權 在 地 方 的 代 表 州 縣 官 才 是 真 正 的 行 政 之 官, 也 就 是 治 世 之 官, 負 責 生 民 具 體 事 務 的 管 理 而 其 上 的 省 府 等 中 間 層 只 是 負 責 上 傳 下 達 之 監 督 之 責 的 政 府 層 級 縣 級 政 府 在 國 家 的 治

縣 級 政 權 的 基 層 化 趨 勢 與 鄉 村 治 理 的 前 景 暴 景 升 遼 寧 師 範 大 學 政 治 與 行 政 學 院 教 授 摘 要 中 國 自 秦 漢 以 來 就 以 縣 作 為 國 家 的 基 層 政 權, 一 直 延 續 到 清 末 在 縣 以 下 的 鄉 村, 唐 中 葉 以 前 實 行 的 是 帶 有 行 政 性 質 的 鄉 官 制 唐 中 葉 以 後 一 直 到 清 末 實 行 的 是 服 役 性 質 的 職 役 制 新 中 國 建 國 後, 改 變 了 皇 權 不 下 縣 的 鄉 村 管 控 模 式, 將 國 家 基 層 政 權 下 沉 到 鄉 鎮 一 級, 並 進 而 發 展 為 人 民 公 社 體 制, 實 行 對 農 村 的 全 面 控 制 改 革 開 放 後, 重 建 鄉 鎮 政 府, 但 是 它 卻 成 為 農 村 矛 盾 的 焦 點 本 世 紀 初, 實 行 稅 費 制 度 改 革, 造 成 鄉 鎮 政 府 的 虛 化, 因 此, 縣 級 政 府 又 回 到 基 層 政 府 政 權 的 位 置 關 鍵 詞 : 縣 級 政 權 鄉 鎮 政 府 鄉 村 治 理 本 世 紀 以 來, 在 地 方 政 權 建 設 與 變 革 中, 難 度 最 大 又 繞 不 開 的 應 該 是 縣 鄉 兩 級 隨 著 市 場 化 的 繼 續 深 入, 由 於 鄉 鎮 政 府 沒 有 本 級 政 府 的 財 政 來 源, 稅 費 改 革 後 又 喪 失 了 搭 車 收 費 的 可 能 性, 以 及 公 共 服 務 型 政 府 建 設 的 理 念 要 求 基 層 政 府 為 農 村 提 供 更 多 的 公 共 產 品 和 公 共 服 務, 加 之 以 工 補 農 城 市 反 哺 鄉 村 政 策 的 推 行, 鄉 鎮 政 府 出 現 了 懸 浮 化 它 既 沒 有 能 力 完 成 基 層 政 府 職 能 的 本 錢, 也 缺 乏 這 方 面 的 動 力 因 此, 縣 級 政 權 就 不 得 不 承 擔 起 基 層 政 權 的 責 任, 出 現 了 縣 級 政 權 基 層 化 傾 向, 中 國 的 鄉 村 治 理 模 式 也 發 生 了 重 大 的 改 變 壹 帝 制 時 期 的 縣 政 與 鄉 村 治 理 的 兩 種 模 式 中 國 從 春 秋 戰 國 而 入 秦, 廢 封 建 而 置 郡 縣, 這 不 僅 是 國 家 結 構 的 轉 變, 更 是 政 治 統 治 模 式 的 革 命 性 變 革 錢 穆 先 生 曾 言 : 嚴 格 說 來, 要 到 秦 漢 才 是 中 國 歷 史 上 正 式 有 統 一 政 府 秦 以 前, 只 可 說 是 一 種 封 建 的 統 一 1 從 秦 漢 時 代 起 直 至 清 末, 縣 級 政 權 承 擔 了 國 家 基 層 政 權 的 職 責, 即 實 際 執 行 政 令 直 接 管 理 百 姓 的 地 方 政 府 層 級 2 清 人 有 萬 事 胚 胎, 皆 由 州 縣 之 說, 可 見, 縣 級 政 權 是 帝 制 時 代 皇 權 政 治 之 始 基 官 僚 系 統 凡 屬 治 民 之 事 皆 從 縣 級 開 始 而 縣 官 為 吏 治 之 基, 如 雍 正 皇 帝 所 說 : 牧 令 為 親 民 之 官, 一 人 之 賢 否, 關 係 百 姓 之 休 戚 縣 制 在 中 國 的 行 政 體 系 中 佔 據 著 極 為 特 殊 的 地 位 它 長 期 作 為 鄉 土 中 國 的 行 政 基 礎 3 一 縣 級 行 政 之 地 位 在 古 代 中 國, 有 郡 縣 治, 則 天 下 治, 郡 縣 安, 則 天 下 安 之 說 縣 級 政 權 就 是 皇 1 2 3 钱 穆 : 中 国 历 代 政 治 得 失, 北 京 : 三 联 书 店,2001 年, 第 1 页 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 1 页 拙 著 : 当 代 中 国 县 政 改 革 研 究, 天 津 人 民 出 版 社,2007 年, 第 1 页

權 在 地 方 的 代 表 州 縣 官 才 是 真 正 的 行 政 之 官, 也 就 是 治 世 之 官, 負 責 生 民 具 體 事 務 的 管 理 而 其 上 的 省 府 等 中 間 層 只 是 負 責 上 傳 下 達 之 監 督 之 責 的 政 府 層 級 縣 級 政 府 在 國 家 的 治 理 中 承 擔 著 興 利 除 弊 的 責 任, 不 特 藩 臬 道 府 能 說 不 能 行, 即 督 撫 僅 托 空 言, 惟 州 縣 則 實 見 諸 形 式, 故 造 福 莫 如 州 縣 4 誠 如 瞿 同 祖 先 生 所 說, 地 方 行 政 全 在 州 縣 官 們 手 中 在 古 代 中 國, 實 際 上 只 有 兩 種 官 員 最 重 要, 一 個 是 京 師 的 中 樞 官 員, 一 個 是 京 外 的 州 縣 官 後 者 不 僅 瞭 解 民 間 疾 苦 而 且 還 直 接 關 乎 到 政 府 施 政 的 成 敗 5 州 縣 官 兼 行 政 司 法 和 稅 官 於 一 身, 凡 教 育 司 法 教 化 社 會 治 安 祭 祀 勸 課 農 桑 等 靡 所 不 綜 6 所 謂 的 政 治 統 治, 便 是 治 民, 而 直 接 治 民 之 官 就 是 基 層 政 府 的 州 縣 官 二 縣 政 下 的 鄉 村 管 理 模 式 帝 政 時 代 的 中 國, 縣 以 下 還 要 劃 分 為 鄉 里 族 黨 保 甲 村 社 等 基 層 組 織 作 為 民 間 組 織 的 單 元 每 一 單 元 都 設 立 相 應 的 頭 領, 如 鄉 長 鎮 長 村 長 莊 頭 之 類 7 但 是 這 些 頭 領 均 由 當 地 人 民 推 舉 以 負 責 地 方 事 務, 但 這 種 首 領 推 舉 從 未 進 化 到 自 治 在 瞿 同 祖 先 生 看 來, 這 些 由 官 府 設 立 的 各 類 鄉 村 單 元 ( 位 元 ) 中 執 行 特 定 職 能 的 首 領, 僅 僅 是 官 府 的 代 理 人, 由 州 縣 官 任 命, 受 州 縣 官 控 制, 一 般 不 把 他 們 當 作 代 表 村 民 的 鄉 間 領 袖, 因 此, 自 治 在 城 鄉 間 都 是 不 存 在 的 8 這 些 代 理 組 織 或 重 於 教, 或 重 于 刑, 或 重 於 兵 役, 或 重 於 捕 盜, 或 重 於 戶 口, 或 重 於 課 賦, 或 重 於 詰 奸, 或 重 于 勸 農, 綜 其 目 的 之 所 歸 宿, 要 皆 在 於 謀 安 定 社 會 之 一 端 9 這 裡, 瞿 同 祖 先 生 將 清 代 的 地 方 鄉 里 等 行 政 單 元 看 作 是 州 縣 官 任 用 代 理 人 而 非 自 治 領 袖 統 轄 的 治 理 單 位 第 一 個 階 段 為 從 秦 至 唐 代 中 期, 基 本 上 是 以 士 大 夫 治 其 鄉 之 事 此 一 時 期 的 鄉 里 組 織 首 領 屬 於 鄉 官 系 統 如 亭 長 有 秩 嗇 夫 遊 繳 等 均 承 擔 鄉 村 的 治 安 教 化 賦 稅 徵 收 緝 捕 賊 盜 等 特 殊 職 能 而 此 時 期 的 鄉 官 具 有 國 家 基 層 官 員 和 鄉 大 夫 的 雙 重 屬 性 這 主 要 是 通 過 對 他 們 的 委 任 方 式 和 肩 負 的 職 責 體 現 出 來 的 他 們 一 般 有 官 府 的 正 式 任 命 有 祿 秩 或 者 有 職 田 免 徭 役 ; 另 一 方 面 他 們 在 鄉 間 有 地 位 有 威 信 的 本 籍 人 士 10 這 些 鄉 間 首 領 除 執 行 國 家 政 令 外, 還 擔 負 著 地 方 事 務 第 二 階 段 為 唐 中 葉 以 後 至 清 末, 鄉 官 制 轉 變 為 職 役 制 職 役 的 性 質 和 職 能 已 經 和 官 有 了 重 大 區 別, 因 為 大 抵 士 大 夫 治 其 鄉 事 為 職, 以 民 供 事 於 官 為 役 11 顯 然, 這 裡 的 職 是 指 鄉 官, 而 役 則 是 指 徭 役 表 明 鄉 村 首 領 要 繼 續 承 擔 過 去 鄉 官 所 承 擔 的 管 理 事 務, 同 時 又 具 有 服 役 的 性 質, 因 此 也 就 有 了 夫 役 的 性 質 而 民 間 服 夫 役 主 要 有 兩 種 方 式, 一 是 向 國 家 無 償 提 供 勞 動, 二 是 在 官 府 或 者 鄉 里 組 織 中 擔 當 某 種 職 務 在 唐 代 以 前 大 體 上 沒 有 職 役 與 夫 役 的 區 分, 基 本 上 都 屬 於 夫 役 的 範 疇, 夫 4 平 平 言 卷 一, 第 10 页 5 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 30 页 6 清 史 稿 卷 一 百 一 十 六, 第 14 页 7 福 惠 全 书 卷 二, 第 14 页 8 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 7 11 页 9 闻 钧 天 : 中 国 保 甲 制 度, 商 务 印 书 馆,1935 年, 第 1 页 10 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 16 页 11 续 文 献 通 考 卷 十 五, 职 役 一

役 可 分 為 兩 類, 一 是 服 兵 役, 二 是 在 國 家 或 地 方 的 公 共 工 程 中 提 供 無 償 勞 動 的 力 役 而 在 鄉 村 基 本 單 元 中 承 擔 某 種 管 理 職 責 的 首 領 屬 於 鄉 職, 即 列 於 官 的 行 列 而 且 是 一 種 榮 譽 職, 不 會 成 為 負 擔, 誠 如 馬 端 臨 所 說 : 自 漢 以 來, 雖 叔 季 昏 亂 之 世, 亦 未 聞 有 以 任 鄉 亭 之 職 為 苦 者 也 12 由 此 可 以 看 到, 唐 代 對 鄉 村 的 治 理 採 取 的 是 鄉 官 以 官 治 民, 到 宋 代 則 開 始 變 為 以 耆 戶 長 等 以 鄉 役 的 角 色 實 行 以 民 治 民 的 統 治 與 管 理 模 式 在 唐 代 還 是 榮 譽 職 的 鄉 官, 到 宋 代 則 變 成 了 苦 差 事 擔 任 鄉 職 實 為 不 易 之 事, 甚 至 鄉 職 竟 然 淪 落 為 與 軍 旅 土 木 力 役 沒 有 差 別 的 職 役 人 們 不 願 擔 任 此 職, 沒 辦 法 只 好 輪 差 從 此 以 後, 所 謂 鄉 亭 之 職, 至 困 至 賤, 貪 官 污 吏, 費 力 徵 求, 極 意 淩 蔑 13 此 時 的 鄉 官, 雖 然 和 流 內 的 九 品 官 員 身 份 不 同, 但 是 在 役 民 這 一 點 上 已 經 沒 有 什 麼 不 同 唐 前 期 的 裡 正 等 鄉 官 屬 於 役 民 的 範 疇, 他 們 一 般 由 縣 官 選 任, 而 且 有 較 為 嚴 格 的 管 理 制 度, 如 定 期 上 直 和 考 核, 享 有 免 役 特 權, 包 括 服 裝 衣 帽 亦 與 一 般 百 姓 不 同 唐 代 前 期 的 鄉 官, 其 主 要 職 責 是 勸 課 農 桑, 催 征 賦 稅 村 坊 鄰 里, 遞 相 督 察 就 差 違 法 等 職 責 確 實 具 有 官 的 屬 性 但 是 唐 末 至 五 代, 鄉 官 卻 被 淡 出 了 官 的 範 圍 因 為 其 選 任 已 經 不 是 官 府, 而 是 依 靠 財 力 ; 其 職 能 也 主 要 變 為 督 稅 派 役, 甚 至 還 代 人 輸 稅 ; 另 外 此 時 的 裡 正 鄉 官 已 經 逐 漸 由 富 戶 輪 差 完 成 了 從 鄉 官 到 職 役 制 度 的 轉 變 宋 代 的 職 役, 既 有 國 家 行 政 職 能 在 農 村 延 伸 的 一 面, 又 有 役 的 一 面, 即 鄉 村 民 戶 按 照 戶 等 高 低, 輪 流 為 國 家 服 徭 役 鄉 役 便 是 鄉 民 在 鄉 村 的 服 役 者 他 們 不 食 國 家 俸 祿, 但 是 必 須 完 成 中 央 直 至 縣 級 政 權 治 指 派 的 任 務, 將 國 家 政 策 貫 徹 到 鄉 民 之 中 明 代 洪 武 十 四 年 (1381) 年 全 國 統 一 實 行 裡 甲 制 即 以 一 百 一 十 戶 為 一 裡, 將 裡 作 為 縣 以 下 的 唯 一 的 鄉 村 基 層 行 政 單 位 14 清 承 明 制, 在 縣 以 下 亦 實 行 裡 甲 制 魏 光 奇 說 清 代 的 裡 甲 鄉 地 和 保 甲 首 領 都 屬 於 職 役 而 不 屬 於 鄉 官, 不 可 能 成 為 地 方 社 會 的 領 袖 15 由 此 觀 之, 唐 代 中 葉, 特 別 是 宋 代 以 後, 鄉 村 首 領 就 已 經 不 屬 於 官 員 系 統, 而 屬 於 民 間 系 統 了, 他 們 雖 然 承 擔 某 些 方 面 的 責 任, 但 是 已 經 不 食 國 家 俸 祿, 只 是 承 擔 官 府 在 民 間 的 代 理 人 角 色 而 已, 這 就 是 所 謂 的 皇 權 不 下 縣, 即 國 家 政 權 不 滲 入 縣 以 下 的 農 村 社 會 貳 國 民 政 府 時 期 的 縣 鄉 村 關 係 清 朝 滅 亡, 民 國 建 立, 是 中 國 歷 史 上 又 一 次 國 體 與 政 體 的 革 命 性 變 革 縣 制 雖 然 未 變, 但 是 國 家 政 權 的 層 級 卻 發 生 了 變 化, 縣 政 以 及 縣 鄉 村 之 間 的 關 係 也 發 生 了 重 大 的 變 化 這 種 變 化 主 要 表 現 在 兩 個 方 面, 一 是 在 縣 政 及 其 與 鄉 村 的 關 係 中, 羼 入 了 現 代 政 黨 因 素, 即 由 朝 代 國 家 向 政 黨 國 家 轉 變 二 是 國 家 基 層 政 權 由 縣 下 沉 到 區 鄉 的 傾 向 12 13 14 15 文 献 通 考 卷 十 三 职 役 考 二 文 献 通 考 卷 十 三 职 役 考 二 何 朝 晖 : 明 代 县 政 研 究, 北 京 大 学 出 版 社,2006 年, 第 62 页 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 50 页

國 家 政 權 在 向 社 會 基 層 滲 入 和 擴 張 的 過 程 中, 使 得 縣 不 在 作 為 基 層 政 權, 縣 官 也 有 傳 統 的 治 事 之 官 轉 變 為 中 間 層 次 的 治 官 之 官 其 政 治 運 作 也 有 消 極 變 積 極, 由 無 為 變 有 為 不 僅 改 變 了 傳 統 的 國 家 與 社 會 關 係, 也 改 變 了 官 民 之 間 的 關 係 一 國 民 政 府 時 期 的 縣 政 改 革 國 民 黨 以 党 建 國,1927 年 定 都 于 南 京 之 後, 發 現 基 層 黨 治 空 虛, 黨 的 勢 力 主 要 活 躍 於 城 市 上 層 16 因 此, 國 民 黨 只 好 將 縣 以 下 的 鄉 村 治 理 任 務 交 付 給 縣 長 一 人, 殷 切 希 望 縣 長 能 有 所 作 為 政 治 是 否 修 明, 人 民 生 計 之 改 善, 主 要 聚 焦 於 縣 政 的 優 劣 縣 政 的 優 劣 不 僅 影 響 到 其 治 下 的 人 民, 更 關 係 到 党 國 的 利 益 17 因 此, 國 民 黨 將 縣 作 為 地 方 政 治 的 焦 點 ( 一 ) 以 考 試 形 式 選 拔 縣 長 針 對 民 國 初 年, 各 地 軍 閥 一 改 秦 漢 以 來 縣 官 廷 擇 外 放 的 傳 統, 甚 至 將 其 作 為 軍 閥 獎 賞 下 屬 的 禮 品 的 亂 象, 國 民 政 府 十 分 關 注 縣 長 的 選 任 幾 度 頒 佈 縣 長 任 用 法 規, 試 圖 將 縣 長 任 用 納 入 國 家 行 政 軌 道 主 要 通 過 考 試 與 薦 舉 兩 途 選 任 縣 長, 尤 其 孫 中 山 先 生 偏 愛 考 試 一 途,1928 年 其 後 的 兩 年 間 雖 然 也 實 行 過 考 試 選 拔 縣 長 的 實 踐, 由 中 央 政 府 簡 派 典 試 大 員 前 往 各 省 舉 行, 但 在 全 國 並 不 普 遍 考 試 院 成 立 後 也 未 頒 佈 新 的 縣 長 考 試 條 例 考 試 選 拔 有 其 優 勢, 但 也 存 在 致 命 缺 陷 一 則 考 取 者 並 非 一 定 勝 任 縣 長 職 務, 這 種 類 似 科 舉 制 的 考 試, 主 要 考 察 的 是 一 般 的 理 論 知 識, 即 三 民 主 義 建 國 方 略 建 國 大 綱 國 民 黨 史, 以 及 法 學 通 論 政 治 學 原 理 等 相 關 內 容 如 科 舉 時 代 正 途 出 身 的 知 縣 一 樣, 他 們 所 缺 乏 的 是 實 際 政 治 能 力 和 技 術 二 是 國 家 對 縣 長 的 任 用 缺 乏 相 應 的 制 度 保 障, 以 至 於 漫 無 限 制 18, 縣 缺 成 為 省 級 官 員 酬 應 拉 攏 的 的 工 具 因 此, 縣 政 也 就 成 為 基 層 腐 敗 的 溫 床, 基 層 吏 治 昏 亂, 這 顯 然 與 國 民 黨 實 行 省 級 自 放 縣 長 所 導 致 的 官 員 失 范 直 接 相 關 ( 二 ) 國 民 政 府 時 期 縣 長 之 職 責 國 民 政 府 時 期 的 縣 長 與 帝 制 時 代 的 知 縣 相 比 已 經 不 可 同 日 而 語 因 為 帝 制 時 代 的 知 縣 畢 竟 是 朝 廷 命 官, 而 且 是 皇 權 在 地 方 的 全 權 代 表, 擁 有 處 理 本 縣 範 圍 內 各 種 事 務 的 全 權 19 他 們 是 親 民 官 父 母 官 而 國 民 政 府 時 期 的 縣 長, 在 許 可 權 職 責 地 位 方 面 則 比 傳 統 的 縣 太 爺 遜 色 得 多 與 傳 統 縣 政 不 同, 在 縣 級 政 權 中 加 進 了 政 黨 因 素 只 不 過 蔣 介 石 在 縣 黨 部 和 縣 政 府 兩 者 中 更 器 重 後 者, 實 行 的 是 縣 長 負 責 制, 但 是 要 求 縣 長 瞭 解 和 國 民 黨 的 主 義 和 政 策 對 縣 長 的 職 責 規 定 較 細, 包 括 民 政 財 政 建 設 16 这 也 是 国 共 两 党 的 重 大 区 别, 共 产 党 活 动 的 重 点 从 1927 年 以 后 转 向 了 农 村, 而 国 民 党 的 活 动 重 心 基 本 上 都 在 城 市, 从 未 有 效 深 入 到 县 以 下 的 农 村, 这 也 正 是 共 产 党 能 够 生 存 下 来 的 重 要 原 因 17 内 政 部 编 县 长 须 知,1928 年, 湖 北 省 档 案 馆 藏 档 案 :LS1 2214 18 国 民 政 府 时 期 湖 北 省 人 事 处 档 案, 湖 北 档 案 :LS67 159 19 参 见 拙 著 : 当 代 中 国 县 政 改 革 研 究, 天 津 人 民 出 版 社,2007 年, 第 36 页

教 育 衛 生 司 法 等 共 計 172 大 項, 每 一 大 項 下 又 分 若 干 小 項 20 這 些 職 責 實 為 縣 長 所 能 堪 受 其 實, 基 層 官 員 職 責 越 多, 說 明 政 府 對 社 會 事 務 的 干 預 越 多 由 於 省 級 政 府 的 集 權, 縣 長 的 應 辦 之 事 越 來 越 多, 而 權 力 卻 越 來 越 萎 縮 造 成 官 民 衝 突 的 可 能 性 也 就 越 多 二 區 鄉 保 甲 制 之 鄉 村 管 理 國 民 政 府 時 期, 為 了 加 強 對 鄉 村 的 控 制 與 管 理, 在 縣 衙 和 村 莊 之 間 設 立 了 區 鄉 閭 鄰 四 級 組 織 經 歷 了 一 個 自 上 而 下 的 設 置 過 程, 即 通 過 行 政 系 統, 由 省 而 縣, 由 縣 而 區 鄉 鎮 來 進 行 縣 分 等 和 區 鄉 鎮 的 自 治 工 作 各 自 治 單 位 設 置 自 治 機 構 區 鄉 鎮 公 所, 再 由 鄉 鎮 長 負 責 選 舉 閭 長 鄰 長 的 程 式 這 個 工 作 看 起 來 容 易, 由 於 情 形 複 雜, 各 地 都 沒 有 徹 底 實 行 21, 縣 以 下 組 織 徒 具 形 式, 毫 無 內 容, 一 切 政 令 逮 縣 之 後, 即 等 於 具 文, 無 法 推 進 22, 致 使 縣 級 政 令 不 出 縣 衙 有 學 者 認 為 其 主 要 原 因 是 連 年 的 天 災 人 禍, 在 衣 食 需 要 都 不 能 滿 足 的 時 代, 沒 有 人 對 政 治 感 興 趣, 再 者, 中 國 文 化 與 社 會 結 構 也 不 適 宜 實 行 自 治 23 加 之, 法 律 規 定 過 於 刻 板, 缺 乏 彈 性, 無 法 適 應 各 地 複 雜 的 情 形 為 了 解 決 地 方 自 治 過 程 中 出 現 的 問 題,1934 年, 國 民 政 府 對 地 方 自 治 的 方 式 和 程 式 進 行 了 改 進 縮 小 地 方 自 治 的 範 圍, 放 慢 自 治 進 程, 增 強 官 治 色 彩 其 具 體 改 進 表 現 為 : 將 區 公 所 改 為 正 式 的 官 僚 機 構 ; 將 鬆 散 的 閭 鄰 體 制 廢 止, 改 行 保 甲 制 24 保 甲 制 度 最 早 復 興 於 1932 年, 主 要 是 出 於 鄂 豫 皖 贛 等 省 份 的 剿 匪 的 需 要,1934 年 在 全 國 推 行, 在 某 種 意 義 上 是 國 共 兩 黨 對 峙 的 產 物 國 民 政 府 在 重 建 保 甲 制 度 的 同 時, 還 對 地 方 政 制 做 了 兩 項 改 革, 一 是 在 省 縣 之 間 設 立 行 政 督 察 專 員 制 度 ; 二 是 在 縣 以 下 設 置 區 署, 將 國 家 行 政 機 構 下 沉 到 區 一 級 規 定 區 署 為 國 家 官 治 機 關, 區 長 為 國 家 正 式 官 員, 並 回 避 本 籍, 這 是 中 國 幾 千 年 來 首 次 在 縣 以 下 建 立 正 式 的 行 政 層 級 25 保 甲 的 主 要 功 能 在 於 請 查 戶 口 聯 保 連 坐, 在 實 際 運 作 過 程 中 並 未 真 正 實 施 但 也 並 非 虛 設, 特 別 是 抗 日 戰 爭 爆 發 後, 保 甲 組 織 由 進 行 社 會 控 制 的 組 織 轉 變 為 以 社 會 汲 取 為 職 能 的 組 織 三 新 縣 制 下 的 縣 鄉 行 政 1939 年 9 月 9 日 國 民 政 府 行 政 院 頒 佈 縣 各 級 組 織 綱 要, 標 誌 新 縣 制 的 開 始 它 具 有 如 下 特 徵, 第 一, 就 基 層 政 權 建 設 而 言, 將 鄉 鎮 作 為 基 層 政 權 組 織, 使 區 變 成 縣 的 輔 助 機 關, 將 保 甲 變 為 鄉 鎮 的 內 部 編 制 縣 以 下 的 政 制 結 構 變 為 縣 ( 區 ) 鄉 鎮 ( 保 ) ( 甲 ), 區 保 甲 由 實 變 虛, 將 鄉 鎮 砸 實 第 二, 標 榜 地 方 自 治, 納 保 甲 于 20 21 22 23 24 25 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 368 页 胡 次 威 : 民 国 县 制 史, 上 海 : 大 东 书 局,1948 年, 第 79 页 高 亨 庸 : 县 政 机 构 之 改 进, 重 庆 : 中 正 书 局,1941, 第 42 43 页 易 克 櫄 : 过 去 办 理 地 方 自 治 失 败 的 五 大 症 结, 大 公 报 1934 年 5 月 13 日 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 398 页 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 398 399 页

自 治 之 中 ; 第 三 管 教 養 衛 四 大 功 能 合 一, 即 將 人 口 管 制 學 校 教 育 財 政 交 通 社 會 治 安 與 衛 生 四 個 主 要 方 面 合 一 實 際 上, 新 縣 制 雖 托 與 自 治 之 名, 實 則 加 強 了 政 府 對 社 會 的 控 制, 國 家 基 層 政 權 進 一 步 下 沉 到 鄉 鎮 一 級 鄉 鎮 成 為 縣 以 下 的 行 政 中 心, 鄉 鎮 長 被 國 家 賦 予 重 任, 權 傾 鄉 村 根 據 新 縣 制 之 規 定, 鄉 鎮 長 不 僅 兼 具 鄉 鎮 壯 丁 隊 隊 長 中 心 學 校 校 長 信 用 合 作 社 社 長, 而 且 還 負 責 鄉 鎮 的 財 政 預 算, 具 有 向 鄉 民 徵 稅 的 權 力 26 鄉 鎮 長 成 為 集 政 治 軍 事 財 政 教 育 大 權 於 一 身 的 人 物, 鄉 鎮 公 所 也 衙 門 化 了 國 民 政 府 新 縣 制 的 推 行, 確 立 了 具 有 現 代 性 質 的 縣 制, 不 僅 是 國 家 政 權 下 沉, 基 本 理 順 了 縣 鄉 保 甲 的 行 政 系 統 ; 初 步 確 立 了 地 方 政 權 的 財 政 制 度 ; 建 立 了 戶 口 註 冊 和 統 計 制 度 ; 推 進 了 地 方 社 會 的 政 治 經 濟 文 化 衛 生 等 事 業 當 然, 新 縣 制 也 存 在 諸 多 問 題, 如 民 眾 自 治 的 基 層 社 會 組 織 並 未 真 正 建 立 起 來 ; 鄉 鎮 保 甲 組 織 的 首 領 往 往 被 土 豪 劣 紳 等 把 持 或 利 用 ; 縣 及 其 以 下 行 政 官 員 和 保 長 甲 長 等 因 缺 乏 有 效 的 監 督, 貪 污 腐 化, 弄 權 舞 弊 等 現 象 十 分 嚴 重 27 20 世 紀 上 半 頁, 無 論 晚 晴 推 行 的 鄉 鎮 自 治, 還 是 國 民 政 府 時 期 的 新 縣 制, 國 家 政 權 均 沒 有 完 成 對 鄉 村 社 會 的 有 效 整 合, 張 靜 教 授 分 析 道 : 代 表 國 家 權 力 的 管 轄 權 和 規 則 既 沒 有 建 立, 也 沒 有 通 過 機 構 的 設 置 貫 徹 下 去, 國 家 並 沒 有 改 造 地 方 權 威 的 管 制 原 則 或 取 代 它 的 管 制 權 力, 從 而 將 地 方 社 會 納 入 國 家 規 則 的 治 理 範 圍 之 中 28 參 全 能 型 政 府 模 式 下 的 縣 政 與 鄉 村 控 制 中 國 共 產 黨 所 主 張 的 地 方 政 權 建 設 是 從 根 據 地 時 期 的 開 始 的 1931 年 11 月, 中 華 蘇 維 埃 地 方 政 府 的 暫 行 組 織 條 例 曾 規 定 : 鄉 蘇 維 埃 全 部 政 權 屬 於 工 人 農 民 紅 軍 士 兵 及 一 切 勞 苦 大 眾, 其 所 實 行 的 是 議 行 合 一 制 這 顯 然 是 借 鑒 馬 克 思 所 稱 讚 的 巴 黎 公 社 原 則 建 構 基 層 政 權 的 一 種 設 想 抗 戰 時 期 的 陝 甘 寧 邊 區 鄉 ( 市 ) 政 府 組 織 暫 行 條 例 也 規 定 採 用 議 行 合 一 制, 但 是, 由 於 強 調 党 的 一 元 化 領 導, 這 一 原 則 很 難 得 到 落 實 解 放 戰 爭 時 期, 各 大 解 放 區 逐 步 建 立 起 除 中 央 政 府 以 外 的 各 級 地 方 政 府 行 政 系 統 特 別 是 在 縣 以 下 設 置 鄉 鎮 基 層 政 權 組 織 同 時, 在 農 村 地 區 配 合 以 中 共 的 基 層 組 織 共 青 團 組 織 婦 代 會 民 兵 農 會 等 各 種 政 府 的 週 邊 組 織, 形 成 了 一 個 強 大 的 農 村 基 層 行 政 管 理 體 系, 成 為 新 國 家 基 層 政 權 的 雛 形 土 改 運 動 加 速 了 農 村 基 層 政 權 建 設 的 進 程, 隨 著 新 國 家 的 建 立, 農 村 基 層 政 權 在 全 國 得 以 確 立 一 土 地 改 革 運 動 與 鄉 村 基 層 政 權 的 建 立 從 解 放 戰 爭 時 期 起 至 1952 年, 中 國 共 產 黨 在 各 新 解 放 區 開 展 了 土 改 運 動, 建 立 起 縣 鄉 兩 級 農 村 國 家 政 權 1946 年 5 月 4 日 中 共 中 央 會 議 通 過 了 中 共 中 央 關 於 土 地 問 題 26 米 庆 云 : 抗 战 时 期 国 民 党 的 县 政 改 革, 成 都 文 史 资 料 1988 年 第 3 辑 27 参 见 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 250 259 页 28 张 静 : 基 层 政 权 : 乡 村 制 度 诸 问 题, 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社,2000 年, 第 31 页

的 指 示, 被 簡 稱 為 五 四 指 示, 明 確 提 出 解 決 解 放 區 的 土 地 問 題, 實 現 耕 者 有 其 田, 成 為 黨 的 最 基 本 的 歷 史 任 務, 是 一 切 工 作 的 最 基 本 的 環 節 29 土 地 改 革 運 動 是 在 共 產 黨 組 織 的 動 員 下 進 行 的 亨 廷 頓 曾 經 指 出 ; 土 地 改 革 的 成 效 總 是 依 靠 農 民 的 積 極 的 和 最 終 有 組 織 的 參 與 30 中 國 的 土 地 改 革 在 農 村 建 立 農 會 組 織 來 實 現 的 各 解 放 區 派 出 了 大 量 的 幹 部, 深 入 農 村, 通 過 農 會 組 織, 他 們 劃 分 階 級 分 配 土 地 農 村 貧 雇 農 的 社 會 地 位 和 政 治 地 位 發 生 了 喜 劇 性 的 變 化, 昔 日 在 地 主 富 農 面 前 畢 恭 畢 敬 的 貧 雇 農 一 夜 之 間 變 成 了 農 村 中 的 主 人, 而 那 些 地 主 富 農 一 夜 之 間 威 信 掃 地, 落 到 了 在 鄉 村 社 會 和 政 治 生 活 中 毫 無 地 位 可 言 的 最 低 層 31 1950 年 12 月, 中 央 人 民 政 府 政 務 院 頒 佈 了 鄉 ( 行 政 村 ) 人 民 政 府 組 織 通 則, 確 定 了 鄉 與 行 政 村 同 為 農 村 基 層 政 權 組 織 次 年 4 月 24 日, 政 務 院 又 下 發 關 於 人 民 民 主 政 權 建 設 工 作 的 指 示, 要 求 縮 小 農 村 的 區 鄉 ( 行 政 村 ) 範 圍, 以 利 於 人 民 參 與 政 權 管 理, 密 切 群 眾 和 政 府 的 聯 繫 這 時 的 鄉 為 小 鄉 制, 即 行 政 村 到 1952 年 全 國 共 設 置 鄉 級 單 位 284626 個, 平 局 每 鄉 1770 人 32 此 時, 農 村 基 層 政 權 的 重 心 是 區, 區 政 府 的 幹 部 才 是 國 家 的 公 務 人 員, 當 時 實 行 供 給 制, 未 發 放 工 資 而 鄉 幹 部 則 更 多 的 帶 有 兼 職 性 質, 不 發 工 資, 直 到 1952 年 11 月 中 央 發 出 通 知, 給 每 鄉 3 個 幹 部 名 額, 每 人 每 月 15 萬 元 的 生 活 供 給 費 ( 相 當 於 人 民 幣 15 元 ) 而 且 這 筆 鄉 經 費 要 以 農 業 附 加 費 方 式 徵 收, 列 入 生 預 算, 再 下 發 給 縣 區 鄉 1954 年 中 華 人 民 共 和 國 第 一 部 憲 法 規 定 縣 以 下 的 農 村 基 層 政 權 組 織 為 鄉 民 族 鄉 和 鎮 撤 銷 了 行 政 村 建 制 1955 年 12 月 國 務 院 又 作 出 精 簡 國 家 機 關 的 指 示, 隨 後 對 鄉 進 行 了 調 整, 合 併 改 撤 了 9.7 萬 個, 絕 大 部 分 省 份 實 現 了 大 鄉 制 到 1957 年 全 國 的 鄉 從 22 萬 個 減 少 到 10 萬 個, 基 本 上 是 三 個 鄉 並 為 一 鄉 農 村 基 層 政 權 下 沉 到 鄉 一 級 鄉 在 鄉 村 政 治 生 活 中 扮 演 了 重 要 的 角 色 33 二 人 民 公 社 體 制 1958 年 在 大 躍 進 的 刺 激 下, 中 國 的 鄉 村 政 權 也 發 生 了 重 大 變 化, 作 為 基 層 政 權 的 鄉 鎮 轉 變 為 人 民 公 社, 從 1958 年 到 1961 年 實 行 的 是 公 有 制 規 模 很 大 的 大 社 制 這 是 一 種 在 所 有 制 結 構 上 一 大 二 公 的 政 社 合 一 的 體 制, 在 政 治 上 則 是 一 種 生 產 組 織 同 時 具 有 實 施 階 級 專 政 功 能 的 組 織 從 1962 年 到 1982 年, 人 民 公 社 實 行 三 級 所 有, 隊 為 基 礎 的 組 織 結 構 人 民 公 社 制 度 實 現 了 農 民 的 組 織 軍 事 化 行 動 戰 鬥 化 和 生 活 集 體 化 34 將 農 民 如 此 有 效 地 組 織 起 來, 這 是 中 國 歷 史 上 的 奇 跡 人 民 公 社 是 我 國 社 會 主 義 社 會 在 農 村 中 的 基 層 單 位, 又 是 我 國 社 會 主 義 政 權 在 農 村 中 的 基 層 單 位 35 通 過 人 民 公 社 29 罗 平 汉 : 土 地 改 革 运 动 史, 福 州 : 福 建 人 民 出 版 社,2005 年, 第 11 页 30 塞 缪 尔 亨 廷 顿 : 变 化 社 会 中 的 政 治 秩 序, 王 冠 华 译, 北 京 : 三 联 书 店,1996 年, 第 364 页 31 陈 吉 元 : 中 国 农 村 社 会 变 迁 (1949 1989), 太 原 : 山 西 经 济 出 版 社,1993 年, 第 86 页 32 沈 延 生 : 中 国 乡 制 的 回 顾 与 展 望, 战 略 与 管 理 2003 年 第 1 期 33 徐 勇 : 乡 村 治 理 与 中 国 政 治, 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2003 年, 第 220 页 34 罗 平 汉 : 农 村 人 民 公 社 史, 福 州 : 福 建 人 民 出 版 社,2006 年, 第 51 页 35 21 世 纪 乡 镇 工 作 全 书 编 辑 委 员 会 : 21 世 纪 乡 镇 工 作 全 书, 北 京 : 中 国 农 业 出 版 社, 第 541

的 各 級 組 織 形 式, 實 現 了 對 農 民 的 生 產 生 活 思 想 的 全 面 控 制, 它 的 權 力 觸 角 已 經 穿 透 了 家 庭 的 牆 壁, 甚 至 掌 握 著 農 民 的 靈 魂 家 庭 的 內 部 關 係 生 育 養 老 婚 姻 信 仰 都 受 到 公 社 規 範 的 制 約 36 與 人 民 公 社 體 制 密 切 相 關 的 制 度 包 括 戶 籍 制 度 身 份 制 度 等, 有 效 地 保 證 了 國 家 對 鄉 村 社 會 的 有 效 控 制 人 民 公 社 制 度 實 現 了 歷 史 上 一 直 沒 有 落 實 的 基 層 政 權 納 入 到 行 政 體 系 中, 保 持 了 農 村 的 穩 定, 為 國 家 提 供 了 工 業 化 和 城 市 生 活 所 需 要 的 資 源 和 稅 收, 興 修 了 一 些 水 利 設 施, 包 括 修 建 水 庫 小 型 水 電 站 等, 人 民 公 社 時 期 在 植 樹 造 林 治 理 水 土 流 失 照 顧 孤 老 改 善 地 方 醫 療 條 件 引 進 水 泵 和 新 式 犁 具 乃 至 組 織 掃 盲 活 動 等 37 方 面 有 過 不 小 的 成 績 人 民 公 社 體 制 實 際 上 是 中 國 共 產 黨 人 借 助 於 西 方 的 公 社 名 譽, 使 用 階 級 劃 分 與 階 級 鬥 爭 工 具, 在 計 劃 經 濟 體 制 下, 建 構 全 能 型 政 府, 使 行 政 組 織 徹 底 控 制 鄉 村 及 其 居 民 的 一 種 制 度 嘗 試, 人 民 公 社 只 是 一 種 國 家 財 政 不 負 擔 的 靠 集 體 自 己 養 活 自 己 的 一 切 聽 命 於 國 家 計 畫 的 勞 動 組 織 38 這 樣, 不 僅 解 決 了 一 直 困 擾 中 央 以 及 地 方 政 府 的 財 政 上 捉 襟 見 肘 的 問 題, 又 使 國 家 政 權 有 效 的 下 沉, 可 謂 一 舉 兩 得 據 統 計,1978 年 全 國 公 社 幹 部 生 產 大 隊 脫 產 幹 部 和 生 產 隊 不 脫 產 幹 部 合 計 為 4250 萬 人, 但 是 這 些 人 的 行 政 經 費 支 出 進 展 全 國 的 5% 左 右 39 無 疑, 這 是 一 種 行 政 成 本 極 低 的 鄉 村 管 理 體 制 但 是 人 口 的 迅 速 增 加 農 地 報 酬 遞 減, 平 均 主 義 的 分 配 制 度, 以 及 因 免 費 搭 車 造 成 的 集 體 行 動 的 困 境, 最 終 使 人 民 公 社 制 度 的 經 濟 基 礎 喪 失 殆 盡 尤 其 是 文 革 期 間, 中 國 鄉 村 治 理 的 最 顯 著 特 徵 表 現 在 政 治 方 面 揪 走 資 派 破 四 舊 橫 掃 一 切 牛 鬼 蛇 神 清 理 階 級 隊 伍 等 諸 方 面 宗 教 活 動 被 全 面 禁 止, 寺 院 多 數 被 毀 或 被 破 壞 2000 萬 四 類 分 子 不 斷 地 被 揪 鬥 批 鬥 遊 街 懲 罰 性 勞 動, 甚 至 被 迫 害 致 死 全 國 各 地 普 遍 掀 起 了 學 習 毛 主 席 語 錄 的 大 學 習 高 潮, 要 活 學 活 用, 農 民 的 政 治 參 與 普 遍 提 高 因 此, 這 種 人 民 公 社 體 制 被 鄉 政 村 治 治 理 模 式 所 取 代 便 是 歷 史 必 然 了 肆 縣 政 下 的 鄉 政 村 治 人 民 公 社 制 度 的 弊 端 在 實 際 運 行 的 過 程 中 即 已 暴 露, 但 是 在 以 階 級 鬥 爭 為 綱 的 政 治 氛 圍 下, 沒 有 人 敢 對 毛 澤 東 竭 力 支 持 的 人 民 公 社 的 優 越 性 提 出 懷 疑 1978 年 真 理 標 準 討 論 和 改 革 開 放 的 展 開, 人 們 對 人 民 公 社 的 懷 疑 明 朗 化 了 隨 著 農 村 聯 產 承 包 責 任 制 的 推 行, 瓦 解 了 人 民 公 社 的 基 礎 組 織 因 此,1982 年 憲 法 第 95 條 規 定, 鄉 鎮 為 中 國 的 基 層 行 政 區 域, 鄉 鎮 政 府 是 專 門 負 責 行 政 工 作 的 政 權 機 構 第 110 條 規 定, 農 村 村 委 會 是 群 眾 性 自 治 組 織 於 是 便 形 成 了 鄉 政 村 治 模 式 1983 年 10 月, 中 國 中 页 36 张 乐 天 : 告 别 理 想 人 民 公 社 制 度 研 究, 上 海 : 东 方 出 版 中 心,1998 年, 第 35 页 37 费 正 清 : 中 国 : 传 统 与 变 迁, 世 界 知 识 出 版 社,2002 年, 第 610 617 页 38 张 乐 天 : 告 别 理 想 人 民 公 社 制 度 研 究, 上 海 : 东 方 出 版 中 心,1998 年, 第 200 页 39 张 新 光 : 三 位 一 体 的 农 村 改 革 观, 北 京 : 中 国 农 业 出 版 社,2006 年, 第 161 页

央 國 務 院 正 式 下 發 了 關 於 實 行 政 社 分 開 建 立 鄉 政 府 的 通 知, 從 1983 年 底 到 1985 年, 原 來 的 人 民 公 社 紛 紛 改 設 為 鄉 鎮 鄉 政 村 治 模 式 在 運 行 過 程 中, 也 表 現 出 了 一 系 列 的 矛 盾 和 問 題 20 世 紀 末 和 21 世 紀 初, 突 出 表 現 在 以 下 幾 個 方 面 鄉 鎮 政 府 的 財 政 困 境 在 人 民 公 社 時 期, 這 個 問 題 由 於 政 府 組 織 與 經 濟 組 織 的 一 體 化 而 被 掩 蓋 了 20 世 紀 80 年 代 中 期 以 前, 鄉 鎮 只 是 一 級 報 帳 單 位, 而 不 是 一 級 財 政 40 當 時 的 鄉 鎮 只 有 一 個 財 糧 ( 幹 事 ) 編 制, 負 責 鄉 鎮 財 務 的 報 帳 工 作 王 紹 光 肯 定 地 說, 近 代 以 前, 中 國 從 來 沒 有 建 立 過 鄉 一 級 財 政 41 民 國 時 期 雖 然 主 張 實 行 鄉 鎮 自 治, 但 仍 沒 有 鄉 一 級 的 自 主 財 政 50 年 代 初 期 雖 然 也 籌 建 過 鄉 級 財 政, 但 是 因 為 財 政 收 入 極 少, 因 此 仍 構 不 成 一 級 財 政 人 民 公 社 時 期 是 靠 提 取 本 地 的 剩 餘 為 本 地 居 民 提 供 有 限 的 服 務 1983 年 重 建 後 的 鄉 鎮 財 政 就 已 經 處 於 十 分 尷 尬 的 地 步 雖 然 作 為 一 級 地 方 政 府, 但 是 卻 缺 乏 牢 固 的 稅 制 基 礎 42 本 來 法 律 規 定 和 實 際 運 行 就 存 在 矛 盾, 一 方 面,1983 年 中 共 中 央 國 務 院 關 於 實 行 政 社 分 開 建 立 鄉 政 府 的 通 知 首 次 確 認 : 隨 著 鄉 政 府 的 建 立, 應 當 建 立 鄉 一 級 財 政 和 相 應 的 預 決 算 制 度 而 預 算 法 又 網 開 一 面, 不 具 備 設 立 預 算 條 件 的 鄉 民 族 鄉 鎮, 經 省 自 治 區 直 轄 市 政 府 確 定, 可 以 暫 不 設 立 預 算 法 律 並 沒 有 明 確 鄉 鎮 的 財 政 的 稅 收 來 源 和 支 出 責 任 由 於 中 國 鄉 鎮 的 及 其 複 雜 性, 特 別 是 中 西 部 的 鄉 鎮 財 政 常 常 是 收 不 抵 支 鄉 鎮 事 權 與 財 權 的 嚴 重 失 衡 鄉 鎮 作 為 基 層 政 府, 是 直 接 與 農 民 打 交 道 的 政 府 層 級, 所 有 涉 及 農 民 的 政 策 法 律 稅 收 管 理 等 事 項, 都 要 通 過 這 一 層 級 得 到 落 實 改 革 開 放 後, 中 國 的 縱 向 政 府 間 關 係 又 表 現 出 壓 力 型 體 制, 政 府 政 策 的 執 行 是 一 級 壓 一 級, 直 到 最 低 層 級 的 鄉 鎮, 就 只 有 完 成 而 沒 有 任 何 討 價 還 價 的 能 力 了 因 此, 造 成 了 事 權 重, 而 財 權 輕 的 狀 態, 或 者 乾 脆 造 成 有 政 無 財 的 局 面 稅 費 改 革 前, 從 財 政 收 支 的 情 形 看, 中 國 縣 鄉 兩 級 財 政 收 入 只 占 全 國 財 政 總 收 入 的 21%, 財 政 供 養 人 口 卻 占 到 全 國 的 71% 43 特 別 是 在 義 務 教 育 方 面, 最 高 時 鄉 鎮 政 府 竟 然 承 擔 到 78% 根 據 黃 佩 華 的 研 究, 中 國 的 教 育 供 給 是 十 分 地 方 化 的,90% 的 教 育 支 出 是 由 地 方 政 府 提 供 的,70% 以 上 的 教 育 支 出 是 由 縣 鄉 兩 級 政 府 承 擔 的 44 這 種 財 政 支 支 出 責 任 與 縣 鄉 兩 級 缺 乏 有 效 的 財 政 收 入 途 徑 形 成 了 鮮 明 的 對 比 鄉 鎮 政 府 的 機 構 膨 脹 與 規 模 擴 張 鄉 鎮 政 府 規 模 的 擴 張 發 生 在 1990 年 代, 一 方 面 是 不 斷 完 善 鄉 鎮 政 府 機 構, 普 遍 設 立 了 黨 委 政 府 人 大 紀 委 武 裝 部 等 所 謂 的 五 大 班 子 而 且 還 有 逐 步 實 現 科 層 化 的 趨 勢, 人 民 公 社 時 期 實 行 助 理 員 制, 一 人 一 職, 甚 至 一 人 多 職, 改 設 為 鄉 鎮 政 府 後, 每 一 個 員 所 負 責 的 事 務 逐 漸 變 成 了 相 應 的 機 構, 變 40 41 42 43 44 沈 延 生 : 中 国 乡 制 的 回 顾 与 展 望, 战 略 与 管 理 2003 年 第 1 期 王 绍 光 : 乡 镇 财 政 的 过 去 现 状 及 未 来, 吴 敬 琏 江 平 主 编 洪 范 评 论 第 3 卷 第 2 辑, 中 国 政 府 大 学 出 版 社,2006 年, 第 81 页 陈 永 正 陈 家 泽 : 论 中 国 乡 级 财 政, 中 国 农 村 观 察 2004 年 第 5 期 张 新 光 : 论 中 国 农 民 的 劳 动 价 值 及 其 贫 困 根 源, 中 国 经 济 评 论 ( 美 国 )2004 年 第 8 期 黄 佩 华 : 中 国 : 国 家 发 展 与 地 方 财 政, 中 信 出 版 社,2003 年, 第 153 页

成 專 職 的 辦 公 室 委 員 會 或 站 所 等 有 些 職 位 則 變 成 了 鄉 鎮 政 府 的 下 屬 單 位, 即 通 常 所 說 的 七 站 八 所, 到 21 世 紀 初, 一 個 鄉 鎮 的 工 作 人 員 總 數 大 體 上 相 當 於 20 世 紀 50 年 代 初 期 的 普 通 縣 的 編 制 人 數, 人 員 絕 對 超 編 主 要 原 因 就 是 鄉 鎮 財 政 有 了 一 點 財 政 自 主 權, 當 時 鄉 鎮 政 府 的 主 要 自 籌 收 入 主 要 是 鄉 鎮 企 業 上 繳 的 利 潤 和 管 理 費 各 種 集 資 和 罰 沒 收 入 因 此 可 以 招 聘 工 作 人 員 一 旦 收 入 源 被 阻 斷, 鄉 鎮 財 政 便 面 臨 破 產 縱 向 政 府 間 的 條 塊 分 割 結 構, 在 縣 鄉 之 間 表 現 的 更 為 突 出 那 些 比 較 肥 的 鄉 鎮 站 所, 如 稅 務 工 商 通 訊 糧 食 財 政 等 基 本 上 都 成 了 縣 級 政 府 下 派 的 機 構, 人 財 物 之 權 均 歸 縣 級 政 府 相 應 業 務 部 門 管 理 而 那 些 花 錢 不 得 力, 費 力 不 討 好 的 站 所, 如 農 機 農 技 畜 牧 獸 醫 計 劃 生 育 等 甩 給 了 鄉 鎮 政 府 管 理 因 此, 鄉 鎮 在 某 種 意 義 上 根 本 上 就 不 是 一 級 完 整 的 政 府, 不 僅 僅 是 財 政 上 的 不 完 整, 在 機 構 設 置 和 相 應 的 職 權 方 面 也 是 相 當 不 完 整 鄉 鎮 政 府 與 村 民 組 織 組 織 之 間 的 矛 盾 村 民 自 治 的 本 意 為 由 村 民 自 己 決 定 鄉 村 的 社 會 事 務, 但 是 鄉 鎮 政 府 總 要 有 些 事 務 做 在 行 政 思 維 上, 實 際 上 仍 然 習 慣 于 用 行 政 方 式 處 理 與 村 民 自 治 單 位 之 間 的 關 係, 習 慣 于 直 接 指 揮 與 控 制, 而 不 善 於 運 用 各 種 杠 杆 和 利 益 導 向 實 行 間 接 彈 性 控 制 45 許 多 地 方 名 為 村 民 自 治, 實 際 上 主 要 領 導 人 是 村 黨 支 部 書 記, 這 個 職 位 不 是 選 舉 產 生 的, 而 是 由 鄉 鎮 黨 委 任 命 的, 這 樣 通 過 黨 的 系 統 就 可 以 實 現 對 村 民 自 治 組 織 的 直 接 領 導 自 治 組 織 實 際 上 成 了 鄉 鎮 的 行 政 單 位, 或 者 是 貫 徹 各 種 上 級 政 策 的 腿 兒 自 治 單 位 也 不 是 什 麼 事 情 都 能 治 得 了, 所 以 也 將 鄉 鎮 政 府 作 為 自 己 的 依 靠 力 量 因 此, 既 擴 大 了 鄉 鎮 政 府 的 職 權, 也 影 響 了 村 民 自 治, 而 且 還 往 往 導 致 矛 盾 和 衝 突 伍 縣 級 政 權 的 基 層 化 稅 費 改 革 的 直 接 原 因 是 農 民 與 鄉 鎮 基 層 政 權 的 矛 盾 和 衝 突 鄉 鎮 政 權 原 來 的 主 要 任 務 是 收 稅 及 各 種 附 加 費 計 劃 生 育 土 地 管 理 等 農 民 稱 為 三 要, 即 要 錢 稅 費 要 糧 徵 購 要 命 計 劃 生 育 因 此,20 世 紀 90 年 代 以 來, 特 別 是 1994 年 以 後, 由 於 分 稅 制 改 革, 造 成 縣 鄉 政 府 的 極 度 困 難, 特 別 是 鄉 鎮 政 府 沒 有 可 靠 的 財 政 來 源, 向 農 民 徵 收 各 種 費 用 的 情 形 日 甚 一 日, 因 此, 造 成 農 民 與 鄉 鎮 政 權 的 激 烈 矛 盾, 甚 至 衝 突 個 別 地 方 甚 至 要 出 動 警 力 配 合 向 農 民 徵 收 費 稅 從 20 世 紀 末 到 本 世 紀 初, 群 體 性 事 件 中 突 出 的 一 類, 便 是 農 民 與 鄉 鎮 政 府 的 衝 突 事 件 引 發 了 農 民 的 組 織 性 與 非 組 織 性 抗 爭 世 紀 之 交, 愈 演 愈 烈 的 農 民 與 基 層 政 權 之 間 的 矛 盾 與 衝 突, 甚 至 影 響 到 了 中 國 共 產 黨 的 執 政 合 法 性 和 政 府 形 象 也 正 是 在 此 前 提 下, 開 啟 了 農 村 稅 費 改 革 鄉 鎮 政 府 改 革 縣 鄉 財 政 體 制 改 革 等 農 村 綜 合 改 革 的 進 程 2006 年 1 月 1 日 起, 中 國 徹 底 告 別 了 農 業 稅 和 農 業 附 加 稅, 結 束 了 實 行 2000 餘 年 的 農 業 稅 制, 這 在 中 國 歷 史 上 確 實 具 有 劃 時 代 意 義 的 大 事, 對 於 一 個 以 農 業 文 明 立 國 的 國 度 來 說, 是 前 所 未 有 的 農 村 的 稅 費 改 革 不 僅 對 中 國 農 業 農 村 的 發 展 產 生 了 積 極 意 45 陈 吉 元 : 中 国 农 村 社 会 变 迁 (1949 1989), 太 原 : 山 西 经 济 出 版 社,1993 年, 第 25 页

義, 而 且 對 地 方 政 府 尤 其 是 縣 鄉 政 府 的 結 構 和 功 能 也 產 生 了 重 大 的 影 響 它 的 直 接 影 響 就 是 縣 級 政 府 在 某 種 意 義 上 又 重 新 被 擺 回 到 了 基 層 政 權 的 地 位, 發 揮 基 層 政 權 的 作 用 而 原 來 作 為 基 層 政 權 的 鄉 鎮 政 權 則 進 一 步 虛 化 一 鄉 鎮 政 府 職 能 進 一 步 弱 化 稅 費 改 革 前, 鄉 鎮 政 府 的 最 主 要 功 能 就 是 汲 取, 而 在 稅 費 改 革 後 也 就 變 成 了 消 費 性 的 政 府 目 前 學 術 界 和 政 界 爭 議 最 多 的 問 題 就 是 鄉 鎮 政 府 的 何 去 何 從, 胡 星 斗 傅 光 明 鄧 大 才 等 人 認 為 鄉 鎮 政 府 已 經 沒 有 繼 續 存 在 的 必 要 了, 主 張 撤 銷 鄉 鎮 政 府 46 於 建 嶸 主 張 撤 銷 鄉 鎮 政 府, 實 行 鄉 鎮 自 治 47 而 徐 勇 則 一 直 主 張 實 行 縣 政 鄉 派 村 治 的 農 村 政 治 結 構 48 吳 理 財 近 些 年 來 一 直 呼 籲 將 鄉 鎮 政 府 改 造 為 官 民 合 作 的 組 織, 實 行 鄉 政 自 治 49 當 然, 也 有 人 主 張 將 鄉 鎮 政 府 建 成 一 級 完 備 的 政 府 不 論 主 張 鄉 鎮 政 府 的 撤 銷 還 是 完 善, 都 說 明 了 一 個 十 分 明 顯 的 問 題, 即 鄉 鎮 政 府 的 功 能 已 經 萎 縮 了, 它 無 法 承 擔 起 基 層 政 府 的 責 任 二 鄉 鎮 政 府 無 力 承 擔 公 共 產 品 和 公 共 服 務 的 責 任 農 村 稅 費 改 革 後, 鄉 鎮 政 府 的 職 能 主 要 轉 變 為 對 農 村 居 民 提 供 最 基 本 的 公 共 產 品 和 公 共 服 務 但 是, 從 鄉 鎮 政 府 的 結 構 設 計 和 功 能 上 看, 它 都 沒 有 該 方 面 的 能 力 目 前, 農 村 人 口 的 社 會 保 障 養 老 教 育 醫 療 等 諸 方 面 的 提 供 與 保 障, 鄉 鎮 政 府 大 體 上 都 無 法 提 供, 因 為 鄉 鎮 政 府 沒 有 自 己 獨 立 的 財 政, 絕 大 多 數 地 方 已 經 實 行 了 鄉 財 縣 管 體 制, 幾 乎 所 有 的 鄉 鎮 收 支 都 要 由 縣 級 政 府 統 一 安 排 設 在 鄉 鎮 政 府 所 在 地 的 七 站 八 所 大 多 數 原 來 就 是 縣 級 政 府 相 關 部 門 的 派 出 機 構, 稅 費 改 革 後 就 更 不 受 鄉 鎮 政 府 的 管 轄 了 因 此 鄉 鎮 政 府 就 變 成 了 一 個 沒 有 多 少 實 際 業 務 的 空 殼 子 即 使 是 想 管 的 事 務 也 無 能 為 力 稅 費 改 革 後, 鄉 鎮 政 府 的 主 要 職 能 是 為 農 民 提 供 服 務 發 展 經 濟 維 持 社 會 治 安 但 是 這 些 功 能 均 受 財 政 不 足 的 限 制, 無 法 自 主 性 展 開 鄉 鎮 政 府 財 力 不 足, 無 錢 辦 事, 有 多 方 面 的 原 因, 但 是, 由 於 縣 鄉 政 府 之 間 維 持 了 一 貫 的 支 配 式 關 係, 偏 重 的 分 稅 制 是 導 致 鄉 鎮 財 政 收 支 缺 口 的 一 個 重 要 原 因 50 改 革 開 放 以 來, 鄉 鎮 基 層 政 府 主 要 以 收 取 賦 稅 和 發 展 經 濟 作 為 自 己 工 作 的 重 心, 殊 不 知, 這 在 很 大 程 度 上 偏 離 了 它 自 身 的 職 責, 在 市 場 經 濟 條 件 下, 政 府 不 能 以 發 展 經 濟 或 者 對 經 濟 的 過 分 干 預 為 己 任, 而 是 關 注 民 生, 為 鄉 村 居 民 提 供 更 充 分 實 在 的 服 務 但 是, 在 以 往 的 壓 力 型 體 制 下, 卻 導 致 了 鄉 鎮 政 府 的 非 農 化 傾 向, 鄉 鎮 這 個 基 層 46 杨 永 : 后 农 业 税 时 代 基 层 干 部 视 野 中 的 乡 镇 政 府 职 能 转 变, 北 京 工 业 大 学 学 报 2008 年 第 5 期 47 于 建 嵘 : 乡 镇 不 设 政 府, 恢 复 农 村 自 治, 江 苏 农 村 经 济 2004 年 第 1 期 48 徐 勇 : 县 政 乡 派 村 治 治 理 的 结 构 性 转 换, 江 苏 社 会 科 学 2002 年 第 2 期 49 吴 理 财 : 中 国 乡 镇 政 府 往 何 处 去?, http//3nong.blogchina.com/text/369239.html,2008-03-15. 50 吴 理 财 朱 红 萱 : 乡 镇 改 革 乡 镇 干 部 所 思 所 想, 中 国 农 村 经 济 2005 年 第 11 期

政 權 儘 管 身 在 農 村, 但 其 使 命 是 為 城 市 服 務, 而 不 是 為 鄉 村 居 民 服 務 51 稅 費 改 革 後 雖 然 客 觀 上 需 要 它 為 農 村 居 民 服 務, 它 卻 又 沒 有 這 方 面 的 能 力 了 三 縣 級 政 權 回 歸 基 層 應 屬 正 常 從 國 家 與 社 會 關 係 的 角 度 來 審 視 中 國 的 基 層 政 權 建 設, 在 筆 者 看 來, 在 目 前 的 情 形 下, 倒 不 如 給 農 村 社 會 以 更 大 的 空 間, 以 建 構 一 個 真 正 的 村 民 社 會 國 家 政 權 下 沉 到 鄉 鎮 一 級, 其 實 就 是 新 中 國 的 一 個 特 色, 它 是 與 高 度 中 央 集 權 的 政 治 體 制 和 高 度 的 政 治 動 員 體 制 相 適 應 的 一 種 制 度 安 排 中 國 古 代 雖 然 實 行 過 鄉 官 制, 但 並 非 一 級 政 府, 世 界 上 的 其 他 國 家 就 目 前 的 制 度 安 排 來 看, 也 並 不 將 鄉 鎮 作 為 國 家 基 層 政 權, 而 是 多 作 為 自 治 單 位 鄉 鎮 政 權 的 設 立, 只 是 表 明 了 公 權 力 向 鄉 村 社 會 的 滲 透 力 增 強 了, 但 是 也 讓 國 家 財 政 背 負 了 沉 重 的 包 袱 從 目 前 鄉 鎮 政 府 的 狀 態 看, 也 說 明 鄉 村 社 會 並 非 必 須 設 置 鄉 鎮 一 級 政 權 更 何 況, 近 年 來 中 國 的 城 市 化 城 鎮 化 加 速, 大 部 分 農 村 人 口 實 際 上 已 經 變 成 了 城 市 人 口 2013 年 新 政 府 施 政 以 來, 更 將 城 鎮 化 作 為 農 村 改 革 的 一 個 突 破 口 農 村 人 口 的 銳 減 將 是 一 個 不 可 逆 轉 的 過 程 從 理 論 上 看, 縣 級 政 權 作 為 基 層 政 權 應 該 是 比 較 合 適 的, 當 然 這 也 是 一 種 現 實 的 選 擇 實 際 上, 中 國 的 縣 級 政 權 即 便 在 新 中 國 建 立 後, 也 一 直 承 擔 著 一 種 准 基 層 政 權 的 作 用 在 稅 費 改 革 後 的 今 天, 就 更 責 無 旁 貸 的 承 擔 起 基 層 政 權 的 責 任 了 一 方 面, 從 政 府 機 構 設 置 的 角 度 看, 縣 級 政 府 無 論 是 從 歷 史 上 看, 還 是 從 目 前 的 情 形 看 都 是 一 級 完 備 的 地 方 政 府 立 法 行 政 司 法 等 政 府 組 織 以 及 政 黨 工 會 共 青 團 等 黨 團 組 織 一 應 俱 全, 能 夠 很 好 地 承 擔 起 基 層 管 理 的 職 責 另 一 方 面, 縣 級 政 府 具 有 自 身 獨 立 的 財 政, 也 管 轄 著 適 度 的 人 口 和 地 域 規 模, 可 以 統 籌 安 排 地 方 經 濟 發 展 和 財 政 統 籌 事 實 上, 目 前 縣 級 政 府 承 擔 著 農 村 社 會 的 公 共 產 品 提 供 和 公 共 服 務 的 職 責 如 農 村 的 社 會 保 障, 農 村 的 新 合 作 醫 療 農 村 的 義 務 教 育, 甚 至 農 村 居 民 的 婚 姻 登 記 等 都 由 縣 級 政 府 承 擔 了 可 見, 縣 級 政 府 在 某 種 意 義 上 已 經 變 成 了 直 接 面 對 民 眾 的 基 層 政 權 陸 結 論 縣 級 政 權 作 為 基 層 政 權 是 從 秦 漢 時 期 開 始 的, 縣 官 作 為 皇 權 的 代 表 直 接 統 治 個 管 理 著 帝 制 的 社 會 基 礎 縣 級 以 下, 經 歷 了 唐 中 葉 以 前 的 鄉 官 制 向 其 後 的 職 役 制 方 向 的 轉 變 民 國 以 來, 基 層 政 權 向 鄉 鎮 下 沉, 但 是 由 於 以 自 治 為 出 發 點, 因 而 並 未 真 正 落 實 直 到 新 中 國 建 立 後, 實 現 了 國 家 政 權 向 鄉 鎮 的 下 沉, 實 現 了 對 農 村 和 農 民 的 全 面 控 制 經 過 30 多 年 的 改 革, 尤 其 是 後 稅 費 時 代 的 今 天, 似 乎 畫 了 一 個 圓 弧, 縣 級 政 權 又 成 了 事 實 上 的 基 層 政 權 推 測 隨 著 中 國 城 鎮 化 的 改 革 進 路, 將 對 鄉 鎮 政 府 造 成 進 一 步 的 衝 擊, 村 民 自 治 也 將 受 到 重 大 影 響, 對 兩 者 應 展 開 更 進 一 步 的 討 論 51 刘 尚 希 : 谨 防 乡 镇 机 构 改 革 落 入 循 环 改 革 陷 阱, 中 国 经 济 时 报,2006 年 2 月 20 日

香 港 區 議 會 與 社 區 發 展 之 研 究 張 峻 豪 東 海 大 學 政 治 學 系 助 理 教 授 摘 要 本 文 從 制 度 規 範 和 運 作 的 比 較, 進 行 香 港 區 議 會 與 社 區 發 展 的 研 究, 並 輔 以 訪 談 資 料 釐 清 區 議 會 在 香 港 基 層 政 治 運 作 的 定 位 本 文 企 圖 論 證, 對 於 區 議 會 的 存 在, 不 應 僅 由 法 律 層 面 進 行 理 解, 區 議 員 雖 不 具 實 權, 但 政 治 實 務 面 的 各 個 面 向, 交 織 成 香 港 基 層 民 主 之 特 色 另 外, 在 社 區 權 力 和 公 權 力 的 競 合 關 係 中, 香 港 的 社 區 發 展 常 是 由 許 多 細 微 層 面 出 發, 而 區 議 會 的 存 在, 伴 隨 民 眾 情 感 走 向, 以 及 香 港 人 民 對 政 府 之 態 度, 使 得 基 層 人 民 如 何 參 與 為 何 參 與, 不 但 成 為 社 區 發 展 的 重 要 課 題, 也 是 香 港 未 來 民 主 發 展 的 重 要 關 鍵 關 鍵 詞 : 香 港 區 議 會 區 議 員 社 區 發 展 基 層 民 主 壹 前 言 香 港 作 為 中 國 大 陸 特 別 行 政 區, 自 1997 年 回 歸 以 來, 有 關 其 政 治 體 制 的 轉 變, 以 及 所 進 行 的 各 項 政 治 改 革, 始 終 都 是 學 界 或 實 務 界 關 注 之 主 題 在 一 國 兩 制 政 策 實 施 下, 香 港 的 特 別 行 政 區 政 府 性 質, 成 為 論 述 香 港 政 治 發 展 的 重 要 基 礎, 而 受 到 制 約 的 政 治 制 度 運 作 內 涵, 更 是 理 解 香 港 民 主 政 治 實 施 的 重 要 基 礎 香 港 作 為 一 地 區 政 府, 從 港 英 政 府 時 期 起 便 是 以 行 政 主 導 為 特 徵 的 政 治 體 制 ( 王 英 津 2009, 204), 此 外, 加 上 回 歸 後 政 府 體 制 與 機 關 的 變 革, 以 及 立 法 會 取 代 了 過 去 僅 為 諮 詢 機 關 的 立 法 局 而 成 立, 使 得 研 究 者 對 於 香 港 政 治 的 關 注, 常 多 集 中 在 特 區 政 府 的 行 政 與 立 法 體 制 相 較 於 香 港 的 地 方 制 度 及 其 運 作, 由 於 上 層 政 治 往 往 扮 演 著 主 導 角 色, 使 得 地 方 組 織 在 行 政 控 制 的 觀 點 中, 多 被 視 為 區 域 性 建 制, 無 論 是 就 港 英 政 府 時 期 便 成 立 的 市 政 局 (Urban Council) 區 域 市 政 局 (Regional Council), 或 者 是 區 議 會 (District Council, 對 其 肩 負 著 行 政 協 調 諮 詢, 以 及 反 應 地 方 民 情 予 中 央 等 任 務 的 性 質, 經 常 都 成 為 論 述 香 港 基 層 政 治 的 首 要 觀 點 市 政 局 自 1935 年 成 立, 是 處 理 地 區 性 事 務 的 政 策 諮 詢 機 構, 區 域 市 政 局 則 創 立 於 1985 年, 負 責 管 轄 市 政 局 管 轄 範 圍 之 外 的 新 界 地 區, 主 要 為 市 民 提 供 文 康 市 政 服 務 市 政 局 和 區 域 市 政 局 的 成 員 皆 包 含 香 港 行 政 長 官 所 委 任 之 議 員 及 民 選 議 員, 且 同 時 承 擔 代 議 與 諮 詢 的 性 質 不 過, 因 為 存 在 複 雜 的 政 治 關 係, 以 及 職 能 和 政 府 可 能 重 疊 而 導 致 決 策 不 協 調 等 問 題 ( 王 英 津 2009, 178-179), 在 回 歸 中 國 大 陸 後, 香 港 特 別 行 政 區 政 府 於 1999 年 12 月 起, 按 照 提 供 市 政 服 務 ( 重 組 ) 條 例, 撤 銷 了 市 政 局 與 區 域 市 政 局, 改 由 相 應 的 政 府 機 構 來 承 擔, 依 此, 自 2000 年 1 月 1 日 起, 區 議 會 便 成 為 香 港 唯 一 的 區 域 組 織, 並 從 District Board 的 英 文 名 改 為 District Council, 以 凸 顯 其 代 表 性 地 位 ( 郭 展

瑋 2009, 1) 區 議 會 的 成 立 乃 是 於 1982 年 港 英 政 府 開 始 實 施 地 方 行 政 計 畫 便 開 始, 政 府 在 全 香 港 18 個 行 政 區 成 立 區 議 會 以 及 地 區 管 理 委 員 會, 1 目 的 在 於 協 助 政 府 於 地 區 提 供 的 服 務 與 設 施 對 地 區 問 題 提 出 回 應, 並 鼓 勵 市 民 參 與 社 區 事 務 ( 陳 曙 峰 2012, 121) 在 當 時, 區 議 會 的 目 的 主 要 有 三 : 一 是 加 強 區 內 的 行 政 協 調, 二 是 回 應 市 民 要 求, 改 善 區 內 居 民 環 境 ; 三 是 提 供 更 多 機 會, 擴 大 居 民 參 與 ; 並 且, 由 於 港 英 政 府 將 區 議 會 納 入 了 代 議 制 度 改 造 的 計 畫, 使 區 議 會 兼 具 行 政 組 織 與 基 層 代 議 組 織 的 雙 重 性 質 ( 王 英 津 2009, 181-182) 至 回 歸 後, 特 區 政 府 的 架 構 大 致 上 亦 繼 承 了 殖 民 政 府 時 期 的 體 制 ( 郭 展 瑋 2009, 10), 中 華 人 民 共 和 國 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 ( 簡 稱 基 本 法 ), 在 第 97 條 98 條, 原 則 性 地 界 定 區 議 會 為 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 2 並 在 1999 年 3 月 由 立 法 會 通 過 區 議 會 條 例, 進 行 組 織 職 能 等 具 體 規 定, 使 區 議 會 正 式 於 法 律 地 位 上 發 揮 諮 詢 功 能, 並 就 有 關 區 內 事 務 或 全 港 民 生 議 題 進 行 討 論 諮 詢 和 反 映 民 意 ( 元 朗 區 議 會 2011, 18) 而 自 2000 年 成 為 唯 一 的 區 域 組 織 後, 區 議 會 獲 得 了 更 多 的 資 源 與 職 能, 在 市 政 服 務 區 內 環 境 改 善, 以 及 社 區 活 動 等 事 項 上, 同 時 扮 演 執 行 者 諮 詢 者 代 言 者 等 多 重 角 色 從 法 制 面 來 看, 區 議 會 作 為 香 港 政 治 體 制 的 一 部 分, 是 以 地 區 諮 詢 組 織 所 展 現, 同 時 執 行 上 級 特 區 政 府 之 政 策, 也 受 到 選 民 之 付 託 而 有 表 達 地 方 利 益 之 責 ; 然 而, 又 因 為 區 議 會 是 非 政 權 性 機 關, 亦 無 實 質 制 訂 法 律 權 及 預 算 權, 使 得 區 議 會 在 2000 年 之 後 取 代 市 政 局 區 域 市 政 局 的 十 餘 年 時 間, 依 然 難 有 明 顯 的 權 力 提 升, 甚 至 常 被 認 為 是 權 限 不 足 或 效 能 不 彰 的 基 層 組 織 ( 周 帆 周 和 2008, 88) 不 過, 由 政 治 層 面 觀 察, 區 議 會 的 民 選 性 質, 使 之 具 備 了 地 方 民 意 基 礎, 而 難 以 否 定 其 在 政 府 政 策 制 訂 與 預 算 編 列 之 影 響 力, 以 及 地 方 動 員 之 能 力 由 近 年 區 議 會 地 方 代 表 性 逐 漸 被 強 調 區 議 員 愈 加 積 極 於 社 區 建 設 推 動 等 情 形 看 來, 其 在 地 方 基 層 之 角 色, 不 但 仍 有 可 能 牽 動 民 眾 對 公 共 事 務 的 參 與 程 度, 也 會 影 響 著 基 層 民 主 在 香 港 未 來 的 發 展 更 甚 者, 從 中 港 關 係 來 看, 香 港 人 民 在 回 歸 後 對 中 共 政 權 未 止 歇 的 質 疑 或 抗 爭, 使 得 區 議 會 作 為 地 區 性 組 織 並 承 辦 上 級 事 項 的 功 能 也 可 能 受 到 牽 動 由 於 政 治 變 遷 造 成 香 港 公 民 身 份 的 再 挑 戰 與 再 界 定 ( 谷 淑 美 潘 毅 2003, 118-119), 社 區 更 代 表 著 公 民 社 會 實 踐 的 重 要 基 礎, 因 此 當 政 府 一 方 面 透 過 社 區 發 揚 公 民 精 神, 另 一 方 面 擴 展 社 區 建 設 以 號 召 民 眾 時, 區 議 員 在 其 中 或 整 合 或 動 員, 或 凝 結 基 層 民 眾 對 上 級 政 府 的 支 持 或 反 對, 都 相 當 程 度 賦 予 了 區 議 會 更 多 元 的 職 能 定 位, 並 可 能 超 越 制 度 框 架 的 限 制 凡 此, 均 使 區 議 會 的 研 究 應 產 生 更 進 一 步 的 詮 釋 與 發 現 對 於 區 議 會, 非 但 僅 由 制 度 規 範 或 體 制 定 位 便 能 理 解, 有 關 區 議 會 的 職 能 內 涵, 又 1 分 別 為 : 香 港 島 4 區 : 中 西 區 區 議 會 灣 仔 區 議 會 東 區 區 議 會 南 區 區 議 會 ; 九 龍 5 區 : 油 尖 旺 區 議 會 深 水 埗 區 議 會 九 龍 城 區 議 會 黃 大 仙 區 議 會 觀 塘 區 議 會 ; 新 界 9 區 : 葵 青 區 議 會 荃 灣 區 議 會 沙 田 區 議 會 西 貢 區 議 會 大 埔 區 議 會 北 區 區 議 會 元 朗 區 議 會 屯 門 區 議 會 離 島 區 議 會 2 區 議 會 依 照 香 港 基 本 法 第 97 條 的 規 定 而 組 成, 即 香 港 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 接 受 香 港 特 別 行 政 區 政 府 就 有 關 地 區 管 理 和 其 它 事 務 的 諮 詢, 或 提 供 文 化 康 樂 環 境 衛 生 等 服 務

因 其 定 位 上 與 地 方 組 織 概 念 不 同 與 上 級 政 府 的 關 係, 亦 不 是 中 央 與 地 方 關 係 能 解 釋 ; 更 重 要 地, 更 由 於 區 議 會 的 議 會 性 質, 也 與 民 主 政 治 下 的 國 會 定 義 未 盡 相 符, 這 都 使 得 綜 合 理 論 或 規 範 的 應 然 面 以 及 政 治 運 作 的 實 然 面 以 重 新 理 解 區 議 會 之 定 位, 成 為 應 思 考 的 方 向 基 此, 本 文 採 取 由 下 而 上 的 方 式, 透 過 社 區 發 展 的 理 論 探 討, 探 究 區 議 會 在 社 區 工 作 的 角 色 定 位, 釐 清 區 議 會 所 扮 演 的 基 層 區 域 組 織 定 位 與 展 現, 由 此 作 為 思 考 其 政 治 影 響 力, 以 及 職 能 定 位 的 重 要 基 礎 ; 再 者, 為 了 更 進 一 步 掌 握 區 議 會 的 地 區 組 織 內 涵, 本 文 也 以 深 度 談 談 方 法, 由 不 同 身 份 的 民 選 議 員 基 層 民 眾, 以 及 政 黨 代 表 的 調 查, 分 析 歷 經 十 餘 年 時 間 後, 香 港 區 議 會 在 運 作 過 程 中, 是 如 何 反 應 其 議 會 性 質 權 力 是 否 提 升, 以 及 地 方 影 響 力 如 何 展 現 等 問 題 本 文 最 後 將 論 證, 區 議 會 不 但 未 有 式 微 的 現 象, 在 民 選 組 織 的 意 義 下, 議 員 的 行 動 政 黨 的 力 量 政 府 的 施 惠 等 因 素, 都 加 強 其 在 香 港 政 治 發 展 之 定 位, 而 由 此 所 建 構 社 區 發 展 的 多 元 性, 更 成 為 重 新 評 估 區 議 會 職 能 的 重 要 視 野 貳 社 區 發 展 的 理 論 內 涵 與 香 港 社 區 實 務 社 區 一 詞 來 自 西 方, 是 由 common 的 概 念 而 來, 指 稱 共 同 體 或 者 一 群 人 的 聯 盟 基 礎 ( 陳 欽 春 2000, 186) 社 區 在 字 面 上 具 備 結 合 性 的 意 涵, 因 此, 固 定 的 區 域 或 特 定 的 人 群 等 界 定, 便 成 為 社 區 的 原 始 概 念 基 此, 社 區 的 定 義 至 少 可 包 含 三 種 層 面 ( 徐 震 1995, 32-33): 地 域 的 : 指 社 區 為 地 理 界 限 的 人 口 集 團 體 系 的 : 指 社 區 為 互 相 關 聯 的 社 會 體 系, 以 及 行 動 的 概 念 : 指 社 區 為 基 層 自 治 的 行 動 單 位 從 這 個 角 度 來 看, 自 港 英 政 府 時 期 將 香 港 劃 分 為 18 個 地 方 區 域, 使 區 議 會 至 今 均 是 地 方 行 政 的 一 環, 加 以 區 議 員 的 選 區 劃 分, 更 來 自 區 域 中 的 地 方 地 名 或 街 道 名, 3 增 添 了 地 方 居 民 在 地 理 空 間 的 想 像, 故 由 地 理 概 念 建 構 香 港 的 社 區 意 義, 是 相 當 重 要 的 出 發 點 根 據 區 議 會 條 例 規 定, 區 議 會 法 定 職 權 有 兩 項, 首 先 是 就 以 下 項 目 向 政 府 提 供 意 見 :1 影 響 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 人 的 福 利 的 事 宜 ;2 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 公 共 設 施 及 服 務 的 提 供 和 使 用 ;3 政 府 為 有 關 的 地 方 行 政 區 制 訂 的 計 劃 是 否 足 夠 及 施 行 的 先 後 次 序 ;4 為 進 行 地 區 公 共 工 程 和 舉 辦 社 區 活 動 而 撥 給 有 關 的 地 方 行 政 區 的 公 帑 的 運 用 其 次, 則 為 在 就 有 關 目 的 獲 得 撥 款 的 情 況 下, 承 擔 :1 區 內 的 環 境 改 善 事 務 ;2 區 內 的 康 樂 及 文 化 活 動 促 進 事 務 ;3 區 內 的 社 區 活 動 由 此, 便 可 見 區 議 會 的 職 權 行 使 範 圍, 是 按 地 方 行 政 區 所 界 定, 也 就 是, 區 議 會 所 代 表 之 基 層, 便 是 以 行 政 區 劃 為 主 體, 並 由 此 界 定 基 層 民 眾 的 公 共 事 務 參 與, 以 及 推 動 社 區 工 作 的 基 礎 另 一 方 面, 同 樣 也 應 強 調 的 是, 受 到 英 國 殖 民 的 影 響, 香 港 政 治 發 展 也 如 同 英 國 民 主 傳 統, 在 地 方 代 表 之 內 涵 上, 又 非 與 明 確 的 地 域 觀 念 相 結 合 在 英 國, 議 會 至 上 的 理 念, 乃 是 和 專 業 的 法 定 代 表, 而 非 實 質 的 地 方 代 表 有 關 ( 楊 泰 順 2000); 國 會 議 員 的 選 舉, 在 過 去 歷 史 發 展 中, 不 但 政 黨 並 不 是 全 以 地 域 為 提 名 首 要 考 量, 選 民 投 票 也 是 按 其 居 住 地 而 非 戶 籍 進 行 之, 使 得 不 受 地 方 利 益 牽 絆 之 議 會 代 表, 成 為 重 要 的 憲 政 3 區 議 會 的 民 選 席 次 ( 地 方 選 區 ) 是 採 取 單 一 選 區 相 對 多 數 決 制 的 方 式 來 產 生 民 選 區 議 員 ; 每 個 區 議 會 行 政 區 劃 裡 面 劃 分 為 數 個 單 一 選 區, 原 則 上 以 17,000 人 為 選 區 劃 分 的 基 礎

傳 統 角 色 相 似 地, 香 港 民 眾 亦 無 戶 籍, 且 在 投 票 時 需 以 登 記 方 式, 並 以 實 質 居 住 區 ( 唯 一 的 或 主 要 的 居 所 ) 為 原 則 而 進 行 ( 胡 弘 弘 劉 永 剛 2007:42) 香 港 民 眾 並 無 根 深 蒂 固 的 地 區 概 念, 特 別 是, 作 為 殖 民 統 治 的 對 象, 不 但 英 國 政 府 未 有 積 極 意 願 在 香 港 推 動 代 議 制 ( 范 振 汝 2006, 92), 香 港 人 民 的 身 份, 長 期 以 來 更 主 要 是 在 統 治 者 與 被 統 治 者 的 區 別 所 建 構 在 港 英 政 府 時 期, 即 是 由 於 面 對 到 60 年 代 中 期 的 群 眾 騷 亂 加 劇 以 及 人 口 急 速 增 長, 英 國 政 府 才 開 始 推 動 社 會 融 合 (social inclusion) 與 社 區 建 設 (community building) 兩 項 工 作, 藉 以 宣 揚 香 港 是 我 家 的 新 公 民 觀 念 ( 谷 淑 美 潘 毅 2003, 121-122), 而 社 區 在 其 中 便 成 政 府 由 上 而 下 推 動 各 項 公 共 服 務 與 福 利 措 施 的 重 要 單 元 在 英 國 殖 民 時 期, 基 層 政 治 體 制 的 主 要 功 能, 便 是 源 於 基 層 諮 詢 菁 英 吸 納 和 官 民 溝 通 等 目 的 而 設 計, 並 非 具 有 如 西 方 政 治 理 論 中 有 關 地 方 自 治 地 方 政 府 的 概 念 因 此, 社 區 在 香 港 的 存 在, 除 了 社 區 組 織 不 是 由 民 間 自 發 建 立 所 呈 現, 更 難 以 藉 由 西 方 社 區 主 義 (communitarianism) 的 概 念 而 理 解 4 在 回 歸 後, 雖 然 中 國 將 香 港 定 位 在 一 個 與 省 直 轄 市 同 級 的 地 方 政 府, 形 式 上 宣 稱 香 港 享 有 高 度 自 治, 但 港 人 治 港 的 精 神 依 然 同 樣 來 自 於 北 京 中 央 政 府 的 授 權, 並 非 香 港 特 區 政 府 或 人 民 所 固 有 之 權 利 如 同 中 共 領 導 層 所 強 調, 中 央 政 府 對 於 香 港 特 區 政 府 所 授 予 的 權 限 幅 度 決 定 了 後 者 的 實 際 自 治 權 限 範 圍, 不 存 在 所 謂 的 剩 餘 權 利 問 題, 香 港 制 度 更 是 不 能 從 西 方 照 搬 ( 許 文 英 2009, 152); 循 此, 香 港 的 社 區 工 作 在 區 議 會 推 動 下, 不 但 是 展 現 由 上 而 下 的 控 制, 社 區 所 能 凸 顯 的 自 主 性 與 民 眾 參 與, 更 是 受 限 於 上 層 政 府 的 調 控, 並 透 過 區 議 會 的 職 能 行 使 以 建 構 之 在 這 樣 的 意 義 下, 區 議 會 作 為 社 區 組 織 的 具 體 展 現, 並 是 以 地 理 區 域 中 不 同 單 元 共 同 組 成 從 歷 史 進 程 上 來 看, 社 區 發 展 之 起 源 亦 與 社 區 組 織 不 可 分, 社 區 組 織 原 為 社 會 工 作 的 方 法 之 一, 並 是 由 歐 美 國 家 的 濟 貧 改 革 所 演 進,1951 年, 聯 合 國 經 社 理 事 會 (U.N. Economic and Social Council) 通 過 議 案, 企 圖 運 用 社 區 組 織 工 作 中 的 社 區 福 利 中 心 (Community Welfare Center) 作 為 推 動 全 球 經 濟 社 會 建 設 的 基 本 途 徑 1952 年, 聯 合 國 進 一 步 成 立 社 區 組 織 與 發 展 小 組 (U.N. Unit on Community Organization and Development), 另 於 1954 年 改 名 為 聯 合 國 社 會 局 社 區 發 展 組 (Section of Community Development U.N. Bureau of Social Affairs), 全 力 在 亞 洲 非 洲 中 東 與 南 美 等 鄉 村 經 濟 落 後 地 區 推 動 社 會 改 造 運 動 ( 徐 震 2004, 23-24) 而 正 因 為 社 區 組 織 傳 統 上 作 為 社 區 發 展 之 主 體, 並 與 濟 貧 等 社 會 建 設 相 關, 故 爾, 在 社 區 發 展 實 際 運 作 中, 社 區 組 織 往 往 也 成 為 國 家 施 政 的 重 要 中 介 對 象 (broker organization), 在 國 家 所 規 劃 之 整 體 建 設 藍 圖 中, 成 為 推 動 社 區 現 代 化 的 下 層 單 位 不 過, 由 於 政 府 在 社 區 政 策 推 動 中 可 能 逐 漸 增 強 其 積 極 性, 並 使 社 區 發 展 產 生 象 徵 性 參 與 的 批 評 ( 羅 秀 華 2004, 150), 而 與 社 區 意 識 的 凝 聚 與 社 區 情 誼 建 立 之 目 標 相 去 甚 遠, 故 社 區 研 究 在 當 前 也 多 認 為, 社 區 組 織 作 為 促 進 4 英 國 對 於 香 港 這 塊 殖 民 地 在 其 最 後 的 殖 民 統 治 時 期 主 要 所 考 量 的, 無 非 是 如 何 穩 住 港 英 殖 民 政 府 在 香 港 最 後 統 治 時 期 的 正 當 合 法 性 權 威, 以 及 解 決 在 主 權 移 交 的 過 渡 階 段 香 港 社 會 所 引 發 的 合 法 性 危 機 (legitimacy crisis) 問 題, 以 繼 續 維 持 英 國 在 香 港 的 利 益 ( 許 文 英 2009, 146)

社 區 居 民 參 與 及 促 進 社 區 永 續 發 展 之 重 要 中 介 團 體, 理 應 扮 演 變 遷 媒 介 (change medium) 的 角 色, 故 由 於 政 治 侍 從 或 制 度 運 作 等 困 境 而 難 發 揮 凝 聚 社 區 意 識 功 能 之 問 題, 必 須 被 檢 討 與 反 省 ( 林 明 禛 2011, 138-140) 隨 著 政 府 治 理 的 事 務 越 趨 複 雜, 當 代 國 家 治 理 功 能 已 逐 漸 向 外, 例 如 民 間 社 區 組 織 向 下, 例 如 地 方 化 基 層 化 移 轉, 形 成 了 多 數 論 者 所 認 為 的 多 層 次 治 理 (multi-governance) 架 構 而 在 此 新 的 治 理 架 構 中, 中 央 地 方 關 係 在 地 方 分 權 (decentralization) 與 權 力 下 放 (deconcentration) 的 時 代 潮 流 中, 已 然 創 造 了 更 為 豐 富 多 元 的 治 理 架 構, 基 層 民 主 的 實 施 亦 被 鑲 嵌 (embedded) 在 愈 加 廣 泛 的 制 度 框 架 中 (Lowndes and Leach 2004, 561-64), 而 治 理 如 何 有 效, 便 經 常 成 為 目 前 研 究 者 間 重 要 關 注 的 議 題 在 此 之 中, 由 於 社 區 作 為 最 基 層 的 組 織, 如 何 突 破 過 去 與 中 央 政 府 上 下 指 揮 或 對 立 的 關 係, 更 成 為 各 國 政 府 在 推 動 地 方 政 治 改 革 的 重 要 對 象 具 體 而 言, 社 區 概 念 轉 變 首 先 帶 來 之 反 思, 便 是 將 社 區 逐 漸 朝 向 彈 性 化 的 界 定 由 於 地 區 等 於 社 區 的 思 維, 極 可 能 使 社 區 作 為 政 府 施 政 的 單 元, 而 無 助 於 居 民 建 構 對 社 區 的 認 同, 以 及 更 促 進 居 民 對 社 區 的 關 懷 投 入 或 參 與 ; 另 外, 也 因 社 區 相 關 議 題 的 界 定, 仍 多 侷 限 在 地 理 界 線 之 劃 分, 但 由 於 社 區 生 活 社 區 行 動 等 面 向 經 常 是 跨 越 地 理 界 線 而 存 在, 社 區 內 部 的 居 民 或 組 織 也 經 常 性 地 是 與 外 界 互 動, 故 結 合 外 在 系 絡 的 考 量, 將 社 區 視 為 更 廣 泛 的 生 活 圈 區 域 性 聯 合 體, 或 者 按 照 事 務 旨 趣 (interest) 而 結 合 之 跨 社 區 聯 盟 ( 林 明 禛 2011, 158), 都 是 加 強 社 區 治 理 能 力 應 思 考 的 重 要 內 涵 其 次, 為 了 避 免 社 區 發 展 成 為 執 行 政 府 施 政 的 單 元, 並 提 升 其 自 主 性 與 居 民 參 與 度, 則 政 府 角 色 功 能 調 整 也 是 社 區 發 展 在 新 時 代 的 重 要 課 題 過 去, 政 府 所 扮 演 的 委 託 給 經 費 或 監 督 等 功 能, 主 要 原 因 或 許 就 是 因 為 國 家 社 區 政 策 的 不 明 確 或 不 穩 定, 甚 至 理 念 深 化 之 不 足 ; 故 爾, 在 當 前 重 新 建 構 上 下 層 級 的 關 係, 並 找 尋 社 區 的 新 意, 將 是 提 升 基 層 民 眾 參 與 政 府 施 政, 並 且 理 解 政 府 施 政 方 向 的 關 鍵 這 樣 的 潮 流, 如 同 2004 年 3 月 簽 訂 的 歐 洲 社 區 發 展 宣 言 (Europe-wide manifesto for community development) 前 言 所 提 出 : 社 區 發 展 是 強 化 公 民 社 會 的 一 種 方 法, 藉 由 許 多 重 要 程 度 不 同 的 社 區 行 動, 提 出 對 於 社 會 經 濟 及 環 境 政 策 發 展 的 觀 點 社 區 發 展 目 的 在 尋 求 地 方 社 區 的 培 力 (empowerment), 可 以 是 用 地 理 範 圍 來 界 定 的 社 區, 也 可 以 是 以 利 益 或 認 同 為 基 礎 的 社 區, 更 可 能 是 針 對 特 定 議 題 或 政 策 鼓 勵 下 所 成 立 的 社 區 組 織 透 過 社 區 發 展 可 以 透 過 增 強 人 民 的 能 力, 以 成 就 許 多 的 積 極 公 民 (active citizens) ( 吳 明 儒 2009, 38-39), 可 理 解 在 當 前 國 際 趨 勢 下, 社 區 發 展 除 地 緣 社 區 推 動 外, 使 不 居 住 於 特 定 社 區 地 理 空 間 範 圍 的 社 區 營 造 成 員 也 有 機 會 參 與 不 同 區 位 社 區 發 展 過 程, 或 者 藉 由 議 題 合 作 以 推 動 社 區 工 作 與 社 區 意 識, 都 是 當 前 擴 大 社 區 定 義 的 重 要 指 標 由 這 樣 的 觀 點 來 看, 在 香 港 18 個 區 議 會 之 中, 乃 是 由 來 自 不 同 區 域 的 議 員 聯 合 集 會, 此 運 作 模 式 無 形 中 產 生 了 加 強 社 區 工 作 整 合 與 溝 通 的 機 會 有 關 社 區 內 部 的 問 題, 例 如 房 價 問 題 拆 遷 問 題 環 境 生 態 等, 不 但 多 是 跨 越 地 區 而 存 在, 並 且 是 從 事 社 區 工 作 者 投 入 的 重 要 議 題 ( 周 湘 斌 2007, 3); 因 此, 以 事 務 為 內 涵 的 社 區 概 念, 在 地 理 意 義

之 外, 也 應 成 為 理 解 香 港 社 區 發 展 的 重 要 面 向 再 者, 同 樣 重 要 的 是, 在 市 政 局 與 區 域 市 政 局 取 消 後, 區 議 會 作 為 香 港 立 法 會 之 外 唯 一 的 基 層 民 選 組 織, 則 區 議 會 在 政 府 與 民 間 的 媒 介 性 質, 更 可 能 因 其 代 表 性 意 義 而 超 越 制 度 框 架 限 制 香 港 區 議 會 成 員 分 為 直 選 議 員 委 任 議 員 與 當 然 議 員 三 類 別, 且 除 了 委 任 議 員 外, 直 選 議 員 以 及 香 港 新 界 獨 有 的 當 然 議 員 ( 係 由 各 民 選 村 代 表 推 選 的 鄉 事 委 員 會 主 席 擔 任 之 ), 在 地 方 上 皆 具 民 意 基 礎, 可 能 經 常 性 積 極 性 地 參 與 地 方 事 務 推 動, 而 牽 動 著 基 層 民 眾 的 意 識 凝 聚 和 展 現, 這 與 區 議 會 在 法 律 定 位 上 單 純 作 為 諮 詢 組 織 有 顯 著 不 同 雖 然 處 在 受 上 級 政 府 控 制 的 定 位, 但 民 選 區 議 員 做 為 第 一 線 面 對 基 層 民 眾 的 角 色 辦 事 處 鄰 近 居 民 住 宅 社 區 居 民 人 數 或 許 不 多 選 民 對 陳 情 事 項 的 期 待 感, 以 及 對 陳 情 事 項 追 蹤 態 度 積 極 等 原 因, 均 有 可 能 導 致 區 議 員 在 協 助 民 眾 陳 情 或 施 壓 政 府 的 過 程 中, 反 而 會 存 在 著 主 動 性, 並 逐 步 展 現 體 系 上 與 行 動 上 的 社 區 發 展 概 念, 進 而 加 強 社 區 意 識 在 推 動 社 區 工 作 的 重 要 性 綜 合 來 看, 區 議 會 作 為 香 港 的 地 區 性 組 織 區 議 員 作 為 香 港 民 眾 的 地 區 代 表, 在 實 質 內 涵 上, 區 議 會 的 區 域 概 念, 雖 是 直 接 與 政 府 統 治 有 關, 然 而 透 過 前 述 觀 點, 若 以 此 理 解 香 港 基 層 政 治 實 踐 的 單 元, 恐 怕 會 有 相 當 落 差 由 於 在 行 政 主 導 的 體 制 中, 當 前 香 港 政 府 面 對 社 會 環 境 變 遷, 除 了 已 逐 步 展 開 行 政 組 織 關 係 的 重 建 與 調 整 ( 朱 世 海 2012), 民 選 議 員 與 社 區 居 民 意 識 共 同 賦 予 的 社 區 發 展 意 義, 都 使 得 理 解 區 議 會 的 體 系 與 行 動 概 念 相 較 於 從 區 議 會 的 上 承 下 效 來 解 釋 香 港 基 層 政 治 更 有 其 實 質 意 義 因 此, 更 如 同 當 前 論 者 已 逐 漸 開 始 由 地 方 政 府 或 自 治 體 的 概 念 理 解 區 議 會 (Man 2011, 2), 或 是 認 為 香 港 同 時 存 在 不 具 有 完 整 民 主 體 制, 但 卻 有 高 度 發 展 的 公 民 社 會 的 觀 點 (Ma 2008, 158), 更 顯 示 在 看 待 香 港 政 治 制 度 時, 難 以 忽 略 社 會 力 量 與 行 動 在 政 府 控 制 過 程 中 同 時 存 在 的 內 涵 因 此, 本 文 便 主 張, 區 議 會 的 體 系 定 位, 以 及 在 基 層 建 構 的 行 動 意 義, 應 成 為 地 理 定 義 之 社 區 外, 同 樣 重 要 甚 至 更 為 重 要 的 面 向 隨 著 區 議 會 的 資 源 增 加, 自 2008 當 屆 的 區 議 會 成 立 後, 香 港 18 個 區 議 會 實 行 職 能 提 升 計 劃, 除 了 區 議 會 參 與 管 理 部 份 地 方 文 康 公 共 設 施 ( 如 公 立 圖 書 館 游 泳 池 ) 的 功 能, 也 增 加 港 府 給 予 區 議 會 在 社 區 參 與 活 動 和 地 區 小 型 工 程 的 年 度 預 算 撥 款, 讓 區 議 會 有 更 多 的 資 源 去 參 與 地 區 事 務 的 發 展 與 建 設 ( 郭 展 瑋 2009, 99), 更 是 大 大 提 升 區 議 員 在 基 層 的 影 響 力 ; 再 加 上, 每 個 區 議 會 的 主 席 和 副 主 席 都 是 該 區 地 區 管 理 委 員 會 的 成 員, 地 區 管 理 委 員 會 由 同 區 的 民 政 事 務 專 員 擔 任 主 席, 負 責 協 調 該 區 各 個 政 府 部 門, 如 房 屋 交 通 衛 生 和 教 育 等 工 作, 並 向 區 議 會 匯 報, 可 謂 其 推 動 社 區 發 展 的 權 力 更 為 增 強, 也 深 化 其 與 社 區 居 民 之 連 結 2011 年 11 月 6 日, 香 港 舉 辦 了 回 歸 後 第 四 屆 的 區 議 員 選 舉, 投 票 率 達 百 分 之 41.9( 見 表 二 ), 並 在 參 選 人 數 上 創 下 新 高, 或 可 說 明 與 制 度 變 革 有 其 相 關 性 表 一 香 港 區 議 會 選 舉 的 參 選 人 數 與 投 票 率 年 份 / 屆 次 民 選 議 席 數 有 效 候 選 人 參 選 數 投 票 率 1982-1985( 第 二 屆 港 九 ) 56 174 51.3%

1982-1985( 第 二 屆 新 界 ) 76 229 35.5% 1985-1988( 第 三 屆 ) 237 501 37.5% 1988-1991( 第 四 屆 ) 264 493 30.3% 1991-1994( 第 五 屆 ) 274 467 32.5% 1994-1997( 第 六 屆 ) 346 757 35.8% 2000-2003( 第 一 屆 ) 390 798 35.8% 2004-2007( 第 二 屆 ) 400 837 44.1% 2008-2011( 第 三 屆 ) 405 907 38.8% 2012- ( 第 四 屆 ) 412 915 41.9% 資 料 來 源 : 郭 展 瑋 (2009, 99), 加 以 作 者 更 新 整 理 另 外, 具 體 來 說, 自 回 歸 之 後,1999 年 當 屆 區 議 員 的 中 央 委 任 議 員 為 102 名, 至 今 已 減 少 至 68 名, 民 選 議 員 從 390 席 增 加 為 412 席 ( 香 港 區 議 會 統 計 資 料,2012/08/01), 也 已 經 顯 示 出 區 議 員 在 諮 詢 組 織 的 法 律 定 位 之 外 有 明 顯 變 遷 的 可 能 性, 如 下 表 所 示 : 表 二 香 港 區 議 會 的 議 員 身 份 與 人 數 年 份 / 屆 次 民 選 委 任 當 然 總 席 次 1982-1985( 第 二 屆 ) 132 391 57 490 1985-1988( 第 三 屆 ) 237 132 57 426 1988-1991( 第 四 屆 ) 264 141 57 462 1991-1994( 第 五 屆 ) 274 149 27 441 1994-1997( 第 六 屆 ) 346 0 27 373 1997-1999( 臨 時 區 議 會 ) 0 468 0 468 2000-2003( 第 一 屆 ) 390 102 27 519 2004-2007( 第 二 屆 ) 400 102 27 529 2008-2011( 第 三 屆 ) 405 102 27 534 2012- ( 第 四 屆 ) 412 68 27 507 資 料 來 源 : 郭 展 瑋 (2009, 99), 加 以 作 者 更 新 整 理 社 區 由 傳 統 的 概 念 到 當 前 的 思 考, 反 應 出 了 由 社 區 本 身 以 及 政 府 定 位 的 再 建 構, 將 是 社 區 發 展 達 成 強 健 公 民 社 會, 並 型 塑 基 層 治 理 能 量 之 關 鍵 另 一 方 面, 政 府 在 愈 形 複 雜 的 治 理 過 程 中, 強 健 社 區 發 展 之 內 涵, 並 創 造 居 民 參 與 實 益, 使 社 區 有 能 力 累 積 社 會 資 本, 更 是 政 府 在 各 項 治 理 議 題 能 否 順 利 推 動 之 關 鍵 在 這 個 意 義 上, 社 區 作 為 施 政 的 基 層 單 位, 成 為 政 府 調 整 上 下 層 級 關 係 的 重 要 緣 由, 在 社 區 單 元 中, 由 於 社 區 居 民 所 關 注 者, 主 要 是 以 與 其 生 活 相 關 之 議 題 為 主, 故 政 府 的 施 政 必 須 體 察 此 間, 使 社 區 居 民 理 解 各 項 事 務 之 重 要 性, 則 社 區 發 展 之 成 果 亦 會 是 政 府 推 動 施 政 的 重 要 參 照 職 是 之 故, 香 港 的 社 區 工 作 在 區 議 會 推 動 下, 基 層 意 識 的 凝 聚, 也 將 成 為 區 議 會 有 能 力 向 政 府 施 壓

的 重 要 因 素, 而 上 級 政 府 為 推 動 施 政, 區 議 會 的 諮 詢 功 能, 於 當 前 也 不 應 僅 止 於 形 式 諮 詢 便 能 理 解 在 上 下 關 係 重 新 建 構 的 過 程 中, 區 議 會 在 法 律 定 位 作 為 上 層 諮 詢 組 織, 也 同 樣 可 能 會 因 為 配 合 政 府 施 政 而 使 地 方 代 表 性 被 忽 視, 這 是 無 法 否 定 的 面 向 區 議 會 的 職 能 增 加, 不 僅 社 區 居 民 意 識 的 提 升, 政 府 由 上 而 下 的 調 控, 也 同 樣 可 藉 由 政 黨 在 其 中 的 力 量, 反 更 加 強 政 府 對 基 層 之 掌 握 與 控 制 不 過, 正 因 為 這 樣 的 現 象 存 在, 泛 民 主 派 議 員 在 其 中 相 較 過 往 更 有 力 量 動 員 基 層 民 眾, 或 相 應 產 生 更 有 策 略 的 推 動 社 區 工 作 方 式, 亦 同 樣 是 不 可 否 定 的 事 實, 而 在 這 個 面 向 上, 當 然 也 影 響 著 香 港 的 基 層 民 主 實 踐 因 此, 本 文 進 一 步 認 為, 若 由 香 港 的 社 區 發 展 實 質, 理 解 香 港 社 區 工 作 推 動 之 意 義, 將 能 詮 釋 更 多 元 的 政 治 發 展 過 程, 而 這 也 是 本 文 後 續 分 析 影 響 香 港 社 區 發 展 各 面 向 的 重 要 目 的 參 影 響 香 港 區 議 會 推 動 社 區 工 作 的 面 向 在 制 度 改 革 社 會 變 遷, 以 及 民 選 代 表 性 等 因 素 交 織 影 響 下, 香 港 區 議 會 的 社 區 工 作 推 動 與 實 踐, 賦 予 香 港 社 區 發 展 更 多 元 的 內 涵 除 了 地 域 性 意 義 外, 結 合 前 段 落 討 論, 在 體 系 的 概 念 建 構 上, 區 議 會 作 為 政 府 與 居 民 的 橋 樑, 其 地 方 諮 詢 組 織 的 定 位 更 在 政 治 網 絡 的 建 構 過 程 中, 經 由 議 會 的 運 作 政 治 動 員 的 過 程, 塑 造 其 在 社 會 體 系 中 的 定 位 另 外, 在 行 動 概 念 上, 區 議 會 作 為 凝 聚 社 區 意 識 的 重 要 組 織, 則 區 議 員 與 居 民 的 互 動, 更 會 透 過 策 略 性 的 行 動 方 式 政 黨 的 力 量, 創 造 基 層 政 治 的 動 能 以 下, 本 文 便 以 對 區 議 員 與 基 層 民 眾 的 訪 談 資 料 為 基 礎 ( 訪 談 名 單 如 表 三 ), 透 過 議 員 與 基 層 民 眾 的 互 動 模 式, 理 解 其 與 上 級 政 府 互 動 的 方 式, 以 及 所 建 構 區 議 會 在 基 層 的 意 義, 並 結 合 政 黨 在 其 中 的 影 響, 整 合 性 地 探 究 影 響 香 港 社 區 發 展 以 及 基 層 政 治 運 作 的 重 要 面 向 表 三 深 度 訪 談 名 單 代 號 訪 談 對 象 身 份 與 背 景 訪 談 時 間 D-1 區 議 員 民 選 議 員 ( 民 主 黨 ) 2012/09/19 2012/09/21 D-2 區 議 員 民 選 議 員 ( 民 主 黨 ) 2012/09/21 2012/10/03 D-3 區 議 員 區 議 會 民 選 議 員 立 法 會 議 員 2012/09/14 主 席 ( 民 建 聯 ) D-4 區 議 員 當 然 議 員 鄉 事 委 員 會 2012/9/13 主 席 ( 獨 立 ) D-5 區 議 員 民 選 議 員 ( 獨 立 ) 2012/09/17 L-1 立 法 會 議 員 人 民 力 量 2012/09/10 L-2 區 議 員 參 選 立 法 會 選 舉 ( 民 主 2012/09/16 黨 ) L-3 區 議 員 參 選 立 法 會 選 舉 ( 民 主 陣 線 ) 2012/09/07

R-1 社 區 居 民 餐 廳 業 2012/09/02 R-2 社 區 居 民 建 築 業 2012/09/01 R-3 社 區 居 民 貿 易 業 2012/09/03 R-4 社 區 居 民 學 生 2012/09/20 R-5 社 區 居 民 服 務 業 2012/09/25 資 料 來 源 : 作 者 自 製 一 區 議 員 與 基 層 民 眾 按 照 區 議 會 條 例, 區 議 會 作 為 地 方 諮 詢 組 織, 在 當 前 最 主 要 的 兩 項 功 能, 便 在 於 向 政 府 反 應 基 層 意 見, 以 及 按 照 政 府 撥 款 以 推 動 基 層 工 作 在 與 政 府 的 互 動 關 係 中, 區 議 議 員 同 時 為 中 央 政 府 的 諮 詢 對 象, 有 著 受 中 央 指 導 或 控 制 的 可 能, 又 因 為 同 時 面 對 地 區 選 民, 存 在 著 必 須 反 應 地 方 意 見 的 責 任, 這 使 得 區 議 員 如 何 取 得 行 動 上 的 平 衡, 直 接 影 響 社 區 發 展 與 社 區 工 作 之 推 動 事 實 上, 相 較 於 採 取 比 例 代 表 制, 並 以 大 選 區 產 生 的 立 法 會 議 員, 區 議 員 對 地 方 的 理 解 以 及 和 選 民 的 關 係 自 然 較 為 直 接, 長 期 下 來, 區 議 員 更 有 可 能 因 此 累 積 了 與 基 層 民 眾 互 動 的 多 元 性, 這 是 必 須 理 解 的 第 一 個 面 向 如 同 所 訪 談 的 議 員 指 出 : 我 們 這 邊 ( 服 務 處 ) 就 在 社 區 裡 的 一 樓, 居 民 常 都 喜 歡 來 我 們 這 邊 聊 天, 或 者 就 直 接 坐 在 服 務 處 裡, 過 一 會 才 自 己 離 開 其 實, 他 們 也 不 一 定 知 道 區 議 員 到 底 做 些 什 麼, 凡 是 社 區 裡 面 發 生 的 大 大 小 小 事 情, 他 們 都 會 來 和 我 說, 我 固 定 時 間 安 排 與 居 民 見 面, 民 眾 來 的 頻 率 也 很 高, 一 年 大 概 可 以 建 檔 2500 個 服 務 案 件, 其 中 九 成 以 上 都 會 成 功 解 決 所 以, 服 務 好 會 口 耳 相 傳, 自 己 第 一 線 面 對 的 不 只 是 自 己 選 區 的 民 眾, 選 區 以 外 的 也 會 服 務 (D-1-1) 由 此 可 知, 在 基 層 民 眾 的 界 定 與 圖 像 認 知 當 中, 社 區 工 作 之 內 容 與 生 活 事 務 乃 是 相 結 合, 居 民 不 一 定 瞭 解 社 區 的 界 線 範 圍 在 哪, 但 對 於 願 意 服 務, 且 服 務 具 體 的 區 議 員, 往 往 會 成 為 反 應 社 區 事 務 的 重 要 對 象 而 有 關 生 活 事 務, 也 因 為 與 區 議 員 的 距 離 接 近, 信 任 程 度 漸 深, 所 以 往 往 在 公 共 事 務 之 外, 其 它 各 項 細 微 事 項, 包 含 情 緒 問 題 情 感 問 題 家 庭 問 題 等 這 些 不 一 定 屬 於 區 議 員 職 權 範 圍 的 事 務, 都 成 為 社 區 工 作 的 重 要 內 容, 甚 至 是 重 要 內 容 如 同 受 訪 的 區 議 員 所 提 : 我 感 覺 我 們 也 像 社 工, 有 位 老 婆 婆 家 裡 電 視 看 不 到, 到 我 這 裡 哭 了 好 久, 我 安 慰 他, 幫 他 找 人 去 修 理 ; 有 媽 媽 在 家 裡 和 老 公 吵 架, 我 也 要 安 慰 他 ; 這 是 重 要 的 選 民 服 務, 因 為 選 民 認 為 重 要, 我 也 必 須 認 為 重 要 其 實, 區 議 員 沒 有 什 麼 權 力, 頂 多 是 說 說 自 己 的 意 見 和 提 供 諮 詢, 但 選 民 還 是 會 來 找, 我 們 每 一 天 都 是 選 舉, 都 要 處 理 類 似 問 題 (D-2-1) 求 助 的 問 候 的 探 望 的 情 感 交 流 的, 都 是 選 民 服 務 議 員 就 是 社 會 工 作 者, 會 見 選 民 心 情 諮 商 法 律 顧 問 的 角 色 都 很 重 要 我 們 就 像 街 坊 保 長, 政 府 提 供 資 源 來 服 務 居 民, 我 們 也 可 以 主 動 透 過 不 同 組 織, 例 如 婦 女 組

織, 或 者 如 巴 士 的 問 題 就 找 運 輸 處 或 巴 士 公 司 反 應 反 應, 或 者 自 己 申 請 經 費 來 服 務 居 民 (L-2-1) 因 此, 區 議 員 的 諮 詢 功 能, 更 在 法 律 規 定 事 項 外 成 為 生 活 諮 詢 者, 而 這 樣 的 情 感 連 結, 亦 形 成 區 議 員 和 地 方 民 眾 的 關 係, 重 點 往 往 不 是 能 否 解 決 問 題, 而 在 於 是 否 確 實 理 解 居 民 感 受 和 需 求, 並 為 其 尋 求 出 口, 藉 此 創 造 與 選 民 之 間 的 信 任 感, 以 及 連 任 之 可 能, 這 是 香 港 基 層 民 主 運 作 的 重 要 特 色 如 同 一 項 由 香 港 民 主 研 究 組 織 (National Democratic Institute for International Affairs, NDI) 所 進 行 之 社 區 調 查 所 顯 示, 不 但 社 區 中 的 年 輕 選 民 (18-29 歲 ) 認 為 區 議 員 應 該 要 真 正 與 該 地 方 選 區 結 合 土 生 土 長, 不 應 空 降 選 區,30 歲 以 上 的 選 民 也 認 為 區 : 議 員 為 生 活 領 域 做 點 事, 如 衛 生 交 通 稅 務, 好 過 只 搞 政 治 (NDI 2006, 9-10) 5 而 從 這 個 角 度 來 理 解, 可 以 再 進 一 步 討 論 的 便 是, 當 區 議 員 面 對 的 陳 情 案 更 為 增 加 之 情 況, 又 無 實 質 立 法 或 預 算 權 時, 究 竟 如 何 完 成 選 民 的 付 託, 以 發 揮 其 代 表 性 的 功 能? 特 別 是, 身 為 區 議 員, 在 許 多 公 共 事 務 上, 即 便 不 是 選 民 主 動 關 心, 但 若 能 號 召 選 民 重 視, 型 塑 民 意 向 政 府 施 壓, 也 同 樣 是 民 意 代 表 的 重 要 任 務 舉 例 來 說, 環 境 保 育 的 問 題 是 生 活 重 要 議 題, 但 當 環 保 議 題 涉 及 到 政 府 重 大 開 發 時, 香 港 政 府 卻 可 能 透 過 官 僚 體 制 使 民 眾 參 與 被 排 除 在 外, 或 使 反 對 開 發 的 一 方 處 於 不 利 之 地 位 ( 湯 京 平 2000, 26-27), 於 此 時, 區 議 員 無 論 是 主 動 作 為 號 召 民 眾 的 角 色, 或 者 接 受 陳 情 而 放 大 民 意 壓 力, 都 有 著 使 開 發 單 位 終 止 或 暫 停 開 發 的 機 會 如 同 區 議 員 指 出 : 我 們 區 議 員 是 在 第 一 線 面 對 人 民, 人 民 對 生 活 關 心, 但 有 時 不 知 道 要 如 何 關 心 為 什 麼 香 港 人 面 對 重 大 事 情 會 喜 歡 上 街 頭 抗 議, 那 就 是 因 為 有 無 力 感, 所 以 只 能 上 街 這 時 候, 我 們 可 以 推 動 他 使 他 發 表 意 見, 例 如 利 用 網 路 社 群 宣 傳 他 們 地 區 認 同, 提 升 他 們 對 公 共 事 務 的 興 趣 此 外, 透 過 網 路 社 群 甚 至 媒 體 電 台 等 方 式, 將 地 區 事 務 放 大, 會 給 政 府 很 大 的 壓 力 我 之 前 處 理 一 片 濕 地 要 被 地 產 公 司 開 發 的 事 情, 就 是 利 用 這 些 方 法 成 功 終 止 開 發 (D-2-2) 此 外, 在 選 民 服 務 的 過 程 中, 區 議 員 與 基 層 民 眾 的 互 動, 為 了 盡 力 回 應 民 眾 需 求, 或 者 說 是 要 表 現 選 區 服 務 的 積 極 性, 區 議 員 往 往 更 需 要 大 量 的 策 略 以 達 成 目 標, 此 如 受 訪 的 區 議 員 表 示 : 我 們 自 己 提 案 到 區 議 會, 很 可 能 政 府 官 員 的 代 表 會 否 定, 因 為 他 們 不 敢 承 諾 所 以, 透 過 非 正 式 運 作 方 式 處 理 陳 情 案, 遠 比 經 由 區 議 會 達 成 目 標 來 得 更 為 有 效, 例 如, 用 個 案 記 錄 的 方 式, 然 後 直 接 將 個 案 傳 真 至 市 政 府, 透 過 累 積 大 量 個 案 資 料 給 政 府 官 員 壓 力, 會 是 有 效 的 方 法 另 外, 又 因 為 議 員 提 案 到 市 議 會 是 給 政 府 看, 並 由 政 府 接 受 民 眾 的 要 求, 所 以 像 是 政 府 施 恩 惠 給 人 民, 而 非 由 議 員 主 動 解 決 人 民 問 題, 所 以, 議 員 要 成 功 爭 取 的 關 鍵, 在 於 提 案 給 政 府 單 位, 政 府 單 位 再 提 出 到 市 議 會, 那 麼 就 連 反 對 議 案 的 政 黨 都 不 會 太 有 意 見 了 (D-1-2), 5 另 一 方 面, 這 項 調 查 也 指 出, 大 多 數 的 選 民 同 樣 認 為 : 我 不 知 議 員 們 在 做 什 麼, 也 不 知 我 可 以 叫 議 員 做 什 麼 ; 沒 有 黨 為 件 事 好, 議 員 只 是 各 自 在 爭 取 政 治 籌 碼, 根 本 沒 有 可 行 方 案

因 此, 從 區 議 員 的 表 達 中 可 見, 在 面 對 地 方 民 眾 的 請 託 時, 議 題 性 的 公 共 事 務 成 為 區 議 員 推 動 社 區 工 作 的 主 要 內 容, 不 限 地 域 不 限 政 府 單 位, 甚 至 也 不 限 職 權 範 圍, 這 與 本 文 先 前 提 及 的 事 務 旨 趣 型 社 區 概 念 十 分 相 近 另 外, 在 這 樣 的 服 務 過 程 中, 議 員 基 於 代 表 性 力 量 的 發 揮 或 選 票 考 量, 也 會 號 召 民 眾 或 帶 領 民 眾 面 對 政 府 的 施 政 作 為, 而 使 地 方 社 區 需 求 成 為 政 府 施 政 參 照, 而 具 備 行 動 上 的 意 義 雖 然, 這 樣 的 行 動 仍 與 具 體 社 區 參 與 以 從 下 而 上 型 塑 政 府 政 策 仍 有 距 離, 但 也 由 於 區 議 會 作 為 居 民 與 政 府 的 橋 樑, 使 得 政 府 在 推 動 地 區 工 作 上, 必 須 結 合 議 員 的 策 略 或 者 區 議 會 的 運 作 形 式 以 下, 便 繼 續 分 析 此 兩 項 議 題 二 區 議 員 與 政 府 在 香 港 地 方 行 政 區 域 中, 區 議 會 雖 是 唯 一 的 地 區 性 民 選 組 織, 但 除 此 之 外, 特 區 政 府 為 了 推 動 地 區 事 務, 各 部 門 的 官 員 代 表, 如 來 自 民 政 社 會 文 康 運 輸 和 衛 生 等 相 關 部 門 的 代 表, 組 成 地 區 管 理 委 員 會 (District management Committee), 以 作 為 政 府 在 18 個 分 區 的 派 駐 機 構, 6 其 主 要 職 責 在 於 協 調 政 府 各 部 門 在 地 區 內 的 工 作, 並 進 行 監 察, 確 保 政 府 對 區 內 需 求 可 迅 速 反 應 ( 周 帆 周 和 2008, 89), 因 此, 即 使 地 區 管 理 委 員 會 和 區 議 會 並 沒 有 上 下 隸 屬 的 關 係, 但 區 議 會 作 為 政 府 諮 詢 組 織, 在 地 方 上 最 直 接 地 應 是 與 地 區 管 理 委 員 會 之 代 表 互 動, 而 直 接 顯 現 其 諮 詢 組 織 的 樣 態 而 這 也 可 以 作 為 理 解 區 議 員 與 政 府 互 動 這 個 面 向 的 首 要 部 分 地 區 管 理 委 員 會 的 運 作 重 點 在 於 政 策 的 執 行 與 落 實, 而 承 接 前 段 對 於 區 議 員 行 事 策 略 的 討 論, 事 實 上, 區 議 員 在 選 民 服 務 的 過 程 中, 因 為 經 常 可 能 略 過 區 議 會 部 分 而 直 接 向 政 府 徵 詢 意 見, 故 地 區 管 理 委 員 會 的 政 府 代 表 也 很 有 機 會 成 為 區 議 員 在 地 方 服 務 的 重 要 合 作 者 如 同 受 訪 談 的 議 員 指 出 : 以 我 們 這 個 區 來 說, 我 們 這 邊 的 政 府 部 門 代 表 比 其 它 區 更 多, 地 區 事 務 很 多 是 由 政 府 自 己 推 動 和 處 理 的 政 府 的 代 表 在 這 邊 也 很 積 極 推 動 事 務, 因 為 政 府 很 重 視 對 我 們 這 一 區 的 控 制, 所 以, 這 些 代 表 和 我 們 區 議 員 保 持 良 好 關 係 很 重 要, 因 為 是 互 相 幫 忙 其 實, 政 府 和 人 民 直 接 溝 通 最 有 效, 而 這 方 面 就 是 透 過 區 議 員 來 完 成, 他 們 需 要 區 議 員 讓 他 們 知 道 人 民 要 什 麼, 他 們 做 出 效 果 給 政 府 看 也 可 以 提 昇 自 己 的 地 位 例 如, 香 港 存 在 許 多 房 屋 僭 建 ( 加 蓋 ) 的 問 題, 地 方 的 地 政 處 代 表 就 需 要 議 員 來 幫 他 們 向 居 民 溝 通, 不 然 會 有 許 多 衝 突 發 生 當 然, 在 與 政 府 代 表 保 持 良 好 關 係 的 過 程 中, 區 議 員 也 能 因 為 這 些 代 表 在 結 合 了 議 員 需 求 之 後 向 議 會 提 案, 而 能 藉 此 彰 顯 自 己 的 服 務 成 效, 這 也 是 很 重 要 的 策 略 (D-1-3) 6 除 此 以 外, 香 港 政 府 在 地 方 亦 設 有 分 區 委 員 會 ((Functions of an area Committee), 但 並 非 如 地 區 管 理 委 員 會 是 按 照 18 個 分 區 各 一 個 委 員 會 而 成 立, 據 統 計,2008 年 全 港 便 有 70 個 分 區 委 員 會, 本 文 因 此 對 於 區 議 員 和 政 府 的 互 動 關 係 討 論, 便 不 以 地 區 管 理 委 員 會 為 主 另 外, 更 重 要 的 原 因 也 在 於, 地 區 管 理 委 員 會 的 性 質 比 分 區 委 員 會 更 正 式 部 門 化, 不 但 是 一 正 式 的 官 方 委 員 會, 進 行 地 方 行 政 執 行 的 協 調,2002 年 3 月 之 後, 區 議 會 內 各 別 事 務 委 員 會 的 正 副 主 席, 亦 得 被 邀 請 列 席 分 區 委 員 會 專 員 擔 任 因 此, 和 區 議 會 的 關 係 更 加 密 切 有 關 這 方 面 的 討 論, 詳 可 見 郭 展 瑋 (2009, 67-70)