92 12 225 254 郵政事業自由化 民營化與普及服務確保之研究 西歐國家經驗和日本現況 林淑馨 摘 要 關鍵詞 : 郵政事業 自由化 民營化 普及服務 作者感謝匿名審查教授的細心指導與寶貴意見 當然, 本文若有錯誤或不妥之處, 仍由作者自行負責 作者為東海大學公共行政系助理教授 收稿日期 :91 年 12 月 18 日 ; 通過日期 :92 年 3 月 26 日
226 前言 : 郵政事業的制度設計及其特性 一 郵政事業的制度設計和目的 1 1999: 3 2002: 1 1996: 93-94 2001: 1 二 郵政事業的特性 1 以我國為例, 目前郵政總局經辦的業務項目共分為五大類 : 郵件遞送 郵政儲金 郵政匯兌 簡易人壽保險及政府機關委辦業務 其中, 郵件包含函件 包裹及快捷三項, 函件則又分信函與名信片及雜誌與新聞紙兩類
92 12 227 1995: 2 1996: 130-133 2000: 367-368 2 1998: 37 2 根據台灣大學教授王文宇的說法, 所謂狹義的公用事業, 其範圍僅指經營供給電能 熱能 給水 電信之事業 此類產業之產品與勞務的提供, 通常需透過廠商與用戶間管線之網狀連接以達成交易, 且該網路通常達成一定之經濟規模, 始能有效地經營, 因此, 亦有網路產業 (network industry) 之稱 而廣義的公用事業, 其內容除包含狹義公用事業外, 尚包括公共運輸, 如鐵路 公路 航空 郵政等 ( 王文宇,2000: 88-87)
228 1999: 114-115 1,285 1997: 4 1997: 6 1996: 145-147 三 研究範圍和本文構成 3 2001: 58-60 3 英國郵政最早於 1969 年改制為公司組織, 美國接著於 1972 年改制, 法國 德國 瑞典 加拿大 澳洲 紐西蘭 新加坡 馬來西亞等國家相繼跟進 目前世界較重要的 148 個國家中, 已有 108 個國家的郵政事業已改制為公司組織的經營型態 ( 郵政公司化專案管理小組,1997: 1)
92 12 229 1998: 59-62 2000a: 38-45 2000b: 45-52 1994: 40-41 1998: 123-154 1999: 129-151 1995: 8-23 1998: 1-68 1999: 84-91 2001: 200-217 1996: 73-100 1999: 119-136 2001: 33-64 4 貳 郵政事業普及服務的概念與理論基礎 一 關於普及服務 : 源起和概念之演變 灱普及服務概念之源起與定義 Universal Service American Telephone and Telegraph Company 4 美國的郵政事業改革起步雖然較早, 但至目前為止, 郵政事業基本上仍是維持獨占的經營型態, 改革的步調不如荷蘭 瑞典 德國 法國和英國等歐洲國家快速, 因此, 稱歐洲國家為郵政事業改革的 先進國家
230 AT&T AT&T Theodore Vail one service one policy universal service AT&T Mueller, 1993: 362-363 1994: 7-8 1996: 4 1994: 24 坂 1999: 204 2000: 10 available affordable OECD, 1995: 25 2000: 6-7 1994: 27 坂 1999: 205-206 NTT NTT NTT 泝 沴 沊 沝
92 12 231 泝 沴 沊 全體國民, 不論任何人, 皆可以合理的價格享受之安定 不可或缺的服務 牞競爭時代的普及服務概念 1998: 256-258 犴網際網路時代的普及服務概念 2002b: 4-20 犵普及服務的新方向 : 從微觀到宏觀 5 5 歐美國家認同普及服務的範圍 內容有與時俱進的必要, 而這些改變反映在其最新的電信法規上 又, 關於普及服務的內容會隨時代改變的詳細討論, 請參閱和田尚久的 公益事業
232 6 二 郵政事業中的普及服務概念 Convention postal union 7 6 7 - - 現代 公益事業 NTT 出版,1996 年,268-269 頁 根據和田尚久的論述可知, 雖然普及服務的內容會隨時代的不同而有所改變, 但究竟什麼樣的服務才為普及服務的內容則很難有適切的定義 如在英國, 自 1984 年起,BT 的營業執照上便指出, 其所提供的服務除了語音電話服務之外, 還包括 其他傳輸訊息的電話服務 而英國的電信管理機構 OFTEL 在定義公元 2001 年英國的基礎電信服務範圍時也要求業者的電信網路必須具有提供數據服務的空間 在澳洲,1997 年的電信法案明定普及服務義務所應提供的服務包括 : 標準電話服務 公共電話及其他指定承載的服務 ( 柯慧貞,1999: 27) 萬國郵政條約 第一條為有關普及郵政業務的規定, 其全文如下 : 泝為加強聯合單一郵政領域的概念, 加盟國需確保所有的使用者得以合理的價格, 在所有加盟國的領域中, 享受恆久 普遍性 均質的郵政業務之權利 沴為達成第一項之目的, 加盟國在己國有關郵政法令的範圍內, 或藉由其他一般方式, 考量己國國民的需求和現實情況, 訂定相關郵政事務的範圍, 同時訂定有關品質水準及合理價格的條件 沊加盟國確保尊重以提供普及郵政業務為其任務的業者所提供的郵政業務, 以及品質水準
92 12 233 20 2000: 370 泝 沴 沊 2000: 24 泝 沴沊 沝 2001: 56 8 1 8 詳細請參閱全遞總合研究所編,2000, 變革期 郵政事業課題 展望, 日本評論社, 157-158 頁
234 圖 1: 郵政事業普及服務的概念及其構成要素圖 三 郵政事業普及服務的理論基礎 灱外部補助 氣 1999: 209 9 9 在美國, 因為郵政是獨立的事業機構, 因而, 絕大多數的營運虧損由政府經由一般會計來補貼 即使是 1971 年, 郵政由原本的行政機構轉為事業機構, 仍有近九成的虧損由政府來補貼 而美國政府之所以對郵政事業進行外部補助的理由, 主要是為達成 為使任何區域, 都能提
92 12 235 牞內部補助 cross subsidization 1991: 210, 224 杕 1998: 257-258 氣 1999: 213-214 2000: 19 杌 2000: 20-21 10 1991: 226-230 1998: 257-258 2000: 20 1991: 227 10 供有效率 規律的郵政服務, 乃抑制郵政價格的上揚 為確保特定的郵遞利用者 ( 如眼盲 非營利組織團體 ) 能享受免費或優惠的服務價格 之目的 ( 全遞總合研究所編,2000: 11) 所謂經濟性管制, 根據東京大學經濟學教授植草益所言, 係指對於國民全體或產業全體所消費的公共財或服務, 因具有很強的自然獨占性或資訊不對稱, 恐會影響資源分配的效率, 阻礙全體國民的經濟發展, 而予以事前防止的目的, 稱之 ( 植草益,1997: 8)
236 1996: 273 11 12 杈 Cream Skimming 1999: 217 2000: 54 13 11 12 13 此是指電信事業, 全面壓低市話費率 全面補貼郊區住戶的方式推行普及服務, 並未真正考量接受補貼者的需求 故不同收入的民眾卻獲得相同的待遇, 產生了齊頭式的不平等 ( 柯慧貞,1999: 46) 但實際上, 在實施經濟性管制時, 各國對於內部補助則是給予某種程度的允許 例如電信事業以其長途電話的收入來補貼市內電話的支出 ; 鐵路事業則是以黃金路線的收入來彌補偏遠路線的支出等都是著名的代表例 因為在導入競爭的市場中, 偏遠地區的需求通常較低, 若缺乏內部補助, 則普及服務的供給難以穩定維持 因而, 惟有內部補助被視為是政策時, 基本上才會被同意施行 然而事實上, 要限制新業者的加入並非易事 以電信事業為例, 當初解除管制之所以發生的背景是由於技術革新的進步所帶來的服務需求多樣化 價格多樣化, 以及因市場競爭所帶來的價格調降等等, 所以對於獨占的市場而言, 解除管制有其必要性 即使產生了 吸脂 效應, 也無法任意限制業者的加入
92 12 237 參 西歐各國的郵政事業改革及普及服務確保之具體對策 2001/11/25 European Union Directive 一 歐盟指令的目的和影響 European Union EU Green Paper Tony Reeves, 2000: 307-308 泝 沴 DM 沊 350 沝
238 1999: 7 二 西歐各國的郵政事業改革概況 灱德國 杕 2000: 212-214 2001: 130-131 134-135 1996: 90-93 2001: 127-128 2002: 2-3 http://www.uranus.dti.ne.jp 2002/8/6 340% 6 30 杌 泝 12,000
92 12 239 沴 4,000 沊 1,000 1999: 17-21 2000: 213 14 2002: 52 牞法國 杕 1996: 201 2001: 151-153 La Poste 16 14 15 16 據指出, 經由此次的修改, 德國郵政公司預定增設 700~1,500 個郵局 ( 櫻井徹,2002: 52) 法國之所以不沿用德國的改革方式, 將其分割成三個獨立事業, 其主要的考量乃在於擔心獨立出來的郵政事業因需負擔普及服務的供給, 恐會形成嚴重虧損, 所以將經營良好的郵政儲金與郵政劃分在同一事業 ( 松原聰編,1996: 201) 法國在推行民營化政策時, 所優先考量的是 公共性確保 問題, 因而實施民營化政策的腳步較西歐各國為晚 ( 詳細請參閱拙著,2001, 民營化的國際動向: 以西歐諸國為例, 公營事業評論, 第二卷第一期 )
240 2000: 216 杌 2 20 350 DM 1999: 21 2000: 217 犴英國 杕 2001: 142 2000: 219 2001: 142-143 Green Paper
92 12 241 50% Department of Trade and Industry White Paper 17 2000: 219-220 2000: 220 杌 30 20 1999: 20-21 犵小結 1 2 17 所謂新的管制政策包括 : 泝從 2000 年 4 月起, 公社在現行價格 50 便士到 1 英鎊以內, 實施書信獨占, 並縮小重量為 150 公克以內 ; 沴設置 郵政服務委員會 為新的獨立管制機構 ; 沊由於新的管制機構的設立, 適用獨占費率的價格差異制, 而此制度實施後一年內, 將重新檢討書信的獨占範圍
242 表 1: 西歐主要國家關於普及服務的內容和郵政事業的目的和責任之規定 1999 11 表 2: 西歐各國 歐盟指令和萬國郵政條約中關於普及服務確保的相關規定 20kg
92 12 243 2kg 12,000 20kg 12,000 1,000 2kg 20kg L1 L1 2kg 10kg 20kg 2000 36-38
244 肆 日本郵政事業改革的經緯和方向 一 日本郵政事業的改革歷程 灱構想提出之始末 1996: 214 1996: 214-215 牞近因 : 中央省廳的改革 2001: 68-69
92 12 245 18 19 20 2 2 02 4 6 03 6 02 02 圖 2: 日本郵政改革的預定時程 2002/4/23 18 19 20 詳細有關小泉純一郎的郵政事業民營化之理念, 請參閱小泉純一郎 松追 編 郵政民營化論,PHP 研究所,1999 年 詳細請參閱消田潮 郵政最終戰爭 東洋經濟,2002, 序章 小泉首相認為, 郵政改革不需經由公社化的過程, 可以直接民營化 因為一旦公社化後, 就會產生既得利益者, 勢必會對未來的民營化有所阻撓 ( 消田潮,2002: 17) 郵政公社化的提案乃是橋本龍太郎擔任首相時所提出的改革案 當時, 小泉純一郎獲邀擔任橋本內閣的厚生相 ( 相當我國的衛生署長 ), 其所持的理念即是郵政民營化, 與橋本內閣的維持國營 公社化之政策理念正好相衝突 因而小泉發表 若橋本內閣決定維持郵政國營的話, 個人乃辭去大臣的職位 之宣言後, 正式辭去職位 但是擔任首相之後的小泉氏之所以未能堅持當初的理念, 主要有以下的考量 : 第一, 雖無法接受郵政國營, 但若能因此有漸進式的改革, 則民營化之路不遠 第二, 在行政改革會議上, 小泉氏原本是有條件的贊成郵政公社化案, 無奈所持之三個附帶條件, 最後僅一個被承認 第三, 當初總裁選舉之時, 小泉氏是以同意公社化案而獲得森喜郎派的支持 如今當選後, 自然無法撤回公社化案, 執意推動郵政民營的改革 基於上述原因, 小泉氏只得同意郵政公社化, 改採等日後適當時機再推行民營化之迂迴作法 ( 消田潮,2002: 18-19)
246 二 關於普及服務確保的爭議 21 2001: 34-35 2001/7/15 22 2001: 28-29 2001/7/15 1999: 101-102 2001: 13-15 2001: 33-35 21 22 關於此論點, 許多期刊論文 社論皆有深入的探討 ; 如松原聰 現代 郵政事業, 日本評論社,1996 年,228-230 頁 原田淳 郵便局民營化計畫, 東洋經濟新報社,2001 年,113-120 頁 櫻井徹 郵便事業民營化批判 - 事例 -, 經濟 12 號,2001 年, 122-124 頁 朝日新聞 2001 年 7 月 15 日 12 月 15 日 2002 年 5 月 28 日 7 月 3 日等 有關郵政事業民營化的相關爭辯, 請參閱郵政民營化問題研究會 郵政柘事業 國營 or 民營 是非 問 日本 - - 協會 1997 年 ; 中公新書 編集部編 論爭 郵便局 消 日 中公新書,2001 年等
92 12 247 2001: 57-58 三 普及服務確保的實際措施 2 23 24 伍 討論與建議 : 國外經驗對我國之啟示 23 24 改革後, 基本上仍維持明信片 50 日圓, 一般書信 80 日圓的收費, 日後若需更改費用, 則需受到總務大臣的許可, 相較於改革前, 顯得彈性 機動 雖然政府方面為避免郵政改革後對人民會造成影響, 而在修正法案中規定 郵局即使公社化之後也需全國普遍設置, 但是若呈現連續虧損的話, 是否有可能維持現在的郵政網絡, 則誰都無法斷言 ( 朝日新聞,2002/7/4)
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92 12 249 參考書目一 日文文獻 1999 2 1994 1998 NTT 1991
250 1996 NTT 1999 1996 2001 追 1999 PHP 氣 1999 会 1997 柘 or 会 2001 消 2002 2001 会 2000 2001 1996 2001 12: 122-137 2002 54, 4: 1-14 2001 1999 総 2000 2000 10 17 213 二 中文文獻 2000
92 12 251 29, 4: 85-158 1999 2002a 2002b 1999-17, 6: 84-91 2, 1: 29-44 1999 2000 25: 359-391 1999 1, 4: 119-136 2001 13, 1: 33-64 2000a 142: 38-45 2000b 143: 45-52 1995 53: 1-10 1997 329: 1-3 1997 灱 330: 1-7 1998-2: 1-68 1998 28, 4: 59-62 2001-52, 2: 200-217 1994 519: 40-41 1993 1999 66, 7: 22-25 http: //www.grandsoft.com 2001/9/27 1998 1, 1: 35-70 1998
252 1, 1: 123-154 1999 7, 1: 129-151 1996 9, 2: 73-100 1996 17/18: 1-23 2000 三 英文文獻 Mueller, M. L., 1993, Telephone companies in paradise: A Case Study in Telecommunications Deregulation. New Brunswick: Transaction Books. OECD, 1995, Universal Service Obligations in a Competitive Telecommunications Environment. Paris: OECD Reeve, Tony, 2000, An Introduction to EC Competition Rules in the Postal Sector, in Michael A. Crew & Paul R. Kleindorfer, eds., Current Directions in Postal Reform, pp.307-320, Boston / Dordrecht / Lonton: Kluwer Academic Publishers. Robinson Richard & Frank Rodriguez, 2000, Liberalization of the Postal Market and the Cost of the Universal Service Obligation: Some Estimates for the UK, in Michael A. Crew & Paul R. Kleindorfer, eds., Current Directions in Postal Reform, pp.107-132, Boston / Dordrecht / Lonton: Kluwer Academic Publishers. 四 報紙 2001 7 15 2001 11 25 2001 12 15 2002 4 23 2002 5 28 2002 7 3
92 12 253 Study on liberalization, Privatization and Security of Universal Service for Postal Service Experiences of Western Europe and Status of Japan Shu-hsin Lin Abstact This study aims at defining the concrete content of micro- and macro-universal service in postal service through an exploration on the concept of universal service, and at the same time, achieving an understanding of the security methods for postal universal service adopted by means of exploration on experiences from Germany, France and England, etc., and status of Japan while other countries face the reformation of liberalization and privatization for postal service. An analysis on overseas reformation experience from a perspective of universal service security has led to three points for our reference as follows: first, concretion and legalization for the concept of universal service; second, partial liberalization and progressive freedom; third, an institution of postal universal service fund. Key words: Postal service, liberalization, privatization, universal service Assistant Professor, Department of Public Administration, Tunghai University.
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