我国统筹养老保险基金缺口的经验研究

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1 我国统筹养老基金缺口的经验研究彭碧荣一问题的提出自 1950 年代开始, 以待遇确定为特征的美国公共养老保险制度的可持续性引起了一些学者的担忧, 这种隐忧很快蔓延到世界其它国家世界银行 (1994) 认为人口老龄化即长寿风险是该问题的主要成因, 为此, 提出了缴费确定的养老金制度, 并向致力于改革养老金制度的国家推荐多支柱模型, 以应对制度偿付能力不足的风险其观点在世界范围内得到了广泛认可, 时至今日, 尽管各国的分类和标准有别, 多支柱似乎是较为普遍的选择 (European Commission,2011) 我国也采用了类似的做法, 于 1995 年推行了统账结合的部分积累制养老保险改革试点, 虽然此后基本养老保险政策有些调整, 但基本模式并没有发生根本性的变化新的基本养老保险制度经过了 20 多年的运行, 尽管覆盖面在不断扩大, 参保人数增多, 并且有财政给予支持, 但是结果显示, 基本养老保险的基金缺口仍然十分巨大郑秉文 (2012) 的研究声称, 截止到 2011 年底, 我国养老基金缺口达到 2.22 万亿元, 并且有持续扩大的趋势因此重新探究统筹账户基金缺口的原因很有必要, 本文以年的相关数年据从统筹基金收与支的角度进行尝试二我国统筹基金收支的经验数据分析根据部分积累制的资金平衡原理, 个人账户能自身达到平衡国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [2005]38 号文 ) 也给出了我国个人账户新的养老金计发办法, 据此可以看出以符合我国国情的生命表所设计的个人账户养老基金可以达到自身的平衡, 那么我国养老基金资金缺口问题应主要是统筹账户的收不抵支问题, 即结构平衡问题, 由结构的不平衡问题而产生整体的不平衡 ( 一 ) 统筹账户收入国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号文 ) 规定, 企业缴纳基本养老保险费的比例, 一般不超过企业工资总额的 20% 个人缴纳基本养老保险费的比例,1997 年不得低于本人缴费工资的 4%,1998 年起每两年提高 1 个百分点, 最终达到本人缴费工资的 8% 按本人缴费工资 11% 的数额为职工建立基本养老保险个人账户, 个人缴费全部记入个人账户, 其余部分从企业缴费中划入国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [2005]38 号文 ) 规定, 从 2006 年 1 月 1 日起, 个人账户的规模统一由本人缴费工资的 11% 调整为 8%, 全部由个人缴费形成, 单位缴费不再划入个人账户假设企业的缴费为最高比例即 20%, 则从 1997 年起各年的统筹账户和个人账户的征缴费率及在整体征缴收入中的占比计算如下表 1 表年转轨后各年统筹账户与个人账户的征缴比例单位 :% 年份年以后统筹账户征缴费率个人账户征缴费率统筹账户占比个人账户占比可以看出, 从 1997 年开始, 在保持企业和个人的总缴费率持续提升下, 统筹账户的占比逐年增加, 个人账户的占比逐年减少, 这种趋势也是由统筹账户日益扩大的资金缺口所决定 ;2006 年开始保持稳定比例, 企业缴费全部存入统筹账户, 个人缴费全部存入个人账户 1

2 由表 1 的结果及各年养老金收入中的征缴收入得到各年统筹账户收入金额如下表 2 表年统筹账户收入及养老基金收支结余状况单位 : 亿元其中 : 各级财其中 : 征缴收入应计入统年份总收入政资助总计筹账户总支出总结余合计 ( 说明, 其中应计入统筹账户数据为计算所得其余数据来自于 2012 年中国统计年鉴及中国养老金发展报告 2012 ) 可以看出, 统筹账户保费收入金额逐年增加, 到 2011 年累计额达到 5.1 万亿元, 且从 2006 年起占总征缴收入比例稳定为 71% 同时, 在不考虑统筹账户资金缺口及对个人账户资金的挪用下, 各年的养老基金均有结余, 主要为个人账户的资金结余 ( 二 ) 统筹账户支出根据国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号文 ) 规定, 1998 年之前退休的全是老人,1998 年之后参加工作的全是新人, 且新人缴满 15 年开始领取养老金则 1997 年新参加工作的为最后一批中人 ; 新人最早停止缴费及退休年份应为 2013 年, 那么年新退休的职工全为中人则年的全部养老金支出为全部的离退休老人新退休的中人及在职死亡的中人和新人即年统筹账户的支出为离退休老人的全部养老金支出及中人的基础养老金和过渡性养老金支出 ; 年个人账户的支出为中人退休养老金个人账户部分的支出在职死亡的中人和新人个人账户余额返还支出下面将由中人和新人的发放人数个人账户发放标准及支出金额测算出各年个人账户的支出, 再由各年的养老金总支出倒推出统筹账户支出生命表参照年全国市镇从业人口生命表 ( 男女混合 ) 假设所有职工在 20 岁参加工作, 60 岁退休, 最高存活年龄为 90 岁 1. 发放人数测算 (1) 离退休老人存活人数和中人退休存活人数测算每年中人退休总人数 = 每年参保离退休总人数 - 存活的离退休老人人数其中, 由生命表可得岁不同年龄段综合存活率, 从而可计算出从 1997 年开始每年存活的离退休老人人数 2

3 每年中人新退休人数 = 下一年中人退休总人数 - 上一年中人退休总人数每年中人退休存活人数可由生命表对应的从 60 岁开始不同年龄的存活率计算出计算结果如下表 3 表年中人退休每年存活人数单位 : 万人参保离退休人时间数老人存活总人数中人退休总人数中人总退休增幅 (%) 中人退休每年死亡人数中人退休每年存活人数合计 ( 说明 : 参保离退休人数数据来自 2012 年中国统计年鉴 ) 可以看出, 由于老人均已退休, 随着年龄增加死亡率增加, 退休存活人数逐年递减 ; 中人从 1998 年开始退休, 每年退休人数逐年增加,2011 年中人退休总人数占总离退休人数比为 91.96% 中人退休人数平均增幅为 22%, 但增速呈逐年下降趋势, 由 1999 年的 80.4 % 下降到 2011 年的 10.8% 可见, 由于部分积累制养老保险制度的改革, 使得改革初期的退休人数骤增 (2) 新人在职死亡人数测算从 1998 年开始新参加工作的第一批新人到 2011 年为 33 岁由生命表对应的岁不同年龄的死亡率可以计算出每年新人在职死亡人数如下表 4 表年每年新增新人人数及新人在职死亡人数单位 : 万人年份城镇就业总人口城镇参保人口占就业人口比例 (%) 每年新增城镇就业人口 3 每年新增新人参保人口新人参保增幅 (%) 每年新人在职死亡人数

4 合计 / 平均 ( 说明 : 城镇就业总人口每年新增城镇就业人口数据来自 2012 年中国统计年鉴 ) 上述数据表明, 随着就业人口的递增及基本养老保险扩面的效果, 每年新人参保人数递增, 但增幅逐年递减, 即扩面效果并不明显, 年平均增幅为 29% 随着中人的逐年退休, 新人的逐年增加, 新人占总在职参保总人数的比例由 1998 年的 4% 上升到 2011 年 34%, 至 2011 年约占新增就业总人数的 48% (3) 中人在职死亡人数测算每年中人在职死亡人数 = 每年参保在职死亡总人数 - 每年新人在职死亡总人数计算方法及结果如下表 5 时间城镇在职职工参保总人数岁综合死亡率城镇参保在职职工当年死亡人数新人在职当年死亡人数中人在职当年死亡人数

5 合计 / 平均 ( 说明 : 城镇在职职工参保总人数数据来自 2012 年中国统计年鉴 ) 至 2011 年止, 中人在职死亡人数占总在职死亡人数比例为 88%, 占在职参保总人数的比例为 12% 可见, 在职死亡给付金额主要为中人在职死亡的个人账户养老金支出, 2. 发放标准测算 (1) 中人退休存活发放标准由国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号文 ) 及国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [2005]38 号文 ) 可知, 中人退休存活个人账户支出标准有两个以 2005 年为界, 从 60 岁开始退休对应的个人账户养老金计发月数分别为 120 个月 ( 即 10 年 ) 139 个月 ( 即年 ) 其一, 年退休的中人, 发放标准的计算公式为 : 中人退休存活的年发放额 = 每年退休存活的中人数 ( 中人个人账户人均总累积额 /10) 其中, 中人个人账户人均总累积额 =( 中人年初累积额 - 中人退休存活总给付 - 中人退休死亡总给付 ) (1+ 年利率 )/ 中人当年在职参保总人数个人账户养老金每年等额发放, 发放时间为 10 年年退休的中人个人账户对应的发放结束时间为年 /11.58) 其二,2006 年开始退休的中人, 发放标准的计算公式为 : 中人退休存活的年发放额 = 每年退休存活的中人数 ( 中人个人账户人均总累积额个人账户养老金每年等额发放, 发放时间为年 2006 年开始退休的中人个人账户最早结束发放的时间为年 (2) 中人退休死亡发放标准政策规定, 在职职工或退休人员死亡, 个人账户中的个人缴费部分可以继承则中人退休死亡个人账户未发放完的余额应全部返还给继承人或受益人计算公式 : 中人退休死亡年发放额 = 每年中人退休死亡人数中人个人账户年人均累积额 * (10/ 已发放年数 ) (3) 中人在职死亡发放标准中人在职死亡给付额为其个人账户的全部累积额计算公式 : 中人在职死亡给付额 = 当年中人在职死亡人数当年中人人均总累积额 3. 支出金额由会计平衡原理 ( 本期现金余额 = 前期现金累积额 + 本期现金收入流 - 本期现金支出流 ) 和上述发放人数及发放标准, 先测算出各年个人账户的全部支出, 再由养老金总支出倒推出 5

6 各年统筹账户支出金额根据国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ( 国发 [1995]6 号文 ) 规定的养老基金保值率根据银行的居民定期存款利率, 以及国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号文 ) 规定的个人账户储存额, 每年参考银行同期存款利率计算利息, 利率数据参照中国人民银行公布的历年一年期定期存款利率计算结果如下表 6 所示 ( 计算过程略 ) 表年养老基金统筹账户收支结余明细表单位 : 亿元年份统筹账户收入统筹账户支出统筹账户当年结余统筹账户累计结余测算养老金总结余统计年鉴养老金总结余合计 ( 说明 : 统计年鉴养老金总结余数据来源于 2012 年中国统计年鉴 ) 测算结果分析 : 由表 6 可知, 改革后的年统筹账户各年均收不抵支, 且资金缺口逐年递增, 截止到 2011 年资金缺口累计为 1.9 万亿元若统筹账户和个人账户混合管理, 再加上每年的财政补贴, 则每年养老基金均有结余, 截止 2011 年底, 总结余为 1.96 万亿元 ( 与统计年鉴养老金总结余的差异在于利息计算方式的差异及各种假设与现实统计的差异 ) 因统筹账户收入和财政补贴已全部支出, 因而养老金总结余应为个人账户实际总结余由于统筹账户资金缺口部分直接挪用了个人账户, 即使得个人账户造成了 1.9 万亿元的空账 ; 同时资金缺口的存在也是造成财政补贴逐年递增的直接原因三养老基金资金缺口原因分析 6

7 通常的观点认为, 养老基金资金缺口的原因一是人口老龄化问题, 二是转轨成本的存在所谓人口老龄化对养老基金的影响, 是指由于老年人口的增加, 使得老年赡养比上升, 在劳动生产力未相应提高的前提下, 一个在职人口所要供养的退休老人比例增加, 超出了政策设计的养老金制度合理人口结构比, 从而造成养老金资金不够, 支出困难所谓转轨成本是指当养老保险制度由现收现付制转向完全积累制或部分积累制的筹资模式时, 在保持新旧筹资模式下缴费者负担基本稳定的情况下, 由于新制度中个人账户的设置, 导致职工在原现收现付制下所积累的养老基金权益部分或全部在新制度中没有对应的资金保障, 从而形成的养老保险资金缺口具体资金缺口金额为在保证离退休职工福利不下降的前提下, 即转轨前后缴费率和养老金替代率基本一致前提下, 每年养老基金的财务收支中超出正常统筹缴费收入当期支付能力的那部分对于我国养老金资金缺口而言, 即当期给付的老人和中人的统筹账户养老金支出超出当期中人和新人缴费中划入统筹账户的那部分资金下面将分析我国养老基金资金缺口产生的多方面原因为方便计算, 本文的养老金缴费率与替代率均以当年在岗职工平均工资为基数 ( 一 ) 制度内老龄化及转轨成本问题分析为对比转轨前后离退休人员的福利是否保持稳定, 需分出老人和中人的养老金替代率老人的养老金人均支出标准可由年各年劳社部及人社部关于离退休人员养老金调整的文件可得 ; 再由表 6 中统筹账户总支出倒推出统筹账户中中人的养老金支出, 从而得到老人中人的养老金替代率计算结果如下表 7: 表年养老金替代率及老年赡养比测算表单位 : 元,% 年份企业在岗职工平均工资总人均养老金支出老人养老金人均支出中人养老金人均支出养老金总平均替代率老人养老金替代率中人养老金替代率老年赡养比 ( 倍 )

8 平均 ( 说明 : 在岗职工平均工资数据来自年中国统计年鉴, 其余为计算所得 ) 由上表中制度内老年赡养比可以看到历年人口结构相对稳定, 平均值为 3.12 倍, 即平均 3.12 位在职职工负担 1 位离退休老人, 相对于改革初期并无太大变化由于我国养老保险制度改革以来实际上实行的是部分积累制下的现收现付, 则制度内较为稳定的人口结构比基本符合制度最初的设计, 人口老龄化并不是造成我国养老基金整体收支不平衡或资金缺口的主要原因, 养老保险制度覆盖人群并不存在明显的老龄化问题上表显示, 改革以来我国养老金总平均替代率老人和中人的养老金替代率均呈逐年下降趋势, 其中老人的养老金替代率从改革之初 1997 年的 76% 下降到 2011 年的 37%, 中人的养老金替代率从改革之初 1998 年的 101% 下降到 2011 年的 44% 无论以改革前的 76% 的平均替代率国家政策设计的 58.5% 的替代率, 或国际替代率警戒线 55% 的替代率为衡量标准, 年均不存在转轨成本问题, 即离退休人员的养老金给付标准持续下降, 远低于改革前由于各年养老基金缴费率递增, 缴费收入递增, 而各年养老金绝对支出递增, 相对支出减少, 且各年制度内人口结构比稳定, 因而转轨成本并不是造成我国养老基金缺口的主要原因, 还有其他因素存在 ( 二 ) 离退休人员福利损失程度与转轨成本分析表年经济增长及养老金支出状况单位 : 元,% 年份 GDP 年增长率城镇单位就业人员年平均工资年平均工资增长率城镇职工人均养老金支出年人均养老金支出增长率

9 平均 ( 说明 : GDP 年增长率数据来自年国民经济和社会发展统计公报, 在岗职工平均工资数据来自年中国统计年鉴 ) 由表中数据显示, 我国历年离退休人员养老金支出增幅低于城镇职工人均养老金支出增幅, 并未与其同步增长即改革以来我国离退休人员养老金待遇在国民经济持续高速发展下未能得到合理调整, 未与在职人员平等地享受经济发展所带来的成果同时由表 7 中的替代率下降程度也可以看到, 在不考虑通货膨胀的前提下, 离退休人员的福利程度相比于改革时的 1997 年几乎下降了一半进一步证实了养老金支出中转轨成本逐年下降或消失, 转轨成本并非造成养老基金收支不平衡的主要原因如保持改革之初的离退休人员的福利程度, 则各年的转轨成本将增加, 资金缺口会进一步扩大, 因而应进一步从养老基金收入的不充足性及制度设计的合理性探求我国基本养老保险资金缺口或收支不平衡的根本原因 ( 三 ) 统筹账户与个人账户收支比例的合理性分析由部分积累制的平衡原理, 个人账户部分能实现自身平衡, 统筹账户部分为现收现付制, 如达到资金的平衡, 则统筹账户部分应满足现收现付的平衡原理 : 即缴费率 = 替代率赡养率由于我国历年的制度赡养率变化不大, 那么统筹账户资金缺口的主要原因应来自于我国统筹账户与个人账户缴费率与替代率设计的合理性表年统筹账户与个人账户的缴费率与替代率单位 :% 年份总收入增长率总支出增长率总替代率统筹账户替代率个人账户替代率总缴费率统筹账户缴费率个人账户缴费率

10 平均由上表可知,, 且历年养老基金总收入的增长率高于总支出的增长率, 如果统筹账户的缴费率和替代率的政策设计合理且满足其平衡公式, 则从财务资金的收支上不会存在资金缺口问题而上表的结果显示, 年统筹账户替代率逐年递增, 而统筹账户缴费率却逐年递减, 二者变化呈相反趋势即在改革之初统筹账户支出比例较高的的年份, 其保费收入划分比例偏低 ; 而随着改革的深入, 统筹账户支出逐渐下降, 其保费划分比例却在提高可见, 对于统筹账户与个人账户在整体养老基金收支中的划分比例还需进一步测算, 尤其是统筹账户部分应详细准确地预测未来老人中人每年的离退休人数及发放标准, 未来中人和新人的缴费情况, 从而较为准确地设计出统筹账户和个人账户的缴费率与替代率标准在合理的制度予以执行的同时, 对超出统筹账户合理替代率之外造成正常资金缺口的转轨成本部分明确其消解渠道, 从而明确资金缺口部分哪些是转轨成本造成的, 哪些非转轨成本造成 ( 四 ) 过高的缴费率对统筹基金缺口的影响表 9 显示的总缴费率为政策设计缴费率, 现实执行中的总缴费率只有 18%, 划分给统筹账户的比例也相应降低资料显示, 我国企业的养老保险缴费率居全世界最高, 且远超过国际缴费率 10% 的警戒线过高的缴费率及较低的替代率影响了企业和个人的缴费积极性, 导致政策执行不到位, 现实缴费不实, 遵缴率低, 从而造成了历年养老基金及统筹基金收入的不充足性, 这也是我国统筹账户基金产生缺口的主要原因之一四政策建议由上述分析可知, 人口老龄化及转轨成本并非是造成我国统筹基金缺口的主要原因或全部原因, 养老基金政策设计的不合理性以及统筹账户与个人账户收支比例设计的不合理性, 导致了整体资金和统筹账户资金的不充足性及统筹账户历年的资金缺口问题如果政策设计合理下依然存在转轨成本, 则应明确转轨成本的消解渠道, 从而可以明确资金缺口产生的真正原因并有效地解决 ( 一 ) 进一步扩大覆盖面, 增加新人的缴费, 保证缴费收入的持续增长 ( 二 ) 适当降低缴费率, 使其更具有可执行性, 从而达到政策设计的基金收入预算 ( 三 ) 增加个人账户合理的投资渠道, 增加养老金的充足性, 并达到制度改革的目的, 为制度长远的可持续发展提供保障 ( 四 ) 提高养老金的给付标准, 达到政策设计的养老金目标替代率, 使得离退休老人和中人的福利不下降, 转轨成本的消解不以牺牲离退休人员的福利为代价 ( 五 ) 按人口结构合理设计统筹账户与个人账户缴费率与替代率的配比, 测算出每年的转轨成本金额, 并在制度内外共同寻求合理的转轨成本消解办法 ( 六 ) 加大财政支持力度和其他养老资金来源 10

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PowerPoint 演示文稿中国养老保险制度 O l d - a g e I n s u r a n c e S y s t e m in C h i n a 中华人民共和国人力资源和社会保障部 Ministry of Human Resources and Social Security, P.R.China 第 * 页中国养老保险制度体系 Old-age Insurance System in China 养老保险体系