 职 责 时 可 采 取 的 措 施 履 行 职 责 时 须 遵 循 的 程 序 6.2 水 市 场 制 度 建 设 的 实 施 计 划 按 照 水 权 制 度 的 总 体 建 设 安 排, 水 市 场 法 律 法 规 体 系 与 管 理 制 度 建 设 分 三 个 阶 段 进 行 1) 第 一 阶 段 (2006 年 ~2010 年 ) 第 一 阶 段 的 主 要 任 务 是 完 善 水 权 基 础 制 度 阶 段, 辅 之 以 法 规 清 理 和 修 订 主 要 包 括 : a) 对 现 有 的 涉 及 水 市 场 建 设 及 管 理 的 法 律 法 规 体 系 进 行 集 中 的 研 究 和 清 理 b) 根 据 立 法 法 及 相 关 法 律 所 规 定 的 法 律 法 规 修 改 程 序, 尽 快 对 妨 碍 水 市 场 建 设 及 管 理 的 法 律 法 规 进 行 修 正, 消 除 水 市 场 正 常 建 设 的 法 律 障 碍 c) 在 既 有 水 权 流 转 实 践 和 水 市 场 建 设 的 基 础 上, 扩 大 水 市 场 建 设 的 试 点 流 域, 逐 步 予 以 规 范 2) 第 二 阶 段 (2010 年 ~2015 年 ) 第 二 阶 段 的 主 要 任 务 是 加 快 地 方 水 市 场 立 法 和 制 度 建 设, 辅 之 以 试 点 和 研 究 主 要 包 括 : 38

62 a) 对 建 立 全 国 性 统 一 的 水 市 场 法 律 法 规 体 系 开 展 更 深 入 细 致 的 研 究, 并 对 水 市 场 管 理 制 度 加 以 完 善, 明 确 行 政 管 理 的 手 段 和 规 范 b) 随 着 中 国 水 权 制 度 的 初 步 建 立 和 水 市 场 试 点 的 顺 利 开 展 和 初 步 规 范, 由 全 国 人 大 常 委 会 或 国 务 院 出 台 规 范 全 国 水 市 场 建 设 的 法 律 或 行 政 法 规, 如 水 权 交 易 法 或 水 权 交 易 条 例 水 市 场 管 理 条 例 等 (3) 第 三 阶 段 (2015 年 ~2020 年 ) 在 全 国 统 一 的 水 市 场 法 律 或 行 政 法 规 出 台 之 后, 各 流 域 根 据 该 水 市 场 法 律 或 行 政 法 规, 制 定 适 合 本 流 域 水 市 场 建 设 的 配 套 性 地 方 法 规 或 地 方 政 府 规 章, 各 部 门 根 据 各 自 职 能, 建 立 配 套 性 的 部 门 规 章 和 规 范 性 文 件 至 此, 水 权 交 易 制 度 争 议 解 决 制 度 法 律 责 任 制 度 水 权 交 易 价 格 管 理 制 度 第 三 方 保 护 及 补 偿 制 度 水 市 场 危 机 管 理 制 度 等 一 系 列 制 度 均 予 以 了 法 律 规 范 和 明 确 6.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 (1) 完 善 基 础 法 律 和 制 度 建 设 在 水 市 场 建 设 的 上 位 法 方 面, 除 水 法 外, 尚 需 要 有 与 其 它 国 有 资 源 管 理 衔 接 的 法 律 进 行 规 范, 要 在 国 家 拟 制 定 的 物 权 法 或 民 法 典 的 财 产 编 或 物 权 编 中 规 定 水 资 源 作 为 国 家 资 源 的 基 本 管 理 制 度, 及 其 与 其 它 物 权 的 衔 接 此 外, 水 市 场 的 建 设 离 不 开 基 础 制 度 的 完 善, 如 初 始 水 权 分 配 制 度 的 完 善 和 水 权 流 转 制 度 (2) 推 进 水 市 场 的 相 关 理 论 研 究 和 实 践 探 索 工 作 建 议 加 强 以 下 两 方 面 的 工 作 1) 现 状 问 题 的 分 析 相 关 概 念 的 界 定 未 来 制 度 的 设 计 等 等 相 关 问 题 均 需 深 入 细 致 的 理 论 研 究 工 作 2) 理 论 研 究 往 往 是 实 践 推 动 的, 水 权 制 度 和 水 市 场 的 建 设 发 展 和 完 善 是 扎 根 于 实 践 的 探 索 和 总 结 在 既 有 水 市 场 实 践 和 建 设 的 基 础 上, 扩 大 水 市 场 建 设 的 试 点 (3) 完 善 水 市 场 建 设 的 客 观 条 件 尽 管 建 设 水 市 场 的 条 件 已 经 初 步 具 备, 但 还 不 完 善, 因 此, 水 市 场 的 建 设 必 须 与 国 家 整 体 宏 观 形 势 的 改 善 与 政 策 推 进 相 结 合, 分 阶 段 按 步 骤 实 施, 逐 步 完 善 水 市 场 建 设 的 宏 观 环 境 和 条 件, 创 造 有 利 于 水 市 场 形 成 和 发 育 的 宏 观 环 境 39

63 水 市 场 基 础 性 法 律 法 规 水 市 场 核 心 法 律 法 规 与 水 资 源 分 配 有 关 的 法 律 法 规 与 水 权 授 予 有 关 的 法 律 法 规 与 水 市 场 建 设 有 关 的 法 律 法 规 水 市 场 主 体 有 关 的 法 律 法 规 与 水 市 场 交 易 有 关 的 法 律 法 规 (A B C D E F G H I) 与 水 市 场 管 理 有 关 的 法 律 法 规 (A B C D E G G H I J K) 表 示 尚 未 制 定 的 法 律 法 规 表 6.1 水 市 场 法 律 法 规 体 系 框 架 主 要 调 整 内 容 涉 及 的 主 要 法 律 法 规 A 水 资 源 的 所 有 权 (1) 1 水 法 2 国 家 对 水 资 源 实 行 总 量 控 制 和 定 B 水 资 源 分 配 (1 2 3) 额 管 理 的 管 理 办 法 3 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 水 权 授 予 ( ) 4 取 水 许 可 监 督 管 理 办 法 5 水 权 终 止 管 理 规 定 6 水 量 分 配 办 法 水 市 场 建 设 (1 2 3) 1 水 市 场 建 设 指 导 意 见 2 水 利 部 关 于 水 权 转 让 的 若 干 意 见 3 关 于 内 蒙 古 宁 夏 黄 河 干 流 水 权 转 换 A 水 市 场 主 体 资 格 (21) 试 点 工 作 的 指 导 意 见 4 民 法 通 则 B 水 权 转 让 主 体 ( 电 厂 灌 区 等 5 物 权 法 用 水 户 ) 设 立 组 织 运 营 变 6 合 同 法 更 或 解 散 过 程 中 所 发 生 的 各 种 社 会 关 系 (8 9) 7 担 保 法 8 公 司 法 A 水 权 转 让 ( 公 司 登 记 管 理 条 例 23) 10 招 标 投 标 法 B 水 权 期 货 交 易 (24) 11 反 垄 断 法 C 水 权 抵 押 (7 25) 12 环 境 保 护 法 D 水 权 租 赁 (26) 13 民 事 诉 讼 法 E 水 权 交 易 价 格 (27) 14 仲 裁 法 F 水 权 交 易 中 介 ( ) 15 行 政 处 罚 法 G 第 三 方 保 护 及 补 偿 ( 行 政 复 议 法 31) 17 行 政 诉 讼 法 H 水 权 交 易 的 争 议 解 决 ( 国 家 赔 偿 法 ) 19 刑 法 I 水 市 场 法 律 责 任 ( ) 20 刑 事 诉 讼 法 J 水 市 场 危 机 应 对 (32 33) 21 水 市 场 管 理 机 构 条 例 K 水 市 场 管 理 主 体 (22) 22 水 市 场 主 体 管 理 办 法 23 水 权 转 让 管 理 办 法 24 水 权 期 货 交 易 管 理 办 法 25 水 权 抵 押 管 理 办 法 26 水 权 租 赁 管 理 办 法 27 水 权 交 易 价 格 管 理 办 法 28 水 权 交 易 所 管 理 办 法 29 水 银 行 试 行 办 法 30 水 权 交 易 影 响 评 估 办 法 31 水 权 交 易 中 第 三 方 保 护 及 补 偿 办 法 32 紧 急 状 态 法 33 水 市 场 危 机 管 理 办 法 等 等 40

64 6.4 在 水 市 场 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 市 场 制 度 的 课 题 如 何 建 设 水 市 场 法 规 体 系 和 管 理 制 度? 在 水 市 场 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 水 资 源 使 用 权 和 水 利 工 程 设 施 所 有 权 建 设 水 权 水 市 场 的 前 提 就 是 要 明 确 水 权 在 法 律 上 的 解 释 中 华 人 民 共 和 国 水 法 明 确 规 定 了 水 资 源 的 所 有 权, 但 是 并 没 有 明 文 规 定 水 资 源 使 用 权 的 概 念 明 确 了 水 资 源 的 使 用 权, 才 能 在 法 律 上 保 证 水 权 同 时, 还 必 须 明 确 实 施 水 权 时 必 要 的 水 利 工 程 设 施 的 财 产 权 ( 所 有 权 使 用 权 ) 与 水 权 的 分 离 为 了 防 止 复 杂 的 法 律 问 题 的 发 生, 尽 管 可 能 将 有 关 水 的 权 利 进 行 统 一, 并 将 水 权 和 设 施 的 财 产 权 制 度 设 计 为 不 可 分 的, 但 是, 许 多 国 家, 将 两 者 分 别 作 为 个 别 的 财 产 权 然 而, 如 果 对 未 拥 有 设 施 的 权 利 的 人 承 认 水 权 的 转 让, 将 会 产 生 水 权 的 实 效 性 问 题, 所 以 需 要 在 制 度 中 明 确 决 定 必 须 确 保 水 权 主 体 的 设 施 的 财 产 权 的 种 类, 以 及 在 水 权 转 让 制 度 中 设 施 的 财 产 权 的 迁 移 方 法 和 程 序 (2) 分 阶 段 构 建 水 市 场 的 中 心 法 律 法 规 参 考 水 权 初 始 分 配 后 的 转 让 主 体 转 让 方 式 ( 交 易 形 态 ), 考 虑 未 来 中 国 水 市 场 的 模 式, 首 先 加 紧 水 权 转 换 及 转 让 所 必 需 的 使 用 权 的 法 律 依 据 抵 押 权 和 租 赁 相 关 法 律 的 建 设 在 实 例 的 基 础 上, 分 阶 段 修 改 现 有 的 有 关 法 规 不 能 特 定 的 抵 押 租 赁 交 易 价 格 相 关 的 监 理 办 法 (3) 水 权 和 金 融 市 场 的 结 合 参 考 澳 大 利 亚 智 利 的 事 例, 首 先, 从 法 律 上 ( 担 保 法 物 权 法 ) 建 设 作 为 抵 押 物 的 水 权, 将 水 权 作 为 金 融 商 品 定 位 水 权 的 价 值 因 供 水 信 赖 度 对 第 三 者 的 影 响 等 也 存 在 被 打 折 扣 的 因 素, 但 与 基 于 一 般 风 险 审 查 的 价 格 商 品 估 价 一 样, 可 以 核 算 水 权 价 格, 从 而 至 少 可 以 促 进 当 事 者 之 间 的 交 易 水 权 流 通 市 场 则 在 此 之 后 (4) 分 阶 段 完 善 水 权 转 让 制 度 中 介 交 易 的 形 态 微 观 调 整 等 限 制 和 调 整 相 关 的 管 理 制 度, 在 从 转 让 ( 相 对 中 介 交 易 ) 到 水 市 场 的 过 程 中, 分 阶 段 发 展 管 理 制 度, 最 终 形 成 水 市 场 管 理 机 构 的 管 理 主 体 是 否 适 合, 是 依 据 针 对 政 府 的 作 用 制 订 的 基 本 方 针 41

65 7. 水 价 体 系 及 其 管 理 制 度 研 究 7.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 水 价 管 理 制 度 应 包 括 供 水 利 工 程 设 施 成 本 推 算 水 价 格 确 定 水 价 格 计 算 与 水 费 计 算 征 收 水 价 格 监 督 检 验 和 调 整 以 及 水 权 交 易 的 评 价 制 度 和 协 商 制 度 (2) 现 行 的 水 价 管 理 制 度 中 的 水 资 源 成 本 和 用 水 的 环 境 成 本 没 有 得 到 有 效 的 弥 补, 造 成 水 资 源 配 置 不 合 理 和 水 资 源 利 用 的 低 效 率 因 此, 需 要 建 立 水 资 源 价 值 的 核 算 体 系, 建 立 合 理 的 水 价 形 成 机 制, 以 完 全 成 本 为 基 础 核 定 供 水 价 格 (3) 完 整 的 水 价 (P) 是 由 资 源 成 本 (Pr) 工 程 成 本 (Pc) 环 境 成 本 (Pe) 利 润 (E) 应 纳 税 金 (T) 构 成 的 水 价 的 完 整 构 成 为 :P=Pr+Pc+Pe+E+T (4) 水 价 中 的 资 源 成 本 一 般 包 括 水 资 源 的 地 租 ( 稀 缺 租 ) 和 由 水 资 源 开 发 利 用 特 性 决 定 的 附 加 费 用 的 补 偿 实 践 中, 一 般 表 现 为 水 资 源 费 用 水 的 环 境 成 本 目 前 理 论 上 尚 未 有 成 熟 的 测 算 方 法, 现 阶 段 收 取 的 污 水 处 理 费 用 体 现 了 部 分 的 环 境 成 本 (5) 用 水 的 环 境 成 本 目 前 理 论 上 尚 未 有 成 熟 的 测 算 方 法, 现 阶 段 收 取 的 污 水 处 理 费 用 体 现 了 部 分 的 环 境 成 本 (6) 合 理 水 价 体 系 的 设 计 思 路 应 实 现 三 个 目 标 : 实 现 水 资 源 的 优 化 配 置 和 高 效 利 用 ; 减 少 水 资 源 利 用 的 负 外 部 性 ; 保 障 用 水 户 基 本 用 水 权 的 公 平 性 (7) 水 价 体 系 的 基 本 框 架 主 要 包 括 分 类 水 价 体 系 水 价 构 成 体 系 水 价 计 收 体 系 水 权 交 易 价 格 在 交 易 条 件 下 的 水 价 构 成 应 增 加 水 权 交 易 费 用 和 对 第 三 方 损 害 的 补 偿 等 (8) 水 权 交 易 还 处 于 起 步 探 索 阶 段, 大 部 分 水 权 交 易 带 有 较 重 的 政 府 干 预 色 彩, 很 多 水 权 交 易 由 于 协 商 谈 判 的 地 位 不 对 等, 信 息 不 对 称, 技 术 资 料 准 备 不 充 分, 缺 乏 一 种 规 范 的 方 法 来 合 理 评 估 交 易 双 方 的 收 益 以 及 对 第 三 方 损 害 的 影 响, 水 权 交 易 价 格 确 定 有 很 多 不 合 理 成 分, 农 业 水 权 特 别 是 农 民 利 益 得 不 到 有 效 保 障 (9) 建 立 民 主 协 商 制 度 和 交 易 评 估 制 度 是 确 定 合 理 水 权 交 易 价 格 的 关 键, 可 以 保 障 交 易 双 方 和 第 三 方 的 利 益 (10) 精 确 的 计 量 是 推 行 水 价 管 理 制 度 的 技 术 基 础, 无 论 是 水 资 源 费 的 征 收, 还 是 两 部 制 水 价 阶 梯 水 价 以 及 水 费 的 计 收 都 需 要 计 量 为 基 础 目 前 城 镇 供 水 还 难 以 做 到 抄 表 到 户, 农 业 灌 溉 用 水 更 是 由 于 缺 少 计 量 设 备, 难 以 按 方 计 费 没 有 准 确 的 水 量 计 量 使 水 价 管 理 制 度 难 以 达 到 设 计 的 初 衷 和 预 期 的 目 标 (11) 应 在 完 善 水 价 管 理 制 度 的 基 础 上, 根 据 政 策 的 变 化 水 资 源 的 状 况 环 境 的 影 响 工 程 运 行 状 况 以 及 社 会 经 济 条 件, 运 用 多 种 管 理 手 段 和 方 法, 发 挥 水 价 杠 杆 作 用 7.2 水 价 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 实 施 阶 段 1) 整 个 水 价 管 理 制 度 体 系 可 分 为 梳 理 协 调 阶 段 和 完 善 实 施 阶 段 42

66 梳 理 协 调 阶 段 主 要 的 任 务 是 : 对 全 国 的 水 价 管 理 情 况 作 深 入 调 研, 对 目 前 已 有 的 水 价 管 理 制 度 实 施 状 况 和 效 果 进 行 分 析 评 估, 如 对 水 资 源 费 的 征 收 和 管 理 使 用 情 况 农 业 水 价 的 执 行 管 理 情 况 以 及 水 价 听 证 水 权 交 易 价 格 的 实 施 情 况 等, 分 析 存 在 的 制 度 设 计 缺 陷 执 行 环 节 主 要 障 碍, 协 调 水 价 管 理 部 门 的 管 理 职 能, 避 免 部 门 间 的 管 理 冲 突 和 抵 触, 如 水 资 源 费 征 收 对 象 的 公 平 和 统 一 等 通 过 分 析 梳 理, 提 出 下 一 步 水 价 管 理 制 度 完 善 和 实 施 的 要 点 和 针 对 性 地 措 施 2) 完 善 实 施 阶 段 主 要 任 务 是 : 针 对 原 有 的 制 度 中 不 适 应 要 求 的 部 分 修 改 完 善, 协 调 各 部 门 的 管 理 职 能, 在 水 价 的 实 施 过 程 中 规 范 管 理 行 为, 充 分 发 挥 公 众 参 与 的 作 用, 使 水 价 的 实 施 和 执 行 得 到 公 众 的 支 持 和 理 解, 增 强 现 有 制 度 的 适 用 性 和 现 实 可 操 作 性, 对 原 有 的 水 价 管 理 制 度 体 系 缺 失 部 分, 建 立 相 应 的 制 度 3) 水 价 体 系 及 管 理 制 度 建 设 的 具 体 时 间 安 排 如 下 : 年, 由 国 务 院 出 台 全 国 性 的 水 价 管 理 指 导 性 文 件 水 价 管 理 指 导 意 见 ;2010 年, 健 全 水 价 管 理 制 度 体 系 中 的 各 项 制 度, 尤 其 是 水 权 交 易 价 格 确 定 的 有 关 制 度 (3) 实 施 方 式 1) 水 价 管 理 制 度 建 设 包 括 建 立 新 制 度 和 对 原 有 制 度 进 行 修 订 和 废 止 需 要 完 善 的 制 度 包 括 : 水 资 源 费 的 征 收 管 理 使 用 制 度, 水 价 听 证 制 度 成 本 核 算 制 度 水 价 计 价 制 度 水 费 计 收 制 度 和 水 价 监 督 检 查 与 调 整 制 度 ; 需 要 建 立 的 制 度 有 : 水 权 交 易 收 益 和 损 失 的 评 估 制 度 交 易 价 格 协 商 制 度 等 应 从 国 家 层 面 部 门 层 面 地 方 政 府 层 面 农 民 用 水 者 协 会 分 工 同 步 建 设 2) 国 家 层 面, 国 务 院 应 出 台 规 范 性 文 件, 明 晰 各 部 门 各 级 政 府 水 价 的 管 理 权 限, 避 免 政 策 性 冲 突 3) 水 行 政 部 门 城 市 建 设 管 理 部 门 及 物 价 主 管 部 门 建 立 水 价 管 理 的 协 调 机 制, 使 水 价 各 环 节 之 间 有 较 好 的 连 接 4) 各 级 政 府 要 积 极 展 开 水 价 听 证 水 价 监 督 等 工 作 的 组 织 实 施 5) 农 民 用 水 者 协 会 等 组 织 参 与 农 业 末 级 渠 系 水 价 的 制 订 和 管 理 7.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 (1) 为 了 确 定 合 理 的 水 权 交 易 价 格, 需 要 尽 快 建 立 对 水 权 交 易 收 益 和 损 失 的 评 估 制 度, 以 及 比 较 规 范 的 交 易 价 格 协 商 制 度 (2) 应 针 对 农 业 水 价 难 以 弥 补 供 水 成 本 问 题, 提 出 合 理 的 农 业 水 价 管 理 制 度 并 出 台 全 国 性 的 关 于 农 业 水 权 交 易 价 格 确 定 的 指 导 意 见, 以 保 护 农 业 和 农 民 的 水 权 收 益 7.4 在 水 价 体 系 及 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 水 价 制 度 的 课 题 考 虑 怎 样 的 水 价 体 系 和 成 本 构 成? 鉴 于 水 资 源 不 足 的 问 题, 如 何 计 算 水 资 源 费 用? 除 了 水 价 格 之 外, 有 支 付 环 保 成 本 的 方 法 吗? 如 何 将 水 价 政 策 公 平 化 和 效 率 化? 43

67 与 中 国 现 状 相 适 应 的 水 费 征 收 制 度 是 怎 样 的 一 种 方 法? 在 准 市 场 的 框 架 下, 怎 样 具 体 管 理 水 的 交 易 价 格? 在 水 价 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 对 于 水 价 格 体 系 的 综 合 管 理 制 度 水 价 是 由 资 源 成 本 供 水 成 本 和 环 境 成 本 构 成, 这 是 水 利 部 的 论 据, 它 是 以 发 生 的 成 本 全 部 反 映 到 价 格 中 为 前 提 条 件 的 但 是, 将 成 本 全 部 转 嫁 到 价 格 中, 全 部 让 用 水 户 负 担 是 否 为 最 佳 政 策, 关 于 这 一 点, 存 在 以 下 几 种 说 法 资 源 成 本 和 环 境 成 本 在 还 没 有 确 立 其 定 义 和 计 算 方 法 的 阶 段, 一 定 要 纳 入 到 水 价 格 中 对 环 保 的 考 虑 还 未 在 整 个 社 会 中 平 稳 实 施 时, 代 表 外 部 经 济 的 社 会 成 本 由 国 民 来 平 等 负 担, 还 需 要 时 间 用 水 户 不 同, 由 水 产 生 的 附 加 价 值 有 所 不 同, 市 场 价 格 不 一 定 超 过 发 生 的 总 成 本 所 有 的 用 水 户 有 义 务 支 付 水 价, 但 从 国 民 的 所 得 收 入 来 看, 是 否 充 分 具 备 平 等 负 担 的 能 力 一 方 面 提 高 水 利 用 效 率, 另 一 方 面 向 社 会 弱 者 发 放 补 助 金, 两 者 是 对 立 的 关 系 通 过 市 场 原 理 将 水 的 总 成 本 全 部 反 映 在 价 格 还 需 要 时 间, 有 待 中 国 经 济 系 统 的 成 熟 除 水 价 格 外, 征 收 环 境 成 本 的 一 个 方 法 是 引 进 地 方 环 保 税 作 为 环 保 政 策 的 一 个 环 节, 在 日 本 还 有 水 源 环 保 政 策 和 生 活 环 保 税 制 的 实 际 事 例 水 价 是 由 水 资 源 费 水 的 生 产 ( 供 水 ) 费 用 及 排 水 对 策 费 构 成 从 水 的 社 会 循 环 角 度 看, 用 水 户 有 义 务 支 付 这 些 费 用 但 是, 显 然 水 资 源 费 排 水 对 策 费 与 水 的 生 产 费 用 有 所 不 同 将 不 同 的 费 用 编 入 到 水 价 格 体 系 将 成 为 最 适 合 的 价 格 体 系, 或 者 还 是 能 考 虑 另 外 的 组 合, 本 节 将 从 水 价 格 综 合 性 地 管 理 的 视 点 进 行 讨 论 因 为 由 水 资 源 费, 水 生 产 费 用, 排 水 对 策 费 组 合 费 用 征 收 管 理 方 法 是 不 同 的, 对 此 进 行 三 个 的 组 合 并 加 以 比 较 讨 论 水 务 行 政 正 处 于 在 全 国 普 及 阶 段, 通 过 哪 项 方 案 或 横 向 联 系 ( 水 行 政 部 门 与 环 境 保 护 行 政 部 门 ) 都 可 能 达 到 综 合 管 理 方 案 1 方 案 2 方 案 3 水 资 源 费 排 水 对 策 费 水 资 源 费 生 产 费 用 排 水 对 策 费 水 资 源 费 生 产 费 用 + II + II 生 产 费 用 水 价 排 水 对 策 费 水 价 II II 水 价 流 域 管 理 费 方 案 1= 水 资 源 费 + 生 产 费 用 方 式 该 方 式 是 以 排 水 对 策 费 以 外 的 要 素 来 构 成 水 价 格 其 优 点 在 于 可 以 提 高 水 资 源 费, 促 进 节 水 措 施 的 实 施 如 果 以 用 水 户 ( 水 权 主 体 ) 为 单 位 征 收 水 资 源 费, 在 进 行 水 权 初 始 分 配 之 后, 可 以 构 筑 能 够 有 效 发 挥 价 格 功 能 的 水 价 格 体 系 其 缺 点 是, 为 了 促 进 节 水, 对 于 不 同 水 源 不 同 地 域 ( 水 资 源 丰 富 的 地 域 和 水 源 不 足 的 地 域 ), 不 同 时 期 分 别 设 定 不 同 的 水 资 源 费, 费 用 体 系 将 变 得 复 杂, 征 收 业 务 也 变 得 复 杂 但 是, 这 一 缺 点, 可 以 通 过 计 算 机 的 应 用 等 实 际 业 务 的 改 善 而 得 以 解 决 从 构 筑 节 水 型 社 会 这 一 中 国 政 府 的 目 标 来 44

68 看, 方 案 一 是 最 佳 构 想 最 近, 国 务 院 所 颁 布 的 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 24, 即 接 近 相 当 于 方 案 1 的 费 用 的 管 理 方 法 方 案 2= 生 产 费 用 方 式 该 方 式 将 水 资 源 费, 生 产 费 用, 排 水 对 策 费 分 别 考 虑 为 独 立 的 费 用, 仅 仅 将 其 中 的 生 产 ( 供 水 ) 费 用 定 义 为 水 价 格 该 方 式 的 优 点 是 在 计 算 水 价 格 时, 省 略 了 将 水 资 源 费 迭 加 到 生 产 费 用 里 的 过 程, 从 而 简 化 了 计 算 业 务 其 缺 点 是, 提 高 水 资 源 费, 促 进 节 水 措 施 的 实 施 难 度 较 大 但 是, 通 过 构 造 两 部 制 水 价 征 费 这 种 有 效 率 有 效 果 的 水 价 格 制 度, 可 以 促 进 节 水 的 实 施 方 案 3= 将 水 资 源 费 + 排 水 对 策 费 作 为 流 域 管 理 费 的 方 式 该 方 式, 在 仅 仅 将 生 产 ( 供 水 ) 费 用 定 义 为 水 价 格 这 一 点 上, 与 方 案 2 相 同, 但 是 将 水 资 源 费 + 排 水 对 策 费 作 为 流 域 管 理 费 以 另 外 的 途 径 征 收 的 比 较 国 外 的 类 似 事 例, 澳 大 利 亚 是 以 取 水 费 (Water Abstraction Charge) 这 一 名 称, 由 各 州 征 收 流 域 管 理 费 25 而 在 日 本, 是 以 流 水 占 用 费 这 一 名 称, 各 县 按 照 取 水 量 ( 与 生 产 费 用 无 关 ) 进 行 征 收, 用 作 河 流 工 程 等 等 流 域 管 理 费 用 的 财 政 来 源 ( 但 是, 除 水 力 发 电 公 司 以 外 基 本 免 征 ) 方 案 3 的 优 点 是, 能 够 保 证 环 境 对 策 的 财 政 来 源 其 缺 点 是, 中 国 政 府 希 望 同 时 实 现 对 于 水 资 源 的 量 的 管 理 与 质 的 管 理, 对 于 用 水 的 管 理 与 排 水 的 管 理, 此 方 式 不 符 合 中 国 政 府 这 一 目 标 (2) 水 资 源 费 的 征 收 将 水 资 源 的 调 查 费, 流 域 管 理 费 及 生 态 环 境 保 全 费 ( 包 含 水 源 的 水 质 保 全 ) 作 为 水 资 源 费, 对 其 征 收 方 法 的 顺 利 运 用 进 行 了 研 究 讨 论 对 征 收 水 资 源 费 以 外 的 方 法, 如 水 资 源 使 用 权 费 水 资 源 税 等 征 收 的 可 能 性 也 进 行 了 讨 论 方 案 1( 现 行 ) 方 案 2 方 案 3 取 水 许 可 所 有 者 取 水 权 所 有 者 财 政 行 政 部 门 水 资 源 税 不 同 用 水 资 源 费 一 律 权 力 费 水 资 源 税 ( 直 接 ) 取 水 权 所 有 者 间 接 用 水 户 用 水 户 用 水 户 方 案 1 为 现 行 制 度 26 方 案 2 是 作 为 水 资 源 使 用 权 费 用 进 行 一 律 征 收 的 方 法 随 着 水 权 制 度 的 建 设, 如 果 给 与 有 取 水 权 单 位 取 水 许 可, 水 资 源 费 也 可 解 释 为 水 资 源 使 用 费 这 种 使 用 权 费 用, 在 澳 大 利 亚 已 被 采 用 与 取 水 费 (Water Abstraction Charge) 近 似 不 同 的 流 域, 流 域 管 理 及 生 态 环 境 保 全 (SC) 不 一 样 在 水 的 交 易 实 例 较 少 的 中 国, 计 算 Flow cost(fc) 有 困 难, 也 许 可 以 将 使 用 机 会 成 本, 即 代 替 设 施 的 开 发 成 本 测 算 水 的 稀 少 性 作 为 近 似 值 使 用 方 案 3 是 作 为 统 一 计 算 基 准 而 来 的 资 源 税 ( 义 务 ) 进 行 征 收 的 方 法 水 资 源 税, 可 理 解 为 向 用 水 单 位 课 税 间 接 企 业 课 税 或 者 私 人 课 税 的 直 接 课 税 形 态 24 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 内 容 如 下 1) 用 水 单 位 和 个 人, 依 照 前 一 年 的 用 水 量 与 水 资 源 征 收 管 理 条 例 支 付 水 资 源 费 ;2) 计 划 量 或 配 额 以 上 的 取 水 量 适 用 累 积 计 算 水 资 源 费 ;3) 水 力 发 电 用 水 和 火 力 发 电 的 惯 流 式 冷 却 用 水 根 据 实 际 发 电 量 设 定 征 收 标 准 25 在 澳 大 利 亚, 作 为 Water Abstraction Change (WAC), 按 州 征 收 本 流 域 管 理 费 26 水 资 源 费 在 各 省 的 管 理 细 则 上 均 有 规 定, 其 目 的 在 于 充 当 水 资 源 的 调 查 成 本 及 保 全 生 态 环 境 45

69 SC t + ( LW t-1 X FC t ) SC : t 年 的 流 域 管 理 成 本 及 生 态 环 境 保 全 成 本 WAC t = TW LW t-1 : 上 年 度 的 水 资 源 的 消 费 量 ( 消 费 量 = 取 水 量 还 原 水 量 ) FC t : t 年 的 水 交 易 量 ( water traded) 累 积 的 水 价 TW t-1 : 上 年 度 的 总 取 水 量 WAC=Water Abstraction Charge, SC=Supply Cost, FC=Flow Cost, LW=Lost Water, TW=Total Water 出 处 :WAC=Water Abstraction Charge,AFTEW Corpporation, Canberra, Austrlia 方 案 优 点 不 足 方 案 1: 现 行 流 程 作 为 水 资 源 成 本 征 收 方 案 2: 取 水 权 所 有 者 根 据 取 水 量, 作 权 利 费 (WAC) 征 收 方 案 3-1: 作 为 直 接 课 税 向 用 水 户 征 收 如 果 根 据 国 务 院 水 务 行 政 部 门 预 定 公 布 的 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例, 明 确 计 算 基 准, 27 可 期 待 改 善 水 资 源 费 的 欠 付 转 让 权 利 转 换 时 可 作 为 权 利 费 ( 转 让 前 ) 的 担 保 价 值 定 量 化 无 论 哪 种 用 水 户, 一 律 根 据 消 费 量 支 付 水 费 (m 3 为 单 位 ) 取 水 许 可 所 有 者 不 支 付 水 资 源 费 的 非 常 明 显 取 水 权 所 有 者 无 法 回 收 取 水 量 同 消 费 量 的 差 额 取 水 权 所 有 者 无 法 回 收 取 水 量 同 消 费 量 的 差 额 不 容 易 设 定 权 利 费 的 计 算 基 准 直 接 课 税 会 给 用 水 户 一 定 的 触 动 有 必 要 设 定 新 的 征 收 制 度 方 案 3-2: 通 过 取 水 权 所 有 者 作 为 间 接 课 税 征 收 通 过 提 高 税 率, 节 水 效 果 得 以 期 待 取 水 权 所 有 者 无 法 回 收 取 水 量 同 消 费 量 的 差 额 中 国 以 往 的 制 度, 存 在 着 难 于 对 于 所 有 用 水 单 位 切 实 地 进 行 水 资 源 费 征 收 的 问 题, 但 是 以 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 的 颁 布 为 契 机, 按 照 统 一 的 核 算 标 准, 将 可 能 实 现 全 国 統 一 通 用 的 水 资 源 费 的 征 收 根 据 这 一 新 的 条 例 切 实 地 实 施 水 资 源 费 的 征 收, 是 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 过 程 中 的 一 个 重 要 阶 段 根 据 试 点 地 区 的 事 例 研 究 的 教 训 ( 存 在 未 获 得 取 水 许 可 的 用 水 大 户 等 ), 贯 彻 取 水 许 可 制 度 是 健 全 水 权 制 度 的 不 可 缺 要 素 综 上 所 述, 首 先 贯 彻 实 施 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 的 征 收 管 理, 之 后 将 取 水 许 可 制 度 和 水 资 源 费 征 收 管 理 制 度 一 体 化, 是 完 成 水 价 格 管 理 制 度 建 设 的 必 经 途 径 (road map) 在 日 本, 政 府 财 源 从 丰 富 时 代 向 窘 迫 时 代 变 化 时, 作 为 环 境 政 策 的 一 环, 引 进 了 水 源 环 境 税 和 生 活 环 境 税 制 在 将 来 中 国 的 社 会 经 济 环 境 变 化 的 情 况, 也 以 考 虑 引 进 方 案 2 和 方 案 3 预 测 要 在 全 国 公 开 很 多 水 交 易 的 实 例, 并 且 得 到 大 量 的 有 利 于 权 利 费 设 定 用 的 交 易 数 据 ( 根 据 取 水 费 WAC 公 式 相 当 于 PC) 取 水 权 力 成 本 制 度 无 需 复 杂 化, 最 好 采 取 以 省 级 水 准 的 统 一 价 格 由 取 水 权 所 有 者 向 用 水 户 征 收 征 收 方 法 是 可 以 继 水 资 源 成 本 征 收 系 统 进 行 方 案 3 不 能 完 全 说 是 完 全 的 非 现 实 的 政 策 手 段 水 资 源 税 也 是 目 的 税 在 日 本, 水 资 源 环 境 税 相 当 于 目 的 税, 其 大 部 分 都 是 以 法 人 和 个 人 纳 税 的 居 民 税 均 等 割 的 附 加 税 的 形 式 征 收 的 然 而, 一 部 是 通 过 追 加 在 水 费 ( 通 常 每 1 立 方 米 1 日 元 ) 征 收 的 主 要 是 从 征 收 方 便 的 观 点 出 发, 在 现 有 的 税 和 费 用 制 度 上 附 加 而 征 收 的 方 法 27 水 资 源 成 本 以 不 同 水 资 源 成 本 计 算 其 计 算 基 准 尚 未 明 确 46

70 (3) 排 污 费 中 国 对 于 污 水 排 放 的 想 法 是, 排 水 管 理 的 目 的 是, 在 污 水 向 河 流 生 态 系 统 的 排 出, 控 制 在 能 够 承 受 的 范 围 内, 利 用 河 川 自 身 的 净 化 能 力, 在 规 定 的 污 水 总 量 范 围 内 处 理, 据 此, 代 替 由 一 部 分 的 公 害 企 业 支 付 污 水 排 出 费 之 外, 许 可 污 水 向 水 体 排 出 但 是, 公 共 水 域 的 水 质 恶 化 比 较 显 著, 根 据 谁 污 染 谁 负 责 的 原 则 (PPP), 排 污 处 理 义 务 化 成 为 当 务 之 急 那 么, 谁 是 污 染 当 事 者 呢 并 非 一 部 分 的 公 害 企 业, 家 庭 用 水 的 排 出 源, 生 活 用 水 户 也 在 污 染 当 时 者 范 围 之 内 到 目 前 为 止, 如 同 以 污 水 排 出 费 污 水 处 理 费, 不 同 目 的 的 单 项 价 格 制 度 成 为 主 流, 以 改 善 水 质 为 目 的 的 资 金 筹 措 制 度 被 期 望 改 善 方 案 1( 现 行 ) 方 案 2( 基 金 构 想 ) 公 害 企 业 污 水 排 放 费 地 方 财 政 资 金 污 水 排 放 费 生 活 用 水 用 水 户 污 水 处 理 ( 下 水 道 ) 费 基 金 污 水 处 理 费 取 水 费 (WAC) 复 数 部 门 补 助 金 Cross Subsidy 由 城 市 供 水 事 业 的 援 助 资 金 设 定 的 低 成 本 目 的 及 资 金 调 达 源 的 比 例 是 1 比 1 资 金 不 足 是 通 常 实 施 受 到 制 约 的 主 要 原 因 创 立 多 种 由 原 始 构 成 的 Fund( 基 金 ) 使 用 并 向 水 质 改 善 项 目 贷 款 水 质 改 善 对 策 的 财 政 征 收 法 方 案 1, 是 在 现 行 的 污 水 排 放 费 的 基 础 上, 向 所 有 的 排 污 管 道 设 施 使 用 者 征 收 排 污 管 道 费 用 但 是 排 污 管 道 的 建 设 需 要 投 入 大 量 的 建 设 费 用 和 较 长 的 时 间 周 期, 而 且 在 排 污 管 道 费 用 中, 加 上 排 污 管 道 的 建 设 成 本 和 运 营 成 本, 也 包 括 水 质 净 化 过 程 中 必 要 费 用, 此 项 排 污 管 道 费 用 将 极 高, 现 实 中 设 定 这 样 高 的 费 用 是 否 可 能 成 为 问 题 方 案 2, 集 中 污 水 排 放 费, 排 污 管 道 费, 地 方 政 府 资 金, 自 来 水 公 司 等 的 补 助 金, 水 资 源 费 等 多 种 资 金, 建 立 基 金 (Fund), 基 金 的 运 营 收 入 作 为 水 质 净 化 事 业 资 金 进 行 贷 款 的 方 式 对 比 国 外 类 似 事 例, 有 中 央 政 府 对 水 质 改 善 事 业 划 拨 补 助 金 ( 无 需 偿 还 ), 或 者 设 立 低 息 贷 款 专 门 金 融 机 构 等 方 式 在 中 国, 近 期 内 实 现 这 样 的 方 式 是 很 困 难 的, 所 以 方 案 2 这 样 利 用 现 行 制 度 从 各 方 面 集 中 那 些 可 迅 速 筹 集 到 的 资 金 设 立 基 金 这 一 方 式, 被 认 为 是 比 较 现 实 的 途 径 (4) 体 现 公 平 与 效 率 的 价 格 制 度 经 济 学 中 重 视 公 平 与 效 率 这 是 因 为, 当 经 济 整 体 资 源 分 配 被 有 效 进 行 的 情 况 下, 社 会 效 益 ( 消 费 者 剩 余 与 生 产 者 剩 余 ) 将 最 大 化, 当 所 生 产 的 财 富 或 者 作 为 财 富 交 易 结 果 的 所 得 再 分 配 ( 所 得 分 布 ) 被 公 平 进 行 的 情 况 下, 全 体 人 的 满 足 将 最 大 化 并 且, 所 有 的 资 源 或 者 财 富 的 交 易 通 过 价 格 来 调 节, 所 以 体 现 公 平 与 效 率 的 价 格 制 度 的 确 立 成 为 经 济 政 策 上 的 重 要 课 题 下 面 基 于 以 上 经 济 学 的 观 点, 来 讨 论 水 价 格 制 度 首 先 讨 论 公 平 设 定 对 所 有 人 都 公 平 的 水 价 格 是 极 其 困 难 的 如 果 比 较 一 下 水 资 源 丰 富 的 地 域 和 水 源 不 足 的 地 域 就 可 以 理 解 了 但 是, 负 担 的 公 平 是 任 何 人 都 能 接 受 的 观 点 如 果 47

71 按 照 这 一 观 点, 在 很 多 灌 溉 地 区 征 收 每 亩 水 资 源 费 的 现 实, 则 是 与 负 担 的 公 平 相 违 背 的 要 解 决 这 一 矛 盾, 基 于 计 量 制 的 费 用 征 收 制 度 是 不 可 缺 少 的 然 后 来 讨 论 效 率 当 水 资 源 被 恰 当 的 分 配 的 时 候, 可 以 说 效 率 已 经 实 现 并 且, 提 出 了 用 于 衡 量 水 资 源 恰 当 分 配 的 价 格 概 念, 边 际 费 用 价 格 所 谓 边 际 费 用, 是 指 追 加 生 产 1 个 单 位 时 所 必 要 的 追 加 费 用, 当 边 际 费 用 等 于 追 加 消 费 1 个 单 位 时 所 获 得 的 效 益 时, 此 价 格 称 为 边 际 费 用 价 格 因 为 需 要 巨 大 的 固 定 资 本 投 资, 所 以 要 由 国 家 或 地 方 政 府 以 某 种 形 式 管 理 的 公 益 事 业 ( 以 用 水 供 給 事 业 为 代 表 ) 所 提 供 的 商 品 或 服 务, 其 价 格 ( 价 位 ) 怎 样 定 位 最 理 想 呢? 其 原 理 与 资 源 分 配 有 效 的 均 衡 竞 争 情 况 相 同, 公 益 事 業 的 价 格 ( 价 位 ) 必 须 等 于 边 际 费 用 这 样 的 价 格 决 定 机 制 称 为 边 际 费 用 价 格 形 成 原 理 边 际 费 用 价 格 具 备 将 经 济 整 体 效 益 最 大 化 的 优 点, 但 是, 加 上 与 消 费 量 无 关 的 必 要 固 定 费 用 成 本 价 ( 平 均 费 用 价 格 ) 相 比 较, 会 发 生 低 于 成 本 价 的 损 失 部 分 ( 赤 字 ) 因 此 采 用 效 率 还 是 采 用 成 本 价 格, 成 为 政 策 取 向 问 题 以 中 国 的 农 业 用 水 为 例, 当 采 用 平 均 费 用 价 格 时, 对 于 农 业 用 水 的 用 户 ( 农 民 ) 来 说 形 成 过 高 征 收 现 实 中, 农 民 所 负 担 的 是 不 考 虑 建 设 费 用 的 单 纯 的 维 护 管 理 费, 可 以 认 为, 这 接 近 于 边 际 费 用 价 格 的 水 准 与 成 本 价 格 之 间 的 差 额, 作 为 政 策 成 本, 由 政 府 的 补 助 金 来 弥 补 相 对 于 此, 两 部 制 水 价 征 费 ( 容 量 水 价 + 计 量 水 价,two part tariff) 是 对 于 宁 可 出 高 价 也 想 多 用 水 的 用 户 征 收 高 额 费 用 的 制 度, 通 过 征 收 的 费 用 来 弥 补 供 给 用 水 所 需 成 本 价 格 的 同 时, 也 能 够 达 到 效 率 的 制 度 并 且, 在 中 国, 正 在 引 进 阶 段 价 格, 丰 枯 水 期 差 别 水 价, 致 力 于 从 定 率 向 边 际 费 用 的 过 渡 综 上 所 述, 水 价 格 的 设 定 基 本 采 用 两 部 制, 但 是 对 于 价 格 承 受 能 力, 价 格 竞 争 力 较 弱 的 农 业 用 水, 在 与 其 它 类 型 用 水 同 样 地 引 进 计 量 制 的 同 时, 作 为 政 策 成 本, 由 政 府 的 补 助 金 进 行 填 补 的 方 式, 可 以 认 为 是 对 于 中 国 理 想 的 制 度 设 计 这 是 因 为 通 过 这 样 的 水 价 格 制 度, 在 确 保 节 水 效 果, 达 到 有 效 的 水 资 源 分 配 的 同 时, 也 可 以 确 保 用 水 户 之 间 的 实 质 的 公 平 (5) 水 费 征 收 制 度 农 户 用 水 量 以 时 间 单 位 计 量, 据 此 征 收 水 的 生 产 费 ( 水 费 ) 的 方 法, 在 实 施 的 持 续 性 上 有 相 当 的 制 约 方 案 1 方 案 2 时 间 记 帐 本 流 量 数 据 用 水 使 用 量 记 录 水 费 记 账 本 水 费 账 本 分 级 水 务 管 理 办 公 水 利 协 会 农 户 根 据 比 例 制 向 农 户 分 配 水 票 ( 一 张 水 票 为 面 积 平 均 用 水 使 用 量, 根 据 灌 溉 面 积 发 放 水 票 ) 水 费 账 本 记 录 水 票 张 数 农 户 可 通 过 水 利 协 会 将 节 省 的 水 票 卖 给 其 他 农 户 48

72 从 上 图 方 案 1, 说 明 了 从 用 水 时 间 计 算 账 本 到 水 费 账 本 分 级 的 管 理 方 法 计 量 制, 需 要 多 数 的 记 录 数 据, 进 而, 配 水 人 员 到 农 户 办 理 符 合 取 水 手 续 及 时 间 的 手 续 在 没 有 电 脑 管 理 数 据 的 情 况 下, 一 个 水 利 协 会 掌 管 的 数 千 个 农 户, 这 些 所 有 的 管 理 最 终 使 水 利 协 会 的 固 定 费 增 加 也 是 计 量 制 得 不 到 支 持 的 重 大 原 因 方 案 2 得 到 张 掖 水 票 的 提 示, 用 比 例 制 的 水 分 配 方 法 分 配 到 农 户 同 样 条 件 ( 作 物 灌 溉 效 率 ) 下 预 测 面 积 单 位 的 平 均 用 水 量 各 农 户 相 等, 根 据 灌 溉 面 积 分 配 和 买 卖 水 票 依 照 两 部 制 价 格, 一 张 水 票 由 固 定 费 及 浮 动 费 ( 平 均 用 水 量 ) 构 成 水 费 的 账 本 记 录 水 票 的 张 数, 在 此 阶 段, 水 分 配 人 员 没 有 必 要 使 用 分 配 水 量 以 上 水 的 农 户, 从 节 省 水 票 的 农 户 购 买 水 票 预 测 交 易 价 格 设 定 比 最 初 的 水 票 价 格 高, 根 据 量 提 高 价 格, 使 移 向 阶 梯 式 价 格 变 为 容 易 (6) 水 的 交 易 价 格 水 的 交 易, 如 下 图 所 示 有 4 中 形 态 以 往 的 转 让 实 例 是 相 对 交 易, 在 买 卖 中 花 费 长 时 间 进 行 交 涉 而 且 交 易 成 本 高, 成 为 教 训 东 阳 义 乌 的 例 子 中 的 浙 江 省 黄 河 流 域 例 子 的 内 蒙 古 自 治 区, 流 域 机 构 作 为 中 介 因 为 没 有 协 调 规 则 保 障 及 补 偿 的 经 验, 在 交 涉 上 花 了 很 长 的 时 间 交 易 成 本 可 看 成 是 价 格 的 一 部 分, 这 项 交 易 成 本 如 果 高, 交 易 价 格 也 跟 随 涨 高, 达 不 到 资 源 的 适 当 分 配 相 对 交 易 : 卖 方 同 买 方 的 交 涉 中 介 交 易 : 中 介 参 与 的 交 涉 水 市 场 : 招 标 水 票 : 买 卖 水 票 为 使 交 易 成 本 下 降, 条 件 是 对 买 方 和 卖 方 都 公 开 信 息 信 息 公 开, 能 促 进 买 方 和 卖 方 的 意 志 决 定 然 而, 虽 然 可 以 考 虑 创 建 水 市 场, 但 是 创 建 水 市 场 ( 水 银 行 ) 的 时 期 尚 早 假 设 转 让 者 为 少 数, 被 转 让 者 为 多 数, 便 形 成 卖 方 市 场, 交 易 价 格 会 高 涨, 形 成 了 与 水 这 个 公 共 财 产 不 相 符 的 市 场 在 非 正 式 市 场, 政 府 职 能 可 监 视 妥 当 的 价 格 交 易, 政 府 的 介 入, 有 如 下 方 案 方 案 1 方 案 2 方 案 3 直 接 介 入 也 有 政 府 向 当 事 者 指 示 指 导 价 格 的 情 况 调 整 交 易 价 格 设 立 仲 裁 者 进 行 价 格 调 整 监 视 价 格 在 交 易 价 格 的 协 议 规 则 范 围 内, 委 托 当 事 者 进 行 交 易 方 案 1 直 接 介 入, 会 阻 碍 转 让 市 场 的 形 成, 而 且 违 反 非 正 式 市 场 的 观 念 在 方 案 2 中, 仲 裁 者 事 先 掌 握 买 方 和 卖 方 的 信 息, 委 托 当 事 者 进 行 交 易, 发 生 问 题 时, 由 仲 裁 人 调 整 交 易 价 格 仲 裁 人 是 由 国 家 选 出 的 国 选 仲 裁, 要 有 很 高 的 协 调 能 力 制 度 方 面, 转 让 协 议 规 定 上 仲 裁 人 的 资 格 挑 选 方 法 权 限 及 协 调 细 则 等 都 有 记 载 方 案 3 是 以 当 事 者 的 协 议 ( 谈 判 ) 决 定 交 易 价 格 为 基 本 的 制 度, 但 是, 政 府 对 交 易 有 许 可 权 限, 49

73 在 审 批 许 可 交 易 内 容 的 过 程 中, 也 可 能 对 价 格 进 行 审 查 并 且, 对 投 机 性 的 交 易 和 不 公 正 价 格 的 交 易, 政 府 对 其 改 善 和 矫 正 进 行 指 导, 以 防 止 不 适 当 价 格 的 交 易 交 易 价 格 的 协 议 规 则 上, 记 载 不 同 的 转 让 方 式 转 让 条 件 的 交 易 价 格 的 实 例 及 注 意 事 项, 在 买 方 和 卖 方 申 请 阶 段, 对 规 则 上 没 有 规 定 的 申 请 不 予 批 准 此 方 案 是 转 让 市 场 在 一 定 程 度 得 到 发 展 阶 段 时 导 入 的 方 法, 没 有 必 要 动 用 国 选 仲 裁 交 易 价 格, 受 以 下 因 素 影 响 : a) 水 权 的 权 限 : 期 限 过 长 使 用 权 将 相 对 稳 定, 交 易 价 格 也 稳 定 b) 排 他 性 : 在 总 量 控 制 下, 枯 水 时 按 照 取 水 许 可 量 进 行 比 例 分 配 的 方 法 的 排 他 性 减 弱 这 种 方 法 可 能 会 给 某 些 用 水 弱 者 带 来 风 险 c) 保 障 : 水 权 因 受 到 法 律 保 护, 供 水 保 障 度 也 随 之 提 高, 风 险 减 少, 交 易 价 格 稳 定 d) 融 通 性 : 向 生 态 环 境 水 分 配 及 优 先 程 度 高, 交 易 价 格 不 安 定 e) 转 让 性 : 因 向 第 三 者 的 影 响 及 转 让 方 便 f) 可 分 性 : 转 让 的 交 易 单 位 变 大 时, 可 分 性 变 弱, 交 易 变 得 困 难 另 外, 预 测 交 易 价 格 因 转 让 方 式 会 有 所 不 同 所 以, 可 通 过 转 让 方 式 和 上 述 6 个 因 素 的 组 合 设 想 若 干 例 子, 整 理 每 例 的 交 易 价 格 实 例, 制 定 交 易 价 格 指 南 50

74 8. 污 水 排 放 管 理 制 度 研 究 8.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 立 的 目 的 就 是 维 持 河 流 的 环 境 功 能, 进 而 保 护 使 用 功 能, 这 与 定 额 管 理 制 度 中 生 态 用 水 和 河 道 基 流 的 保 障 相 关 通 过 实 施 排 污 许 可 与 取 水 许 可 的 联 合 审 核, 污 水 排 放 管 理 制 度 和 水 资 源 分 配 制 度 构 成 有 机 联 系 (2) 污 水 排 放 管 理 制 度 与 其 它 制 度 共 同 有 机 地 构 成 了 水 权 制 度 的 整 体 框 架 具 体 而 言, 合 理 的 污 水 排 放 管 理 制 度 可 有 效 地 防 治 水 污 染, 增 加 可 用 水 资 源 的 绝 对 值, 并 通 过 污 水 资 源 化, 扩 大 水 资 源 的 分 配 量 (3) 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 排 污 控 制 制 度 经 济 评 估 制 度 其 他 保 障 制 度 是 构 成 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 四 大 基 本 制 度 水 环 境 承 载 力 保 护 制 度 是 核 心, 排 污 控 制 制 度 是 在 水 环 境 承 载 力 保 护 基 础 之 上 的 控 制, 经 济 评 估 制 度 则 是 对 水 资 源 水 环 境 价 值 以 及 排 污 行 为 的 评 估, 其 它 保 障 制 度 是 以 上 三 个 制 度 顺 利 实 施 的 保 障 8.2 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 污 水 排 放 管 理 制 度 是 在 保 留 和 完 善 现 有 一 些 制 度 的 基 础 上 再 新 建 一 些 制 度 而 构 建 的, 其 中 的 具 体 制 度 大 致 可 分 为 :(1) 需 要 新 建 的 ( 表 8.1 的 A);(2) 需 要 进 一 步 完 善 的 ( 表 8.1 的 B);(3) 需 要 在 实 际 工 作 中 进 一 步 贯 彻 落 实 的 ( 表 8.1 的 C) 这 些 制 度 的 建 立 和 完 善 并 非 一 蹴 而 就, 需 要 分 清 轻 重 缓 急 并 分 阶 段 实 施 (2) 首 先, 从 目 前 情 况 来 看, 流 域 法 的 制 定 省 界 河 流 断 面 水 质 考 核 制 度 和 超 采 区 地 下 水 回 补 制 度 的 建 立, 水 功 能 区 划 分 管 理 及 保 护 制 度 的 完 善, 排 污 浓 度 控 制 与 总 量 控 制 相 结 合 的 制 度 和 排 污 权 审 批 制 度 的 完 善, 入 河 排 污 口 管 理 制 度 污 染 事 件 责 任 追 究 制 度 污 染 限 期 治 理 制 度 的 贯 彻 落 实 应 该 是 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 重 心 之 所 在 而 修 订 水 污 染 防 治 法, 赋 予 达 标 排 放 是 义 务 一 定 的 法 律 地 位, 也 是 当 务 之 急 (3) 污 水 排 放 管 理 制 度 建 设 的 中 期 目 标 是 生 态 用 水 和 河 道 基 流 保 障 制 度 的 建 立 区 域 环 境 容 量 分 配 制 度 和 限 采 区 和 禁 采 区 的 划 定 及 管 理 制 度 建 立, 理 顺 水 法 和 水 污 染 防 治 法 的 关 系 地 下 水 水 位 和 水 质 监 测 制 度 水 污 染 损 失 评 估 制 度 治 污 成 本 及 效 益 评 估 制 度 区 域 排 污 监 控 制 度 的 完 善 ; 排 污 行 为 现 场 检 查 制 度 的 贯 彻 落 实 (4) 排 污 权 交 易 制 度 的 建 设 水 资 源 的 环 境 价 值 和 生 态 价 值 评 估 制 度 的 完 善 是 需 要 长 期 探 索 的 课 题 51

75 表 8.1 中 国 特 色 污 水 排 放 管 理 制 度 的 基 本 内 容 主 要 内 容 具 体 制 度 状 态 基 本 法 中 华 人 民 共 和 国 水 法 C 相 关 法 律 水 污 染 防 治 法 水 土 保 持 法 流 域 法 环 境 影 响 评 价 法 ABC 水 功 能 区 划 分 管 理 及 保 护 制 度 B 生 态 用 水 和 河 道 基 流 保 障 制 度 A 区 域 环 境 容 量 分 配 制 度 A 水 环 境 承 载 力 保 环 境 容 量 定 额 制 度 A 护 制 度 水 质 监 测 通 报 制 度 C 省 界 河 流 断 面 水 质 考 核 制 度 A 地 下 水 水 位 和 水 质 监 测 制 度 B 超 采 区 地 下 水 回 补 制 度 A 排 污 浓 度 控 制 与 总 量 控 制 相 结 合 的 制 度 B 入 河 排 污 口 管 理 制 度 C 排 污 许 可 证 制 度 B 排 污 收 费 制 度 B 排 污 控 制 制 度 排 污 权 交 易 制 度 A 排 污 行 为 现 场 检 查 制 度 B 污 染 限 期 治 理 制 度 C 区 域 排 污 监 控 制 度 B 污 染 事 件 责 任 追 究 制 度 C 污 染 应 急 预 案 制 度 C 水 资 源 的 环 境 价 值 和 生 态 价 值 评 估 制 度 B 经 济 评 估 制 度 水 污 染 损 失 评 估 制 度 B 治 污 成 本 及 效 益 评 估 制 度 B 信 息 公 开 制 度 A 环 境 保 护 问 卷 调 查 制 度 A 其 他 保 障 制 度 环 境 陪 审 员 环 境 案 例 听 证 会 制 度 A 干 部 轮 岗 制 A 地 方 官 员 绿 色 考 核 制 度 A 图 例 :A 新 建 ;B 完 善 ;C 落 实 8.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 (1) 理 顺 各 个 职 能 部 门 之 间 关 系, 明 确 各 自 之 职 责 和 权 限 范 围 当 前 中 国 的 水 污 染 防 治 体 制 是 由 环 保 部 门 牵 头, 其 他 相 关 部 门 协 同 合 作, 这 有 利 于 充 分 发 挥 各 部 门 优 势, 但 是, 这 种 体 制 要 求 对 各 部 门 权 限 进 行 非 常 明 确 规 定, 否 则 就 会 造 成 政 出 多 门 该 体 制 优 势 的 发 挥 关 键 在 于, 明 晰 相 关 部 门 在 水 污 染 防 治 体 制 中 的 责 任 总 之, 水 法 就 资 源 的 保 护 提 出 了 基 本 要 求, 而 水 污 染 防 治 法 对 污 染 源 的 监 督 管 理 提 出 了 的 要 求, 其 衔 接 点 在 以 下 两 个 方 面 : 一 个 是 总 量 控 制 ( 核 定 水 域 纳 污 能 力 和 提 出 限 制 排 污 总 量 意 见 ), 一 个 是 国 家 的 地 面 水 环 境 质 量 标 准 如 果 能 够 在 实 践 中 逐 步 将 上 述 两 个 衔 接 点 衔 接 得 更 好, 就 可 以 解 决 各 个 部 门 在 实 际 操 作 方 面 的 相 互 配 合 问 题, 即 横 向 体 制 问 题 另 外 在 纵 向 上, 需 要 迫 切 解 决 落 实 区 域 责 任 的 问 题, 即 解 决 纵 向 管 理 体 制 的 衔 接 问 题 (2) 以 水 资 源 和 水 环 境 承 载 能 力 作 为 主 要 依 据 制 定 发 展 计 划 当 前 中 国 水 污 染 的 主 要 特 征 仍 是 结 构 性 污 染, 其 主 要 原 因 就 是 各 级 政 府 在 制 定 区 域 发 展 计 划 时 并 没 有 遵 循 当 地 的 水 资 源 分 布 特 点 因 此, 各 级 政 府 在 制 定 区 域 经 济 发 展 计 划 时 需 量 水 而 行, 52

76 以 水 定 发 展, 根 据 水 资 源 承 载 能 力 和 水 环 境 承 载 能 力, 打 造 与 当 地 水 资 源 禀 赋 相 适 应 的 产 业 结 构, 推 动 经 济 结 构 调 整 经 济 增 长 方 式 转 变 ; 通 过 统 筹 规 划 合 理 布 局 和 精 心 管 理, 协 调 好 生 活 生 产 和 生 态 用 水 的 关 系, 将 农 业 工 业 的 结 构 布 局 和 城 市 人 口 的 发 展 规 模 控 制 在 水 资 源 承 载 能 力 和 水 环 境 承 载 能 力 范 围 之 内 8.4 在 污 水 排 放 管 理 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 污 水 排 放 管 理 的 论 点 (1) 污 水 排 放 管 理 的 目 的 和 基 本 方 针 污 水 排 放 管 理 的 主 要 业 务 在 于 下 面 3 个 方 面 : 1) 设 定 功 能 区 划 和 水 质 标 准 : 在 考 虑 各 水 域 的 水 利 用 状 况 生 态 环 境 的 基 础 上, 设 定 功 能 区 划, 并 根 据 功 能 区 划, 设 定 水 质 标 准 2) 实 施 污 染 源 的 控 制 : 为 使 水 域 达 到 水 质 标 准, 对 于 流 域 内 的 排 污 者 实 施 排 污 标 准 的 浓 度 控 制 即 使 污 水 达 到 了 排 污 标 准, 在 没 有 满 足 水 质 标 准 的 情 况 下, 根 据 总 量 控 制, 实 施 污 染 负 荷 削 减 政 策 3) 实 施 监 控 : 对 于 水 域 和 排 污 者 进 行 监 控 在 没 有 达 到 水 质 标 准 或 排 污 标 准 的 情 况 下, 需 要 探 讨 必 要 的 政 策 (2) 设 定 功 能 区 划 和 环 境 水 质 标 准 水 环 境 功 能 区 划 是 考 虑 了 水 域 的 水 利 用 状 况 环 境 等 因 素, 将 水 域 划 分 为 自 然 保 护 区 饮 用 水 源 区 工 业 用 水 区 渔 业 用 水 区 等, 根 据 这 种 分 类 设 定 水 环 境 质 量 标 准 水 利 部 门 会 同 环 保 部 门 和 地 方 政 府 对 水 域 进 行 水 功 能 划 分 但 是, 环 保 部 门 已 经 进 行 了 其 他 水 环 境 功 能 划 分, 根 据 这 种 划 分, 设 定 水 环 境 质 量 标 准, 污 染 对 策 计 划 已 经 立 项 因 此, 造 成 一 个 国 家 两 个 标 准 在 数 个 省 内 虽 然 在 进 行 调 整, 但 有 时 两 个 不 同 的 区 划 和 环 境 标 准 会 导 致 混 乱 (3) 引 入 总 量 控 制 大 多 数 的 排 污 单 位 达 到 了 排 污 标 准, 则 可 以 期 待 水 域 的 水 质 污 染 得 到 大 幅 度 的 改 善 但 是, 由 于 水 域 不 同, 仅 仅 是 达 到 排 污 标 准, 还 不 可 能 达 到 环 保 标 准 在 这 种 情 况 下, 实 施 总 量 控 制, 要 求 减 少 污 染 负 荷 量 ( 浓 度 x 排 污 量 ) 在 日 本, 许 多 情 况 下 可 以 通 过 排 污 标 准 的 达 标 使 得 河 流 满 足 环 境 标 准 的 要 求 在 日 本 成 为 总 量 控 制 对 象 的, 仅 限 于 湖 泊 海 湾 等 闭 锁 性 水 域 同 时 在 本 次 调 查 的 试 点 地 区 太 子 河 流 域, 通 过 调 查 团 的 测 算, 仅 仅 实 施 污 水 控 制 ( 浓 度 控 制 ) 来 达 到 环 境 标 准 是 可 能 的 (a) 中 国 的 排 污 控 制 28 在 中 国, 有 管 理 目 标 控 制 和 水 质 目 标 总 量 控 制 国 际 上 的 污 水 控 制 指 的 是, 水 质 目 标 总 量 控 制 管 理 目 标 总 量 控 制 是 中 国 独 有 的, 在 浓 度 控 制 的 初 期 阶 段 实 施 排 污 管 理 的 实 施 方 针 如 图 水 环 境 污 染 总 量 控 制 的 实 践 现 状 及 发 展 研 究, 南 水 北 调 和 水 利 科 学 技 术,2004.1, 冯 金 鹏 吴 洪 寿 赵 帆 53

77 削 减 污 染 负 荷 量 为 达 到 环 保 标 准 的 目 标 水 平 管 理 目 标 总 量 控 制 排 污 标 准 ( 浓 度 控 制 ) 水 质 目 标 总 量 控 制 通 过 浓 度 控 制 达 到 标 准 水 平 可 容 许 的 污 染 负 荷 量 总 量 控 制 削 减 追 加 的 部 分 通 过 排 污 标 准 可 削 减 的 污 染 负 荷 量 实 施 阶 段 注 : 如 果 通 过 达 到 浓 度 控 制 而 达 到 环 保 标 准, 则 总 量 控 制 实 际 上 不 需 要 图 8.1 排 污 管 理 的 实 施 方 案 管 理 目 标 总 量 控 制 : 为 了 不 使 水 域 的 水 质 在 现 在 或 过 去 的 标 准 年 以 上 恶 化, 实 施 以 保 持 水 域 污 染 负 荷 量 的 现 状 为 目 标 的 总 量 控 制 具 体 来 说, 在 规 模 较 大 的 污 染 源 上, 重 点 实 施 浓 度 控 制, 这 是 在 浓 度 控 制 不 能 充 分 发 生 作 用 的 地 区 的 一 种 政 策 水 质 目 标 总 量 控 制 : 为 了 满 足 水 域 环 境 质 量 标 准, 需 要 削 减 流 域 内 的 污 染 负 荷 量 即 使 达 到 了 排 污 标 准 ( 浓 度 控 制 ) 仍 然 不 能 满 足 环 境 质 量 标 准 的 情 况, 对 排 污 者 实 施 高 于 排 污 标 准 的 控 制 在 中 国 已 经 开 始 了 对 总 量 控 制 的 实 施 进 行 探 讨, 现 在, 正 在 探 讨 从 针 对 浓 度 控 制 转 变 为 考 虑 水 域 环 保 标 准 的 污 染 负 荷 总 量 控 制, 还 属 于 达 到 浓 度 控 制 过 程 中 的 状 态, 没 有 达 到 水 质 目 标 总 量 控 制 (b) 实 施 总 量 控 制 ( 水 质 目 标 总 量 控 制 ) 之 前 的 程 序 特 定 的 水 域, 仅 仅 针 对 流 域 排 污 者 实 施 排 污 控 制, 当 判 定 不 能 达 到 环 保 标 准 的 情 况 下, 对 于 已 经 达 到 排 放 基 准 的 排 污 者, 分 配 追 加 的 削 减 污 染 负 荷 量 来 进 一 步 实 施 削 减 在 实 施 总 量 控 制 时, 需 要 以 下 三 个 程 序 : 计 算 水 域 内 可 承 受 的 污 染 负 荷 量, 确 认 现 行 的 排 污 标 准 中 不 能 达 到 环 保 标 准 的 因 素 设 定 实 施 总 量 控 制 的 地 区 考 虑 需 要 追 加 降 低 的 污 染 负 荷 量, 并 将 追 加 的 排 污 负 荷 指 标 分 配 给 流 域 的 排 污 者 总 量 控 制 是 针 对 污 染 负 荷 量 ( 浓 度 x 排 污 量 ) 总 量 控 制 意 思 是 在 浓 度 控 制 中 采 用 了 排 污 量 的 概 念, 其 实 最 终 是 浓 度 控 制 的 延 伸 同 时, 为 了 达 到 满 足 排 污 标 准 的 浓 度 排 放 是 前 提 条 件 (c) 排 污 权 交 易 的 思 路 排 污 权 交 易 的 目 的 在 于, 当 建 污 水 处 理 设 施 时, 不 仅 仅 是 各 企 业 分 别 安 装 各 自 的 处 理 设 施, 而 且 排 污 单 位 以 交 易 的 方 式 相 互 弥 补 各 设 备 处 理 能 力 的 不 同, 从 而 积 极 且 廉 价 地 达 到 降 低 流 域 整 体 污 染 负 荷 量 的 目 的 具 体 地 说, 排 污 权 交 易 是 设 定 污 水 中 污 染 物 质 的 允 许 排 放 总 量 ( 也 称 为 基 54

78 线 或 底 线 ), 对 各 排 污 主 体 分 配 给 一 定 的 污 染 物 排 放 额 度, 允 许 对 排 污 额 度 进 行 交 易 (4) 环 保 标 准 排 污 标 准 的 审 查 职 能 在 实 施 排 污 控 制 时, 针 对 水 域 水 质 和 排 污 对 象 的 污 水 源 是 否 达 到 了 排 污 标 准 进 行 监 控 才 是 重 要 的 对 于 水 域 的 监 控, 由 水 利 部 和 环 保 部 门 进 行 个 别 监 控, 但 没 有 达 到 数 据 信 息 的 共 享 在 对 排 污 者 实 施 控 制 的 基 础 上, 对 取 得 了 排 污 许 可 证 仍 不 按 照 排 污 标 准 进 行 排 污 的 进 行 确 认, 同 时 对 还 没 有 取 得 临 时 排 污 许 可 证 却 还 在 排 污 的 排 污 者 是 否 存 在 也 要 进 行 确 认 准 确 地 把 握 主 要 的 污 水 源 排 放 的 污 水 浓 度 排 污 量 污 水 处 理 设 施 的 工 作 状 况, 才 可 能 做 到 适 当 的 控 制 污 水 排 放 管 理 制 度 的 课 题 如 何 统 一 水 域 的 功 能 区 划 和 环 境 水 质 标 准? 为 了 提 高 排 污 标 准 的 达 标 率, 应 该 如 何 改 进 排 污 许 可 制 度? 应 该 如 何 正 确 把 握 污 染 源 的 状 况? 为 了 方 便 达 到 排 污 标 准, 应 该 如 何 减 轻 排 污 者 的 负 担? 应 该 如 何 控 制 排 污 标 准 中 没 有 规 定 的 生 活 排 污 标 准? 如 何 决 定 总 量 控 制, 以 及 何 时 实 施 总 量 控 制? 在 实 施 污 染 总 量 控 制 时, 应 该 如 何 分 配 污 染 负 荷 量 的 追 加 削 减 量? 在 污 水 排 放 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 设 定 水 域 功 能 区 划 和 环 保 水 质 的 标 准 设 定 水 域 的 功 能 区 划 和 环 境 质 量 标 准 是 指 水 利 部 设 定 的 水 功 能 区 划 和 环 保 总 局 设 定 的 水 环 境 划 分 将 这 两 种 标 准 进 行 整 合, 可 采 用 以 下 三 种 方 案, 无 论 采 用 哪 一 种 方 法, 都 需 要 在 水 利 部 和 环 保 部 门 之 间 进 行 充 分 协 商 29 表 8.2 水 域 的 功 能 区 划 比 较 长 处 短 处 如 果 由 负 责 水 域 开 发 和 利 用 的 水 利 部 来 实 施 的 话, 要 考 虑 河 流 的 利 用 状 态 和 利 用 计 划, 便 于 设 定 符 合 新 水 法 的 方 针 1) 统 一 为 水 利 部 的 设 定 ( 水 功 能 区 划 ) 2) 统 一 为 环 保 总 局 的 设 定 ( 水 环 境 功 能 区 ) 3) 预 留 两 个 功 能 区 划, 由 国 务 院 负 责 进 行 调 整 由 实 施 污 染 源 控 制 和 监 督 的 环 保 局 来 制 定, 则 便 于 采 取 污 染 对 策 和 开 展 合 作 作 为 以 往 国 家 五 年 计 划 中 的 水 污 染 防 治 政 策 的 标 准, 现 在 正 在 采 用 已 经 在 数 省 进 行 实 施 便 于 调 整 水 利 部 环 保 总 局 两 者 的 希 望 与 水 环 境 功 能 区 划 相 比, 被 利 用 的 时 间 比 较 短 有 意 见 认 为, 在 水 环 境 功 能 区, 没 有 充 分 考 虑 水 资 源 开 发 和 利 用 有 可 能 在 全 国 采 用 不 同 的 两 种 标 准 国 务 院 里 没 有 水 利 方 面 的 专 家, 所 以 调 整 比 较 困 难 在 新 水 法 中, 尽 管 规 定 了 水 功 能 区, 但 在 国 家 五 年 计 划 中, 主 要 使 用 由 于 环 保 总 局 主 导 的 水 环 境 功 能 区 划, 今 后 利 用 水 环 境 功 能 区 划 是 比 较 容 易 的 在 试 点 地 区 的 辽 宁 省, 包 括 水 利 厅 在 内, 也 在 使 用 水 环 境 功 能 区 划 29 对 排 污 单 位 分 配 的 排 污 负 荷 叫 做 额 度, 在 中 国 被 称 为 排 污 权 55

79 水 利 部 管 理 水 域 的 开 发 和 利 用 ; 环 保 局 对 污 染 源 进 行 控 制 和 监 督, 两 者 之 间 的 协 调 是 必 不 可 少 的 在 国 务 院 的 主 持 下, 采 纳 水 利 部 的 意 见, 考 虑 将 水 域 的 功 能 区 和 水 环 境 功 能 区 形 成 一 体 在 这 种 情 况 下, 需 要 对 新 水 法 进 行 修 正 (2) 对 未 达 标 的 排 污 者 采 取 的 对 策 限 期 改 进 排 污 却 没 有 达 到 排 污 标 准 而 发 放 临 时 排 污 许 可 证, 是 对 由 于 过 度 控 制 可 能 会 抑 制 经 济 发 展 所 采 取 的 措 施 建 设 污 水 处 理 设 施 需 要 大 量 的 投 资, 对 排 污 者 来 说, 是 很 大 的 负 担 由 于 这 项 负 担 很 可 能 对 市 民 生 活 和 企 业 经 济 活 动 带 来 影 响, 对 设 施 建 设 ( 停 业 ) 进 行 限 期 的 本 制 度 有 很 好 的 理 由, 但 是 期 限 过 长, 就 不 能 形 成 控 制 在 采 取 了 后 述 的 减 轻 排 污 改 善 所 需 费 用 的 措 施 的 前 提 下, 原 则 上 可 考 虑 禁 止 发 放 临 时 排 污 许 可 证 修 改 临 时 排 污 许 可 证 的 发 放 标 准, 减 少 没 有 达 到 排 污 标 准 却 还 在 被 认 定 是 在 排 污 的 排 污 企 业 修 改 发 放 标 准 有 下 列 选 择 表 8.3 临 时 排 污 许 可 证 发 行 标 准 的 改 进 比 较 方 案 长 处 短 处 不 遵 守 排 污 标 准, 则 不 可 能 营 业 1) 禁 止 临 时 排 污 许 可 证 的 发 放 原 则 ( 没 有 限 期, 没 有 排 污 改 进, 则 不 得 营 业 ) 2) 禁 止 临 时 排 污 许 可 证 的 再 发 放 原 则 ( 没 有 限 期 的 延 长, 在 限 期 内 没 有 改 进, 则 不 得 营 业 ) 3) 增 加 再 发 放 时 的 负 担 ( 当 限 期 延 长 时, 增 加 超 标 排 污 费 ) 不 遵 守 排 污 标 准 而 继 续 开 展 营 业 的 单 位, 则 将 来 丧 失 原 则 企 业 停 业 相 继 发 生, 容 易 对 经 济 活 动 造 成 影 响 并 没 有 上 述 情 况 那 么 严 重, 将 来 企 业 停 业 相 继 发 生, 容 易 对 经 济 活 动 造 成 影 响 激 励 体 制 发 挥 作 用, 缩 短 了 限 期 可 以 得 到 缓 慢 的 改 进 4) 禁 止 向 新 建 工 厂 发 放 不 达 到 排 放 标 准 的 排 污 者 不 会 增 加 与 上 述 相 比, 对 经 济 活 动 的 冲 击 比 较 小 没 有 起 到 对 现 存 工 厂 的 控 制 由 于 工 厂 的 停 业 会 给 周 边 地 区 的 经 济 活 动 带 来 影 响, 从 上 述 的 实 际 选 择 方 案 来 看, 在 新 建 工 厂 禁 止 发 放 临 时 许 可 证 30, 或 者 再 发 放 临 时 许 可 证 应 以 提 高 超 标 排 污 费 用 为 前 提 等 等 采 取 这 样 的 措 施 才 是 有 效 的 根 据 地 方 的 实 际 情 况 考 虑 有 时 允 许 特 例 也 是 必 要 的, 但 是 对 特 例 的 审 查 批 准, 不 能 仅 仅 由 主 管 官 员 独 自 裁 决, 需 要 创 造 一 个 能 够 公 开 地 进 行 议 论 的 环 境 已 经 对 新 建 工 厂 实 施 更 严 格 的 控 制 标 准, 所 以 对 于 新 建 工 厂 的 临 时 许 可 证 的 废 止 可 能 会 比 较 容 易 实 施 (3) 强 化 职 能, 把 握 和 确 认 排 污 者 的 状 况 在 实 施 排 污 限 制 时, 限 制 一 方 对 排 污 者 的 排 污 状 况 是 不 可 缺 少 的 充 分 把 握 排 污 者 的 排 污 状 况, 有 以 下 三 种 方 法 : (a) 在 排 污 许 可 证 的 审 查 时, 应 核 对 下 列 污 染 信 息 ( 方 法 : 简 略 式 ) 现 在, 对 全 部 的 污 水 源 实 施 排 污 许 可 证 的 审 查 对 这 些 信 息 内 容 进 行 充 分 核 对, 就 可 以 了 解 到 详 尽 情 况 确 认 申 请 的 内 容 与 实 际 污 染 源 的 状 况 是 否 存 在 差 异, 并 在 当 地 进 行 确 认, 这 才 是 重 要 的 30 在 日 本, 由 于 重 油, 氰 基 等 有 害 物 质 的 流 出 等 水 质 事 故 频 繁 发 生, 推 行 了 镀 金 工 厂 等 的 生 产 过 程 的 改 造 和 迁 移 也 是 从 这 些 水 质 事 故 教 训, 加 强 了 权 利 和 限 制 同 时, 为 了 防 止 向 河 川 占 用 地 内 投 放 废 弃 物, 在 涨 水 时 可 能 造 成 流 失 等 行 为, 不 仅 仅 是 水 质, 加 强 河 川 全 体 管 理 也 是 有 必 要 的 56

80 (b) 排 污 处 理 的 状 况 排 水 口 的 监 测 监 测 ( 直 接 的 ) 排 污 许 可 证 发 放 后, 核 对 是 否 按 照 许 可 证 中 规 定 的 情 况 进 行 检 查 实 际 的 排 污 状 况 可 通 过 水 质 监 测 设 施 检 查 和 排 污 者 的 提 交 记 录 才 能 进 行 确 认 (c) 对 公 共 水 域 和 公 共 水 域 的 进 水 口 的 监 测 : 虽 然 不 能 掌 握 直 接 排 放 污 水 的 污 染 源 的 状 况, 但 是 可 以 掌 握 周 边 地 域 的 污 染 状 况, 掌 握 存 在 的 地 域 性 的 问 题 同 时 如 果 结 合 上 述 信 息 分 析, 则 可 以 相 当 程 度 地 掌 握 排 污 单 位 的 状 况 如 果 排 水 管 理 的 目 的 是 为 了 保 证 水 资 源 的 可 持 续 利 用, 则 掌 握 与 水 域 环 境 状 况 有 关 的 污 染 的 状 况 是 很 重 要 的 以 上 方 案 都 很 重 要, 但 从 实 施 的 难 易 程 度 来 说, 上 述 的 1) 和 3) 都 有 较 高 的 优 先 度 无 论 怎 样, 单 一 的 某 种 选 择 是 没 有 充 分 的 效 果, 如 果 两 项 组 合 起 来, 水 利 部 和 环 保 部 门 就 可 以 交 换 信 息, 有 良 好 的 互 补 效 果 同 时 这 还 是 水 利 部 和 环 境 部 门 协 调 的 良 好 机 会 (4) 采 取 措 施, 减 轻 负 担, 使 排 污 者 遵 守 排 污 标 准 遵 守 排 污 标 准, 无 论 选 择 下 列 哪 种 方 式 都 给 排 污 者 造 成 很 大 的 负 担, 如 用 自 有 资 金 设 置 污 水 处 理 设 施 承 担 下 水 道 等 公 共 处 理 设 施 的 费 用 停 业 等 等 为 了 使 排 污 者 遵 守 排 污 标 准, 尽 可 能 地 削 减 负 担, 提 供 以 下 三 种 方 案, 可 根 据 地 方 的 实 际 状 况 进 行 选 择 (a) 对 个 别 设 置 排 污 处 理 设 施 的 补 助 : 设 置 独 自 的 污 水 处 理 设 施 时, 提 供 低 利 息 的 融 资 和 一 定 比 例 的 补 助 金 应 该 形 成 怎 样 的 规 模, 根 据 地 区 居 民 和 企 业 的 支 付 能 力 和 财 源 进 行 确 定 虽 然 这 是 间 接 的, 但 可 考 虑 税 金 方 面 的 优 惠 措 施 (b) 向 公 共 下 水 道 治 理 事 业 投 放 公 共 资 金 : 接 续 下 水 道 时, 支 付 较 低 价 格 的 污 水 处 理 费 进 行 污 水 排 放, 这 是 由 于 对 下 水 道 事 业 投 放 了 公 共 基 金 同 时, 对 于 污 水 集 中 处 理 设 施 工 业 区 的 治 理, 也 需 要 讨 论 投 入 适 当 的 公 共 资 金 这 些 措 施, 对 受 益 者 的 优 点 是, 只 要 支 付 污 水 处 理 费 ( 下 水 道 使 用 费 ), 就 可 以 利 用 (c) 对 于 不 能 达 到 排 污 标 准 而 被 停 业 的 企 业 的 补 偿 金 : 存 在 即 使 考 虑 减 轻 负 担, 也 很 难 满 足 排 污 标 准, 而 不 得 不 迫 使 其 停 业 的 情 况 有 必 要 作 为 社 会 保 障 制 度 讨 论 补 偿 金 的 问 题 无 论 采 用 哪 种 制 度, 都 必 须 考 虑 地 域 的 事 业 来 决 定 用 于 实 施 这 些 制 度 的 资 金 来 源, 考 虑 包 括 征 收 排 污 費 超 标 排 污 费 等 的 收 入, 来 自 国 庫 的 补 助, 环 境 对 策 的 预 算 等 等 (5) 强 化 和 促 进 对 生 活 排 污 的 控 制 在 对 生 活 排 污 进 行 管 理 时, 需 要 探 讨 是 针 对 下 水 道 的 治 理 和 处 理 水 来 进 行 控 制 还 是 包 括 各 户 各 家 庭 个 别 处 理 在 内 进 行 控 制 对 于 个 别 设 置 污 水 处 理 设 施 的 控 制 不 是 现 实 可 行 的, 所 以 在 现 阶 段, 重 点 是 对 人 口 密 集 地 区 的 下 水 道 治 理 和 现 存 污 水 处 理 厂 的 处 理 水 质 进 行 控 制 将 来 探 讨 在 下 水 道 治 理 不 够 完 善 的 地 区 设 置 个 别 处 理 设 施 (6) 总 量 控 制 的 对 象 与 实 施 时 期 关 于 总 量 控 制 的 必 要 性, 已 经 得 到 了 各 国 的 充 分 认 识, 但 是 需 要 讨 论 的 是, 将 什 么 样 的 水 域 57

81 作 为 总 量 控 制 的 对 象 在 日 本 国, 当 位 于 流 域 的 所 有 的 污 水 排 放 单 位 都 达 到 了 排 放 控 制 标 准, 而 仍 然 不 能 满 足 水 域 的 环 境 标 准 的 情 况 下, 则 对 该 水 域 实 行 流 域 的 总 量 控 制 日 本 总 量 控 制 的 对 象 仅 仅 限 于 一 部 分 的 海 域 和 湖 沼 流 域, 河 流 不 作 为 总 量 控 制 的 对 象 另 外, 在 日 本 首 先 是 要 求 达 到 排 放 标 准, 在 充 分 提 高 污 水 排 放 的 达 标 率 之 后, 才 开 始 实 施 总 量 控 制 而 在 中 国, 现 在 正 在 讨 论 以 主 要 水 域 的 全 流 域 为 对 象 进 行 总 量 控 制 的 方 针 对 于 在 充 分 提 高 污 水 的 达 标 率 的 基 础 上, 将 不 能 达 到 环 境 标 准 的 水 域 作 为 对 象 进 行 总 量 控 制 的 模 式, 与 以 主 要 的 全 部 水 域 为 对 象, 要 从 排 污 达 标 率 较 低 的 初 期 即 进 行 总 量 控 制 的 模 式 进 行 比 较 讨 论 的 结 果 关 于 对 全 水 域 实 行 总 量 控 制 的 必 要 性 的 讨 论 是 有 意 义 的, 但 是 对 全 水 域 实 施 总 量 控 制 ( 对 各 个 流 域 设 定 排 污 定 额, 污 染 负 荷 量 的 分 配 ) 本 身, 从 业 务 效 率 上 考 虑 不 是 上 策 而 不 对 主 要 水 域 实 行 总 量 控 制 的 必 要 进 行 讨 论, 只 对 必 要 的 水 域 实 施 总 量 控 制, 则 效 率 比 较 高 因 为 对 于 主 要 的 河 流, 只 要 排 放 的 污 水 能 够 达 标, 那 么 河 流 达 到 环 境 标 准 的 可 能 性 就 是 很 高 的 (7) 总 量 控 制 中 污 染 负 荷 削 减 量 的 分 配 需 要 削 减 或 追 加 的 负 荷 量 的 削 减 方 法 大 致 有 两 种 一 种 是 在 向 主 要 的 排 污 者 设 定 污 染 负 荷 许 可 额 度 之 前 是 相 同 的, 并 把 这 种 额 度 作 为 绝 对 数 来 加 以 应 对 ; 还 有 一 种 是 以 最 廉 价 的 方 式 来 应 对 可 消 除 负 荷 量 的 污 染 源 为 目 的 的 排 污 权 交 易 的 方 法 1) 政 府 强 制 性 地 分 配 削 减 量 : 在 明 确 地 区 的 污 染 负 荷 削 减 量 之 后, 分 配 个 别 污 水 源 的 污 染 许 可 负 荷 量 ( 浓 度 x 排 污 量 ) 各 排 污 者 为 了 将 削 减 量 控 制 在 排 污 交 易 权 之 内, 需 要 削 减 污 染 负 荷 量 不 能 控 制 在 排 污 交 易 权 的 情 况 时, 需 要 停 业 或 缩 小 企 业 规 模 2) 通 过 利 用 市 场 原 理 的 排 污 权 交 易 所 实 现 的 削 价 额 度 的 分 配 : 同 样 地 是 由 政 府 分 配 排 水 额 度, 但 是 除 了 企 业 自 行 削 减 污 染 负 荷 以 达 到 政 府 所 分 配 的 污 染 负 荷 量 之 外, 还 可 以 买 取 其 他 排 污 单 位 通 过 削 减 负 荷 量 所 获 得 的 相 应 的 信 用 额 度 在 上 述 的 两 个 方 案 中, 选 择 哪 个 更 好, 在 未 达 到 污 水 排 放 ( 浓 度 ) 控 制 标 准, 对 象 污 染 物 的 种 类 也 不 明 确 的 现 状 下, 是 很 难 进 行 评 价 的 总 量 控 制 机 制 的 引 进 实 施 时 间, 基 本 上 应 该 在 进 行 了 达 标 的 充 分 努 力 之 后 再 进 行 关 于 排 水 额 度 的 交 易, 必 须 明 确 地 判 断 确 认 排 水 额 度 的 31 交 易 市 场 是 否 已 经 形 成 8.5 实 施 污 水 排 放 管 理 制 度 时 应 改 善 的 具 体 措 施 太 子 河 流 域 的 事 例 研 究 认 定 的 课 题 未 必 是 包 罗 了 中 国 全 土 的 所 有 课 题, 但 与 其 它 部 分 一 样, 表 示 了 中 国 全 土 共 同 的 基 本 课 题 中 国 全 国 的 共 同 课 题 要 采 取 的 措 施 如 下 所 示 (1) 切 实 实 施 现 有 排 污 管 理 计 划 如 果 现 在 正 在 制 定 的 排 污 规 定 和 下 水 道 的 修 建 工 作 能 按 计 划 实 施, 那 么 即 使 不 进 行 污 浊 负 荷 的 追 加 或 削 减, 预 计 中 国 主 要 河 流 的 水 质 也 能 达 到 环 境 水 质 标 准 要 切 实 实 施 现 有 的 排 污 规 定 和 31 已 经 对 排 水 额 度 的 交 易 进 行 了 讨 论, 归 根 结 底 是 满 足 了 排 水 标 准 的 同 行 在 提 高 排 放 标 准 的 水 平 上 的 额 度 的 交 易 与 没 有 达 标 ( 浓 度 控 制 ) 的 排 污 单 位 进 行 交 易 时, 可 能 导 致 发 生 地 域 性 的 污 染 区 域 ( 热 点 ) 认 为 现 在 即 实 行 排 水 额 度 交 易 为 时 尚 早 58

82 下 水 道 修 建 计 划 (2) 确 定 水 域 功 能 划 分 和 环 境 标 准 为 了 防 止 实 施 排 污 管 理 时 发 生 混 乱, 设 定 环 境 标 准 时 的 2 个 标 准, 由 环 境 部 局 主 导 的 水 环 境 功 能 的 划 分 和 由 水 利 部 局 主 导 的 水 机 能 的 划 分 等 最 好 能 统 一 进 行 另 外, 在 环 境 部 主 导 下 所 进 行 的 主 要 河 流 的 排 污 最 大 容 许 量 流 入 河 流 的 最 大 许 可 量 的 设 定 工 作 中, 还 要 建 立 能 有 效 反 映 河 流 管 理 者 水 利 部 意 见 的 制 度 (3) 对 不 符 合 排 污 标 准 的 排 污 者 所 采 取 的 相 应 对 策 为 了 减 少 不 符 合 排 污 标 准 者 的 工 厂 的 比 例, 要 通 过 公 正 的 审 核 颁 发 排 污 许 可 证, 另 外, 要 尽 快 改 善 取 得 临 时 排 污 许 可 证 的 排 污 者 的 排 水 状 况 (4) 有 效 掌 握 确 认 排 污 者 的 状 况 为 了 进 行 适 宜 的 排 污 管 理, 需 要 有 效 地 掌 握 排 污 者 的 状 况 可 以 采 取 如 下 一 些 措 施 1) 针 对 具 有 一 定 规 模 的 工 厂 设 置 自 动 监 测 装 置 2) 为 了 防 止 因 突 发 事 件 造 成 的 污 染 和 在 河 流 缺 水 断 流 时 的 污 染, 要 对 河 流 进 行 定 期 性 监 测, 并 且 对 污 染 的 水 域 或 潜 在 的 污 染 水 域 进 行 集 中 监 测 3) 在 发 放 取 水 许 可 证 时 要 进 行 排 污 条 件 的 确 认 (5) 为 了 使 产 生 污 水 者 遵 守 排 污 标 准 而 减 轻 的 负 担 为 了 使 排 水 管 理 能 得 到 有 效 实 施, 同 时 也 为 了 使 产 生 污 水 者 能 遵 守 排 污 标 准, 要 探 讨 以 下 的 减 轻 其 负 担 的 措 施 1) 增 加 对 设 置 污 水 处 理 场 工 厂 污 水 处 理 设 施 的 补 贴 金 额 2) 为 了 激 励 未 达 到 排 污 标 准 者 设 置 排 污 设 施, 要 对 其 适 当 征 收 超 标 排 污 费, 同 时 降 低 遵 守 排 污 标 准 的 排 污 者 所 支 付 的 排 污 费 (6) 重 新 评 估 可 实 现 的 下 水 道 修 建 计 划 中 国 的 大 城 市 都 制 定 有 把 全 部 的 生 活 污 水 通 过 下 水 道 处 理 的 计 划, 但 不 一 定 都 能 按 计 划 实 施 要 在 探 讨 下 述 情 况 的 基 础 上, 制 定 出 切 实 可 行 的 计 划 1) 研 究 下 水 道 修 建 的 资 金 问 题 及 再 次 确 认 受 益 者 的 支 付 资 金 的 意 愿 2) 研 究 财 务 上 能 承 受, 居 民 们 也 可 接 受 的 比 较 现 实 的 下 水 道 修 建 程 序 (7) 污 浊 负 荷 的 追 加 消 减 额 度 的 分 配 可 以 认 为, 仅 凭 计 划 修 建 下 水 道 和 关 于 工 厂 排 污 的 规 定, 有 些 河 流 仍 达 不 到 环 境 标 准 为 了 达 到 环 境 标 准, 在 实 施 补 充 性 的 削 减 污 浊 负 荷 时, 应 在 基 于 科 学 研 讨 结 果 的 基 础 上 进 行 判 断 被 判 定 污 浊 负 荷 需 要 进 行 追 加 削 减 的 河 流, 要 按 流 域 的 不 同 计 算 出 污 浊 负 荷 的 追 加 削 减 量, 在 污 浊 发 生 源 划 分 分 配 追 加 消 减 额 度 59

83 9. 用 水 类 别 定 额 制 度 研 究 9.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 用 水 定 额 管 理 制 度 在 水 权 制 度 建 设 中 具 有 重 要 的 核 心 地 位 本 制 度 的 建 立 不 仅 能 够 规 范 定 额 管 理 的 方 式, 而 且 能 够 保 障 水 权 分 配 的 科 学 性 和 合 理 性, 落 实 相 关 指 标 另 外, 本 制 度 直 接 影 响 到 水 资 源 的 分 配, 同 时 还 间 接 地 对 取 水 许 可 水 权 转 让 以 及 水 市 场 的 建 立 等 方 面 产 生 重 要 的 影 响 (2) 科 学 合 理 的 用 水 分 类 是 用 水 定 额 制 度 建 设 的 基 础 用 水 定 额 及 其 制 度 的 制 定 需 要 按 类 别 综 合 考 虑 多 方 面 因 素 通 过 课 题 的 研 究 发 现 影 响 本 制 度 建 设 的 因 素 很 多, 而 且 不 同 类 别 用 水 定 额 的 影 响 因 素 也 各 不 相 同 (3) 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 应 有 明 确 的 思 路 和 框 架 经 过 大 量 基 础 性 的 资 料 收 集 和 信 息 分 析 之 后, 综 合 考 虑 本 制 度 所 存 在 的 问 题 和 用 水 定 额 制 度 体 系 建 设 过 程 中 所 要 考 虑 的 因 素, 从 本 制 度 的 现 状 和 所 存 在 的 问 题 入 手, 明 确 了 构 建 思 路, 搭 建 制 度 的 框 架 (4) 用 水 类 别 定 额 制 度 的 不 足 需 要 以 作 为 一 个 系 统 进 行 建 设 的 制 度 内 容 为 研 究 的 基 础, 进 行 深 入 研 究 针 对 还 没 建 设 的 用 水 定 额 制 定 与 调 整 制 度 用 水 定 额 审 核 与 管 理 制 度 用 水 定 额 协 调 制 度 特 殊 用 水 定 额 制 度 和 用 水 定 额 监 督 制 度 等 几 个 方 面 的 制 度, 提 出 制 度 建 设 的 具 体 内 容 (5) 用 水 类 别 定 额 作 为 水 权 制 度 的 指 标 体 系 之 一, 是 其 他 水 权 制 度 建 设 的 基 础 与 依 据, 其 建 设 应 处 于 水 权 制 度 建 设 的 第 一 阶 段 本 制 度 不 仅 直 接 影 响 到 水 资 源 的 分 配, 而 且 还 间 接 地 对 取 水 许 可 水 权 转 让 等 内 容 产 生 重 要 的 影 响 按 照 各 项 制 度 建 设 的 具 体 内 容 和 不 同 性 质, 可 以 将 用 水 类 别 定 额 制 度 分 为 新 建 和 完 善 两 个 阶 段 进 行 实 施 按 照 制 度 的 逻 辑 性 和 重 要 性 决 定 了 各 个 制 度 建 设 的 先 后 次 序, 可 以 考 虑 按 五 年 的 时 间 进 行 建 设 9.2 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 分 阶 段 建 设 用 水 类 别 定 额 制 度 体 系 在 考 虑 对 其 它 相 关 制 度 影 响 的 基 础 上, 进 行 综 合 有 机 的 建 设 和 完 善 按 照 各 项 制 度 建 设 的 具 体 内 容 和 不 同 性 质, 可 以 将 用 水 类 别 定 额 制 度 分 两 个 阶 段 进 行 实 施 1) 新 建 阶 段 新 建 阶 段 的 主 要 任 务 是 对 用 水 类 别 定 额 制 度 体 系 中 欠 缺 的 部 分 ( 包 括 有 区 域 用 水 矛 盾 协 调 机 制 跨 流 域 用 水 定 额 论 证 和 管 理 制 度 及 节 水 激 励 机 制 在 内 的 用 水 协 调 制 度 以 及 特 殊 用 水 定 额 制 度 ) 加 以 补 充 完 善 作 为 新 的 建 设 内 容 要 先 协 调 区 域 内 部 用 水 定 额 矛 盾, 然 后 再 进 行 跨 流 域 用 水 定 额 的 论 证 和 管 理 制 度 的 研 究 因 此, 在 建 设 时 间 上, 流 域 用 水 定 额 论 证 和 管 理 制 度 研 究 要 晚 于 区 域 用 水 定 额 矛 盾 协 调 机 制, 而 节 水 激 励 机 制 作 为 有 效 实 行 用 水 定 额 的 重 要 手 段 应 作 为 首 批 建 设 内 容 ; 特 殊 用 水 定 额 制 度 作 为 首 批 建 设 内 容, 不 仅 需 要 对 已 有 特 殊 用 水 的 使 用 和 管 理 做 出 规 范, 还 要 在 制 度 建 设 中 对 将 来 可 能 出 现 的 特 殊 用 水 加 以 考 虑 2) 完 善 阶 段 60

84 完 善 阶 段 的 主 要 任 务 是 针 对 实 际 情 况 对 用 水 类 别 定 额 制 度 体 系 中 已 有 制 度 的 不 足 之 处 加 以 完 善 一 方 面 对 目 前 中 国 已 有 的 用 水 类 别 定 额 的 制 定 审 核 和 收 益 补 偿 制 度 进 行 完 善, 另 一 方 面 也 对 第 一 阶 段 所 建 设 的 制 度 进 一 步 推 敲 与 完 善 用 水 类 别 定 额 制 定 和 审 核 制 度 目 前 已 有 一 些 制 度, 但 是, 这 些 制 度 主 要 是 对 水 资 源 管 理 权 的 规 定, 而 不 是 对 所 有 权 行 使 主 体 的 规 定 同 时, 虽 然 水 法 规 定 了 取 水 许 可 制 度, 但 实 际 上 该 制 度 并 没 有 赋 予 用 水 者 明 确 的 使 用 者 主 体 地 位, 用 水 者 的 用 水 权 利 既 不 具 有 长 期 稳 定 性, 也 不 具 有 转 让 用 水 权 的 权 利 通 过 以 上 分 析 可 以 看 出, 在 完 善 阶 段 所 要 进 行 的 工 作 还 很 多, 不 仅 需 要 针 对 已 有 制 度 的 不 完 善 环 节 进 行 修 补, 还 要 对 新 建 阶 段 的 制 度 建 设 内 容 进 行 检 验, 最 终 使 得 用 水 类 别 定 额 制 度 能 够 对 水 权 制 度 产 生 积 极 的 推 动 促 进 作 用, 实 现 水 资 源 的 优 化 配 置 和 可 持 续 利 用 (2) 建 设 时 间 表 制 度 的 逻 辑 性 和 重 要 性 决 定 了 各 个 制 度 建 设 有 着 先 后 次 序 根 据 各 种 制 度 的 性 质 和 与 其 它 制 度 的 关 系, 按 五 年 的 建 设 时 间 建 立 了 建 设 时 间 表 表 9.1 用 水 类 别 定 额 制 度 建 设 时 间 表 建 设 时 间 建 设 阶 段 与 内 容 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4 年 第 5 年 用 水 类 别 区 域 用 水 定 额 矛 盾 协 调 机 制 定 额 协 调 跨 流 域 用 水 定 额 论 证 和 管 理 制 度 制 度 用 水 激 励 机 制 新 建 特 殊 用 水 定 额 制 度 完 用 水 类 别 定 额 制 定 制 度 善 用 水 类 别 定 额 审 核 制 度 9.3 在 用 水 类 别 定 额 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 用 水 定 额 制 度 的 课 题 在 节 水 管 理 上, 如 何 高 效 率 地 实 施 城 市 用 水 与 工 业 用 水 用 水 户 的 微 观 管 理? 用 水 定 额 制 度 在 统 一 水 资 源 管 理 的 框 架 中 如 何 定 位? 如 何 制 定 合 理 的 生 活 用 水 工 业 用 水 定 额 量? 如 何 使 现 实 的 生 活 用 水 工 业 用 水 使 用 量 接 近 设 定 的 用 水 定 额 量? 在 用 水 定 额 制 度 实 施 上 的 方 案 和 建 议 (1) 用 水 定 额 的 微 观 管 理 现 在 的 用 水 定 额 制 度, 在 从 流 域 到 地 区 ( 省 市 县 ) 宏 观 分 配 的 范 畴 内, 作 为 分 配 评 价 手 段 的 有 效 性 已 经 得 到 公 认 该 管 理 方 法 应 用 于 各 个 用 水 户 的 工 厂 企 业 和 住 户 时, 由 于 各 个 工 厂 及 企 业, 其 规 模 与 管 理 能 力 差 距 较 大, 遵 守 复 杂 的 用 水 定 额 制 度 的 能 力 和 知 识 将 成 为 问 61

85 题 作 为 诱 导 各 个 工 厂 和 企 业 节 水 积 极 性 的 微 观 管 理 指 标 ( 从 地 区 到 用 水 户 的 分 配 ) 的 选 项, 包 括 单 位 GDP 用 水 量 平 均 工 业 产 值 用 水 量 节 水 型 器 具 普 及 率 工 业 用 水 再 利 用 率 等 各 种 指 标 工 业 用 水 的 再 利 用 率 ( 回 收 率 ), 不 仅 是 节 水 指 标, 还 是 清 洁 生 产 的 指 标, 有 可 能 作 为 水 量 与 水 质 的 统 一 管 理 指 标 使 用, 因 而 有 可 能 用 于 增 强 用 水 定 额 的 微 观 管 理 指 标 对 国 家 管 理 的 宏 观 管 理 对 象 之 外 的 细 致 的 节 水 管 理, 建 立 和 加 强 微 观 管 理 体 制, 使 地 方 政 府 能 够 切 实 地 实 施 管 理 作 为 加 强 用 水 定 额 微 观 管 理 的 手 段, 是 将 如 下 的 方 法 相 结 合, 建 立 符 合 地 区 特 性 的 微 观 管 理 体 制 引 入 诱 导 工 业 用 水 节 水 积 极 性 的 新 的 微 观 管 理 指 标 工 业 用 水 利 用 率 是 一 个 选 项 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 引 入 鼓 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 的 措 施 现 有 用 水 的 合 理 化 和 新 水 资 源 的 开 发, 以 及 建 立 工 业 用 水 道, 供 应 地 表 水, 代 替 地 下 水 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 建 立 地 下 水 的 微 观 管 理 体 制, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理 (2) 考 虑 到 水 资 源 统 一 管 理 的 用 水 定 额 制 度 的 改 善 措 施 1) 水 资 源 统 一 管 理 水 资 源 分 配 的 三 项 原 则 与 水 资 源 统 一 管 理 的 原 则 一 致 对 所 有 的 用 水 户 而 言, 水 的 使 用 是 应 该 得 到 公 平 ( 平 衡 equity) 机 会 的 权 利, 环 境 保 护 和 追 求 效 率 是 用 水 户 的 义 务 在 水 资 源 的 供 给 超 过 需 求 和 水 质 恶 化 突 出 的 状 态 下, 达 到 公 平 与 效 率 的 作 法, 就 难 以 得 到 社 会 的 认 可 质 与 量 的 统 一 管 理 和 地 表 水 与 地 下 水 的 统 一 管 理, 是 对 落 实 水 权 初 始 分 配 会 起 有 效 作 用 的 即 作 为 总 量 控 制 的 合 理 分 配 根 据 的 用 水 定 额 制 度, 也 可 能 有 利 于 与 污 水 排 放 管 理 制 度 相 结 合 的 制 度 的 建 立 有 研 究 指 出, 水 环 境 管 理 需 要 国 家 环 保 总 局 与 水 利 部 的 两 大 纵 向 行 政 系 统 的 统 一 协 作 该 协 作 不 仅 是 对 水 环 境 管 理, 而 且 如 果 应 用 到 总 量 控 制 和 用 水 定 额 的 管 理 上, 也 将 是 十 分 有 效 的 ( 参 照 图 9.1) 2) 与 地 下 水 的 统 一 管 理 工 业 用 水 的 主 要 来 源 是 地 下 水, 因 此 工 业 用 水 的 微 观 管 理 是 与 地 下 水 管 理 的 统 一 管 理 的 必 然 需 求 即 微 观 管 理 需 要 诱 导 工 厂 及 企 业 削 减 地 下 水 使 用 的 积 极 性 日 本 临 海 工 业 地 帯 地 下 水 过 剩 开 采 引 起 的 地 下 水 水 位 降 低, 和 由 此 引 发 的 地 基 下 沉 及 地 下 水 污 染 得 到 了 戏 剧 性 的 改 善, 但 并 不 是 通 过 对 工 业 用 水 单 位 水 量 ( 定 额 ) 的 细 致 的 微 观 管 理 而 实 现 的 在 日 本 的 制 度 中, 定 额 是 用 于 水 需 求 预 测, 因 此 作 为 节 水 对 策 的 目 标 管 理 指 标 轿 为 间 接 的 作 法 Onglay, D. Edwin (September 2004) Transjurisdictional Water Pollution Management in China: The Legal and Institutional Framework, Water International, 3, pp

86 在 日 本, 将 地 区 的 地 下 水 位 变 化 作 为 直 接 的 目 标 管 理 指 标 设 定, 对 地 下 水 位 的 降 低 进 行 严 格 管 理, 低 于 目 标 水 位 时, 对 全 地 区 的 取 水 量 削 减 进 行 强 有 力 的 行 政 指 导 ; 作 为 污 染 物 质 排 水 管 理 的 一 个 环 节, 对 清 洁 生 产 的 引 入 发 放 补 助 金, 鼓 励 改 善 水 质 和 削 减 用 水 量 ; 另 一 方 面, 促 进 水 资 源 开 发, 对 工 业 用 水 道 投 入 补 助 金 等 按 照 日 本 的 制 度, 国 家 无 法 对 地 表 水 和 地 下 水 进 行 统 一 管 理, 但 以 国 家 为 主 导, 细 致 地 实 行 对 地 方 政 府 给 予 有 效 鼓 励 的 措 施, 实 现 了 事 实 上 的 统 一 管 理 的 效 果 水 环 境 管 理 污 水 排 放 管 理 河 流 水 质 管 理 中 央 国 家 环 境 保 护 总 局 水 利 部 流 域 级 流 域 委 员 会 地 方 环 境 保 护 厅 ( 局 ) *) 地 方 新 趋 势 水 务 局 水 利 厅 ( 局 ) 统 一 3 部 门 有 关 水 业 务 环 保 部 门 建 设 部 门 河 流 管 理 部 门 *) 地 方 政 府 逐 步 建 立 对 有 关 水 资 源 的 业 务 进 行 统 一 管 理 的 水 务 局 但 是 中 央 和 地 方 之 间 的 直 线 领 导 方 式 所 带 来 的 一 些 问 题, 还 阻 碍 着 水 资 源 的 统 一 管 理 工 作 图 9.1 在 中 国 水 环 境 管 理 中 的 污 水 排 放 管 理 和 河 流 水 质 管 理 行 政 体 制 (3) 生 活 用 水 定 额 1) 生 活 用 水 定 额 的 制 定 在 制 定 生 活 用 水 定 额 时, 考 虑 到 未 来 的 生 活 方 式 和 节 水 对 策, 包 括 积 累 了 必 要 水 量 的 理 论 值, 和 根 据 实 测 数 据 以 现 状 数 值 为 基 础 设 定 定 额 的 数 值 在 切 实 地 实 施 现 行 制 度 的 过 程 中, 考 虑 到 地 区 的 特 殊 性, 需 要 对 增 加 基 于 实 测 值 的 用 水 定 额 制 度 进 行 高 精 度 定 额 管 理 的 选 项 进 行 研 究 实 际 的 用 水 量, 决 定 于 收 入 水 平 气 候 和 风 土 水 道 费 用 节 水 意 识 等, 因 此 即 使 设 定 了 全 国 统 一 的 定 额 标 准 值, 现 实 中, 也 需 要 根 据 各 个 对 象 地 区 的 实 际 情 况 分 别 设 定 定 额 日 本 的 生 活 用 水 定 额 也 不 是 全 国 统 一 的 2) 如 何 使 现 实 的 用 水 量 接 近 用 水 量 定 额 对 每 个 居 民 的 用 水 量 进 行 严 密 控 制 是 不 可 能 的 可 以 考 虑 到 地 区 的 特 殊 性, 结 合 宣 传 教 育 提 高 水 费 ( 一 律 提 价 加 倍 提 价 ) 供 水 限 制 引 入 罚 则 等 各 种 措 施, 将 生 活 用 水 使 用 量 削 减 到 定 额 标 准 值 以 下 63

87 (4) 工 业 用 水 定 额 1) 工 厂 用 水 定 额 的 设 定 考 虑 到 地 区 的 特 殊 性, 并 且, 除 工 厂 行 业 类 别 外, 还 考 虑 到 工 厂 规 模 节 水 技 术 引 入 实 绩 值 设 定 工 业 用 水 定 额 与 生 活 用 水 和 农 业 用 水 等 相 比, 工 业 用 水 其 对 象 分 类 较 多, 而 且 技 术 革 新 带 来 的 效 果 也 非 常 大, 因 此 日 本 没 有 中 国 的 未 来 的 制 度 要 达 到 的, 即 能 够 制 定 准 确 的 用 水 定 额 的 事 例 对 于 水 资 源 计 划 及 颁 发 取 水 权 时 审 查 的 大 致 标 准 值, 按 工 厂 行 业 类 别 制 定 就 足 够 了 比 起 严 密 控 制 工 厂 的 定 额 量 来, 给 予 鼓 励, 诱 导 工 厂 引 入 注 意 清 洁 生 产 提 高 回 收 率 的 节 水 型 生 产 工 艺, 更 有 望 获 得 效 果 2) 如 何 使 现 实 的 用 水 量 接 近 用 水 量 定 额 考 虑 到 地 区 的 特 殊 性, 结 合 宣 传 教 育 提 高 水 费 收 取 超 标 费 用 下 发 补 助 金 供 水 限 制 引 入 罚 则 等 各 种 措 施, 将 工 业 用 水 使 用 量 削 减 到 定 额 标 准 值 以 下 为 了 诱 导 工 厂 引 入 清 洁 生 产 提 高 回 收 率 的 节 水 型 生 产, 提 供 支 援, 减 轻 各 个 工 厂 的 负 担, 即 引 入 33 和 建 立 国 家 主 导 的 补 助 金 体 系 是 很 有 效 的 而 且, 按 地 区 地 块 的 供 水 限 制 还 可 能 诱 导 地 区 间 相 互 的 竞 争, 并 带 来 调 整 效 果 33 除 了 补 助 金 以 外, 也 有 通 过 原 价 偿 还 的 短 期 化 等 的 税 的 减 轻 免 除, 事 业 资 金 的 低 利 息 融 资 等 64

88 10 用 水 转 换 制 度 研 究 10.1 基 础 研 究 的 主 要 结 论 (1) 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 的 主 要 内 容 包 括 :1) 转 换 价 格 的 定 价 制 度 ;2) 补 偿 制 度 ;3) 相 关 部 门 之 间 的 协 商 制 度 ;4) 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 ( 包 括 可 行 性 论 证 管 理 办 法 水 质 管 理 办 法 和 审 批 管 理 办 法 );5) 农 民 利 益 保 护 制 度 ( 包 括 农 民 权 益 保 障 实 施 细 则 听 证 管 理 办 法 公 示 制 度 和 农 民 利 益 补 偿 管 理 办 法 ) (2) 农 业 用 水 具 有 向 城 市 工 业 和 生 态 用 水 转 换 的 可 能 性, 且 中 国 农 业 用 水 转 换 的 范 围 将 逐 渐 扩 大, 转 换 的 对 象 将 逐 渐 多 样 化 当 前 农 业 用 水 向 工 业 和 城 市 用 水 的 转 换 具 有 一 定 的 自 发 性, 而 向 生 态 用 水 的 转 换 则 具 有 一 定 的 政 府 强 制 性, 尽 管 都 接 受 了 政 府 部 门 的 监 管 和 调 控, 但 缺 乏 公 众 或 农 民 用 水 户 的 有 效 参 与, 以 及 完 善 的 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度 和 措 施 除 农 业 用 水 向 生 态 用 水 转 换 外, 其 他 类 型 的 农 业 用 水 转 换 价 格 都 是 在 供 水 成 本 核 算 的 基 础 上 通 过 协 商 来 确 定 的 目 前 农 业 用 水 转 换 利 益 调 整 还 仅 限 于 用 水 交 换 过 程 中 一 次 调 整, 即 通 过 农 业 用 水 转 换 本 身 来 实 施 相 关 利 益 的 调 整 (3) 农 业 用 水 转 换 的 健 康 发 展 离 不 开 完 善 的 机 制 和 制 度, 因 不 同 类 型 的 农 业 用 水 转 换 在 转 换 机 制 价 格 水 平 价 格 确 定 模 式 和 利 益 调 整 方 式 上 各 具 特 点, 应 该 针 对 不 同 的 农 业 用 水 转 换 类 型 建 立 不 同 的 运 行 机 制 (4) 农 业 用 水 向 工 业 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 调 控 市 场 引 导 多 边 协 商 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 管 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 政 府 监 督 下 的 转 换 价 格 形 成 机 制 农 业 节 水 工 程 建 设 多 渠 道 投 入 机 制 ( 如 企 业 举 债 利 用 外 资 社 会 资 本 投 入 农 民 投 工 投 劳 并 按 工 享 受 节 水 收 益 等 ) 多 边 协 商 机 制 ( 指 政 府 水 管 单 位 企 业 用 水 户 之 间 ) (5) 农 业 用 水 向 城 市 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 调 控 准 市 场 运 作 公 众 参 与 的 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 水 利 部 门 制 订 管 理 办 法 灌 区 自 查 用 水 户 协 会 监 督 与 政 府 批 准 相 结 合 的 监 管 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 政 府 主 导 下 的 转 换 价 格 形 成 机 制 农 业 节 水 工 程 建 设 多 渠 道 投 入 机 制 ( 如 政 府 拨 款 或 举 债 转 移 支 付 农 业 补 助 金, 以 及 农 民 投 工 投 劳 且 按 工 享 受 节 水 收 益 等 ) 民 主 决 策 机 制 和 用 水 户 参 与 的 社 会 监 管 机 制 (6) 农 业 用 水 向 生 态 用 水 的 转 换 应 建 立 政 府 主 导 财 政 投 入 社 会 赞 助 公 众 参 与 的 运 行 机 制, 主 要 是 建 立 政 府 监 督 管 理 机 制 第 三 方 影 响 评 价 机 制 利 益 补 偿 机 制 政 府 财 政 投 入 机 制 ( 包 括 政 府 拨 款 或 举 债 转 移 支 付 农 业 补 助 金 等 ) 社 会 投 入 的 宣 传 教 育 和 激 励 机 制 多 边 协 商 机 制 ( 指 政 府 受 益 区 公 众 代 表 生 态 补 水 工 程 管 理 单 位 农 民 用 水 户 代 表 灌 区 管 理 单 位 生 态 受 水 区 管 理 单 位 之 间 ) 民 主 决 策 机 制 和 用 水 户 参 与 的 社 会 监 管 机 制 (7) 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 是 对 水 权 流 转 制 度 进 一 步 的 细 化 和 补 充, 重 点 是 农 业 用 水 转 换 价 格 的 定 价 制 度 农 业 用 水 转 换 的 补 偿 制 度 农 业 用 水 转 换 相 关 利 益 部 门 之 间 协 商 制 度 和 利 益 调 整 机 制 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度, 并 且 应 该 采 取 不 同 方 式 分 阶 段 分 步 骤 建 设 和 实 施 65

89 (8) 转 换 价 格 应 坚 持 以 供 水 成 本 为 基 础 双 方 协 商 政 府 监 管 公 众 参 与 等 原 则, 按 照 供 水 成 本 和 相 关 费 用 测 算 交 易 双 方 协 商 价 格 听 证 上 级 价 格 主 管 部 门 审 批 等 步 骤 进 行 确 定 (9) 转 换 补 偿 额 应 按 照 公 平 公 正 合 理 测 算 中 介 评 估 相 互 协 商 等 原 则 进 行 确 定, 并 在 补 偿 额 测 算 中 坚 持 以 损 失 率 为 基 本 测 算 依 据 (10) 相 关 利 益 部 门 之 间 协 商 制 度 应 从 法 律 政 府 和 社 会 三 个 层 面 建 立 : 应 赋 予 农 业 用 水 转 换 供 求 双 方 法 律 上 平 等 的 地 位 ; 政 府 应 加 强 初 始 水 权 界 定 和 配 置 准 市 场 制 度 建 设 以 及 农 民 利 益 的 保 护, 为 公 众 提 供 发 表 意 见 和 维 护 自 身 利 益 的 平 台 (11) 利 益 调 整 机 制 分 初 始 分 配 机 制 和 再 分 配 机 制 两 个 层 次 其 中, 初 始 分 配 机 制 体 现 在 以 价 格 为 手 段 的 市 场 配 置, 再 分 配 机 制 则 包 括 政 府 税 收 补 贴 转 移 支 付 等 一 系 列 手 段 (12) 农 业 和 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 和 农 民 利 益 保 护 制 度 两 方 面 内 容 其 中, 基 本 农 田 用 水 保 证 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 可 行 性 论 证 管 理 办 法 农 业 用 水 转 换 水 质 管 理 办 法 和 农 业 用 水 转 换 审 批 管 理 办 法 等 ; 农 民 利 益 保 护 制 度 应 包 括 农 业 用 水 转 换 农 民 权 益 保 障 实 施 细 则 农 业 用 水 转 换 听 证 管 理 办 法 转 换 公 示 制 度 和 农 业 用 水 转 换 农 民 利 益 补 偿 管 理 办 法 等 10.2 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 的 实 施 计 划 (1) 农 业 用 水 转 换 的 前 提 是 具 有 明 晰 的 农 业 水 权, 而 目 前 中 国 水 法 还 没 有 对 水 权 作 出 明 确 的 规 定 (2) 在 水 权 制 度 尚 未 建 立 的 情 况 下, 可 以 适 当 开 展 一 些 试 点 工 作, 通 过 实 践, 积 累 经 验, 进 而 为 农 业 用 水 转 换 制 度 建 设 奠 定 基 础 (3) 农 业 用 水 转 换 的 制 度 建 设 应 该 划 分 为 制 度 准 备 试 点 摸 索 舆 论 宣 传 和 全 面 实 施 四 个 阶 段 国 家 层 面, 需 要 在 水 利 部 关 于 内 蒙 古 宁 夏 黄 河 干 流 水 权 转 换 试 点 工 作 的 指 导 意 见 (2004 年 ) 的 基 础 上, 通 过 修 订 补 充 和 完 善, 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法 地 方 层 面, 地 方 政 府 可 以 通 过 修 订 原 有 制 度 和 出 台 新 制 度, 建 立 完 善 的 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 (4) 以 2010 年 为 目 标, 完 成 水 权 初 始 分 配 和 建 立 相 对 完 善 的 水 权 制 度 的 建 设 安 排 进 行 了 研 究, 表 明 全 国 范 围 大 规 模 的 农 业 用 水 转 换 只 能 在 10 年 以 后 才 能 真 正 得 以 实 施 10.3 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 (1) 完 成 流 域 和 区 域 水 权 分 配, 明 晰 水 权, 尤 其 是 明 晰 农 业 用 水 水 权 (2) 各 级 水 行 政 主 管 部 门 应 在 全 国 范 围 内 组 织 开 展 农 业 用 水 转 换 调 查 研 究, 总 结 实 践 经 验, 发 现 存 在 问 题, 做 好 制 度 建 设 的 前 期 工 作 (3) 国 家 应 针 对 农 业 用 水 转 换 制 定 税 收 优 惠 政 策, 鼓 励 开 展 各 种 形 式 的 农 业 用 水 转 换, 培 育 和 发 展 农 业 用 水 转 换 市 场 66

90 (4) 水 利 部 应 尽 快 制 定 并 出 台 全 国 性 的 农 业 用 水 转 换 指 导 性 文 件 农 业 用 水 转 换 管 理 实 施 办 法, 从 而 为 各 地 区 农 业 用 水 转 换 制 度 体 系 建 设 提 供 指 导 10.4 在 用 水 转 换 制 度 实 施 方 面 的 论 点 和 建 议 关 于 水 权 制 度 的 课 题 在 用 水 转 换 制 度 方 面, 应 在 哪 些 地 方 发 挥 政 府 的 作 用 ( 宏 观 管 理 )? 如 何 引 导 用 水 转 换 的 积 极 性? 怎 样 构 建 用 水 转 换 的 安 全 体 系? 在 用 水 转 换 制 度 实 施 方 面 的 方 案 和 建 议 (1) 用 水 转 换 制 度 中 的 政 府 调 控 由 于 通 过 流 域 管 理 机 构 对 水 系 进 行 整 合 资 源 管 理 的 必 要 性, 以 及 为 了 顺 利 地 实 施 和 运 营 水 权 的 转 换 和 转 让, 政 府 对 于 水 权 的 转 换 和 转 让 进 行 适 当 的 调 控 是 必 要 的 转 换 对 象 分 为 工 业 用 34 水, 城 市 用 水, 生 态 环 境 用 水 等, 各 用 途 用 水 之 间 的 差 异 示 于 下 表 1. 政 府 调 控 政 府 调 控 监 督 管 理 机 制 保 证 机 制 ( 制 度 法 律 建 设 ) 2. 价 格 通 过 市 场 转 让 ( 转 换 转 让 ) 价 格 机 制 3. 协 议 ( 形 成 共 同 意 见 争 议 处 理 ) 4. 财 政 投 入 ( 成 本 负 担 ) 从 农 业 用 水 向 其 他 用 途 转 换 的 机 制 框 架 向 工 业 用 水 的 转 换 向 城 市 用 水 的 转 换 向 生 态 用 水 的 转 换 政 府 调 控 监 督 管 理 机 制 保 证 机 制 ( 制 度 法 律 建 设 ) 通 过 准 市 场 转 让 价 格 机 制 政 府 主 导 监 督 管 理 机 制 保 证 机 制 补 偿 机 制 調 整 多 方 面 的 协 议 多 方 面 的 协 议 多 方 面 的 协 议 民 间 资 金 ( 企 业 债 权 外 资 社 会 资 本 投 资 ) 民 间 资 金 及 政 府 出 资 ( 企 业 债 券 政 府 债 券 转 换 支 出 农 业 补 助 金 ) 政 府 出 资 发 行 债 权 转 换 支 出 农 业 补 助 金 5. 社 会 的 协 助 ( 公 众 的 教 育 宣 传 ) ( 公 众 的 教 育 宣 传 ) 公 众 的 教 育 宣 传 6. 公 众 参 与 ( 政 府 与 公 众 之 间 的 互 动 机 制 ) ( 民 主 的 政 策 决 策 机 制 社 会 监 督 管 理 机 制 ) 民 主 的 政 策 决 策 机 制 社 会 监 督 管 理 机 制 民 主 的 政 策 决 策 机 制 社 会 监 督 管 理 机 制 政 府 调 控 项 目 中 的 保 证 机 制, 意 味 着 通 过 制 度 和 法 律 的 建 设 对 实 施 加 以 保 证 补 偿 机 制 意 味 着, 对 于 工 业 用 水 城 市 用 水, 接 受 转 换 的 一 方 对 农 业 用 水 方 面 做 出 补 偿, 所 以 包 含 在 价 格 的 项 目 中 ; 但 是 对 于 环 境 用 水, 因 为 意 味 着 由 政 府 承 担 补 偿 责 任, 所 以 分 类 归 属 于 政 府 的 调 控 价 格, 定 义 为 伴 随 着 转 换 与 转 让 而 发 生 的 经 济 行 为, 所 以 容 许 适 用 于 市 场 准 市 场 中 的 价 格 决 定 机 制 向 生 态 环 境 用 水 的 转 换 价 格, 限 定 于 政 府 主 导 35 政 府 的 财 政 投 入, 以 筹 措 水 转 换 事 业 中 必 要 的 资 金 和 减 轻 转 换 事 业 的 成 本 负 担 为 目 的, 根 据 民 间 事 业 和 政 府 事 业 的 内 容, 进 行 多 种 多 样 形 态 的 讨 论 34 在 日 本, 由 于 推 行 了 工 业 用 水 的 节 水, 也 进 行 了 工 业 用 水 向 城 市 用 水 的 转 换 35 在 澳 大 利 亚 的 部 分 州, 正 在 讨 论 市 场 交 易 67

91 (2) 稳 定 的 用 水 转 换 方 法 和 必 要 制 度 的 建 设 为 了 保 证 稳 定 供 水 及 进 行 公 平 的 有 效 率 的 用 水 转 换, 如 图 10.1 所 示 那 样, 需 要 确 认 转 换 的 方 法 要 考 虑 地 区 的 特 殊 性 用 水 转 换 的 规 模 和 目 的, 建 立 起 多 样 性 的 细 致 周 到 的 制 度 对 转 换 转 让 的 单 位, 补 偿 对 策, 转 换 事 业 费 的 筹 措, 交 易 价 格 的 决 定 方 法, 灌 溉 用 水 合 理 化, 节 水 转 换 用 水 的 游 泳 池, 转 换 转 让 条 件 的 各 种 方 案 进 行 的 比 较 研 究, 是 有 助 于 明 确 这 些 用 水 转 换 所 面 临 的 问 题 (3) 创 造 用 水 转 换 的 动 机 有 由 政 府 主 导 的 强 制 性 分 配 的 方 法, 有 水 的 价 格 机 制 和 效 率 优 先 的 分 配 的 方 法, 有 引 导 地 区 的 用 水 户 进 行 自 主 性 转 换 的 分 配 的 方 法 在 存 在 较 频 繁 交 易 水 市 场 的 情 况 下, 水 的 价 值 是 通 过 可 以 支 付 和 可 以 接 受 的 价 格 来 体 现 的 没 有 水 市 场 存 在 时, 价 格 是 通 过 协 商 确 定 的, 或 通 过 某 种 确 定 费 用 的 方 法 来 确 定 可 以 说, 宁 夏 回 族 自 治 区 火 力 发 电 站 的 情 况 就 是 由 电 力 公 司 提 出 用 钱 购 买 受 到 节 约 水 的 自 主 性 交 易 的 一 个 事 例 推 进 自 主 性 的 双 赢 的 用 水 转 换 的 方 法 将 打 开 通 向 没 有 失 败 者 的 改 革 之 路 这 种 方 法 可 能 会 戏 剧 性 地 使 水 费 负 担 增 加, 或 进 行 没 有 补 偿 的 再 分 配, 在 政 治 和 制 度 上 比 强 制 保 护 的 方 法 更 容 易, 是 可 以 实 行 的 在 建 立 制 度 的 时 候, 将 会 有 优 先 考 虑 预 计 水 权 的 转 换 将 对 生 态 系 统 或 生 产 率 产 生 最 大 利 益 的 好 的 地 理 位 置 和 交 易 的 效 果 协 调 存 在 利 害 关 系 的 各 方 之 间 的 利 益 关 系 形 成 一 致 的 意 见, 是 实 现 用 水 转 换 ( 包 括 转 让 ) 的 前 提, 形 成 适 当 的 共 同 意 见, 构 筑 协 调 机 制, 是 激 励 用 水 转 换 的 手 段 受 益 者 的 费 用 负 担 的 减 缓, 成 为 激 励 用 水 转 换 的 机 制, 所 以 政 府 考 虑 到 用 水 转 换 项 目 的 性 质 给 予 适 当 的 财 政 投 入 是 必 要 在 新 供 给 源 受 到 限 制 的 发 展 中 城 市, 自 主 性 转 换 ( 再 分 配 ) 也 许 未 必 总 能 实 行 几 乎 所 有 地 方, 由 于 建 设 新 大 坝 和 进 行 流 域 间 分 流 的 费 用 在 不 断 地 增 加, 所 以, 对 现 有 用 水 户 来 说, 用 水 转 换 就 变 成 了 有 吸 引 力 的 一 种 选 择 在 公 共 事 业 中 需 要 使 用 土 地 和 房 屋 建 筑 时, 几 乎 所 有 的 国 家 都 配 备 有 用 于 对 受 影 响 者 提 供 补 偿 和 补 助 的 手 续 在 水 这 方 面, 同 样 的 机 制 也 在 起 作 用 最 近, 在 世 界 堤 坝 委 员 会 的 研 究 中, 正 将 更 多 的 注 意 力 集 中 到 防 止 及 降 低 不 仅 环 境, 而 且 也 包 括 起 因 于 土 地 的 取 得 或 转 移 在 内 的 因 素 对 堤 坝 的 不 良 影 响 的 方 法 上 虽 说 如 此, 对 因 水 利 用 的 变 化 所 受 影 响 进 行 补 偿 的 原 则 和 手 续, 还 未 明 确 建 立 (4) 用 水 转 换 安 全 体 系 的 建 设 对 构 成 用 水 转 换 的 主 要 对 象 的 农 民 社 会 上 的 弱 势 群 体 的 补 偿, 要 把 国 际 原 则 应 使 受 影 响 者 在 迁 移 实 施 后 至 少 能 过 上 与 迁 移 实 施 前 同 等 水 平 的 生 活 作 为 最 低 条 件 关 于 迁 移, 被 人 们 接 受 的 国 际 原 则 是, 应 使 受 影 响 者 在 迁 移 实 施 后 至 少 能 过 上 与 迁 移 实 施 前 同 等 水 平 的 生 活 基 于 这 点, 我 们 就 可 设 定 一 个 关 于 公 平 补 偿 的 基 准 同 样 的 思 路 也 可 适 用 于 取 水 渠 道 被 减 少 的 情 况 为 了 确 定 补 偿 的 价 值 和 形 式, 机 制 是 必 要 的 这 仅 仅 是 根 据 基 础 设 施 设 备 提 高 灌 溉 效 率 的 技 术 进 行 补 助 的 问 题 但 在 居 民 必 须 用 新 的 另 外 的 方 法 谋 生 时, 68

92 36 就 会 出 现 更 为 复 杂 的 问 题 关 于 迁 移 的 经 验, 要 明 确 强 调 独 立 的 审 查 机 制 必 要 性, 和 在 受 影 响 者 感 到 受 到 了 不 公 平 处 理 的 时 候, 应 用 包 括 可 以 上 诉 的 不 公 平 情 况 处 理 制 度 在 内 的 透 明 性 及 说 明 责 任 的 原 则 的 必 要 性 需 要 进 行 补 偿 的 地 方 包 括 : 转 换 转 让 补 偿 下 游 地 区 用 水 户 的 补 偿 受 影 响 者 雇 佣 实 施 方 案 工 作 调 换 实 施 方 案 维 护 管 理 灌 溉 区 费 用 的 填 补 等 补 偿 的 实 施 过 程, 通 过 政 府 和 第 三 方 机 构 进 行 监 督 是 必 要 的 (5) 政 府 与 公 众 的 互 动 通 过 对 公 众 的 教 育 宣 传 和 公 众 的 参 与, 构 筑 政 府 与 公 众 之 间 的 适 当 的 互 动 机 制, 是 用 水 转 换 事 业 成 功 的 先 行 条 件 36 在 一 些 国 家, 根 据 宪 法 的 原 则, 用 水 户 由 于 减 少 权 利 而 领 起 补 偿 也 能 被 解 释 为 义 务 这 样 的 宪 法 问 题, 恰 当 于 美 国 的 takings( 对 所 有 者 的 补 偿 是 必 要 的 公 家 容 纳 ) 但, 公 共 信 托 法 理 的 解 释 很 主 张 国 家 所 有 在 智 利, 水 权 被 看 作 财 产 权, 如 果 权 利 被 侵 害, 法 院 的 保 护 存 在 很 多 问 题 也 没 有 效 果, 但 是, 受 到 宪 法 的 强 有 力 保 护 (Bauer 2004) 69

93 70 农 业 用 水 的 取 水 许 可 ( 用 水 权 ) 所 有 者 2 用 水 转 换 的 需 求 ( 希 望 转 用 取 水 许 着 ) 确 认 流 域 管 理 方 面 的 问 题 ( 地 表 水, 地 下 水, 水 质, 上 下 有 问 题 )3 各 种 补 偿 的 认 定 及 补 偿 措 施 处 理 纠 纷 的 条 件 的 确 认 注 内 的 编 号 与 图 的 编 号 相 一 致 转 换 工 作 资 金 的 筹 措 4 对 补 偿 措 施 搭 成 一 致 意 见 及 实 施 转 让 价 格 的 决 定 5 ( 相 对 交 易 中 介 交 易 ) 水 系 的 统 筹 水 资 源 管 理 1 流 域 管 理 机 构 水 资 源 计 划 灌 溉 用 水 合 理 化 事 业 6 节 约 用 水 的 村 坊 ( 水 银 行 )7 节 约 用 水 的 转 换 图 10.1 用 水 转 换 程 序 : 农 业 用 水 向 城 市 工 业 用 水 转 换 转 让 的 条 件 8 转 换 用 水 的 价 格 的 决 定 ( 水 市 场 的 事 例 )5 转 让 的 盈 亏 资 金 的 返 还 用 水 转 让 / 取 水 许 可 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目

94 11. 国 外 水 权 制 度 及 水 市 场 的 比 较 11.1 国 外 水 权 制 度 的 比 较 国 外 各 国 水 权 制 度 的 事 例 对 中 国 水 权 制 度 的 建 设 给 予 了 方 向 性 的 启 示 表 11.1 和 表 11.2 对 澳 大 利 亚 美 国 墨 西 哥 智 利 日 本 以 及 中 国 的 水 权 和 水 市 场 的 差 异 进 行 了 比 较 71

95 72 水 权 制 度 澳 大 利 亚 New South Wales/ Murray - Darling 美 国 Colorado/Colorado 流 域 表 11.1 国 际 水 权 制 度 的 比 较 : 水 权 制 度 墨 西 哥 智 利 日 本 中 国 水 管 理 法 科 罗 拉 多 州 法 国 家 水 法 水 法 河 川 法 中 華 人 民 共 和 国 水 法 律 和 法 规 Murray-Darling 流 域 Colorado 河 流 协 定 国 家 宪 法 国 家 宪 法 法, 取 水 许 可 和 水 资 协 定 财 政 法 源 费 征 收 管 理 条 例 (2006) 定 义 用 益 权 私 有 财 产 用 益 权 私 有 財 産 使 用 権 用 益 权 水 权 的 形 态 地 表 水 地 下 水 地 表 水 与 地 下 水 统 一 管 理 地 表 水 地 下 水 ( 有 的 地 方 地 下 水 为 私 有 财 产 ) 地 表 水 地 下 水 水 利 使 用 的 许 可 取 水 许 可 证 ( 地 表 水 与 地 下 水 ) 农 民 的 水 资 源 使 权 登 记 以 Torrens 37 方 式 进 行 记 录 的 许 可 证, 在 Central Rigister 进 行 登 记 水 权 通 过 水 裁 判 所 的 通 告 取 得 认 可, 取 得 认 可 的 水 权 在 State Engineer 水 权 的 批 准 认 可 机 构 为 National Water Commission(CNA) 水 权 的 批 准 认 可 机 构 为 Directorate General of Water 登 记 机 构 登 通 过 河 川 管 理 主 体 (1 級 为 国 家 2 級 为 地 方 政 府 ) 的 批 准 认 可 慣 由 流 域 机 构 省 市 县 的 行 政 体 批 准 认 可 的 取 水 许 可 登 记 取 得 认 可 的 水 权 进 行 公 共 登 记 为 Real Estate Conservatory 用 水 权 被 视 同 为 许 可 证 水 权 的 内 容 比 例 (Share) 水 量 (acre feet) 流 量 (m 3 ) 平 水 期 的 流 量 取 水 量 水 量 与 最 大 流 量 对 水 权 所 有 者 的 分 配 水 的 有 益 利 用 的 条 件 下 游 方 对 还 原 水 的 权 利 在 对 水 权 的 共 同 管 理 下, 对 应 于 水 的 供 給 保 证 进 行 比 例 分 配 对 于 既 得 水 权 的 水 分 配 优 先 对 于 河 流 制 订 分 配 规 则 或 者 受 CAN 的 介 入 影 响 对 应 于 水 的 供 給 保 证 ( 高 的 供 給 信 赖 度, 低 的 供 給 信 赖 度 ) 进 行 比 例 分 配 有 有 有 1981 年 的 水 法 中 不 包 含 此 项 目 2005 年 采 用 无 通 过 在 消 费 量 中 限 定 上 游 侧 的 权 利, 明 确 下 游 侧 对 于 还 原 水 的 权 利 37 Torrens 方 式 ( 系 统 ) 是 对 注 册 的 私 人 土 地 所 有 权, 政 府 对 其 内 容 进 行 证 明 保 障 的 制 度, 也 可 以 用 于 水 权 既 得 水 权 的 优 先 新 规 水 权 通 过 水 资 源 开 发 获 得 但 是 枯 水 期 分 地 段 进 行 水 量 减 少 调 整 有 对 用 途 进 行 特 别 规 定 无 无 有 水 权 的 分 配 : 政 府 按 照 用 水 定 额 计 划 目 标 优 先 顺 序 的 分 配 按 照 国 家 法 律 的 农 民 水 利 用 有 对 用 途 进 行 特 别 规 定 未 明 确 将 还 原 水 包 括 在 取 水 许 可 中 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目

96 73 水 权 制 度 权 利 的 转 让 性 转 让 的 规 则 水 市 场 的 发 展 目 的 价 格 决 定 澳 大 利 亚 New South Wales/ Murray - Darling 有 一 些 限 制, 但 是 存 在 水 权 的 转 让 性 将 取 水 许 可 证 与 水 的 使 用 权 相 分 离 其 目 的 是 为 了 限 制 向 生 态 环 境 或 者 公 益 用 水 以 外 的 其 它 用 水 目 的 的 转 让 市 场 原 理 ( 竞 争 政 策 ) 环 境 政 策 水 的 价 格 由 卖 方 与 买 方 共 同 协 商 决 定 规 定 了 相 应 的 服 务 费 美 国 Colorado/Colorado 流 域 基 本 上 是 可 转 让 的 但 是 灌 溉 区 的 水 权 向 区 外 的 转 让 受 到 限 制 通 过 设 置 法 律 的 责 任 和 义 务, 规 定 限 制 了 从 特 定 用 途 向 其 它 使 用 目 的 的 转 让 适 应 灌 溉 用 水 需 求 与 城 市 用 水 需 求 的 变 化 的 灵 活 性 水 的 价 格 由 卖 方 与 买 方 共 同 协 商 决 定 规 定 了 相 应 的 服 务 费 表 11.2 水 市 场 的 国 际 比 較 : 水 市 场 墨 西 哥 智 利 日 本 中 国 有 但 是 必 须 通 过 CAN 的 批 准 许 可 为 了 保 护 生 态 环 境 和 第 三 芳 的 权 益, 设 置 了 转 让 规 则 市 场 原 理 随 着 城 市 化 工 业 化 种 植 经 济 作 物 增 加 用 水 量 水 的 价 格 由 卖 方 与 买 方 共 同 协 商 决 定 规 定 了 相 应 的 服 务 费 几 乎 没 有 任 何 限 制 条 件, 转 让 自 由 转 让 行 为 通 过 登 记 的 方 式 接 受 审 查, 不 恰 当 的 转 让 受 到 限 制 Neo-liberal Policy 适 应 灌 溉 用 水 需 要 / 城 市 用 水 需 要 变 化 的 灵 活 性 水 的 价 格 由 卖 方 与 买 方 共 同 协 商 决 定 城 市 用 水 受 到 多 少 的 限 制 限 定 同 一 目 的 转 换, 允 许 转 让 如 果 目 的 不 同, 减 少 旧 权 利 的 水 量, 许 可 新 的 权 利 采 用 对 申 请 新 的 水 权 时 同 样 的 审 查 标 准 和 手 续 对 新 规 用 水 需 要 节 水 事 业 伴 随 水 权 转 换 发 生 的 费 用 支 付 不 被 认 可, 但 支 付 设 施 ( 工 程 ) 的 转 让 价 格 市 场 民 间 民 间 民 间 民 间 无 无 中 介 补 偿 中 介 市 场 有 的 地 方 有 中 介 市 场 中 介 人 制 度 中 介 市 场 无 有 限 定 于 计 划 性 供 给 调 整 的 补 偿, 但 是 一 般 是 没 有 的 主 管 机 关 担 当 节 水 事 业 的 中 介 指 定 领 域 为 补 偿 对 象 有 特 定 領 域 为 补 偿 的 对 象 对 于 对 第 三 者 和 公 共 福 利 造 成 损 害 的 情 况 给 予 补 偿 节 约 部 分 水 量 可 以 转 让 制 度 虽 然 尚 未 确 立, 但 是 确 定 了 以 生 态 环 境 对 第 三 方 的 影 响, 总 量 控 制 的 观 点 规 定 限 制 转 让 行 为 的 基 本 方 针 社 会 主 义 市 场 経 済 综 合 考 虑 城 市 用 水 需 要 与 生 态 环 境 保 护 尚 未 完 备 制 度 政 府 机 关 作 为 中 介 介 入 在 价 格 中 考 虑 补 偿 出 处 :APC(Australian Productivity Commission) Water Rights Arrangements in Australia and Overseas. Omachi Toshikatsu 1997 Drought Conciliation and Water Rights: Japanese Experience. International Seminar on Water Rights System Development In China, Beijing December 6-7,2005 China Japan Cooperation on Water Rights System Development in China 中 华 人 民 共 和 国 水 权 制 度 建 设 研 究 项 目