4.2 增强制度的流动性 不同统筹地区公共部门之间的养老保险关系转移接续 公共部门和私人部门之间的养老保险关系转移接续 增强制度的财务可持续 采用长期精算技术, 合理确定制度参数 提高

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1 中国公共部门养老保险制度改革 张盈华 ( 中国社会科学院世界社保研究中心 ) 目录 1. 机关事业单位退休金制度的演进历史 上世纪 50 年代初至 80 年代初期, 机关事业单位与城镇企业退休金制度模式一致 上世纪 80 年代中期至 2014 年底, 机关事业单位财政退休制度与城镇企业社会养老保险制度独立并行 年的工资制度改革, 促使机关与企业的退休金制度走向分离 年的工资制度改革, 导致机关与企业退休金结构发生异化 年企业社会养老保险制度确立, 机关与企业的退休金制度走向 双轨制 年的工资改革, 造成机关事业单位与企业的退休待遇差距拉大 年机关事业单位退休金制度改革, 全面由财政退休制度转向社会养老保险制度 改革背景 改革内容 配套改革 机关事业单位养老保险制度运行的预测 机关事业单位人口统计特征 基本养老保险的财务可持续性预测 基本养老保险基金的支付能力分析 地方财政支持能力分析 职业年金基金管理评估 职业年金的制度特征 职业年金待遇预测及影响因素 欧盟公共部门养老金制度及其经验 基本养老金 德国 法国 英国 其他国家 补充养老金 德国 荷兰 欧盟主要国家公共部门养老保险改革经验 完善机关事业单位养老保险制度的政策建议 增强制度的公平性 合理确定缴费基数 确保虚拟记账部分的收益权益

2 4.2 增强制度的流动性 不同统筹地区公共部门之间的养老保险关系转移接续 公共部门和私人部门之间的养老保险关系转移接续 增强制度的财务可持续 采用长期精算技术, 合理确定制度参数 提高养老保险基金的收入能力 扩大统筹范围, 通过 大社会统筹 提高财务可持续能力 鼓励延迟退休 提高养老保险基金的投资运营绩效 受托机构的独立性 信托管理与投资绩效考核 确立职业年金基金的有限个人投资选择权 设定保证收益率 参考文献 :( 略 )

3 摘要 : 中国机关事业单位和企业的退休金制度经历了统一 分化 再统一的过程 1997 年建立的城镇企业基本养老保险制度, 使公共部门和私人部门的退休金制度彻底分离, 公共部门和私人部门养老金待遇差距过大 劳动力在两个部门之间流动受阻以及地方财政的养老支出压力日益加大, 机关事业单位退休金制度受到公平性 流动性和可持续性方面的质疑, 最终促成了 2015 年的机关事业单位养老保险制度改革 这项改革使机关事业单位的退休金制度由财政供养全面转向社会保险, 公共部门和私人部门的退休金制度实现了统一 同时, 对机关事业单位的工资标准做了相应调整 出台了机关事业单位职业年金管理办法和基本养老保险基金投资管理办法等作为配套改革 机关事业单位养老保险制度改革的主要内容是 : 一是, 确立了基本养老保险和职业年金两个养老保险层次, 且均为强制性制度 ; 二是, 确立了单位和个人的缴费责任, 基本养老保险的单位缴费率是 20% 个人缴费率是 8%, 职业年金的单位缴费是 8% 个人缴费率是 4%, 合计缴费率为 40%; 三是, 确立了社会统筹和个人账户相结合的筹资方式, 基本养老保险的单位缴费全部计入社会统筹账户, 用于发放当期退休金, 个人缴费计入基本养老保险个人账户, 按照规定利率计息 ; 四是, 建立职业年金制度, 由单位和个人缴费, 全部计入职业年金个人账户, 进行市场化投资运营 ; 五是, 确立了虚拟记账模式, 考虑到改革初期财政的支付压力, 过渡性的办法是对职业年金的单位缴费部分采取虚拟记账方式, 即在雇员工作期间, 单位不直接向职业年金个人账户实际缴费, 只是按照规定利率记账, 在雇员离职或退休时, 再一次性拨付资金做实账户 机关事业单位基本养老保险面临两个风险 : 一是财务可持续性风险, 二是地方政府缴费能力的风险 首先, 为衡量财务可持续性风险, 在对一些制度参数做出合理假设的基础上做出预测 这些假设包括投资收益率 (7%) 记账利率( 与工资增长率相等, 由 2014 年的 9.36% 线性降至 2090 年的 3.09%) 计发月数( 动态计发月数, 按照年龄进行调整, 总体上大于现行制度规定的计发月数 ) 以及人口 经济增长 财政收入增长等 测算结果显示 : 在 年的 75 年间, 基金收入逐年增加, 占当年财政收入的比重在 4-6% 之间 ; 基金支出先减后增, 占当年财政收入的比重在 4-9% 之间 ; 历史债务占当年财政收入的比重由 5% 逐渐下降, 大约每 10 年下降一个百分点, 需要 50 年还清所有历史债务 ; 各年的基金收支缺口占当年财政收入的比重维持在 3% 以内 不超过当年 GDP 的 0.8%; 基金累计结余在 2080 年消耗殆尽 现行制度规定个人账户养老金是按照静态计发月数发放, 由于静态计发月数不能抗拒长寿风险, 基本养老保险基金耗尽的速度必定会加快 其次, 为衡量地方政府缴费能力的风险, 要对各地财政收支情况做一评估, 发现 : 以 2013 年为例, 全国各个省份的人均财政收入差距比较明显, 最高值与最低值之间相差 6 倍多 ; 在同一省份不同地区之间, 人均财政收入的差距也比较大, 以山东省为例,2013 年人均财政收入最高值与最低值之间相差 5 倍多 在 1994 年分税制改革后, 事权下沉 财权上收, 地方财政收入占全国财政收入的 48%, 但地方财政支出占全国财政支出的 75%, 因此, 地方政府对中央财政转移支付的依赖性很大 在机关事业单位离退休费的财政支出中, 有 90% 以上是由地方政府支出的, 但这些钱并非全部来自地方财政收入 借鉴社会保障和就业项目的财政支出结构, 该项目中央财政转移支付的比例达到 40% 以上, 可以估计地方政府用于机关事业单位离退休费的支出中会有较大比例来自中央财政转移支付 建立职业年金制度是 2015 年机关事业单位养老保险制度改革的重要内容, 该制度特征如下 : 一是强制性 ; 二是单位和个人均要缴费 ; 三是单位缴费采取虚拟记账方式 ; 四是采取 DC 型给付模式 职业年金的待遇水平受四个重要因素影响 : 一是计发月数, 现行制度规定的静态计发月数在长寿风险下会加大制度财务支出压力 ; 二是缴费年限, 在投资收益率为 7% 的情况下, 缴费 30 年比缴费 20 年的职业年金替代率高 45 个百分点 ; 三是投资收益率, 在缴费期为 30 年的情况下, 投资收益率为 2% 和 7% 的职业年金替代率相差 70 个百分点 ; 四是虚拟记账利率, 以缴费 30 年 市场投资收益率为 7% 为例, 虚拟记账部分按 2% 和 7% 利率计息的替代率相差 46 个百分点 欧盟国家的公共部门退休金制度分为独立制和混合制两种类型 近年来受老龄化加剧和劳动力流动加快的影响, 许多国家也在改造本国的公共部门退休金制度, 主要改革措施 : 一是通过直接削减或压缩计发基数等方式降低养老金待遇 ; 二是将公共部门雇员纳入到普通养老保险计划中 ; 三是 3

4 引入 DC 的因素 ; 四是建立风险储备金 从德国 法国 英国 比利时 捷克 波兰和荷兰等的改革来看, 可以为中国提供的借鉴有 : 一是降低 DB 计划的养老金待遇 ; 二是提高退休年龄已增加缴费年限 ; 三是压低遗属年金的待遇水平 ; 四是建立基金制的职业年金计划 ; 五是将 DB 转向 DC; 六是惩罚提前退休 奖励延迟退休 ; 七是通过一次性结清或分段计发养老金的方式, 增强养老保险基金的便携性 ; 八是, 运用精算技术修正制度参数, 以实现财务可持续 随着机关事业单位养老保险制度改革方案逐步推进实施, 还需要对制度对如下改进 : 一是, 增强制度的公平性, 缴费基数需公开透明并接受雇员监督, 按照市场投资收益率确定虚拟账户的记账利率 ; 二是, 增强制度的流动性, 劳动力转出统筹地区时, 应当将职业年金虚拟账户全部做实后一并转到接收地, 将基本养老保险的单位和个人缴费全部转到接收地, 未来计算养老金时可采取 分段计算 基金随转 合并计发 的办法 ; 三是, 增强制度的财务可持续性, 采用精算技术合理确定制度参数, 例如可以考虑建立浮动缴费率, 各级政府可根据系统内赡养负担和财务状况确定合理的缴费率, 制定更加科学的动态计发月数和基本养老金调整机制, 取消缴费上限以增加基金收入, 与城镇企业基本养老保险资金池合并以平滑制度赡养率, 提高最低缴费年限及其与之对应的养老金水平以鼓励人们延迟退休 ; 四是, 提高养老保险基金的投资运营绩效, 应当成立一个更加独立的投资机构接受投资委托, 建立基于长期考核的绩效评价机制, 确立个人对职业年金账户基金投资的有限选择权以及确定一个保证收益率 关键词 : 机关事业单位 ; 养老保险制度改革 ; 职业年金 ; 欧盟 ; 财务可持续 ; 虚拟记账 4

5 2015 年 1 月公共部门退休金制度全面改革, 由财政供养转为社会保险, 各级财政不再直接发放雇员的退休金, 而是按照工资的一定比例向社会保险基金账户缴费, 并由社会保险基金发放退休金 它通过这次改革, 不仅使分离半个多世纪的机关事业单位与企业的退休金制度重新走在一起, 而且使机关事业单位传统的财政供养退休金制度彻底转向社会保险模式, 因此这次机关事业单位养老保险制度改革可谓是 革命性 的 1. 机关事业单位退休金制度的演进历史 新中国成立后, 退休金制度率先在企业确立 1955 年, 比照企业模式, 政府机关也建立了退休金制度, 并分别在 1985 年 1993 年 2006 年和 2015 年进行了四次改革, 最近一次改革彻底改变了公共部门退休金制度, 将原来的财政供养改为社会保险, 同时确定了个人缴费责任, 实现了公共部门和私人部门养老金制度的统一 1.1 上世纪 50 年代初至 80 年代初期, 机关事业单位与城镇企业退休金制度模式一致 1955 年比照企业退休金制度, 机关事业单位退休金制度确立, 两类制度基本一致 1950 年 3 月, 中央政府出台退休人员处理办法, 规定铁路 海关和邮电等行业的职工, 在年满 50 岁且工作满 10 年后可以退休, 退休金一次性领取, 每工作一年发给退休前月工资的三分之一, 累计最高不超过退休者本人 6 个月的工资数, 这是新中国关于退休的最早的政策 退休人员最多只能得到相当于退休前 6 个月工资的退休金, 可以看出, 当时的政策并不鼓励退休 1951 年中国第一部劳动保险法出台, 规定在铁路 航运 邮电等部门以及职工 100 人以上的工厂 矿场中实行退休制度, 这是新中国的第一个退休制度 该制度规定, 由企业按照职工工资总额的 3% 缴纳劳动保险费, 个人不缴费, 所缴费用的 30% 由全国总工会统筹使用,70% 由企业工会管理并用于发放退休金, 企业男性职工年满 60 岁且工作 25 年 女性职工年满 50 岁且工作 20 年可以退休, 按工作年限发放退休费, 退休费为本人工资的 35%~60% 1953 年这项劳动保险制度扩大到了工 矿 交通事业的基建企业单位和国营建筑公司 1958 年 2 月对给付条件和待遇标准做出调整, 将最高计发比例由 60% 提高至 70%, 领取最高待遇的最低工作年限由 22.5 年缩短至 15 年 1955 年 12 月, 参照企业退休制度, 中央政府出台了机关工作人员的退休处理办法, 确定了机关工作人员的退休条件和待遇标准 这是新中国确立的第一个机关事业单位退休制度 机关工作人员的退休年龄和退休金计发比例与企业相同, 所不同的是对最低工作年限的要求, 机关退休制度要求最低工作年限分别是男性 25 年和女性 20 年, 均比企业多 5 年 1978 年对机关和企业的退休待遇和退休年龄做了调整, 女性退休年龄出现分化 此次调整有两项重要变化 : 一是, 要求的最低工作年限分别由 20 年和 15 年统一缩短至 10 年, 工作满 10 年不满 15 年的计发比例是 60% 工作满 15 年不满 20 年的计发比例是 70% 工作满 20 年不满 25 年的计发比例为 75% 在 1949 年 10 月 1 日之前退休的计发比例为 80% 在 1945 年年底之前退休的计发比例为 90%; 二是, 将企业女性工人的退休年龄由 55 岁调低到 50 岁, 其他人的退休年龄不变 这样, 机关和企业的退休条件都比以前更宽松, 退休待遇均有所提高, 而企业女性退休年龄比机关女性提早 5 年 这个时期的退休金制度从无到有, 退休条件从严格到宽松, 政府从不鼓励退休到逐步建立普遍覆盖的退休金制度 不过, 该时期的退休金制度仍是计划经济体制的产物, 退休人员虽然离开工作岗位, 但并没有脱离原来的工作单位, 退休人员仍由原单位的劳动部门管理, 退休金仍是工作单位的成本支出, 还不是社会机构管理 社会成员互济的社会保险制度 5

6 1.2 上世纪 80 年代中期至 2014 年底, 机关事业单位财政退休制度与城镇企业社会养老保险制度 独立并行 年的工资制度改革, 促使机关与企业的退休金制度走向分离 在计划经济时期, 企业采取包干制工资制度, 即国家财政按照用工规模向企业全额拨付资金, 并规定增员不增资 减员不减资, 包干总额不受经营效果影响, 企业按照拨付的资金总额分配包括工资和退休金在内的各项支出 这种平均主义的收入分配制度严重削弱了企业提高生产效率的积极性 为了增强企业活力,1985 年 1 月国务院出文, 规定将企业工资总额与企业经济效益挂钩, 不同经营效益的企业之间的工资差别开始显现 1985 年 6 月, 国家对机关事业单位实行工资改革, 将机关事业单位的工资划分为基础工资 职务工资 工龄津贴和奖励工资等四个部分, 对基础工资和职务工资设定工资标准, 工龄津贴和奖励工资由各地自行确定 同一职务又分为若干等级, 例如办事员的职务工资分 6 个等级, 省长的职务工资分 7 个等级, 在中央和省级政府机关内, 省长的最高职务工资 (315 元 / 月 ) 是办事员最高职务工资 (42 元 / 月 ) 的 7.5 倍 ( 见附表 1.1) 与之前制度相比, 企业和机关的工资都有了很大变化, 部门内部的工资差距开始拉大, 企业和机关的工资差别也逐渐显现, 与工资挂钩的退休金的差距也逐渐拉开 进入 90 年代, 国有企业改制进程加快, 退休工资的支出一直是企业非常大的负担, 中央政府开始考虑建立社会养老保险制度, 将退休人员的养老由原来的单位保障改为社会保险 1991 年国务院发布 关于企业职工养老保险制度改革的决定 ( 国发 [1991]33 号 ), 要求建立由企业和职工个人共同缴费和社会统筹养老保险制度, 各地开始对国有企业退休金制度进行改革, 放弃企业直接发放退休金的传统做法, 改为企业向社会统筹资金池缴费, 由养老保险基金支付退休金 机关事业单位仍保持财政支付退休金的做法 从此, 机关事业单位与企业的退休金制度开始分化 年的工资制度改革, 导致机关与企业退休金结构发生异化 1993 年, 中国开始推行国家公务员制度 同年, 对机关事业单位进行工资改革 ( 见附表 1.2 和附表 1.3) 与 1985 年工资制度不同的是, 将原来的中央 省级 市级和县级共 26 个不同层次的职务整合为 12 个层次, 将原来的基础工资 职务工资 工龄津贴和奖励工资改为基础工资 职务工资 级别工资和工龄工资四个部分, 此外, 国家公务员还可以享受地区津贴和其他津贴, 实行定期增资制度, 根据考核结果晋升工资和发放奖金 改革后, 工资以职务工资和级别工资为主 例如, 省长最高职务工资 (530 元 / 月 ) 和最高级别工资 (382 元 / 月 ) 分别是办事员最高职务工资 (120 元 / 月 ) 和最高级别工资 (138 元 / 月 ) 的 4.4 倍和 2.8 倍, 工资差别与 1985 年工资改革时基本保持一致 与此同时, 事业单位工资制度同步改革 专业技术人员的工资分为职务工资和津贴两部分 ( 见附表 1.4): 职务分为教授 / 研究员 副教授 / 副研究员 讲师 / 助理研究员和助教 / 研究实习员等四个等级, 例如, 教授 / 研究员的最高职务工资 (670 元 / 月 ) 是助教 / 研究实习员最高职务工资 (253 元 / 月 ) 的 2.6 倍 ; 每一个职务等级又有若干级职务工资标准, 例如, 讲师 / 助理研究员职务工资分为十级, 最高职务工资是最低职务工资的 2.1 倍 ; 事业单位的津贴是在职工资的 30%; 一些工作条件艰苦的岗位 ( 如地质 测绘等 ) 增设岗位津贴 1993 年的工资改革对机关事业单位离退休金制度做了调整, 将待遇标准的决策权下放到省级政府, 中央统一规定待遇上限 以某省为例,1993 年实行职级工资制后, 退休人员的退休费中基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发, 职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例 ( 最高为 88%, 最低为 75%) 计发 粗略估计, 按照上述标准发放的离退休金可达到退休前工资的 80% 以 6

7 上 国企改革后, 企业的工资货币化程度提高, 原有的各种福利基本都转化为货币工资, 而机关事业单位工资货币化程度相对较低, 劳动收入中包含各种隐性福利, 退休收入不仅包括以工资为计发基础的退休金, 还包括副食价格补贴 肉食补贴 粮油价格补偿等各种生活补贴 机关事业单位的生活补贴由中央政府确定上限, 各地根据实际情况自定标准 在预算软约束下, 各地政府不断推高生活补贴, 机关和事业单位退休金的差距开始显现 年企业社会养老保险制度确立, 机关与企业的退休金制度走向 双轨制 为了配合国有企业改革, 城镇企业职工养老保险制度实施配套改革 1995 年提出建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险体系,1997 年整合各地探索实施的基本养老保险制度, 对企业和个人的缴费比例 个人账户规模及养老保险金发放标准做了统一规定, 城镇企业全面实施社会养老保险制度 城镇企业实施社会养老保险制度后, 企业与机关事业单位的退休金制度完全分离, 逐渐形成了面向机关事业单位工作人员的财政退休制度与面向城镇企业职工的社会养老保险制度 ( 见表 1.1) 机关事业单位退休金与退休前的职级职称和工作年限相关, 城镇企业退休金则由社会平均工资和个人账户积累额决定 表 年改革后企业社会养老保险制度与机关事业单位财政退休制度的比较机关事业单位财政退休制度城镇企业社会养老保险制度 男 60 周岁 女 55 周岁, 或已丧失工作能力 ; 退休条件工作满 30 年或男满 55 岁女满 50 岁且工作满 20 年的, 可申请提前退休 ( 基础工资和工龄工资 ) 100%+( 职务工资 + 级别工资 ) n 其中 n 等于 : 88%( 工作满 35 年 ); 退休待遇 82%( 工作满 30 年不满 35 年 ); 75%( 工作满 20 年不满 30 年 ) 生活补贴 : 按照职级 职称或职务 工作年限以及同级财政负担能力, 由各地分别确定标准 男性 60 岁 女干部 55 岁 女工人 50 岁, 累计缴费至少 15 年 基础养老金 = 当地社会平均工资 20%; 个人账户月养老金 = 本人账户储存额 120; 对 中人 1 发放过渡性养老金, 计发办法没有具体规定 目标替代率 退休前工资的 80% 以上 ( 估计值 ) 退休前工资的 58.5%( 制度目标值 ) 缴费责任 个人不缴费, 由同级财政直接拨付退休金 企业和个人分别按工资总额的 20% 和个人工资的 8% 缴费, 其中个人缴费全部计入个人账户, 企业缴费 3% 计入个人账户 资料来源 : 根据 国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知 ( 国发 [1993]79 号 ) 国务院关 于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [1997]26 号 ) 和 国务院关于进一步做好国有企业下岗职 工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放 ( 国发 [1999]10 号 ), 由作者整理 年的工资改革, 造成机关事业单位与企业的退休待遇差距拉大 2006 年 7 月实行公务员工资改革, 取消原有的基础工资和工龄工资, 保留职务工资和级别工资 职务仍为 12 个层次, 同一层次的职务工资最多只有两个等级 ; 级别工资由原来的 15 级调整为 1 中人 特指那些在新制度实施之前工作 并在制度实施之后退休的人, 相关的还有 老人 和 新人, 其中 老人 特指在新制度之前已经退休的人, 新人 特指在新制度实施之后才开始工作的人 7

8 27 级, 同一级别的级别工资又分为若干档次, 根据工作年限 职级职称 年终考核等多种因素确定工资级别和档次 以七级工资为例, 该等级工资一般是处级干部或高级职称的起点工资, 领取七级工资 2 年后, 经考核符合单位对岗位和级别的要求后, 可申请六级工资 ( 见附表 1.5 和表 1.6) 与此同时, 事业单位开始实行岗位绩效工资制度, 岗位绩资工资由岗位工资 薪级工资 绩效工资和津贴补贴四部分组成, 专业技术人员的岗位工资包括 13 个等级 65 个薪级, 管理人员的岗位工资共 10 个等级工 65 个薪级, 每个薪级对应一个工资标准 ; 绩效工资和津贴补贴根据工作业绩发放 此次工资改革后, 在职人员的工作津贴占工资收入的比重加大, 退休人员的生活补贴在退休金收入中的比例也相应提高, 据估计, 生活补贴占公务员退休收入的比重可达到 60-70% 2 以陕西省为例,2007 年该省在岗职工平均工资是 元 / 年, 公务员的生活补贴按照职级由 660 元 / 月到 1760 元 / 月不等, 最低为在岗职工平均工资的 37%, 最高可达到 100% 3 由于各地财政预算软约束, 退休人员的生活补贴不断提高, 拉大了机关事业单位与企业退休金的差距 2005 年国务院对城镇企业基本养老保险的待遇计发办法做了调整 : 一是将基础养老金的计发基础由社会平均工资改为社会平均工资与个人指数化工资的平均值, 个人工资越高, 计发基数就越高, 基础养老金待遇越高, 体现制度对人力资本积累的激励性 ; 二是, 将基础养老金的发放比例由原来的 20% 改为与缴费年限挂钩, 每增加一年缴费, 发放比例增加 1 个百分点, 体现制度对增加工作年限的激励性 从替代率来看, 机关事业单位与城镇企业的养老金待遇差距已经拉开 ( 见表 1.2) 以 30 年缴费期为例, 城镇企业基本养老金的计发基数是社会平均工资与个人指数化工资的平均值, 如果个人指数化工资高于社会平均工资, 则意味着养老金的计发基数小于个人平均工资, 必定也会小于退休前一个月的工资 ; 城镇企业基本养老金的计发比例是缴费年限乘以 1%, 在此例中为 30%; 个人账户养老金在较短缴费期内并不会太高, 而过渡性养老金也只是用来弥补新旧制度下养老金的差距, 并不能显著提高养老金水平 相反, 机关事业单位的财政退休制度是以个人退休前一个月的工资即工作期内的最高工资为计发基数,30 年工作期的计发比例是 85%, 如果再加上生活津贴, 替代率将会更高 这样, 机关事业单位财政退休制度与城镇企业社会养老保险制度的退休金待遇差距进一步拉大 表 年改革后企业社会养老保险与机关事业单位财政退休制度的比较机关事业单位财政退休制度城镇企业社会养老保险制度男性 60 周岁 女性 55 周岁, 或已丧失工作能力 ; 工作满 30 年或工作满 20 男性 60 岁 女干部 55 岁 女工人 50 岁, 退休条件年且距退休年龄不足 5 年的, 可申请累计缴费至少 15 年 提前退休 退休金 :( 职务工资 + 级别工资 ) n, 月基础养老金 =( 上年度在岗职工月平均其中 n 等于 : 工资 + 本人指数化月平均缴费工资 ) 2 90%( 工作满 35 年 ); 缴费年限 1%; 85%( 工作满 30 年不满 35 年 ); 月个人账户养老金 = 个人账户储存额 计退休待遇 80%( 工作满 20 年不满 30 年 ); 发月数 ( 见附表 1.7); 70%( 工作满 10 年不满 20 年 ) 月过渡性养老金 = 上年度在岗职工月平均生活补贴 : 按照职级 职称或职务 工资 职工本人平均缴费指数 视同缴费工作年限以及同级财政负担能力, 由年限 1.4%; 各地分别确定标准 月调节金按定额发放 逐年减少 2 我国公务员津贴补贴占工资 7 成, 被指不利于廉政, 人民网, , 3 来自内部调研报告 8

9 提前退休 工作满 30 年或工作满 20 年且距退休年龄不足 5 年的情况下可提前退休 特殊工种可申请提前退休 目标替代率 退休前工资的 80% 以上 ( 估计值 ) 退休前工资的 58.5%( 制度目标值 ) 缴费责任 企业和个人分别按工资总额的 20% 和个人个人不缴费, 由同级财政直接拨付退工资的 8% 缴费, 其中个人缴费全部计入个休金 人账户, 企业缴费不再计入个人账户 资料来源 : 根据 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 [2005]38 号 ) 国务院关于改革公务 员工资制度的通知 ( 国发 [2006]22 号 ) 和 事业单位工作人员收入分配制度改革方案 ( 国人部发 [2006]56 号 ), 由 作者整理 年机关事业单位退休金制度改革, 全面由财政退休制度转向社会养老保险制度 2015 年 1 月 14 日, 国务院发布 关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 ( 国 发 [2015]2 号 ), 宣布机关事业单位养老保险制度建立 作为 2015 年国务院公开发布的第二号文件, 显示了机关事业单位养老保险制度改革的重要性 改革背景 2006 年工资改革后, 机关事业单位退休金结构发生明显变化, 预算软约束下生活津贴大幅增加, 机关事业单位财政退休制度与城镇企业社会养老保险制度的 双轨 运行和待遇差距拉大越来越受诟病, 改革紧迫性增强 改革前, 机关事业单位退休金采取 DB 形式且个人没有缴费义务, 机关事业单位的财政退休制度与城镇企业的基于缴费的养老金制度之间在个人责任 待遇水平等方面的差异饱受诟病, 便携性损失 ( 例如, 因离职 犯罪等离开所在机关事业单位的人将失去全部已有的养老金权益 ) 问题不能有效解决, 基层政府因财力不均导致养老金待遇差距和财政负担日益扩大 此次改革正是应对这些问题, 提出机关事业单位养老保险改革的目标, 即公平性 (Fairness) 流动性 (Mobility) 和可持续性 (Sustainability) (1) 公 私部门之间退休人员待遇差别引发社会不满 从上世纪 90 年代初城镇企业建立社会养老保险制度以来, 机关事业单位和企业的退休金待遇差距不断扩大, 引发社会对公共部门和私人部门退休金 双轨制 的诟病 2006 年之前企业与机关事业单位退休金的差距明显 关于企业和机关事业单位退休金的官方统计不多, 已经公开的数据是 年机关事业单位和企业人均离退休费, 可以看出, 企业与机关事业单位的退休金待遇差距逐渐拉大 ( 见表 1.3) 由于企业在岗职工平均工资与机关事业单位基本相当, 但人均退休金差距很大, 造成退休金的替代率相差明显,2004 年企业替代率由 2000 年的 66.8% 下降至 50.3%, 比同年机关事业单位的替代率低近 40 个百分点 年企业和机关事业单位的在岗职工平均工资上涨了 70% 左右, 其中政府机关的工资涨幅最大, 为 78.3%, 但是企业退休金上涨幅度却小得多, 仅为 27.5%, 远远低于事业单位的 51.7% 和机关单位的 68.6%, 因此造成企业与机关事业单位人均退休金的差距由 倍扩大到 倍 表 1. 3 企业与机关事业单位退休金的差距 ( 年 ) 年份 年与 2004 年之间的变化 9

10 人均退休金 ( 元 / 年 ) 企业 % 事业单位 % 机关单位 % 在岗职工平均工资 ( 元 / 年 ) 企业 % 事业单位 % 机关单位 % 替代率 (%) 企业 % 事业单位 % 机关单位 % 退休金差距 事业单位 / 企业 157.2% 164.6% 164.4% 178.6% 187.0% 19.0% 机关单位 / 企业 153.9% 181.5% 176.4% 189.5% 203.4% 32.2% 资料来源 : 国家统计局, 中国劳动与社会保障统计年鉴 2005 ( 光盘版 ) 2006 年之后企业与机关事业单位退休金的差距继续扩大 2006 年工资改革后, 机关事业单位的退休金分为退休工资和生活补贴两部分, 且生活补贴所占比例不断提高, 一些处级以上干部或高级职称的生活补贴甚至超过了退休工资 以陕西省为例,2006 年工资改革时确定的生活标准为 元 / 月 4, 相当于当年该省在岗职工平均工资 (16918 元 ) 的 % 生活补贴不仅抬高了机关事业单位离退休人员的退休金水平, 继续拉大与企业退休金的差距, 同时也使机关事业单位的退休金水平隐性化, 与社会平均工资割裂开 机关事业单位和企业退休金制度的 双轨制 饱受诟病, 被认为是最不公平的社会政策之一 从 2002 年开始, 每一年两会召开之前, 人民网和人民日报都会联合组织 您最关注的十大热点问题两会调查, 社会保障均受到高度关注 例如,2012 年在 对企业退休人员养老金的上调是否满意 的调查中,92% 网友希望提高养老金的上涨幅度和速度 5 ;2013 年在 社会保障 分项调查中,97% 的网友对上调的幅度非常不满意,98% 的网友认为废除企业和机关事业单位退休金 双轨 制 的条件已经成熟,96% 的网友认为企业职工和公务员养老制度实行 双轨制 非常不合理 2014 年, 有 86.29% 的网友支持养老金并轨, 并认为当前的改革缓慢 7 ;2015 年在 最关注社保领 域哪方面改革或调整 的调查中,24.78% 的网友选择 养老金并轨 8 6 ; 4 陕西省直机关规范公务员津贴补贴实施方案 ( 陕纪发 号 ) 5 社会保障再居 两会调查 榜首超九成网友希望提高养老金涨幅, 人民网, , 向人民报告:2013 年, 社保新政密集出台, 人民网, , 8 人民网两会调查连续 4 年呼吁取消养老金 双轨制, 人民网, , 10

11 (2) 公 私部门之间以及公共部门内部的劳动力流动受阻 1993 年企业建立社会养老保险制度之后, 机关事业单位向企业流动的阻力加大 由于机关事业单位继续采用财政供养的退休制度, 如果离职转而进入企业工作, 参加企业养老保险的缴费年限必须从零算起, 如果转入企业工作时年龄已经超过 45 岁, 那么到 60 岁退休时将无法满足企业基本养老保险最低缴费年限的要求, 将面临失去养老保障的风险 由于中央没有统一的制度, 一些人员流动性较大的地区尝试政府出台补缴政策, 允许机关事业单位工作人员离职后可以按照一定标准一次性补缴养老保险费, 然后加入城镇企业基本养老保险 其中比较有代表性的是广东省 广东省人力资源和社会保障厅于 2011 年 5 月发布 关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知 ( 粤人社发 [2011]91 号 ), 规定 1978 年 6 月 1 日以后离职的机关事业单位工作人员可以一次性补缴最长不超过 15 年的养老保险缴费,1993 年以前的工作年限按规定数额缴费,1993 年及以后的工作年限按参保时上年度社会平均工资的 60% 作为缴费基数 以 20% 作为缴费比率进行缴费,1993 年以后参保并距 1993 年越远的人需要一次性缴纳的养 老保险费就越高 9 如果机关事业单位工作人员转向企业就业, 需要接收的企业补缴养老保险费, 这对于企业来说会加大用工成本, 成为公共部门劳动力向私人部门流动的一个重要阻碍 (3) 公共部门老龄化问题越来越严重, 地方财政风险加大 从表 1.4 可以看出, 以 5 岁年龄分组, 在职人员最高比例为 岁年龄组, 退休人员最高比 例为 岁年龄组, 显示未来 年机关事业单位养老负担加剧的趋势 表 1. 4 各年龄组在职人员占在职人员总数的比例 (2013 年,%) 年龄段 各年龄段在职人员占全体在职人员的比例 年龄段 各年龄段退休人员占全部退休人员的比例 资料来源 : 中国养老保险制度改革 课题组 OECD 国家公共部门养老金支出平均占 GDP 的 2% 10, 而中国的这一比例要小得多, 在 0.5%~0.6% 之间 ( 见表 1.5) 尽管总体支出规模可控, 但地方政府尤其是基层政府的压力不容小觑 表 1. 5 财政对机关事业单位退休金的支出占 GDP 的比重 年份 财政对行政事业单位离退休的补助 ( 亿元 ) GDP( 亿元 ) 行政事业单位退休金支出占 GDP 的比重 (%) 0.57% 0.53% 0.55% 0.58% 资料来源 : 财政部公布的各年财政决算表和国家统计局公布的国民经济核算年度数据 9 机关事业单位离职人员可买回养老险领退休金, 新华网, , 10 Kings, J., E. Turkisch and N. Manning (2007), Public Sector Pensions and the Challenge of an Ageing Public Service, OECD Working Papers on Public Governance, No. 2, OECD Publishing. 11

12 1994 年实行分税制改革 11 后, 中央财政收入比重不断加大, 地方财政收入与支出的缺口越来 越大, 地方政府对中央政府的财政转移支付依赖性不断增强 ( 见图 1.1) 在这种财税体制下, 财权 上收 事权下沉, 地方政府的财政风险加大, 基层政府和事业单位的退休金支出就成为当地财政的沉重负担 中央财政收入比重 中央财政支出比重 地方财政收入比重 地方财政支出比重 图 1. 1 中央和地方财政收支比重 (%) 资料来源 : 国家统计局财政收入和财政支出的年度数据 改革内容 此次机关事业单位养老保险改革以公平性 流动性和可持续性为目标, 是与机关事业单位财务 独立的社会养老保险制度, 是一个资金来源多渠道 保障方式多层次 管理服务社会化的养老保险 体系 覆盖面 机关事业单位养老保险制度覆盖所有公务员 事业单位在编人员, 不包括机关事业单 位内的临时雇用人员 目前已有公开数据的省份共有 18 个, 以此推算, 全国政府机关和事业单位 人数分别是 万人和 万人, 合计约为 万人 ( 见表 1.6) 根据估算, 机关事 业单位工作人员分别占 2013 年全国就业人数 (38240 万 ) 和城镇就业人数 (76977 万人 ) 的 9.9% 和 4.9% 12 表 1. 6 各地机关事业单位在岗职工人数 ( 估计值,2013 年, 万人 ) 年末常住人口数 机关 事业单位 机关事业单位合计 天津 (a) (a) (a) 山西 内蒙古 (a) (a) (a) 江苏 浙江 年中国开始实行分税制财政体制, 将税种分为中央税 地方税和中央地方共享税, 其中中央税和共享税由中央税务机构征收, 共享税中地方分享部分由中央税务机构直接划入地方金库, 地方税由地方税务机构征收 分税制加大了中央财政收入的比重, 增强中央政府的宏观调控能力, 中央政府通过中央财政对地方的税收返还和转移支付调节地区之间的财力 由于分税制建立之初, 中国的社会养老保险制度还未完全建立起来, 各地和各行业将职工的退休金列入为单位支出, 因此, 全国财税体系中没有单独的养老保险支出项目 12 全国就业人数和城镇就业人数的数据来自 2013 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 12

13 安徽 (a) (a) (a) 福建 (a) (a) (a) 山东 河南 (a) (a) (a) 广东 (a) (a) (a) 广西 海南 重庆 (a) (a) (a) 四川 (a) (a) (a) 贵州 (a) (a) (a) 陕西 青海 (a) (a) (a) 宁夏 合计 (a) (a) (a) 全国 (b) (b) (b) 注 :(a) 估计值, 为就业人数乘以 0.94, 其中 0.94 为机关事业单位全部就业人员中在岗职工所占比重的平均值 (b) 估计值, 为 18 个省份统计指标的合计数除以 , 其中 为这 18 个省份合计常住人口占全国总人口 比重的调整值 资料来源 : 各省 2014 年统计年鉴 筹资 : 单位按照工资总额的 20% 个人按照本人缴费工资的 8% 分别缴费, 其中个人缴费全部进入个人账户 缴费工资是职务工资和级别工资之和 个人缴费工资低于当地上年度在岗职工平均工资的 60%, 按上年度在岗职工平均工资的 60% 缴费 ; 超过当地上年度在岗职工平均工资 300% 的部分不计入个人缴费工资基数 以北京市为例, 2014 年北京市社会平均工资为 6463 元 / 月, 如果个人缴费工资分别为每月 3500 元 5000 元 愿你和 元, 那么缴费基数分别应为每月 元 5000 元 元和 元 ( 见表 1.7) 表 1. 7 缴费基数的确定 ( 以北京市为例,2014 年, 元 / 月 ) 个人缴费工资 社会平均工资 缴费基数 资料来源 : 作者计算 缴费年限 最低缴费年限是 15 年 参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时, 累计缴费不足 15 年的, 可以延长缴费至满 15 年 ; 延长缴费 5 年后仍不足 15 年的, 可以一次性缴费至满 15 年 基本养老保险个人账户 : 养老保险个人账户每年按照国家统一公布的记账利率计算利息, 免征利息税 ; 基金不得提前支取 ; 参保人员死亡的, 个人账户余额可继承 待遇计发与调整 : 基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成 基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数, 缴费每满 1 年发给 1% 对于改革前参加工作 改革后退休的人, 依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金 改革时已经退休的人员, 继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金 13

14 按照工资增长和物价变动调整基本养老金 个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数, 其中, 计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命 本人退休年龄 利息等因素确定 计发月数是非线性的, 随退休年龄的增长, 按 5 岁年龄跨度呈阶梯状缩小, 因此, 退休越晚, 月平均养老金水平越高, 且随退休年龄推移, 养老金水平呈递增态势 中人 过渡办法 改革前参加工作 改革后退休的人员, 满足领取养老金条件后, 在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上, 再发给过渡性养老金 以陕西省为例, 为改革前 ( 以 2014 年 10 月 1 日为界 ) 参加工作 改革后退休的 中人 设立 10 年过渡期, 过渡期内实行新老待遇计发办法对比, 保低限高, 即新办法 ( 含职业年金待遇 ) 计发待遇低于老办法待遇标准的, 按老办法待遇标准发放 ; 高于老办法待遇标准的, 超出的部分, 第一年退休的人员发放超出部分的 10%, 第二年退休的人员发放 20%, 依此类推, 到过渡期末年退休的人员 (2024 年 1 月 1 日至 2024 年 9 月 30 日 ) 发放超出部分的 100% 过渡期结束后退休的人员 执行新办法 13 基金监管 : 机关事业单位基本养老保险基金实行省级统筹或省级调剂 ; 基金单独建账, 与企业职工基本养老保险基金分别管理使用 ; 基金实行预算管理, 纳入社会保障基金财政专户, 实行收支两条线管理, 专款专用 养老保险关系转移接续 : 参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动, 只转移养老保险关系, 不转移基金 参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动, 个人账户储存额随养老保险关系一同转移, 同时按本人改革后各年度实际缴费工资为基数, 按 12% 的总和转移基金 转移后基本养老保险缴费年限 ( 含视同缴费年限 ) 个人账户储存额累计计算 职业年金 机关事业单位在参加基本养老保险的同时, 单位按工资总额的 8% 个人按本人缴费工资的 4% 分别缴费, 建立职业年金计划 经办管理 人力资源社会保障部负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作, 同时集中受托管理其职业年金基金 中央国家机关所属京外单位的基本养老保险实行属地化管理, 由所在地社会保险经办机构负责机关事业单位养老保险参保登记 缴费申报 关系转移 待遇核定和支付等工作 制度比较 改革前后, 机关事业单位退休金制度发生了彻底改变, 财政责任前置, 个人责任清晰, 养老保障由单一层次转变为多层次 ( 见表 1.9) 表 1. 8 改革前 后机关事业单位退休金制度的比较 改革前 改革后 制度模式 财政退休制度 社会养老保险制度 筹资渠道 单渠道, 由财政全额承担 多渠道, 由单位和个人缴费与财政补贴相结合 保障方式 单层次, 财政负担的退休金 多层次, 基于单位缴费的社会统筹基础养老金, 基于个人缴费的个人账户养老金, 以及基于单位和个人缴费的职业年金 管理服务 单位化, 由指定的政府机构进行社会化, 由社会机构进行账户管理 投资运营账户管理 社会机构发放和待遇发放 权利义务 待遇与工资和职务挂钩, 单位和待遇与缴费挂钩, 单位和个人分别按比例缴个人均不缴费费, 多缴多得 长缴多得 13 陕西省 机关事业单位养老保险制度改革实施意见, 14

15 1.3.3 配套改革 (1) 上调机关事业单位基本工资和离退休人员的退休金 2006 年工资改革后, 机关事业单位所有在职人员的基本工资只随职务和职级变动而变动, 基本工资标准没有调整 公务员职务晋级和事业单位职称晋升周期较长 工资增幅不如企业, 例如, 级别工资每 2 年自动上升一级, 增幅为 5-6%, 机关事业单位级别工资增幅明显低于城镇单位在岗职工平均工资 职务工资的增加与岗位和职称的晋升相关, 职务或职称每晋升一级职务工资增长 25-30%, 但至少需要 5-10 年, 且绝大多数人只能晋升 2-3 级 相比之下, 城镇在岗职工平均工资常年保持 10% 以上年增长率, 例如, 年年均复合增长率为 13.2% 14 机关事业单位没有形成正常的工资调整机制, 工资增长速度明显慢于社会平均工资 此次改革需要机关事业单位在职人员按照本人工资的 8% 和 4% 分别向基本养老保险和职业年金缴费, 这意味着参保人员的工资将减少 12% 由于一些基层政府公务员和职称或职级较低年轻人的工资不高, 再加上机关事业单位工资始终未按经济增长速度和社会平均工资上涨幅度进行自动调整, 因此, 养老保险缴费会使其收入大大减少 根据人力资源和社会保障部的估算, 如果按照本人工资的 12% 缴费后, 机关事业单位中大约有 40% 的人的工资将低于城镇在岗职工平均工资 为此,2015 年 1 月 12 日发布了 关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知 ( 国办发 [2015]3 号 ), 将在职的公务员和事业单位工作人员的基本工资平均上调 20%, 职务和职级越低的上调幅度越大 与此同时, 将机关事业单位离退休费上调 10% 上调工资和离退休费所需的资金全部来自各级财政和中央财政的转移支付 (2) 建立强制性的职业年金制度 2015 年 3 月 27 日发布的 关于印发机关事业单位职业年金办法的通知 ( 国办发 [2015]18 号 ), 建立职业年金制度, 作为机关事业单位的补充养老保险制度 制度基本内容包括 : 缴费 单位按职工工资总额的 8% 个人按本人缴费工资的 4% 缴费 账户管理 个人缴费实行实账积累 ; 单位缴费记账方式, 按国家统一公布的记账利率计利, 在工作人员退休时, 根据本人职业年金账户的累计记账额由同级财政拨付资金做实 转移接续 变动工作单位时, 职业年金个人账户资金可以随同转移 如果新就业单位没有实行职业年金或企业年金制度, 其职业年金个人账户由原管理机构继续管理运营 待遇给付 退休时, 本人可选择一次性用于购买商业养老保险产品, 或者选择按月计发职业年金直至发完为止, 选择任一领取方式后不再更改 职业年金个人账户余额享有继承权 经办管理 由各级社会保险经办机构管理 基金管理 由市场机构进行投资管理 文件并未规定账户所有人可以参与基金投资运营决策, 也就是说, 账户所有人对职业年金账户基金的投资并无选择权 这样, 改革后, 机关事业单位养老保险制度由基本养老保险和职业年金两部分组成, 养老金由基础养老金 个人账户养老金和职业年金三部分构成, 老人 不参加新制度, 中人 除了上述三个养老金以外, 还发放过渡性养老金, 过渡性养老金的具体发放办法由各地政府自行决定 ( 见表 1.10) 表 年机关事业单位的养老保险基本养老保险职业年金 14 根据国家统计局数据计算 15

16 筹资方式 单位按工资总额的 20% 个人按本人工资的 8% 单位按工资总额的 8% 个人按本人工资的 4% 月基础养老金 =( 上年度在岗职工月平均工资 + 本 选择一 : 一次性用于购买商业养 退休待遇 人指数化月平均缴费工资 ) 2 缴费年限 1%; 老保险产品 ; 月个人账户养老金 = 个人账户储存额 计发月数 ; 选择二 : 按月发放 中人 过渡性养老金, 具体办法由各地决定 选定后不得更改 资料来源 : 根据 关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 ( 国发 [2015]2 号 ) 和 关于印发机关事 业单位职业年金办法的通知 ( 国办发 [2015]18 号 ), 由作者整理 改革后, 机关事业单位养老保险制度与城镇企业基本养老保险制度基本一致, 不同的是制度参数略有区别 ( 详见第二章 ), 机关事业单位的职业年金是强制性的, 制度实施伊始便可全覆盖, 而企业的企业年金是自愿性的, 自 2004 年实施该项制度以来, 运行 10 余年, 目前覆盖 万人, 占全部城镇就业人数 (2014 年底为 万 ) 的 5.9% 15 (3) 出台养老保险基金投资管理办法 截至 2014 年底, 城镇企业基本养老保险基金累计结余达到 亿元, 这些基金只能用于银行存款和购买国债, 其中银行存款占 95% 以上 16 这些银行存款多为 1-3 年期的短期存款, 与养老保险基金的长期性非常不匹配, 影响了基金的收益性 年间基本养老保险基金的年均收益率不到 2%, 低于同期 2.47% 平均通货膨胀率, 缩水超过 6000 亿元 17 此次机关事业单位养老保险制度改革, 涉及 3800 万机关事业单位职工, 这些人具有较强的政治话语权, 对基金无法投资造成的收益损失的容忍度不高 2015 年 8 月中央政府出台 养老保险基金投资管理办法 ( 以下简称 投资管理办法 ), 对基本养老保险基金的投资管理做了明确规定 投资管理办法 适用于包括企业职工 机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金在内的全部已有的公共养老金计划 投资监管采取谨慎人原则, 确保基本养老保险基金在安全性原则下尽可能地获得高收益 省级机构委托投资 规定由省级机构委托投资运营, 由国务院授权的机构受托投资 虽然没有明确受托机构, 但从 2012 年 3 月和 2015 年 2 月广东省和山东省与全国社会保障基金理事会签订协议由其受托投资运营 1000 亿元企业职工基本养老保险基金的情况来看, 全国社会保障基金理事会终将成为企业职工基本养老保险基金投资运营的受托机构 投资范围 基本养老保险基金仅限于境内投资 投资货币工资的比例不得低于基金资产净值的 5%, 投资债券类固定收益证券的比例合计不得超过基金资产净值的 135%, 投资股票等权益类资产的比例不得超过基金资产净值的 30%, 重点建设项目等的股权投资不得超过基金资产净值的 20% 15 根据人力资源和社会保障部基金监督司 : 全国企业年金基金业务数据摘要(2015 年第二季度 ), 16 根据国家审计署 2012 年 8 月公布的 全国社会保障资金审计结果, 城镇企业基本养老保险基金中有 95.02% 是银行存款, 城镇居民养老保险基金全部是银行存款 17 郑秉文: 十余年间中国养老保险基金 缩水 近 6000 亿元, 财经网, , 16

17 2. 机关事业单位养老保险制度运行的预测 2014 年人力资源和社会保障部精算团队对机关事业单位养老保险制度财务可持续性做了定量 研究, 本章将使用其中的部分数据和精算结果, 对此次机关事业单位养老保险制度改革未来的运行情况做出预测 2.1 机关事业单位人口统计特征 中国的公共部门实行编制入职制度, 各级政府根据工作需要设立岗位并申报所需在岗人数, 相关管理部门按总量控制的原则对编制进行分配, 各级政府根据所得编制配额雇用在职人员 2014 年机关事业单位编制内在岗人数为 3791 万人, 退休人数为 万人 18 按照中央政府 10 年不增加编制的规定, 假设 年的 10 年间, 机关事业单位在岗人数将保持 3791 万人, 从 2025 年开始按照总人口结构变化而变化, 那么可以预测, 到 2050 年机关事业单位在职人数将达到 万人, 退休人数将达到 万人 ( 见表 1.11) 表 机关事业单位在职人数预测 ( 年, 万人 ) 在职人数 退休人数 资料来源 : 张盈华 : 机关事业单位 名义账户 制养老保险及其长期财务可持续性分析, 载 开发研究,2015 年第 3 期, 第 8 页 由于机关事业单位招募条件较严格, 要求应征者具备较高学历水平, 因此在职者的年龄中值会高于企业, 造成机关事业单位的内部赡养率明显高于企业 根据目前机关事业单位和企业内就业人员的年龄 性别结构以及政策对退休年龄的规定, 测算出未来 75 年机关事业单位和企业的制度赡养率 假设 年间男性和女性逐步延迟退休, 到 2035 年退休年龄均达到 65 岁, 测算结果显示, 2015 年机关事业单位的赡养率为 43%, 到 2040 年突破 50%, 在测算期内, 机关事业单位养老保险制度的赡养率比企业高 10~15 个百分点, 比全国人口老年赡养率高 15~30 个百分点 ( 见表 1.12) 机关事业单位养老压力大, 财政负担会越来越重 表 机关事业单位和企业的养老保险制度赡养率预测 ( 年,%) 机关事业 企业 全国人口 注 : 全国人口赡养率 =65 岁及以上人口数 /15-64 岁人口数, 按照中生育方案测算 由于退休年龄都小于 65 岁, 所以 机关事业单位养老保险制度和城镇企业基本养老保险制度的赡养率都明显高于全国人口的赡养率 资料来源 : 张盈华 : 机关事业单位 名义账户 制养老保险及其长期财务可持续性分析, 载 开发研究,2015 年第 3 期, 第 7 页 郑伟 : 中国人口老龄化的特征趋势及对经济增长的潜在影响, 载 数量经济技术经济研究 2014 年第 8 期, 第 14 页 人力资源和社会保障部提供的数据 为 2014 年数据, 来自 2014 年国民经济和社会发展统计公报 17

18 2.2 基本养老保险的财务可持续性预测 基本养老保险基金的支付能力分析 (1) 基本养老保险基金收入构成 机关事业单位基本养老保险基金的收入来源有四个渠道 : 一是, 基本养老保险的单位缴费率是职工工资总额的 20%, 全部进入社会统筹账户, 用于当期支付 二是, 基本养老保险的个人缴费率是本人工资的 8%, 全部计入基本养老保险的个人账户, 按照规定的利率计息 按照规定, 基本养老保险个人账户的基金只能在本人退休后支取或本人死亡后由继承人继承 不过, 国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 ( 国发 [2015]2 号 ) 并未对个人账户实账运营做出明确规定, 隐含着基本养老保险的个人账户可采用虚拟记账的方式 三是, 如果基金当期有结余, 可以根据相关规定进行投资运营, 投资收益也将成为基金收入的一个来源 四是, 为确保基本养老保险金按时足额发放, 各级财政要对基本养老保险提供的必要投入 (2) 基本养老保险基金的收支规模预测 基本假设 以 2015 年为起点, 测算 75 年的基金收支情况 根据人口发展和经济运行规律, 作如下假设 : 60 岁人口的平均预期余命从 2010 年 六普 推算数据的 岁逐步增长至 2090 年的 29 岁 ; 总和生育率从 2010 年第六次人口普查公布的农村 1.44 城镇 0.98 水平逐步提高, 在 2050 年达到世代更替标准的农村 2.1 城镇 1.6 后维持不变,2010 年至 2050 年间成线性增长 ; GDP 实际增长率由 2014 年的 7.5% 降至 2090 年的 2.0%, 财政收入占 GDP 的比例由 2013 年的 22.7% 逐步提高到 2030 年的 25% 后保持稳定, 因此财政收入增长率从 2014 年的 10.15% 降至 2090 年的 2.51%; 在岗职工平均工资增长率从 2014 年的 9.36% 降至 2090 年的 3.09%; 个人账户记账利率等于在岗职工平均工资增长率 ; 从 2018 年开始提高退休年龄, 女性与男性同时推迟退休年龄, 女性工人每 2 年提高 1 岁, 女性干部和所有男性职工每 4 年提高 1 岁, 到 2037 年女性退休年龄为 60 岁 男性为 65 岁 ; 账户基金制度累计结余的投资收益率为 7%; 根据预期余命 记账利率 工资增长率 待遇调整机制等因素确定动态计发月数 ( 见表 2.1), 即 2015 年 60 岁退休的计发月数是 岁退休的计发月数是 135,2020 年 60 岁退休的计发月数是 岁退休的计发月数是 140, 以此类推 需要注意的是, 测算中使用的计发月数均大于 国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 ( 国发 [2015]2 号 ) 规定的相应年龄的计发月数 ( 见上表 1.8), 例如,2015 年 60 岁的计发月数是 161, 到 2025 年调整为 171, 此后保持动态调整, 而国发 [2015]2 号规定的 60 岁计发月数固定为 如未加特殊说明, 本节的数据均来自郑秉文主编 : 中国养老金发展报告 2014, 经济管理出版社 2014 年 12 月出版 18

19 表 2. 1 测算所用的动态计发月数 21 年份 60 岁 65 岁 70 岁 75 岁 80 岁 85 岁 90 岁 根据上述假设, 测算结果如下 : 基金收入 持续增加, 各年基金收入占当年财政收入比在 4-6% 之间 2050 年之前, 机关事业单位在编人数扩增, 基金收入规模扩张速度较快, 占当年财政收入的比例从 4% 升至 5.5%;2050 年之后, 在编人数缩减, 基金收入规模扩张速度放缓, 占当年财政收入比从 5.5% 小幅升至 6% 基金支出 先减后增, 各年基金支出占当年财政收入比在 4-9% 之间 在 2035 年之前, 延退政策抑制领取待遇人数扩增的速度, 基金支出占当年财政收入比重下降 ;2035 年之后, 延退过渡期结束, 加之制度赡养率上升并处于高位, 基金支出规模开始扩大 ( 见图 2.1) 基金收入占当年财政收入比 4.00 基金支出占当年财政收入比 图 2. 1 基金收支占当年财政收入比 21 如未加特殊说明, 本章的测算数据和测算结果均来自郑秉文主编 : 中国养老金发展报告 2014, 经济管理出版社 2014 年 12 月出版 19

20 基金当期结余 年以及 2050 年之后, 基金会出现当期缺口, 其中 2021 年之前缺口 的财政收入占比不超过 1%, 这是新制度承担旧制度历史债务所致, 这期间 老人 的退休金和 中 人 的视同缴费账户支出规模较大, 造成制度出现缺口 ;2050 年之后当期缺口规模逐年上升, 最 终达到当年财政收入的 3.2%, 这是因为 2050 年之后制度赡养率将上行突破 50%,28% 的缴费率除 了要保障 50% 以上的基本养老金替代率, 还要保留一定积累以应对未来养老金的支出, 出现缺口是 必然的 不过, 从总体上看, 基金当期缺口基本控制在当年财政收入的 3% 以内 不超过当年 GDP 的 0.8%( 见表 2.2) 表 2. 2 当期缺口出现年份及其规模 (%) / 占当年财政收入比 / 占当年 GDP 比 占当年财政收入比 占当年 GDP 比 基金累计结余 年由于基金当期收不抵支, 基本养老保险没有基金积累 2021 年以后基金实现当期结余, 累计结余开始增加, 占当年财政收入比由 0.1% 升至 2050 年的 26%;2050 年以后, 基金出现当期缺口, 累计结余开始减少, 到 2079 年累计结余占当年财政收入比降至 0.7%, 2080 年累计结余消耗殆尽 ( 见表 2.3) 基金耗尽年份(2080 年 ) 比当期缺口出现年份 (2050 年晚了 30 年 22 ) 表 2. 3 基金累计结余占当年财政收入比 (%) 年份 累计结余占当年财政收入比 年份 / 累计结余占当年财政收入比 / 历史债务 即转轨成本, 是原有制度下所积累的养老金权益的折现值, 包括 老人 的退休金 和 中人 视同缴费的账户价值 预计整个测算期的历史债务为 60.6 万亿元, 相当于 2014 年财政 收入的 430%, 各年分摊的历史债务占当年财政收入的比重逐年下降, 大约每 10 年下降一个百分点 ( 见表 2.4) 表 2. 4 历史债务占当年财政收入的比率 ( 年 ; %) 年份 合计 老人 中人 (3) 基本养老保险基金运行评估 制度起步初期, 职业年金没有积累, 仅靠基本养老保险无法达到制度目标待遇水平, 财政仍需 年的当期基金缺口是由于历史债务造成的, 不是新制度自身的原因 ; 从 2050 年开始出现的当期基金缺 口才是新制度由于赡养率高企造成的 20

21 兜底 机关事业单位的老龄化程度比较严重, 例如 2013 年的赡养率已经到达 40.7% 根据制度安排, 可用于支付当期退休金的只有基本养老保险的单位缴费部分, 缴费率是 20%, 按照现收现付制原理, 可以提供的替代率只有 49.1%(49.1%=20%/40.7%) 由于制度起步阶段, 个人的职业年金账户还没有积累, 养老金几乎全部来自社会统筹账户 显然, 这样的替代率无法满足退休人员的需求, 财政必须出资, 以确保养老金能够达到目标替代率 计发月数过小带来的财务风险 上述测算时假设计发月数是动态的且各个退休年龄对应的计发月数均大于现行制度 ( 对比表 2.1 和附表 1.8) 六普 数据显示,2010 年中国人口预期寿命是 74.8 岁, 比 2000 年的 71.4 岁提高了 3.4 岁 但是, 目前制度规定的计发月数显然没有考虑到人口预期寿命延长的因素 上述测算方案中, 按照人口预期寿命对计发月数进行了调整, 例如,60 岁退休的计发月数是 161, 即个人账户积累额可发放至 73.4 岁, 这仍是一个过渡性的数值, 因为考虑到改革初期财政负担不宜过大, 随着新制度逐渐步入正轨, 计发月数将根据人口预期寿命和经济增长情况定期调整, 从而确保个人账户积累额可以发放终生 因此, 现行制度隐含着长寿风险, 如不加以调整, 未来将会加快基金消耗的速度 地方财政支持能力分析 机关事业单位建立养老保险制度后, 行政机关和财政供养事业单位的单位缴费将由同级财政负担, 即省级机关和省属事业单位的单位缴费由省级财政负担, 市级机关和市属事业单位的缴费由市级财政负担, 区县和乡镇行政机关的单位缴费分别由区县财政和乡镇财政负担 实际情况是, 由于我国地区经济发展不均衡, 地方财力差别很大, 但机关事业单位编制相对分布平衡, 这样就造成养老保险单位缴费能力的差距很大 (1) 各省之间财力差距大 作为本级公共部门的雇主, 各级政府要按照工资总额缴费, 基本养老保险和职业年金的单位缴费率合计是 28%, 一些财力较弱的地方存在政府缴费困难的问题 表 2.4 显示全国各省的人均地方财政收入情况, 可以看出, 各省的地方财政收入差距很明显 例如,2013 年全国人口总数 13.6 亿人, 公共财政收入约为 6.9 万亿元, 当年人均地方财政收入为 5071 元 北京市和甘肃省的地方财政收入分别是 3661 亿元和 607 亿元, 而两地的人口分别是 2115 万人和 2582 万人, 人均地方财政收入分别是 元和 2352 元, 相差 6 倍多 表 2. 5 全国各省之间人均地方财政收入的差距 (2013 年 ) 地 区 年末人口数 ( 万人 ) 地方公共财政收入 ( 亿元 ) 人均地方财政收入 ( 元 / 年 ) 全国 北京 天津 河北 山西 内蒙古 辽宁 吉林 黑龙江 上海

22 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南 湖北 湖南 广东 广西 海南 重庆 四川 贵州 云南 西藏 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆 资料来源 : 根据 中国统计年鉴 2014 计算而得 (2) 省内各地之间财力差距也很大 实际上, 财政收入能力不仅在省际之间有很大差别, 即使同一省份的各市之间也有明显差距 以山东省为例,2013 年全省财政预算收入 4324 亿元, 如果按全部户籍人口 (9612 万人 ) 计算, 全省平均的户籍人口人均财政收入是 4498 元, 其中最高的青岛市是 元, 最低的菏泽市是 1664 元, 两地的户籍人口人均财政收入相差 5 倍多 ; 如果按就业人数 (6580 万人 ) 计算, 全省平均的就业人口人均财政收入是 6571 元, 其中最高的青岛市是 元, 最低的临沂市是 3026 元, 两地的就业人口人均财政收入相差 3.5 倍 ( 见表 2.5) 表 2. 6 市级政府的财力差距 ( 以山东省为例 ) 地方财政预算收入 ( 万元 ) 年末户籍人口 ( 万人 ) 户籍人口人均地方财政收入 ( 元 ) 年末就业人数 ( 万人 ) 就业人口人均地方财政收入 ( 元 ) 全省 济南 青岛 淄博 枣庄 东营 烟台

23 潍坊 济宁 泰安 威海 日照 莱芜 临沂 德州 聊城 滨州 菏泽 资料来源 : 根据 山东统计年鉴 2014 计算而得 地方财政收入的差距显示了各地政府的机关事业单位养老保险缴费能力差距, 也反映了各地财政的 兜底 能力 可以看出, 改革后政府既要为在职人员的养老保险进行缴费, 又要为保障退休人员养老金待遇水平进行补助, 财政负担必定很大 由于各地财力差距大, 需要中央财政转移支付进行平衡 (3)1994 年分税制改革后, 地方政府对中央政府的依赖性加大 自 1994 年实施分税制以来, 地方财政收入占比 ( 占全国财政收入的比重 ) 平均为 48%, 比分税制实施之前低 20 多个百分点, 而地方财政支出占比 ( 占全国财政支出的比重 ) 平均为 75%, 比分税制实施之前高 5 个百分点, 显示事权下沉 财权上收的财政体制特征 ( 见图 2.2) 地方财政收入占比 地方财政支出占比 图 2. 2 地方财政收入占比与地方财政支出占比 ( 年,%) 资料来源 : 财政部公布的各年地方财政决算数 近年来, 社会支出项目不断增加导致地方财政支出规模扩大, 地方政府需要大量的中央财政转移支付 在公开的官方数据中, 由于中央政府的行政人员多于中央企业的就业人员, 而且中央企业多为大型垄断型企业, 养老保险基金的缺口问题并不严重, 所以中央本级财政对行政事业单位离退休的补助多于对城镇企业基本养老保险的补助 ( 见表 2.6) 由于官方没有公布中央对地方养老保险的财政转移支付数据, 所以无法精确展示地方用于养老保险的财政补助到底有多少 不过, 可以借鉴另一组数据, 即各级财政对社会保障和就业的补助 ( 见表 2.7) 可以看出, 在地方政府用于社会保障和就业的全部支出中, 有 40% 来自于中央财政的转移支付 据此类推, 中央对行政事业单位离 23

24 退休的财政转移支付占地方财政支出的比例也不容忽视, 说明地方养老保险基金平衡离不开中央财政的支持 由于需要越来越多的财政转移支付, 地方政府不得不与中央政府不断进行博弈, 以获得尽可能多的财政转移支付, 不仅在基金赤字省份如此, 为了平衡地方政府的利益, 中央财政还需要拿出一部分资金补助基金盈余省份 这种博弈, 需要耗费大量的行政成本, 既不经济, 也缺乏效率 表 2. 7 各级财政对城镇企业基本养老保险的补助和对机关事业单位离退休费的支出 ( 亿元 ) 城镇企业的基本养老保险基金补助 机关事业单位离退休费的支出 数额 占比 数额 占比 地方 % % 2011 中央本级 % % 合计 % % 地方 % % 2012 中央本级 % % 合计 % % 地方 % % 2013 中央本级 % % 合计 % % 地方 % % 2014 中央本级 % % 合计 % % 资料来源 : 根据财政部公布的全国 中央本级和地方财政支出决算表计算而得 表 2. 8 各级财政对社会保障和就业的支出 ( 亿元 ) 中央财政 地方财政 全国财政合计对地方转移支付地方净支出小计中央本级小计数额比重数额中央转移支付占比 % % % % % % % % 注 : 地方财政净支出 = 地方政府对社会保险和就业支出 - 中央对地方的财政转移支付 资料来源 : 根据财政部公布的全国 中央本级和地方财政支出决算表计算而得 2.3 职业年金基金管理评估 职业年金的制度特征 (1) 职业年金是强制性计划 我国企业年金制度覆盖的是城镇企业, 职业年金制度面向的是政府雇员, 包括政府机关和财政拨款的事业单位 我国企业年金的实践最早出现在上世纪 年代, 但直到 2004 年原劳动和社 24

25 会保障部出台了 企业年金试行办法 ( 劳动和社会保障部第 20 号令 ) 才开始规范发展 企业年金采取自愿性原则, 但发起企业年金计划需要同时满足以下三个条件 : 一是, 依法参加基本养老保险并履行缴费义务 ; 二是, 具有相应的经济负担能力 ; 三是, 已建立集体协商机制 这三个条件对于中小型企业显得过于苛刻, 因此即使企业年金能够在人力资源管理方面发挥重要的积极作用, 但发起企业年金计划的单位并不多, 且多集中在大型企业或国有企业中 经过 10 年的发展, 到 2014 年底, 我国共有 个企业建立了企业年金计划, 参加企业年金计划的职工数供给 万人, 累计基金 亿元, 人均账户积累仅为 3.35 万元, 企业年金计划的补充养老作用有限 职业年金是面向机关事业单位的补充养老金计划 根据 机关事业单位职业年金办法, 机关事业单位养老保险是一个强制性的补充养老金计划 与企业年金计划参加人数缓慢增加的现状相比, 我国的职业年金制度从一开始就是全覆盖 目前我国机关事业单位在编人员约 3800 万人, 此次将全部加入职业年金计划 不过, 按照事业单位分类管理和经费来源的不同, 职业年金的筹资途径各异 在 3800 万机关事业单位在职人员中, 自收自支事业单位的职工人数约占 10%, 这部分单位的养老保险缴费需要自行解决, 不由财政负担 (2) 职业年金缴费由双方负担 机关事业单位职业年金办法 规定 职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担 单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的 8%, 个人缴费比例为本人缴费工资的 4% 与企业年金相比, 职业年金的缴费率和缴费额均略低 而 企业年金试行办法 规定企业年金的缴费率是 单位缴费每年不超过工资总额的 1/12, 个人缴费与单位缴费之和不超过工资总额的 1/6, 超出部分不可税前列支 也就是说, 职业年金的合计缴费率是 12%, 企业年金的合计缴费率最高值是 16.7%, 而从全国平均水平来看, 机关事业单位的缴费工资约为城镇职工在岗平均工资的 倍 因此, 职业年金的缴费额会略低于企业年金 ( 见表 2.8) 表 2. 9 职业年金与企业年金缴费数据的比较缴费制度 2014 年在岗职工平均缴费额 职业年金企业年金工资职业年金 单位按工资总单位缴费每年不超过工资总额 元 / 年 ( 其中额的 8% 个人的 1/12, 个人缴费与单位缴费 元 / 年个人缴费 元按本人工资的之和不超过工资总额的 1/6, 超 / 年 ) 4% 缴费出部分不可税前列支注 *: 职业年金的缴费基数按在岗职工平均工资的 1.1 倍计算 * 企业年金 元 / 年 ( 其中个人最高缴费 元 / 年 ) 资料来源 : 根据 机关事业单位职业年金办法 (2015 年 ) 和 企业年金试行办法 (2004 年 ) 的规定, 由作者整理而得 (3) 职业年金的个人账户采取 虚实结合 机关事业单位职业年金办法 规定, 职业年金基金采用个人账户方式管理, 但在账户管理上采取的是 虚实结合 : 实账 1 个人缴费全部计入个人账户并实行实账积累 ;2 非财政全额供款的单位, 单位缴费实行实账积累 ; 虚账 对于财政全额供款的单位, 单位缴费采取记账方式, 每年按照国家统一公布的记账利率计算利息, 在工作人员退休时由同级财政按照本人职业年金账户的累计储存额拨付资金记实 职业年金单位缴费采取虚拟记账方式, 是缓解财政压力 减小改革阻力的折中做法 25

26 改革后, 各级财政除了继续负担已退休者的退休金, 还要为在职者负担基本养老保险缴费和职业年金缴费, 支出会明显增加 表 2.9 显示改革后财政负担增加的情况, 如果不改革, 财政只需承担已退休者的退休金, 以 2014 年为例, 退休金支出约占当年财政收入的 2.6%, 但改革后, 政府作为雇主要为在职者缴费, 基本养老保险和职业年金的单位缴费合计支出约占当年财政收入的 4.8%, 财政支出将增加 80% 对于一些财力较弱的地区, 短时间还很难承担如此大的涨幅 因此, 此次改革对职业年金单位缴费部分采取虚拟记账的方式, 目的也是为了缓解财政当期支付压力 表 改革后财政支出明显增加 (2014 年 ) 在职职工退休人数退休费财政收入在职人数平均工资 ( 万人 ) ( 亿元 ) ( 亿元 ) ( 万人 ) ( 元 / 年 ) 养老保险缴费 ( 元 / 年 ) 单位缴费占当年财政收入的比重 (%) 基本险 职业年退休基本险职业年金金费缴费缴费 资料来源 : 退休费 数据来自财政部 2014 年全国一般公共预算支出决算表, 等于财政用于行政事业单位离退休金的支出 财政收入 数据来自财政部 2014 年全国一般公共预算收入决算表 退休人数和在职人数由 中国养老保险制度改革 课题组提供 (4) 职业年金的给付模式是确定缴费型 与大多数发达国家职业年金制度多采用待遇确定型 (DB) 给付模式不同, 我国机关事业单位职业年金从起步时就采用了缴费确定型 (DC) 待遇给付模式 这就意味着职业年金账户基金的投资风险和长期内的通货膨胀风险, 都将有账户所有人 即机关事业单位退休人员自己承担 这种给付模式彻底改变了机关事业单位的退休金制度, 同时也给机关事业单位退休收入带来不确定性 职业年金待遇预测及影响因素 (1) 职业年金待遇的确定 机关事业单位职业年金办法 规定, 工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后, 由本人选择按月领取职业年金待遇或一次性用于购买商业养老保险产品 ; 选择按月领取的, 按照本人退休时对应的计发月数计发职业年金月待遇标准, 发完为止 这个 计发月数 与城镇企业基本养老保险的计发月数一致 ( 见附表 1.8) 正如前面分析的那样, 这个计发月数过小了, 没有随着人口预期寿命而改变, 所以无法应对长寿风险 (2) 缴费年限和投资收益对职业年金待遇的影响 根据 机关事业单位职业年金办法, 此次改革确定的职业年金是完全的确定缴费型 (DC) 制度, 这就意味着职业年金账户积累规模将直接影响退休收入水平, 而影响账户积累规模的重要因素有两个 : 一是缴费年限, 缴费年限越长, 账户积累规模越大, 这个因素取决于工作时间和退休年龄 ; 二是投资收益, 投资收益率越高, 账户积累规模越大, 而投资收益率有很大的不确定性, 尤其是在 26

27 中国经济增长放缓的 新常态 下, 未来长期投资收益率有低位徘徊的趋势, 这可能是影响机关事业单位退休金收入水平的最主要因素 参照计发月数表, 可根据不同假设测算出职业年金待遇的预测值 按照制度规定, 单位按工资总额的 8% 缴费 个人按本人工资的 4% 缴费, 全部计入职业年金个人账户, 假设工资增长率为 4%, 以 2014 年为起点, 计算出不同缴费年限 不同投资收益率情况下的职业年金替代率 假设单位缴费和个人缴费全部实账积累 并进行市场投资运营, 那么不同缴费年限和不同投资收益率下职业年金替代率的差别很大 从表 2.11 可以看出, 如果投资回报率是 2%, 在缴费年限分别是 20 年 30 年和 35 年的职业年金的替代率分别是 17.8% 21.7% 和 24%; 如果投资回报率是 7%, 则职业年金替代率分别是 46.4% 91.3% 和 128.1% 尽管上述计算过于简单, 但表明了职业年金待遇水平是缴费年限和投资回报率的凹函数 因此, 延迟现有退休年龄 ( 平均为 55 年岁 ) 以及提高投资回报率对提高职业年金待遇水平至关重要 表 不同缴费年限和投资收益率下的职业年金替代率 (%) 投资收益率缴费年限 2% 3% 4% 5% 6% 7%

28 资料来源 : 作者计算 (3) 虚拟记账对职业年金待遇的影响 国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知 ( 国办发 [2015]18 号 ) 规定 : 个人的缴费实行实账积累 市场投资运营 ; 财政全额供款单位的单位缴费采取记账方式, 在退休时由财政拨付资金做实, 在此之前按照国家统一规定的记账利率计息 这意味着在缴费期间, 三分之二的职业年金基金都是空的 不同记账利率下职业年金待遇的差别非常大 假设市场投资收益率为 7%, 如果职业年金的单位缴费和个人缴费都按 7% 计息的话, 缴费 20 年的职业年金替代率为 46.4%, 缴费 30 年替代率可达到 91.3%; 但如果个人缴费按 7% 单位缴费按一年定期存款( 取 2%) 计息的话, 缴费 20 年的职业年金替代率为 27.4%, 缴费 30 年的替代率为 44.9%, 分别比实账投资下的替代率低了 9 个和 46 个百分点 ( 见表 2.12) 表 职业年金个人缴费按市场投资收益率 单位缴费按 2% 计息情况下的养老金替代率 (%) 投资收益率缴费年限 2% 3% 4% 5% 6% 7%

29 资料来源 : 作者计算并绘制 当然, 长期中投资收益率难免会有波动, 但仅以一年期定期存款利率来计息, 显然也是不适合的 应当按照市场实际投资收益率 ( 职业年金个人缴费部分是实账运行, 按照信托机制由市场机构投资运营 ) 计息, 同时为保基金安全性, 设定一个保证收益率, 在资产配置中要充分考虑这个保障收益率因素 3. 欧盟公共部门养老金制度及其经验 欧盟各国公共部门养老金制度可以分为 独立制 和 混合制 两种基本模式 : 德国 法国 丹麦 卢森堡 西班牙 ( 中央政府公务员 ) 和比利时等有独立的公务员养老金计划 ; 英国 瑞典 捷克 匈牙利 波兰 希腊 奥地利等国的公务员参加全国计划, 待遇发放上会有一些差别 与私人部门养老金制度相比, 公共部门养老金的计发方式更慷慨 待遇水平更高, 例如, 德国 丹麦 西班牙 荷兰 葡萄牙 英国等国的公务员养老金按照最后一个工资计发, 奥地利则是按照最高几个月的工资计发, 而且都是待遇确定型的 近年来, 处于财政支出负担加重或养老金制度的财务压力加大 民众对对公 私部门之间的待遇差距越来越不满以及通过延长工作年限避免过早退休造成的人力资源损失等原因 23, 欧盟各国都对其公共部门养老金制度作了改革或调整 : 具体调整措施有 24 : 一是降低公共部门养老保险待遇, 包括芬兰 法国 德国 意大利 葡萄牙和瑞典 ; 二是将公共部门雇员纳入到普遍的养老保险体系中, 包括奥地利 捷克 希腊 匈牙利 波兰 23 Kings, J., E. Turkisch and N. Manning (2007), Public Sector Pensions and the Challenge of an Ageing Public Service, OECD Working Papers on Public Governance, No. 2, OECD Publishing 旁氏, 斯文利森, 叶尔墨 : 公共部门养老保险隐性债务: 国际比较, 载 社会保障研究,2012 年第 4 期, 第 10 页 29

30 和西班牙 ; 三是在养老保险制度中引入确定缴费型的部分, 包括丹麦 匈牙利和波兰, 不过匈牙利于 2010 年底停止向基金积累制缴费, 逐渐转回至现收现付制, 波兰于 2011 年初也将基金积累制的缴费率由 7.3% 降至 2.3%; 四是建立公共部门养老保险风险储备基金, 如比利时 芬兰 德国 爱尔兰和瑞典 下面分基本养老保险和职业年金两个层次看欧盟国家的公共部门退休制度 3.1 基本养老金 德国 德国公务员的基本养老金由各级政府通过财政预算直接支付, 个人无需缴费 退休年龄为 65 岁, 特殊职业 ( 警察 消防员和监狱工作人员 ) 为 60 岁, 要求至少工作 5 年 ; 提前退休年龄为 63 岁, 且每提前 1 年养老金减少 3.6%, 最多减少 10.8%; 退休金按最后 1 个月工资计发, 工龄 10 年以内的计发 35%, 工龄满 年的 每超过 1 年增发原工资的 2%, 工龄 25 年以上的每超过 1 年增发原工资的 1%; 退休金最高不超过最后 1 个月工资的 75% 此外, 公务员及其遗属收到其他的法定或补充养老金计划提供的养老金, 如果总数超过既定最高限额, 那么他们的退休金将做一定扣除 如果退休公务员或其遗属通过有偿劳动获得了其他收入, 这些收入加上每月养老金的总数超过退休前的工资, 超额部分要从养老金里扣除 自 1992 年开始, 为增强制度财务能力, 德国公共部门养老金制度经历了数次改革 :1992 年对基本养老保险制度进行改革, 降低了提前退休者的养老金待遇, 这项改革逐渐向公共部门扩展 ;1997 年推出公务员养老金改革法案,1998 年引进养老储备金 2001 年养老金改革法案 措施如下 : 年, 养老待遇增长幅度每年下降 0.5%, 由此, 养老金替代率由 75% 降至 71.75% 2 由此削减下来的养老金的 50% 扩充养老储备金 3 为养老而进行自愿储蓄的公务员, 可以根据 退休资产法案 获得国家提供的特殊津贴或者税收优惠 德国公共部门养老金来自于财政, 在人口老龄化的压力下, 通过调低待遇以减轻财政负担 实际上, 从上世纪 90 年代就开始调低公务员养老金, 到 2006 年, 退休公务员和法官的养老金待遇比 1994 年降低 3.4% 25, 年最高替代率由最后工资的 75% 降至 71.75% 遗属年金的替代率由 60% 降至 55% 德国公务员每年各有一次假期津贴和圣诞节津贴, 但从 2004 年开始, 退休公务员的年终津贴逐年下降, 由退休金的 4.17% 降至 2007 年的 2.085% 调低待遇后, 公共部门的养老金支出规模受到控制, 测算数据显示, 公务员养老金支出约占财政收入的比重约为 2%, 到 2050 年逐步下降至 1.8% 法国 法国的公共部门养老金制度独立于私人部门, 在公共部门内部又依据不同行业分为不同的子制度, 包括中央政府公务员计划 医院和地方政府公务员计划 (CNRACL) 电力和煤气养老金计划 (EDF-GDF) 国营铁路养老金计划(SNCF) 巴黎大众运输养老金计划(RATP) 等等 中央政府公务员的养老金由财政负担, 地方公务员加入缴费型的养老保险体系 25 Gabriela Maria Graf, AKA Germany, The German Civil Servants pension can still be financed, Euro Pension Bulletin, No.33, 09/2009, p.2, 26 同上 30

31 地方政府公务员的个人缴费率是 7.85%, 单位则需按比例缴费, 一般为 25% 左右 法国公共部门法定基本养老金的计发以雇员最后 6 个月的工资为基数, 替代率为 75%, 而私人部门是工资最好的 25 年平均数为基础, 替代率为 50% 2003 年开始, 公务员获得全额基本养老金的最低缴费年限从 37.5 年开始调整, 到 2008 年提高为 40 年, 到 2012 年再提高 1 年达到 41 年 27 此外, 公务员基本养老金的调整也不再与工资收入的变动挂钩, 而是根据物价变动 法国公共部门养老保险有三个具体经办机构 :1 设在南特市的财政部养老保险局, 负责国家公务员退休事宜的审核和养老保险金预算安排, 养老保险金的支付由分布全国的 27 个会计支付中心经办 ;2 设在波尔多市的法国信托局波尔多分局, 负责地方公务员和医疗系统公务员养老 伤残保险金的筹集和支付 ;3 设在昂热市的信托局昂热分局, 负责公职部门合同制人员和银行 电力等国有企事业职工的补充养老保险金的筹集和支付 在人才流动时, 上述三个机构内部以及它们与基本养老体制之间都有相互协议, 凡符合各机构退休条件的人员, 养老金可以分段计算, 几个机构共同向其支付养老金 ; 如果不符合调出机构退休条件, 可由调出机构向调入机构转移单位和个人已缴纳的养老金, 由调入机构在其退休时最终支付 英国 英国于 2013 年 4 月颁布 2013 年公共养老金法, 对公共部门养老金制度进行重要改革 一是, 将养老金调整指数由商品零售价格指数改为增长幅度更小的消费者物价指数, 节省了养老金支出 二是建立缴费确定型计划, 并用职业生涯平均收入代替最后收入作为养老金计发基数 三是将除消防员 警察和军队以外的公共部门的退休年龄逐步延长至 67 岁, 与国民年金领取年龄达成一致 四是, 破除公共部门和私人部门养老金计划的双轨制, 让参保人在不同养老金计划之间自由转接 五是, 提高高收入雇员的缴费率, 英国地方政府雇员养老保险最低缴费率为 5.5%, 最高缴费率由 7.5% 提高至 12.5%, 年收入在 15 万英镑以上的高收入雇员需按 12.5% 缴费 此次改革后, 公共部门养老金的工资替代率由 23% 降至 15%, 政府和雇主的养老责任减轻, 预计 2065 年公共部门养老金的政府支出将由不改革时的 1.1% 降至改革后的 0.8% 其他国家 比利时 比利时公共部门的养老金制度无需个人缴费, 雇主缴费按 7.5% 缴费, 而私人部门则由雇主和雇员分别按 8.86% 和 7.5% 缴费, 显示公 私部门养老保险缴费责任的明显差距 在待遇发放上, 公共部门和私人部门均按参考工资的一定比例计发, 不同之处在于 : 一是参考工资, 公务员养老金的参考工资是工作最后五年的平均工资水平, 而私人部门的参考工资是工资上限与 CPI 指数的乘积, 工资上限是工作年限 ( 最长不超过 45 年 ) 内所有工资总和的平均数 ; 二是计发比例, 公共部门养老金的计发比例等于工作年限除以 60, 且最高不超过 75%, 而私人部门养老金的计发比例分别为 75%( 有配偶 ) 和 60%( 无配偶 ) 捷克 实行待遇确定型现收现付制, 除了军队 火警 警察等武装部队有其特殊养老金制度之外, 这一支柱覆盖了其他所有从事经济活动的人员, 全部由捷克社会保障局进行管理 缴费率为 28%, 其中雇主 21.5%, 雇员 6.5% 养老金计发分为两部分: 基本部分全国统一数额, 取决于国家的经济发展水平 消费水平等 ; 浮动部分与退休者近 30 年的平均工资水平和缴费时间相挂钩 由于捷克的养老金制度起步于公务员和危险部门工作人员, 后来逐步拓展到手工业者等私人部门在, 私人部门与公共部门的养老金有一定差距 随着 20 世纪 90 年代捷克经济模式发展的转型, 27 OECD (2013), France, in Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing 李贵强 : 英国公共部门养老金改革及其启示, 载 社会科学家 2014 年第 4 期, 第 40 页 31

32 这些不同职业实行不同养老金待遇的状况逐渐在改革中得到了改善 年, 统一养老金待遇, 消除部分偏见和歧视, 特别是对自雇者的歧视 ;1995 年将养老金利益与缴费挂钩, 完全废除 了基于职业类别的具有某种歧视性的养老金计划, 实行统一养老金制度 波兰 波兰最大的养老金计划是普通养老金计划 (General Pension System), 是老年人 雇员遗属 工伤致残 疾病和生育等人群提供退休收入保障 波兰的法定退休年龄为男性 65 岁 女性 60 岁, 但实际上,2007 年的平均退休年龄仅为 57.1 岁, 其中男性 59.7 女性 为了适应人口老龄化 保证养老资金的可持续性和帮助加速国家经济发展,1999 年波兰对普通养老金制度的整体结构做了彻底改革, 将原来的待遇确定型改为缴费确定型 这样, 强制性的第一支柱养老金制度被分为两部分 : 名义账户制 (Non-financial Defined Contribution, NDC) 与基金制个人账户制 (financial defined contribution, FDC), 前者由波兰社会保险局 (Social Insurance Institution, ZUS) 进行管理与运作, 后者由普通养老基金协会 (general pension fund societies) 等私人机构进行管理 相应地, 每个参保人都拥有两个账户, 名义账户不可在金融市场上交易, 收益率为工资总额的增长率 ; 基金制个人账户的资金可在资本市场上投资运行以获得投资收益 改革时年龄在 30 岁 (1969 年以后出生 ) 以下的新人必须参加基金积累账户, 年龄在 岁 ( 年之间出生 ) 的人可以自行选择 缴费率为总工资额的 19.52%, 雇主和雇员平均分摊, 从 2011 年开始将雇主和雇员缴费中的 2.3%( 以前为 7.3%) 转到基金制个人账户的开放养老基金 (Open Pension Funds) 里, 剩下部分仍保留在名义账户里, 用于发放当期养老金 2008 年, 这项制度的净替代率达到 68.2% 31 名义账户制改革后, 波兰的养老金与个人收入之间呈紧密的正相关关系, 制度的财务状况会明 显好转, 在人口不断老化的未来, 预计波兰的养老金支出占 GDP 的比重会持续小幅下降 奥地利 在 2005 年改革之前, 公务员拥有专门独立的养老金制度, 没有失业或养老保险, 而是直接向其雇主申请养老金, 因所在部门 ( 联邦政府 州政府 地方政府 铁路部门等 ) 的不同, 享受的福利待遇也不同 2005 年 养老金制度协调法案 实施, 规定当年年龄不足 50 岁的公务员必须加入社会养老保险 缴费率为 22.8%, 全部由国家财政承担 法定退休年龄是男性 65 岁 女性 60 岁, 并规定 年间逐步将女性退休年龄延长至 65 岁 ; 提前退休会抵减养老金, 每 1 年扣减养老金的 4.2%( 其中年龄在 岁之间且缴费已满 37.5 年, 提前退休的扣减比例是 2.1%), 最高扣减 15%; 延迟退休可增发养老金, 每延迟 1 年增发养老金的 2.1%, 直到 68 岁 为了保证购买力, 养老金每年会根据 CPI 指数进行调整 如果由于退休人员养老金计算基础水平过低 缴费时间过短等原因造成退休金低于这一基准线的, 国家对其进行补贴, 以保障公民退休后的最低生活水平 基准线每年也会根据情况进行动态调整 补充养老金 德国 公共部门除了退休金制度以外, 德国还有补充性养老制度 该制度有两个计划组成, 一是联邦 29 韦璞 : 捷克养老金制度改革的困境与抉择, 载 俄罗斯中亚东欧市场, 2010 年第 11 期, 第 页. 30 Economic Policy Committee and Directorate-General Economic and Financial Affairs. Pension schemes and pension projections in EU-27 Member States, , Occasional Papers 56, October 2009, p IZA Research Report No.42, Pension Systems in the EU-Contingent Liabilities and Assets in the Public and Private Sector, December 2011, p Agnieszka Chłoń-Domińczak, Daniele Franco, and Edward Palmer, The First Wave of NDC Reforms: The Experiences of Italy, Latvia, Poland, and Sweden, in Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World, Volume 1, Robert Holzmann, Edward Palmer, and David Robalino, edited, World Bank, Washington, D.C., 2012, p

33 政府和州政府养老金计划 (VBL), 二是市政府和教会养老金计划 (AKA) 以 VBL 为例, 该计划又分为职业年金 (occupational pension) 和补充养老金 (supplementary pension) 两部分 : 前者是法定的权益 属于强制性计划, 由联邦财政部 (Federal Ministry of Finances) 监管 ; 后者是经协议以集体合约确定的 属于自愿性计划, 具体包括地方政府职员和教职人员的补充养老金, 国家和州雇员的老年养老保险, 由集体协议规定的为不领薪的市雇员和州雇员提供的自愿保险, 由联邦金融服务监督局 (Federal Institute for Financial Services Supervision) 监管 VBL 的管理部门既可以是独立法人, 也可以是地方政府或养老金当局下设的独立机构 如果是独立法人, 须成立理事会和执行委员会, 前者负责战略决策 政策制定, 后者负责政策执行 审阅年度报告, 两会的成员代表分别由政府委派和工会推荐 此外, 两会的成员还将选举组成一个特别委员会, 负责财务和投资事务 VBL 的筹资方式包括现收现付制 基金制和混合制等多种形式, 待遇的给付也可选择待遇确定型 (DB) 或缴费确定型 (DC), 并采取积分制 2006 年以后,VBL 计划的税收优惠政策逐渐由 TEE 形式转向 EET 形式 在西德地区, 雇主和雇员分别按缴费工资的 6.45% 和 1.41% 缴费, 采取现收现付制,2002 年该地区引入一项再筹资计划, 由雇主按最高 2% 的费率提供额外缴费, 以补偿制度建立之前已参加工作的人的养老金权益 ; 在东德地区,2004 年以后将现收现付制转为混合制, 现收现付制部分由雇主按工资的 1% 缴费,2010 年以后全部转为基金制, 由雇主和雇员分别按 2% 的费率缴费 制度规定不允许自行增加缴费 2001 年之前,VBL 要求最低缴费 120 个月, 之后改为 60 个月 如果公共部门雇员离职, 只有自愿性计划和基金制的补充养老保险关系可以转移, 但现收现付制和混合制下基金不可转移 2004 年,VBL 和 AKA 签署了一项认可协议, 在市政府和教会之间转换工作, 无需转移养老金权益 ; 如果雇员要求转移, 必须满足至少缴费 60 个月 ; 退休时, 雇员可分别从两个制度中提取养老金 德国的补充性养老的基金实行市场化运作, 管理费按资产额 缴费收入 年金支出或其他指标的一定比例支付, 资产配置以固定收益类证券和现金类资产为主, 二者占比超过 50% DC 和 NDC 制度的缴费率是 4%, 为了保证退休收入的购买力, 对这种缴费确定型制度规定有保证收益率, 工作期的保证收益率是 3.25%, 退休期是 5.25% NDC 采取积分制, 养老金积分取决于参考工资 (reference salary) 和年龄因子 (age factor) 雇员达到退休年龄并申请退休时, 可以选择按月领取或一次性领取 VBL 规定提取补充养老金的最低年龄是 62 岁, 每提早退休 1 个月, 待遇将降低 0.3 个百分点, 最高不超过 10.8 个百分点 2009 年以后, 夫妻离婚时将对已有的养老金权益进行拆分, 这样没有参保的一方也能得到养老保障 荷兰 职业养老金是荷兰养老金制度最大的支柱, 具有半强制性特征, 由雇主代扣代缴, 雇主缴费享受税收优惠, 这项制度几乎覆盖了包括公务员在内的所有工资收入者 荷兰的职业年金采取待遇确定型 (DB) 计发办法, 由雇主承担养老基金的运营风险 在制度设计上, 为鼓励延长工作年限, 规定参保缴费每增加 1 年, 职业年金权益增加 2%( 以退休前工资为基数 ) 和 %( 以工作期平均工资为基数 ) 参与职业年金运营的市场主体有四类: 一是专业养老基金 (company-specific pension fund), 主要为大企业服务 ; 二是行业养老基金 (industry-wide pension fund providers), 面向某个行业所有企业 ; 三是保险公司 (insurance providers), 为各类企业提供超过 3000 种寿险合同 ; 四是特定群体养老基金 (pension funds for professional groups), 面向个体户等独立经营者 2008 年底, 荷兰养老金系统包括 651 个养老基金, 大约覆盖了 600 万就业者 公务员职业年金是荷兰最大的养老基金, 覆盖政府 公共事业和教育部门的雇员, 资产占市场 33

34 份额的四分之一, 由 ABP 公司管理, 该公司是一家非营利性组织 实行集中管理 中央银行监督 雇员可自主选择以下养老金产品 : 一是 ABP 多项选择养老金 (ABP Multi-Option Pension ) 委托人可以从 60 岁退休,5 年后达到国家基础养老金的退休年龄 (AOW) 同时可以工作, 继续工作的时间越长, 养老金权益会越高, 但支付也取决于的养老金数依旧取决于积累的数额 二是 ABP 疾病失业养老金 (ABP Incapacity Pension) 受托人生病或者失去工作能力在第一个 2 年里向雇主领取薪水 2 年后,UWV(Social Security Agency) 会进行补偿,ABP 的补贴起到补充收入的作用 条件是养老金权利人从生病一天起就缴纳养老金并且接受 UWV 的伤残补助 三是 ABP 遗属养老金 (Surviving Dependants Pension) 在受托人死亡的情况下, 你的伴侣享受遗属养老金 21 岁以下儿童以及前妻都可以申请 截至 2014 年底, 该公司共为 280 万参保人员和近 4000 个雇主提供服务, 总资产达到 3440 亿, 投资回报率为 14.5% 不过,2014 年基金的收入首次低于基金支出, 显示人口老龄化带来的财务可持续性压力 目前, 在荷兰, 职业年金与基本养老金合计替代率能够达到退休前工资的 70% 欧盟主要国家公共部门养老保险改革经验 近年来, 欧盟国家公共部门退休金制度改革的主要目的是减轻财政压力, 采取的措施多种多样, 包括 : 一是, 降低 DB 计划的养老金待遇 一种手段是直接削减养老金, 例如, 德国将到 2030 年将公务员退休金替代率由 75% 降至 71.75%, 卢森堡将由 83.33% 降至 72%, 奥地利规定退休金替代率上限为 80%, 英国将公共部门养老金的工资替代率由 23% 降至 15% 另一种手段是修改计发基数, 例如, 芬兰通过修改计发基数的计算方法来减少退休金支出,1987 年退休金的计发基数是最后 4 年平均工资,1996 年改为最后 10 年的平均工资,2005 年改为整个工作期的平均工资 法国实施改革, 将公务员基本养老金的调整由与工资变动挂钩改为根据物价变动进行调整 二是, 提高退休年龄尤其是将女性退休年龄, 延长缴费年限 例如,2006 年, 荷兰将公共部门最低退休年龄由 55 岁延至 60 岁 卢森堡和芬兰都将缴费年限由 30 年延长至 40 年, 法国规定获得全额退休金的缴费年限是 150 个季度,2008 年延长至 160 个季度 葡萄牙也从 2005 年 8 月开始延长至 40 年 ) 三是, 压低遗属年金的待遇水平 例如, 瑞典逐渐取消遗属年金, 荷兰将遗属年金压缩一半 四是, 建立基金制的职业年金计划 例如奥地利 西班牙 比利时 波兰 法国和意大利等国 五是, 将待遇确定型转为缴费确定型 这样, 既可以增强参保缴费的主动性, 同时也有利于制度财务远期平衡 人口老龄化加剧和经济增长放缓的压力, 使欧洲福利国家纷纷放弃待遇确定型养老金制度, 转而实行缴费确定型, 或者加强待遇与缴费的关联性 待遇与缴费关联, 工作或缴费年限 缴费基数 记账利率或投资收益等成为影响养老金水平的直接因素, 参保人可根据养老金的效用以及个人时间偏好做出最优退休决策, 政策决策者也可通过调节计发公式中的工作或缴费年限系数, 来引导人们做出符合政策需求的退休决策, 尤其是延迟退休 六是, 惩罚提前退休 奖励延迟退休, 避免人力资本浪费 如果说将待遇与缴费关联可以间接引导人们延迟退休, 那么奖惩机制的作用会更直接 法国 德国 意大利 荷兰 芬兰 葡萄牙 希腊 卢森堡和匈牙利等国家均规定, 提前退休将减少一定比例的退休金 法国规定每提前一年退休, 退休金最高可减少 5%, 并采用出生日期代替入职时间来衡量退休资格 卢森堡规定, 比正常退休年龄每向后推迟 1 年, 多发最后工资的 2.3%, 直至替代率为 110%; 匈牙利则是每推后 1 个月退休, 多发最后工资的 0.5% 芬兰对养老金制度进行改革, 规定 55 岁以后退休的, 每延迟退休 1 33 Annual Report 2014, 34