完善城镇职工基本养老保险“统账结合”制度研究

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1 完善城镇职工基本养老保险 统账结合 制度研究 Evaluation of the combination of social pooling and individual accounts techniques schemes for urban employees ( 终期成果,2015 年 7 月 18 日 ) 摘要 Abstract 中国完善基本养老保险个人账户制度的方向选择, 始终存在做空与做实观点争论 在多年做实试点举步维艰的情况下, 名义账户制似乎成为更加务实的方案选择 然而, 对此不同政府部门和学术界仍存在很大争议 本报告在对统账结合制度沿革进行回溯性分析的基础上, 对当前的争论焦点进行理论分析, 提出完善统账结合制度的合理取向, 不是要扩大个人账户规模, 而是要坚持公平优先的根本方向不能偏离, 坚持缩小而非扩大初次分配差距的根本方向不能偏离, 促进统账有机结合, 并推动相关配套制度改革, 实行基础养老金全国统筹, 实现制度更加公平可持续发展 本报告提出两个完善统账结合制度的方案选择及其相关配套政策措施 1

2 导言 党的十八届三中全会指出 : 建立更加公平可持续的社会保障制度, 坚持社会统筹和个人账户相结合, 完善个人账户制度, 明确了基本养老保险制度的改革方向 然而, 如何在坚持 统账结合 基本制度模式的基础上完善个人账户制度设计, 始终存在做空与做实观点的争论 在多年做实试点举步维艰的情况下, 名义账户制似乎成为更加务实的方案选择, 然而, 名义个人账户的规模是否扩大, 对此不同部门和学术界仍存在很大争议, 迫切需要对统账结合制度模式进行系统的理论分析, 提出切实可行并为各方接受的政策建议 本报告拟对中国城镇职工基本养老保险 统账结合 制度变迁进行回顾, 分析制度面临的主要问题及其原因, 提出完善城镇职工基本养老保险 统账结合 制度的方向及政策建议 文章结构如下 : 第一部分简单回顾中国城镇职工基本养老保险统账结合制度变迁, 侧重对个人账户制度的三次争论高潮进行回溯性分析, 说明中国最终选择统账结合的部分基金制, 是在经历了大量激烈的理论争论和政策选择基础上做出的决定 ; 第二部分分析现行统账结合制度面临的主要问题及原因, 理清各类问题间的逻辑关系 ; 第三部分提出完善中国城镇职工基本养老保险统账结合制度的总体思路, 应坚持的基本原则 ; 第四部分是基于理论和实践检验, 对完善基本养老保险统账结合制度的不同观点进行比较分析, 并提出本报告的观点 ; 第五部分是对与完善统账结合制度关系密切的基础养老金全国统筹进行分析, 提出推进基础养老金全国统筹的方案 ; 第六部分是分析支撑本报告第四部分和第五部分提出观点的配套政策措施 ; 最后是报告的结论 一 中国城镇职工基本养老保险统账结合制度变迁 中国的改革开放是以 1978 年农村改革为起点的, 未涉及城市改革 1984 年中国开始进行以增强企业活力为主的城市国有企业改革, 冲击了原有计划经济体制下的国家负责 单位包办的传统退休制度 为应对人口老龄化挑战, 适应由计划经济向市场经济转变, 上世纪 80 年代中期起, 中国养老金制度逐步从现收现付制转向部分基金积累制 2

3 ( 一 ) 养老保险制度改革的初步探索 (1984~1993 年 ) 这一阶段是将养老金制度改革作为国有企业改革的配套措施, 探索实行养老金社会统筹和多方缴费负担, 确定从现收现付转变为社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累制 1 启动改革的原因 20 世纪 80 年代初, 计划经济时期 企业自保 的养老办法已经造成企业之间养老负担的畸轻畸重 纺织 粮食 制盐 搬运等行业中的老企业, 退休费用相当于在职职工工资总额的 50% 以上, 个别企业甚至超过工资总额 ; 而在一些新兴行业和新建企业中, 如电子 仪表 化工等企业, 退休费用不到工资总额的 5% 随着老企业退休人员逐年增加, 退休金支出大增, 新老企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾越来越突出, 退休费用由企业支付的办法, 已经无法保障退休人员的生活 特别一些严重亏损的企业, 因无力支付退休费用, 不得不减发 停发养老金 还有一些企业, 为了照顾在职职工的利益, 降低甚至取消退休待遇, 引起退休人员及其家属的强烈不满, 影响社会安定 这是启动改革的主要原因之一 原因之二是劳动合同制度建立推动养老保障社会化 1986 年中国在全国范围内推行了劳动合同制, 政府无法包办就业, 对于新进职工而言, 就业不再是终身雇佣的 铁饭碗 制, 而是开始与企业订立劳动合同, 可以自主择业与自主流动, 也就打破了终身稳定的从属关系, 意味着不再能由某一家企业作为职工的养老金供给来源, 而必须建立起一套与市场化用人机制相配套的社会化养老保障系统 原因之三是传统养老金制度的内生缺陷逐步暴露, 制度可持续性受到冲击 传统养老保险制度负担对于企业在职职工和退休职工的构成结构非常敏感 在正常情况下, 养老保险制度的老化应该是缓慢的 但 1978 年的国发 [104] 号文开放了 子女顶替 政策, 即国营企事业单位职工退休后, 允许其一名子女顶替就业 时值知青下乡运动结束, 数以百万计的知青返城, 缺乏灵活性的劳动计划体制无法短期内吸纳这么多富余劳动力, 大量知青没有被安排工作 为了保证自己的子女就业, 同时考虑当时比较稳定的 较高水平的退休待遇承诺, 很多国营单位职工选择自己提前退休, 为子女腾岗 直接导致了传统养老金制度迅速老化, 劳动 3

4 保险的制度内赡养率直线上升, 离退休人数和离退休费用以较快的速度增长 表 年至 1984 年离退休人数及退休费用增长情况 单位 :% 年份 全民所有制单位 集体所有制企业 离退休人数离退休费用离退休人数离退休费用 资料来源 : 作者根据相关年份 中国劳动和社会保障统计年鉴 数据整理 2 改革的主要举措 一是实行企业退休费用社会统筹 1983 年政府有关部门提出开展全民所有制企业退休费用社会统筹 1984 年国有企业职工退休费用社会统筹首先在广东省江门和东莞 四川省自贡 江苏省泰州和无锡以及辽宁省黑山等市 ( 县 ) 开始试点, 初步取得了成功经验 1986 年 1 月国家体改委 劳动人事部联合印发了 转发无锡市实行离退休职工养老保险统筹制度的通知, 要求各地扩大试点 截至 1987 年 5 月, 全国已有 600 个市县实行退休费用社会统筹, 有关部门当时要求全国有条件的市县在两年内实行退休费用社会统筹 国有企业养老保险社会统筹是养老保险从 企业自保 走向社会化的重要一步, 尽管当时是在市县范围内实行统筹, 统筹层次低, 共济程度差 二是实行企业和职工个人缴费, 建立劳动合同制职工的养老保险制度 1986 年国务院发布改革企业劳动制度的四项规定, 决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制, 并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法 企业按劳动合同制工人工资总额的 15% 左右 劳动合同制工人按不超过本人标准工资的 3% 缴纳退休统筹养老费 4

5 三是在海南和深圳两地试点 统账结合 制度 1989 年 3 月, 国务院正式批准了海南省和深圳市作为中国社会保障制度综合改革试点, 两地的养老金方案都采取了部分积累式的筹资模式, 不同在于, 海南省采取的是 大统筹 (18%) 小账户 (3%) 模式, 而深圳市采取的是小统筹大账户模式, 超过 2/3 的企业缴费进入个人账户, 个人账户规模为 16% 值得注意的是, 两地对于个人账户性质认识有着很大差异 海南省的方案认为个人账户养老金的私人属性强于公共属性, 应该视为强制性的职业养老金, 而深圳方案则是认为个人账户部分与社会统筹部分共同组成了基本养老保险金 海南和深圳统账结合比例和个人账户性质认识的不统一, 背后蕴藏着改革时期不同改革思路的博弈与竞争 即使在 1993 年 11 月十四届三中全会已经明确了 统账结合 的改革原则之后, 对于 统账结合 的具体含义, 决策层仍然有着不同的理解 一种意见认为, 社会统筹部分对应的是基本养老保险, 个人账户在补充养老保险部分设立 还有一种意见认为, 统账结合 应该在基本养老保险层次实现, 补充养老保险不属于强制性的社会保险 这两种部分对立的改革思路恰恰可以解释海南 深圳两种 统账结合 政策试点的模式选择差异 表 1-2 海南省和深圳市的社会养老保险制度改革试点办法制度规定海南省深圳市企业 18% 16% 筹资比例 个人 3% 5% 10% 合计 21% 21% 26% 待遇确定方式 社会统筹部分 18% 5% 11% 个人账户部分 3% 16% 资料来源 : 作者根据相关文件资料整理 这一时期的探索确立了中国城镇职工基本养老保险 统账结合 的制度模式 1993 年, 党的十四届三中全会通过的 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定, 第一次在全国层面明确以 统账结合 模式作为中国社会基本养老保险制度的改革方向, 承认了个人账户的公共属性 5

6 表 1-3 养老金制度改革的初步探索 改革内容退休费社会统筹比较规范的社会养老保险基金管理机制养老保险多方负担机制建立统账结合的制度架构 全国改革 1984 年开始退休费用社会统筹的试点,1987 年开始全国范围内推广 1994 年 11 月, 财政部颁行 关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定 1991 年 6 月, 国务院发布 关于企业职工基本养老保险制度改革的决定 1993 年 11 月, 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 资料来源 : 作者根据相关文件资料整理 ( 二 ) 构建统账结合的制度模式 (1993~2000 年 ) 这一阶段的改革重点是探索社会统筹和个人账户制度如何有机结合, 确定全国统一的统账结合的部分基金积累制 1 构建全国统一的统账结合制度 在总结各地探索经验的基础上,1995 年 3 月, 国务院正式下发了 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ( 国发 [1995]6 号文 ), 提出了 统账结合 的两个实施办法 两种实施办法的主要差别在于个人账户规模, 一个个人账户大一点, 一个个人账户小一点, 各地区可以根据本地情况自行选择 公开提出竞争性的公共政策选择方案, 这在中国政府文件中是非常罕见的, 这一举动反映出中国社会保障改革过程中的开放性和探索性 需要指出的是, 原劳动部最初设计的养老金制度改革方案, 在基本养老保险制度中是不设置个人账户的, 后按照国务院的要求, 修订了原先的方案, 加入了个人账户 在此后两年的改革试点时间里, 全国已经有 21 个省市和 4 个全国统筹行业建立起了 统账结合 的养老金制度 到 1996 年上半年, 约有 15 万名职工按照新制度或者过渡办法领取养老金 但各个地区的基本制度并不统一, 管理分散化 由于个人账户不同, 致使职工流动受阻, 一个典型的例子是武汉市采用了 16% 的个人账户, 而湖北省却采用了 12% 的个人账户, 结果在武汉市的市属企业和省属 6

7 企业之间职工调动都发生了困难 表 1-4 城镇职工社会养老保险制度两套改革方案比较 制度规定 起步阶段 办法一 最终目标 办法二 筹资比例 大体保持劳动保险 企业 13% 8% 的社会统筹水平 个人 3% 8% 8% 或更小 合计 16% 16% 待遇确定方式 社会统筹部分 5% 5% 大体保持不变 个人账户部分 11% 11% 10% 左右 资料来源 : 作者根据相关文件资料整理 1996 年国务院责成由原劳动部和原国家体改委牵头, 组织有关部门组成联合调研组, 赴各地了解企业职工基本养老保险改革的进展情况, 听取了 14 个地区地方领导的意见, 并召开了一系列座谈会和论证会 在总结各地实践经验的基础上, 并经 1996 年 8 月和 1997 年 7 月两次总理办公会议研究, 在 1997 年 7 月, 国务院颁行了 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号 ), 核心内容是 三统一, 即统一规范企业和职工个人的缴费比例, 企业缴费比例一般不超过工资总额的 20%, 具体比例由各地政府根据实际情况加以确定, 个人缴费比例 1997 年不低于本人工资的 4%, 以后每两年提高 1 个百分点, 最终达到 8%; 统一个人账户规模, 各地都应按企业职工本人工资的 11% 为职工建立个人账户, 个人缴费全部记入个人账户, 不足部分由企业缴费中划入, 随着个人缴费比例逐步提高到 8%, 企业划入部分相应降到 3%; 统一养老金计发办法, 养老金支付分为基础养老金和个人账户养老金两部分, 基础养老金的月标准为当地职工上年度月平均工资的 20%, 个人账户养老金的月发放标准为个人账户累计储存额除以 中国选择统账结合制度的原因 从世界社会保障制度发展史来看, 中国的统账结合模式是一种制度的创新 这种制度既不是传统的现收现付制, 也不是基金积累制或者是国际社保学界常常谈论的部分积累制 而是将现收现付 基金积累两种财务平衡方式, 确定给付和 7

8 确定缴费两种待遇确定方式共四种关键制度要件在一种制度框架下实现了有机整合 事实上, 中国决策者最终选择统账结合模式, 并不是一蹴而就的, 像上一部分分析的那样, 中间经历了大量的理论争论和政策选择 即使到 1995 年 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 下发之前, 劳动部给国务院上报的方案里, 还是继续坚持扩大劳动保险制度社会化统筹覆盖面, 并不主张建立个人账户 只是在国务院的坚持下才对方案进行了调整 从回溯性分析来看, 各有关方面最终统一了建立 统账结合 模式的认识, 主要基于以下考虑 : (1) 人口年龄结构老化决定了现收现付模式无法持续 上世纪 90 年代初期, 中国决策者认识到了中国人口年龄结构将在数十年内发生根本性的逆转, 人口年龄结构以较快的速度老化, 退休人员数量持续增加 现收现付制可持续的基础是人口年龄结构相对稳定, 有足够多的在职一代人可以赡养退休一代人 因此, 这种以代际收入转移为基础的养老保险制度无法应对人口快速老化带来的财务危机的冲击 而基金积累制模式的养老金融资来源于个人在职期间的储蓄积累, 对于人口年龄结构的变动影响是中性的, 可以较好的对冲老年危机风险 表 1-5 联合国对中国人口的预测 ( ) 年份总人口 ( 千人 ) 65 岁及以上人口数 ( 千人 ) 65 岁及以上人口比 重 (%)

9 (2) 中国较为沉重的历史负担, 决定了不能完全采取基金积累模式 尽管完全积累型模式在提高经济效率 抵御老龄风险等方面有着先天的优势, 但是养老金转轨将导致过去对退休者的待遇承诺需要额外寻找财源融资, 从而形成转制成本, 尤其是中国当时已经有 2400 万退休人员, 转制成本数额十分庞大 在历史负担沉重的条件下, 实现养老保险制度的完全转轨不具有可行性, 需要进行制度上的创新, 在兼顾应对老龄危机的基础上, 不给在职一代人增加过重负担 (3) 统账结合部分积累制的综合优势 部分基金积累模式从理论上实现了两种制度的优势互补, 既体现传统意义上社会保险的社会互济 分散风险以及保障性强的特点, 又强调职工的自我保障意识和激励机制, 从而建立一种公平与效率相结合 社会互济与自我保障相结合的新型养老保险制度 (4) 世界社会保障改革思潮的渗透 自上个世纪 80 年代开始, 一些国际组织推崇新加坡和智利等国家设立养老个人账户, 建议放弃以现收现付制为融资方式 以政府为管理主体的公共养老金制度, 通过建立竞争性的个人积累型养老金计划为劳动者提供更为有效率的经济保障 这一思潮的兴起, 与中国养老金体系改革正好处于同一时间窗, 很多外国专家直接或者间接参与到中国养老金改革方案的论证中 1995 年, 世界银行在中国相关部门和研究机构的协助下, 完成了题为 中国 : 养老金制度改革 的专题研究报告 通过这些交流活动, 外国专家直接或者间接参与到了中国政府的决策制定活动中, 他们的理念也被当时的决策者部分吸收 认可, 成为了推动个人账户建立的重要理论基础 3 统账结合制度运行初期面临的问题 (1) 转制成本问题 : 内部消化路径蕴含长期支付风险 由于存在一个较为成熟的公共养老金制度, 并且覆盖了 2400 万退休人员, 中国的养老金由传统劳动保险制度向统账结合模式转型的转制成本规模较为庞大 根据研究假设不同, 学者对于未来养老金缺口估算的规模有着较大的差异, 从 1 万亿到超过 12 万亿不等 尽管具体数值存在分歧, 转制成本总体体量较大, 已经成为决策者和学界的共识 由于在当时国有企业经营十分困难, 财政收入不高的条件下, 难以实现外部融资, 养老金改革不得已成为一个闭环系统, 必须从自身制度内部逐步消化转制成本 第一选择的路径就是透支个人账户基金来用于当前的养老金发放, 使社会统筹和个人账户 混账 管理, 个人账户出现 空账 ; 路径之二是通过提 9

10 高缴费率的方式, 逐步弥补养老金支出的增加 中国企业职工养老保险 28% 的高缴费率的形成与转制成本有很大关系 ; 路径之三是扩大覆盖面 从长期来看, 这种 扩面 选择则是将当期的支付压力进行跨期转嫁, 对新参保者给予了较高的待遇承诺, 但是只获取了有限水平的基金收入 当制度内的缴费者数量以较快速度增长的时候, 这种政策选择是可行的 一旦养老金制度实现了全覆盖, 同时经济增长处于稳态, 制度内就业人口数长期保持稳定, 养老保险制度就会面临无 面 可扩的局面, 过去承诺的待遇需要集中支付, 又没有新增缴费者提供多余的财源清偿, 养老基金的支付压力会骤然紧张 因此, 通过扩面消化转制成本, 蕴含巨大的支付风险 (2) 制度覆盖面仍有限 : 以覆盖国有企业为主 这一时期的养老金制度改革更多是国有企业改革的配套措施, 并非独立的制度安排 各地在执行企业职工养老保险制度时, 主要以国有企业为主, 集体经济逐步纳入制度 20 世纪末, 随着集体经济效益有所下降, 很多集体企业缴费负担较重, 难以加入统账结合制度, 这一历史遗留问题在一些地区至今仍存在 (3) 制度统筹层次不高 : 减弱抗风险能力并增加劳动力流动成本 1982 年中国实行分税制后, 各地市 县 区都成为独立的财政预算单位, 社保统筹也一度以区或县为单位进行 各县 区的经济实力和地方财力水平发展不均衡, 不同统筹单位之间不存在共济与调配, 相互之间基金自我平衡 封闭运行, 还没有建立向上级财政上解调剂基金的机制, 减弱了保险制度的抗风险能力 同时, 统筹区域碎片化不仅影响了制度的抗风险性, 还对劳动力的合理流动造成了障碍 (4) 养老金确定方式不合理 : 养老金待遇持续下降 1997 年国发 26 号文规定, 养老金待遇随物价增长为主, 参考工资增长的调节机制 然而, 现实中制度转轨前已参加工作的 中人 和制度转轨前已退休的 老人 的养老金待遇调整水平无法赶上地区经济发展和人们收入水平的增长幅度 退休者的相对待遇水平在持续下降, 以至于企业职工养老金水平与机关事业单位退休金水平差距不断拉大, 引起很多社会矛盾 ( 三 ) 完善统账结合制度的努力 (2000~2010 年 ) 这一时期的改革重点是重新审视统账结合的部分基金积累制, 调整和试点做 10

11 实个人账户 探索国有资产充实养老保险基金 提高统筹层次 扩大制度覆盖面 加快发展企业年金等 年对统账结合制度模式的再讨论 由于从现收现付制向部分积累制转变中, 需要解决好转制成本的问题, 而中国是希望通过提高企业缴费和借用个人账户缴费来解决, 以至必然出现统账 混账 和个账 空账 等问题 2000 年, 在原国务院朱镕基总理的提议下, 原国务院体改办和原劳动保障部共同邀请斯蒂格里斯 费尔德斯坦等一流经济学家, 对 关于完善城镇社会保障体系的试点方案 进行论证 朱镕基总理在会见参加 中国发展论坛 社会保障体制改革国际研讨会 的外方专家时, 提出了社会保障改革的五大问题 : 中国是否应当提高缴费率? 中国是否应当放弃个人账户和基金积累, 重新实行现收现付制度? 如何减少或偿付将来的养老金赤字? 如何在中国的资本市场条件下管理养老金基金? 在省级统筹了, 中央政府如何才能减少对各省的补贴, 或者只补贴那些最需要的省份? 1 这五大问题在 2000 年经过决策部门和国内外知名专家的讨论, 并最终形成了 2001 年的 关于完善城镇养老保障体系的试点方案, 确定继续坚持统账结合的部分基金积累制, 逐步试点做实个人账户 2 调整和试点做实个人账户 2000 年国务院发出 关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知, 首先在辽宁省进行试点, 将个人账户从 11% 调整为 8%, 全部由职工缴费 由于历史等原因所产生的个人账户基金缺口, 由中央财政和地方财政按 75:25 的比例给以补助 组建了全国社会保障基金理事会, 受托投资运营中央财政补助的个人账户部分基金 2003 年, 党的十六届三中全会通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出 完善企业职工基本养老保险制度, 坚持社会统筹和个人账户相结合, 逐步做实个人账户 总结辽宁省做实个人账户的经验, 国务院于 2004 年又在黑龙江 吉林两省扩大试点 两省从 5% 起步, 逐步做实个人账户, 做实所需资金由中央财政补贴 3.75 个百分点, 地方财政补贴 1.25 个百分点 个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数, 计发月数按职工退 1 参见世界银行人类发展业务局 : 中国社会保障制度改革的五个问题 (2001), 转引自国研网 ( 宏观经济 专题 11

12 休时城镇人口平均预期寿命 本人退休年龄 利息等因素确定 2005 年国务院发布 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定, 提出扩大做实个人账户试点, 将个人账户规模统一由本人缴费工资的 11% 调整为 8%, 并相应调整基本养老金计发办法 同年劳动和社会保障部 财政部联合发布 关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知, 决定进一步扩大做实个人账户试点, 做实个人账户的近期目标是 5%, 鼓励有条件的地方做实到 8% 试点中坚持老中新分开 东中西分开 积极稳妥 逐步推开等原则, 中央财政对中西部地区 老工业基地和新疆生产建设兵团给予补助 2007 年按照国务院部署, 劳动和社会保障部 财政部下发了进一步扩大做实个人账户试点的文件, 明确了江苏 浙江等省份可依靠自身能力开展做实个人账户试点 3 探索国有资产充实养老保险基金 1996 年 1 月, 国家体改委在 1996 年经济体制改革实施要点 中明确提出 : 根据实际情况, 探索从现有的国有资产和土地收益中划出一定比例, 以补偿社会保险基金不足的规范办法 在 1997 年和 1998 年经济体制改革实施要点中, 对这一内容进行了重申 1999 年 9 月, 划转国有资产充实养老保险基金的建议被写入党十五届四中全会通过的 中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 为落实 决定 精神,2001 年 6 月, 国务院颁布了 减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法, 要求凡国家拥有股份的股份有限公司首次发行和增发股票时, 均应该按照融资额的 10% 出售国有股, 出售收入上缴全国社保基金 该政策出台后, 引起了股市的强烈震荡和一定的社会情绪波动, 因此 4 个月后, 即被证监会叫停 2002 年 6 月, 国务院正式宣布, 停止对国内上市公司执行国有股减持办法 4 提高企业职工养老保险制度统筹层次 从社会保险的大数法则出发, 养老保险的统筹层次越高, 基金实力越雄厚, 越可以平衡不同地区间养老保险负担, 养老保险的作用就会越稳定和持久 早在 1987 年, 原国家体改委 原劳动部就在一份下发的通知中提到, 在全国大多数市 县实行退休费用社会统筹, 有条件的地方也可以进行全省统筹的试点 这是 省级统筹 概念在国务院主管部门文件中的首次使用 1991 年, 国务院发布 关于企业职工养老保险制度改革的决定, 明确提出 要积极创造条件, 由 12

13 目前的市 县统筹逐步过渡到省级统筹 1995 年, 国务院印发了 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知, 提出将改革的重点放在地市 2007 年原劳动和社会保障部 财政部联合发布 关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知, 要求加快实现省级统筹步伐, 各地在基本养老保险制度模式 缴费机制 待遇标准 基金管理和业务流程等方面在省级层面做到统一 截止 2007 年底, 全国共有北京 天津 吉林 黑龙江 上海 福建 重庆 云南 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆 13 个省区市实现了省级统筹, 同时河南 湖南 江西 西藏 4 个省区和新疆生产建设兵团出台了省级统筹办法 5 提高企业退休人员养老金水平 由于企业和机关事业养老保险制度改革不同步, 待遇计发办法和调整办法不同, 企业养老保险制度由现收现付制转为部分基金积累制, 机关事业单位仍延用原有的退休制度, 致使企业与机关事业退休人员待遇差距不断扩大, 待遇水平形成了机关 事业单位和企业从高到低 三个台阶, 引发了许多社会矛盾 目前, 机关事业单位养老金的平均替代率约为 80%, 大大高于企业职工养老金的 58% 为平衡这一差距, 自 2005 年起, 国务院已决定连续 11 年提高企业退休人员的养老金水平, 年均提高幅度为 10% ( 四 ) 基本养老保险制度模式的重新审视与顶层设计 (2010 年 ~ 至今 ) 做实个人账户试点十余年来举步维艰, 截止 2011 年底, 做实的只有 2703 亿元 国务院已同意辽宁省暂从做实的个人账户中借款用于当期支出, 后又有两省申请不再继续做实个人账户 2010 年, 中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确指出, 要以更大决心和勇气全面推进各领域改革, 更加重视改革顶层设计和总体规划, 随后, 对养老金制度改革的顶层设计讨论日益升温, 对统账结合制度开始再次重新审视 13

14 图 1-1 做实个人账户的努力与实践 2013 年, 党的十八届三中全会提出 在坚持统账结合制度, 完善个人账户制度, 在人力资源和社会保障部的领导下, 国内不同学术观点的代表机构对养老金制度改革提出了六套顶层设计方案, 其中, 实行名义账户制成为更为务实的方案选择 但是, 对此方案的争论很大, 具体不同名义账户制如何实施也存有不同观点, 本报告的研究正处于本轮顶层设计争论之中 二 基本养老保险统账结合制度面临的主要问题及原因 不可否认, 中国养老保险制度建设取得巨大进展, 实现了从 企业自保 向多方负担的统账结合制度转变, 制度受益人群不断增加, 保障水平稳步提高, 管理服务能力建设得到加强, 然而, 在发展改革过程中一些问题仍没有得到很好解决, 同时新形势下又出现了一些新问题 中国城镇职工基本养老保险制度又面临发展中的十字路口 ( 一 ) 基本养老保险统账结合制度面临的主要问题 中国养老保险制度需要解决的首要问题就是公平性和可持续性 公平性要求 : 一是养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分, 又是国民收入再分配的重要手段, 是中国基本公共服务体系的重要内容, 应发挥好收入再分配功能 ; 二是保障养老基金在不同代际 不同人群 不同地区间的互助共济 ; 三是将制度可以覆盖的更多的人群纳入制度中 可持续性是指在人口年龄结构既定情况下, 在可负担的费率下, 养老金水平相对稳定条件下的长期财务平衡 这就要求, 一 14

15 是养老金缴费率对于不同类型的企业 职工来说是可负担的, 国家各级财政用于 养老保险的支出也是可负担的 ; 二是养老金替代率既可以保障退休人员一定的生 活水平, 也不会由于替代率过高挤占补充养老保险发展空间 ; 三是养老金既可保 当期发放, 又可以实现长期财务平衡 基本养老保险制度的保障公平优先的同时, 还应兼顾效率, 效率性主要指两方面 : 一是激励机制, 使个人缴费与养老待遇水 平挂钩, 激励更多的人参加制度, 并有积极性进行缴费 ; 二是压缩管理成本, 提 高管理效率 由此, 来考察中国养老金制度面临的主要问题有 : 1 制度长期财务可持续面临挑战 中国从 1999 年开始进入人口老龄化阶段, 预计在 十三五 时期, 老年人 口将增加到 3.5 亿 ~4.5 亿, 在人口老龄化高峰的 2053 年,60 岁以上老年人占 总人口比重达 35%, 同时, 劳动年龄人口却不断减少, 老年负担系数大幅增加, 养老支出会快速增加 从目前基金收支运行情况看,2013 年全国城镇职工基本 养老保险基金当期结余为 亿元, 若剔除财政补助, 当期结余只有 亿元, 部分地区已出现当期收不抵支 从累计结余来看, 没有一个地区累计结余 为负数, 但增速有所下降, 且地区差异仍显著 例如, 广东省累计结余的备付月 数为 个月, 而新疆兵团只有 2.85 个月 表 年各省份城镇职工基本养老保险征缴收入减总支出的结余情况 省份结余省份结余省份结余 广东 西藏 2.67 重庆 北京 中国农业发展银行 2.08 新疆兵团 江苏 云南 -0.3 天津 浙江 四川 广西 上海 宁夏 河南 山东 青海 湖南 福建 甘肃 吉林 山西 海南 河北 新疆 陕西 湖北 安徽 内蒙古 辽宁 贵州 6.4 江西 黑龙江 数据来源 : 郑秉文 : 中国养老金发展报告 2014 向名义账户制转型, 北京 : 经济管理出版社,2014 年 应当认识到, 东北等部分地区的当期收不抵支与当前制度地区分割的不合理性有关, 通过区域间统筹互助可以解决这一问题 然而, 在当前缺乏有效的制度外筹资渠道 对转制成本缺乏有效解决办法的情况下, 人口老龄化发展将使财政 15

16 支出压力增加 注 :2015 年数为预算数 数据来源 : 相关年份财政统计年鉴 图 2-1 城镇职工基本养老保险各级财政补助金支出 2 适应流动性能力不强 养老保险关系转移接续不顺畅, 参保人在不同统筹地区 不同制度之间转移接续养老保险关系不便利, 养老保险关系转移接续手续繁杂 时间较长 其实, 转移接续的技术和政策已基本完善, 现实执行不理想的根本原因在于基金分散管理, 统筹层次不高, 不同统筹层次间的各级政府的财权事权不明确, 这一问题可以通过基础养老金全国统筹逐步解决 3 缴费率总体虚高且地区差异明显 目前中国企业和个人缴纳五项社会保险费率之和为 40% 左右, 五项社会保险费率中, 主要是养老保险费率偏高, 大部分地区为 28% 由于实际缴费基数与工资收入有较大的差距, 且缴费基数计算以社会平均工资为依据, 而社平工资统计的是规模以上企业, 由此造成两方面问题 : 一是真实缴费率低于名义缴费率, 据相关研究, 中国企业职工基本养老保险真实缴费率约为 14% 左右 ; 二是一些企业特别是很多中小企业和劳动密集型企业反映缴费负担过重, 员工工资低于社平工资, 缴费率偏高 此外, 缴费率地区差异明显, 造成地区间发展机会不平等 全 16

17 国实际执行的企业基本养老保险缴费率共有 16 种标准, 最高为 22%, 最低为 10%, 有 8 个省份尚未实现省内费率统一, 有的省份标准多达 12 种 4 养老金待遇确定和调整机制不完善 从待遇确定机制来看, 为达到广覆盖 全覆盖的要求, 养老金资格获得设置较低门槛, 制度可持续性变得更差 主要体现在 : 一是低缴费年限 中国基本养老保险设定 15 年缴费为领取养老金的资格, 而大多数 OECD 国家规定的最低缴费年限为 40 年 ; 二是低退休年龄 据相关研究, 中国城市职工平均退休年龄为 56.1 岁, 而 OECD 国家平均退休年龄是男性 64 岁, 女性 63 岁 在中国人口预期寿命不断延长的情况下, 退休年龄规定过早 退休年龄与人均预期寿命没有挂钩, 未起到稀释赡养率以提高养老保险财务可持续性的作用 ; 三是养老金计发月数未及时修订 个人账户养老金待遇计发依据本人个人账户名义积累额除以计发月数, 中国目前仍沿用 2005 年公布的个人账户计发月数表, 未能充分反映人口预期寿命 退休年龄等的变化情况, 现行制度下的个人账户计发月数仅为实际生命余岁的一半左右 从待遇调整机制来看, 行政性调待使调待刚性化, 养老金的基金收支约束软化 由于企业和机关事业养老金制度改革不同步, 制度模式 待遇计发办法和调整办法都不同, 从 2001 年开始, 两个制度间的待遇差距不断扩大, 引发了许多社会矛盾 目前, 机关事业单位养老金的平均替代率约为 80%, 大大高于企业职工的约 50% 为平衡这一差距, 自 2005 年起, 国务院已决定连续多年提高企业退休人员的养老金水平, 年均提高幅度为 10% 这种行政指令性 调待 方式短期内起到了积极作用, 但导致社会对于养老金待遇调整的预期不明确, 割裂了原有制度设计的收入关联关系, 也导致政府必须进行刚性的待遇提高, 显著增加财务压力 调整待遇标准计算方式不科学, 已经导致了部分在职职工工资与养老金待遇倒挂的问题 需要在精算基础上建立科学的调待机制, 根据经济社会发展情况自行调整, 稳定人们预期 除以上四个问题外, 很多观点认为中国城镇职工基本养老保险统账结合制度的公平性仍存在问题 本报告认为中国基本养老保险制度, 包括城镇职工基本养老保险 机关事业单位基本养老保险 城乡居民基本养老保险, 存在公平性问题, 但城镇职工基本养老保险制度较好地体现了公平性 现行制度 20% 的社会统筹比 17

18 例对于收入再分配的调节是有利的, 相关研究结果也显示养老保险在高低收入人群间的收入再分配效果明显, 但在不同就业类型人群间的收入再分配效果不明显, 反映了制度的不公平 1 有的学者提出, 职工基本养老保险制度覆盖率不足对公平性有不利影响这一问题, 主要指相当一部分农民工和灵活就业人员尚未纳入制度 本报告认为, 覆盖范围广更有利于共济和制度的可持续性, 但目前没有必要将所有的农民工和灵活就业人员都强制纳入城镇职工基本养老保险制度, 因为就业市场需要一定的灵活性, 就业就是最好的保障 若强制性地将所有就业人员纳入养老保险制度将增加非正规就业的劳动力成本, 不利于促进就业, 不仅增加管理成本, 还使部分非正规就业人员拒保 退保现象增加 中国农民工总数约有 2.7 亿, 其中跨省域流动农民工为 1.6 亿左右, 流动农民工享受城镇社会保障 教育 医疗卫生等一系列问题的解决, 根本出路是推动农民工市民化, 仅从社保来解决这个问题很难, 这有赖于伴随城市化发展的户籍制度改革 2014 年, 中国已开始实施 国家新型城镇化规划 ( 年 ), 推进农村转移城镇就业人口市民化的户籍制度改革是其重要内容 ( 二 ) 统账结合制度步履维艰的根本原因 现有统账结合制度面临的主要问题不是孤立存在的, 问题之间相互缠绕和影响, 有较强的逻辑因果关系, 例如 : 个人账户无法做实的地区, 基金收支缺口较大, 人口老龄化严重, 缴费率较高, 由于提高统筹层次是得到中央财政转移支付的前提, 其统筹层次也较高 ; 个人账户做实的地区, 缴费率相对较低, 统筹层次较低, 基金保值增值压力大 造成这些问题的根本原因在于 : 1 转制成本问题未解决 中国由现收现付转为统账结合的职工基本养老保险进程中, 始终没有解决好转制成本的问题, 尽管一些相关文件提出了划拨部分国有企业资产补充养老基金, 但多年来并未落实, 实际操作是通过提高企业缴费和借用个人账户缴费来解决, 以至必然出现混账和空账 在职一代既要通过代际转移支付赡养已退休一代, 同时, 又要为自己的将来养老做准备, 而退休一代的退休金水平也有所下降, 为制度转型付出代价 1 王晓军, 康博威. 我国社会养老保险制度的收入再分配效应分析 [J], 统计研究,2009,(11). 18

19 2 统筹层次过低 过低的统筹层次导致老年人口抚养比较高的地区不得不透支个人账户积累基金, 且保持较高的缴费率, 而老年人口抚养比较低的地区却可以降低缴费率 缴费率地区差距造成不同地区发展机会的不公平, 发达地区获得发展 红利 由于养老金尚未实现全国统筹, 发达地区养老金余额不能转移给收不抵支的地区, 中央财政必须要拿出两千多亿来补贴收不抵支地区, 以此来实现收支平衡, 因此, 中央财政是在支撑着分割的养老制度运行, 实际上中央财政的补贴是留在了少数几个盈余省份 此外, 由于个人账户基金支离破碎, 无法建立个人账户基金的投资运营体制, 积累基金也难以有效增值 三 完善基本养老保险统账结合制度的总体思路 ( 一 ) 主要思路 贯彻落实十八届三中全会建立更加公平可持续社会保障制度的要求, 立足于中国经济新常态的总体形势和人口年龄结构的变化趋势, 坚持全覆盖 保基本 多层次 可持续的方针不能偏离, 坚持公平优先的根本方向不能偏离, 坚持缩小而非扩大初次分配差距的根本方向不能偏离, 积极推动城镇企业职工基本养老保险的结构改革与完善相关配套措施并重, 促进基本养老保险制度更加公平可持续发展 ( 二 ) 基本原则 公平优先 兼顾效率 基本养老保险制度是中国社会保障体系的重要项目之一, 也是国家基本公共服务体系的重要组成部分, 应强调其互助共济功能, 强调其收入再分配功能 在此基础上, 改进制度激励机制和供给效率, 提高人们的参保和缴费积极性 三方共担 保障基本 坚持基本养老保险费用由国家 企业 个人三方共同负担, 在较高的层次上和较大的范围内实现基本养老保险费用的社会统筹和互济 坚持保基本原则, 为尽可能多的人群提供一定水平的基本保障, 并根据经济社会发展和需求变化逐步扩大范围和提高标准 19

20 政府兜底 精算平衡 政府兜底基础上的精算平衡, 强化政府在提供基本养老保险中的主体地位和主导作用, 健全政府投入保障机制 追求尽可能的制度 精算平衡, 对一定时期内的养老保险账户基金的收支状况进行精算平衡分析, 必要时国家财政兜底 配套改革 全面推进 基本养老保险制度建设要与国家经济发展形势和人口年龄结构变动趋势相适应, 不断完善相关配套措施, 建立科学的待遇确定与调整机制, 将基本养老金指数化与制度系统的平衡因子挂钩, 提升制度保障水平和运行效率 ( 三 ) 处理好几大关系 1 共济与激励的关系 基本养老保险的激励性与共济性, 在一定程度上是此消彼长的, 激励性越强, 共济性就弱 共济强调公平 互助, 激励强调权利与义务对应 国家法定的基本养老保险要覆盖全民, 促进社会公平, 就要强调共济的基础功能, 在此基础上才尽可能增强待遇与缴费相挂钩, 促进诚实勤奋劳动 2 当前与长远的关系 养老金是代际间和个人生命周期不同阶段间的收入 消费平滑制度, 更多地受人口老龄化程度 退休年限 投资收益率等长期因素影响, 要经历一个漫长的考验, 不能受一些政策性规定 行政考核等短期因素的影响 城镇职工养老保险统账结合制度改革目标是既要保当前刚性支付, 又要有助于制度长期可持续发展, 兼顾当前与长远 3 政府与市场的关系 在养老金体系中, 处理好政府与市场的关系就是要处理好基本养老保险与补充养老保险的关系, 分清哪些问题是靠基本养老保险解决的, 哪些需要靠补充养老保险解决 统账结合制度改革的重要内容之一就是要明确界定政府主办基本养老金的保障责任和保障水平, 适当让渡市场作用空间 4 中央与地方的关系 基本养老保险是中央和地方共同事权, 要逐步理顺其事权关系, 重视中央政 20

21 府和地方政府分权 中央政府既要打破地方保护主义, 更大范围统筹调剂使用养老金, 扭转区域间基本养老保障项目扩大一次分配差距的逆向转移倾向, 又要充分调动地方积极性, 鼓励不同地方间的相互竞争和学习 在中国区域发展差距较大的情况下, 可以考虑由中央政府负责基础养老金的全国统筹, 在保障基本养老需求基础上, 给地方政府足够的作为空间 四 关于基本养老保险统账结合制度模式 ( 一 ) 完善基本养老保险不同观点争论 对于完善统账结合的方向选择, 始终存在 做空 与 做实 两种观点的争论 1 做空个人账户, 实行名义账户制基于多年做实个人账户举步维艰的现实, 以及一些国家建立名义账户的经验, 有部门和学者提出转型为名义账户制 1, 并提出三种方案 : 一是实行 28% 的全名义账户 将个人和企业缴费全部记入名义个账, 归个人所有, 每年公布全国统一的记账利率, 有清晰的个人缴费记录, 并采取多缴多得计发公式 统账和个账基金混账使用, 全部用于当期支付, 结余基金投资运营 二是实行 16% 的大名义账户, 增强缴费激励 ; 三是实行 8% 的小名义账户, 不改变企业和个人缴费 20%+8% 现状 以上三种方案为了强化缴费激励机制, 都要求以个人工资收入作为缴费基数, 个人账户余额不继承 支持名义账户制的主要理由是其激励效应, 认为名义账户制在待遇给付上实行缴费确定的 DC 制, 个人缴费与养老金待遇水平直接挂钩, 使其在理论上具有较强的缴费激励效应, 主要体现在 : 一是激励个人缴费, 有利于扩大覆盖面, 提高征缴水平 ; 二是缴费与待遇直接挂钩, 多缴多得有助于增加缴费年限, 鼓励延迟退休 ; 三是名义个人账户管理便利, 易转移接续, 适应人口流动性 ; 四是名义个人账户通过待遇与缴费之间的精算关系, 可实现制度长期财务可持续 2 做实个人账户, 进行结构性调整 持这一观点的学者认为, 统账结合制度是中国养老金制度的创新, 很好地融 1 参见郑秉文 : 中国养老金发展报告 2014 向名义账户制转型, 北京 : 经济管理出版社,2014 年 21

22 合了现收现付制和基金积累制的优点, 充分体现了公平与效率兼顾原则, 且已经过上世纪 90 年代的理论和决策大讨论 未来的发展方向是要通过制度整合, 建立国民基础养老金制度, 以克服老年贫困 ; 打造个人账户的储蓄和市场融资功能, 来改善老年生活 这就必须要求尽快做实个人账户, 在如何做实, 以及做实后的管理上有两种不同观点 : 一是做实的个人账户仍是基本养老保险的组成部分, 进行市场化投资运营 坚持制度设计初衷考虑, 主张逐步做实, 可从小账户 (5%) 做实开始, 新旧账分离, 旧账以国有资本收益划转 增加财政收入等其他方式做实 二是将个人账户转为补充养老保险 持这一观点的学者认为, 个人账户既没有增进效率也没有解决人口老龄化情况下的退休收入保障问题, 却带来很多实际的难题, 建议分离社会统筹和个人账户, 且将个人账户并入自愿性企业年金或个人储蓄保险 1 支持做实账户的重要理由是人口老龄化和制度认同 认为名义账户制在人口老龄化背景下不具有可持续性, 经济优势和激励效应不明显, 且直接损害收入再分配功能, 大幅降低参保人安全预期 需要客观看待个账无法做实的原因, 明确无法做实个账并不能否定统账结合部分基金积累制决策的正确性 ( 二 ) 基于十字矩阵的理论分析 建立共济与激励 当前与长远关系处理的十字矩阵进行分析 养老金制度的共济性与激励性是此消彼长的关系, 从整个经济总量来看, 基本养老保险制度能够掌握的资金是有限的, 制度的共济性提高了, 必然削弱其激励性, 若激励性增强了, 其共济性必然削弱 当前与长远的关系更多是从财务平衡角度考虑的, 制度的长期可持续性是指在人口年龄结构既定情况下, 在可负担的费率下, 养老金水平相对稳定条件下的长期财务平衡 从财务模式来看, 养老保险制度模式可以划分为现收现付制和基金积累制 现收现付制是以支定收 现提现支, 实行代际收入再分配, 共济性强且确保当期支出 ; 基金制是预提积累 未来支付, 实行个体生命周期内的收入再分配, 共济性弱, 但确保长期财务平衡 从待遇给付模式来看, 养老保险制度可划分为待遇确定型 DB 和缴费确定型 DC 模式 DB 制可以与缴费挂钩, 但更重要的是保证一 1 李珍. 基本养老保险制度分析与评估 [M]. 人民出版社,

23 定的养老金水平, 防止老年贫困 ;DC 制与缴费直接挂钩, 待遇水平与缴费多少和投资运营情况相关, 并不确保一定替代率下的待遇水平 不管是基金制还是现收现付制均可以设计为 DB 或 DC 型模式 中国 1997 年确定的部分基金积累制就是希望综合现收现付制和基金积累制的优点,20% 的社会统筹实行现收现付, 体现共济性, 主要用于支付 DB 型的基础养老金,8% 的个人账户实行基金积累, 体现激励性, 并为长期支付积累部分基金, 主要用于支付 DC 型的个人账户养老金 共济 现收现付制 ( 如美国 德国 ) 长远 8% 个 人账户 20% 社 会统筹 28% 全名义账户 当前 基金积累制 ( 如智利 新加坡 ) 激励 名义账户制 ( 如瑞典 意大利 ) 图 年制度设计及大名义账户制改革方案 名义账户制是 名义缴费确定制, 在财务运行上是现收现付制, 是现收现 付制的另一种记账方式, 并非基金积累制的创新形式 名义账户制度本身没有基 金积累, 其财务平衡依赖于国家财政, 制度应对人口老龄化的能力较低 23

24 共济 现收现付制 ( 如美国 德国 ) 长远 20% 社会统筹 8% 名义个人账户 当前 基金积累制 ( 如智利 新加坡 ) 激励 图 4-2 8% 名义账户制改革方案 ( 三 ) 矛盾焦点的实践检验 不同观点的矛盾焦点两个 : 一是名义账户制是否可以通过精算平衡来实现制度的长期可持续发展 ; 二是名义账户制的激励效应有多大 1 名义账户制是否具有可持续性? 制度的长期可持续性是指在人口年龄结构既定情况下, 在可负担的费率下, 养老金水平相对稳定条件下的长期财务平衡 坚持做实个账实行基金积累制和做空个账实行名义账户制的观点在看待可持续问题上的前提是不同的 支持做实的学者, 预测养老基金是收支自我平衡的, 如果在人口老龄高峰时候发生大规模的财务失衡, 那么这个制度就将失败 反对做实的学者认为, 从物质形态来看, 无论什么样的财务制度下, 都是青年一代创造物质财富赡养老年一代, 做实个人账户还存在基金投资运营的风险问题, 从这个角度来看, 没必要做实个人账户 养老金制度需要满足的是刚性给付, 政府财政支持也是养老基金收入的一个重要来源, 因此在养老金发生支付缺口的时候, 可以由政府财政进行当期转移支付 名义账户制可持续的前提是财政提供的无限支持和担保, 例如, 德国法律规定养老金约 20% 的收入来自国家财政拨款, 从 2002 年到 2005 年, 每一年德国的 24

25 债务状况均超过了欧元区设定的红线, 而当时公共支出的 30% 都花在了对养老金的补贴上 中国退休人员过渡依赖基本养老保险, 对基本养老保险的期望值较高, 且公平性要求也较高, 若实行现收现付制, 则必须与多层次补充养老保险体系共同支撑, 否则大包大揽的现收现付制度难以具备可持续性 在人口老龄化背景下, 名义账户制无法改变其面临的不断恶化的老年人口赡养率, 如果名义账户制引入制度自身的 精算平衡 原则, 没有了财政等制度外资金投入, 将会出现的结果, 或者是在职一代缴费负担增加, 或者是养老待遇的替代率水平下降 瑞典 1994 年开始实施名义账户制,2008 年金融危机时的悲观预测是 2020 年才会出现负债大于资产的情况, 然而实际情况是 2008 年瑞典个人账户制的负债就开始大于资产, 需要降低个人账户的计息率, 也就是降低退休待遇水平, 才能保持制度平衡 2010 年瑞典启动了自动平衡机制, 当年的养老金增长率从前一年的 4.6% 下降到 -3%,2011 年更下降到 -4.3%,2012 年自动平衡机制停止, 当年养老金增长率回升到 3.6%, 巨大的波幅无法为参保人提供稳定的安全预期 2 名义账户制激励效应能发挥多大? 首先是名义账户与制度覆盖面的关系 有观点认为名义账户激励个人缴费和参保, 由于个人可清晰监督企业缴费, 且个人缴费与养老金待遇挂钩, 就可打破企业和个人共谋降低缴费的可能 已有实践证明, 养老金制度的覆盖率与个人账户制度 个人账户规模的大小无关, 覆盖率与养老保险缴费率 企业的经营状况 私有部门劳动力供求的状况和政策执行的强度及能力高度相关 至于企业和个人共谋降低缴费的情况, 这与个人账户规模大小无关, 不会因为扩大个人账户规模就能避免这种现象发生 中国 社会保险法 规定了企业和个人的强制缴费义务, 经办机构可以通过劳动监察发现逃费问题 其次是名义账户与缴费的关系 有观点认为名义账户制激励个人增加缴费 延迟退休 这一观点没有通过实践检验 瑞典实行名义账户制, 法定退休年龄是 65 岁, 制度允许个人选择提前或推迟退休, 当然退休金水平会与退休年龄紧密相连, 退休越早退休金水平越低, 退休越晚则退休金水平越高 制度设计者认为受益人会倾向于选择推迟退休, 但事与愿违, 数据表明越来越多的人倾向于选择提前退休而不是相反 随着出生年份的后移, 选择提前退休的人所占比重越来越 25

26 大, 且退休的年龄越来越早, 每年新增退休人员中,61-64 岁的人口所占比重从 2002 年的 9.4% 上升到 2008 年的 21.8%, 这显然与名义个人账户的设立初衷背道而驰 1 第三是名义账户管理成本低, 便于转移接续 名义账户是现收现付的, 确实管理成本低, 但转移接续更多是与中央和地方财权事权划分有关, 与个账是否存在实际资金划转无关 如果养老金支付事权和财权在地方, 则名义账户将更不利于转移接续, 接收地将选择拒收 第四是名义账户与基金保值增值的关系 现收现付制下基金保值增值仅限于结余基金 利率应是市场的客观结果, 不应计划设定 中国 老农保 制度曾为激励缴费实行高于市场利率的记账利率, 却将其他市场资金吸引到制度中来, 说明名义个人账户的记账利率不可能高于市场利率, 名义账户制的激励效应有限 可见, 名义账户 尤其是全名义账户也并非如有些学者推崇的那样, 是解决职工基本养老保险的灵丹妙药, 且其激励效应发挥没有通过实践检验, 在解决财务可持续性问题和劳动力市场效率损失方面也没有显示出该制度比改革前的制度更优越 此外, 基本养老保险制度是一个重大的制度建设, 不能仅基于一项激励机制来构建 基本养老保险制度必须坚持公平优先原则, 效率原则应主要运用于多支柱的补充保险体系 ( 四 ) 本报告的观点 遵循上述提出的完善基本养老保险统账结合制度的基本原则, 本报告认为在做实个人账户困难的情况下, 可以实行名义账户制, 但只能实行小名义个人账户, 不能扩大名义个人账户, 尤其是不能实行 28% 的全名义账户制, 零社会统筹将使制度失去代际间的互助共济机制, 是对统账结合制度的根本颠覆 需要明确名义账户是现收现付制, 如果缺乏政府投入, 则无法通过 精算平衡 缓解未来人口老龄化的支付压力 因此, 本报告提出两个方案选择 : 1 方案一 : 鼓励基金积累, 逐步弹性做实个人账户 这是优选方案 尊重并审慎对待前三次关于个账讨论形成的共识, 重审中国建立统账结合的部分基金积累制兼顾了公平与效率 当前与长远, 客观看待个账 1 李珍, 周艺梦. 社会养老保障制度的 瑞典模式 瑞典名义账户制度解决了什么?[J]. 经济学动态,2010,(8). 26

27 无法做实的现实和原因, 明确无法做实个账并不能否认统账结合的部分基金积累制的正确性 将社会统筹和个人账户有机结合, 保持现有缴费比例不变, 统筹账户和个人账户进行混账管理, 保当期发放 改革养老金投资管理制度, 鼓励各地积累养老基金 个人账户基金及其投资运营管理由省级政府负责, 推动个人账户养老金投资管理体制改革, 引入市场化投资运作及竞争机制, 增强各地积累养老基金的动力, 确保基金保值增值 养老基金积累 投资收益及投资风险由省级政府负责, 同时, 将养老基金的行政事务管理 投资管理 监督管理相分离, 强化中央政府对养老金投资运营监管, 建立对养老基金投资风险控制制度, 制定特定的投资对象 投资规则和程序等 对于跨区域的职工流动, 由于地区间积累基金规模与做实的个账规模不同, 可规定只需要转养老保险关系, 不转移个人记账积累基金 转移人口的养老金相应个账支出部分由中央在实现基础养老金全国统筹基础上, 按不同区域转出和转入人口比重征收调节基金来解决 2 方案二 : 实行大社会统筹 +8% 小名义账户制 这是次优方案 坚持统账结合基本制度模式不变, 社会统筹和个人账户缴费比例不变 社会统筹由企业按本单位工资总额的 20% 缴费形成, 实行确定给付的现收现付制 ; 个人账户由个人按本人缴费工资的 8% 缴费形成, 实行确定缴费的名义账户制记账方式, 个人账户养老金缴费与待遇严格对应, 多缴多得 统筹基金与个人账户基金 混账 管理和使用, 保当期发放, 结余可投资运营 中央政府负责基础养老金全国统筹, 相应的基础养老金和过渡养老金由中央负责, 根据不同地区的生活水平确定基础养老金发放标准 中央规定全国统一的个人账户记账利率 明确在基础养老金全国统筹前, 地方已经积累的统筹和个人账户基金的投资收益用于保障本区域的职工养老保险水平 对于跨区域的职工流动, 由于大部分地区都是名义个人账户, 只需要转养老保险关系, 将个人记账积累基金相应记入流入地 个人账户已经做实的地区职工的跨区域转移时, 需要既转养老保险关系, 也转个人账户积累基金 做实的个人账户基金可委托全国社保基金理事会运营管理 做实地区的个人账户基金积累 投资收益及投资风险由省级政府负责 27

28 五 关于基础养老金全国统筹 ( 一 ) 不同观点争论 1 统收统支 统一缴费基数计算口径, 统一企业缴费率, 统一征缴收入, 统一待遇支付, 统一制度运行规范与监管, 统一经办机制与信息系统 地方上缴中央全部的统筹基金, 由中央负责对职工基础养老金实行全国统收统支, 个人账户养老金由地方政府负责 在对一定时期内统筹账户的收支状况进行精算平衡分析基础上, 确定统一的企业缴费率 明确中央政府为责任本位并实行全额预算管理 缴费形成的社会统筹账户不足于当期发放时, 由中央财政补贴解决 2 对部分基本养老金实行全国统筹 划分中央负担的基础养老金和地方负担的地方养老金责任, 分别由中央和地方财政兜底 在省级统筹基础上, 运用中央财政补助和各省上解的统筹调剂金负担各省部分基本养老金, 其余部分养老金需求由地方政府负担 ( 二 ) 不同观点的利弊分析 从与现实统筹层次的衔接 中央地方责任共担角度来看, 上述观点一将统筹基金的控制权完全收归中央政府, 由中央政府对基础养老金的发放负完全责任 优点是基金收支明晰, 操作简单 ; 缺点是地方政府责任全免, 中央全面操控各地基础养老金, 如何平衡各地差距存在很大问题, 且中央财政压力和责任会大大增加 观点一还要求全国统一缴费率, 但是, 现行缴费率地区差异已存在, 若强制统一, 易引起结余地区企业和个人不满, 制度将面临过度强化风险 且地方政府无责任, 仅是收支机构, 收支可以社会化, 地方政府没有积极性, 可能导致道德风险和逆向选择 现在实现的省级统筹是调剂金制度, 没有统收统支, 基金仍由各地市甚至县级政府负责, 这与全面实现统收统支差距还较远 观点二要求省级政府对基础养老金承担部分责任, 是将社会统筹基金一部分留在地方, 一部分上缴中央, 然后由上缴中央的统筹基金和中央财政形成基础养老金的来源 面临的关键问题有 : 一是中央与地方责任需要明晰界定, 否则易导 28

29 致地方依赖中央, 或是地方的不满 ; 二是省级政府上缴社会统筹基金的比例确定 问题, 既要保护地方政府的积极性, 又要满足方案顺利实施的资金需求 ( 三 ) 本报告的观点 十八届三中全会提出, 建立事权和支出责任相适应的制度, 适度加强中央事权和支出责任 全国性的公共产品和具有区域溢出效应的产品都应是中央政府的事权, 可以根据受益范围 信息的可获得性和规模经济等因素由中央政府上收部分事权 基本养老保险作为中央和地方共同事权, 应逐步理顺事权关系 本报告认为应充分调动中央和地方两个积极性, 实行中央与省级双层基金统筹架构 中央和省级政府共同对养老金承担责任 考虑到企业缴费率较低地区的费率仅为 11%, 不能一刀切地强制提高缴费率, 起步阶段可将各地社会统筹基金的 10% 上交中央, 与现行中央财政补助资金共同形成中央统筹基金, 在全国范围内调剂使用 部分统筹基金和个账基金留在地方, 各省区要全面实行基金省级统筹, 由省级政府负责养老金结余基金投资运营 今后视全国区域协调发展的情况, 适时调整各地企业缴费率, 最终达到全国统一 中央和地方共同负责基本养老金支付需求, 在支付上基于国民平等原则, 按当年中央统筹金除以全国参保退休人数计划确定人均拨付额, 中央统筹基金按各省核定的参保退休人员人数和人均拨付额, 确定向各省拨付额 超出中央统筹基金拨付额的基本养老金支付需求由地方各级政府负责 强化双层统筹基金的精算平衡, 在保障基本养老金支付需求的前提下, 赋予地方政府一定的自主权 在这里需要明确的是基本养老金支付需求应当如何确定, 涉及到养老金替代率 1952 年国际劳工组织发布的 社会保障最低标准公约 102 号 提出, 缴费满 30 年的普通成年男劳动力退休时的养老金应当不低于 40%;1967 年国际劳工组织发布的 老年 残疾 遗属保障待遇公约 128 号 将该替代率提高到 45% 根据 中国社会保险发展年度报告 2014, 中国 2009 年到 2014 年的企业职工养老金替代率在 66% 上下波动, 总体运行平稳 该报告计算的替代率, 是以缴费工资为基础的 以社会平均工资为基础的研究认为, 中国养老金替代率逐年下降, 目前约为 45% 左右, 基本达到国际社会保障公约规定的标准 29

30 六 完善基本养老保险统账结合制度的配套措施 ( 一 ) 拓展制度外资金来源 逐步提高国有企业资本收益上缴比例, 用于补充养老保险基金缺口, 平衡和调节养老保险基金支付 国有企业资本收益是政府财政收入的一部分, 将其作为社保基金的资金来源, 既是合理的, 也是可行的 建议央企资本收益划归中央财政, 地方国有企业资本收益划归地方财政, 用于本级养老保险基金的填补 同时, 建立健全多渠道社会筹资机制, 如通过发行社会保障福利彩票 附捐邮票 附捐 IC 卡 纪念币以及建立社会保障捐赠资金等形式, 拓宽筹集渠道, 充实养老保险基金 明确全国社保基金理事会负有平衡与调节社保项目支付的职能 ( 二 ) 渐进式延迟退休年龄 延迟退休年龄是缓解养老金财务压力的可行途径 面对人口老龄化问题, 西方发达国家通常通过延长退休年龄来应对 渐进式延迟退休年龄可以激励缴费, 降低当期支出, 有利于缓解支出压力 延迟退休年龄应选准时机, 先规范退休年龄, 再兼顾特殊, 后小步渐进 一是明确延迟退休年龄的时机选择 研究表明, 老龄人口规模加速增长和劳动适龄人口快速萎缩相叠加的阶段应为推行延迟退休的关键时期 1 二是先缩小男女退休年龄差别和实行弹性退休制度 只要用人单位和劳动者双方都愿意, 可以继续签订劳动合同 三是对不同类型劳动者 ( 工种 受教育程度 性别等 ) 应采取差异化的退休年龄政策, 适当降低重体力劳动者的退休年龄, 对劳动强度大的体力劳动者应该允许其提前退休 四是以渐进调整的做法为宜, 每年延迟 2-6 个月, 逐渐延长退休年龄 五是对超过法定退休年龄的在职劳动者要建立激励机制, 将企业为其缴费养老金部分划入个人账户 ( 三 ) 做实养老保险缴费基数 由于中国养老保险制度改革伴随着工资货币化的过程, 缴费工资总额偏离实 际劳动收入 与其他国家相比, 中国城镇单位就业人员工资总额占 GDP 比重较低, 1 唐睿达 郭秀云 : 基于合理赡养比的动态退体年龄研究: 模型与仿真, 社会保障研究,2014 年第 1 期 30

31 从 1990 年的 15.77% 持续下降到了 1998 年的 11.30%, 随后震荡下降到 2007 年的 11.09%, 近年来不断提高到 20% 左右, 而主要发达国家工资总额占 GDP 比重基本在 50% 左右 因此, 做实养老保险缴费基数应首先解决工资收入与劳动收入间的差距问题, 规范津贴补贴制度, 加强工资总额管理 其次, 坚持以社会平均工资作为缴费基数 现行中国城镇职工养老保险的企业缴费基数是社会平均工资, 个人缴费基数为社平工资的 60%~300%, 这一规定本身具有调节收入分配的功能 有观点提出要废除社会平均工资的概念, 完全以个人工资收入作为缴费基数, 企业缴费也按职工个人工资比例计入个人账户, 这将使个人账户积累额与个人工资收入紧密关联, 如果是实行 28% 的全账户制, 无疑会将初次分配的工资差距进一步扩大到社保的再分配领域 因此, 企业缴费基数仍应是社平工资, 但需要完善社平工资统计口径, 将私营企业职工工资收入纳入社平工资统计范畴 第三, 在基础养老金全国统筹的条件下, 逐步降低缴费率 降低费率与个人账户关系密切, 如实行名义账户, 则当期缴费率降低空间增加, 但在人口老龄化背景下, 若无制度外筹资, 长期费率可能上升 ; 若做实个账, 则当期缴费率降低空间不大, 但长期可保持相对稳定费率 ( 四 ) 制度化待遇调整机制 从制度供求两方面建立 三挂钩 的调待机制, 替代行政性调待 首先, 基本养老保险待遇首先应保障被保险人的基本生活, 保险金要按照消费者物价指数 (CPI) 的增长率调整 ; 其次, 要确保退休人员适当分享经济社会发展成果, 按照养老金增长速度总体应低于社平工资增长速度的原则, 以 CPI 增长率为基础协调制度间 人群间的待遇差距 ; 第三, 在基本养老保险制度中引入精算平衡原则, 使制度更多依靠自身财务平衡 如果基金支付能力或财政支付能力大于或等于调待金额时, 才充分具备调待能力, 可以按照需求全额调待 ; 第四, 设立保障一定养老金替代率水平的 有保证指数, 可与全国社保基金的投资收益挂钩, 作为养老金精算平衡原则的配套政策, 弥补指数化调整带来的养老金给付水平下降风险 第五, 及时修订 2005 年公布的个人账户计发月数表, 按退休后的人均余命来科学计算人口预期寿命, 充分反映人口预期寿命 退休年龄等的变化情况 31

32 ( 五 ) 增强养老保险制度的公开透明 社会公众对基本养老保险制度的熟悉程度是影响个人参与积极性的重要因素, 因此应增强基本养老保险有关政策和知识的公开透明度 制定并公布明晰 简便的个人养老金待遇精算公式, 让参保居民便捷地获知个人缴费与待遇之间的关系, 明白个人缴费用于统筹和积累的比例 根据基础养老金全国统筹方案, 明确每年中央统筹基金负责的人均养老金拨付额, 这就明晰了中央和地方在单个参保人养老金确定上的各方责任, 为养老金转移接续提供明晰依据, 有效监督政府, 并预防社保等微权力腐败 七 几点结论 基本养老保险作为社会保障体系的重要项目, 其建立与完善的历程应与一国经济社会的发展阶段 发展水平相适应 中国在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中, 上世纪 90 年代初探讨并建立了个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度 改革初期, 城乡合计的基尼系数不过 0.3 因此, 上世纪 80 年代 90 年代初, 分配制度的改革重在打破平均主义 在这一大背景下, 曾提出把一次分配的效率原则引入二次分配中, 典型例子就是在基本养老保险制度中引入个人账户, 因为个人账户是以职工在职时的一定工资比例缴纳的, 体现了多缴多得的原则 上世纪 90 年代初, 主张在基本养老保险中体现激励原则的同志设计了 16% 的个人账户 经过激烈的争论并总结不同省份探索个人账户的实践, 国务院在 1997 年统一了职工基本养老保险制度, 全国企业职工统一按 11% 建立个人账户, 个人缴纳 8%, 企业按职工本人工资缴纳 3% 其后, 这项制度又逐步加以修正, 个人账户降低到 8%, 完全由职工个人缴纳, 同时提高了养老金计发的社会统筹所占份额 经过 30 多年的改革开放, 中国的社会经济生活已经发生了巨大变化, 在创造了高速经济发展奇迹的同时, 逐步积累了许多问题, 其中突出的是收入分配差距过大 中国城乡合计的基尼系数在 10 多年前就超过了国际 0.4 的警戒线, 逼近 0.5 更为不合理的是, 包括基本养老保险等在内的一些二次分配项目, 不仅没有缩小一次分配的差距, 反而进一步扩大了这一差距 在新的经济社会发展阶段, 面临一次分配差距过大的现状, 基本社会保障项目应当提高公平性 共济性, 32

33 以平抑一次分配的差距 作为基本社会保障最重要的项目之一, 基本养老保险制度提高公平性 共济性的方向应当明确 现阶段扩大职工基本养老保险个人账户规模与提高社会保障的公平性相悖 党的十八届三中全会指出 : 建立更加公平可持续的社会保障制度, 坚持社会统筹和个人账户相结合, 完善个人账户制度, 明确了养老保险制度改革的方向 其中关于完善个人账户制度, 始终存在 做空 与 做实 两种观点的争论, 在多年 做实 试点停滞不前的情况下, 名义账户制成为一种比较务实的选择 但如何设计名义账户, 学术界仍存在很大争议 机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后, 如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈 有的学者提出将单位 ( 工资总额的 20%) 和个人 ( 工资收入的 8%) 缴费全部纳入个人账户, 实行 28% 零统筹 全账户 的职工基本养老保险制度, 其后又提出只把个人账户扩大到 16%, 单位和职工各缴 8%, 近期又提出将个人账户扩大到 24% 在这种制度设计中, 用人单位将以职工个人工资近 2.5 倍或 1 倍的数额缴纳, 将初次分配的差距进一步扩大到基本养老保险这一再分配领域, 这与现阶段应提高基本社会保障的公平性 共济性相悖 社会保险项目不宜过分强调多交多得的激励作用 社会保险是国家依法强制实施的, 更应强调依法行使权利 当然, 为鼓励职工参加社会保险的积极性, 在具体方案设计时, 可以考虑一定的激励因素, 但这与商业保险完全依靠投保者的参与是性质不同的两件事 设计 全账户 大账户 的学者一方面宣传 全账户 对职工的激励作用, 一方面又反对个人账户继承, 因为如此之大的名义个人账户如果继承, 又没有实账积累, 超过平均余命的养老人员将成为财政极其沉重的负担 然而建立 全账户 大账户 的激励作用与 个人账户余额不继承 的负激励设计完全自相矛盾 如果一种制度设计要求职工一生中近三分之一的收入积累额不能继承, 那人们为什么不把这笔钱存银行或购买商业保险呢? 再说, 扩大个人账户规模的激励效应并没有通过实践检验 本报告的结论是 : 在我国一次分配差距已经过大的情况下, 完善职工基本养老保险制度, 坚持公平 共济性的原则不能偏离, 坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离, 在此基础上, 才可以进一步讨论如何有效解决当前职工基本养老保险制度存在的具体问题 本报告认为优选的方案仍是保持现有统账结合制度不变, 鼓励基金积累, 逐步弹性做实个人账户 基于做实个人账户 33

34 现实困难约束, 把现在职工缴纳的 8% 个人账户改为名义账户就可以达到平稳过渡的效果, 并保证制度的社会共济性 同时应坚决实施基础养老金的全国统筹, 拓展制度外资金来源, 推进分步式延迟退休年龄, 加快农民工市民化进程以扩大缴费基数, 做实养老保险缴费基数, 制度化待遇调整机制, 增强制度的公平透明 现阶段完全没有必要大动干戈去扩大个人账户规模, 那样既缩小了职工基本养老保险的共济性, 又与现制度衔接难度极大 坚决不能搞无任何社会共济性的零统筹 全账户 参考文献 : [1] 王晓军, 康博威 : 中国社会养老保险制度的收入再分配效应分析, 统计研究,2009 年第 11 期, 第 76 页 [2] 宋晓梧 : 中国社会保障体制改革与发展报告, 北京 : 中国人民大学出版社,2001 [3] 李珍 : 基本养老保险制度分析与评估, 北京 : 人民出版社,2013 年, 第 34 页 [4] 李珍, 周艺梦 : 社会养老保障制度的 瑞典模式 瑞典名义账户制度解决了什么?, 经济学动态,2010 年第 8 期, 第 125 页 [5] 郑秉文 : 中国养老金发展报告 2014 向名义账户制转型, 北京 : 经济管理出版社, 2014 年, 第 20 页 34