美 国 的 官 僚 制 改 革 和 电 子 政 府 : 一 个 制 度 的 视 角 [ 美 ] 简 E 芳 汀 董 丽 陈 曦 ( 译 ) 摘 要 技 术 执 行 是 一 种 重 点 关 注 组 织 中 的 政 策 制 定 者 如 何 理 解 和 运 用 ICT 技 术 的 分 析 ( 或 概 念 ) 框 架 该 框 架 在 电 子 政 府 研 究 方 法 中 具 有 明 显 的 制 度 倾 向 在 电 子 政 府 研 究 中, 技 术 执 行 要 求 将 研 究 重 点 放 在 组 织 结 构 政 治 和 决 策 上 这 种 方 法 也 侧 重 于 关 注 正 式 和 非 正 式 制 度 正 式 制 度 包 括 法 律 法 规 预 算 过 程 和 其 他 政 府 程 序 等 非 正 式 制 度 包 括 公 务 员 和 其 他 专 业 人 员 之 间 的 网 络 行 为 规 范 和 决 策 者 之 间 的 信 任 关 系 等 本 文 描 述 了 两 任 美 国 总 统 执 政 期 间 电 子 政 府 的 重 要 进 展 关 键 词 技 术 执 行 ; 官 僚 制 改 革 ; 电 子 政 府 ; 制 度 收 稿 日 期 2010-02-09 作 者 简 介 简 E 芳 汀,1955 年 出 生, 美 国 马 萨 诸 塞 州 立 大 学 国 家 数 字 政 府 研 究 中 心 主 任 教 授 ; 译 者 董 丽, 女,1976 年 出 生, 吉 林 大 学 行 政 学 院 博 士 研 究 生 ; 陈 曦, 女,1986 年 出 生, 吉 林 大 学 行 政 学 院 硕 士 研 究 生 技 术 执 行, 作 为 重 点 关 注 组 织 行 为 体 如 何 逐 步 运 用 ICT 技 术 的 一 种 分 析 框 架, 具 有 明 显 的 制 度 倾 向 制 度 的 视 角 要 求 研 究 人 员 在 电 子 政 府 研 究 中 审 视 组 织 结 构 政 治 因 素 和 政 策, 同 时 也 要 求 人 们 关 注 正 式 和 非 正 式 制 度 两 者 之 间 的 关 系 正 式 制 度, 诸 如 法 律 规 章 制 度 预 算 过 程 及 其 他 政 府 程 序 等, 都 是 在 政 府 组 织 中 保 证 ICT 技 术 应 用 的 合 法 性 和 形 成 激 励 的 重 要 内 容 而 非 正 式 制 度, 诸 如 网 络 规 范 和 信 任 等, 也 同 样 具 有 很 大 的 影 响 力 从 制 度 的 视 角 关 注 国 家 发 展 及 其 能 力 建 设 等 内 容, 能 够 促 进 在 政 府 中 应 用 ICT 技 术 的 研 究 制 度 研 究 是 政 治 学 和 治 理 研 究 的 核 心, 也 是 互 联 网 政 治 和 电 子 政 府 研 究 的 核 心 电 子 政 府 研 究 的 重 点 已 经 聚 焦 在 了 在 线 提 供 政 府 信 息 公 共 服 务 以 及 公 民 对 电 子 政 府 的 态 度 及 应 用 上 我 认 为 通 过 强 调 制 度 结 构 与 制 度 能 力 的 关 系 和 通 过 制 度 视 角 来 研 究 电 子 政 府, 能 够 为 官 僚 制 改 革 政 治 发 展 政 策 制 定 过 程 和 公 民 在 信 息 社 会 中 所 扮 演 的 角 色 等 研 究 提 供 重 要 的 帮 助 本 文 以 一 个 制 度 的 视 角 概 括 了 美 国 电 子 政 府 的 制 度 发 展, 尤 其 是 关 于 电 子 政 府 实 施 中 的 诸 如 预 算 治 理 行 政 监 督 和 立 法 这 些 核 心 问 题 的 正 式 制 度 的 发 展, 以 及 一 些 诸 如 行 政 过 程 组 织 文 化 工 作 团 队 的 结 构 和 非 正 式 规 则 等 非 正 式 制 度 的 发 展
一 制 度 : 正 式 的, 非 正 式 的 以 及 介 于 两 者 之 间 的 制 度 一 词 是 指 从 个 人 群 体 组 织 和 社 会 的 分 析 层 面 来 简 化 并 设 定 认 知 和 行 为 的 规 范 化 模 式 及 流 程 在 这 里 我 所 关 注 的 是 针 对 组 织 层 面 的 一 些 机 构 的 观 点 就 制 度 的 定 义 而 言, 制 度 应 是 广 泛 共 享 的 得 到 社 会 上 一 致 认 同 的, 并 且 是 规 范 化 的 政 府 的 正 式 制 度 包 括 立 法 规 章 制 度 预 算 过 程, 以 及 政 府 的 行 政 立 法 司 法 部 门 的 组 织 结 构 及 其 正 规 化 实 践 ; 非 正 式 的 微 观 层 面 的 制 度 包 括 信 任 规 范 和 个 人 网 络 等 作 为 社 会 资 本 来 加 以 研 究 的 一 系 列 社 会 过 程 ; 而 介 于 正 式 和 非 正 式 制 度 之 间 的 是 组 织 内 部 与 组 织 之 间 的 层 级 结 构 以 及 包 括 管 理 实 践 任 务 结 构 和 操 作 程 序 在 内 的 各 项 流 程 显 然, 在 与 电 子 政 府 相 联 接 时, 我 们 要 用 ICT 技 术 来 规 范 和 理 顺 大 量 的 信 息 和 通 信 流 程 政 府 信 息 流 的 概 念 可 以 从 制 度 化 进 程 的 三 个 层 面 加 以 阐 述 首 先, 在 个 人 与 小 团 体 层 次 的 微 观 层 面 构 造 并 再 造 正 在 发 生 的 社 会 关 系, 进 一 步 组 成 共 享 信 息 和 解 读 信 息 的 核 心 内 容 例 如, 公 务 员 定 期 向 可 信 任 的 同 事 解 释 新 的 信 息, 针 对 习 惯 做 法 和 承 诺 事 项 交 换 意 见 征 求 意 见 或 提 供 建 议, 以 及 提 供 或 交 换 信 息 等 同 时, 在 这 些 互 动 过 程 中, 每 个 人 都 可 以 随 时 得 到 来 自 他 们 所 信 任 的 与 之 交 流 思 想 与 分 享 知 识 的 那 些 人 的 评 价 其 次, 在 中 观 层 面, 像 中 间 件 的 运 行 组 织 和 组 织 间 的 安 排 以 及 网 络 系 统 也 通 过 系 统 惯 例 和 流 程 来 整 理 和 规 范 信 息 某 种 程 度 上, 规 范 信 息 就 是 组 织 信 息 的 意 思 变 革 通 常 包 括 对 组 织 的 和 组 织 间 的 信 息 流 程 的 反 思 和 再 造 最 后, 在 高 度 正 式 化 的 宏 观 层 面, 诸 如 立 法 和 规 章 等 政 府 规 则 都 以 制 度 的 形 式 制 约 着 政 府 部 门 和 机 构 的 行 为, 以 及 经 济 行 为 和 社 会 行 为 正 式 制 度 还 包 括 财 产 权 适 当 问 责 权 监 督 权 和 关 于 资 源 分 配 结 构 及 实 践 等 问 题 上 的 广 泛 的 社 会 协 议 通 过 这 种 方 式, 一 个 多 层 面 的 集 成 的 信 息 系 统 (MIIS) 直 接 或 间 接 地 影 响 着 政 府 的 行 为 ICT 技 术 引 起 的 组 织 创 新 受 到 所 有 这 三 个 层 面 的 影 响, 也 经 常 会 扰 乱 这 些 层 面 以 致 产 生 意 想 不 到 的 效 果 我 把 制 度 组 织 与 新 技 术 这 三 个 要 素 的 融 合 称 为 技 术 执 行 总 之, 以 制 度 的 视 角 研 究 电 子 政 府 应 着 重 关 注 政 府 的 内 部 运 作, 即 关 注 政 府 的 结 构 和 能 力, 描 述 在 制 度 化 角 色 中 及 设 置 框 架 下 工 作 的 公 务 员 和 其 他 政 府 工 作 人 员 的 广 泛 共 享 的 规 范 化 的 职 业 行 为 模 式 的 作 用 以 制 度 的 视 角 研 究 电 子 政 府, 将 为 我 们 提 供 机 会 来 观 察 技 术 创 新 与 固 定 模 式 及 传 统 做 法 之 间 的 冲 突 二 韦 伯 的 官 僚 制 与 美 国 政 府
现 代 美 国 的 官 僚 制 是 工 业 革 命 的 产 物 尽 管 与 市 场 机 制 相 比, 官 僚 制 已 被 新 自 由 主 义 者 当 作 缺 乏 效 率 和 效 果 的 代 名 词, 但 它 作 为 一 种 政 府 组 织 形 式, 已 经 基 本 上 用 职 业 文 官 制 度 取 代 了 世 袭 制 度, 而 且 经 过 几 十 年 冗 长 的 政 治 谈 判, 官 僚 制 政 府 在 雇 佣 公 共 服 务 专 业 人 员 时 开 始 用 业 绩 来 替 代 政 治 忠 诚 度 作 为 适 合 与 否 的 衡 量 标 准 美 国 的 官 僚 制 政 府 诞 生 于 19 世 纪 后 期 和 20 世 纪 初 期, 是 在 一 个 拥 有 政 党 和 法 院 的 年 轻 国 家 中 建 立 起 来 的 尽 管 政 府 的 结 构 和 过 程 的 变 革 受 到 强 烈 质 疑, 但 是 人 们 还 是 认 为 它 能 够 支 持 政 府 更 好 地 应 对 经 济 结 构 的 巨 大 变 化 信 息 传 输 和 通 信 方 式 上 的 飞 速 转 变, 以 及 接 踵 而 至 的 银 行 业 和 金 融 业 的 重 大 危 机, 尤 其 是 劳 动 条 件 与 就 业 前 景 的 危 机 依 此 类 推, 如 果 改 革 者 能 够 利 用 信 息 经 济 和 网 络 社 会 中 的 重 要 方 面 来 重 新 改 造 政 府 的 话, 那 么 就 有 希 望 在 50 年 内 看 到 政 府 的 结 构 和 能 力 所 产 生 的 变 化 然 而, 长 期 的 创 新 努 力 所 依 赖 的 制 度 背 景 在 结 构 上 非 常 稳 定, 为 此, 在 依 靠 技 术 产 生 新 能 力 的 背 景 下, 制 度 研 究 需 要 将 注 意 力 集 中 在 政 府 的 结 构 和 行 为 过 程 官 僚 制 的 惰 性 及 思 维 习 惯 制 度 化 的 结 构 以 及 安 排 的 相 对 稳 定 性 和 持 久 性 等 方 面 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 联 邦 政 府 就 已 经 尝 试 利 用 技 术 执 行 框 架 来 解 释 基 于 ICT 技 术 所 进 行 的 官 僚 制 改 革 20 世 纪 90 年 代 初 期, 互 联 网 和 万 维 网 出 现 后, 美 国 政 府 开 始 发 展 基 于 网 络 的 政 府 信 息 及 公 共 服 务 建 设, 以 期 与 社 会 经 济 制 度 和 公 众 期 望 保 持 一 致 政 府 部 门 把 越 来 越 多 的 信 息, 包 括 法 律 规 章 制 度 以 及 与 公 众 密 切 相 关 的 退 休 残 疾 医 疗 教 育 住 房 农 业 交 通 和 环 境 等 相 关 政 策 和 实 用 信 息 等 放 到 网 上 供 公 众 使 用 此 外, 还 提 供 了 越 来 越 多 的 交 互 式 公 共 服 务, 包 括 个 人 和 企 业 的 税 务 申 请 颁 发 执 照 登 记 备 案 以 及 行 政 许 可 除 了 提 供 信 息 和 服 务 以 外, 官 僚 制 改 革 还 进 行 了 部 门 内 部 的 重 组 以 及 部 门 之 间 的 重 组 以 适 应 ICT 技 术 应 用 产 生 的 新 功 能 三 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 的 政 府 再 造 克 林 顿 政 府 的 执 政 期 是 1993 年 至 2001 年 随 着 早 期 社 会 与 经 济 的 繁 荣, 在 技 术 上 开 始 实 现 开 放 式 接 入 互 联 网 美 国 在 推 广 电 子 商 务 与 互 联 网 应 用 的 初 期 重 点 发 展 门 户 网 站, 以 便 通 过 几 家 网 站 的 集 成 接 入 来 简 化 公 民 和 企 业 对 信 息 的 搜 索 程 序 在 上 网 前, 政 府 所 进 行 的 官 僚 制 改 革 主 要 集 中 在 简 化 交 易 方 式 和 程 序 以 及 集 成 服 务 上 上 网 后, 一 站 式 购 物 使 政 府 信 息 和 相 关 组 织 更 易 于 浏 览 这 些 改 革 的 努 力 反 映 了 服 务 部 门 的 标 准 业 务 实 践 从 某 种 意 义 上 说, 被 公 务 员 作 为 合 法
合 理 的 方 式 加 以 接 受 的 数 字 工 具 仅 仅 是 为 了 加 强 所 进 行 的 一 系 列 改 革 力 度, 然 而 互 联 网 给 予 公 众 的 这 种 可 以 在 任 何 时 间, 任 何 地 点 接 触 政 府 的 特 别 权 力 极 大 地 提 高 了 政 府 的 易 接 触 性, 使 以 往 隐 秘 的 政 府 文 件 和 工 作 流 程 上 网, 并 根 据 公 众 的 需 求 提 供 服 务 在 20 世 纪 90 年 代 中 期, 一 些 大 的 政 府 部 门 开 始 发 展 那 些 行 政 管 理 中 的 虚 拟 部 门 或 跨 部 门 的 门 户 网 站, 这 些 网 站 是 根 据 用 户 类 型 而 不 是 职 能 内 容 来 重 组 信 息 与 服 务 的 联 邦 政 府 首 次 建 设 了 分 别 以 学 生 老 人 和 企 业 三 个 关 键 的 选 民 群 体 为 中 心 的 门 户 网 站 (students.gov,seniors.gov 和 business.gov), 以 便 向 这 类 公 民 子 群 提 供 与 政 府 之 间 的 惟 一 接 触 点 虚 拟 政 府 一 词 被 政 府 新 举 措 的 倡 导 者 隐 喻 地 比 喻 成 一 个 试 图 更 广 泛 地 网 罗 政 府 信 息 的 组 织, 如 同 前 面 提 到 的 那 些 网 站 1993 年 3 月 3 日, 在 推 出 国 家 绩 效 评 估 (NPR) 的 第 一 阶 段, 克 林 顿 政 府 的 官 僚 制 改 革 由 副 总 统 戈 尔 积 极 领 导 推 行 戈 尔 关 于 重 塑 政 府 的 报 告 于 1993 年 9 月 7 日 提 交 给 总 统, 随 后 进 行 全 国 演 讲, 力 促 改 革 工 作 信 息 技 术 的 使 用 只 是 大 规 模 的 官 僚 制 改 革 新 举 措 的 一 项 内 容, 采 取 的 策 略 是 基 于 激 进 的 再 设 计 方 法 和 关 于 因 特 网 的 潜 在 影 响 的 大 胆 假 设 NPR 最 初 的 精 简 成 果 是 削 减 了 包 括 联 邦 政 府 工 作 人 员 在 内 的 主 要 中 层 管 理 职 位 的 252,000 个 雇 员 此 外, 政 府 绩 效 与 结 果 法 案 (GPRA) 要 求 各 部 门 开 展 绩 效 战 略 计 划, 大 幅 削 减 内 部 规 章 制 度 或 红 头 文 件, 并 发 展 了 顾 客 服 务 的 标 准 和 策 略 NPR 的 工 作 人 员 于 1993 年 9 月 公 布 了 一 份 通 过 信 息 技 术 再 设 计 的 报 告, 该 报 告 包 括 13 项 建 议 : 加 强 信 息 技 术 的 领 导 ; 在 全 国 范 围 内 贯 彻 电 子 福 利 转 帐 系 统 ; 发 展 政 府 信 息 和 服 务 的 综 合 数 字 访 问 系 统 ; 提 供 政 府 信 箱 ; 改 善 政 府 信 息 基 础 设 施 ; 确 保 信 息 的 安 全 性 和 保 密 性 ; 提 高 信 息 技 术 的 采 集 能 力 ; 激 励 改 革 ; 向 联 邦 雇 员 提 供 IT 培 训 与 技 术 援 助 ; 创 建 一 个 关 于 国 家 生 态 环 境 数 据 的 索 引 ; 建 立 一 个 国 际 贸 易 数 据 系 统 ; 提 供 一 个 政 府 间 的 税 收 系 统 ; 建 立 一 个 国 家 公 共 安 全 执 法 网 络 1998 年, 改 革 新 举 措 演 化 为 全 国 政 府 再 造 协 调 机 构 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 政 府 开 发 了 大 约 30 个 虚 拟 部 门 此 外, 还 设 计 了 一 个 单 一 的 政 府 门 户 网 站 :FirstGov.gov( 现 已 改 为 USA.gov), 该 网 站 能 链 接 所 有 联 邦 政 府 部 门 的 网 页 早 期, 联 邦 政 府 网 站 允 许 纳 税 人 以 类 似 于 电 子 商 务 的 交 互 方 式 与 政 府 互 动, 遵 照 的 是 美 国 以 市 场 化 为 特 征 的 政 府 与 经 济 结 盟 的 历 史 文 化 格 局 在 此 期 间, 政 府 网 站 与 交 互 式 信 息 系 统 的 大 量 涌 现 反 映 了 联 邦 政 府 中 央 部 门 与 机 构 的 高 度 分 散 性 和 相 对 独 立 性, 以 及 美 国 政 府 结 构 的 高 度 联 合 性 由 于 当 时 并 不 存 在 相 应 的 制 度 安 排 和 正 式 部 门, 因 此 除 了 领 导 国 家 绩 效 评 估 和 重 塑 政 府 项
目 的 白 宫 政 务 官 行 政 人 员 和 顾 问 小 组 外, 并 没 有 适 当 的 监 督 部 门 能 评 估 官 僚 制 改 革 的 努 力 成 果 改 革 战 略 明 确 要 求 使 用 一 种 分 散 的 改 革 方 法, 以 便 使 联 邦 雇 员 摆 脱 总 体 协 调 和 控 制 的 束 缚, 采 用 和 发 展 他 们 的 想 法 克 林 顿 政 府 的 电 子 政 府 计 划 密 切 关 注 美 国 互 联 网 和 网 络 初 期 的 时 代 思 潮 从 消 极 方 面 来 看, 戈 尔 副 总 统 负 责 的 改 革 尝 试 的 高 度 政 治 性 把 技 术 发 展 进 程 与 政 治 时 机 联 系 起 来, 以 使 这 些 新 的 技 术 变 革 得 以 展 现 这 些 时 间 压 力 既 是 加 速 新 的 技 术 发 展 的 催 化 剂, 同 时 也 是 曲 解 复 杂 性 管 理 所 需 要 的 实 际 时 间 的 问 题 所 在 从 结 构 上 看, 数 字 项 目 在 将 来 需 要 正 式 制 度 来 加 以 管 理 虽 然 白 宫 的 官 僚 制 改 革 小 组 得 到 了 美 国 政 府 最 高 层 的 大 力 支 持, 但 他 们 在 整 体 性 技 术 创 新 与 根 本 性 变 革 方 面 缺 乏 政 府 充 足 的 拨 款 监 督 管 理 办 法 及 其 程 序 的 支 持 这 种 认 为 互 联 网 是 自 我 组 织 的 自 我 修 正 的 和 极 为 灵 活 的 天 真 想 法, 反 映 的 是 人 们 当 时 的 兴 奋 情 绪 而 并 非 出 自 认 真 的 分 析 与 规 划 联 邦 政 府 工 作 人 员 的 严 重 削 减 使 其 资 源 转 移 到 私 营 部 门, 从 而 增 加 了 来 自 政 府 外 部 的 承 包 和 服 务 从 积 极 方 面 来 看, 公 务 员 被 赋 予 的 实 验 性 与 灵 活 性 打 破 了 以 往 公 共 部 门 治 理 运 转 的 陈 旧 惯 例 与 心 智 框 架 公 务 员 要 做 基 层 活 动 家 以 便 获 得 对 IT 的 管 理 和 利 用 基 于 网 络 的 治 理 与 操 作 的 可 能 性 的 重 要 经 验 设 想, 特 别 是 部 门 间 的 工 作 小 组 和 项 目 的 重 要 经 验 同 时, 诸 如 国 会 委 员 会 和 监 督 部 门 等 其 他 一 些 正 式 部 门 的 立 法 监 督 程 序 规 章 制 度 以 及 新 兴 创 新 也 需 要 合 法 化 四 布 什 政 府 的 总 统 管 理 议 程 自 2001 年 1 月 始, 布 什 政 府 继 续 把 电 子 政 府 作 为 官 僚 制 改 革 的 工 具, 这 一 时 期 的 政 府 改 革 遵 循 了 克 林 顿 政 府 时 期 改 革 框 架 的 大 部 分 内 容 但 非 全 部 内 容 公 务 员 在 改 革 的 详 细 设 计 和 实 施 方 面 发 挥 的 巨 大 作 用 与 这 种 连 续 性 的 工 作 有 很 大 关 系, 但 是, 两 届 政 府 之 间 主 要 的 断 裂 处 显 示 出 以 下 需 求 : 首 先, 形 成 一 个 更 加 紧 张 的 预 算 环 境 来 降 低 ICT 技 术 成 本 的 需 要 ; 其 次, 评 估 和 巩 固 那 些 已 经 造 成 分 散 状 电 子 政 府 的 大 量 无 关 联 的 基 层 再 造 成 果 的 渴 望 ; 再 次,9 11 事 件 对 提 高 安 全 意 识 与 保 护 个 人 隐 私 提 出 的 严 峻 挑 战 ; 最 后, 共 和 党 政 府 通 过 加 强 业 务 手 段, 特 别 是 通 过 建 立 强 有 力 的 控 制 手 段 问 责 制 和 业 绩 目 标 进 行 管 理 的 愿 望 总 统 管 理 议 程 中 阐 述 了 通 过 电 子 政 府 进 行 官 僚 制 改 革 这 一 核 心 战 略 改 革 蓝 本 由 包 括 电 子 政 府 在 内 的 五 个 政 府 范 围 新 举 措 组 成, 这 种 官 僚 制 改 革 的 方 式 在 业 务 上 与 企 业 战 略 同 构 1993 年 的 政 府 绩 效 与 成 果 法 案 在 克 林 顿 政 府 时 期 成 为 法 律, 并 强 制 执 行 包
括 年 度 绩 效 计 划 和 报 告 在 内 的 机 构 战 略 计 划 克 林 格 - 科 恩 法 (Clinger-Cohen 法, 1996 年 信 息 技 术 管 理 改 革 法 案 ) 要 求 各 部 门 将 信 息 采 集 加 工 规 范 和 管 理 等 作 为 一 项 资 本 投 资 从 全 局 战 略 上 关 注 IT 投 资 这 些 法 案 和 其 他 一 些 立 法 授 权 开 始 对 电 子 政 府 系 统 进 行 制 度 化 管 理 布 什 政 府 一 直 保 持 对 ICT 技 术 管 理 的 合 理 化 和 控 制 这 一 趋 势 此 外, 总 统 管 理 议 程 以 ICT 技 术 的 经 济 意 义 及 其 在 提 高 生 产 力 方 面 的 潜 力 为 前 提 它 指 出 : 联 邦 政 府 作 为 世 界 上 IT 技 术 产 品 最 大 的 个 体 消 费 者, 虽 然 曾 经 促 进 私 营 部 门 生 产 效 率 增 加 了 40%, 但 它 2002 年 花 费 在 IT 方 面 的 450 亿 美 元 资 金 却 并 未 对 公 共 部 门 的 生 产 效 率 产 生 显 著 提 高 1 布 什 政 府 工 作 人 员 将 未 能 实 现 生 产 效 率 的 提 高 归 咎 于 缺 乏 IT 发 展 的 战 略 性 规 划 : 即 未 能 把 IT 系 统 的 发 展 与 部 门 的 绩 效 目 标 统 一 起 来 他 们 倡 导 的 是 预 先 存 在 的 流 程 自 动 化 的 趋 势, 而 不 是 倡 导 IT 在 变 革 中 的 战 略 性 应 用 这 一 从 电 子 政 府 制 度 化 视 角 研 究 的 核 心 成 果 此 外, 他 们 还 注 意 到 在 财 务 采 购 及 人 力 资 源 等 基 础 功 能 领 域 所 开 发 的 IT 系 统 缺 乏 协 同 性 为 了 解 决 这 些 问 题, 政 府 把 重 点 放 在 企 业 级 的 绩 效 战 略 与 业 绩 提 升 上, 跨 越 部 门 界 限 把 预 算 过 程 作 为 项 目 管 理 的 一 个 重 要 工 具 简 言 之, 那 些 不 会 产 生 成 效 的 项 目 不 仅 不 会 得 到 资 助 与 管 理, 还 会 被 高 曝 光 度 的 报 告 登 记 在 案 克 林 顿 政 府 和 布 什 政 府 都 始 终 致 力 于 通 过 面 对 面 电 话 和 网 络 等 多 种 渠 道 向 公 民 提 供 政 府 信 息 和 服 务 虽 然 通 过 多 种 渠 道 的 管 理 顺 应 民 意, 但 它 增 加 了 对 官 僚 制 进 行 改 革 的 成 本 和 复 杂 性 2002 年 总 统 预 算 为 当 年 电 子 政 府 建 设 提 议 拨 款 2000 万 美 元,2002 年 至 2004 年 期 间 提 议 拨 款 1 亿 美 元, 用 来 开 发 跨 政 府 部 门 协 同 在 线 活 动 然 而, 在 此 期 间 国 会 拨 款 显 然 不 够 慷 慨, 使 得 大 多 数 电 子 政 府 工 程 项 目 不 得 不 主 要 通 过 现 有 的 部 门 计 划 预 算 获 得 资 助 在 总 统 管 理 议 程 中 特 别 挑 出 的 项 目 包 括 : Firstgov.gov 的 进 一 步 发 展 ; 在 线 办 理 所 需 的 数 字 签 名 技 术 的 发 展 与 实 施 ; 一 个 朴 实 无 华 却 能 使 企 业 获 得 超 过 2.5 万 美 元 资 金 申 请 通 知 的 电 子 采 购 门 户 网 站 www.fedbizopps.gov 的 建 设 ; 政 府 联 邦 拨 款 的 申 请 和 管 理 (grants.gov) 等 五 跨 部 门 行 动 和 共 享 服 务 1 参 见 : 美 国 总 统 行 政 办 公 室, 管 理 预 算 办 公 室.2002 财 政 年 度 总 统 管 理 议 程 [EB/OL].2001[2007-08-29]. http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.pdf.
布 什 政 府 的 电 子 政 府 计 划 最 初 被 称 为 水 银 计 划, 它 以 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 所 开 发 的 一 系 列 项 目 为 基 础, 重 点 开 展 了 25 个 跨 部 门 行 动 的 基 础 设 施 建 设 与 管 理 这 项 电 子 政 府 计 划 需 要 一 个 联 邦 企 业 架 构, 要 求 根 据 企 业 发 展 战 略 计 划 调 整 政 府 部 门 的 信 息 架 构, 并 努 力 将 各 部 门 间 相 似 的 职 能 领 域 的 架 构 构 件 统 一 起 来 这 25 个 项 目 可 分 为 四 类 : 政 府 对 企 业 政 府 对 政 府 政 府 对 公 民 以 及 一 个 能 够 提 高 内 部 效 率 和 效 能 并 且 影 响 到 上 述 三 类 的 项 目 电 子 认 证 政 府 对 企 业 的 项 目 包 括 : 电 子 行 政 规 制, 征 收 企 业 产 品 税, 简 化 国 际 贸 易 程 序, 设 定 企 业 网 关 以 及 综 合 健 康 资 讯 政 府 对 政 府 间 的 项 目 包 括 : 协 同 办 公 和 地 理 空 间 信 息 的 标 准 化, 灾 害 的 协 同 治 理, 应 急 管 理 者 的 无 线 电 通 信 的 标 准 化, 重 要 信 息 记 录 的 标 准 化 与 共 享 以 及 联 邦 拨 款 的 联 合 申 请 政 府 对 公 民 的 项 目 包 括 : 政 府 福 利 信 息 的 标 准 化 接 入 公 众 反 馈 信 息 和 电 子 报 税 的 标 准 化 与 共 享 联 邦 贷 款 的 管 理 方 式 和 管 理 过 程 的 标 准 化, 以 及 公 民 客 户 服 务 这 些 项 目 关 注 中 央 政 府 内 部 的 培 训 招 聘 人 力 资 源 整 合 安 全 检 查 工 资 差 旅 收 购 和 记 录 管 理 的 效 率 和 效 果 这 25 个 项 目 是 由 一 个 同 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 的 IT 专 家 共 事 的 小 组 从 300 多 个 备 选 项 目 中 挑 选 出 来 的 尽 管 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期 的 很 多 项 目 没 有 被 纳 入 总 统 管 理 议 程, 但 是 它 们 仍 作 为 政 府 项 目 得 到 发 展 这 些 项 目 无 论 何 时 都 着 力 于 各 个 政 府 部 门 间 横 向 关 系 的 发 展 从 这 个 意 义 上 说, 它 们 已 经 超 越 了 一 些 人 所 谓 的 以 在 线 向 公 民 提 供 信 息 为 标 志 的 电 子 政 府 第 一 发 展 阶 段 它 们 的 发 展 也 超 越 了 所 谓 的 电 子 政 府 的 第 二 阶 段, 即 在 线 办 理 阶 段, 如 向 政 府 支 付 款 项 电 子 政 府 的 第 三 个 发 展 阶 段 从 某 种 意 义 上 说 可 能 是 建 设 共 享 系 统 的 跨 部 门 行 动 有 讽 刺 意 味 的 是, 通 过 利 用 企 业 专 网 来 发 展 共 享 数 据 库 和 通 过 利 用 电 子 数 据 交 换 技 术 来 建 设 信 息 系 统 这 些 重 新 振 兴 管 理 发 展 的 努 力 从 20 世 纪 70 年 代 就 已 经 开 始, 虽 然 互 联 网 的 公 众 可 触 及 性 开 放 标 准 的 灵 活 性 以 及 基 于 Web 的 编 程 技 术 意 味 着 技 术 和 系 统 发 展 所 面 临 的 挑 战 与 以 往 存 在 显 著 差 距, 但 其 组 织 上 与 制 度 上 的 挑 战 都 极 为 相 似 这 些 制 度 的 发 展 反 映 了 垂 直 一 体 化 的 企 业 和 工 业 网 络 供 应 链 的 整 合 虽 然 这 些 企 业 架 构 并 不 是 由 政 府 发 明 的, 但 是 它 们 例 示 了 这 些 企 业 架 构 同 政 府 信 息 架 构 的 同 构 性 尽 管 政 府 中 的 许 多 业 务 流 程 和 信 息 系 统 都 是 从 企 业 吸 纳 进 来 的, 但 是 它 们 嵌 入 到 了 一 个 与 原 来 所 处 的 企 业 环 境 完 全 不 同 的 政 府 环 境 中 该 水 银 计 划 努 力 的 目 标 是 为 了 找 到 速 赢 点 对 于 一 个 政 府 范 围 内 的 系 统 而 言, 我 们 可 以 把 那 些 IT 系 统 已 经 发 展 起 来 的 职 能 管 理 领 域 作 为 其 建 设 的 基 准, 而 且 这 样 做 会 产 生 重 大 效 益 然 而, 用 发 展 政 府 范 围 内 的 IT 系 统 来 巩 固 管 理 职 能 的 机 遇 模 糊 了 制 度 创 新 所 带 来 的 挑 战 这 项 计 划 最 初 主 要 由 IT 专 业 人 员 领 导,
而 且 将 一 直 继 续 下 去 由 此, 在 很 多 情 况 下, 它 缺 乏 项 目 计 划 管 理 和 具 有 项 目 计 划 管 理 经 验 的 资 深 公 务 员 的 参 与 例 如, 有 经 验 的 项 目 管 理 者 能 够 了 解 那 些 项 目 的 政 治 特 征, 以 及 历 史 上 和 立 法 中 看 起 来 相 同 的 基 础 功 能 领 域 的 细 微 差 别 六 治 理 和 监 督 电 子 政 府 与 信 息 技 术 的 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 是 依 照 2002 年 电 子 政 府 法 的 部 分 内 容 建 立 起 来 的 一 个 法 定 办 公 室, 它 负 责 监 督 和 支 持 目 前 的 电 子 政 府 项 目 居 于 组 织 的 最 高 层 的 电 子 政 府 和 IT 管 理 者, 是 受 OMB 副 局 长 领 导 的 OMB 副 主 任, 而 OMB 副 局 长 又 负 责 向 OMB 局 长 做 报 告 这 一 职 位 最 早 是 由 一 个 叫 马 克 弗 尔 曼 (Mark Forman) 的 政 务 官 提 出 的, 而 现 在 由 一 个 名 叫 卡 伦 埃 文 斯 (Karen Evans) 的 曾 做 过 公 务 员 的 政 务 官 提 出 电 子 政 府 和 IT 副 管 理 员 负 责 向 管 理 者 做 报 告, 并 对 这 25 个 跨 部 门 项 目 负 责 另 外, 有 5 位 项 目 整 合 经 理 专 职 负 责 监 督 跨 部 门 行 动, 一 个 管 理 私 营 承 包 商 的 咨 询 小 组 一 直 负 责 大 部 分 日 常 通 信 以 及 项 目 计 划 报 告 事 实 上, 他 们 充 当 了 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 与 基 于 政 府 部 门 的 跨 部 门 项 目 之 间 的 工 作 人 员 和 联 络 员 2002 年 电 子 政 府 法 确 立 了 联 邦 首 席 信 息 官 (CIO) 与 OMB 结 构, 在 该 法 案 通 过 以 前, OMB 内 部 没 有 正 式 的 负 责 监 督 和 指 导 跨 部 门 行 动 的 职 位 在 克 林 顿 政 府 执 政 时 期, 这 种 结 构 鸿 沟 是 制 约 网 络 化 治 理 发 展 的 一 个 主 要 障 碍, 因 此, 就 官 僚 制 国 家 所 具 有 的 政 治 发 展 和 根 本 性 变 革 的 性 质 而 言, 我 们 看 到 了 对 跨 部 门 监 督 指 导 或 网 络 化 治 理 的 这 一 结 构 进 行 制 度 化 的 紧 迫 性 尽 管 这 25 个 跨 部 门 项 目 本 身 并 不 属 于 OMB 层 次 体 系 中 的 一 部 分, 但 是 这 些 项 目 是 由 项 目 组 合 经 理 来 执 行 监 督 与 指 导 工 作 的, 而 且 其 中 每 一 个 项 目 都 是 由 一 个 联 邦 部 门 作 为 其 领 导 部 门 或 执 行 合 伙 人 每 一 个 执 行 伙 伴 机 构 负 责 任 命 一 位 项 目 计 划 经 理 来 领 导 项 目 项 目 计 划 经 理 通 常 是 联 邦 政 府 的 高 级 公 务 员, 他 们 不 仅 负 责 在 所 参 与 的 每 一 个 项 目 的 部 门 之 间 展 开 协 商, 同 OMB 进 行 磋 商, 还 负 责 将 项 目 的 目 标 不 断 发 展 下 去 在 大 多 数 情 况 下, 项 目 计 划 经 理 需 要 配 备 人 员 和 设 计 筹 资 计 划 以 支 持 他 们 的 项 目, 因 为 这 些 资 金 或 人 员 并 不 属 于 总 统 管 理 议 程 的 一 部 分 虽 然 电 子 政 府 法 在 4 年 里 使 项 目 获 得 联 邦 资 金 大 约 3450 万 美 元, 但 是 国 会 每 年 实 际 拨 款 数 额 平 均 仅 有 400~500 万 美 元 由 于 每 个 项 目 在 资 金 人 事 以 及 内 部 管 理 方 面 的 发 展 战 略 都 存 在 很 大 差 异, 而 且 这 些 战 略 在 很 大 程 度 上 受 项 目 计 划 经 理 的 工 作 技 巧 及 经 验 的 影 响, 所 以, 到 目 前 为 止, 立 法 部 门 并 没 有 在 组
织 上 适 应 网 络 化 政 府 制 度 发 展 的 这 种 滞 后 性 使 网 络 化 系 统 难 以 建 成, 原 因 在 于 资 金 拨 款 不 断 地 流 入 个 别 部 门 和 其 内 部 的 项 目 正 如 行 政 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 的 信 息 和 监 管 事 务 办 公 室 前 主 任 约 翰 斯 博 蒂 拉 (John Spotila) 所 言 : 跨 部 门 项 目 从 来 就 不 是 国 会 的 宠 儿, 甚 至 都 得 不 到 国 家 的 担 保 来 吸 纳 IT 资 金, 它 们 仅 有 的 财 政 资 金 也 是 通 过 一 个 难 以 实 现 跨 部 门 合 作 的 类 似 层 级 系 统 的 委 员 会 下 拨 的 2 在 2002 和 2003 两 个 财 政 年 度 跨 部 门 行 动 获 得 的 拨 款 为 500 万 美 元, 而 在 2004 财 政 年 度 仅 为 300 万 美 元 3 约 翰 斯 科 菲 尔 德 (John Scofield) 作 为 一 名 众 议 院 拨 款 委 员 会 发 言 人, 他 在 2004 年 预 算 谈 判 中 谈 到 : 我 们 始 终 认 为 这 笔 资 金 ( 被 要 求 用 来 赞 助 跨 部 门 行 动 ) 是 对 已 经 在 其 他 部 门 中 存 在 的 或 发 挥 很 少 作 用 的 方 面 的 重 复 投 入 它 从 来 没 有 得 到 好 的 评 价, 况 且 我 们 也 没 有 很 多 闲 钱 花 在 无 用 的 地 方 4 七 业 务 范 围 : 建 立 一 个 共 享 服 务 的 环 境 2004 年, 布 什 政 府 提 出 了 业 务 范 围 新 举 措 来 进 一 步 巩 固 联 邦 政 府 的 职 能 管 理, 使 其 呈 流 线 型 最 初 借 助 共 享 的 企 业 架 构 得 出 的 5 项 业 务 范 围 包 括 人 力 资 源 管 理 财 务 管 理 拨 款 管 理 联 邦 卫 生 体 系 结 构 案 例 管 理 和 信 息 系 统 安 全 2005 年, 信 息 技 术 安 全 工 作 小 组 把 第 6 项 业 务 范 围 补 充 进 来 这 个 新 举 措 现 在 还 包 含 了 第 7 项, 即 : 企 业 编 制 预 算 和 执 行 业 务 范 围 在 总 统 管 理 议 程 (PMA) 中 所 谓 的 综 合 系 统, 或 卓 越 中 心, 可 能 由 政 府 部 门 或 私 人 供 应 商 控 制 每 项 业 务 范 围 通 过 提 供 大 约 4 个 IT 系 统 来 鼓 励 竞 争, 从 而 使 各 政 府 部 门 可 以 选 择 最 符 合 他 们 需 要 和 预 算 的 系 统 例 如, 拨 款 管 理 卓 越 中 心 就 是 通 过 在 与 卫 生 和 公 共 事 业 部 国 家 科 学 基 金 会 ( 主 要 是 研 究 基 金 ) 和 系 统 还 有 待 建 设 的 教 育 部 的 竞 争 中 被 选 中 的 该 中 心 是 为 促 进 部 门 业 务 的 竞 争 和 形 成 共 享 服 务 的 竞 争 价 格 而 建 立 的 然 而, 共 享 服 务 的 资 金 有 时 很 难 同 国 会 拨 款 和 监 督 保 持 一 致, 所 以 仍 然 是 以 部 门 为 基 础 的 国 会 委 员 会 始 终 在 要 求 跨 部 门 的 经 费 传 输 提 案 能 够 得 到 国 会 的 通 过 各 业 务 范 围 网 络 内 处 于 各 政 府 部 门 之 上 的 带 领 机 构 的 职 权 是 协 商 与 合 作, 尽 管 他 们 以 备 忘 录 和 协 议 的 方 式 进 行 协 商, 但 2 参 见 : 弗 兰 克, D. 有 关 电 子 政 府 的 IT 预 算 [J/OL]. 联 邦 计 算 机 周 刊.(2002-02-18)[2007-08-30]. http://www.fcw.com/fcw/articles/2002/0218/cov-budget1-02-18-02.asp. 3 参 见 : 米 勒, J. 在 线 的 额 外 开 销 : 国 会 在 2004 年 开 支 中 回 绝 集 中 招 聘 网 站 所 需 的 电 子 政 府 资 金 [EB/OL]. 政 府 计 算 机 新 闻.( 2004-02-09) [2004-04-02].http://gcn.com/23_3/news/24892-1.html. 4 参 见 : 米 勒,J. 在 线 的 额 外 开 销 : 国 会 在 2004 年 开 支 中 回 绝 集 中 招 聘 网 站 所 需 的 电 子 政 府 资 金 [EB/OL]. 政 府 计 算 机 新 闻.( 2004-02-09) [2004-04-02].http://gcn.com/23_3/news/24892-1.html.
是 他 们 的 权 威 性 同 依 照 法 律 规 定 的 权 威 性 相 比 仍 然 存 在 高 度 的 不 确 定 性 和 非 正 式 性 从 某 种 意 义 上 说, 这 种 制 度 安 排 的 协 调 成 本 依 然 属 于 账 外 资 金, 因 为 它 们 无 法 在 预 算 或 绩 效 文 件 中 显 现 出 来 八 结 语 一 些 制 度 主 义 流 派 的 调 查 结 果 与 研 究 方 法 的 纳 入 能 够 极 大 地 巩 固 和 促 进 今 后 的 电 子 政 府 研 究 制 度 研 究 建 立 在 丰 富 的 理 论 研 究 和 实 证 研 究 基 础 之 上, 它 不 应 当 仅 仅 停 留 在 陈 述 文 化 问 题 的 层 面, 而 是 应 当 能 够 使 其 进 一 步 发 展, 否 则 电 子 政 府 所 面 临 的 组 织 问 题 和 政 治 问 题 会 远 远 难 于 其 技 术 上 的 问 题 制 度 研 究 并 不 意 味 着 反 对 有 关 信 息 和 服 务 提 供 的 研 究, 或 是 反 对 有 关 公 民 对 电 子 政 府 的 态 度 与 应 用 的 研 究, 而 是 要 在 设 想 设 计 和 实 施 官 僚 制 改 革 的 背 景 下, 通 过 审 查 机 构 与 组 织 的 结 构 和 过 程 来 对 这 些 研 究 加 以 补 充 完 善 对 于 制 度 的 各 方 面 研 究 都 可 能 会 完 善 电 子 政 府 的 研 究 其 中, 主 要 议 题 是 正 式 制 度 的 作 用 假 如 官 僚 制 改 革 的 目 标 是 取 得 主 要 利 益 相 关 者 的 同 意, 那 么, 哪 种 立 法 在 推 进 官 僚 制 改 革 方 面 最 为 关 键? 粗 略 地 讲, 整 个 国 家 所 制 定 的 支 持 电 子 政 府 的 立 法 是 否 存 在 一 个 明 确 的 次 序? 这 些 问 题 的 答 案 中 是 否 存 在 一 定 的 预 测 性 或 实 际 价 值? 哪 种 制 度 安 排 能 为 电 子 政 府 改 革 提 供 必 要 的 监 督 和 总 体 的 指 导? 规 范 问 题 是 这 项 工 作 的 基 础 在 线 获 得 服 务 的 数 量 或 公 共 服 务 态 度 对 于 跨 部 门 安 排 的 文 化 变 迁 不 仅 重 要 且 引 人 入 胜 然 而, 我 们 研 究 政 府 的 最 主 要 动 机 通 常 是 想 知 道 从 某 个 角 度 来 看 政 府 较 之 以 往 创 造 了 更 多 的 民 主 目 前, 诸 如 预 算 过 程 监 督 职 能 以 及 立 法 委 员 会 结 构 等 制 度 化 安 排 都 加 强 了 单 一 部 门 的 自 治 或 同 其 他 私 营 部 门 或 非 营 利 组 织 合 作 的 部 门 的 运 作 这 种 制 度 化 安 排 可 以 在 决 策 制 定 者 回 应 共 同 体 利 益 诉 求 时 得 到 改 进, 并 通 过 用 以 打 破 部 门 界 限 的 互 联 网 来 得 到 加 强 潜 在 的 短 期 技 术 创 新 包 括 无 线 通 信 个 人 数 字 设 备 即 时 通 信 服 务 和 无 处 不 在 的 计 算 机 的 广 泛 应 用, 以 及 对 可 视 通 信 媒 体 依 赖 性 的 不 断 增 强 由 于 这 些 下 一 代 技 术 产 品 与 个 人 电 脑 相 比 更 有 优 势, 电 子 公 告 板 聊 天 室 以 及 基 于 计 算 机 为 媒 介 的 文 本 通 信, 都 可 能 对 电 子 政 府 施 以 到 目 前 为 止 仍 然 未 知 的 影 响 同 样 地, Web 2.0 工 具 也 可 能 会 对 官 僚 制 的 决 策 制 定 过 程 产 生 影 响 最 后, 一 些 重 要 的, 但 至 今 尚 未 得 到 解 答 而 只 能 留 待 未 来 研 究 的 问 题 如 下 : 如 果 电 子 政 府 在 决 策 和 执 行 政 策 的 质 量 方 面 有 影 响, 那 么 影 响 是 什 么? 不 断 增 加
对 权 力 的 操 纵 与 分 析 信 息 的 透 明 性 对 政 府 服 务 社 会 与 经 济 的 能 力 有 何 影 响? [ 参 考 文 献 ] [1] Putnam, R. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy [M]. Princeton: Princeton University Press, 1994. [2] Nahapiet, J. & Ghoshal, S. Social capital, intellectual capital, and the organizational advantage [J].Academy of Management Review, 1998,23(2), 242-266. [3] Burt, R. S. Brokerage and Closure: An Introduction to Social Capital [M]. Oxford: Oxford University Press, 2005. [4] Nee, V., and Ingram, P. Embeddedness and Beyond: Institutions, Exchange, and Social Structure, in M. C. Brinton and V. Nee, eds., The New Institutionalism in Sociology [M]. New York: Russell Sage, 1998. [5] Hammer, M. and Champy, J. Reengineering the Corporation [M]. New York: HarperCollins, 1993. [6] DiMaggio, Paul J. and Walter W. Powell. "The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields."[j]. American Sociological Review, 1983, 48:147-160. [7] Executive Office of the President, Office of Management and Budget. The President s Management Agenda, FY 2002[EB /OL].2001[2007-08-29]. http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.pdf. [8] Frank, D. IT budget takes on e-gov [J/OL]. Federal Computer Week, 2002-02 -18.[2007-08-30].http://www.fcw.com/fcw/articles/2002/0218/cov-budget1-02-18-02. asp. [9] Miller, J. Online extra: Congress rebuffs E-Gov Fund, centralized hiring site in 04spending [EB/OL]. Government Computer News, 2004-02-09. [2004-04-02]. http://gcn.com/23_3/news/24892-1.html. Bureaucratic Reform and E-Government in the United States: An Institutional Perspective Jane E. Fountain (National Center for Digital Government,University of Massachusetts, Massachusetts MA 01003,USA) Technology enactment is an analytical (or conceptual) framework that focuses on the ways in which new information and communication technologies are understood and i mplemented by organizational decision makers. The framework is distinctly institutio nal in its scholarly approach to electronic government. Technology enactment invites r esearch to pay attention to organizational structure, politics and policy decision makin g in studies of electronic government. This approach also focuses attention on formal and informal institutions. Formal institutions include laws, budget processes and other governmental procedures. Informal institutions include networks of civil servants and other professionals, norms of behavior and relationships of trust among decision mak ers. This paper describes important developments in electronic government during tw o presidential administrations in the United States. Key words: technology enactment; bureaucratic reform; e-government; institution