權 在 地 方 的 代 表 州 縣 官 才 是 真 正 的 行 政 之 官, 也 就 是 治 世 之 官, 負 責 生 民 具 體 事 務 的 管 理 而 其 上 的 省 府 等 中 間 層 只 是 負 責 上 傳 下 達 之 監 督 之 責 的 政 府 層 級 縣 級 政 府 在 國 家 的 治

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1 縣 級 政 權 的 基 層 化 趨 勢 與 鄉 村 治 理 的 前 景 暴 景 升 遼 寧 師 範 大 學 政 治 與 行 政 學 院 教 授 摘 要 中 國 自 秦 漢 以 來 就 以 縣 作 為 國 家 的 基 層 政 權, 一 直 延 續 到 清 末 在 縣 以 下 的 鄉 村, 唐 中 葉 以 前 實 行 的 是 帶 有 行 政 性 質 的 鄉 官 制 唐 中 葉 以 後 一 直 到 清 末 實 行 的 是 服 役 性 質 的 職 役 制 新 中 國 建 國 後, 改 變 了 皇 權 不 下 縣 的 鄉 村 管 控 模 式, 將 國 家 基 層 政 權 下 沉 到 鄉 鎮 一 級, 並 進 而 發 展 為 人 民 公 社 體 制, 實 行 對 農 村 的 全 面 控 制 改 革 開 放 後, 重 建 鄉 鎮 政 府, 但 是 它 卻 成 為 農 村 矛 盾 的 焦 點 本 世 紀 初, 實 行 稅 費 制 度 改 革, 造 成 鄉 鎮 政 府 的 虛 化, 因 此, 縣 級 政 府 又 回 到 基 層 政 府 政 權 的 位 置 關 鍵 詞 : 縣 級 政 權 鄉 鎮 政 府 鄉 村 治 理 本 世 紀 以 來, 在 地 方 政 權 建 設 與 變 革 中, 難 度 最 大 又 繞 不 開 的 應 該 是 縣 鄉 兩 級 隨 著 市 場 化 的 繼 續 深 入, 由 於 鄉 鎮 政 府 沒 有 本 級 政 府 的 財 政 來 源, 稅 費 改 革 後 又 喪 失 了 搭 車 收 費 的 可 能 性, 以 及 公 共 服 務 型 政 府 建 設 的 理 念 要 求 基 層 政 府 為 農 村 提 供 更 多 的 公 共 產 品 和 公 共 服 務, 加 之 以 工 補 農 城 市 反 哺 鄉 村 政 策 的 推 行, 鄉 鎮 政 府 出 現 了 懸 浮 化 它 既 沒 有 能 力 完 成 基 層 政 府 職 能 的 本 錢, 也 缺 乏 這 方 面 的 動 力 因 此, 縣 級 政 權 就 不 得 不 承 擔 起 基 層 政 權 的 責 任, 出 現 了 縣 級 政 權 基 層 化 傾 向, 中 國 的 鄉 村 治 理 模 式 也 發 生 了 重 大 的 改 變 壹 帝 制 時 期 的 縣 政 與 鄉 村 治 理 的 兩 種 模 式 中 國 從 春 秋 戰 國 而 入 秦, 廢 封 建 而 置 郡 縣, 這 不 僅 是 國 家 結 構 的 轉 變, 更 是 政 治 統 治 模 式 的 革 命 性 變 革 錢 穆 先 生 曾 言 : 嚴 格 說 來, 要 到 秦 漢 才 是 中 國 歷 史 上 正 式 有 統 一 政 府 秦 以 前, 只 可 說 是 一 種 封 建 的 統 一 1 從 秦 漢 時 代 起 直 至 清 末, 縣 級 政 權 承 擔 了 國 家 基 層 政 權 的 職 責, 即 實 際 執 行 政 令 直 接 管 理 百 姓 的 地 方 政 府 層 級 2 清 人 有 萬 事 胚 胎, 皆 由 州 縣 之 說, 可 見, 縣 級 政 權 是 帝 制 時 代 皇 權 政 治 之 始 基 官 僚 系 統 凡 屬 治 民 之 事 皆 從 縣 級 開 始 而 縣 官 為 吏 治 之 基, 如 雍 正 皇 帝 所 說 : 牧 令 為 親 民 之 官, 一 人 之 賢 否, 關 係 百 姓 之 休 戚 縣 制 在 中 國 的 行 政 體 系 中 佔 據 著 極 為 特 殊 的 地 位 它 長 期 作 為 鄉 土 中 國 的 行 政 基 礎 3 一 縣 級 行 政 之 地 位 在 古 代 中 國, 有 郡 縣 治, 則 天 下 治, 郡 縣 安, 則 天 下 安 之 說 縣 級 政 權 就 是 皇 钱 穆 : 中 国 历 代 政 治 得 失, 北 京 : 三 联 书 店,2001 年, 第 1 页 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 1 页 拙 著 : 当 代 中 国 县 政 改 革 研 究, 天 津 人 民 出 版 社,2007 年, 第 1 页

2 權 在 地 方 的 代 表 州 縣 官 才 是 真 正 的 行 政 之 官, 也 就 是 治 世 之 官, 負 責 生 民 具 體 事 務 的 管 理 而 其 上 的 省 府 等 中 間 層 只 是 負 責 上 傳 下 達 之 監 督 之 責 的 政 府 層 級 縣 級 政 府 在 國 家 的 治 理 中 承 擔 著 興 利 除 弊 的 責 任, 不 特 藩 臬 道 府 能 說 不 能 行, 即 督 撫 僅 托 空 言, 惟 州 縣 則 實 見 諸 形 式, 故 造 福 莫 如 州 縣 4 誠 如 瞿 同 祖 先 生 所 說, 地 方 行 政 全 在 州 縣 官 們 手 中 在 古 代 中 國, 實 際 上 只 有 兩 種 官 員 最 重 要, 一 個 是 京 師 的 中 樞 官 員, 一 個 是 京 外 的 州 縣 官 後 者 不 僅 瞭 解 民 間 疾 苦 而 且 還 直 接 關 乎 到 政 府 施 政 的 成 敗 5 州 縣 官 兼 行 政 司 法 和 稅 官 於 一 身, 凡 教 育 司 法 教 化 社 會 治 安 祭 祀 勸 課 農 桑 等 靡 所 不 綜 6 所 謂 的 政 治 統 治, 便 是 治 民, 而 直 接 治 民 之 官 就 是 基 層 政 府 的 州 縣 官 二 縣 政 下 的 鄉 村 管 理 模 式 帝 政 時 代 的 中 國, 縣 以 下 還 要 劃 分 為 鄉 里 族 黨 保 甲 村 社 等 基 層 組 織 作 為 民 間 組 織 的 單 元 每 一 單 元 都 設 立 相 應 的 頭 領, 如 鄉 長 鎮 長 村 長 莊 頭 之 類 7 但 是 這 些 頭 領 均 由 當 地 人 民 推 舉 以 負 責 地 方 事 務, 但 這 種 首 領 推 舉 從 未 進 化 到 自 治 在 瞿 同 祖 先 生 看 來, 這 些 由 官 府 設 立 的 各 類 鄉 村 單 元 ( 位 元 ) 中 執 行 特 定 職 能 的 首 領, 僅 僅 是 官 府 的 代 理 人, 由 州 縣 官 任 命, 受 州 縣 官 控 制, 一 般 不 把 他 們 當 作 代 表 村 民 的 鄉 間 領 袖, 因 此, 自 治 在 城 鄉 間 都 是 不 存 在 的 8 這 些 代 理 組 織 或 重 於 教, 或 重 于 刑, 或 重 於 兵 役, 或 重 於 捕 盜, 或 重 於 戶 口, 或 重 於 課 賦, 或 重 於 詰 奸, 或 重 于 勸 農, 綜 其 目 的 之 所 歸 宿, 要 皆 在 於 謀 安 定 社 會 之 一 端 9 這 裡, 瞿 同 祖 先 生 將 清 代 的 地 方 鄉 里 等 行 政 單 元 看 作 是 州 縣 官 任 用 代 理 人 而 非 自 治 領 袖 統 轄 的 治 理 單 位 第 一 個 階 段 為 從 秦 至 唐 代 中 期, 基 本 上 是 以 士 大 夫 治 其 鄉 之 事 此 一 時 期 的 鄉 里 組 織 首 領 屬 於 鄉 官 系 統 如 亭 長 有 秩 嗇 夫 遊 繳 等 均 承 擔 鄉 村 的 治 安 教 化 賦 稅 徵 收 緝 捕 賊 盜 等 特 殊 職 能 而 此 時 期 的 鄉 官 具 有 國 家 基 層 官 員 和 鄉 大 夫 的 雙 重 屬 性 這 主 要 是 通 過 對 他 們 的 委 任 方 式 和 肩 負 的 職 責 體 現 出 來 的 他 們 一 般 有 官 府 的 正 式 任 命 有 祿 秩 或 者 有 職 田 免 徭 役 ; 另 一 方 面 他 們 在 鄉 間 有 地 位 有 威 信 的 本 籍 人 士 10 這 些 鄉 間 首 領 除 執 行 國 家 政 令 外, 還 擔 負 著 地 方 事 務 第 二 階 段 為 唐 中 葉 以 後 至 清 末, 鄉 官 制 轉 變 為 職 役 制 職 役 的 性 質 和 職 能 已 經 和 官 有 了 重 大 區 別, 因 為 大 抵 士 大 夫 治 其 鄉 事 為 職, 以 民 供 事 於 官 為 役 11 顯 然, 這 裡 的 職 是 指 鄉 官, 而 役 則 是 指 徭 役 表 明 鄉 村 首 領 要 繼 續 承 擔 過 去 鄉 官 所 承 擔 的 管 理 事 務, 同 時 又 具 有 服 役 的 性 質, 因 此 也 就 有 了 夫 役 的 性 質 而 民 間 服 夫 役 主 要 有 兩 種 方 式, 一 是 向 國 家 無 償 提 供 勞 動, 二 是 在 官 府 或 者 鄉 里 組 織 中 擔 當 某 種 職 務 在 唐 代 以 前 大 體 上 沒 有 職 役 與 夫 役 的 區 分, 基 本 上 都 屬 於 夫 役 的 範 疇, 夫 4 平 平 言 卷 一, 第 10 页 5 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 30 页 6 清 史 稿 卷 一 百 一 十 六, 第 14 页 7 福 惠 全 书 卷 二, 第 14 页 8 瞿 同 祖 : 清 代 地 方 政 府 范 忠 信 等 译, 北 京 : 法 律 出 版 社,2003 年, 第 7 11 页 9 闻 钧 天 : 中 国 保 甲 制 度, 商 务 印 书 馆,1935 年, 第 1 页 10 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 16 页 11 续 文 献 通 考 卷 十 五, 职 役 一

3 役 可 分 為 兩 類, 一 是 服 兵 役, 二 是 在 國 家 或 地 方 的 公 共 工 程 中 提 供 無 償 勞 動 的 力 役 而 在 鄉 村 基 本 單 元 中 承 擔 某 種 管 理 職 責 的 首 領 屬 於 鄉 職, 即 列 於 官 的 行 列 而 且 是 一 種 榮 譽 職, 不 會 成 為 負 擔, 誠 如 馬 端 臨 所 說 : 自 漢 以 來, 雖 叔 季 昏 亂 之 世, 亦 未 聞 有 以 任 鄉 亭 之 職 為 苦 者 也 12 由 此 可 以 看 到, 唐 代 對 鄉 村 的 治 理 採 取 的 是 鄉 官 以 官 治 民, 到 宋 代 則 開 始 變 為 以 耆 戶 長 等 以 鄉 役 的 角 色 實 行 以 民 治 民 的 統 治 與 管 理 模 式 在 唐 代 還 是 榮 譽 職 的 鄉 官, 到 宋 代 則 變 成 了 苦 差 事 擔 任 鄉 職 實 為 不 易 之 事, 甚 至 鄉 職 竟 然 淪 落 為 與 軍 旅 土 木 力 役 沒 有 差 別 的 職 役 人 們 不 願 擔 任 此 職, 沒 辦 法 只 好 輪 差 從 此 以 後, 所 謂 鄉 亭 之 職, 至 困 至 賤, 貪 官 污 吏, 費 力 徵 求, 極 意 淩 蔑 13 此 時 的 鄉 官, 雖 然 和 流 內 的 九 品 官 員 身 份 不 同, 但 是 在 役 民 這 一 點 上 已 經 沒 有 什 麼 不 同 唐 前 期 的 裡 正 等 鄉 官 屬 於 役 民 的 範 疇, 他 們 一 般 由 縣 官 選 任, 而 且 有 較 為 嚴 格 的 管 理 制 度, 如 定 期 上 直 和 考 核, 享 有 免 役 特 權, 包 括 服 裝 衣 帽 亦 與 一 般 百 姓 不 同 唐 代 前 期 的 鄉 官, 其 主 要 職 責 是 勸 課 農 桑, 催 征 賦 稅 村 坊 鄰 里, 遞 相 督 察 就 差 違 法 等 職 責 確 實 具 有 官 的 屬 性 但 是 唐 末 至 五 代, 鄉 官 卻 被 淡 出 了 官 的 範 圍 因 為 其 選 任 已 經 不 是 官 府, 而 是 依 靠 財 力 ; 其 職 能 也 主 要 變 為 督 稅 派 役, 甚 至 還 代 人 輸 稅 ; 另 外 此 時 的 裡 正 鄉 官 已 經 逐 漸 由 富 戶 輪 差 完 成 了 從 鄉 官 到 職 役 制 度 的 轉 變 宋 代 的 職 役, 既 有 國 家 行 政 職 能 在 農 村 延 伸 的 一 面, 又 有 役 的 一 面, 即 鄉 村 民 戶 按 照 戶 等 高 低, 輪 流 為 國 家 服 徭 役 鄉 役 便 是 鄉 民 在 鄉 村 的 服 役 者 他 們 不 食 國 家 俸 祿, 但 是 必 須 完 成 中 央 直 至 縣 級 政 權 治 指 派 的 任 務, 將 國 家 政 策 貫 徹 到 鄉 民 之 中 明 代 洪 武 十 四 年 (1381) 年 全 國 統 一 實 行 裡 甲 制 即 以 一 百 一 十 戶 為 一 裡, 將 裡 作 為 縣 以 下 的 唯 一 的 鄉 村 基 層 行 政 單 位 14 清 承 明 制, 在 縣 以 下 亦 實 行 裡 甲 制 魏 光 奇 說 清 代 的 裡 甲 鄉 地 和 保 甲 首 領 都 屬 於 職 役 而 不 屬 於 鄉 官, 不 可 能 成 為 地 方 社 會 的 領 袖 15 由 此 觀 之, 唐 代 中 葉, 特 別 是 宋 代 以 後, 鄉 村 首 領 就 已 經 不 屬 於 官 員 系 統, 而 屬 於 民 間 系 統 了, 他 們 雖 然 承 擔 某 些 方 面 的 責 任, 但 是 已 經 不 食 國 家 俸 祿, 只 是 承 擔 官 府 在 民 間 的 代 理 人 角 色 而 已, 這 就 是 所 謂 的 皇 權 不 下 縣, 即 國 家 政 權 不 滲 入 縣 以 下 的 農 村 社 會 貳 國 民 政 府 時 期 的 縣 鄉 村 關 係 清 朝 滅 亡, 民 國 建 立, 是 中 國 歷 史 上 又 一 次 國 體 與 政 體 的 革 命 性 變 革 縣 制 雖 然 未 變, 但 是 國 家 政 權 的 層 級 卻 發 生 了 變 化, 縣 政 以 及 縣 鄉 村 之 間 的 關 係 也 發 生 了 重 大 的 變 化 這 種 變 化 主 要 表 現 在 兩 個 方 面, 一 是 在 縣 政 及 其 與 鄉 村 的 關 係 中, 羼 入 了 現 代 政 黨 因 素, 即 由 朝 代 國 家 向 政 黨 國 家 轉 變 二 是 國 家 基 層 政 權 由 縣 下 沉 到 區 鄉 的 傾 向 文 献 通 考 卷 十 三 职 役 考 二 文 献 通 考 卷 十 三 职 役 考 二 何 朝 晖 : 明 代 县 政 研 究, 北 京 大 学 出 版 社,2006 年, 第 62 页 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 50 页

4 國 家 政 權 在 向 社 會 基 層 滲 入 和 擴 張 的 過 程 中, 使 得 縣 不 在 作 為 基 層 政 權, 縣 官 也 有 傳 統 的 治 事 之 官 轉 變 為 中 間 層 次 的 治 官 之 官 其 政 治 運 作 也 有 消 極 變 積 極, 由 無 為 變 有 為 不 僅 改 變 了 傳 統 的 國 家 與 社 會 關 係, 也 改 變 了 官 民 之 間 的 關 係 一 國 民 政 府 時 期 的 縣 政 改 革 國 民 黨 以 党 建 國,1927 年 定 都 于 南 京 之 後, 發 現 基 層 黨 治 空 虛, 黨 的 勢 力 主 要 活 躍 於 城 市 上 層 16 因 此, 國 民 黨 只 好 將 縣 以 下 的 鄉 村 治 理 任 務 交 付 給 縣 長 一 人, 殷 切 希 望 縣 長 能 有 所 作 為 政 治 是 否 修 明, 人 民 生 計 之 改 善, 主 要 聚 焦 於 縣 政 的 優 劣 縣 政 的 優 劣 不 僅 影 響 到 其 治 下 的 人 民, 更 關 係 到 党 國 的 利 益 17 因 此, 國 民 黨 將 縣 作 為 地 方 政 治 的 焦 點 ( 一 ) 以 考 試 形 式 選 拔 縣 長 針 對 民 國 初 年, 各 地 軍 閥 一 改 秦 漢 以 來 縣 官 廷 擇 外 放 的 傳 統, 甚 至 將 其 作 為 軍 閥 獎 賞 下 屬 的 禮 品 的 亂 象, 國 民 政 府 十 分 關 注 縣 長 的 選 任 幾 度 頒 佈 縣 長 任 用 法 規, 試 圖 將 縣 長 任 用 納 入 國 家 行 政 軌 道 主 要 通 過 考 試 與 薦 舉 兩 途 選 任 縣 長, 尤 其 孫 中 山 先 生 偏 愛 考 試 一 途,1928 年 其 後 的 兩 年 間 雖 然 也 實 行 過 考 試 選 拔 縣 長 的 實 踐, 由 中 央 政 府 簡 派 典 試 大 員 前 往 各 省 舉 行, 但 在 全 國 並 不 普 遍 考 試 院 成 立 後 也 未 頒 佈 新 的 縣 長 考 試 條 例 考 試 選 拔 有 其 優 勢, 但 也 存 在 致 命 缺 陷 一 則 考 取 者 並 非 一 定 勝 任 縣 長 職 務, 這 種 類 似 科 舉 制 的 考 試, 主 要 考 察 的 是 一 般 的 理 論 知 識, 即 三 民 主 義 建 國 方 略 建 國 大 綱 國 民 黨 史, 以 及 法 學 通 論 政 治 學 原 理 等 相 關 內 容 如 科 舉 時 代 正 途 出 身 的 知 縣 一 樣, 他 們 所 缺 乏 的 是 實 際 政 治 能 力 和 技 術 二 是 國 家 對 縣 長 的 任 用 缺 乏 相 應 的 制 度 保 障, 以 至 於 漫 無 限 制 18, 縣 缺 成 為 省 級 官 員 酬 應 拉 攏 的 的 工 具 因 此, 縣 政 也 就 成 為 基 層 腐 敗 的 溫 床, 基 層 吏 治 昏 亂, 這 顯 然 與 國 民 黨 實 行 省 級 自 放 縣 長 所 導 致 的 官 員 失 范 直 接 相 關 ( 二 ) 國 民 政 府 時 期 縣 長 之 職 責 國 民 政 府 時 期 的 縣 長 與 帝 制 時 代 的 知 縣 相 比 已 經 不 可 同 日 而 語 因 為 帝 制 時 代 的 知 縣 畢 竟 是 朝 廷 命 官, 而 且 是 皇 權 在 地 方 的 全 權 代 表, 擁 有 處 理 本 縣 範 圍 內 各 種 事 務 的 全 權 19 他 們 是 親 民 官 父 母 官 而 國 民 政 府 時 期 的 縣 長, 在 許 可 權 職 責 地 位 方 面 則 比 傳 統 的 縣 太 爺 遜 色 得 多 與 傳 統 縣 政 不 同, 在 縣 級 政 權 中 加 進 了 政 黨 因 素 只 不 過 蔣 介 石 在 縣 黨 部 和 縣 政 府 兩 者 中 更 器 重 後 者, 實 行 的 是 縣 長 負 責 制, 但 是 要 求 縣 長 瞭 解 和 國 民 黨 的 主 義 和 政 策 對 縣 長 的 職 責 規 定 較 細, 包 括 民 政 財 政 建 設 16 这 也 是 国 共 两 党 的 重 大 区 别, 共 产 党 活 动 的 重 点 从 1927 年 以 后 转 向 了 农 村, 而 国 民 党 的 活 动 重 心 基 本 上 都 在 城 市, 从 未 有 效 深 入 到 县 以 下 的 农 村, 这 也 正 是 共 产 党 能 够 生 存 下 来 的 重 要 原 因 17 内 政 部 编 县 长 须 知,1928 年, 湖 北 省 档 案 馆 藏 档 案 :LS 国 民 政 府 时 期 湖 北 省 人 事 处 档 案, 湖 北 档 案 :LS 参 见 拙 著 : 当 代 中 国 县 政 改 革 研 究, 天 津 人 民 出 版 社,2007 年, 第 36 页

5 教 育 衛 生 司 法 等 共 計 172 大 項, 每 一 大 項 下 又 分 若 干 小 項 20 這 些 職 責 實 為 縣 長 所 能 堪 受 其 實, 基 層 官 員 職 責 越 多, 說 明 政 府 對 社 會 事 務 的 干 預 越 多 由 於 省 級 政 府 的 集 權, 縣 長 的 應 辦 之 事 越 來 越 多, 而 權 力 卻 越 來 越 萎 縮 造 成 官 民 衝 突 的 可 能 性 也 就 越 多 二 區 鄉 保 甲 制 之 鄉 村 管 理 國 民 政 府 時 期, 為 了 加 強 對 鄉 村 的 控 制 與 管 理, 在 縣 衙 和 村 莊 之 間 設 立 了 區 鄉 閭 鄰 四 級 組 織 經 歷 了 一 個 自 上 而 下 的 設 置 過 程, 即 通 過 行 政 系 統, 由 省 而 縣, 由 縣 而 區 鄉 鎮 來 進 行 縣 分 等 和 區 鄉 鎮 的 自 治 工 作 各 自 治 單 位 設 置 自 治 機 構 區 鄉 鎮 公 所, 再 由 鄉 鎮 長 負 責 選 舉 閭 長 鄰 長 的 程 式 這 個 工 作 看 起 來 容 易, 由 於 情 形 複 雜, 各 地 都 沒 有 徹 底 實 行 21, 縣 以 下 組 織 徒 具 形 式, 毫 無 內 容, 一 切 政 令 逮 縣 之 後, 即 等 於 具 文, 無 法 推 進 22, 致 使 縣 級 政 令 不 出 縣 衙 有 學 者 認 為 其 主 要 原 因 是 連 年 的 天 災 人 禍, 在 衣 食 需 要 都 不 能 滿 足 的 時 代, 沒 有 人 對 政 治 感 興 趣, 再 者, 中 國 文 化 與 社 會 結 構 也 不 適 宜 實 行 自 治 23 加 之, 法 律 規 定 過 於 刻 板, 缺 乏 彈 性, 無 法 適 應 各 地 複 雜 的 情 形 為 了 解 決 地 方 自 治 過 程 中 出 現 的 問 題,1934 年, 國 民 政 府 對 地 方 自 治 的 方 式 和 程 式 進 行 了 改 進 縮 小 地 方 自 治 的 範 圍, 放 慢 自 治 進 程, 增 強 官 治 色 彩 其 具 體 改 進 表 現 為 : 將 區 公 所 改 為 正 式 的 官 僚 機 構 ; 將 鬆 散 的 閭 鄰 體 制 廢 止, 改 行 保 甲 制 24 保 甲 制 度 最 早 復 興 於 1932 年, 主 要 是 出 於 鄂 豫 皖 贛 等 省 份 的 剿 匪 的 需 要,1934 年 在 全 國 推 行, 在 某 種 意 義 上 是 國 共 兩 黨 對 峙 的 產 物 國 民 政 府 在 重 建 保 甲 制 度 的 同 時, 還 對 地 方 政 制 做 了 兩 項 改 革, 一 是 在 省 縣 之 間 設 立 行 政 督 察 專 員 制 度 ; 二 是 在 縣 以 下 設 置 區 署, 將 國 家 行 政 機 構 下 沉 到 區 一 級 規 定 區 署 為 國 家 官 治 機 關, 區 長 為 國 家 正 式 官 員, 並 回 避 本 籍, 這 是 中 國 幾 千 年 來 首 次 在 縣 以 下 建 立 正 式 的 行 政 層 級 25 保 甲 的 主 要 功 能 在 於 請 查 戶 口 聯 保 連 坐, 在 實 際 運 作 過 程 中 並 未 真 正 實 施 但 也 並 非 虛 設, 特 別 是 抗 日 戰 爭 爆 發 後, 保 甲 組 織 由 進 行 社 會 控 制 的 組 織 轉 變 為 以 社 會 汲 取 為 職 能 的 組 織 三 新 縣 制 下 的 縣 鄉 行 政 1939 年 9 月 9 日 國 民 政 府 行 政 院 頒 佈 縣 各 級 組 織 綱 要, 標 誌 新 縣 制 的 開 始 它 具 有 如 下 特 徵, 第 一, 就 基 層 政 權 建 設 而 言, 將 鄉 鎮 作 為 基 層 政 權 組 織, 使 區 變 成 縣 的 輔 助 機 關, 將 保 甲 變 為 鄉 鎮 的 內 部 編 制 縣 以 下 的 政 制 結 構 變 為 縣 ( 區 ) 鄉 鎮 ( 保 ) ( 甲 ), 區 保 甲 由 實 變 虛, 將 鄉 鎮 砸 實 第 二, 標 榜 地 方 自 治, 納 保 甲 于 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 368 页 胡 次 威 : 民 国 县 制 史, 上 海 : 大 东 书 局,1948 年, 第 79 页 高 亨 庸 : 县 政 机 构 之 改 进, 重 庆 : 中 正 书 局,1941, 第 页 易 克 櫄 : 过 去 办 理 地 方 自 治 失 败 的 五 大 症 结, 大 公 报 1934 年 5 月 13 日 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 398 页 王 奇 生 : 革 命 与 反 革 命, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2010 年, 第 页

6 自 治 之 中 ; 第 三 管 教 養 衛 四 大 功 能 合 一, 即 將 人 口 管 制 學 校 教 育 財 政 交 通 社 會 治 安 與 衛 生 四 個 主 要 方 面 合 一 實 際 上, 新 縣 制 雖 托 與 自 治 之 名, 實 則 加 強 了 政 府 對 社 會 的 控 制, 國 家 基 層 政 權 進 一 步 下 沉 到 鄉 鎮 一 級 鄉 鎮 成 為 縣 以 下 的 行 政 中 心, 鄉 鎮 長 被 國 家 賦 予 重 任, 權 傾 鄉 村 根 據 新 縣 制 之 規 定, 鄉 鎮 長 不 僅 兼 具 鄉 鎮 壯 丁 隊 隊 長 中 心 學 校 校 長 信 用 合 作 社 社 長, 而 且 還 負 責 鄉 鎮 的 財 政 預 算, 具 有 向 鄉 民 徵 稅 的 權 力 26 鄉 鎮 長 成 為 集 政 治 軍 事 財 政 教 育 大 權 於 一 身 的 人 物, 鄉 鎮 公 所 也 衙 門 化 了 國 民 政 府 新 縣 制 的 推 行, 確 立 了 具 有 現 代 性 質 的 縣 制, 不 僅 是 國 家 政 權 下 沉, 基 本 理 順 了 縣 鄉 保 甲 的 行 政 系 統 ; 初 步 確 立 了 地 方 政 權 的 財 政 制 度 ; 建 立 了 戶 口 註 冊 和 統 計 制 度 ; 推 進 了 地 方 社 會 的 政 治 經 濟 文 化 衛 生 等 事 業 當 然, 新 縣 制 也 存 在 諸 多 問 題, 如 民 眾 自 治 的 基 層 社 會 組 織 並 未 真 正 建 立 起 來 ; 鄉 鎮 保 甲 組 織 的 首 領 往 往 被 土 豪 劣 紳 等 把 持 或 利 用 ; 縣 及 其 以 下 行 政 官 員 和 保 長 甲 長 等 因 缺 乏 有 效 的 監 督, 貪 污 腐 化, 弄 權 舞 弊 等 現 象 十 分 嚴 重 世 紀 上 半 頁, 無 論 晚 晴 推 行 的 鄉 鎮 自 治, 還 是 國 民 政 府 時 期 的 新 縣 制, 國 家 政 權 均 沒 有 完 成 對 鄉 村 社 會 的 有 效 整 合, 張 靜 教 授 分 析 道 : 代 表 國 家 權 力 的 管 轄 權 和 規 則 既 沒 有 建 立, 也 沒 有 通 過 機 構 的 設 置 貫 徹 下 去, 國 家 並 沒 有 改 造 地 方 權 威 的 管 制 原 則 或 取 代 它 的 管 制 權 力, 從 而 將 地 方 社 會 納 入 國 家 規 則 的 治 理 範 圍 之 中 28 參 全 能 型 政 府 模 式 下 的 縣 政 與 鄉 村 控 制 中 國 共 產 黨 所 主 張 的 地 方 政 權 建 設 是 從 根 據 地 時 期 的 開 始 的 1931 年 11 月, 中 華 蘇 維 埃 地 方 政 府 的 暫 行 組 織 條 例 曾 規 定 : 鄉 蘇 維 埃 全 部 政 權 屬 於 工 人 農 民 紅 軍 士 兵 及 一 切 勞 苦 大 眾, 其 所 實 行 的 是 議 行 合 一 制 這 顯 然 是 借 鑒 馬 克 思 所 稱 讚 的 巴 黎 公 社 原 則 建 構 基 層 政 權 的 一 種 設 想 抗 戰 時 期 的 陝 甘 寧 邊 區 鄉 ( 市 ) 政 府 組 織 暫 行 條 例 也 規 定 採 用 議 行 合 一 制, 但 是, 由 於 強 調 党 的 一 元 化 領 導, 這 一 原 則 很 難 得 到 落 實 解 放 戰 爭 時 期, 各 大 解 放 區 逐 步 建 立 起 除 中 央 政 府 以 外 的 各 級 地 方 政 府 行 政 系 統 特 別 是 在 縣 以 下 設 置 鄉 鎮 基 層 政 權 組 織 同 時, 在 農 村 地 區 配 合 以 中 共 的 基 層 組 織 共 青 團 組 織 婦 代 會 民 兵 農 會 等 各 種 政 府 的 週 邊 組 織, 形 成 了 一 個 強 大 的 農 村 基 層 行 政 管 理 體 系, 成 為 新 國 家 基 層 政 權 的 雛 形 土 改 運 動 加 速 了 農 村 基 層 政 權 建 設 的 進 程, 隨 著 新 國 家 的 建 立, 農 村 基 層 政 權 在 全 國 得 以 確 立 一 土 地 改 革 運 動 與 鄉 村 基 層 政 權 的 建 立 從 解 放 戰 爭 時 期 起 至 1952 年, 中 國 共 產 黨 在 各 新 解 放 區 開 展 了 土 改 運 動, 建 立 起 縣 鄉 兩 級 農 村 國 家 政 權 1946 年 5 月 4 日 中 共 中 央 會 議 通 過 了 中 共 中 央 關 於 土 地 問 題 26 米 庆 云 : 抗 战 时 期 国 民 党 的 县 政 改 革, 成 都 文 史 资 料 1988 年 第 3 辑 27 参 见 魏 光 奇 : 官 治 与 自 治 20 世 纪 上 半 期 的 中 国 县 制, 商 务 印 书 馆,2004 年, 第 页 28 张 静 : 基 层 政 权 : 乡 村 制 度 诸 问 题, 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社,2000 年, 第 31 页

7 的 指 示, 被 簡 稱 為 五 四 指 示, 明 確 提 出 解 決 解 放 區 的 土 地 問 題, 實 現 耕 者 有 其 田, 成 為 黨 的 最 基 本 的 歷 史 任 務, 是 一 切 工 作 的 最 基 本 的 環 節 29 土 地 改 革 運 動 是 在 共 產 黨 組 織 的 動 員 下 進 行 的 亨 廷 頓 曾 經 指 出 ; 土 地 改 革 的 成 效 總 是 依 靠 農 民 的 積 極 的 和 最 終 有 組 織 的 參 與 30 中 國 的 土 地 改 革 在 農 村 建 立 農 會 組 織 來 實 現 的 各 解 放 區 派 出 了 大 量 的 幹 部, 深 入 農 村, 通 過 農 會 組 織, 他 們 劃 分 階 級 分 配 土 地 農 村 貧 雇 農 的 社 會 地 位 和 政 治 地 位 發 生 了 喜 劇 性 的 變 化, 昔 日 在 地 主 富 農 面 前 畢 恭 畢 敬 的 貧 雇 農 一 夜 之 間 變 成 了 農 村 中 的 主 人, 而 那 些 地 主 富 農 一 夜 之 間 威 信 掃 地, 落 到 了 在 鄉 村 社 會 和 政 治 生 活 中 毫 無 地 位 可 言 的 最 低 層 年 12 月, 中 央 人 民 政 府 政 務 院 頒 佈 了 鄉 ( 行 政 村 ) 人 民 政 府 組 織 通 則, 確 定 了 鄉 與 行 政 村 同 為 農 村 基 層 政 權 組 織 次 年 4 月 24 日, 政 務 院 又 下 發 關 於 人 民 民 主 政 權 建 設 工 作 的 指 示, 要 求 縮 小 農 村 的 區 鄉 ( 行 政 村 ) 範 圍, 以 利 於 人 民 參 與 政 權 管 理, 密 切 群 眾 和 政 府 的 聯 繫 這 時 的 鄉 為 小 鄉 制, 即 行 政 村 到 1952 年 全 國 共 設 置 鄉 級 單 位 個, 平 局 每 鄉 1770 人 32 此 時, 農 村 基 層 政 權 的 重 心 是 區, 區 政 府 的 幹 部 才 是 國 家 的 公 務 人 員, 當 時 實 行 供 給 制, 未 發 放 工 資 而 鄉 幹 部 則 更 多 的 帶 有 兼 職 性 質, 不 發 工 資, 直 到 1952 年 11 月 中 央 發 出 通 知, 給 每 鄉 3 個 幹 部 名 額, 每 人 每 月 15 萬 元 的 生 活 供 給 費 ( 相 當 於 人 民 幣 15 元 ) 而 且 這 筆 鄉 經 費 要 以 農 業 附 加 費 方 式 徵 收, 列 入 生 預 算, 再 下 發 給 縣 區 鄉 1954 年 中 華 人 民 共 和 國 第 一 部 憲 法 規 定 縣 以 下 的 農 村 基 層 政 權 組 織 為 鄉 民 族 鄉 和 鎮 撤 銷 了 行 政 村 建 制 1955 年 12 月 國 務 院 又 作 出 精 簡 國 家 機 關 的 指 示, 隨 後 對 鄉 進 行 了 調 整, 合 併 改 撤 了 9.7 萬 個, 絕 大 部 分 省 份 實 現 了 大 鄉 制 到 1957 年 全 國 的 鄉 從 22 萬 個 減 少 到 10 萬 個, 基 本 上 是 三 個 鄉 並 為 一 鄉 農 村 基 層 政 權 下 沉 到 鄉 一 級 鄉 在 鄉 村 政 治 生 活 中 扮 演 了 重 要 的 角 色 33 二 人 民 公 社 體 制 1958 年 在 大 躍 進 的 刺 激 下, 中 國 的 鄉 村 政 權 也 發 生 了 重 大 變 化, 作 為 基 層 政 權 的 鄉 鎮 轉 變 為 人 民 公 社, 從 1958 年 到 1961 年 實 行 的 是 公 有 制 規 模 很 大 的 大 社 制 這 是 一 種 在 所 有 制 結 構 上 一 大 二 公 的 政 社 合 一 的 體 制, 在 政 治 上 則 是 一 種 生 產 組 織 同 時 具 有 實 施 階 級 專 政 功 能 的 組 織 從 1962 年 到 1982 年, 人 民 公 社 實 行 三 級 所 有, 隊 為 基 礎 的 組 織 結 構 人 民 公 社 制 度 實 現 了 農 民 的 組 織 軍 事 化 行 動 戰 鬥 化 和 生 活 集 體 化 34 將 農 民 如 此 有 效 地 組 織 起 來, 這 是 中 國 歷 史 上 的 奇 跡 人 民 公 社 是 我 國 社 會 主 義 社 會 在 農 村 中 的 基 層 單 位, 又 是 我 國 社 會 主 義 政 權 在 農 村 中 的 基 層 單 位 35 通 過 人 民 公 社 29 罗 平 汉 : 土 地 改 革 运 动 史, 福 州 : 福 建 人 民 出 版 社,2005 年, 第 11 页 30 塞 缪 尔 亨 廷 顿 : 变 化 社 会 中 的 政 治 秩 序, 王 冠 华 译, 北 京 : 三 联 书 店,1996 年, 第 364 页 31 陈 吉 元 : 中 国 农 村 社 会 变 迁 ( ), 太 原 : 山 西 经 济 出 版 社,1993 年, 第 86 页 32 沈 延 生 : 中 国 乡 制 的 回 顾 与 展 望, 战 略 与 管 理 2003 年 第 1 期 33 徐 勇 : 乡 村 治 理 与 中 国 政 治, 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2003 年, 第 220 页 34 罗 平 汉 : 农 村 人 民 公 社 史, 福 州 : 福 建 人 民 出 版 社,2006 年, 第 51 页 世 纪 乡 镇 工 作 全 书 编 辑 委 员 会 : 21 世 纪 乡 镇 工 作 全 书, 北 京 : 中 国 农 业 出 版 社, 第 541

8 的 各 級 組 織 形 式, 實 現 了 對 農 民 的 生 產 生 活 思 想 的 全 面 控 制, 它 的 權 力 觸 角 已 經 穿 透 了 家 庭 的 牆 壁, 甚 至 掌 握 著 農 民 的 靈 魂 家 庭 的 內 部 關 係 生 育 養 老 婚 姻 信 仰 都 受 到 公 社 規 範 的 制 約 36 與 人 民 公 社 體 制 密 切 相 關 的 制 度 包 括 戶 籍 制 度 身 份 制 度 等, 有 效 地 保 證 了 國 家 對 鄉 村 社 會 的 有 效 控 制 人 民 公 社 制 度 實 現 了 歷 史 上 一 直 沒 有 落 實 的 基 層 政 權 納 入 到 行 政 體 系 中, 保 持 了 農 村 的 穩 定, 為 國 家 提 供 了 工 業 化 和 城 市 生 活 所 需 要 的 資 源 和 稅 收, 興 修 了 一 些 水 利 設 施, 包 括 修 建 水 庫 小 型 水 電 站 等, 人 民 公 社 時 期 在 植 樹 造 林 治 理 水 土 流 失 照 顧 孤 老 改 善 地 方 醫 療 條 件 引 進 水 泵 和 新 式 犁 具 乃 至 組 織 掃 盲 活 動 等 37 方 面 有 過 不 小 的 成 績 人 民 公 社 體 制 實 際 上 是 中 國 共 產 黨 人 借 助 於 西 方 的 公 社 名 譽, 使 用 階 級 劃 分 與 階 級 鬥 爭 工 具, 在 計 劃 經 濟 體 制 下, 建 構 全 能 型 政 府, 使 行 政 組 織 徹 底 控 制 鄉 村 及 其 居 民 的 一 種 制 度 嘗 試, 人 民 公 社 只 是 一 種 國 家 財 政 不 負 擔 的 靠 集 體 自 己 養 活 自 己 的 一 切 聽 命 於 國 家 計 畫 的 勞 動 組 織 38 這 樣, 不 僅 解 決 了 一 直 困 擾 中 央 以 及 地 方 政 府 的 財 政 上 捉 襟 見 肘 的 問 題, 又 使 國 家 政 權 有 效 的 下 沉, 可 謂 一 舉 兩 得 據 統 計,1978 年 全 國 公 社 幹 部 生 產 大 隊 脫 產 幹 部 和 生 產 隊 不 脫 產 幹 部 合 計 為 4250 萬 人, 但 是 這 些 人 的 行 政 經 費 支 出 進 展 全 國 的 5% 左 右 39 無 疑, 這 是 一 種 行 政 成 本 極 低 的 鄉 村 管 理 體 制 但 是 人 口 的 迅 速 增 加 農 地 報 酬 遞 減, 平 均 主 義 的 分 配 制 度, 以 及 因 免 費 搭 車 造 成 的 集 體 行 動 的 困 境, 最 終 使 人 民 公 社 制 度 的 經 濟 基 礎 喪 失 殆 盡 尤 其 是 文 革 期 間, 中 國 鄉 村 治 理 的 最 顯 著 特 徵 表 現 在 政 治 方 面 揪 走 資 派 破 四 舊 橫 掃 一 切 牛 鬼 蛇 神 清 理 階 級 隊 伍 等 諸 方 面 宗 教 活 動 被 全 面 禁 止, 寺 院 多 數 被 毀 或 被 破 壞 2000 萬 四 類 分 子 不 斷 地 被 揪 鬥 批 鬥 遊 街 懲 罰 性 勞 動, 甚 至 被 迫 害 致 死 全 國 各 地 普 遍 掀 起 了 學 習 毛 主 席 語 錄 的 大 學 習 高 潮, 要 活 學 活 用, 農 民 的 政 治 參 與 普 遍 提 高 因 此, 這 種 人 民 公 社 體 制 被 鄉 政 村 治 治 理 模 式 所 取 代 便 是 歷 史 必 然 了 肆 縣 政 下 的 鄉 政 村 治 人 民 公 社 制 度 的 弊 端 在 實 際 運 行 的 過 程 中 即 已 暴 露, 但 是 在 以 階 級 鬥 爭 為 綱 的 政 治 氛 圍 下, 沒 有 人 敢 對 毛 澤 東 竭 力 支 持 的 人 民 公 社 的 優 越 性 提 出 懷 疑 1978 年 真 理 標 準 討 論 和 改 革 開 放 的 展 開, 人 們 對 人 民 公 社 的 懷 疑 明 朗 化 了 隨 著 農 村 聯 產 承 包 責 任 制 的 推 行, 瓦 解 了 人 民 公 社 的 基 礎 組 織 因 此,1982 年 憲 法 第 95 條 規 定, 鄉 鎮 為 中 國 的 基 層 行 政 區 域, 鄉 鎮 政 府 是 專 門 負 責 行 政 工 作 的 政 權 機 構 第 110 條 規 定, 農 村 村 委 會 是 群 眾 性 自 治 組 織 於 是 便 形 成 了 鄉 政 村 治 模 式 1983 年 10 月, 中 國 中 页 36 张 乐 天 : 告 别 理 想 人 民 公 社 制 度 研 究, 上 海 : 东 方 出 版 中 心,1998 年, 第 35 页 37 费 正 清 : 中 国 : 传 统 与 变 迁, 世 界 知 识 出 版 社,2002 年, 第 页 38 张 乐 天 : 告 别 理 想 人 民 公 社 制 度 研 究, 上 海 : 东 方 出 版 中 心,1998 年, 第 200 页 39 张 新 光 : 三 位 一 体 的 农 村 改 革 观, 北 京 : 中 国 农 业 出 版 社,2006 年, 第 161 页

9 央 國 務 院 正 式 下 發 了 關 於 實 行 政 社 分 開 建 立 鄉 政 府 的 通 知, 從 1983 年 底 到 1985 年, 原 來 的 人 民 公 社 紛 紛 改 設 為 鄉 鎮 鄉 政 村 治 模 式 在 運 行 過 程 中, 也 表 現 出 了 一 系 列 的 矛 盾 和 問 題 20 世 紀 末 和 21 世 紀 初, 突 出 表 現 在 以 下 幾 個 方 面 鄉 鎮 政 府 的 財 政 困 境 在 人 民 公 社 時 期, 這 個 問 題 由 於 政 府 組 織 與 經 濟 組 織 的 一 體 化 而 被 掩 蓋 了 20 世 紀 80 年 代 中 期 以 前, 鄉 鎮 只 是 一 級 報 帳 單 位, 而 不 是 一 級 財 政 40 當 時 的 鄉 鎮 只 有 一 個 財 糧 ( 幹 事 ) 編 制, 負 責 鄉 鎮 財 務 的 報 帳 工 作 王 紹 光 肯 定 地 說, 近 代 以 前, 中 國 從 來 沒 有 建 立 過 鄉 一 級 財 政 41 民 國 時 期 雖 然 主 張 實 行 鄉 鎮 自 治, 但 仍 沒 有 鄉 一 級 的 自 主 財 政 50 年 代 初 期 雖 然 也 籌 建 過 鄉 級 財 政, 但 是 因 為 財 政 收 入 極 少, 因 此 仍 構 不 成 一 級 財 政 人 民 公 社 時 期 是 靠 提 取 本 地 的 剩 餘 為 本 地 居 民 提 供 有 限 的 服 務 1983 年 重 建 後 的 鄉 鎮 財 政 就 已 經 處 於 十 分 尷 尬 的 地 步 雖 然 作 為 一 級 地 方 政 府, 但 是 卻 缺 乏 牢 固 的 稅 制 基 礎 42 本 來 法 律 規 定 和 實 際 運 行 就 存 在 矛 盾, 一 方 面,1983 年 中 共 中 央 國 務 院 關 於 實 行 政 社 分 開 建 立 鄉 政 府 的 通 知 首 次 確 認 : 隨 著 鄉 政 府 的 建 立, 應 當 建 立 鄉 一 級 財 政 和 相 應 的 預 決 算 制 度 而 預 算 法 又 網 開 一 面, 不 具 備 設 立 預 算 條 件 的 鄉 民 族 鄉 鎮, 經 省 自 治 區 直 轄 市 政 府 確 定, 可 以 暫 不 設 立 預 算 法 律 並 沒 有 明 確 鄉 鎮 的 財 政 的 稅 收 來 源 和 支 出 責 任 由 於 中 國 鄉 鎮 的 及 其 複 雜 性, 特 別 是 中 西 部 的 鄉 鎮 財 政 常 常 是 收 不 抵 支 鄉 鎮 事 權 與 財 權 的 嚴 重 失 衡 鄉 鎮 作 為 基 層 政 府, 是 直 接 與 農 民 打 交 道 的 政 府 層 級, 所 有 涉 及 農 民 的 政 策 法 律 稅 收 管 理 等 事 項, 都 要 通 過 這 一 層 級 得 到 落 實 改 革 開 放 後, 中 國 的 縱 向 政 府 間 關 係 又 表 現 出 壓 力 型 體 制, 政 府 政 策 的 執 行 是 一 級 壓 一 級, 直 到 最 低 層 級 的 鄉 鎮, 就 只 有 完 成 而 沒 有 任 何 討 價 還 價 的 能 力 了 因 此, 造 成 了 事 權 重, 而 財 權 輕 的 狀 態, 或 者 乾 脆 造 成 有 政 無 財 的 局 面 稅 費 改 革 前, 從 財 政 收 支 的 情 形 看, 中 國 縣 鄉 兩 級 財 政 收 入 只 占 全 國 財 政 總 收 入 的 21%, 財 政 供 養 人 口 卻 占 到 全 國 的 71% 43 特 別 是 在 義 務 教 育 方 面, 最 高 時 鄉 鎮 政 府 竟 然 承 擔 到 78% 根 據 黃 佩 華 的 研 究, 中 國 的 教 育 供 給 是 十 分 地 方 化 的,90% 的 教 育 支 出 是 由 地 方 政 府 提 供 的,70% 以 上 的 教 育 支 出 是 由 縣 鄉 兩 級 政 府 承 擔 的 44 這 種 財 政 支 支 出 責 任 與 縣 鄉 兩 級 缺 乏 有 效 的 財 政 收 入 途 徑 形 成 了 鮮 明 的 對 比 鄉 鎮 政 府 的 機 構 膨 脹 與 規 模 擴 張 鄉 鎮 政 府 規 模 的 擴 張 發 生 在 1990 年 代, 一 方 面 是 不 斷 完 善 鄉 鎮 政 府 機 構, 普 遍 設 立 了 黨 委 政 府 人 大 紀 委 武 裝 部 等 所 謂 的 五 大 班 子 而 且 還 有 逐 步 實 現 科 層 化 的 趨 勢, 人 民 公 社 時 期 實 行 助 理 員 制, 一 人 一 職, 甚 至 一 人 多 職, 改 設 為 鄉 鎮 政 府 後, 每 一 個 員 所 負 責 的 事 務 逐 漸 變 成 了 相 應 的 機 構, 變 沈 延 生 : 中 国 乡 制 的 回 顾 与 展 望, 战 略 与 管 理 2003 年 第 1 期 王 绍 光 : 乡 镇 财 政 的 过 去 现 状 及 未 来, 吴 敬 琏 江 平 主 编 洪 范 评 论 第 3 卷 第 2 辑, 中 国 政 府 大 学 出 版 社,2006 年, 第 81 页 陈 永 正 陈 家 泽 : 论 中 国 乡 级 财 政, 中 国 农 村 观 察 2004 年 第 5 期 张 新 光 : 论 中 国 农 民 的 劳 动 价 值 及 其 贫 困 根 源, 中 国 经 济 评 论 ( 美 国 )2004 年 第 8 期 黄 佩 华 : 中 国 : 国 家 发 展 与 地 方 财 政, 中 信 出 版 社,2003 年, 第 153 页

10 成 專 職 的 辦 公 室 委 員 會 或 站 所 等 有 些 職 位 則 變 成 了 鄉 鎮 政 府 的 下 屬 單 位, 即 通 常 所 說 的 七 站 八 所, 到 21 世 紀 初, 一 個 鄉 鎮 的 工 作 人 員 總 數 大 體 上 相 當 於 20 世 紀 50 年 代 初 期 的 普 通 縣 的 編 制 人 數, 人 員 絕 對 超 編 主 要 原 因 就 是 鄉 鎮 財 政 有 了 一 點 財 政 自 主 權, 當 時 鄉 鎮 政 府 的 主 要 自 籌 收 入 主 要 是 鄉 鎮 企 業 上 繳 的 利 潤 和 管 理 費 各 種 集 資 和 罰 沒 收 入 因 此 可 以 招 聘 工 作 人 員 一 旦 收 入 源 被 阻 斷, 鄉 鎮 財 政 便 面 臨 破 產 縱 向 政 府 間 的 條 塊 分 割 結 構, 在 縣 鄉 之 間 表 現 的 更 為 突 出 那 些 比 較 肥 的 鄉 鎮 站 所, 如 稅 務 工 商 通 訊 糧 食 財 政 等 基 本 上 都 成 了 縣 級 政 府 下 派 的 機 構, 人 財 物 之 權 均 歸 縣 級 政 府 相 應 業 務 部 門 管 理 而 那 些 花 錢 不 得 力, 費 力 不 討 好 的 站 所, 如 農 機 農 技 畜 牧 獸 醫 計 劃 生 育 等 甩 給 了 鄉 鎮 政 府 管 理 因 此, 鄉 鎮 在 某 種 意 義 上 根 本 上 就 不 是 一 級 完 整 的 政 府, 不 僅 僅 是 財 政 上 的 不 完 整, 在 機 構 設 置 和 相 應 的 職 權 方 面 也 是 相 當 不 完 整 鄉 鎮 政 府 與 村 民 組 織 組 織 之 間 的 矛 盾 村 民 自 治 的 本 意 為 由 村 民 自 己 決 定 鄉 村 的 社 會 事 務, 但 是 鄉 鎮 政 府 總 要 有 些 事 務 做 在 行 政 思 維 上, 實 際 上 仍 然 習 慣 于 用 行 政 方 式 處 理 與 村 民 自 治 單 位 之 間 的 關 係, 習 慣 于 直 接 指 揮 與 控 制, 而 不 善 於 運 用 各 種 杠 杆 和 利 益 導 向 實 行 間 接 彈 性 控 制 45 許 多 地 方 名 為 村 民 自 治, 實 際 上 主 要 領 導 人 是 村 黨 支 部 書 記, 這 個 職 位 不 是 選 舉 產 生 的, 而 是 由 鄉 鎮 黨 委 任 命 的, 這 樣 通 過 黨 的 系 統 就 可 以 實 現 對 村 民 自 治 組 織 的 直 接 領 導 自 治 組 織 實 際 上 成 了 鄉 鎮 的 行 政 單 位, 或 者 是 貫 徹 各 種 上 級 政 策 的 腿 兒 自 治 單 位 也 不 是 什 麼 事 情 都 能 治 得 了, 所 以 也 將 鄉 鎮 政 府 作 為 自 己 的 依 靠 力 量 因 此, 既 擴 大 了 鄉 鎮 政 府 的 職 權, 也 影 響 了 村 民 自 治, 而 且 還 往 往 導 致 矛 盾 和 衝 突 伍 縣 級 政 權 的 基 層 化 稅 費 改 革 的 直 接 原 因 是 農 民 與 鄉 鎮 基 層 政 權 的 矛 盾 和 衝 突 鄉 鎮 政 權 原 來 的 主 要 任 務 是 收 稅 及 各 種 附 加 費 計 劃 生 育 土 地 管 理 等 農 民 稱 為 三 要, 即 要 錢 稅 費 要 糧 徵 購 要 命 計 劃 生 育 因 此,20 世 紀 90 年 代 以 來, 特 別 是 1994 年 以 後, 由 於 分 稅 制 改 革, 造 成 縣 鄉 政 府 的 極 度 困 難, 特 別 是 鄉 鎮 政 府 沒 有 可 靠 的 財 政 來 源, 向 農 民 徵 收 各 種 費 用 的 情 形 日 甚 一 日, 因 此, 造 成 農 民 與 鄉 鎮 政 權 的 激 烈 矛 盾, 甚 至 衝 突 個 別 地 方 甚 至 要 出 動 警 力 配 合 向 農 民 徵 收 費 稅 從 20 世 紀 末 到 本 世 紀 初, 群 體 性 事 件 中 突 出 的 一 類, 便 是 農 民 與 鄉 鎮 政 府 的 衝 突 事 件 引 發 了 農 民 的 組 織 性 與 非 組 織 性 抗 爭 世 紀 之 交, 愈 演 愈 烈 的 農 民 與 基 層 政 權 之 間 的 矛 盾 與 衝 突, 甚 至 影 響 到 了 中 國 共 產 黨 的 執 政 合 法 性 和 政 府 形 象 也 正 是 在 此 前 提 下, 開 啟 了 農 村 稅 費 改 革 鄉 鎮 政 府 改 革 縣 鄉 財 政 體 制 改 革 等 農 村 綜 合 改 革 的 進 程 2006 年 1 月 1 日 起, 中 國 徹 底 告 別 了 農 業 稅 和 農 業 附 加 稅, 結 束 了 實 行 2000 餘 年 的 農 業 稅 制, 這 在 中 國 歷 史 上 確 實 具 有 劃 時 代 意 義 的 大 事, 對 於 一 個 以 農 業 文 明 立 國 的 國 度 來 說, 是 前 所 未 有 的 農 村 的 稅 費 改 革 不 僅 對 中 國 農 業 農 村 的 發 展 產 生 了 積 極 意 45 陈 吉 元 : 中 国 农 村 社 会 变 迁 ( ), 太 原 : 山 西 经 济 出 版 社,1993 年, 第 25 页

11 義, 而 且 對 地 方 政 府 尤 其 是 縣 鄉 政 府 的 結 構 和 功 能 也 產 生 了 重 大 的 影 響 它 的 直 接 影 響 就 是 縣 級 政 府 在 某 種 意 義 上 又 重 新 被 擺 回 到 了 基 層 政 權 的 地 位, 發 揮 基 層 政 權 的 作 用 而 原 來 作 為 基 層 政 權 的 鄉 鎮 政 權 則 進 一 步 虛 化 一 鄉 鎮 政 府 職 能 進 一 步 弱 化 稅 費 改 革 前, 鄉 鎮 政 府 的 最 主 要 功 能 就 是 汲 取, 而 在 稅 費 改 革 後 也 就 變 成 了 消 費 性 的 政 府 目 前 學 術 界 和 政 界 爭 議 最 多 的 問 題 就 是 鄉 鎮 政 府 的 何 去 何 從, 胡 星 斗 傅 光 明 鄧 大 才 等 人 認 為 鄉 鎮 政 府 已 經 沒 有 繼 續 存 在 的 必 要 了, 主 張 撤 銷 鄉 鎮 政 府 46 於 建 嶸 主 張 撤 銷 鄉 鎮 政 府, 實 行 鄉 鎮 自 治 47 而 徐 勇 則 一 直 主 張 實 行 縣 政 鄉 派 村 治 的 農 村 政 治 結 構 48 吳 理 財 近 些 年 來 一 直 呼 籲 將 鄉 鎮 政 府 改 造 為 官 民 合 作 的 組 織, 實 行 鄉 政 自 治 49 當 然, 也 有 人 主 張 將 鄉 鎮 政 府 建 成 一 級 完 備 的 政 府 不 論 主 張 鄉 鎮 政 府 的 撤 銷 還 是 完 善, 都 說 明 了 一 個 十 分 明 顯 的 問 題, 即 鄉 鎮 政 府 的 功 能 已 經 萎 縮 了, 它 無 法 承 擔 起 基 層 政 府 的 責 任 二 鄉 鎮 政 府 無 力 承 擔 公 共 產 品 和 公 共 服 務 的 責 任 農 村 稅 費 改 革 後, 鄉 鎮 政 府 的 職 能 主 要 轉 變 為 對 農 村 居 民 提 供 最 基 本 的 公 共 產 品 和 公 共 服 務 但 是, 從 鄉 鎮 政 府 的 結 構 設 計 和 功 能 上 看, 它 都 沒 有 該 方 面 的 能 力 目 前, 農 村 人 口 的 社 會 保 障 養 老 教 育 醫 療 等 諸 方 面 的 提 供 與 保 障, 鄉 鎮 政 府 大 體 上 都 無 法 提 供, 因 為 鄉 鎮 政 府 沒 有 自 己 獨 立 的 財 政, 絕 大 多 數 地 方 已 經 實 行 了 鄉 財 縣 管 體 制, 幾 乎 所 有 的 鄉 鎮 收 支 都 要 由 縣 級 政 府 統 一 安 排 設 在 鄉 鎮 政 府 所 在 地 的 七 站 八 所 大 多 數 原 來 就 是 縣 級 政 府 相 關 部 門 的 派 出 機 構, 稅 費 改 革 後 就 更 不 受 鄉 鎮 政 府 的 管 轄 了 因 此 鄉 鎮 政 府 就 變 成 了 一 個 沒 有 多 少 實 際 業 務 的 空 殼 子 即 使 是 想 管 的 事 務 也 無 能 為 力 稅 費 改 革 後, 鄉 鎮 政 府 的 主 要 職 能 是 為 農 民 提 供 服 務 發 展 經 濟 維 持 社 會 治 安 但 是 這 些 功 能 均 受 財 政 不 足 的 限 制, 無 法 自 主 性 展 開 鄉 鎮 政 府 財 力 不 足, 無 錢 辦 事, 有 多 方 面 的 原 因, 但 是, 由 於 縣 鄉 政 府 之 間 維 持 了 一 貫 的 支 配 式 關 係, 偏 重 的 分 稅 制 是 導 致 鄉 鎮 財 政 收 支 缺 口 的 一 個 重 要 原 因 50 改 革 開 放 以 來, 鄉 鎮 基 層 政 府 主 要 以 收 取 賦 稅 和 發 展 經 濟 作 為 自 己 工 作 的 重 心, 殊 不 知, 這 在 很 大 程 度 上 偏 離 了 它 自 身 的 職 責, 在 市 場 經 濟 條 件 下, 政 府 不 能 以 發 展 經 濟 或 者 對 經 濟 的 過 分 干 預 為 己 任, 而 是 關 注 民 生, 為 鄉 村 居 民 提 供 更 充 分 實 在 的 服 務 但 是, 在 以 往 的 壓 力 型 體 制 下, 卻 導 致 了 鄉 鎮 政 府 的 非 農 化 傾 向, 鄉 鎮 這 個 基 層 46 杨 永 : 后 农 业 税 时 代 基 层 干 部 视 野 中 的 乡 镇 政 府 职 能 转 变, 北 京 工 业 大 学 学 报 2008 年 第 5 期 47 于 建 嵘 : 乡 镇 不 设 政 府, 恢 复 农 村 自 治, 江 苏 农 村 经 济 2004 年 第 1 期 48 徐 勇 : 县 政 乡 派 村 治 治 理 的 结 构 性 转 换, 江 苏 社 会 科 学 2002 年 第 2 期 49 吴 理 财 : 中 国 乡 镇 政 府 往 何 处 去?, http//3nong.blogchina.com/text/ html, 吴 理 财 朱 红 萱 : 乡 镇 改 革 乡 镇 干 部 所 思 所 想, 中 国 农 村 经 济 2005 年 第 11 期

12 政 權 儘 管 身 在 農 村, 但 其 使 命 是 為 城 市 服 務, 而 不 是 為 鄉 村 居 民 服 務 51 稅 費 改 革 後 雖 然 客 觀 上 需 要 它 為 農 村 居 民 服 務, 它 卻 又 沒 有 這 方 面 的 能 力 了 三 縣 級 政 權 回 歸 基 層 應 屬 正 常 從 國 家 與 社 會 關 係 的 角 度 來 審 視 中 國 的 基 層 政 權 建 設, 在 筆 者 看 來, 在 目 前 的 情 形 下, 倒 不 如 給 農 村 社 會 以 更 大 的 空 間, 以 建 構 一 個 真 正 的 村 民 社 會 國 家 政 權 下 沉 到 鄉 鎮 一 級, 其 實 就 是 新 中 國 的 一 個 特 色, 它 是 與 高 度 中 央 集 權 的 政 治 體 制 和 高 度 的 政 治 動 員 體 制 相 適 應 的 一 種 制 度 安 排 中 國 古 代 雖 然 實 行 過 鄉 官 制, 但 並 非 一 級 政 府, 世 界 上 的 其 他 國 家 就 目 前 的 制 度 安 排 來 看, 也 並 不 將 鄉 鎮 作 為 國 家 基 層 政 權, 而 是 多 作 為 自 治 單 位 鄉 鎮 政 權 的 設 立, 只 是 表 明 了 公 權 力 向 鄉 村 社 會 的 滲 透 力 增 強 了, 但 是 也 讓 國 家 財 政 背 負 了 沉 重 的 包 袱 從 目 前 鄉 鎮 政 府 的 狀 態 看, 也 說 明 鄉 村 社 會 並 非 必 須 設 置 鄉 鎮 一 級 政 權 更 何 況, 近 年 來 中 國 的 城 市 化 城 鎮 化 加 速, 大 部 分 農 村 人 口 實 際 上 已 經 變 成 了 城 市 人 口 2013 年 新 政 府 施 政 以 來, 更 將 城 鎮 化 作 為 農 村 改 革 的 一 個 突 破 口 農 村 人 口 的 銳 減 將 是 一 個 不 可 逆 轉 的 過 程 從 理 論 上 看, 縣 級 政 權 作 為 基 層 政 權 應 該 是 比 較 合 適 的, 當 然 這 也 是 一 種 現 實 的 選 擇 實 際 上, 中 國 的 縣 級 政 權 即 便 在 新 中 國 建 立 後, 也 一 直 承 擔 著 一 種 准 基 層 政 權 的 作 用 在 稅 費 改 革 後 的 今 天, 就 更 責 無 旁 貸 的 承 擔 起 基 層 政 權 的 責 任 了 一 方 面, 從 政 府 機 構 設 置 的 角 度 看, 縣 級 政 府 無 論 是 從 歷 史 上 看, 還 是 從 目 前 的 情 形 看 都 是 一 級 完 備 的 地 方 政 府 立 法 行 政 司 法 等 政 府 組 織 以 及 政 黨 工 會 共 青 團 等 黨 團 組 織 一 應 俱 全, 能 夠 很 好 地 承 擔 起 基 層 管 理 的 職 責 另 一 方 面, 縣 級 政 府 具 有 自 身 獨 立 的 財 政, 也 管 轄 著 適 度 的 人 口 和 地 域 規 模, 可 以 統 籌 安 排 地 方 經 濟 發 展 和 財 政 統 籌 事 實 上, 目 前 縣 級 政 府 承 擔 著 農 村 社 會 的 公 共 產 品 提 供 和 公 共 服 務 的 職 責 如 農 村 的 社 會 保 障, 農 村 的 新 合 作 醫 療 農 村 的 義 務 教 育, 甚 至 農 村 居 民 的 婚 姻 登 記 等 都 由 縣 級 政 府 承 擔 了 可 見, 縣 級 政 府 在 某 種 意 義 上 已 經 變 成 了 直 接 面 對 民 眾 的 基 層 政 權 陸 結 論 縣 級 政 權 作 為 基 層 政 權 是 從 秦 漢 時 期 開 始 的, 縣 官 作 為 皇 權 的 代 表 直 接 統 治 個 管 理 著 帝 制 的 社 會 基 礎 縣 級 以 下, 經 歷 了 唐 中 葉 以 前 的 鄉 官 制 向 其 後 的 職 役 制 方 向 的 轉 變 民 國 以 來, 基 層 政 權 向 鄉 鎮 下 沉, 但 是 由 於 以 自 治 為 出 發 點, 因 而 並 未 真 正 落 實 直 到 新 中 國 建 立 後, 實 現 了 國 家 政 權 向 鄉 鎮 的 下 沉, 實 現 了 對 農 村 和 農 民 的 全 面 控 制 經 過 30 多 年 的 改 革, 尤 其 是 後 稅 費 時 代 的 今 天, 似 乎 畫 了 一 個 圓 弧, 縣 級 政 權 又 成 了 事 實 上 的 基 層 政 權 推 測 隨 著 中 國 城 鎮 化 的 改 革 進 路, 將 對 鄉 鎮 政 府 造 成 進 一 步 的 衝 擊, 村 民 自 治 也 將 受 到 重 大 影 響, 對 兩 者 應 展 開 更 進 一 步 的 討 論 51 刘 尚 希 : 谨 防 乡 镇 机 构 改 革 落 入 循 环 改 革 陷 阱, 中 国 经 济 时 报,2006 年 2 月 20 日

13 香 港 區 議 會 與 社 區 發 展 之 研 究 張 峻 豪 東 海 大 學 政 治 學 系 助 理 教 授 摘 要 本 文 從 制 度 規 範 和 運 作 的 比 較, 進 行 香 港 區 議 會 與 社 區 發 展 的 研 究, 並 輔 以 訪 談 資 料 釐 清 區 議 會 在 香 港 基 層 政 治 運 作 的 定 位 本 文 企 圖 論 證, 對 於 區 議 會 的 存 在, 不 應 僅 由 法 律 層 面 進 行 理 解, 區 議 員 雖 不 具 實 權, 但 政 治 實 務 面 的 各 個 面 向, 交 織 成 香 港 基 層 民 主 之 特 色 另 外, 在 社 區 權 力 和 公 權 力 的 競 合 關 係 中, 香 港 的 社 區 發 展 常 是 由 許 多 細 微 層 面 出 發, 而 區 議 會 的 存 在, 伴 隨 民 眾 情 感 走 向, 以 及 香 港 人 民 對 政 府 之 態 度, 使 得 基 層 人 民 如 何 參 與 為 何 參 與, 不 但 成 為 社 區 發 展 的 重 要 課 題, 也 是 香 港 未 來 民 主 發 展 的 重 要 關 鍵 關 鍵 詞 : 香 港 區 議 會 區 議 員 社 區 發 展 基 層 民 主 壹 前 言 香 港 作 為 中 國 大 陸 特 別 行 政 區, 自 1997 年 回 歸 以 來, 有 關 其 政 治 體 制 的 轉 變, 以 及 所 進 行 的 各 項 政 治 改 革, 始 終 都 是 學 界 或 實 務 界 關 注 之 主 題 在 一 國 兩 制 政 策 實 施 下, 香 港 的 特 別 行 政 區 政 府 性 質, 成 為 論 述 香 港 政 治 發 展 的 重 要 基 礎, 而 受 到 制 約 的 政 治 制 度 運 作 內 涵, 更 是 理 解 香 港 民 主 政 治 實 施 的 重 要 基 礎 香 港 作 為 一 地 區 政 府, 從 港 英 政 府 時 期 起 便 是 以 行 政 主 導 為 特 徵 的 政 治 體 制 ( 王 英 津 2009, 204), 此 外, 加 上 回 歸 後 政 府 體 制 與 機 關 的 變 革, 以 及 立 法 會 取 代 了 過 去 僅 為 諮 詢 機 關 的 立 法 局 而 成 立, 使 得 研 究 者 對 於 香 港 政 治 的 關 注, 常 多 集 中 在 特 區 政 府 的 行 政 與 立 法 體 制 相 較 於 香 港 的 地 方 制 度 及 其 運 作, 由 於 上 層 政 治 往 往 扮 演 著 主 導 角 色, 使 得 地 方 組 織 在 行 政 控 制 的 觀 點 中, 多 被 視 為 區 域 性 建 制, 無 論 是 就 港 英 政 府 時 期 便 成 立 的 市 政 局 (Urban Council) 區 域 市 政 局 (Regional Council), 或 者 是 區 議 會 (District Council, 對 其 肩 負 著 行 政 協 調 諮 詢, 以 及 反 應 地 方 民 情 予 中 央 等 任 務 的 性 質, 經 常 都 成 為 論 述 香 港 基 層 政 治 的 首 要 觀 點 市 政 局 自 1935 年 成 立, 是 處 理 地 區 性 事 務 的 政 策 諮 詢 機 構, 區 域 市 政 局 則 創 立 於 1985 年, 負 責 管 轄 市 政 局 管 轄 範 圍 之 外 的 新 界 地 區, 主 要 為 市 民 提 供 文 康 市 政 服 務 市 政 局 和 區 域 市 政 局 的 成 員 皆 包 含 香 港 行 政 長 官 所 委 任 之 議 員 及 民 選 議 員, 且 同 時 承 擔 代 議 與 諮 詢 的 性 質 不 過, 因 為 存 在 複 雜 的 政 治 關 係, 以 及 職 能 和 政 府 可 能 重 疊 而 導 致 決 策 不 協 調 等 問 題 ( 王 英 津 2009, ), 在 回 歸 中 國 大 陸 後, 香 港 特 別 行 政 區 政 府 於 1999 年 12 月 起, 按 照 提 供 市 政 服 務 ( 重 組 ) 條 例, 撤 銷 了 市 政 局 與 區 域 市 政 局, 改 由 相 應 的 政 府 機 構 來 承 擔, 依 此, 自 2000 年 1 月 1 日 起, 區 議 會 便 成 為 香 港 唯 一 的 區 域 組 織, 並 從 District Board 的 英 文 名 改 為 District Council, 以 凸 顯 其 代 表 性 地 位 ( 郭 展

14 瑋 2009, 1) 區 議 會 的 成 立 乃 是 於 1982 年 港 英 政 府 開 始 實 施 地 方 行 政 計 畫 便 開 始, 政 府 在 全 香 港 18 個 行 政 區 成 立 區 議 會 以 及 地 區 管 理 委 員 會, 1 目 的 在 於 協 助 政 府 於 地 區 提 供 的 服 務 與 設 施 對 地 區 問 題 提 出 回 應, 並 鼓 勵 市 民 參 與 社 區 事 務 ( 陳 曙 峰 2012, 121) 在 當 時, 區 議 會 的 目 的 主 要 有 三 : 一 是 加 強 區 內 的 行 政 協 調, 二 是 回 應 市 民 要 求, 改 善 區 內 居 民 環 境 ; 三 是 提 供 更 多 機 會, 擴 大 居 民 參 與 ; 並 且, 由 於 港 英 政 府 將 區 議 會 納 入 了 代 議 制 度 改 造 的 計 畫, 使 區 議 會 兼 具 行 政 組 織 與 基 層 代 議 組 織 的 雙 重 性 質 ( 王 英 津 2009, ) 至 回 歸 後, 特 區 政 府 的 架 構 大 致 上 亦 繼 承 了 殖 民 政 府 時 期 的 體 制 ( 郭 展 瑋 2009, 10), 中 華 人 民 共 和 國 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 ( 簡 稱 基 本 法 ), 在 第 97 條 98 條, 原 則 性 地 界 定 區 議 會 為 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 2 並 在 1999 年 3 月 由 立 法 會 通 過 區 議 會 條 例, 進 行 組 織 職 能 等 具 體 規 定, 使 區 議 會 正 式 於 法 律 地 位 上 發 揮 諮 詢 功 能, 並 就 有 關 區 內 事 務 或 全 港 民 生 議 題 進 行 討 論 諮 詢 和 反 映 民 意 ( 元 朗 區 議 會 2011, 18) 而 自 2000 年 成 為 唯 一 的 區 域 組 織 後, 區 議 會 獲 得 了 更 多 的 資 源 與 職 能, 在 市 政 服 務 區 內 環 境 改 善, 以 及 社 區 活 動 等 事 項 上, 同 時 扮 演 執 行 者 諮 詢 者 代 言 者 等 多 重 角 色 從 法 制 面 來 看, 區 議 會 作 為 香 港 政 治 體 制 的 一 部 分, 是 以 地 區 諮 詢 組 織 所 展 現, 同 時 執 行 上 級 特 區 政 府 之 政 策, 也 受 到 選 民 之 付 託 而 有 表 達 地 方 利 益 之 責 ; 然 而, 又 因 為 區 議 會 是 非 政 權 性 機 關, 亦 無 實 質 制 訂 法 律 權 及 預 算 權, 使 得 區 議 會 在 2000 年 之 後 取 代 市 政 局 區 域 市 政 局 的 十 餘 年 時 間, 依 然 難 有 明 顯 的 權 力 提 升, 甚 至 常 被 認 為 是 權 限 不 足 或 效 能 不 彰 的 基 層 組 織 ( 周 帆 周 和 2008, 88) 不 過, 由 政 治 層 面 觀 察, 區 議 會 的 民 選 性 質, 使 之 具 備 了 地 方 民 意 基 礎, 而 難 以 否 定 其 在 政 府 政 策 制 訂 與 預 算 編 列 之 影 響 力, 以 及 地 方 動 員 之 能 力 由 近 年 區 議 會 地 方 代 表 性 逐 漸 被 強 調 區 議 員 愈 加 積 極 於 社 區 建 設 推 動 等 情 形 看 來, 其 在 地 方 基 層 之 角 色, 不 但 仍 有 可 能 牽 動 民 眾 對 公 共 事 務 的 參 與 程 度, 也 會 影 響 著 基 層 民 主 在 香 港 未 來 的 發 展 更 甚 者, 從 中 港 關 係 來 看, 香 港 人 民 在 回 歸 後 對 中 共 政 權 未 止 歇 的 質 疑 或 抗 爭, 使 得 區 議 會 作 為 地 區 性 組 織 並 承 辦 上 級 事 項 的 功 能 也 可 能 受 到 牽 動 由 於 政 治 變 遷 造 成 香 港 公 民 身 份 的 再 挑 戰 與 再 界 定 ( 谷 淑 美 潘 毅 2003, ), 社 區 更 代 表 著 公 民 社 會 實 踐 的 重 要 基 礎, 因 此 當 政 府 一 方 面 透 過 社 區 發 揚 公 民 精 神, 另 一 方 面 擴 展 社 區 建 設 以 號 召 民 眾 時, 區 議 員 在 其 中 或 整 合 或 動 員, 或 凝 結 基 層 民 眾 對 上 級 政 府 的 支 持 或 反 對, 都 相 當 程 度 賦 予 了 區 議 會 更 多 元 的 職 能 定 位, 並 可 能 超 越 制 度 框 架 的 限 制 凡 此, 均 使 區 議 會 的 研 究 應 產 生 更 進 一 步 的 詮 釋 與 發 現 對 於 區 議 會, 非 但 僅 由 制 度 規 範 或 體 制 定 位 便 能 理 解, 有 關 區 議 會 的 職 能 內 涵, 又 1 分 別 為 : 香 港 島 4 區 : 中 西 區 區 議 會 灣 仔 區 議 會 東 區 區 議 會 南 區 區 議 會 ; 九 龍 5 區 : 油 尖 旺 區 議 會 深 水 埗 區 議 會 九 龍 城 區 議 會 黃 大 仙 區 議 會 觀 塘 區 議 會 ; 新 界 9 區 : 葵 青 區 議 會 荃 灣 區 議 會 沙 田 區 議 會 西 貢 區 議 會 大 埔 區 議 會 北 區 區 議 會 元 朗 區 議 會 屯 門 區 議 會 離 島 區 議 會 2 區 議 會 依 照 香 港 基 本 法 第 97 條 的 規 定 而 組 成, 即 香 港 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 接 受 香 港 特 別 行 政 區 政 府 就 有 關 地 區 管 理 和 其 它 事 務 的 諮 詢, 或 提 供 文 化 康 樂 環 境 衛 生 等 服 務

15 因 其 定 位 上 與 地 方 組 織 概 念 不 同 與 上 級 政 府 的 關 係, 亦 不 是 中 央 與 地 方 關 係 能 解 釋 ; 更 重 要 地, 更 由 於 區 議 會 的 議 會 性 質, 也 與 民 主 政 治 下 的 國 會 定 義 未 盡 相 符, 這 都 使 得 綜 合 理 論 或 規 範 的 應 然 面 以 及 政 治 運 作 的 實 然 面 以 重 新 理 解 區 議 會 之 定 位, 成 為 應 思 考 的 方 向 基 此, 本 文 採 取 由 下 而 上 的 方 式, 透 過 社 區 發 展 的 理 論 探 討, 探 究 區 議 會 在 社 區 工 作 的 角 色 定 位, 釐 清 區 議 會 所 扮 演 的 基 層 區 域 組 織 定 位 與 展 現, 由 此 作 為 思 考 其 政 治 影 響 力, 以 及 職 能 定 位 的 重 要 基 礎 ; 再 者, 為 了 更 進 一 步 掌 握 區 議 會 的 地 區 組 織 內 涵, 本 文 也 以 深 度 談 談 方 法, 由 不 同 身 份 的 民 選 議 員 基 層 民 眾, 以 及 政 黨 代 表 的 調 查, 分 析 歷 經 十 餘 年 時 間 後, 香 港 區 議 會 在 運 作 過 程 中, 是 如 何 反 應 其 議 會 性 質 權 力 是 否 提 升, 以 及 地 方 影 響 力 如 何 展 現 等 問 題 本 文 最 後 將 論 證, 區 議 會 不 但 未 有 式 微 的 現 象, 在 民 選 組 織 的 意 義 下, 議 員 的 行 動 政 黨 的 力 量 政 府 的 施 惠 等 因 素, 都 加 強 其 在 香 港 政 治 發 展 之 定 位, 而 由 此 所 建 構 社 區 發 展 的 多 元 性, 更 成 為 重 新 評 估 區 議 會 職 能 的 重 要 視 野 貳 社 區 發 展 的 理 論 內 涵 與 香 港 社 區 實 務 社 區 一 詞 來 自 西 方, 是 由 common 的 概 念 而 來, 指 稱 共 同 體 或 者 一 群 人 的 聯 盟 基 礎 ( 陳 欽 春 2000, 186) 社 區 在 字 面 上 具 備 結 合 性 的 意 涵, 因 此, 固 定 的 區 域 或 特 定 的 人 群 等 界 定, 便 成 為 社 區 的 原 始 概 念 基 此, 社 區 的 定 義 至 少 可 包 含 三 種 層 面 ( 徐 震 1995, 32-33): 地 域 的 : 指 社 區 為 地 理 界 限 的 人 口 集 團 體 系 的 : 指 社 區 為 互 相 關 聯 的 社 會 體 系, 以 及 行 動 的 概 念 : 指 社 區 為 基 層 自 治 的 行 動 單 位 從 這 個 角 度 來 看, 自 港 英 政 府 時 期 將 香 港 劃 分 為 18 個 地 方 區 域, 使 區 議 會 至 今 均 是 地 方 行 政 的 一 環, 加 以 區 議 員 的 選 區 劃 分, 更 來 自 區 域 中 的 地 方 地 名 或 街 道 名, 3 增 添 了 地 方 居 民 在 地 理 空 間 的 想 像, 故 由 地 理 概 念 建 構 香 港 的 社 區 意 義, 是 相 當 重 要 的 出 發 點 根 據 區 議 會 條 例 規 定, 區 議 會 法 定 職 權 有 兩 項, 首 先 是 就 以 下 項 目 向 政 府 提 供 意 見 :1 影 響 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 人 的 福 利 的 事 宜 ;2 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 公 共 設 施 及 服 務 的 提 供 和 使 用 ;3 政 府 為 有 關 的 地 方 行 政 區 制 訂 的 計 劃 是 否 足 夠 及 施 行 的 先 後 次 序 ;4 為 進 行 地 區 公 共 工 程 和 舉 辦 社 區 活 動 而 撥 給 有 關 的 地 方 行 政 區 的 公 帑 的 運 用 其 次, 則 為 在 就 有 關 目 的 獲 得 撥 款 的 情 況 下, 承 擔 :1 區 內 的 環 境 改 善 事 務 ;2 區 內 的 康 樂 及 文 化 活 動 促 進 事 務 ;3 區 內 的 社 區 活 動 由 此, 便 可 見 區 議 會 的 職 權 行 使 範 圍, 是 按 地 方 行 政 區 所 界 定, 也 就 是, 區 議 會 所 代 表 之 基 層, 便 是 以 行 政 區 劃 為 主 體, 並 由 此 界 定 基 層 民 眾 的 公 共 事 務 參 與, 以 及 推 動 社 區 工 作 的 基 礎 另 一 方 面, 同 樣 也 應 強 調 的 是, 受 到 英 國 殖 民 的 影 響, 香 港 政 治 發 展 也 如 同 英 國 民 主 傳 統, 在 地 方 代 表 之 內 涵 上, 又 非 與 明 確 的 地 域 觀 念 相 結 合 在 英 國, 議 會 至 上 的 理 念, 乃 是 和 專 業 的 法 定 代 表, 而 非 實 質 的 地 方 代 表 有 關 ( 楊 泰 順 2000); 國 會 議 員 的 選 舉, 在 過 去 歷 史 發 展 中, 不 但 政 黨 並 不 是 全 以 地 域 為 提 名 首 要 考 量, 選 民 投 票 也 是 按 其 居 住 地 而 非 戶 籍 進 行 之, 使 得 不 受 地 方 利 益 牽 絆 之 議 會 代 表, 成 為 重 要 的 憲 政 3 區 議 會 的 民 選 席 次 ( 地 方 選 區 ) 是 採 取 單 一 選 區 相 對 多 數 決 制 的 方 式 來 產 生 民 選 區 議 員 ; 每 個 區 議 會 行 政 區 劃 裡 面 劃 分 為 數 個 單 一 選 區, 原 則 上 以 17,000 人 為 選 區 劃 分 的 基 礎

16 傳 統 角 色 相 似 地, 香 港 民 眾 亦 無 戶 籍, 且 在 投 票 時 需 以 登 記 方 式, 並 以 實 質 居 住 區 ( 唯 一 的 或 主 要 的 居 所 ) 為 原 則 而 進 行 ( 胡 弘 弘 劉 永 剛 2007:42) 香 港 民 眾 並 無 根 深 蒂 固 的 地 區 概 念, 特 別 是, 作 為 殖 民 統 治 的 對 象, 不 但 英 國 政 府 未 有 積 極 意 願 在 香 港 推 動 代 議 制 ( 范 振 汝 2006, 92), 香 港 人 民 的 身 份, 長 期 以 來 更 主 要 是 在 統 治 者 與 被 統 治 者 的 區 別 所 建 構 在 港 英 政 府 時 期, 即 是 由 於 面 對 到 60 年 代 中 期 的 群 眾 騷 亂 加 劇 以 及 人 口 急 速 增 長, 英 國 政 府 才 開 始 推 動 社 會 融 合 (social inclusion) 與 社 區 建 設 (community building) 兩 項 工 作, 藉 以 宣 揚 香 港 是 我 家 的 新 公 民 觀 念 ( 谷 淑 美 潘 毅 2003, ), 而 社 區 在 其 中 便 成 政 府 由 上 而 下 推 動 各 項 公 共 服 務 與 福 利 措 施 的 重 要 單 元 在 英 國 殖 民 時 期, 基 層 政 治 體 制 的 主 要 功 能, 便 是 源 於 基 層 諮 詢 菁 英 吸 納 和 官 民 溝 通 等 目 的 而 設 計, 並 非 具 有 如 西 方 政 治 理 論 中 有 關 地 方 自 治 地 方 政 府 的 概 念 因 此, 社 區 在 香 港 的 存 在, 除 了 社 區 組 織 不 是 由 民 間 自 發 建 立 所 呈 現, 更 難 以 藉 由 西 方 社 區 主 義 (communitarianism) 的 概 念 而 理 解 4 在 回 歸 後, 雖 然 中 國 將 香 港 定 位 在 一 個 與 省 直 轄 市 同 級 的 地 方 政 府, 形 式 上 宣 稱 香 港 享 有 高 度 自 治, 但 港 人 治 港 的 精 神 依 然 同 樣 來 自 於 北 京 中 央 政 府 的 授 權, 並 非 香 港 特 區 政 府 或 人 民 所 固 有 之 權 利 如 同 中 共 領 導 層 所 強 調, 中 央 政 府 對 於 香 港 特 區 政 府 所 授 予 的 權 限 幅 度 決 定 了 後 者 的 實 際 自 治 權 限 範 圍, 不 存 在 所 謂 的 剩 餘 權 利 問 題, 香 港 制 度 更 是 不 能 從 西 方 照 搬 ( 許 文 英 2009, 152); 循 此, 香 港 的 社 區 工 作 在 區 議 會 推 動 下, 不 但 是 展 現 由 上 而 下 的 控 制, 社 區 所 能 凸 顯 的 自 主 性 與 民 眾 參 與, 更 是 受 限 於 上 層 政 府 的 調 控, 並 透 過 區 議 會 的 職 能 行 使 以 建 構 之 在 這 樣 的 意 義 下, 區 議 會 作 為 社 區 組 織 的 具 體 展 現, 並 是 以 地 理 區 域 中 不 同 單 元 共 同 組 成 從 歷 史 進 程 上 來 看, 社 區 發 展 之 起 源 亦 與 社 區 組 織 不 可 分, 社 區 組 織 原 為 社 會 工 作 的 方 法 之 一, 並 是 由 歐 美 國 家 的 濟 貧 改 革 所 演 進,1951 年, 聯 合 國 經 社 理 事 會 (U.N. Economic and Social Council) 通 過 議 案, 企 圖 運 用 社 區 組 織 工 作 中 的 社 區 福 利 中 心 (Community Welfare Center) 作 為 推 動 全 球 經 濟 社 會 建 設 的 基 本 途 徑 1952 年, 聯 合 國 進 一 步 成 立 社 區 組 織 與 發 展 小 組 (U.N. Unit on Community Organization and Development), 另 於 1954 年 改 名 為 聯 合 國 社 會 局 社 區 發 展 組 (Section of Community Development U.N. Bureau of Social Affairs), 全 力 在 亞 洲 非 洲 中 東 與 南 美 等 鄉 村 經 濟 落 後 地 區 推 動 社 會 改 造 運 動 ( 徐 震 2004, 23-24) 而 正 因 為 社 區 組 織 傳 統 上 作 為 社 區 發 展 之 主 體, 並 與 濟 貧 等 社 會 建 設 相 關, 故 爾, 在 社 區 發 展 實 際 運 作 中, 社 區 組 織 往 往 也 成 為 國 家 施 政 的 重 要 中 介 對 象 (broker organization), 在 國 家 所 規 劃 之 整 體 建 設 藍 圖 中, 成 為 推 動 社 區 現 代 化 的 下 層 單 位 不 過, 由 於 政 府 在 社 區 政 策 推 動 中 可 能 逐 漸 增 強 其 積 極 性, 並 使 社 區 發 展 產 生 象 徵 性 參 與 的 批 評 ( 羅 秀 華 2004, 150), 而 與 社 區 意 識 的 凝 聚 與 社 區 情 誼 建 立 之 目 標 相 去 甚 遠, 故 社 區 研 究 在 當 前 也 多 認 為, 社 區 組 織 作 為 促 進 4 英 國 對 於 香 港 這 塊 殖 民 地 在 其 最 後 的 殖 民 統 治 時 期 主 要 所 考 量 的, 無 非 是 如 何 穩 住 港 英 殖 民 政 府 在 香 港 最 後 統 治 時 期 的 正 當 合 法 性 權 威, 以 及 解 決 在 主 權 移 交 的 過 渡 階 段 香 港 社 會 所 引 發 的 合 法 性 危 機 (legitimacy crisis) 問 題, 以 繼 續 維 持 英 國 在 香 港 的 利 益 ( 許 文 英 2009, 146)

17 社 區 居 民 參 與 及 促 進 社 區 永 續 發 展 之 重 要 中 介 團 體, 理 應 扮 演 變 遷 媒 介 (change medium) 的 角 色, 故 由 於 政 治 侍 從 或 制 度 運 作 等 困 境 而 難 發 揮 凝 聚 社 區 意 識 功 能 之 問 題, 必 須 被 檢 討 與 反 省 ( 林 明 禛 2011, ) 隨 著 政 府 治 理 的 事 務 越 趨 複 雜, 當 代 國 家 治 理 功 能 已 逐 漸 向 外, 例 如 民 間 社 區 組 織 向 下, 例 如 地 方 化 基 層 化 移 轉, 形 成 了 多 數 論 者 所 認 為 的 多 層 次 治 理 (multi-governance) 架 構 而 在 此 新 的 治 理 架 構 中, 中 央 地 方 關 係 在 地 方 分 權 (decentralization) 與 權 力 下 放 (deconcentration) 的 時 代 潮 流 中, 已 然 創 造 了 更 為 豐 富 多 元 的 治 理 架 構, 基 層 民 主 的 實 施 亦 被 鑲 嵌 (embedded) 在 愈 加 廣 泛 的 制 度 框 架 中 (Lowndes and Leach 2004, ), 而 治 理 如 何 有 效, 便 經 常 成 為 目 前 研 究 者 間 重 要 關 注 的 議 題 在 此 之 中, 由 於 社 區 作 為 最 基 層 的 組 織, 如 何 突 破 過 去 與 中 央 政 府 上 下 指 揮 或 對 立 的 關 係, 更 成 為 各 國 政 府 在 推 動 地 方 政 治 改 革 的 重 要 對 象 具 體 而 言, 社 區 概 念 轉 變 首 先 帶 來 之 反 思, 便 是 將 社 區 逐 漸 朝 向 彈 性 化 的 界 定 由 於 地 區 等 於 社 區 的 思 維, 極 可 能 使 社 區 作 為 政 府 施 政 的 單 元, 而 無 助 於 居 民 建 構 對 社 區 的 認 同, 以 及 更 促 進 居 民 對 社 區 的 關 懷 投 入 或 參 與 ; 另 外, 也 因 社 區 相 關 議 題 的 界 定, 仍 多 侷 限 在 地 理 界 線 之 劃 分, 但 由 於 社 區 生 活 社 區 行 動 等 面 向 經 常 是 跨 越 地 理 界 線 而 存 在, 社 區 內 部 的 居 民 或 組 織 也 經 常 性 地 是 與 外 界 互 動, 故 結 合 外 在 系 絡 的 考 量, 將 社 區 視 為 更 廣 泛 的 生 活 圈 區 域 性 聯 合 體, 或 者 按 照 事 務 旨 趣 (interest) 而 結 合 之 跨 社 區 聯 盟 ( 林 明 禛 2011, 158), 都 是 加 強 社 區 治 理 能 力 應 思 考 的 重 要 內 涵 其 次, 為 了 避 免 社 區 發 展 成 為 執 行 政 府 施 政 的 單 元, 並 提 升 其 自 主 性 與 居 民 參 與 度, 則 政 府 角 色 功 能 調 整 也 是 社 區 發 展 在 新 時 代 的 重 要 課 題 過 去, 政 府 所 扮 演 的 委 託 給 經 費 或 監 督 等 功 能, 主 要 原 因 或 許 就 是 因 為 國 家 社 區 政 策 的 不 明 確 或 不 穩 定, 甚 至 理 念 深 化 之 不 足 ; 故 爾, 在 當 前 重 新 建 構 上 下 層 級 的 關 係, 並 找 尋 社 區 的 新 意, 將 是 提 升 基 層 民 眾 參 與 政 府 施 政, 並 且 理 解 政 府 施 政 方 向 的 關 鍵 這 樣 的 潮 流, 如 同 2004 年 3 月 簽 訂 的 歐 洲 社 區 發 展 宣 言 (Europe-wide manifesto for community development) 前 言 所 提 出 : 社 區 發 展 是 強 化 公 民 社 會 的 一 種 方 法, 藉 由 許 多 重 要 程 度 不 同 的 社 區 行 動, 提 出 對 於 社 會 經 濟 及 環 境 政 策 發 展 的 觀 點 社 區 發 展 目 的 在 尋 求 地 方 社 區 的 培 力 (empowerment), 可 以 是 用 地 理 範 圍 來 界 定 的 社 區, 也 可 以 是 以 利 益 或 認 同 為 基 礎 的 社 區, 更 可 能 是 針 對 特 定 議 題 或 政 策 鼓 勵 下 所 成 立 的 社 區 組 織 透 過 社 區 發 展 可 以 透 過 增 強 人 民 的 能 力, 以 成 就 許 多 的 積 極 公 民 (active citizens) ( 吳 明 儒 2009, 38-39), 可 理 解 在 當 前 國 際 趨 勢 下, 社 區 發 展 除 地 緣 社 區 推 動 外, 使 不 居 住 於 特 定 社 區 地 理 空 間 範 圍 的 社 區 營 造 成 員 也 有 機 會 參 與 不 同 區 位 社 區 發 展 過 程, 或 者 藉 由 議 題 合 作 以 推 動 社 區 工 作 與 社 區 意 識, 都 是 當 前 擴 大 社 區 定 義 的 重 要 指 標 由 這 樣 的 觀 點 來 看, 在 香 港 18 個 區 議 會 之 中, 乃 是 由 來 自 不 同 區 域 的 議 員 聯 合 集 會, 此 運 作 模 式 無 形 中 產 生 了 加 強 社 區 工 作 整 合 與 溝 通 的 機 會 有 關 社 區 內 部 的 問 題, 例 如 房 價 問 題 拆 遷 問 題 環 境 生 態 等, 不 但 多 是 跨 越 地 區 而 存 在, 並 且 是 從 事 社 區 工 作 者 投 入 的 重 要 議 題 ( 周 湘 斌 2007, 3); 因 此, 以 事 務 為 內 涵 的 社 區 概 念, 在 地 理 意 義

18 之 外, 也 應 成 為 理 解 香 港 社 區 發 展 的 重 要 面 向 再 者, 同 樣 重 要 的 是, 在 市 政 局 與 區 域 市 政 局 取 消 後, 區 議 會 作 為 香 港 立 法 會 之 外 唯 一 的 基 層 民 選 組 織, 則 區 議 會 在 政 府 與 民 間 的 媒 介 性 質, 更 可 能 因 其 代 表 性 意 義 而 超 越 制 度 框 架 限 制 香 港 區 議 會 成 員 分 為 直 選 議 員 委 任 議 員 與 當 然 議 員 三 類 別, 且 除 了 委 任 議 員 外, 直 選 議 員 以 及 香 港 新 界 獨 有 的 當 然 議 員 ( 係 由 各 民 選 村 代 表 推 選 的 鄉 事 委 員 會 主 席 擔 任 之 ), 在 地 方 上 皆 具 民 意 基 礎, 可 能 經 常 性 積 極 性 地 參 與 地 方 事 務 推 動, 而 牽 動 著 基 層 民 眾 的 意 識 凝 聚 和 展 現, 這 與 區 議 會 在 法 律 定 位 上 單 純 作 為 諮 詢 組 織 有 顯 著 不 同 雖 然 處 在 受 上 級 政 府 控 制 的 定 位, 但 民 選 區 議 員 做 為 第 一 線 面 對 基 層 民 眾 的 角 色 辦 事 處 鄰 近 居 民 住 宅 社 區 居 民 人 數 或 許 不 多 選 民 對 陳 情 事 項 的 期 待 感, 以 及 對 陳 情 事 項 追 蹤 態 度 積 極 等 原 因, 均 有 可 能 導 致 區 議 員 在 協 助 民 眾 陳 情 或 施 壓 政 府 的 過 程 中, 反 而 會 存 在 著 主 動 性, 並 逐 步 展 現 體 系 上 與 行 動 上 的 社 區 發 展 概 念, 進 而 加 強 社 區 意 識 在 推 動 社 區 工 作 的 重 要 性 綜 合 來 看, 區 議 會 作 為 香 港 的 地 區 性 組 織 區 議 員 作 為 香 港 民 眾 的 地 區 代 表, 在 實 質 內 涵 上, 區 議 會 的 區 域 概 念, 雖 是 直 接 與 政 府 統 治 有 關, 然 而 透 過 前 述 觀 點, 若 以 此 理 解 香 港 基 層 政 治 實 踐 的 單 元, 恐 怕 會 有 相 當 落 差 由 於 在 行 政 主 導 的 體 制 中, 當 前 香 港 政 府 面 對 社 會 環 境 變 遷, 除 了 已 逐 步 展 開 行 政 組 織 關 係 的 重 建 與 調 整 ( 朱 世 海 2012), 民 選 議 員 與 社 區 居 民 意 識 共 同 賦 予 的 社 區 發 展 意 義, 都 使 得 理 解 區 議 會 的 體 系 與 行 動 概 念 相 較 於 從 區 議 會 的 上 承 下 效 來 解 釋 香 港 基 層 政 治 更 有 其 實 質 意 義 因 此, 更 如 同 當 前 論 者 已 逐 漸 開 始 由 地 方 政 府 或 自 治 體 的 概 念 理 解 區 議 會 (Man 2011, 2), 或 是 認 為 香 港 同 時 存 在 不 具 有 完 整 民 主 體 制, 但 卻 有 高 度 發 展 的 公 民 社 會 的 觀 點 (Ma 2008, 158), 更 顯 示 在 看 待 香 港 政 治 制 度 時, 難 以 忽 略 社 會 力 量 與 行 動 在 政 府 控 制 過 程 中 同 時 存 在 的 內 涵 因 此, 本 文 便 主 張, 區 議 會 的 體 系 定 位, 以 及 在 基 層 建 構 的 行 動 意 義, 應 成 為 地 理 定 義 之 社 區 外, 同 樣 重 要 甚 至 更 為 重 要 的 面 向 隨 著 區 議 會 的 資 源 增 加, 自 2008 當 屆 的 區 議 會 成 立 後, 香 港 18 個 區 議 會 實 行 職 能 提 升 計 劃, 除 了 區 議 會 參 與 管 理 部 份 地 方 文 康 公 共 設 施 ( 如 公 立 圖 書 館 游 泳 池 ) 的 功 能, 也 增 加 港 府 給 予 區 議 會 在 社 區 參 與 活 動 和 地 區 小 型 工 程 的 年 度 預 算 撥 款, 讓 區 議 會 有 更 多 的 資 源 去 參 與 地 區 事 務 的 發 展 與 建 設 ( 郭 展 瑋 2009, 99), 更 是 大 大 提 升 區 議 員 在 基 層 的 影 響 力 ; 再 加 上, 每 個 區 議 會 的 主 席 和 副 主 席 都 是 該 區 地 區 管 理 委 員 會 的 成 員, 地 區 管 理 委 員 會 由 同 區 的 民 政 事 務 專 員 擔 任 主 席, 負 責 協 調 該 區 各 個 政 府 部 門, 如 房 屋 交 通 衛 生 和 教 育 等 工 作, 並 向 區 議 會 匯 報, 可 謂 其 推 動 社 區 發 展 的 權 力 更 為 增 強, 也 深 化 其 與 社 區 居 民 之 連 結 2011 年 11 月 6 日, 香 港 舉 辦 了 回 歸 後 第 四 屆 的 區 議 員 選 舉, 投 票 率 達 百 分 之 41.9( 見 表 二 ), 並 在 參 選 人 數 上 創 下 新 高, 或 可 說 明 與 制 度 變 革 有 其 相 關 性 表 一 香 港 區 議 會 選 舉 的 參 選 人 數 與 投 票 率 年 份 / 屆 次 民 選 議 席 數 有 效 候 選 人 參 選 數 投 票 率 ( 第 二 屆 港 九 ) %

19 ( 第 二 屆 新 界 ) % ( 第 三 屆 ) % ( 第 四 屆 ) % ( 第 五 屆 ) % ( 第 六 屆 ) % ( 第 一 屆 ) % ( 第 二 屆 ) % ( 第 三 屆 ) % ( 第 四 屆 ) % 資 料 來 源 : 郭 展 瑋 (2009, 99), 加 以 作 者 更 新 整 理 另 外, 具 體 來 說, 自 回 歸 之 後,1999 年 當 屆 區 議 員 的 中 央 委 任 議 員 為 102 名, 至 今 已 減 少 至 68 名, 民 選 議 員 從 390 席 增 加 為 412 席 ( 香 港 區 議 會 統 計 資 料,2012/08/01), 也 已 經 顯 示 出 區 議 員 在 諮 詢 組 織 的 法 律 定 位 之 外 有 明 顯 變 遷 的 可 能 性, 如 下 表 所 示 : 表 二 香 港 區 議 會 的 議 員 身 份 與 人 數 年 份 / 屆 次 民 選 委 任 當 然 總 席 次 ( 第 二 屆 ) ( 第 三 屆 ) ( 第 四 屆 ) ( 第 五 屆 ) ( 第 六 屆 ) ( 臨 時 區 議 會 ) ( 第 一 屆 ) ( 第 二 屆 ) ( 第 三 屆 ) ( 第 四 屆 ) 資 料 來 源 : 郭 展 瑋 (2009, 99), 加 以 作 者 更 新 整 理 社 區 由 傳 統 的 概 念 到 當 前 的 思 考, 反 應 出 了 由 社 區 本 身 以 及 政 府 定 位 的 再 建 構, 將 是 社 區 發 展 達 成 強 健 公 民 社 會, 並 型 塑 基 層 治 理 能 量 之 關 鍵 另 一 方 面, 政 府 在 愈 形 複 雜 的 治 理 過 程 中, 強 健 社 區 發 展 之 內 涵, 並 創 造 居 民 參 與 實 益, 使 社 區 有 能 力 累 積 社 會 資 本, 更 是 政 府 在 各 項 治 理 議 題 能 否 順 利 推 動 之 關 鍵 在 這 個 意 義 上, 社 區 作 為 施 政 的 基 層 單 位, 成 為 政 府 調 整 上 下 層 級 關 係 的 重 要 緣 由, 在 社 區 單 元 中, 由 於 社 區 居 民 所 關 注 者, 主 要 是 以 與 其 生 活 相 關 之 議 題 為 主, 故 政 府 的 施 政 必 須 體 察 此 間, 使 社 區 居 民 理 解 各 項 事 務 之 重 要 性, 則 社 區 發 展 之 成 果 亦 會 是 政 府 推 動 施 政 的 重 要 參 照 職 是 之 故, 香 港 的 社 區 工 作 在 區 議 會 推 動 下, 基 層 意 識 的 凝 聚, 也 將 成 為 區 議 會 有 能 力 向 政 府 施 壓

20 的 重 要 因 素, 而 上 級 政 府 為 推 動 施 政, 區 議 會 的 諮 詢 功 能, 於 當 前 也 不 應 僅 止 於 形 式 諮 詢 便 能 理 解 在 上 下 關 係 重 新 建 構 的 過 程 中, 區 議 會 在 法 律 定 位 作 為 上 層 諮 詢 組 織, 也 同 樣 可 能 會 因 為 配 合 政 府 施 政 而 使 地 方 代 表 性 被 忽 視, 這 是 無 法 否 定 的 面 向 區 議 會 的 職 能 增 加, 不 僅 社 區 居 民 意 識 的 提 升, 政 府 由 上 而 下 的 調 控, 也 同 樣 可 藉 由 政 黨 在 其 中 的 力 量, 反 更 加 強 政 府 對 基 層 之 掌 握 與 控 制 不 過, 正 因 為 這 樣 的 現 象 存 在, 泛 民 主 派 議 員 在 其 中 相 較 過 往 更 有 力 量 動 員 基 層 民 眾, 或 相 應 產 生 更 有 策 略 的 推 動 社 區 工 作 方 式, 亦 同 樣 是 不 可 否 定 的 事 實, 而 在 這 個 面 向 上, 當 然 也 影 響 著 香 港 的 基 層 民 主 實 踐 因 此, 本 文 進 一 步 認 為, 若 由 香 港 的 社 區 發 展 實 質, 理 解 香 港 社 區 工 作 推 動 之 意 義, 將 能 詮 釋 更 多 元 的 政 治 發 展 過 程, 而 這 也 是 本 文 後 續 分 析 影 響 香 港 社 區 發 展 各 面 向 的 重 要 目 的 參 影 響 香 港 區 議 會 推 動 社 區 工 作 的 面 向 在 制 度 改 革 社 會 變 遷, 以 及 民 選 代 表 性 等 因 素 交 織 影 響 下, 香 港 區 議 會 的 社 區 工 作 推 動 與 實 踐, 賦 予 香 港 社 區 發 展 更 多 元 的 內 涵 除 了 地 域 性 意 義 外, 結 合 前 段 落 討 論, 在 體 系 的 概 念 建 構 上, 區 議 會 作 為 政 府 與 居 民 的 橋 樑, 其 地 方 諮 詢 組 織 的 定 位 更 在 政 治 網 絡 的 建 構 過 程 中, 經 由 議 會 的 運 作 政 治 動 員 的 過 程, 塑 造 其 在 社 會 體 系 中 的 定 位 另 外, 在 行 動 概 念 上, 區 議 會 作 為 凝 聚 社 區 意 識 的 重 要 組 織, 則 區 議 員 與 居 民 的 互 動, 更 會 透 過 策 略 性 的 行 動 方 式 政 黨 的 力 量, 創 造 基 層 政 治 的 動 能 以 下, 本 文 便 以 對 區 議 員 與 基 層 民 眾 的 訪 談 資 料 為 基 礎 ( 訪 談 名 單 如 表 三 ), 透 過 議 員 與 基 層 民 眾 的 互 動 模 式, 理 解 其 與 上 級 政 府 互 動 的 方 式, 以 及 所 建 構 區 議 會 在 基 層 的 意 義, 並 結 合 政 黨 在 其 中 的 影 響, 整 合 性 地 探 究 影 響 香 港 社 區 發 展 以 及 基 層 政 治 運 作 的 重 要 面 向 表 三 深 度 訪 談 名 單 代 號 訪 談 對 象 身 份 與 背 景 訪 談 時 間 D-1 區 議 員 民 選 議 員 ( 民 主 黨 ) 2012/09/ /09/21 D-2 區 議 員 民 選 議 員 ( 民 主 黨 ) 2012/09/ /10/03 D-3 區 議 員 區 議 會 民 選 議 員 立 法 會 議 員 2012/09/14 主 席 ( 民 建 聯 ) D-4 區 議 員 當 然 議 員 鄉 事 委 員 會 2012/9/13 主 席 ( 獨 立 ) D-5 區 議 員 民 選 議 員 ( 獨 立 ) 2012/09/17 L-1 立 法 會 議 員 人 民 力 量 2012/09/10 L-2 區 議 員 參 選 立 法 會 選 舉 ( 民 主 2012/09/16 黨 ) L-3 區 議 員 參 選 立 法 會 選 舉 ( 民 主 陣 線 ) 2012/09/07

21 R-1 社 區 居 民 餐 廳 業 2012/09/02 R-2 社 區 居 民 建 築 業 2012/09/01 R-3 社 區 居 民 貿 易 業 2012/09/03 R-4 社 區 居 民 學 生 2012/09/20 R-5 社 區 居 民 服 務 業 2012/09/25 資 料 來 源 : 作 者 自 製 一 區 議 員 與 基 層 民 眾 按 照 區 議 會 條 例, 區 議 會 作 為 地 方 諮 詢 組 織, 在 當 前 最 主 要 的 兩 項 功 能, 便 在 於 向 政 府 反 應 基 層 意 見, 以 及 按 照 政 府 撥 款 以 推 動 基 層 工 作 在 與 政 府 的 互 動 關 係 中, 區 議 議 員 同 時 為 中 央 政 府 的 諮 詢 對 象, 有 著 受 中 央 指 導 或 控 制 的 可 能, 又 因 為 同 時 面 對 地 區 選 民, 存 在 著 必 須 反 應 地 方 意 見 的 責 任, 這 使 得 區 議 員 如 何 取 得 行 動 上 的 平 衡, 直 接 影 響 社 區 發 展 與 社 區 工 作 之 推 動 事 實 上, 相 較 於 採 取 比 例 代 表 制, 並 以 大 選 區 產 生 的 立 法 會 議 員, 區 議 員 對 地 方 的 理 解 以 及 和 選 民 的 關 係 自 然 較 為 直 接, 長 期 下 來, 區 議 員 更 有 可 能 因 此 累 積 了 與 基 層 民 眾 互 動 的 多 元 性, 這 是 必 須 理 解 的 第 一 個 面 向 如 同 所 訪 談 的 議 員 指 出 : 我 們 這 邊 ( 服 務 處 ) 就 在 社 區 裡 的 一 樓, 居 民 常 都 喜 歡 來 我 們 這 邊 聊 天, 或 者 就 直 接 坐 在 服 務 處 裡, 過 一 會 才 自 己 離 開 其 實, 他 們 也 不 一 定 知 道 區 議 員 到 底 做 些 什 麼, 凡 是 社 區 裡 面 發 生 的 大 大 小 小 事 情, 他 們 都 會 來 和 我 說, 我 固 定 時 間 安 排 與 居 民 見 面, 民 眾 來 的 頻 率 也 很 高, 一 年 大 概 可 以 建 檔 2500 個 服 務 案 件, 其 中 九 成 以 上 都 會 成 功 解 決 所 以, 服 務 好 會 口 耳 相 傳, 自 己 第 一 線 面 對 的 不 只 是 自 己 選 區 的 民 眾, 選 區 以 外 的 也 會 服 務 (D-1-1) 由 此 可 知, 在 基 層 民 眾 的 界 定 與 圖 像 認 知 當 中, 社 區 工 作 之 內 容 與 生 活 事 務 乃 是 相 結 合, 居 民 不 一 定 瞭 解 社 區 的 界 線 範 圍 在 哪, 但 對 於 願 意 服 務, 且 服 務 具 體 的 區 議 員, 往 往 會 成 為 反 應 社 區 事 務 的 重 要 對 象 而 有 關 生 活 事 務, 也 因 為 與 區 議 員 的 距 離 接 近, 信 任 程 度 漸 深, 所 以 往 往 在 公 共 事 務 之 外, 其 它 各 項 細 微 事 項, 包 含 情 緒 問 題 情 感 問 題 家 庭 問 題 等 這 些 不 一 定 屬 於 區 議 員 職 權 範 圍 的 事 務, 都 成 為 社 區 工 作 的 重 要 內 容, 甚 至 是 重 要 內 容 如 同 受 訪 的 區 議 員 所 提 : 我 感 覺 我 們 也 像 社 工, 有 位 老 婆 婆 家 裡 電 視 看 不 到, 到 我 這 裡 哭 了 好 久, 我 安 慰 他, 幫 他 找 人 去 修 理 ; 有 媽 媽 在 家 裡 和 老 公 吵 架, 我 也 要 安 慰 他 ; 這 是 重 要 的 選 民 服 務, 因 為 選 民 認 為 重 要, 我 也 必 須 認 為 重 要 其 實, 區 議 員 沒 有 什 麼 權 力, 頂 多 是 說 說 自 己 的 意 見 和 提 供 諮 詢, 但 選 民 還 是 會 來 找, 我 們 每 一 天 都 是 選 舉, 都 要 處 理 類 似 問 題 (D-2-1) 求 助 的 問 候 的 探 望 的 情 感 交 流 的, 都 是 選 民 服 務 議 員 就 是 社 會 工 作 者, 會 見 選 民 心 情 諮 商 法 律 顧 問 的 角 色 都 很 重 要 我 們 就 像 街 坊 保 長, 政 府 提 供 資 源 來 服 務 居 民, 我 們 也 可 以 主 動 透 過 不 同 組 織, 例 如 婦 女 組

22 織, 或 者 如 巴 士 的 問 題 就 找 運 輸 處 或 巴 士 公 司 反 應 反 應, 或 者 自 己 申 請 經 費 來 服 務 居 民 (L-2-1) 因 此, 區 議 員 的 諮 詢 功 能, 更 在 法 律 規 定 事 項 外 成 為 生 活 諮 詢 者, 而 這 樣 的 情 感 連 結, 亦 形 成 區 議 員 和 地 方 民 眾 的 關 係, 重 點 往 往 不 是 能 否 解 決 問 題, 而 在 於 是 否 確 實 理 解 居 民 感 受 和 需 求, 並 為 其 尋 求 出 口, 藉 此 創 造 與 選 民 之 間 的 信 任 感, 以 及 連 任 之 可 能, 這 是 香 港 基 層 民 主 運 作 的 重 要 特 色 如 同 一 項 由 香 港 民 主 研 究 組 織 (National Democratic Institute for International Affairs, NDI) 所 進 行 之 社 區 調 查 所 顯 示, 不 但 社 區 中 的 年 輕 選 民 (18-29 歲 ) 認 為 區 議 員 應 該 要 真 正 與 該 地 方 選 區 結 合 土 生 土 長, 不 應 空 降 選 區,30 歲 以 上 的 選 民 也 認 為 區 : 議 員 為 生 活 領 域 做 點 事, 如 衛 生 交 通 稅 務, 好 過 只 搞 政 治 (NDI 2006, 9-10) 5 而 從 這 個 角 度 來 理 解, 可 以 再 進 一 步 討 論 的 便 是, 當 區 議 員 面 對 的 陳 情 案 更 為 增 加 之 情 況, 又 無 實 質 立 法 或 預 算 權 時, 究 竟 如 何 完 成 選 民 的 付 託, 以 發 揮 其 代 表 性 的 功 能? 特 別 是, 身 為 區 議 員, 在 許 多 公 共 事 務 上, 即 便 不 是 選 民 主 動 關 心, 但 若 能 號 召 選 民 重 視, 型 塑 民 意 向 政 府 施 壓, 也 同 樣 是 民 意 代 表 的 重 要 任 務 舉 例 來 說, 環 境 保 育 的 問 題 是 生 活 重 要 議 題, 但 當 環 保 議 題 涉 及 到 政 府 重 大 開 發 時, 香 港 政 府 卻 可 能 透 過 官 僚 體 制 使 民 眾 參 與 被 排 除 在 外, 或 使 反 對 開 發 的 一 方 處 於 不 利 之 地 位 ( 湯 京 平 2000, 26-27), 於 此 時, 區 議 員 無 論 是 主 動 作 為 號 召 民 眾 的 角 色, 或 者 接 受 陳 情 而 放 大 民 意 壓 力, 都 有 著 使 開 發 單 位 終 止 或 暫 停 開 發 的 機 會 如 同 區 議 員 指 出 : 我 們 區 議 員 是 在 第 一 線 面 對 人 民, 人 民 對 生 活 關 心, 但 有 時 不 知 道 要 如 何 關 心 為 什 麼 香 港 人 面 對 重 大 事 情 會 喜 歡 上 街 頭 抗 議, 那 就 是 因 為 有 無 力 感, 所 以 只 能 上 街 這 時 候, 我 們 可 以 推 動 他 使 他 發 表 意 見, 例 如 利 用 網 路 社 群 宣 傳 他 們 地 區 認 同, 提 升 他 們 對 公 共 事 務 的 興 趣 此 外, 透 過 網 路 社 群 甚 至 媒 體 電 台 等 方 式, 將 地 區 事 務 放 大, 會 給 政 府 很 大 的 壓 力 我 之 前 處 理 一 片 濕 地 要 被 地 產 公 司 開 發 的 事 情, 就 是 利 用 這 些 方 法 成 功 終 止 開 發 (D-2-2) 此 外, 在 選 民 服 務 的 過 程 中, 區 議 員 與 基 層 民 眾 的 互 動, 為 了 盡 力 回 應 民 眾 需 求, 或 者 說 是 要 表 現 選 區 服 務 的 積 極 性, 區 議 員 往 往 更 需 要 大 量 的 策 略 以 達 成 目 標, 此 如 受 訪 的 區 議 員 表 示 : 我 們 自 己 提 案 到 區 議 會, 很 可 能 政 府 官 員 的 代 表 會 否 定, 因 為 他 們 不 敢 承 諾 所 以, 透 過 非 正 式 運 作 方 式 處 理 陳 情 案, 遠 比 經 由 區 議 會 達 成 目 標 來 得 更 為 有 效, 例 如, 用 個 案 記 錄 的 方 式, 然 後 直 接 將 個 案 傳 真 至 市 政 府, 透 過 累 積 大 量 個 案 資 料 給 政 府 官 員 壓 力, 會 是 有 效 的 方 法 另 外, 又 因 為 議 員 提 案 到 市 議 會 是 給 政 府 看, 並 由 政 府 接 受 民 眾 的 要 求, 所 以 像 是 政 府 施 恩 惠 給 人 民, 而 非 由 議 員 主 動 解 決 人 民 問 題, 所 以, 議 員 要 成 功 爭 取 的 關 鍵, 在 於 提 案 給 政 府 單 位, 政 府 單 位 再 提 出 到 市 議 會, 那 麼 就 連 反 對 議 案 的 政 黨 都 不 會 太 有 意 見 了 (D-1-2), 5 另 一 方 面, 這 項 調 查 也 指 出, 大 多 數 的 選 民 同 樣 認 為 : 我 不 知 議 員 們 在 做 什 麼, 也 不 知 我 可 以 叫 議 員 做 什 麼 ; 沒 有 黨 為 件 事 好, 議 員 只 是 各 自 在 爭 取 政 治 籌 碼, 根 本 沒 有 可 行 方 案

23 因 此, 從 區 議 員 的 表 達 中 可 見, 在 面 對 地 方 民 眾 的 請 託 時, 議 題 性 的 公 共 事 務 成 為 區 議 員 推 動 社 區 工 作 的 主 要 內 容, 不 限 地 域 不 限 政 府 單 位, 甚 至 也 不 限 職 權 範 圍, 這 與 本 文 先 前 提 及 的 事 務 旨 趣 型 社 區 概 念 十 分 相 近 另 外, 在 這 樣 的 服 務 過 程 中, 議 員 基 於 代 表 性 力 量 的 發 揮 或 選 票 考 量, 也 會 號 召 民 眾 或 帶 領 民 眾 面 對 政 府 的 施 政 作 為, 而 使 地 方 社 區 需 求 成 為 政 府 施 政 參 照, 而 具 備 行 動 上 的 意 義 雖 然, 這 樣 的 行 動 仍 與 具 體 社 區 參 與 以 從 下 而 上 型 塑 政 府 政 策 仍 有 距 離, 但 也 由 於 區 議 會 作 為 居 民 與 政 府 的 橋 樑, 使 得 政 府 在 推 動 地 區 工 作 上, 必 須 結 合 議 員 的 策 略 或 者 區 議 會 的 運 作 形 式 以 下, 便 繼 續 分 析 此 兩 項 議 題 二 區 議 員 與 政 府 在 香 港 地 方 行 政 區 域 中, 區 議 會 雖 是 唯 一 的 地 區 性 民 選 組 織, 但 除 此 之 外, 特 區 政 府 為 了 推 動 地 區 事 務, 各 部 門 的 官 員 代 表, 如 來 自 民 政 社 會 文 康 運 輸 和 衛 生 等 相 關 部 門 的 代 表, 組 成 地 區 管 理 委 員 會 (District management Committee), 以 作 為 政 府 在 18 個 分 區 的 派 駐 機 構, 6 其 主 要 職 責 在 於 協 調 政 府 各 部 門 在 地 區 內 的 工 作, 並 進 行 監 察, 確 保 政 府 對 區 內 需 求 可 迅 速 反 應 ( 周 帆 周 和 2008, 89), 因 此, 即 使 地 區 管 理 委 員 會 和 區 議 會 並 沒 有 上 下 隸 屬 的 關 係, 但 區 議 會 作 為 政 府 諮 詢 組 織, 在 地 方 上 最 直 接 地 應 是 與 地 區 管 理 委 員 會 之 代 表 互 動, 而 直 接 顯 現 其 諮 詢 組 織 的 樣 態 而 這 也 可 以 作 為 理 解 區 議 員 與 政 府 互 動 這 個 面 向 的 首 要 部 分 地 區 管 理 委 員 會 的 運 作 重 點 在 於 政 策 的 執 行 與 落 實, 而 承 接 前 段 對 於 區 議 員 行 事 策 略 的 討 論, 事 實 上, 區 議 員 在 選 民 服 務 的 過 程 中, 因 為 經 常 可 能 略 過 區 議 會 部 分 而 直 接 向 政 府 徵 詢 意 見, 故 地 區 管 理 委 員 會 的 政 府 代 表 也 很 有 機 會 成 為 區 議 員 在 地 方 服 務 的 重 要 合 作 者 如 同 受 訪 談 的 議 員 指 出 : 以 我 們 這 個 區 來 說, 我 們 這 邊 的 政 府 部 門 代 表 比 其 它 區 更 多, 地 區 事 務 很 多 是 由 政 府 自 己 推 動 和 處 理 的 政 府 的 代 表 在 這 邊 也 很 積 極 推 動 事 務, 因 為 政 府 很 重 視 對 我 們 這 一 區 的 控 制, 所 以, 這 些 代 表 和 我 們 區 議 員 保 持 良 好 關 係 很 重 要, 因 為 是 互 相 幫 忙 其 實, 政 府 和 人 民 直 接 溝 通 最 有 效, 而 這 方 面 就 是 透 過 區 議 員 來 完 成, 他 們 需 要 區 議 員 讓 他 們 知 道 人 民 要 什 麼, 他 們 做 出 效 果 給 政 府 看 也 可 以 提 昇 自 己 的 地 位 例 如, 香 港 存 在 許 多 房 屋 僭 建 ( 加 蓋 ) 的 問 題, 地 方 的 地 政 處 代 表 就 需 要 議 員 來 幫 他 們 向 居 民 溝 通, 不 然 會 有 許 多 衝 突 發 生 當 然, 在 與 政 府 代 表 保 持 良 好 關 係 的 過 程 中, 區 議 員 也 能 因 為 這 些 代 表 在 結 合 了 議 員 需 求 之 後 向 議 會 提 案, 而 能 藉 此 彰 顯 自 己 的 服 務 成 效, 這 也 是 很 重 要 的 策 略 (D-1-3) 6 除 此 以 外, 香 港 政 府 在 地 方 亦 設 有 分 區 委 員 會 ((Functions of an area Committee), 但 並 非 如 地 區 管 理 委 員 會 是 按 照 18 個 分 區 各 一 個 委 員 會 而 成 立, 據 統 計,2008 年 全 港 便 有 70 個 分 區 委 員 會, 本 文 因 此 對 於 區 議 員 和 政 府 的 互 動 關 係 討 論, 便 不 以 地 區 管 理 委 員 會 為 主 另 外, 更 重 要 的 原 因 也 在 於, 地 區 管 理 委 員 會 的 性 質 比 分 區 委 員 會 更 正 式 部 門 化, 不 但 是 一 正 式 的 官 方 委 員 會, 進 行 地 方 行 政 執 行 的 協 調,2002 年 3 月 之 後, 區 議 會 內 各 別 事 務 委 員 會 的 正 副 主 席, 亦 得 被 邀 請 列 席 分 區 委 員 會 專 員 擔 任 因 此, 和 區 議 會 的 關 係 更 加 密 切 有 關 這 方 面 的 討 論, 詳 可 見 郭 展 瑋 (2009, 67-70)

24 當 然, 在 另 一 方 面, 區 議 員 身 為 政 府 諮 詢 者, 這 樣 的 策 略 互 動, 以 及 議 員 的 利 益 提 升, 也 可 能 直 接 反 應 在 政 府 透 過 議 員 而 主 導 地 區 建 設 的 部 分 這 也 是 本 文 先 前 所 提, 香 港 的 社 區 發 展 受 到 由 上 而 下 的 影 響, 政 府 會 經 由 政 黨 的 力 量, 而 主 導 社 區 工 作 的 內 容 在 這 個 部 分, 最 明 確 可 觀 察 地, 便 是 政 府 主 導 撥 款 而 產 生 之 影 響 7 除 了 區 議 會 年 度 預 算 來 源 全 依 賴 政 府 的 撥 款, 按 照 區 議 會 條 例 之 規 定, 區 議 會 的 法 定 職 權 行 使, 也 是 在 獲 得 撥 款 之 情 形 下 所 進 行 ; 因 此, 區 議 員 和 政 府 的 互 動, 更 是 能 由 撥 款 和 預 算 編 列 的 角 度 而 理 解 所 以, 正 如 幾 位 區 議 員 所 表 示 : 我 們 這 邊 的 公 園 建 設 對 居 民 來 說 很 重 要, 但 這 些 錢 完 全 是 政 府 所 通 過, 我 們 要 和 中 央 來 對 抗 根 本 沒 有 力 量 就 算 區 議 會 通 過 了 向 政 府 建 議 的 提 案 或 預 算, 立 法 會 也 可 能 反 對 而 不 立 法 支 持 所 以, 如 果 區 議 員 可 以 同 時 選 上 立 法 會 議 員, 基 層 的 聲 音 就 可 以 被 重 視 (D-3-1) 我 們,2000 萬 以 下 的 算 是 小 型 工 程, 先 去 排 隊 就 有 機 會 搶 得 到 社 區 裡 的 小 事 情 比 如 垃 圾 桶 紅 綠 燈, 政 府 不 一 定 會 管, 民 意 最 重 要, 我 們 因 為 沒 有 權 力, 在 預 算 的 爭 取 上, 也 不 會 管 對 方 ( 其 他 議 員 ) 是 哪 個 黨 派 (L-3-1) 在 地 方 上, 原 居 民 ( 新 界 ) 居 民 可 能 會 有 利 益 衝 突, 民 眾 的 反 應 和 政 府 反 應 可 能 也 不 一 致, 所 以, 預 算 分 配 可 能 不 公 平, 村 反 對 鄉 反 對 區 反 對, 但 政 府 一 定 要 做, 也 沒 辦 法 不 過, 我 們 鄉 長 ( 鄉 事 委 員 會 主 席 ) 受 到 請 託 的 事 情 多 太 多, 比 如 遇 到 水 災, 政 府 蓋 個 小 水 壩 來 擋 一 下, 我 們 怎 麼 和 民 眾 交 代, 所 以 我 常 常 是 自 己 想 辦 法 去 爭 取 經 費 來 解 決 (D-4-1) 8 其 實, 鄉 委 會 自 己 來 做 事, 會 比 政 府 更 有 效 率 政 府 如 果 要 在 鄉 裡 面 有 建 設, 通 常 會 直 接 諮 詢 鄉 委 會, 憑 藉 鄉 委 會 在 地 方 的 影 響 力, 通 常 會 用 反 對 的 方 式 來 加 強 自 己 的 影 響 力, 比 如 要 裝 路 燈, 鄉 委 會 透 過 村 代 表 反 對 其 中 兩 隻 的 裝 設, 但 贊 同 其 它 路 燈 的 裝 設, 政 府 要 怎 麼 辦? 政 府 工 程 在 地 方 的 招 標, 經 常 還 是 得 要 配 合 基 層 領 導 者, 不 然 鄉 裡 面 就 自 己 蓋 了 (D-1-4) 從 這 些 訪 談 內 容 來 看, 從 撥 款, 到 預 算 的 編 列 執 行, 以 及 議 員 的 爭 取 和 使 用, 都 建 構 了 社 區 工 作 和 區 議 會 的 直 接 相 關 性 而 隨 著 黨 派 力 量 的 影 響, 以 及 區 議 會 的 運 作 模 式, 乃 至 於 議 員 身 份 與 行 事 風 格, 都 會 加 強 區 議 會 的 影 響 力, 以 及 社 區 發 展 的 動 能 故 爾, 本 文 經 由 訪 談, 更 進 一 步 認 為, 雖 然 議 員 各 自 需 求 可 能 不 盡 相 同, 但 由 於 區 議 員 在 7 例 如, 從 2012 年 起, 政 府 在 施 政 綱 領 中 便 宣 布 在 未 來 兩 屆 區 議 會 會 期 內, 將 地 區 小 型 工 程 計 劃 (District Minor Works Programme) 的 撥 款 逐 步 遞 增 至 每 年 4 億 元, 當 中 包 括 工 程 費 用 及 完 工 後 管 理 維 修 的 經 常 性 開 支 ( 香 港 特 區 政 府 施 政 綱 領 2012, 90), 足 顯 示 政 府 對 議 會 職 能 發 揮 的 控 制 力 8 鄉 事 委 員 會 是 香 港 新 界 鄉 事 諮 詢 性 組 織, 共 有 27 個 鄉 事 委 員 會, 簡 稱 鄉 委 會, 共 同 組 成 新 界 鄉 議 局 鄉 事 委 員 會 每 2 年 由 村 代 表 選 舉 產 生 執 行 委 員 會, 並 由 執 委 會 互 選 產 生 主 席 和 副 主 席 各 一 名 27 個 鄉 的 鄉 事 會 主 席 為 新 界 各 所 屬 行 政 區 別 區 議 會 當 然 議 員 與 鄉 議 局 當 然 執 行 委 員, 副 主 席 為 鄉 議 局 當 然 議 員 鄉 事 委 員 會 主 席 可 成 為 區 議 會 當 然 議 員

25 議 會 集 體 開 會, 將 行 動 策 略 主 張, 以 及 預 算 爭 取 的 需 求 等 彰 顯 在 集 會 的 效 果 中, 使 之 成 為 議 員 與 選 民 政 府 關 係 連 結 建 立 的 關 鍵 因 此, 議 員 與 議 會 運 作 這 個 面 向, 成 為 探 討 香 港 社 區 發 展 內 涵 的 另 一 重 要 因 素 三 區 議 員 與 議 會 運 作 香 港 的 區 議 會 除 了 大 會 以 外, 均 設 有 委 員 會, 不 同 區 議 會 下 設 的 委 員 會, 其 性 質 大 多 接 近, 常 是 名 稱 上 面 的 差 別 9 委 員 會 的 重 要 性, 在 於 可 針 對 委 員 會 專 屬 的 事 務 來 進 行 商 議 和 表 決, 包 含 各 種 工 程 建 設 和 撥 款 補 助 地 方 團 體 的 項 目, 且 事 後 不 需 再 一 次 的 經 過 大 會 追 認 ( 郭 展 瑋 2009, 83) 10 因 此, 從 議 會 的 組 織 來 看, 委 員 會 乃 是 議 會 運 作 的 核 心, 是 各 社 區 事 項 討 論 之 處, 也 是 議 員 集 會 而 展 現 區 議 會 職 能 的 重 要 場 域 不 過, 經 由 實 際 參 與 某 委 員 會 的 召 開, 事 實 上 也 發 現, 雖 然 區 議 員 存 在 著 各 自 努 力 的 行 事 作 風, 但 會 議 中 並 未 有 各 社 區 不 同 意 見 衝 突 或 者 激 烈 討 論 之 情 形 (D-5-1), 當 然, 這 或 許 與 區 議 會 對 政 府 所 提 之 議 案 表 決 並 無 法 律 上 強 制 性 有 關, 但 更 深 入 探 討, 卻 又 發 現 議 員 的 團 結 性 可 能 更 是 型 塑 議 會 運 作 特 色 的 重 要 原 因 理 論 上 來 說, 區 議 員 來 自 各 社 區, 在 需 求 不 同 事 務 性 質 不 同 的 情 況 下, 聚 會 的 實 質 意 義 究 竟 能 發 揮 到 多 大, 實 不 無 疑 問 ; 再 者, 來 自 不 同 社 區 不 同 黨 派, 以 及 不 同 身 份 的 議 員 間, 在 面 臨 資 源 分 配 而 可 能 產 生 衝 突 的 情 形 下, 區 議 會 的 召 開 會 否 反 而 加 強 彼 此 的 對 立, 又 更 是 另 一 項 問 題 然 而, 正 如 同 本 研 究 前 述 強 調 的 考 察 心 得, 區 議 員 在 實 際 作 為 上 的 策 略 性, 或 者 面 對 上 級 政 府 在 施 政 主 導 的 影 響, 使 議 會 在 不 具 實 權 又 要 發 揮 力 量 的 基 礎 上, 這 些 黨 派 問 題 地 區 之 爭, 反 會 被 必 須 團 結 的 氛 圍 所 取 代, 而 越 過 黨 派 利 益, 進 而 互 相 支 持 彼 此 提 案, 就 成 為 重 要 的 前 提 條 件 為 了 完 成 選 民 或 地 區 的 所 需, 若 區 議 會 或 區 議 員 的 意 見 與 政 府 主 張 有 著 顯 著 差 異, 經 常 會 遭 受 反 對 而 難 以 執 行 ; 因 此, 區 議 員 經 由 集 會, 除 了 表 述 各 自 所 屬 地 區 的 問 題 及 建 設 需 求 給 政 府 外, 也 藉 此 過 程 形 成 集 體 壓 力, 放 大 社 區 的 力 量 根 據 調 查, 香 港 區 議 員 的 出 席 比 例 皆 非 常 高, 甚 至, 委 任 議 員 在 出 席 及 完 成 會 議 方 面 的 參 與 更 較 民 選 議 員 來 得 略 高 11 9 例 如, 東 區 區 議 會 總 共 設 立 了 6 個 常 設 的 事 務 委 員 會, 分 別 是 : 地 區 設 施 管 理 委 員 會 文 康 與 社 區 建 設 服 務 委 員 會 交 通 及 運 輸 事 務 委 員 會 食 物 環 境 及 衛 生 委 員 會 規 劃 工 程 及 房 屋 委 員 會 審 核 委 員 會 ;1 個 臨 時 性 的 推 廣 奧 運 委 員 會 ;2 個 工 作 小 組 : 節 日 慶 祝 專 責 活 動 小 組 宣 傳 區 議 會 活 動 專 責 小 組 九 龍 黃 大 仙 區 區 議 會 則 設 立 6 個 常 設 委 員 會, 分 別 為 : 地 區 建 議 及 社 會 服 務 委 員 會 地 區 設 施 管 理 委 員 會 交 通 及 運 輸 委 員 會 財 政 常 務 及 經 濟 事 務 委 員 會 房 屋 事 務 委 員 會 食 物 環 境 衛 生 事 務 委 員 會 ;1 個 臨 時 性 的 香 港 躍 馬 迎 奧 運 籌 備 委 員 會 ; 另 外 設 立 1 個 工 作 小 組 : 政 府 及 公 共 機 構 工 程 計 劃 工 作 小 組 元 朗 區 區 議 會 則 設 有 地 區 設 施 管 理 委 員 會 文 康 社 區 服 務 及 房 屋 事 務 委 員 會 環 境 改 善 委 員 會 財 務 委 員 會 城 鄉 規 劃 及 發 展 委 員 會 和 交 通 及 運 輸 委 員 會 不 屬 委 員 會 的 推 廣 本 土 旅 遊 經 濟 工 作 小 組 元 朗 建 立 安 全 社 區 工 作 小 組, 以 及, 地 區 設 施 管 理 委 員 會 下 設 的 元 朗 區 社 區 會 堂 及 社 區 中 心 設 施 管 理 工 作 小 組 元 朗 區 綠 化 計 劃 工 作 小 組 或 者 交 通 及 運 輸 委 員 會 下 設 的 巴 士 服 務 工 作 小 組 詳 可 見 : 來 自 香 港 區 議 會 的 統 計 資 料, 網 址 : 10 委 員 會 的 組 織 成 員, 除 了 區 議 員 之 外, 根 據 區 議 會 條 例 第 71 條 的 規 定, 區 議 會 大 會 可 以 委 任 符 合 具 有 成 為 區 選 候 選 人 資 格 的 社 會 人 士, 來 擔 任 事 務 委 員 會 的 增 選 委 員, 且 增 選 委 員 可 以 在 委 員 會 的 會 議 中 有 議 案 的 投 票 表 決 權 力 11 不 過, 加 入 發 言 狀 況 的 因 素 後, 則 民 選 議 員 在 區 議 會 會 議 上 較 委 任 及 當 然 議 員 活 躍

26 為 了 向 政 府 爭 取 更 多 建 設 經 費 以 回 應 地 區 需 要, 議 員 間 互 動 的 團 結 性 便 直 接 展 現 在 資 源 爭 取 與 調 配 過 程 中, 形 成 了 議 會 內 部 運 作 之 特 色 而 經 由 實 地 觀 察, 發 現 在 預 算 或 公 共 工 程 的 執 行 上, 區 議 會 主 席 站 在 領 導 高 度, 往 往 成 為 其 中 重 要 角 色, 在 議 員 透 過 正 式 倡 議 登 記 形 成 排 序 方 式 外, 不 同 重 要 性 所 可 能 產 生 的 施 作 次 序 爭 執, 經 常 是 在 議 會 主 席 主 導 下 順 利 完 成, 而 議 會 主 席 若 能 決 定 協 調 規 則, 例 如 按 地 區 規 模 人 口 重 要 性 價 錢 等 因 素 更 合 理 地 協 調 不 同 意 見, 又 將 持 續 加 強 自 身 領 導 力 因 此, 在 資 源 分 配 必 須 團 結, 以 及 順 應 主 席 協 調 結 果 完 成 地 區 建 設 之 情 形 下, 主 席 所 屬 政 黨 或 者 議 會 多 數 勢 力 將 更 發 揮 其 影 響, 並 掌 握 多 數 資 源 如 同 區 議 員 所 表 達, 議 會 的 主 席 是 影 響 議 會 職 能 展 現 的 最 重 要 關 鍵 : 議 會 主 席 向 政 府 施 壓 或 爭 取 預 算 和 我 們 比 起 來, 有 他 的 高 度, 如 果 他 又 是 民 建 聯 ( 民 主 建 港 協 進 聯 盟 ), 和 上 層 的 關 係 好, 就 更 有 力 量 主 要 來 說, 小 型 的 工 程 的 實 施, 原 則 上 會 按 照 人 口 價 錢 面 積 等 需 要 性 的 高 低 程 度 來 排 序, 或 者, 預 算 怎 麼 用, 這 個 順 序 可 以 由 議 員 排 隊, 先 到 先 拿, 如 果 有 爭 議 或 者 要 搶 的 時 候, 就 是 議 會 主 席 來 協 調 (L-2-2) 議 會 在 民 建 聯 的 主 導 下, 可 以 經 由 主 席 來 爭 取 財 政 預 算 比 如 要 舉 辦 大 型 活 動, 主 席 自 己 先 去 說 服 政 府 答 應, 讓 預 算 可 以 先 被 保 留 下 來 如 果 是 小 型 活 動, 民 建 聯 也 比 我 們 民 主 派 議 員 更 能 先 讓 政 府 知 道 要 辦, 再 由 政 府 提 案 給 錢 這 樣, 將 常 就 是 錢 都 被 他 們 拿 走 了 保 留 住 了 另 外, 建 制 派 也 會 去 和 鄉 委 會 的 議 員 來 合 作, 藉 此 來 使 政 府 施 政 更 順 暢, 所 以, 很 多 事 情 都 是 鄉 委 會 說 了 算, 我 們 更 沒 有 力 量 (D-1-5) 預 算 的 安 排 可 以 先 到 ( 先 登 記 ) 先 贏, 然 後 再 開 會 確 定, 因 為 許 多 的 工 程, 比 如 公 園 要 放 在 哪 邊, 大 家 會 有 共 識, 因 為 做 了 對 大 家 都 好 不 過, 有 一 些 重 要 的 工 程, 因 為 民 建 聯 知 道 資 料 的 內 情, 也 比 我 們 更 掌 握 政 府 施 政 的 先 後 順 序, 主 席 常 常 都 可 以 很 有 效 率 很 快 推 動 他 們 想 要 的 建 設 像 我 要 的 預 算 雖 然 申 請 到, 可 是 卻 還 沒 動 工, 我 也 沒 辦 法 (D-2-3) 另 外, 在 訪 問 區 議 會 主 席 時, 其 也 進 一 步 具 體 說 明 了 這 些 情 形 : 區 議 會 要 給 政 府 壓 力, 身 為 主 席 必 須 領 導 區 議 會 的 議 員 們 交 流 與 調 節 不 同 需 求 我 們 這 邊 的 開 會 重 點 是, 不 同 的 主 張 可 以 相 互 攻 擊 和 討 論, 但 有 關 民 生 問 題 必 須 要 有 共 識 我 會 考 慮 工 程 的 分 配 先 後 和 急 迫 性, 如 果 有 議 員 不 滿 意, 就 進 入 協 調 每 個 社 區 的 需 求 都 不 一 樣, 有 房 屋 的 問 題 家 庭 問 題 貧 窮 問 題, 這 些 細 節 都 是 市 民 的 期 望, 如 果 議 員 不 願 協 調, 就 是 不 重 視 民 生 我 的 經 驗 是, 議 員 都 可 以 接 受 區 內 的 建 設 不 只 是 建 設 而 已, 而 是 可 以 透 過 建 設 來 凝 聚 社 區 居 民 的 共 識, 比 如, 我 們 這 一 區 有 名 的 運 動 員 很 多, 所 以, 為 了 讓 居 民 有 認 同, 有 榮 譽 感, 在 這 邊 建 體 育 館 就 是 很 重 要 的 項 目, 不 可 以 排 擠 如 果 沒 有 這 些 認 同, 大 家 都 在 爭 吵, 我 們 更 沒 有 力 量 (D-3-2)

27 從 這 個 方 面 來 看, 議 會 中 的 政 黨 力 量, 在 主 席 的 主 導 地 位 下, 更 成 為 決 定 議 會 運 作 之 重 要 因 素 特 別 是, 在 香 港 目 前 18 個 區 議 會 中, 除 了 葵 青 區 深 水 埗 區 以 外, 皆 是 由 建 制 派 掌 握 較 多 數 席 次, 並 常 與 獨 立 派 議 員 形 成 議 會 主 導 力 量, 使 區 議 會 更 可 能 透 過 政 黨 在 其 中 的 資 源 給 予, 成 為 上 級 政 府 施 惠 地 方, 進 而 鞏 固 政 權 的 最 好 管 道 相 關 統 計 如 表 四 所 示 : 12 表 四 2011 香 港 十 八 區 區 議 會 ( 包 括 直 選 委 任 當 然 議 員 ) 之 政 黨 人 數 與 比 例 12 按 照 諸 多 香 港 政 治 研 究 文 獻 的 分 類, 香 港 政 黨 主 要 被 分 為 泛 民 主 派 以 及 親 中 共 政 權 的 建 制 派 兩 類 雖 然, 這 樣 的 分 類 過 於 籠 統, 因 為 即 使 連 泛 民 主 派 內 部 也 常 有 意 見 主 張 不 合 之 情 形, 但 以 民 建 聯 與 港 進 聯 為 首 的 建 制 派 在 回 歸 後 於 立 法 會 屢 為 政 府 的 政 策 護 航, 香 港 各 界 甚 至 以 保 皇 黨 相 稱, 至 少 可 確 認 其 與 泛 民 主 派 的 區 別 以 及 親 中 共 之 色 彩 而 本 文 在 深 度 訪 談 後, 也 認 為 這 樣 的 區 分 大 致 上 能 符 合 香 港 目 前 的 政 黨 生 態 描 述, 當 然, 也 是 為 了 解 釋 上 的 需 要, 本 文 按 照 這 樣 的 分 類 將 便 於 理 解 區 議 會 政 黨 因 素 和 政 府 部 門 的 互 動 關 係

28 地 區 人 口 議 其 他 黨 派 泛 民 主 派 * 建 制 派 ** 席 *** 獨 立 中 西 區 (22.22%) 6(33.33%) 0(0.00%) 8(44.44%) 灣 仔 區 (0.00%) 6(46.15%) 0(0.00%) 7(53.85%) 東 區 (11.63%) 23(53.49%) 0(0.00%) 15(34.88%) 南 區 (20.00%) 4(20.00%) 0(0.00%) 12(60.00%) 油 尖 旺 區 (5.00%) 8(40.00%) 0(0.00%) 11(55.00%) 深 水 埗 區 (29.17%) 4(16.67%) 2(8.33%) 11(45.83%) 九 龍 城 區 (20.00%) 8(32.00%) 0(0.00%) 12(48.00%) 黃 大 仙 區 (17.24%) 13(44.83%) 0(0.00%) 11(37.93%) 觀 塘 區 (5.00%) 13(32.50%) 0(0.00%) 25(62.50%) 荃 灣 區 (13.64%) 5(22.73%) 2(9.09%) 12(54.55%) 屯 門 區 (25.71%) 12(34.29%) 0(0.00%) 14(40.00%) 元 朗 區 (9.52%) 14(33.33%) 1(2.38%) 23(54.76%) 北 區 (4.17%) 14(58.33%) 1(4.17%) 8(33.33%) 大 埔 區 (12.50%) 9(37.50%) 3(12.50%) 9(37.50%) 西 貢 區 (20.69%) 14(48.28%) 0(0.00%) 9(31.03%) 沙 田 區 (16.28%) 22(51.16%) 2(4.65%) 12(27.91%) 葵 青 區 (40.00%) 9(25.71%) 0(0.00%) 12(34.29%) 離 島 區 (4.76%) 5(23.81%) 1(4.76%) 14(66.67%) 總 數 (15.98%) 189(37.28%) 12(2.37%) 225(44.38%) 資 料 來 源 : 作 者 自 製 * 泛 民 主 派 包 括 : 民 主 黨 社 會 民 主 連 線 人 民 力 量 香 港 民 主 民 生 協 進 會 ( 民 協 ) 公 民 黨 新

29 民 主 同 盟 街 坊 工 友 服 務 處 ( 街 工 ) 前 線 公 民 起 動 泛 民 主 派 合 併 參 選 ** 建 制 派 包 括 : 民 建 聯 工 聯 會 自 由 黨 新 民 黨 公 民 力 量 港 進 聯 親 建 制 派 合 併 參 選 *** 其 他 黨 派 主 要 包 括 : 泛 民 區 選 聯 盟 民 主 公 義 派 民 主 民 權 網 路 中 西 區 民 主 力 量 香 港 職 工 會 聯 盟 ( 職 工 盟 ) 新 界 社 團 聯 會 港 九 勞 工 社 團 聯 會 港 九 工 團 聯 合 總 會 經 濟 動 力 匯 賢 智 庫 新 世 紀 論 壇 各 地 區 性 居 民 組 織 等 從 上 述 資 料 以 及 訪 談 內 容 來 看, 我 們 更 可 進 一 步 理 解 的 是, 藉 著 區 議 會 地 方 政 治 運 作 過 程 與 資 源 貫 穿 過 程, 作 為 建 制 派 之 中 最 大 力 量 的 民 主 建 港 協 進 聯 盟 (Democratic Alliance for the Betterment and Progress of Hong Kong)( 簡 稱 民 建 聯, DAB), 在 香 港 的 政 治 發 展 長 期 能 居 於 重 要 執 政 地 位, 和 其 與 區 議 會 中 的 活 躍 程 度 也 有 著 高 度 關 連 根 據 香 港 長 期 追 蹤 區 議 員 活 動 的 香 港 社 區 發 展 動 力 培 育 組 織 (Community Development Initiative, CDI) 統 計, 在 建 制 派 政 黨 中, 民 建 聯 長 期 均 較 其 他 建 制 派 的 政 黨 更 活 躍 (CDI 2011, 12), 而 在 兩 局 取 消 後, 區 議 會 作 為 香 港 各 政 黨 拓 展 地 方 關 係 網 絡 培 植 新 人 參 選, 以 及 測 試 選 民 接 受 程 度 的 唯 一 管 道 ( 梁 玉 英 2000, 113), 民 建 聯 在 基 層 向 來 更 是 積 極 於 此 參 與 動 員 的 政 黨, 特 別 是 在 2003 年 區 議 會 選 舉 落 敗 之 後 更 是 如 此 ( 如 下 表 的 政 黨 席 次 變 化 所 示 )(NDI 2007, 6) 13 故 爾, 經 由 區 議 會 與 社 區 工 作 推 動 的 考 察, 我 們 可 以 繼 續 由 政 黨 的 角 度 將 研 究 層 面 擴 大, 從 中 國 大 陸 在 香 港 基 層 影 響 力 理 解 當 前 香 港 回 歸 後 之 政 治 情 勢 表 五 近 三 屆 區 議 員 選 舉 政 黨 當 選 人 數 與 當 選 比 例 比 較 政 黨 聯 繫 民 主 建 港 協 進 聯 盟 62(31.47%) 102(65.81%) 182(74.73%) 民 主 黨 89(77.39%) 57(51.82%) 47(35.61%) 社 會 民 主 連 線 未 成 立 5(16.67%) 0(0.00%) 人 民 力 量 未 成 立 未 成 立 1(1.61%) 香 港 民 主 民 生 協 進 會 ( 民 協 ) 25(67.57%) 17(47.22%) 15(57.69%) 公 民 黨 未 成 立 10(23.26%) 7(17.07%) 新 民 主 同 盟 未 成 立 未 成 立 8(80.00%) 街 坊 工 友 服 務 處 ( 街 工 ) 3(75.00%) 4(80.00%) 5(83.33%) 前 線 5(38.46%) 3(18.75%) 整 拼 公 民 起 動 3(60.00%) 0(0.00%) 未 有 代 表 泛 民 主 派 合 併 8(100.00%) 未 有 代 表 未 有 代 表 泛 民 主 派 合 計 133(73.08%) 96(39.67%) 83(27.21%) 資 料 來 源 : 作 者 自 製 由 於 在 區 議 會 運 作 中, 團 結 的 黨 派 力 量 展 現 於 高 度 資 源 分 配 權, 而 多 數 區 議 會 在 親 年 區 議 會 選 舉 中, 民 主 建 港 協 進 聯 盟 總 得 票 數 為 , 比 例 為 23.89%, 是 所 有 參 選 政 黨 最 高

30 共 的 民 建 聯 主 導 下, 加 以 金 援 大 多 由 北 京 政 府 所 提 供, 並 與 其 它 泛 民 主 派 資 源 形 成 顯 著 落 差 (NDI 2007, 2), 則 中 央 自 然 能 藉 此 由 上 而 下 地 深 入 基 層 隨 著 香 港 對 中 國 大 陸 各 項 事 務 依 賴 程 度 日 益 增 高, 這 樣 的 情 況 雖 逐 漸 產 生 香 港 民 眾 大 陸 民 眾 或 者 大 陸 新 移 民 之 間 的 矛 盾, 但 如 同 所 訪 談 的 泛 民 主 派 議 員 表 示 : 民 建 聯 是 中 共 在 香 港 的 代 言 人, 新 移 民 在 這 邊 因 為 生 活 條 件 要 維 持, 而 支 持 民 建 聯 另 外, 很 多 到 大 陸 工 作 的 香 港 人 也 因 為 會 擔 心 經 濟 情 況 不 好, 而 投 票 給 民 建 聯, 這 在 香 港 人 普 遍 認 為 選 舉 也 難 以 改 變 中 共 對 香 港 的 控 制 情 形 下, 原 本 支 持 泛 民 主 派 各 政 黨 的 選 民 較 不 易 團 結, 造 成 立 法 會 選 舉 中 泛 民 主 派 難 以 整 合 票 源 分 散, 無 法 獲 得 理 想 席 次 我 們 都 在 想, 泛 民 主 派 的 選 民 到 底 在 哪 裡?(L-2-2) 當 然, 民 主 派 各 政 黨 在 理 念 或 路 線 上 的 不 同, 也 是 其 未 能 展 現 團 結 力 量 的 原 因 14 面 對 中 共 影 響, 或 者 新 移 民 可 能 排 擠 香 港 居 民 福 利 等 問 題, 部 分 民 主 派 人 士 便 認 為, 人 民 上 街 頭 其 實 是 一 種 宣 洩 反 中 的 方 式, 相 較 於 投 票 或 參 與 政 治, 採 取 激 進 手 段, 將 是 更 可 行 的 管 道 如 同 某 位 民 主 派 之 中 人 民 力 量 ( 黨 ) 的 立 法 會 議 員 所 表 示 : 社 區 裡 的 選 民 雖 然 比 較 冷 漠, 但 因 為 人 民 力 量 的 支 持 者 來 自 弱 勢 的 選 民, 而 透 過 街 頭 宣 傳 義 工 電 台 的 能 力, 我 們 可 以 動 員 他 們 我 敢 說, 我 們 的 動 員 能 力 很 強, 從 議 會 走 到 街 頭, 再 結 合 議 會 的 議 員, 內 外 相 互 配 合 來 發 揮 力 量 地 方 上 是 有 力 量 的, 但 需 要 政 黨 來 帶 頭, 不 然 就 是 天 上 強 地 上 弱 其 它 民 主 派 的 政 黨 議 會 內 外 的 結 合 很 少, 彼 此 結 合 在 現 在 也 有 一 定 的 困 難, 需 要 人 民 力 量 的 努 力 (L-1-1) 15 事 實 上, 過 去 香 港 人 民 對 重 要 公 共 議 題 的 尋 求 救 濟 或 發 聲, 經 常 可 見 其 高 度 自 主 性, 例 如 爭 取 回 歸 後 的 政 治 改 革 行 政 首 長 選 舉 方 式 改 革 或 於 2012 年 立 法 會 選 舉 期 間 發 生 的 國 民 教 育 方 案 調 整 等, 按 照 前 述 民 主 派 議 員 的 看 法, 其 實 都 逐 步 型 塑 了 香 港 反 對 勢 力 之 特 色 而 透 過 實 地 觀 察 反 國 民 教 育 運 動 更 可 發 現, 民 眾 特 定 團 體 或 學 生, 其 實 是 相 當 主 動 地 參 與 活 動, 而 藉 由 對 參 與 者 的 訪 談, 更 發 現 反 對 意 見 和 是 否 去 投 票 並 不 必 然 相 關 (R-3 R-4 的 訪 談 內 容 ) 這 如 同 本 文 對 基 層 民 主 運 作 之 理 解, 民 間 對 政 治 參 與 的 冷 漠, 同 樣 無 法 和 不 關 心 公 共 議 題 或 中 共 的 深 入 影 響 劃 上 等 號, 這 些 反 動, 事 實 上 可 能 來 自 於 對 政 府 的 不 信 任 政 治 的 無 力 感 社 會 環 境 的 不 安 定 性, 乃 至 於 情 緒 上 須 找 到 出 口 有 關 16 從 這 個 面 向 來 說, 若 香 港 的 基 層 政 治 發 展 在 中 共 掌 控 的 情 況 下, 地 方 14 民 主 派 的 支 持 者 也 認 為 : 民 主 派 太 分 散, 民 建 聯 有 較 多 資 源, 甚 至 有 自 己 的 診 所 ; 民 主 黨 沒 有 資 源, 兩 者 的 地 區 事 務 不 能 直 接 比 較, 支 持 民 建 聯 的 選 民 也 主 張 : 民 建 聯 的 人 雖 然 騎 呢 ( 古 怪 ), 但 貼 近 市 民 民 建 聯 貼 近 民 生, 多 辦 地 區 事 務, 令 人 留 下 好 印 象 對 此, 可 進 一 步 參 考 NDI ( 2006) 15 人 民 力 量 作 為 香 港 泛 民 主 派 中 較 為 激 進 的 政 黨, 在 2012 年 立 法 會 選 舉 中 取 得 了 歷 來 最 佳 成 績 的 三 席 席 次 不 過, 在 地 方 上,2011 年 的 區 議 會 選 舉, 人 民 力 量 提 出 62 位 候 選 人 參 選, 卻 只 有 1 席 當 選 詳 可 見 :Michael Martin (2012,6) 這 使 得 人 民 力 量 認 為 地 區 工 作 的 推 動 與 耕 耘, 仍 應 是 重 要 的 努 力 方 向 16 舉 例 來 說, 根 據 香 港 中 文 大 學 亞 太 研 究 機 構 的 調 查, 香 港 人 對 生 活 品 質 的 滿 意 程 度 分 數, 由 2007 年 的 分 至 2009 年 下 降 至 分, 而 到 了 2011 年, 更 僅 有 17% 的 香 港 民 眾 對 政 府 表 示 滿 意

31 民 眾 的 聲 音 繼 續 繞 過 正 式 政 治 制 度, 甚 爾 直 接 在 街 頭 或 不 同 場 域 展 現 出 來, 則 議 會 中 的 民 主 派 議 員, 特 別 是 具 有 實 權 的 立 法 會 議 員, 若 能 從 地 方 創 造 民 主 力 量, 在 正 式 機 制 下 培 養 從 政 人 才, 將 街 頭 路 線 與 議 會 路 線 緊 密 結 合, 將 會 是 未 來 香 港 民 主 發 展 之 關 鍵 17 而 香 港 區 議 員 在 社 區 工 作 的 推 動 過 程 中, 便 是 加 強 了 這 樣 的 力 量, 按 照 本 文 的 分 析, 社 區 發 展 在 香 港 的 真 實 情 況, 將 逐 漸 走 向 具 體 而 微 的 政 治 行 動 場 域, 各 政 黨 與 議 員 透 過 行 動 所 建 構 的 政 治 網 絡, 甚 至 將 直 接 反 應 中 港 關 係 的 樣 態 然 而, 藉 由 訪 問 社 區 民 眾 (R-1 R-2 R-5) 以 及 所 收 集 統 計 資 料 所 獲 致 的 心 得, 本 文 在 文 末 也 必 須 強 調, 香 港 社 區 發 展 的 另 一 個 真 實 情 況 是, 由 於 多 數 香 港 民 眾 仍 以 經 濟 發 展 為 首 要 考 量, 因 此 不 但 在 生 活 層 面 與 政 治 有 著 明 顯 距 離, 也 普 遍 不 認 為 議 員 能 協 助 改 變 生 活 模 式 在 論 者 的 主 張 中, 更 認 為 香 港 是 一 同 時 存 在 活 絡 公 民 社 會, 但 民 主 發 展 遲 緩 之 處 (Ma 2008, 156) 當 然, 這 與 本 文 先 前 提 及 的 政 治 不 信 任 感 有 所 關 連, 但 區 議 會 功 能 不 彰 缺 乏 效 率 等 印 象, 仍 存 在 許 多 香 港 民 眾 的 心 中 然 而, 本 文 也 進 一 步 認 為, 在 特 區 政 府 已 宣 示 要 在 2016 年 取 消 委 任 議 員 之 際 ( 香 港 特 區 政 府 2013 施 政 報 告 2013, 191), 區 議 員 作 為 香 港 實 踐 社 區 發 展 與 公 民 參 與 的 重 要 角 色, 若 能 突 破 地 理 界 線 的 社 區 範 圍, 從 事 務 旨 趣 的 觀 點 創 造 香 港 基 層 政 治 的 內 涵, 並 型 塑 社 區 在 香 港 的 重 要 性, 則 社 區 發 展 將 成 為 香 港 未 來 政 治 發 展 的 關 鍵 特 別 是, 在 香 港 民 眾 愈 加 認 為 中 共 政 府 控 制 香 港 力 道 逐 漸 增 強 的 情 形 下, 社 區 的 強 度 更 是 香 港 獨 立 性 之 重 要 展 現 18 地 方 基 層 對 政 策 的 積 極 型 塑 與 主 動 參 與, 亦 即 和 中 央 的 權 威 性 形 成 一 對 等 狀 態, 則 地 方 人 民 政 府 組 織 私 部 門 是 否 能 具 體 影 響 公 共 政 策, 形 成 一 個 有 意 義 的 集 體, 並 發 展 集 體 之 能 力, 便 是 基 層 民 主 實 現 的 重 要 關 鍵 (Sullian, Downe, Entwistle, and Sweeting 2006, ) 肆 結 論 本 文 從 區 議 會 的 性 質 再 界 定 出 發, 首 先 釐 清 區 域 組 織 在 香 港 的 特 徵, 繼 之 則 由 社 區 發 展 的 理 論 內 涵, 探 討 社 區 在 制 度 規 範 以 外 的 發 展 可 能 區 議 會 作 為 推 動 社 區 工 作 的 主 體, 本 文 更 以 深 度 訪 談 的 方 法, 由 區 議 員 與 居 民 與 政 府 與 議 會 運 作 等 三 個 面 向, 釐 清 區 議 會 作 為 政 府 在 基 層 推 動 政 策 的 媒 介, 實 際 運 作 的 樣 態 為 何, 並 從 中 發 現 影 響 香 港 社 區 發 展 的 重 要 變 項 本 文 認 為, 經 由 這 些 主 題 的 逐 步 檢 視 與 再 詮 釋, 不 但 能 較 為 接 近 香 港 基 層 政 治 的 樣 貌, 並 且 也 才 得 以 拼 湊 出 香 港 基 層 民 主 實 施 的 部 分 面 貌, 而 應 以 此 作 為 將 來 相 關 研 究 之 參 照 從 社 區 發 展 的 觀 點 來 看, 香 港 在 制 度 規 範 面 所 顯 現 的 社 區, 乃 是 以 地 理 範 圍 為 界 定 的 社 區, 而 在 推 動 社 區 工 作 上, 區 議 會 作 為 區 內 組 織, 雖 以 地 理 界 線 為 其 法 定 職 權, 但 17 以 2012 年 立 法 會 選 舉 的 情 形 來 看, 雖 首 次 設 有 以 全 香 港 為 單 一 選 區 的 地 方 功 能 界 別 (functional constituencies), 但 此 由 參 選 之 區 議 會 議 員 共 同 組 成 的 功 能 界 別, 當 選 席 次 僅 佔 70 席 之 中 的 5 席, 相 形 按 照 比 例 代 表 制 跨 選 區 選 出 的 35 席 立 法 會 議 員, 以 及 按 照 職 業 團 體 組 成 的 30 席 職 業 功 能 界 別 來 看, 難 以 真 正 彰 顯 單 一 區 域 的 聲 音 在 立 法 會 之 中 有 關 此 的 詳 細 分 析, 可 進 一 步 參 閱 Yew (2010,104-14). 18 此 調 查 資 料 可 見 香 港 社 區 動 力 培 育 國 家 民 主 研 究 所 香 港 浸 會 大 學 的 香 港 過 渡 研 究 計 畫 共 同 發 表 之 報 告 (2010,128)

32 綜 合 歷 史 與 政 治 面 等 因 素, 事 實 上, 香 港 區 議 會 在 社 區 工 作 的 推 動 上 又 存 在 體 系 與 行 動 的 意 義, 這 是 單 由 制 度 規 範 無 法 理 解 的 特 別 是, 西 方 當 前 突 破 地 理 區 域 以 界 定 社 區 的 潮 流, 其 實 在 香 港 的 社 區 工 作 推 動 中, 也 存 在 這 樣 的 條 件, 雖 然 區 議 員 各 來 自 不 同 的 社 區 所 產 生, 但 集 聚 一 起 開 會, 不 但 展 現 這 樣 的 效 果, 也 藉 由 政 黨 的 力 量 串 連 出 這 些 效 果 事 務 旨 趣 型 的 社 區 發 展 內 涵 政 治 與 社 會 網 絡 的 體 系 意 義, 均 成 為 香 港 社 區 發 展 的 重 要 機 會, 凡 此, 皆 是 單 由 區 議 會 的 法 定 職 權 難 下 定 論 之 處, 甚 至 可 謂 特 區 政 府 控 制 地 域 所 溢 出 的 制 度 效 果 因 此, 透 過 香 港 區 議 會 之 研 究, 本 文 發 現, 對 於 區 議 會 的 存 在, 不 應 再 由 法 律 面 進 行 理 解, 區 議 員 雖 不 具 實 權, 但 政 治 實 務 面 的 各 個 面 向, 交 織 成 香 港 基 層 民 主 之 特 色 在 社 區 權 力 和 公 權 力 的 競 合 關 係 中, 社 區 發 展 常 是 由 許 多 細 微 層 面 出 發, 而 區 議 會 的 存 在, 伴 隨 民 眾 情 感 走 向, 以 及 香 港 人 民 對 政 府 之 態 度, 使 得 基 層 人 民 如 何 參 與 為 何 參 與, 不 但 成 為 社 區 發 展 的 重 要 課 題, 也 是 香 港 未 來 民 主 發 展 的 重 要 關 鍵 當 然, 在 本 文 分 析 中, 有 關 區 議 員 代 表 性 選 區 背 景, 以 及 政 黨 領 袖 對 區 議 員 的 影 響 等 更 細 微 之 面 向, 宥 於 篇 幅 與 訪 談 資 料 的 限 制, 是 本 文 尚 未 處 理 的 問 題 不 過, 本 文 綜 合 多 方 面 向 與 資 料, 提 出 一 個 合 理 詮 釋 區 議 會 的 觀 點, 並 以 社 區 發 展 的 概 念 為 貫 穿, 由 下 而 上 重 新 理 解 香 港 政 治 發 展 的 內 涵, 乃 是 認 為 這 應 成 為 後 續 剖 析 香 港 民 主 的 一 個 重 要 角 度 當 然, 這 篇 文 章 更 加 期 望 地, 是 能 給 後 續 研 究 者 一 個 香 港 區 議 會 的 意 向, 以 及 從 這 發 現 對 於 香 港 未 來 社 區 發 展 的 想 像

33 參 考 文 獻 Community Development Initiative, National Democratic Institute and Hong Kong Transition Project Calm After the Storm? Hong Kong People Respond to Reform. Hong Kong: Hong Kong Baptist University. Lowndes, Vivien, and Steve Leach Understanding Local Political Leadership: Constitutions, Contexts and Capabilities. Local Government Studies 30 (4): Ma, Ngok Civil Society and Democratization in Hong Kong Paradox and Duality. Taiwan Journal of Democracy 4 (2): Man, Chan Kin Cleavages and Challenges in Hong Kong s Pro-democracy Camp. Hong Kong Journal 21: 1-7. Michael F. Martin Prospects for Democracy in Hong Kong: Results of the 2012 Elections. United States Congressional Research Service. R Available at: National Democratic Institute for International Affairs Focus Group Research Report on Political Parties in Hong Kong. Hong Kong: National Democratic Institute for International Affairs. National Democratic Institute for International Affairs The Promise of Democratization in Hong Kong: The 2007 District Council Elections, Legislative Council By-election, and Prospects for Constitutional Reform. Hong Kong: NDI Hong Kong Report 12. Sullivan, Helen, James Downe, Tom Entwistle and David Sweeting The Three Challenges of Community Leadership. Local Government Studies 32 (4): Yew, Chiew Ping Hong Kong s Political Reform and Dilemma. East Asian Policy 2 (4): 王 英 津,2009, 港 澳 特 區 政 府 與 政 治, 台 北 : 揚 博 文 化 元 朗 區 議 會,2011, 元 朗 區 議 會 工 作 報 告 , 香 港 : 自 版 元 朗 區 議 會, 區 議 會 委 員 會 議, 網 址 : 查 閱 時 間 :2013/4/15 朱 世 海,2012, 試 論 香 港 行 政 主 導 制 的 實 施 路 徑 創 新, 嶺 南 學 刊,1:5-9 朱 湘 斌,2007, 政 府 與 市 民 關 係 的 社 會 工 作 介 入, 北 京 科 技 大 學 學 報,23 ( 6 ):1-6 吳 明 儒,2009, 社 區 發 展 的 新 視 野 : 歐 洲 國 家 經 驗 的 學 習, 台 灣 社 會 福 利 學 刊,8 ( 1 ):29-69 谷 淑 美 潘 毅,2003, 香 港 公 民 身 份 的 形 成 和 蛻 變 : 一 個 理 論 初 探, 政 治 與 社 會 哲 學 評 論,6: 社 區 發 展 動 力 培 育, 2011 年 度 區 議 會 議 員 於 會 議 中 活 躍 度 報 告, 香 港 : 編 者 周 帆 周 和,2008, 香 港 區 議 會 的 功 能 發 展, 江 蘇 行 政 學 院 學 報,4 ( 40 ):87-91 林 明 禛,2011, 中 介 團 體 : 台 灣 社 區 發 展 運 作 難 題 與 另 類 選 擇, 社 會 政 策 與 社 會 工

34 作 學 刊,15: 胡 弘 弘 劉 永 剛,2007, 香 港 居 民 的 選 舉 形 式 概 覽, 人 大 研 究,7:40-44 范 振 汝,2006, 香 港 特 別 行 政 區 的 選 舉 制 度, 香 港 : 三 聯 書 店 香 港 特 區 政 府 施 政 綱 領,2012, 網 址 : 查 閱 時 間 :2013/4/15 香 港 特 區 政 府 2013 施 政 報 告 : 穩 中 求 變, 務 實 為 民,2013, 網 址 : 查 閱 時 間 :2013/4/15 香 港 區 議 會,2012, 網 址 : 查 閱 時 間 :2013/4/15 郭 展 瑋,2009, 香 港 區 議 會 與 基 層 政 治, 台 北 : 國 立 政 治 大 學 國 家 發 展 研 究 所 碩 士 論 文 徐 震,1995, 社 區 與 社 區 發 展, 台 北 : 正 中 徐 震,2004, 台 灣 社 區 發 展 與 社 區 營 造 的 異 同 論 社 區 工 作 中 微 視 與 鉅 視 的 兩 條 路 線, 社 區 發 展 季 刊,107:22-31 陳 欽 春,2000, 社 區 主 義 在 當 代 治 理 模 式 中 的 定 位 與 展 望, 中 國 行 政 評 論,10 ( 1 ): 陳 曙 峰,2012, 香 港 政 制 常 識 解 難, 香 港 : 商 務 印 書 館 許 文 英,2009, 中 國 對 香 港 民 主 權 利 論 述 分 析, 問 題 與 研 究,48 ( 1 ): 梁 玉 英,2000, 香 港 特 區 首 屆 區 議 會 選 舉 及 選 後 的 政 黨 生 態, 中 國 大 陸 研 究,43 ( 2 ): 湯 京 平,2000, 民 主 行 政 與 永 續 發 展 : 比 較 台 灣 與 香 港 環 境 影 響 評 估 制 度 與 運 作, 問 題 與 研 究,39 ( 8 ):17-35 楊 泰 順,2000, 被 誤 解 的 國 會, 台 北 : 時 報 文 化 羅 秀 華,2004, 社 區 自 主 與 政 策 的 對 話, 社 區 發 展 季 刊,107:

35 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 之 探 討 蘇 偉 強 1 賴 宗 裕 2 1 政 治 大 學 地 政 學 系 博 士 生 @nccu.edu.tw 2 政 治 大 學 地 政 學 系 教 授 [email protected] 摘 要 公 共 建 設 資 金 需 求 龐 大, 在 地 方 政 府 財 政 普 遍 困 窘 的 情 況 下, 勢 必 需 要 透 過 中 央 補 助, 以 支 應 其 不 足 然 而, 當 各 地 方 皆 具 有 補 助 需 求 時, 中 央 反 而 面 臨 資 金 不 足 分 配 的 難 題 因 此, 行 政 院 經 建 會 推 動 跨 域 加 值 公 共 建 設 財 務 規 劃 方 案, 期 望 以 自 償 率 門 檻 審 查, 要 求 地 方 政 府 將 公 共 建 設 的 外 部 效 益 內 部 化, 以 提 高 計 畫 財 務 自 償 性 本 文 基 於 新 制 度 經 濟 學, 以 新 公 共 管 理 的 論 點 探 討 此 項 中 央 所 提 出 的 新 遊 戲 規 則, 該 制 度 實 具 有 分 權 競 爭 催 化 績 效 與 市 場 導 向 等 的 企 業 型 政 府 特 徵 然 而, 此 一 制 度 亦 將 衍 生 各 面 向 的 經 濟 問 題 亟 需 思 考 與 解 決, 首 先 是 中 央 忽 略 地 方 官 僚 各 種 自 利 動 機 所 產 生 的 共 有 財 問 題 ; 其 次 為 各 種 財 源 籌 措 工 具 隱 含 不 確 定 性 所 產 生 的 交 易 成 本 問 題 ; 最 後 則 為 地 方 傾 向 美 化 財 務 效 益 所 造 成 的 道 德 危 機 問 題 因 此, 本 文 建 議 進 行 制 度 調 整, 面 向 包 含 成 立 資 訊 共 享 與 協 商 平 台 降 低 不 確 定 性 置 入 激 勵 機 制 建 立 監 督 管 理 機 制 等, 藉 以 解 決 中 央 與 地 方 的 不 一 致 與 衝 突, 實 現 預 期 之 跨 域 加 值 效 益, 進 而 才 能 有 效 地 紓 緩 政 府 預 算 編 列 負 擔 關 鍵 詞 : 財 源 籌 措 外 部 效 益 內 部 化 新 制 度 經 濟 學 新 公 共 管 理 企 業 型 政 府 1

36 A Study on the Cross-domain and Value-Added Funding Mechanism of Infrastructure Project Wei-Chiang Su 1 Tsung-Yu Lai 2 Doctoral student of Department of Land Economics, National Chengchi University @nccu.edu.tw Professor of Department of Land Economics, National Chengchi University [email protected] ABSTRACT Under the situation of financial difficulty, local governments confront huge demand of public funds for infrastructure projects. They need subsidies from central government. However, the central governments also face the problem of lacking funds to meet the need of local governments. Therefore, the Council for Economic Planning and Development implements cross-domain and value-added financial planning of infrastructure program to decide the amount of subsidies through requesting local governments to internalize external benefit and to rise the self-financing ability of project. In terms of new public management, this paper explores this new mechanism and find out that it does have the characteristics of entrepreneurial government such as decentralization, competition, catalysis, performance and market-oriented. However, this mechanism will also cause some new economic problems. First, it neglects the tragedy of the commons. Second, it will arise more transaction cost which result from uncertainty. Finally, local governments may beautify the financial benefits so that result in the moral hazard. Hence, this paper suggests establish the information sharing and consultation platform, reduce uncertainty, set up the incentive mechanism and supervision mechanism in order to solve the conflict between local and central government, to achieve the cross-domain value-added benefits and further to relieve the government budget burden. Key Words: fund-raising, external benefit internalized, new institution economics, new public management, entrepreneurial government 2

37 壹 前 言 受 到 2007 年 美 國 發 生 次 級 房 貸 風 暴, 至 2008 年 演 變 為 全 球 金 融 海 嘯 與 2010 年 歐 債 危 機 的 衝 擊 下, 全 球 經 濟 景 氣 普 遍 低 靡, 也 相 對 凸 顯 出 世 界 各 國 政 府 於 財 政 上 刻 正 面 臨 的 窘 境 在 經 濟 發 展 不 佳 的 情 況 下, 依 循 凱 因 斯 主 義 的 政 府, 可 利 用 財 政 手 段 及 貨 幣 政 策 來 解 決 短 期 景 氣 波 動 對 就 業 及 所 得 的 負 面 影 響, 但 當 貨 幣 政 策 成 效 有 限 時, 政 府 轉 為 擴 大 財 政 支 出 政 策, 大 幅 投 資 公 共 建 設, 以 提 升 服 務 水 準, 藉 以 吸 引 投 資 進 駐, 帶 動 周 邊 消 費 與 就 業, 進 而 達 成 促 進 經 濟 復 甦 的 效 果 財 政 為 庶 政 之 母, 不 論 投 資 各 項 公 共 建 設 或 服 務, 皆 須 有 財 政 預 算 的 支 應, 方 能 順 利 推 動 就 目 前 台 灣 的 財 政 制 度 而 言, 地 方 政 府 的 主 要 收 入 來 源 為 稅 課 收 入 與 補 助 收 入, 然 而 課 稅 權 卻 已 由 中 央 法 定 而 無 課 稅 自 主 權 ( 徐 仁 輝 2000, 2-3), 且 各 地 方 普 遍 面 臨 自 有 財 源 不 足 的 困 境 ( 徐 仁 輝 鄭 敏 惠 2011, 60), 對 中 央 補 助 依 賴 甚 深 ( 謝 文 盛 歐 俊 男 2003, 98; 曾 巨 威 2008, 5-11), 以 致 公 共 建 設 實 際 推 動 上 面 臨 資 金 不 足 的 窘 境, 因 而 勢 必 需 要 更 多 的 財 源 予 以 支 應 另 者, 公 共 債 務 法 有 舉 債 上 限 之 規 定, 以 避 免 債 務 過 重 以 致 無 法 償 還 的 財 政 危 機 因 此, 在 財 政 制 度 限 縮 政 府 可 用 財 源, 以 及 其 他 社 會 福 利 事 業 的 支 出 難 以 縮 減 的 條 件 下, 地 方 政 府 須 有 更 多 面 向 的 資 金 籌 措 工 具, 以 及 更 高 的 收 入 來 源, 方 能 順 利 達 到 投 資 公 共 建 設 的 目 的 公 共 建 設 係 供 公 眾 使 用 或 促 進 公 共 利 益 之 建 設, 而 多 數 公 共 建 設 對 於 周 邊 生 活 環 境 品 質 的 改 善, 具 一 定 之 正 向 效 益 1, 產 生 特 定 的 空 間 外 溢 效 果 例 如 軌 道 運 輸 建 設, 其 可 及 性 將 吸 引 人 口 與 產 業 進 駐, 活 絡 周 邊 經 濟 發 展, 甚 而 促 進 地 價 增 值 公 共 建 設 所 衍 生 的 外 部 經 濟 效 益 面 向 廣 泛, 如 環 境 成 本 降 低 就 業 機 會 增 加 商 業 繁 榮 地 價 增 值 稅 收 增 額 等, 可 進 而 歸 納 為 可 量 化 與 不 可 量 化 之 效 益 依 外 部 性 理 論 認 為, 外 部 效 益 非 屬 第 三 人 所 造 成, 故 應 予 以 內 部 化, 以 達 資 源 最 適 配 置 倘 若 上 述 經 濟 效 益 有 機 會 轉 化 為 財 務 效 益, 即 有 助 於 增 加 建 設 財 源, 如 租 稅 增 額 收 益 2 然 而, 過 去 政 府 似 並 未 重 視 此 公 共 建 設 外 部 效 益 的 回 收 與 擴 大 1 公 共 建 設 種 類 眾 多, 而 依 據 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 對 公 共 建 設 計 畫 之 分 類, 包 含 農 業 建 設 住 宅 下 水 道 都 市 開 發 公 路 軌 道 運 輸 航 空 港 埠 資 訊 通 信 觀 光 水 資 源 防 洪 排 水 工 商 設 施 油 氣 電 力 教 育 文 化 體 育 垃 圾 處 理 污 染 防 治 國 家 公 園 衛 生 醫 療 社 會 福 利 等 23 項 ( 取 用 日 期 2013 年 3 月 20 日 ) 2 美 國 租 稅 增 額 融 資 (tax increment financing, TIF) 即 是 將 未 來 因 公 共 建 設 投 資 所 創 造 的 潛 在 地 價 3

38 有 鑑 於 此, 中 央 政 府 在 補 助 預 算 緊 縮 的 壓 力 下, 思 考 從 地 方 自 有 財 源 著 手 改 善 在 參 考 美 國 租 稅 增 額 融 資 制 度 (Tax Increment Financing, TIF) 英 國 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (Private Finance Initiative, PFI) 等 財 源 籌 措 工 具, 行 政 院 於 2012 年 核 定 推 動 跨 域 加 值 公 共 建 設 財 務 規 劃 方 案, 期 望 透 過 一 系 列 的 制 度 規 定, 促 成 地 方 利 用 創 新 的 公 共 建 設 財 源 籌 措 工 具, 進 行 長 期 規 劃 的 整 合 型 計 畫, 擴 大 與 回 收 公 共 建 設 衍 生 的 外 部 效 益, 作 為 公 共 建 設 的 自 償 性 財 源, 藉 以 減 輕 依 賴 預 算 補 助 之 壓 力 機 制 推 動 分 別 從 規 劃 審 議 執 行 之 流 程, 置 入 全 新 的 遊 戲 規 則, 藉 以 促 使 地 方 進 行 公 共 建 設 外 部 效 益 內 部 化 的 目 的 然 而, 在 這 由 中 央 強 勢 主 導 的 新 制 度 下, 已 依 賴 中 央 補 助 甚 深 的 地 方 政 府 似 僅 能 被 動 配 合, 否 則 將 難 以 獲 得 計 畫 型 補 助 款 以 推 動 公 共 建 設 因 此, 值 得 注 意 的 是, 地 方 如 能 積 極 配 合 新 制 度, 盡 其 可 能 地 進 行 財 源 籌 措, 並 企 圖 積 極 實 現 各 項 預 估 收 益, 則 中 央 與 地 方 皆 可 減 少 預 算 支 出, 創 造 雙 贏 但 當 地 方 政 府 擁 有 公 共 選 擇 理 論 所 假 設 的 自 利 動 機 時, 或 因 不 確 定 性 資 訊 不 對 稱 的 情 況 下, 而 有 財 務 過 度 樂 觀 的 行 為, 當 實 際 與 預 估 情 況 有 相 當 之 落 差 時, 將 產 生 財 務 缺 口, 加 重 財 政 負 擔, 甚 至 衍 生 財 務 排 擠 效 果, 反 而 降 低 資 源 的 有 效 配 置 爰 此, 本 文 將 利 用 新 制 度 經 濟 學 的 公 共 選 擇 交 易 成 本 與 委 託 代 理 之 三 個 理 論 面 向, 分 析 推 動 跨 域 加 值 公 共 建 設 財 務 規 劃 方 案 潛 在 的 問 題, 並 提 出 制 度 調 整 的 建 議 面 向, 以 期 能 有 助 於 該 制 度 之 完 善 貳 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 有 鑑 於 政 府 預 算 緊 縮, 而 建 設 資 金 需 求 龐 大, 行 政 院 於 2012 年 7 月 所 核 定 的 跨 域 加 值 公 共 建 設 財 務 規 劃 方 案 是 一 整 合 型 的 政 策 方 案, 其 以 創 新 思 維 之 財 務 規 劃 方 式, 跨 空 間 時 間 主 體 與 專 業 領 域 研 擬 整 合 型 開 發 計 畫, 並 從 規 劃 面 土 地 面 基 金 面 審 議 面 等 多 元 面 向, 將 外 部 效 益 內 部 化, 提 高 計 畫 自 償 性 挹 注 公 共 建 設 經 費 及 籌 措 未 來 營 運 財 源, 以 達 成 減 輕 政 府 財 政 負 擔 之 目 的 機 制 操 作 流 程 簡 單 易 瞭 解, 從 利 益 的 確 定 創 造 回 收, 到 分 攤 調 度 與 修 增 值 與 租 稅 增 額, 提 前 回 收 挹 注 為 現 今 公 共 投 資 之 資 金 的 一 項 機 制 4

39 正, 為 一 自 償 性 的 循 環 流 程 ( 如 圖 1) 首 先, 劃 設 公 共 建 設 效 益 影 響 範 圍, 將 該 範 圍 內 之 公 共 建 設 土 地 開 發 與 地 方 發 展 予 以 整 體 考 量 與 規 劃 其 二, 透 過 土 地 使 用 型 態 變 更 土 地 使 用 強 度 提 高 異 業 結 合 等 方 式, 創 造 與 擴 大 外 部 利 益 其 三, 回 收 該 外 部 利 益 並 納 入 基 金 予 以 專 款 專 用, 以 確 實 達 成 內 部 化 效 果 其 四, 各 類 公 共 建 設 訂 定 因 地 制 宜 之 自 償 性 門 檻, 作 為 擬 定 計 畫 之 參 據, 並 擬 具 核 定 之 獎 勵 機 制, 給 予 計 畫 優 先 核 定 優 先 補 助, 以 及 補 助 越 多 自 償 分 配 越 高 的 誘 因 其 五, 為 因 應 即 時 資 金 需 求, 規 劃 融 資 預 算 編 列 基 金 調 度 等 方 式 予 以 支 應 最 後, 因 應 實 際 與 預 期 之 風 險, 進 行 計 畫 評 估 與 適 時 修 正 劃 設 效 益 影 響 範 圍 風 險 評 估 與 修 正 擴 大 外 部 收 益 資 金 調 度 內 部 化 審 議 與 經 費 分 攤 圖 1: 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 流 程 資 料 來 源 : 本 文 繪 製 就 整 體 機 制 而 言, 最 為 重 要 且 涉 及 制 度 變 更 者, 即 為 自 償 率 門 檻 的 訂 定 自 償 率 (self-liquidation ratio, SLR) 係 指 淨 現 金 收 益 與 建 設 成 本 現 金 流 出 之 比, 可 藉 以 瞭 解 所 投 入 的 建 設 經 費, 有 多 少 比 例 可 由 未 來 淨 收 益 回 收, 作 為 該 項 建 設 計 畫 在 財 務 面 的 評 估 指 標 ( 陳 天 賜 徐 榮 崇 1995, 1) 由 於 公 共 建 設 不 以 營 利 為 目 的, 但 因 資 金 需 求 龐 大, 故 自 償 率 多 偏 低, 而 需 要 編 列 較 高 額 的 預 算 予 以 支 應 又 依 中 央 對 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 政 府 補 助 辦 法 之 規 定, 中 央 對 於 地 方 的 計 畫 型 補 助 款 法 定 非 自 償 最 高 補 助 比 例, 幾 乎 佔 七 成 以 上 ( 除 台 北 市 外 ), 因 而 地 方 推 動 公 共 建 設 之 經 費 分 攤 責 任 實 落 於 中 央 政 府 上 當 地 方 政 府 皆 提 出 經 費 補 助 需 求 時, 5

40 中 央 在 財 政 資 源 有 限 的 情 況 下, 將 面 臨 無 法 公 平 分 配 的 窘 境 因 此, 中 央 推 動 公 共 建 設 跨 域 加 值 方 案, 提 供 創 新 財 務 規 劃, 並 配 合 訂 定 自 償 率 門 檻, 針 對 不 具 一 定 效 益 規 模 者, 如 未 達 自 償 率 門 檻, 則 不 予 審 議, 避 免 耗 費 更 多 的 社 會 成 本 跨 域 加 值 公 共 建 設 財 務 規 劃 方 案 推 動 之 預 期 效 益, 係 透 過 計 畫 整 合 異 業 結 合, 建 立 中 央 地 方 與 民 間 夥 伴 關 係, 發 揮 計 畫 綜 效, 擴 大 財 務 效 益 及 公 共 建 設 規 模, 進 而 有 效 帶 動 地 方 發 展, 顯 示 跨 域 加 值 方 案 尤 其 著 重 於 投 資 與 其 產 出, 並 試 圖 納 入 市 場 力 量, 鼓 勵 競 爭 與 提 升 效 率, 而 帶 有 濃 厚 的 企 業 精 神 (entrepreneurship) 参 新 公 共 管 理 思 維 的 公 共 建 設 財 源 籌 措 方 式 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 的 推 動, 隱 含 政 府 角 色 定 位 朝 向 企 業 型 政 府 轉 變, 企 圖 運 用 新 公 共 管 理 的 手 段, 置 入 市 場 導 向, 強 調 競 爭 創 新 結 果 的 重 要 性 在 政 府 以 企 業 型 政 府 的 特 點 建 立 新 制 度 的 情 況 下, 本 文 繼 以 新 制 度 經 濟 學 的 角 度, 探 討 該 制 度 所 導 致 的 經 濟 問 題 一 新 公 共 管 理 的 政 策 思 維 新 公 共 管 理 (new public management; NPM) 鑑 於 傳 統 公 共 行 政 的 缺 失, 基 於 管 理 主 義 的 立 場, 認 為 公 共 行 政 績 效 的 提 升, 唯 賴 管 理 技 術 的 改 善, 又 因 其 納 入 市 場 導 向 特 徵, 而 將 其 稱 為 新 公 共 管 理 ( 許 立 一 2002, 31, 37) 自 1990 年 代, 美 國 開 始 重 視 新 公 共 管 理 並 著 手 進 行 政 府 再 造 以 來, 世 界 上 許 多 國 家 已 將 新 公 共 管 理 做 為 基 礎, 進 行 各 項 政 府 政 策 改 革 的 推 動 新 公 共 管 理 實 際 上 是 一 種 手 段, 是 企 圖 將 官 僚 的 權 威 式 消 極 性 的 民 主 政 體, 轉 換 為 有 效 率 的 回 應 性 及 顧 客 導 向 的 新 治 理 典 範 ( 孫 本 初 2013, 35) 一 般 而 言, 新 公 共 管 理 含 括 以 下 五 個 概 念 : 新 政 府 運 動 政 府 再 造 企 業 精 神 政 府 民 營 化 與 公 私 部 門 合 作 ( 詹 中 原 1999, 71), 其 本 質 為 政 府 再 造 以 達 提 升 政 府 運 作 效 能 的 目 標 因 此, 新 公 共 管 理 的 面 向 頗 為 廣 泛, 而 本 文 主 要 聚 焦 於 探 討 跨 域 加 值 機 制 背 後 所 代 表 的 政 府 功 能 轉 型, 認 為 其 具 有 明 顯 的 企 業 精 神, 而 偏 向 企 業 型 政 府 的 角 色 定 位 6

41 二 企 業 型 政 府 的 角 色 定 位 企 業 型 政 府 (entrepreneurial government) 是 新 公 共 管 理 的 策 略 思 維 之 一, 係 指 政 府 機 構 內 部 能 持 續 應 用 創 新 策 略, 以 改 善 品 質 與 發 揮 資 源 效 益 的 方 式 (Osborne and Plastrik 1997, 14) 企 業 型 政 府 主 張 新 公 共 管 理 之 行 政 體 系 內 部 經 濟 化, 亦 即 強 調 行 政 體 系 內 部 觀 念 及 規 範 的 變 革 ( 詹 中 原 等 1999, 30), 欲 以 創 新 的 觀 念 與 作 法 達 到 最 大 產 出 與 效 能 (Osborne, and Gaebler 1992, xix) 然 而, 企 業 型 政 府 並 非 要 求 政 府 機 關 完 全 轉 變 為 企 業 組 織 ( 江 岷 欽 劉 坤 億 1999, 86), 而 是 仍 然 相 信 政 府 功 能 的 必 要 性 (Osborne and Gaebler 1992, xviii), 但 不 應 執 著 於 政 府 角 色 的 大 小, 而 應 聚 焦 於 如 何 讓 政 府 功 能 更 好 (Osborne and Gaebler 1992, 23) 就 目 前 政 府 推 動 的 跨 域 加 值 機 制 而 言, 似 具 有 上 述 企 業 型 政 府 的 特 徵, 其 建 立 自 償 率 門 檻 的 自 我 努 力 機 制, 強 調 地 方 政 府 的 創 新 財 務 策 略 運 用, 讓 地 方 政 府 更 能 善 用 有 限 的 財 源, 以 提 升 公 共 建 設 衍 生 的 外 部 利 益 並 予 以 有 效 回 收 爰 此, 本 文 以 下 就 Osborne and Gaebler(1992, ix-x) 所 提 出 的 企 業 型 政 府 的 十 項 特 徵 來 檢 視 跨 域 加 值 機 制 是 否 相 符, 發 現 除 社 區 參 與 外, 大 部 分 特 徵 皆 有 所 符 合, 故 跨 域 加 值 機 制 實 際 上 亦 是 新 公 共 管 理 面 向 的 政 府 轉 型 表 1: 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 的 企 業 型 政 府 特 徵 檢 視 特 徵 企 業 型 政 府 特 徵 內 容 跨 域 加 值 方 案 內 容 與 原 則 導 航 型 社 區 性 競 爭 性 任 務 導 向 結 果 導 向 政 府 角 色 應 是 引 導 領 航, 不 必 親 自 操 槳 尤 其 決 策 與 執 行 應 予 分 開, 有 效 分 工 鼓 勵 地 方 政 府 民 間 企 業 及 社 區 參 與 地 方 公 共 事 務, 實 踐 參 與 式 民 主 在 有 限 的 財 政 資 源 下, 鼓 勵 各 地 方 與 機 關 競 爭, 避 免 獨 佔 所 造 成 的 僵 化 保 守 與 無 效 率 以 目 標 和 任 務 為 導 向, 鬆 綁 法 規 管 制, 使 制 度 更 具 彈 性, 而 能 提 昇 效 率 創 意 效 果 比 成 本 更 重 要, 亦 即 政 府 要 更 重 視 產 出, 而 不 僅 是 投 入 同 時 按 產 出 效 果 予 以 撥 款 對 於 地 方 發 展, 政 府 應 扮 演 引 導 角 色, 藉 由 公 共 建 設 投 資, 引 導 私 人 投 資, 並 盡 可 能 地 引 進 民 間 資 源, 催 化 地 方 經 濟 發 展 劃 定 公 共 建 設 周 邊 影 響 範 圍, 思 考 如 何 將 當 地 民 間 與 社 區 資 源 予 以 整 合 但 社 區 居 民 的 參 與 監 督 在 方 案 中 較 為 缺 乏 訂 定 自 償 率 門 檻, 藉 以 成 為 計 畫 排 定 優 先 次 序 的 依 據 但 鼓 勵 競 爭 的 同 時, 仍 有 注 意 到 公 平 性, 對 於 財 政 條 件 不 佳 的 地 方, 門 檻 予 以 適 當 調 整 於 不 修 法 前 提, 研 擬 增 額 容 積 TIF PFI 等 創 新 財 務 機 制, 以 及 基 金 運 作 與 融 通 的 彈 性 作 法, 並 鼓 勵 發 揮 創 意 進 行 異 業 合 作 焦 點 置 於 投 資 而 非 擴 張, 政 府 應 改 變 過 去 一 味 投 資 建 設 的 模 式, 以 長 遠 地 評 估 公 共 建 設 所 衍 生 的 收 益 另 中 央 政 府 依 外 部 效 益 內 部 化 的 成 果, 給 予 不 同 程 度 的 補 助 7

42 特 徵 企 業 型 政 府 特 徵 內 容 跨 域 加 值 方 案 內 容 與 原 則 顧 客 導 向 企 業 導 向 前 瞻 性 分 權 式 市 場 導 向 以 滿 足 顧 客 需 求 為 優 先, 政 府 施 政 績 效 與 品 質 應 由 民 眾 ( 顧 客 ) 決 定 顧 客 導 向 有 助 於 不 受 政 治 影 響 促 進 更 多 創 新 迫 使 政 府 負 責 等 在 財 政 上, 不 僅 要 節 流, 更 要 注 重 開 源 以 具 前 瞻 性 的 眼 光 預 估 未 來, 思 考 現 今 應 採 取 何 種 行 動 政 府 施 政 應 著 重 事 先 預 防 勝 於 事 後 治 療 在 適 當 監 督 下, 讓 地 方 政 府 或 機 關 發 揮 因 地 制 宜 的 功 能 以 整 合 性 的 扁 平 化 組 織 運 作 盡 量 利 用 市 場 機 制 替 代 原 有 的 行 政 管 制, 以 紓 緩 政 府 官 僚 化 的 問 題 產 生 鼓 勵 配 合 公 共 建 設 投 資, 進 行 整 合 型 開 發 計 畫, 從 更 宏 觀 與 長 遠 的 角 度 進 行 地 方 發 展, 創 造 良 好 的 居 住 與 投 資 環 境, 藉 以 吸 引 民 眾 與 私 人 進 駐, 以 實 現 及 擴 大 外 部 利 益 透 過 創 新 的 財 務 規 劃 機 制, 將 外 部 效 益 予 以 內 部 化, 增 加 建 設 財 源, 以 提 高 財 務 自 償 率 首 先, 係 應 以 長 遠 規 劃 的 視 野, 籌 劃 未 來 發 展, 並 預 估 可 能 之 收 益, 而 具 前 瞻 性 同 時 需 因 應 市 場 風 險 變 化, 而 置 入 風 險 因 應 機 制, 但 目 前 預 防 手 段 仍 不 明 確 由 地 方 政 府 自 行 依 地 方 發 展 納 入 不 同 創 新 財 務 策 略, 積 極 進 行 外 部 效 益 內 部 化 另 亦 應 建 立 協 商 平 台, 整 合 各 部 門 計 畫 時 程 與 項 目, 以 發 揮 最 大 化 效 益 創 新 的 財 務 策 略 多 仰 賴 市 場 投 資, 如 增 額 容 積 即 要 增 加 更 多 的 樓 地 板 面 積, 如 未 具 市 場 性, 則 財 務 將 產 生 危 機 資 料 來 源 :Osborne and Gaebler(1992, ix-x) 所 提 出 的 十 項 企 業 型 政 府 特 徵 肆 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 機 制 之 新 制 度 經 濟 分 析 新 制 度 經 濟 學 (new institution economics) 假 設 人 們 設 計 制 度, 建 立 彼 此 間 的 互 信 或 監 督 協 調 機 制, 而 藉 以 降 低 不 確 定 性 以 及 相 關 之 交 易 成 本 新 制 度 經 濟 學 研 究 之 目 的, 不 僅 在 於 解 釋 制 度 的 決 定 因 素 與 其 發 展, 而 且 要 評 估 制 度 所 帶 來 的 經 濟 效 率 與 分 配 效 果, 係 制 度 決 定 了 公 共 政 策 參 與 者 所 面 臨 的 各 種 誘 因 與 限 制, 進 而 影 響 他 們 的 表 現 以 及 公 共 政 策 的 決 策 品 質 與 執 行 績 效 ( 徐 仁 輝 1995, ) 徐 仁 輝 (2001, 5) 認 為 當 前 地 方 財 政 失 衡 與 支 出 配 置 無 效 率 問 題, 可 從 新 制 度 經 濟 學 理 論 找 出 問 題 來 源, 並 尋 求 解 決 問 題 的 制 度 設 計 是 故 本 文 進 一 步 採 取 新 制 度 經 濟 學 觀 點, 認 為 制 度 與 經 濟 結 果 具 有 關 連 性 制 度 包 含 正 式 規 則 與 非 正 式 的 規 範 與 行 為 準 則, 其 目 的 係 為 了 引 導 個 人 行 為, 並 提 供 一 套 互 動 的 穩 定 架 構, 以 降 低 不 確 定 性 (North 1990, 4, 6) 爰 此, 本 文 就 現 今 推 動 的 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 制 度 予 以 檢 視, 探 討 該 制 度 是 否 有 效 8

43 地 引 導 地 方 政 府 積 極 進 行 外 部 效 益 內 部 化, 達 成 中 央 與 地 方 夥 伴 關 係 就 理 論 基 礎 而 言, 新 公 共 管 理 除 管 理 主 義 市 場 導 向 外, 實 際 上 常 涉 及 制 度 建 立 與 變 遷, 故 認 為 新 公 共 管 理 係 根 基 於 新 制 度 經 濟 學 所 含 括 的 公 共 選 擇 理 論 交 易 成 本 理 論 委 託 - 代 理 理 論, 而 對 公 共 行 政 提 供 更 廣 泛 與 具 體 的 理 論 基 礎 因 此, 本 文 將 就 新 制 度 經 濟 學 的 角 度, 從 上 述 三 個 理 論 面 向, 探 討 依 循 新 公 共 管 理 政 策 思 維 而 建 立 的 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 制 度 一 共 有 財 的 資 源 競 爭 問 題 就 公 共 選 擇 理 論 (public choice theory) 的 觀 點, 認 為 理 性 且 自 利 的 政 府 官 僚, 為 了 權 力 聲 譽 等 因 素, 將 會 積 極 爭 取 預 算 的 極 大 化 (Niskanen 1971, 38), 而 預 算 可 被 用 以 探 討 財 務 資 源 與 行 為 的 連 結 (Wildavsky 1988, 2) 換 言 之, 政 府 在 爭 取 公 共 建 設 的 預 算 補 助 時, 基 於 效 用 極 大 化 的 誘 因, 而 易 盡 可 能 地 最 大 化 預 算 需 求 尤 其 在 中 央 財 政 補 助 資 源 有 限 的 情 況 下, 預 算 將 企 圖 透 過 政 治 過 程 分 配 稀 少 財 務 資 源, 以 成 就 不 同 的 生 活 環 境 (Wildavsky 1988, 8) 因 此, 當 各 地 方 政 府 皆 需 要 成 就 各 自 的 地 方 發 展 與 公 共 建 設 計 畫 時, 將 共 同 競 爭 有 限 的 財 政 資 源 可 視 為 共 有 財 的 悲 劇 (the tragedy of the commons) 問 題 ( 徐 仁 輝 2001, 6) 跨 域 加 值 方 案 係 有 鑑 於 過 去 地 方 政 府 爭 相 競 爭 財 政 資 源, 而 耗 費 許 多 交 易 成 本, 以 及 無 效 率 的 情 況, 研 訂 新 的 制 度 規 範, 要 求 計 畫 財 務 自 償 率 達 規 定 門 檻 者, 方 具 有 審 議 資 格, 以 排 除 不 具 產 出 效 果 的 計 畫 然 而, 新 的 制 度 性 安 排 會 對 預 算 遊 戲 中 的 參 與 者 互 動 有 相 當 之 影 響 ( 徐 仁 輝 1996, 58), 但 跨 域 加 值 方 案 似 乎 過 於 輕 忽 共 有 財 的 資 源 競 爭 動 機 雖 然 自 償 率 門 檻 制 度 會 影 響 地 方 政 府 預 算 行 為, 但 對 於 爭 取 預 算 動 機 強 烈 者, 其 將 盡 可 能 地 配 合 中 央 所 研 訂 的 新 遊 戲 規 則, 即 使 迎 合 的 過 程 中 不 具 效 率 性 官 僚 體 制 本 身 的 缺 陷, 包 含 不 正 確 的 公 共 財 觀 念 過 度 消 費 與 競 租 行 為 (Lepage 1982, ), 自 利 的 政 治 人 物 可 能 會 一 再 地 提 高 現 有 財 政 已 無 法 負 擔 的 社 會 福 利, 不 斷 擴 大 公 共 支 出 ( 江 岷 欽 劉 坤 億 1999, 27), 動 機 具 體 的 地 方 官 僚, 不 論 是 基 於 選 票 利 益 或 使 命 感 等, 將 企 圖 滿 足 中 央 的 新 制 度 要 求, 以 獲 取 有 限 的 共 有 財 資 源, 甚 而 不 論 自 償 率 門 檻 是 否 合 理 尤 其 政 府 部 門 通 常 較 關 心 短 期 效 益 (Ramamurti 1986, 154), 或 許 因 任 期 關 係, 而 缺 乏 長 期 規 劃 與 分 配 因 9

44 此, 雖 然 跨 域 加 值 方 案 並 不 強 制 要 求 地 方 納 入 所 有 的 創 新 財 源, 然 而 當 地 方 官 僚 欲 達 自 償 率 門 檻 以 爭 取 補 助 或 政 績 時, 將 盡 可 能 地 承 諾 各 項 財 源, 而 不 論 財 源 是 否 真 的 能 夠 實 現, 畢 竟 未 來 需 要 負 擔 的 未 必 是 自 己, 但 政 績 與 選 票 卻 由 自 己 所 獲 二 交 易 成 本 的 增 加 交 易 成 本 (transaction cost) 係 Coase 於 1937 年 發 表 廠 商 的 本 質 (The Nature of the Firm) 一 文 中 出 現, 其 認 為 企 業 家 在 市 場 上 所 有 包 含 蒐 集 資 訊 及 價 格 討 價 還 價 簽 訂 契 約 安 排 交 運 等 嘗 試 錯 誤 摸 索 調 整 等 所 必 須 花 費 的 人 力 物 力, 都 是 所 謂 的 交 易 成 本 ( 邊 泰 明 2003, 19) 交 易 成 本 泛 指 所 有 為 促 成 交 易 而 產 生 之 成 本, 不 同 交 易 行 為 產 生 不 同 的 交 易 成 本,Dahlman(1979, 148) 將 交 易 成 本 歸 納 為 搜 尋 與 資 訊 成 本 協 商 與 決 策 成 本 監 督 與 執 行 成 本 等 三 類, 而 Williamson(1985, 20-21) 則 進 一 步 依 事 件 發 生 前 後 予 以 劃 分, 事 前 成 本 如 搜 尋 資 訊 契 約 協 商 和 簽 訂 之 成 本, 而 事 後 成 本 如 監 督 契 約 執 行 之 成 本, 而 有 利 於 去 探 討 與 釐 清 制 度 建 立 前 後 所 產 生 的 交 易 成 本 交 易 成 本 理 論 在 公 共 政 策 分 析 的 主 要 論 點, 為 制 度 建 立 係 基 於 交 易 成 本 的 降 低 在 此 論 點 下, 跨 域 加 值 方 案 所 推 動 的 新 自 償 率 門 檻 補 助 制 度, 針 對 不 具 一 定 效 益 規 模 的 計 畫 予 以 排 除, 藉 以 降 低 過 去 計 畫 通 過 前 的 搜 尋 協 商 與 簽 約 成 本, 具 有 其 制 度 建 立 之 目 的 然 而, 在 過 去 經 濟 效 益 評 估 及 財 務 可 行 性 多 流 於 形 式 ( 監 察 院 2009, 44) 的 質 疑, 現 今 雖 導 入 創 新 的 財 務 機 制, 但 仍 然 對 財 務 計 畫 未 有 明 確 的 規 範, 尤 其 外 部 效 益 皆 是 對 未 來 地 方 經 濟 發 展 之 期 待 價 值, 其 中 涉 及 相 當 大 的 收 益 不 確 定 性 ( 賴 宗 裕 等 2012, 36) 跨 域 加 值 所 建 立 的 新 制 度 造 成 交 易 不 確 定 性 的 增 加, 會 伴 隨 事 前 的 搜 尋 議 價 成 本 與 事 後 監 督 成 本 的 增 加, 尤 其 涉 及 經 費 分 攤 涉 及 政 治 因 素, 以 致 不 確 定 性 與 複 雜 性 更 高 跨 域 加 值 方 案 因 納 入 許 多 創 新 的 財 源 籌 措 工 具, 並 於 計 畫 階 段 設 定 許 多 財 務 假 設 與 參 數, 予 以 預 估 未 來 經 濟 發 展 與 可 能 效 益, 而 具 有 相 當 之 不 確 定 性 與 複 雜 性 3, 故 地 方 在 規 劃 上 即 需 付 出 更 多 的 資 訊 搜 尋 成 本 又 假 設 各 地 方 皆 努 力 運 用 該 財 源 籌 措 工 具, 並 付 出 更 多 搜 尋 成 本, 以 達 到 規 定 的 自 償 率 門 檻 3 以 桃 園 航 空 城 捷 運 綠 線 建 設 計 畫 可 行 性 研 究 為 例, 初 提 自 償 率 為 10.67%, 其 間 經 過 9 次 的 計 畫 修 正, 將 自 償 率 提 高 至 25.01%, 方 才 審 議 通 過, 而 進 入 綜 合 規 劃 階 段 於 9 次 計 畫 來 回 修 正 與 召 開 審 查 會 的 過 程 中, 反 而 耗 費 比 過 去 制 度 更 多 的 交 易 成 本 10

45 時, 但 中 央 仍 有 補 助 金 不 足 分 配 的 問 題, 而 目 前 亦 未 有 明 確 計 畫 排 序 制 度, 增 加 審 議 結 果 的 不 確 定 性 4 尤 其 中 央 要 求 地 方 進 行 各 項 財 源 努 力 後, 卻 未 即 刻 補 助, 而 是 受 限 補 助 預 算 不 足, 以 及 審 查 時 程 壓 力 的 雙 重 條 件 下, 反 而 容 易 傾 向 以 公 共 建 設 計 畫 尚 有 問 題 為 由 而 延 緩 通 過, 不 斷 地 要 求 地 方 重 新 檢 視, 在 報 告 來 回 審 查 的 過 程 中 即 耗 費 許 多 交 易 成 本 5 當 計 畫 審 查 完 成 進 入 執 行 階 段, 各 項 財 源 應 依 計 畫 流 入 基 金, 挹 注 公 共 建 設, 然 而 計 畫 與 現 實 會 有 所 落 差, 該 如 何 監 督 地 方 的 財 務 運 作, 以 避 免 地 方 財 源 未 如 期 到 位 而 扭 曲 公 務 預 算 之 合 理 分 配, 故 需 要 花 費 更 多 的 監 督 成 本, 方 能 避 免 更 多 的 問 題 發 生 綜 言 之, 跨 域 加 值 制 度 之 本 意 係 為 阻 止 不 成 熟 與 不 完 善 的 新 建 計 畫, 減 少 計 畫 審 查 之 交 易 成 本, 然 而, 制 度 卻 反 而 增 加 規 劃 的 資 訊 搜 尋 成 本 計 畫 內 容 審 查 的 協 商 與 議 價 成 本, 以 及 計 畫 執 行 的 監 督 成 本, 總 的 來 說, 或 許 反 而 高 於 原 有 制 度 的 交 易 成 本, 是 故 應 檢 視 新 制 度 的 效 率 性 與 必 要 性 三 道 德 危 機 的 產 生 就 府 際 關 係 而 言, 中 央 推 動 跨 域 加 值 方 案, 是 否 有 站 在 地 方 政 府 的 角 度 予 以 考 量, 不 無 疑 義 跨 域 加 值 方 案 在 實 務 推 動 上 確 實 有 中 央 與 地 方 認 知 不 一 致 的 問 題 6, 係 因 中 央 認 為 制 度 推 動 實 為 擴 大 建 設 效 益, 對 地 方 有 利 ; 而 地 方 則 反 而 認 為 將 加 重 地 方 負 擔 如 同 Shleifer and Vishny(1998, 3) 的 掠 奪 之 手 (grabbing hand) 政 府 模 型 特 徵, 即 認 為 上 級 政 府 可 能 會 不 顧 及 下 級 政 府 的 財 政 困 境, 而 將 本 應 由 上 級 政 府 提 供 公 共 財 的 責 任 轉 移 給 下 級 政 府 ( 劉 劍 雄 2009, 38) 舉 以 下 的 財 源 分 攤 示 意 圖 為 例, 左 邊 為 未 訂 自 償 率 門 檻 的 公 共 建 設 經 費 分 攤 比 例, 中 央 補 助 佔 70% 地 方 預 算 20% 自 償 性 財 源 10%, 而 當 自 償 率 門 檻 制 度 訂 定 後, 4 根 據 中 央 對 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 政 府 申 請 計 畫 型 補 助 款 補 助 之 處 理 原 則 第 六 點 規 定, 優 先 次 序 評 比 標 準 項 目 包 含 先 期 規 劃 作 業 及 應 行 配 合 辦 理 事 項 基 本 設 計 完 成 情 形 以 前 年 度 計 畫 及 預 算 執 行 情 形 所 提 計 畫 之 可 行 性 及 預 期 效 益 以 前 年 度 與 中 央 政 策 配 合 程 度 應 負 擔 經 費 之 財 源 籌 措 及 相 關 財 務 計 畫 規 劃 情 形 等, 然 而, 各 項 目 的 詳 細 標 準 卻 未 有 明 確 的 規 範 與 排 序, 以 致 地 方 政 府 的 公 共 建 設 計 畫 型 補 助 計 畫, 究 竟 何 者 先 通 過, 就 將 演 變 為 政 治 角 力 之 關 係 5 以 捷 運 建 設 為 例, 目 前 於 交 通 部 審 查 中 或 持 續 規 劃 中 的 案 件, 如 桃 園 捷 運 綠 線 民 生 汐 止 線 三 鶯 線 安 坑 線 高 雄 環 狀 輕 軌 淡 水 延 伸 線 台 北 南 北 環 捷 運 高 雄 岡 山 路 竹 延 伸 線 機 場 捷 運 延 伸 至 中 壢 台 北 萬 大 - 中 和 - 樹 林 線 等 其 優 先 次 序 與 通 過 時 程 具 有 相 當 之 不 確 定 性, 而 當 中 勢 必 需 要 耗 費 許 多 搜 尋 諮 詢 協 商 之 交 易 成 本 年 自 償 率 門 檻 研 訂 之 台 北 市 政 府 台 中 市 政 府 與 高 雄 市 政 府 會 後 意 見, 皆 認 為 TIF 與 TOD 屬 不 確 定 財 源, 且 自 償 性 財 源 亦 屬 地 方 責 任, 故 實 際 上 需 負 擔 之 經 費 反 而 較 當 時 補 助 制 度 為 多 11

46 要 求 自 償 率 提 高, 亦 即 增 加 自 償 性 財 源, 其 比 例 提 高 至 30%, 增 加 兩 倍, 而 中 央 補 助 則 較 原 分 攤 比 下 降 10% 為 60%, 確 實 有 紓 緩 中 央 預 算 編 列 壓 力 的 效 果 然 而, 應 注 意 的 是, 自 償 性 財 源 亦 屬 地 方 政 府 的 自 籌 配 合 款, 即 使 其 未 來 會 產 生 現 金 流 而 逐 年 回 收, 但 預 期 收 益 皆 是 建 立 在 許 多 假 設 參 數 上, 當 預 估 與 實 際 結 果 有 落 差 時, 自 償 性 財 源 將 會 變 動, 且 落 差 越 大, 缺 口 越 大 而 中 央 在 此 新 的 分 擔 制 度 下, 對 該 缺 口 並 不 負 責, 相 反 的, 地 方 政 府 即 需 挪 用 既 有 預 算 予 以 補 足, 顯 示 當 自 有 財 源 不 足, 未 來 地 方 財 政 負 擔 反 而 增 加 因 此, 尚 不 深 究 中 央 推 動 制 度 之 真 實 目 的, 自 償 性 財 源 為 地 方 責 任 則 是 相 當 明 確 的 未 訂 定 自 償 率 門 檻 訂 定 自 償 率 門 檻 後 地 方 預 算 20% 中 央 補 助 70% 地 方 預 算 10% 中 央 補 助 60% 自 償 性 財 源 10% 自 償 性 財 源 30% 圖 2: 自 償 率 門 檻 訂 定 前 後 之 公 共 建 設 經 費 分 攤 變 化 示 意 圖 就 計 畫 審 查 的 過 程 而 言, 公 共 建 設 財 務 計 畫 主 要 的 操 作 者 是 地 方 政 府, 且 充 分 掌 握 地 方 發 展 情 況, 相 對 而 言, 中 央 政 府 對 地 方 實 際 發 展 情 況 無 法 完 全 掌 握, 以 致 財 務 計 畫 的 相 關 假 設 與 參 數, 難 以 判 斷 是 否 合 理, 雙 方 具 有 明 顯 的 資 訊 不 對 稱 問 題 資 訊 不 對 稱 係 指 一 方 擁 有 另 一 方 所 未 知 的 資 訊, 故 弱 勢 一 方 須 付 出 額 外 代 價 方 能 取 得 資 訊, 亦 即 中 央 如 希 望 合 理 審 查 計 畫 的 可 行 性, 則 必 須 尋 求 專 家 協 助 現 況 勘 查, 以 及 花 費 更 多 時 間 與 人 力 進 行 審 查 另 者, 資 訊 優 勢 的 一 方, 亦 可 能 會 有 隱 瞞 欺 騙 之 情 事, 而 弱 勢 一 方 則 無 據 查 證 基 於 資 訊 不 對 稱 問 題 的 存 在, 於 地 方 確 有 高 估 效 益 而 中 央 不 得 而 知 的 情 況 下, 當 計 畫 與 實 際 情 況 出 現 大 幅 落 差 時, 將 產 生 道 德 危 機 (moral hazard) 的 問 題 道 德 危 機 係 指 契 約 簽 訂 後, 代 理 人 知 道 自 己 的 行 動, 而 委 託 人 由 於 資 訊 不 對 稱, 無 法 觀 察 代 理 人 行 動, 此 種 情 況 下, 代 理 人 可 能 採 取 滿 足 個 人 利 益 最 大 化 而 12

47 有 害 於 委 託 人 利 益 的 行 為 本 文 認 為 跨 域 加 值 制 度 所 涉 及 的 道 德 危 機 面 向 有 二, 第 一 為 中 央 與 地 方 間, 第 二 則 為 地 方 政 府 與 居 民 之 間 首 先, 當 公 共 建 設 計 畫 通 過, 地 方 獲 得 補 助, 即 中 央 與 地 方 雙 方 契 約 成 立, 由 中 央 依 核 定 分 擔 金 額 出 資 補 助 地 方 進 行 公 共 建 設, 而 地 方 則 負 責 部 分 分 擔 款 與 自 償 性 經 費 的 籌 措 然 而, 在 經 費 分 擔 的 協 商 中, 中 央 難 以 充 分 了 解 地 方 市 場 與 發 展 狀 況, 而 地 方 如 為 契 約 達 成, 於 事 前 藏 匿 資 訊 故 意 高 估 計 畫 效 益, 則 當 計 畫 開 始 執 行 後, 地 方 無 法 依 承 諾 籌 集 足 夠 資 金, 以 致 公 共 建 設 計 畫 擱 置, 最 終 造 成 資 金 浪 費, 甚 而 加 重 中 央 負 擔, 此 為 中 央 與 地 方 間 的 道 德 危 機 問 題 另 一 方 面, 就 地 方 政 府 與 居 民 間 關 係 而 言, 地 方 政 府 與 居 民 是 為 政 治 事 務 的 委 託 - 代 理 關 係, 但 跨 域 加 值 所 推 動 的 創 新 財 務 機 制, 部 分 財 源 籌 措 方 式 係 以 挪 用 未 來 收 益 的 方 式, 亦 將 形 成 道 德 危 機 問 題 7 (Youngman 2011, 322) 亦 即 現 今 地 方 政 府 為 求 建 設, 而 將 未 來 預 期 收 益 提 前 挪 至 今 日 使 用, 但 當 預 期 收 益 無 法 實 現 時, 將 造 成 未 來 世 代 的 財 政 負 擔, 而 政 府 官 僚 ( 代 理 人 ) 可 能 已 更 迭, 實 由 居 民 ( 委 託 人 ) 承 擔 責 任 而 為 何 稱 為 道 德 危 機, 係 因 從 社 會 倫 理 角 度 而 言 是 不 道 德 的, 但 卻 難 以 從 法 律 上 追 究 其 責 任, 也 難 以 由 法 律 對 行 為 者 實 施 強 制 性 的 約 束 ( 韓 建 新 2000, 60), 但 我 們 仍 可 從 制 度 調 整 與 重 新 安 排, 降 低 其 事 前 隱 匿 資 訊 與 事 後 投 機 行 為 的 積 極 性 綜 上 所 述, 新 制 度 的 訂 定 係 為 降 低 交 易 成 本, 但 不 應 僅 考 慮 事 前 成 本, 而 應 全 面 性 地 考 慮 制 度 變 革 所 衍 生 的 相 關 問 題 與 成 本, 尤 其 於 公 共 行 政 更 應 強 調 長 遠 所 產 生 的 社 會 成 本, 使 制 度 能 夠 更 加 完 善 肆 制 度 調 整 面 向 建 議 依 新 制 度 經 濟 學 的 角 度 檢 視 跨 域 加 值 制 度, 發 現 其 隱 含 共 有 資 源 競 爭 交 易 成 本 增 加 與 道 德 危 機 之 問 題, 爰 此, 本 文 提 出 以 下 之 制 度 調 整 建 議 : 一 成 立 資 訊 共 享 與 協 商 平 台 7 TIF 即 以 公 共 投 資 所 促 成 再 發 展 的 未 來 稅 收, 提 前 運 用 至 現 今 的 公 共 投 資 建 設, 而 因 每 年 稅 收 無 法 一 次 支 應 期 初 投 資 經 費, 故 常 以 發 行 公 債 或 借 款 方 式, 先 行 籌 措 建 設 財 源 以 運 作 TIF 最 早 的 美 國 加 州 為 例, 在 運 作 近 50 年 後 的 今 日, 其 州 長 Jerry Brown 鑑 於 資 金 易 被 挪 用, 隱 含 道 德 危 機 問 題, 而 宣 布 停 止 運 作 TIF 13

48 當 前 財 政 制 度 是 造 成 共 有 財 政 資 源 競 爭 的 重 要 原 因 之 一, 但 基 於 財 政 制 度 涉 及 政 治 因 素 而 不 易 調 整, 故 本 文 試 圖 於 既 有 財 政 框 架, 提 出 有 助 於 財 政 資 源 分 配 的 建 議 共 有 資 源 悲 劇 的 解 決, 如 同 Ostrom(1990, 257) 認 為 在 互 信 的 前 提 下, 透 過 衝 突 解 決 機 制 的 建 立, 以 低 成 本 的 公 共 論 壇, 可 有 助 於 解 決 衝 突 因 此, 就 財 政 的 共 有 財 競 爭 衝 突 而 言, 中 央 與 地 方 政 府 間, 以 及 地 方 政 府 間, 皆 應 成 立 資 訊 共 享 與 協 商 平 台 首 先, 該 平 台 應 有 資 訊 共 享 之 功 能, 相 關 重 要 資 訊 如 公 共 建 設 計 畫 審 查 之 要 求 或 標 準 中 央 補 助 經 費, 以 及 各 地 方 政 府 與 居 民 的 真 實 需 求 等, 皆 應 由 中 央 與 地 方 政 府 提 出, 藉 以 降 低 資 訊 不 對 稱 的 問 題 其 次, 補 助 申 請 的 過 程 中, 有 衝 突 發 生 時, 亦 應 先 於 該 平 台 進 行 協 商, 讓 所 有 成 員 皆 能 瞭 解, 並 提 供 意 見 或 協 助, 可 藉 以 促 成 更 多 的 合 作 機 會, 降 低 衝 突 二 降 低 不 確 定 性 針 對 公 有 資 源 競 爭 與 交 易 成 本 問 題, 建 議 可 透 過 降 低 不 確 定 性 ( 包 含 計 畫 審 查 與 執 行 過 程 ) 的 方 式, 降 低 交 易 成 本, 並 減 少 無 效 率 競 爭 發 生 而 徐 仁 輝 (2001, 13) 指 出 為 提 昇 預 算 效 率, 除 加 強 支 出 規 模 控 制 外, 亦 應 重 視 預 算 資 源 配 置 的 優 先 順 序, 以 及 成 本 效 益 分 析 因 此, 降 低 不 確 定 性 的 具 體 作 法, 包 含 明 確 計 畫 補 助 優 先 次 序 評 比 標 準 確 立 相 關 財 務 參 數 合 理 設 定 範 圍 : ( 一 ) 明 確 計 畫 補 助 優 先 次 序 評 比 標 準 中 央 主 管 機 關 應 建 立 明 確 的 計 畫 補 助 優 先 次 序 的 評 比 標 準, 優 先 執 行 最 具 可 行 性 的 計 畫 缺 乏 明 確 優 先 次 序 評 比 標 準, 即 表 示 計 畫 通 過 與 否 具 有 相 當 高 的 不 確 定 性, 而 地 方 就 易 傾 向 利 用 政 治 因 素 影 響 次 序 另 者, 因 計 畫 可 能 受 制 於 補 助 經 費 不 足 而 被 擱 置, 故 新 興 計 畫 將 會 不 斷 被 提 出, 交 易 成 本 也 將 不 斷 的 增 加 因 此, 跨 域 加 值 制 度 應 配 合 確 定 計 畫 補 助 優 先 次 序 評 比 標 準, 並 予 以 公 布, 藉 以 降 低 不 確 定 性 與 交 易 成 本 ( 二 ) 確 立 各 項 財 務 參 數 的 合 理 設 定 範 圍 財 務 參 數 設 定 依 規 劃 者 不 同 而 異, 確 立 財 務 參 數 的 合 理 設 定 範 圍, 將 有 助 於 降 低 投 機 空 間 與 機 率 尤 其 於 財 務 參 數 沒 有 明 確 標 準 的 情 況 下, 當 計 畫 通 過 的 動 機 越 強 烈 時, 則 越 容 易 產 生 投 機 行 為 因 此, 建 議 中 央 政 府 明 訂 各 項 財 務 參 數 設 14

49 定 的 合 理 範 圍 數 值, 藉 此 降 低 來 回 審 查 與 修 改 所 耗 費 的 交 易 成 本, 並 有 助 於 判 斷 計 畫 是 否 真 實 地 達 到 門 檻 標 準 三 置 入 激 勵 機 制 為 促 成 地 方 積 極 執 行 的 動 機, 相 關 中 央 部 會 應 研 擬 激 勵 機 制, 激 勵 地 方 積 極 規 劃 與 運 用 財 源, 並 盡 其 所 能 地 達 到 預 期 財 務 標 準 然 具 有 新 公 共 管 理 精 神 的 跨 域 加 值 方 案, 似 僅 要 求 地 方 重 視 產 出, 卻 未 實 際 引 導 地 方 政 府 積 極 產 出 而 依 委 託 - 代 理 理 論, 委 託 人 需 要 設 計 一 激 勵 契 約, 以 誘 使 代 理 人 從 自 身 利 益 出 發, 選 擇 對 委 託 人 最 有 利 的 行 動 ( 張 維 迎 2004, 236) 爰 此, 建 議 跨 域 加 值 財 源 分 配 制 度 應 置 入 激 勵 機 制, 如 提 高 補 助 比 例 額 度 或 提 升 後 續 計 畫 核 定 的 優 先 次 序 等, 賦 予 地 方 政 府 積 極 遵 守 制 度 規 範 的 誘 因, 並 藉 以 激 勵 地 方 政 府 進 行 最 大 程 度 的 自 我 財 政 努 力, 自 發 的 進 行 創 新 財 務 規 劃 四 建 立 監 督 管 理 機 制 為 避 免 隱 匿 行 為 所 導 致 的 資 金 缺 口 之 道 德 危 機 問 題, 並 即 時 採 取 因 應 行 動, 而 應 建 立 監 督 管 理 機 制 首 先, 地 方 政 府 應 針 對 收 益 運 用 狀 況 建 立 定 期 檢 討 與 因 應 機 制 ; 其 次, 基 金 運 用 應 予 透 明 化, 使 民 眾 瞭 解 收 支 狀 況, 可 避 免 投 機 行 為, 並 督 促 財 源 運 用 的 效 率 性 ; 其 三, 中 央 亦 應 建 立 績 效 監 督 管 理 機 制, 針 對 地 方 政 府 的 績 效 予 以 考 核, 作 為 未 來 計 畫 審 查 與 補 助 比 例 之 參 考 ( 一 ) 定 期 檢 討 因 應 機 制 由 於 跨 域 加 值 收 益 具 有 相 當 之 不 確 定 性, 尤 其 財 務 風 險 相 當 高, 為 避 免 形 成 前 述 計 畫 道 德 風 險 問 題, 地 方 政 府 應 建 構 定 期 檢 討 因 應 機 制, 定 期 檢 視 自 償 性 收 支 狀 況, 並 即 時 採 取 因 應 措 施, 例 如 規 劃 替 代 財 源 予 以 補 足 或 配 合 其 他 計 畫 以 增 加 收 益, 避 免 資 金 缺 口 不 斷 擴 大, 形 成 計 畫 終 止 時 的 財 政 負 擔 ( 二 ) 資 金 運 用 的 透 明 化 資 金 運 用 與 計 畫 執 行 成 果 密 切 相 關, 而 資 金 運 作 主 體 ( 即 基 金 ) 的 盈 虧 狀 況 與 收 支 用 途 應 明 確 公 布, 藉 以 降 低 政 府 隱 匿 行 為 的 問 題 如 同 預 算 的 透 明 化, 使 民 眾 能 清 楚 瞭 解 其 租 稅 負 擔, 而 會 選 擇 其 認 為 重 要 的 公 共 服 務 ( 徐 仁 輝 2009, 74), 亦 即 追 求 經 濟 效 率 的 同 時 應 重 視 人 民 權 益 是 否 受 侵 害 ( 許 立 一 2003, 54), 15

50 將 資 金 ( 基 金 ) 予 以 透 明 化 的 方 式, 可 讓 民 眾 即 時 回 饋 意 見, 並 督 促 政 府 官 僚 重 視 公 共 利 益 的 實 現 ( 三 ) 績 效 監 督 管 理 機 制 中 央 政 府 應 研 擬 績 效 監 督 機 制, 透 過 年 度 監 督 審 查 與 工 程 管 考, 隨 時 查 核 執 行 狀 況 績 效 監 督 機 制 將 計 畫 收 益 實 現 的 程 度 作 為 績 效 評 判 標 準, 當 計 畫 收 益 符 合 預 估, 甚 而 超 出, 則 代 表 執 行 績 效 越 好 反 之, 當 計 畫 實 際 收 益 與 估 計 數 有 相 當 之 落 差 時, 則 績 效 低 該 計 畫 績 效 可 作 為 後 續 地 方 新 興 計 畫 排 定 優 先 次 序, 以 及 協 商 計 畫 型 補 助 比 例 的 考 量 依 據, 亦 即 將 此 次 計 畫 績 效 作 為 後 續 獎 懲 依 據, 可 督 促 與 激 勵 地 方 政 府 積 極 運 用 創 新 財 務 機 制, 以 實 現 最 大 程 度 外 部 效 益 內 部 化 伍 結 論 本 文 之 主 要 貢 獻 在 於 利 用 新 制 度 經 濟 理 論 分 析 公 共 財 政 制 度, 從 公 共 選 擇 交 易 成 本 與 委 託 - 代 理 之 三 個 理 論 面 向, 探 討 當 前 具 新 公 共 管 理 特 色 的 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 制 度 跨 域 加 值 方 案 研 訂 新 制 度 規 則, 如 自 償 率 門 檻 制 度, 重 新 改 變 中 央 與 地 方 的 財 政 補 助 關 係, 以 期 透 過 新 的 遊 戲 規 則 影 響 地 方 公 共 建 設 計 畫 的 決 策, 藉 由 提 升 計 畫 自 償 性 收 益 方 式, 減 緩 編 列 預 算 壓 力 然 而, 分 析 結 果 發 現 公 共 建 設 財 源 籌 措 跨 域 加 值 之 新 制 度 將 衍 生 共 有 資 源 競 爭 交 易 成 本 增 加 與 道 德 危 機 之 問 題, 是 否 較 原 有 制 度 更 具 效 率 性 與 公 平 性, 仍 有 待 這 些 問 題 的 解 決 因 此, 本 文 針 對 上 述 問 題 提 出 制 度 調 整 建 議, 包 含 成 立 資 訊 共 享 與 協 商 平 台 降 低 不 確 定 性 置 入 激 勵 機 制 建 立 監 督 管 理 機 制 等, 以 期 透 過 制 度 調 整, 減 少 問 題 並 促 使 地 方 政 府 朝 向 創 新 思 考 以 提 升 效 能, 而 確 實 發 揮 所 隱 含 的 企 業 型 政 府 功 能 後 續 則 可 進 一 步 針 對 上 述 問 題 進 行 實 證 分 析, 探 討 地 方 政 府 於 新 制 度 下 所 採 取 的 行 動 策 略, 以 及 政 府 間 的 賽 局 理 論 分 析 參 考 文 獻 江 岷 欽 劉 坤 億,1999, 企 業 型 政 府 : 理 念 實 務 省 思, 台 北 : 智 勝 文 化 Jiang, Min-qin and Kun-yi Liu Qiye xing zhengfu: linian, shiwu, shengsi. [Entrepreneurial Government: Theories, Practices, and Critiques]. Taipei: Best-wise. 16

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52 開 闢 財 源, 台 北 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 Ceng, Ju-wei Ruhe touguo zhongyang tongchou fenpei shuikuan ji buzhu kuan zhi fenpei jili difang zhengfu kaipi caiyuan. [How to Prompt Local Government to Increase Financial Resources through Allocation of Centrally-Funded Tax Revenues and Subsidy]. Taipei: Research, Development and Evaluation Commission, Executive Yuan. 詹 中 原 主 編,1999, 新 公 共 管 理 : 政 府 再 造 的 理 論 與 實 務, 台 北 : 五 南 Zhan, Zhong-yuan Xin gonggong guanli: zhengfu zaizao de lilun yu shiwu. [New Public Management: Reinventing Government s Theory and Practice]. Taipei: Wu-Nan. 監 察 院,2009, 政 府 公 共 工 程 計 畫 與 經 費 審 議 制 度 專 案 調 查 研 究, 期 末 報 告 The Control Yuan Republic of China Zhengfu gonggong gongcheng jihua yu jingfei shenyi zhidu zhuanan diaocha yanjiu. [A Study Project on the Infrastructure Plans and Budgets review system]. 劉 劍 雄,2009, 財 政 分 權 政 府 競 爭 與 政 府 治 理, 北 京 : 人 民 出 版 社 Liu, Jian-xiong Caizheng fenquan, zhengfu jingzheng, yu zhengfu zhili. [Fiscal Decentralization, Government Competition and Governance]. Beijing: Renmin. 賴 宗 裕 蘇 偉 強 簡 龍 鳳,2012, 稅 收 增 額 融 資 (TIF) 納 入 捷 運 建 設 計 畫 審 查 制 度 之 財 務 分 析, 運 輸 計 劃 季 刊,41(1):33-54 Lai, Tsung-Yu, Wei-Chiang Su and Lung-Feng Chien Shuishou zenge rongzi (TIF) naru jieyun jianshe jihua shencha zhidu zhi caiwu fenxi [Financial Analysis of Applying Tax Increment Financing to MRT Project Review]. Transportation Planning Journal 41(1): 謝 文 盛 歐 俊 男,2003, 台 灣 地 區 政 黨 政 治 對 地 方 政 府 補 助 收 入 影 響 之 研 究, 問 題 與 研 究,42(6): Xie, wen cheng and Jun-nan Ou Taiwan diqu zhengdang zhengzhi dui difang zhengfu buzhu shouru yingxiang zhi yanjiu [A Study on the Subsidy Impact of Local Government by Political Party in Taiwan]. Issues & Studies 42(6): 韓 建 新,2000, 信 息 經 濟 學, 北 京 : 北 京 圖 書 館 出 版 社 Han, Jian-xin Xinxi jingji xue. [The economics of information]. Beijing: Library of Beijing Publisher. 邊 泰 明,2003, 土 地 使 用 規 劃 與 財 產 權 : 理 論 與 實 務, 台 北 : 詹 氏 Bian, Tai-min Tudi shiyong guihua yu caichan quan: lilun yu shiwu. [Land Use Planning and Property Rights: Theories and Practices]. Taipei: Chan s. Dahlman, Carl J The Problem of Externality. Journal of Law and Economics 22 (1): Lepage, Henri Tomorrow, Capitalism: The Economics of Economic Freedom. London: Open Court Publishing Company. Niskanen, William A Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine, Atherton. North, Douglass C Institutions, Institutional Change and Economic 18

53 Performance. Cambridge, New York: Cambridge University Press. Osborne, David and Peter Plastrik Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government. Reading, MA.: Addison Wesley. Osborne, David and Ted Gaebler Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA.: Addison Wesley. Ostrom, Elinor Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, New York: Cambridge University Press. Ramamurti, Ravi Public Entrepreneurs: Who They Are and How They Operate. California Management Review XXVIII (3): Shleifer, Andrei and Robert W. Vishny The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. Cambridge, MA.: Harvard University Press. Wildavsky, Aaron The New Politics of the Budgetary Process. Glenview, Ill.: Scott, Foresman. Williamson, Oliver E The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. New York: Free Press. Youngman, Joan M TIF at a Turning Point: Defining Debt Down. State Tax Notes May 2:

54 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 中 的 人 文 缺 陷 與 反 思 劉 桂 莉 南 昌 大 學 公 共 管 理 學 院 教 授 摘 要 改 革 以 來, 通 過 由 政 府 主 導 的 扶 貧 事 業 實 行 開 髮 式 扶 貧 和 集 中 解 決 貧 困 地 區 貧 困 問 題 的 反 貧 困 模 式, 我 們 走 出 了 一 條 適 合 中 國 國 情 有 中 國 特 色 的 減 緩 農 村 貧 困 道 路 然 而, 在 中 國 農 村 反 貧 困 實 踐 取 得 舉 世 矚 目 的 成 績 背 後 卻 隱 藏 著 返 貧 的 危 機 農 村 絕 對 貧 困 人 口 的 逆 增 長 凸 顯 了 反 貧 困 模 式 在 某 些 方 面 的 缺 失 分 析 看 來, 其 中 一 個 原 因 是 我 們 反 貧 困 的 模 式 及 方 法 上 有 較 大 缺 失, 主 要 是 反 人 文 貧 困 的 缺 失, 這 是 反 貧 困 不 能 可 持 續 的 深 層 次 原 因 ; 另 一 個 原 因 是 中 國 農 村 社 會 保 障 制 度 的 嚴 重 缺 失 本 文 從 反 人 文 貧 困 的 角 度 研 究 農 村 貧 困 問 題, 意 圖 透 過 經 濟 貧 困 的 外 在 表 像, 分 析 農 村 貧 困 的 內 在 障 礙 與 政 策 扶 持 等 外 力 的 缺 失, 找 出 農 村 貧 困 的 深 層 次 原 因 即 是 對 中 國 反 貧 困 模 式 中 的 人 文 缺 失 進 行 一 次 較 爲 深 刻 地 反 思 並 提 出 未 來 中 國 農 村 反 貧 困 的 關 鍵 : 一 是 要 加 強 研 究 農 村 反 貧 困 模 式 中 人 文 缺 失 的 影 響, 用 更 爲 全 面 和 深 入 的 視 角 研 究 農 村 反 貧 困 問 題, 使 得 政 府 相 關 部 門 及 學 界 能 在 農 村 反 貧 困 中 納 入 人 文 脫 貧 的 戰 略, 構 建 適 應 當 前 農 村 社 會 經 濟 發 展 需 求 的 扶 貧 新 模 式 二 是 應 該 儘 快 完 善 農 村 社 會 保 障 制 度, 促 使 貧 困 農 村 地 區 的 經 濟 發 展 與 社 會 資 源 環 境 協 調 一 致, 遏 制 返 貧 現 象, 實 現 農 村 扶 貧 的 可 持 續 發 展 關 鍵 詞 : 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 人 文 缺 限 改 革 開 放 以 來, 中 國 政 府 通 過 強 有 力 的 扶 貧 行 動, 使 2.5 億 農 村 貧 困 人 口 脫 了 貧 通 過 由 政 府 主 導 扶 貧 事 業 實 行 開 髮 式 扶 貧 和 集 中 解 決 貧 困 地 區 貧 困 問 題, 中 國 走 出 了 一 條 適 合 中 國 國 情 有 中 國 特 色 的 減 緩 農 村 貧 困 道 路 中 國 的 扶 貧 開 發 取 得 了 舉 世 矚 目 的 成 就 經 過 多 年 的 開 發 性 扶 貧 和 一 系 列 支 農 惠 農 措 施, 隨 著 農 村 經 濟 社 會 的 發 展, 我 國 已 經 消 減 了 大 多 數 農 村 貧 困 人 口 然 而, 自 進 入 21 世 紀 以 來, 全 國 貧 困 人 口 減 少 的 速 度 趨 於 緩 慢, 脫 貧 和 返 貧 現 象 同 時 並 存, 交 織 發 生 筆 者 分 析 看 來, 中 國 農 村 之 所 以 還 存 在 大 量 的 絕 對 貧 困 人 口, 其 中 一 個 原 因 首 先 是 當 前 中 國 農 村 社 會 保 障 制 度 的 嚴 重 缺 失 所 致 ; 而 另 一 個 不 可 忽 略 的 原 因 則 是 我 們 在 農 村 反 貧 困 的 方 式 方 法 上 有 較 大 的 缺 失, 尤 其 是 人 文 理 性 的 缺 失, 這 是 農 村 反 貧 困 不 能 深 入 持 久 的 深 層 次 的 原 因 筆 者 認 爲, 未 來 中 國 農 村 反 貧 困 的 關 鍵, 一 方 面 在 於 如 何 儘 快 完 善 農 村 的 社 會 保 障 制 度, 促 使 貧 困 地 區 的 經 濟 開 發 與 社 會 資 源 環 境 協 調 一 致, 遏 制 返 貧 現 象, 實 現 農 村 扶 貧 的 可 持 續 發 展 ; 另 一 方 面 則 要 深 入 研 究 農 村 貧 困 人 口 返 貧 的 根 源, 探 索 和 構 建 可 持 續 發 展 的 扶 貧 新 模 式 本 文 擬 討 論 的 是 後 一 個 原 因 反 貧 困 模 式 中 人 文 缺 失 的 影 響 及

55 重 構 壹 當 前 中 國 農 村 反 人 文 貧 困 的 意 義 2011 年 9 月 8 日, 中 國 人 權 研 究 會 社 會 科 學 文 獻 出 版 社 聯 合 在 北 京 召 開 了 2011 年 人 權 藍 皮 書 發 佈 會, 出 版 了 第 一 本 人 權 藍 皮 書 中 國 人 權 事 業 發 展 報 告 NO.1 (2011) 藍 皮 書 指 出 : 中 國 農 村 的 最 大 人 權 問 題 是 大 量 絕 對 貧 困 人 口 的 溫 飽 問 題 藍 皮 書 認 爲, 中 國 在 減 緩 農 村 貧 困 保 障 農 村 貧 困 人 口 生 存 權 和 發 展 權 方 面 取 得 了 重 大 進 展, 對 實 現 聯 合 國 千 年 發 展 目 標 作 出 了 積 極 貢 獻 藍 皮 書 認 爲 : 經 過 30 多 年 的 努 力, 中 國 的 農 村 貧 困 狀 況 得 到 很 大 緩 解, 群 衆 的 生 存 權 基 本 得 到 保 障, 發 展 權 也 有 了 不 同 程 度 的 改 善 這 表 現 在 兩 方 面 : 一 方 面, 農 村 絕 對 貧 困 人 口 大 量 減 少, 貧 困 地 區 的 生 活 條 件 有 了 很 大 改 善 中 國 農 村 貧 困 人 口 從 1978 年 的 2.5 億 減 少 到 2010 年 的 2688 萬, 貧 困 發 生 率 從 30.7% 下 降 到 2.8% 592 個 國 家 重 點 扶 持 貧 困 縣 的 貧 困 人 口 從 2001 年 的 5677 萬 人 減 少 到 2009 年 的 2175 萬 人, 農 民 人 均 純 收 入 從 2001 年 的 1277 元 增 加 到 2010 年 的 3273 元, 年 均 實 際 遞 增 率 高 於 全 國 平 均 增 長 水 平 2010 年 上 半 年, 國 家 重 點 扶 持 貧 困 縣 農 民 人 均 現 金 收 入 達 到 1552 元, 實 際 增 長 了 8.7% 另 一 方 面, 貧 困 地 區 各 項 社 會 事 業 發 展 較 快, 經 濟 得 到 較 快 發 展 2001~2009 年, 國 家 重 點 扶 持 貧 困 縣 人 均 地 區 生 産 總 值 從 元 增 加 到 9549 元, 增 長 了 2.59 倍, 年 均 增 長 17.3% 到 2010 年, 貧 困 地 區 人 口 過 快 增 長 的 勢 頭 得 到 初 步 控 制, 人 口 自 然 增 長 率 有 所 下 降 辦 學 條 件 得 到 改 善,592 個 國 家 重 點 扶 持 貧 困 縣 中 有 318 個 實 現 了 基 本 普 及 九 年 義 務 教 育 和 基 本 掃 除 青 壯 年 文 盲 的 目 標 2009 年, 國 家 重 點 扶 持 貧 困 縣 實 現 鄉 鄉 有 衛 生 院 絕 大 多 數 貧 困 村 有 衛 生 室 的 目 標, 適 齡 兒 童 在 校 率 達 到 97.4%, 接 近 全 國 平 均 水 平 但 是 人 權 藍 皮 書 還 指 出 : 儘 管 中 國 在 減 緩 農 村 貧 困 方 面 取 得 了 重 大 進 展, 但 面 臨 的 壓 力 和 挑 戰 也 很 大 一 方 面, 中 國 農 村 貧 困 人 口 規 模 大, 返 貧 壓 力 增 大 資 料 表 明,2008 年 的 全 國 貧 困 人 口 中 有 66.2% 在 2009 年 脫 貧, 而 2009 年 3597 萬 貧 困 人 口 中, 則 有 62.3% 是 返 貧 人 口 面 對 嚴 峻 的 返 貧 形 勢, 當 前 中 國 農 村 扶 貧 工 作 面 臨 著 極 大 的 挑 戰 隨 著 近 年 來 發 生 的 自 然 災 害 重 大 疾 病 和 環 境 因 素 等 貧 困 成 因 越 來 越 複 雜, 以 及 社 會 災 害 越 來 越 頻 繁 等 情 況, 雖 然 政 府 社 會 組 織 等 都 付 出 了 極 大 的 努 力, 但 成 效 卻 不 顯 著, 反 而 出 現 返 貧 現 象 極 爲 嚴 重 的 形 勢 這 些 現 象 表 明 我 國 以 往 的 扶 貧 模 式 效 率 低 下, 並 已 不 適 應 當 前 的 反 貧 困 需 求, 那 麽, 反 貧 困 工 作 遇 到 了 什 麽 樣 的 困 局? 主 要 的 缺 陷 在 哪 里? 筆 者 認 爲, 當 前 中 國 農 村 貧 困 的 根 源 在 於 農 村 的 人 文 貧 困 長 期 以 來, 人 們 習 慣 於 把 反 貧 困 的 價 值 定 位 在 爲 維 護 社 會 穩 定 而 加 強 單 純 的 物 質 補 給 層 面 以 往 對 反 貧 困 的 研 究 也 更 多 的 是 注 重 經 濟 層 面 的 分 析, 忽 略 了 反 貧 困 過 程 中 普 遍 存 在 的 人 文 理 念 缺 失 人 文 貧 困 現 象 嚴 重 等 的 問 題 在 目 前 農 村 的 反 貧 困 中 亟 待 解 決 的 並 非 只 是 物 質 層 面 的 貧

56 困, 而 應 推 進 人 文 精 神 理 念 的 歸 位 元 和 扶 貧 方 式 的 創 新, 應 該 在 全 社 會 範 圍 內 對 貧 困 者 盡 可 能 多 地 給 予 人 文 關 懷 其 目 的 是 由 過 去 單 純 關 注 物 質 貧 困 轉 向 關 注 包 括 能 力 貧 困 和 權 利 貧 困 在 內 的 人 文 貧 困 一 什 麽 是 人 文 貧 困 與 人 文 關 懷? 聯 合 國 開 發 計 劃 署 在 人 類 發 展 報 告 1997 中 給 人 文 貧 困 下 的 定 義 是 : 人 文 貧 困 是 指 人 們 在 壽 命 健 康 居 住 知 識 參 與 個 人 安 全 和 環 境 等 方 面 的 基 本 條 件 得 不 到 滿 足, 而 限 制 了 人 的 選 擇 人 文 貧 困 揭 示 了 貧 困 的 根 源 在 於 人 們 生 存 發 展 的 基 本 條 件 得 不 到 滿 足 而 限 制 了 人 的 選 擇 換 言 之, 要 消 除 貧 困, 就 要 盡 可 能 地 給 人 們 提 供 選 擇 的 機 會, 使 人 們 除 了 獲 取 實 物 和 服 務 的 能 力 之 外, 還 有 實 現 長 壽 身 體 健 康 較 高 的 教 育 水 平 以 及 能 夠 自 由 地 發 揮 自 己 的 聰 明 才 智 充 分 參 與 社 會 經 濟 和 政 治 生 活 的 能 力 和 機 會 這 對 於 農 村 貧 困 者 來 說 更 是 最 爲 需 要 的 關 懷 和 支 援 人 文 貧 困 揭 示 了 貧 困 的 根 源 在 於 人 們 生 存 發 展 的 基 本 條 件 得 不 到 滿 足 而 限 制 了 人 的 選 擇 換 言 之, 要 消 除 貧 困, 就 要 盡 可 能 地 給 人 們 提 供 選 擇 的 機 會, 就 是 要 使 人 們 除 了 獲 取 實 物 和 服 務 的 能 力 之 外, 還 有 實 現 長 壽 身 體 健 康 較 高 的 受 教 育 水 平 以 及 能 夠 自 由 地 發 揮 自 己 的 聰 明 才 智 充 分 參 與 社 會 經 濟 和 政 治 生 活 的 能 力 和 機 會 二 反 貧 困 的 核 心 理 念 是 應 對 貧 困 者 予 以 人 文 關 懷 人 文 關 懷, 一 般 認 爲 發 端 於 西 方 的 人 文 主 義 傳 統, 其 核 心 在 於 肯 定 人 性 和 人 的 價 值, 要 求 人 的 個 性 解 放 和 自 由 平 等, 尊 重 人 的 理 性 思 考, 關 懷 人 的 精 神 生 活 等 人 文 與 人 的 價 值 人 的 尊 嚴 人 的 獨 立 人 格 人 的 個 性 人 的 生 存 和 生 活 及 其 意 義 人 的 理 想 和 人 的 命 運 等 等 密 切 相 關 人 文 關 懷 就 是 對 人 的 生 存 狀 況 的 關 懷 對 人 的 尊 嚴 與 符 合 人 性 的 生 活 條 件 的 肯 定, 對 人 類 的 解 放 與 自 由 的 追 求 人 文 關 懷 就 是 關 注 人 的 生 存 與 發 展 當 前 中 國 農 村 的 人 文 貧 困 更 甚 於 經 濟 貧 困 人 文 貧 困 限 制 了 農 民 綜 合 素 質 和 自 主 脫 貧 能 力 的 提 高, 使 其 不 能 充 分 參 與 社 會 經 濟 和 政 治 生 活, 失 去 人 生 發 展 的 機 會 和 更 多 的 發 展 空 間 在 中 國 農 村 實 施 反 人 文 貧 困, 在 於 人 文 精 神 對 貧 困 農 民 具 有 培 養 自 我 反 貧 困 能 力 的 價 值 功 能 所 以, 中 國 農 村 當 前 扶 貧 的 關 鍵 在 於 如 何 促 使 貧 困 地 區 的 經 濟 開 發 與 社 會 資 源 環 境 協 調 一 致, 遏 制 返 貧 現 象, 實 現 農 村 反 貧 困 的 可 持 續 發 展 因 此, 深 入 研 究 農 村 貧 困 人 口 返 貧 現 象 的 根 本 原 因, 探 索 和 構 建 可 持 續 發 展 的 扶 貧 新 模 式 是 當 前 扶 貧 工 作 的 首 要 任 務 貳 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 的 發 展 歷 程 一 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 的 涵 義 及 類 別 ( 一 ) 涵 義 農 村 反 貧 困 模 式 指 的 是 農 村 反 貧 困 工 作 的 組 織 者 和 領 導 者 ( 即 主 體, 如 基 層 組 織 村 支 兩 委 企 業 等 ) 運 用 一 定 的 生 産 要 素 和 資 源, 利 用 一 定 的 方 法 和 手 段 ( 仲 介 ) 作 用

57 於 貧 困 群 體 ( 客 體 ), 促 進 貧 困 群 體 脫 貧 致 富 的 方 式 方 法 和 措 施 的 總 稱 1 ( 二 ) 類 別 1 根 據 農 村 反 貧 困 中 發 揮 主 要 作 用 的 主 體, 可 以 劃 分 政 府 主 導 型 企 業 主 導 型 對 口 地 區 主 導 型 民 間 組 織 主 導 型 等 ; 2 根 據 主 體 作 用 於 反 貧 困 客 體 的 方 式, 分 爲 救 濟 ( 輸 血 ) 式 反 貧 困 和 開 發 ( 造 血 ) 式 反 貧 困 兩 種 模 式 ; 3 根 據 主 體 投 入 的 反 貧 困 要 素, 分 爲 物 質 反 貧 困 模 式 文 化 教 育 反 貧 困 模 式 信 貸 反 貧 困 模 式 ; 4 根 據 脫 貧 地 域 劃 分 爲 就 地 反 貧 困 模 式 和 異 地 遷 移 反 貧 困 模 式 兩 種 ; 5 根 據 資 源 分 配 的 物 件, 分 爲 區 域 ( 社 區 ) 反 貧 困 模 式 和 直 接 反 貧 困 到 戶 模 式 兩 種 總 體 來 說, 中 國 農 村 反 貧 困 實 踐 所 以 能 取 得 了 舉 世 矚 目 的 成 績, 主 要 是 經 濟 體 制 改 革 和 開 髮 式 扶 貧 的 結 果 自 1985 年 我 國 政 府 啓 動 扶 貧 計 劃 以 來, 我 國 就 一 直 堅 持 政 府 主 導, 社 會 參 與, 自 力 更 生, 開 發 扶 貧, 全 面 發 展 的 扶 貧 開 發 模 式, 通 過 政 府 的 政 策 支 援 和 尋 求 國 際 合 作, 使 我 國 貧 困 人 口 數 量 不 斷 減 少, 人 民 生 活 水 平 逐 步 提 高 這 也 得 益 於 20 世 紀 80 年 代 中 期 以 來, 我 國 的 農 村 扶 貧 政 策 的 兩 次 大 的 調 整, 第 一 次 是 1994 年 實 施 了 國 家 八 七 扶 貧 攻 堅 計 劃, 第 二 次 是 2001 年 制 定 了 農 村 扶 貧 開 發 綱 要 ( ) 中 國 農 村 當 前 反 貧 困 的 主 要 做 法 : 一 是 政 府 全 面 主 導 農 村 扶 貧 事 業 二 是 實 行 開 髮 式 扶 貧 三 是 以 貧 困 人 口 集 中 的 貧 困 地 區 作 爲 全 國 扶 貧 的 突 破 口 和 主 戰 場 四 是 對 生 存 條 件 惡 劣 地 區 的 貧 困 農 戶 實 施 移 民 搬 遷 2001 年 以 來, 在 堅 持 自 願 的 前 提 下, 中 國 政 府 對 620 萬 特 困 人 口 實 行 了 搬 遷 扶 貧, 改 善 了 他 們 生 存 與 發 展 的 條 件 總 體 而 言, 是 以 政 府 爲 主 導 的 主 要 是 滿 足 貧 困 地 區 經 濟 增 長 和 扶 貧 雙 重 目 標 堅 持 以 專 案 爲 中 心 的 開 髮 式 扶 貧, 採 用 區 域 瞄 準 方 式 全 社 會 扶 貧 這 其 中, 隨 著 扶 貧 政 策 的 調 整, 扶 貧 的 戰 略 發 生 了 一 些 變 化 : 開 始 由 救 濟 式 扶 貧 向 開 髮 式 扶 貧 轉 變 ; 由 單 純 的 直 接 救 濟 向 地 區 經 濟 綜 合 開 發 的 方 向 轉 變 ; 由 單 純 地 向 貧 困 地 區 輸 血 向 增 強 貧 困 地 區 造 血 功 能 轉 變 ; 由 單 純 的 政 府 主 導 型 扶 貧 向 動 員 全 社 會 力 量 加 強 國 際 合 作 的 全 方 位 的 扶 貧 轉 變 ; 強 調 經 濟 發 展, 扶 貧 從 發 展 的 角 度 出 發 扶 貧 的 戰 術 也 有 以 下 的 改 變 :(1) 改 變 平 均 使 用 扶 貧 資 金 的 辦 法, 集 中 人 力 財 力 物 力, 搞 綜 合 開 發 ;(2) 國 家 在 信 貸 稅 收 和 經 濟 開 發 等 方 面 給 貧 困 地 區 以 優 惠 政 策, 中 央 各 職 能 部 門 在 資 金 物 資 和 技 術 上 向 貧 困 地 區 傾 斜 ;(3) 由 中 央 地 方 政 府 和 貧 困 地 區 居 民 共 同 投 資 ;(4) 政 府 的 扶 貧 政 策 與 農 民 制 度 創 新 互 動 二 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 發 展 經 歷 的 四 個 階 段 從 建 國 以 來, 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 的 發 展 經 歷 了 四 個 階 段 ( 一 ) 救 濟 式 扶 貧 階 段 ( 年 ) 該 階 段 實 施 的 救 濟 政 策, 是 政 府 一 元 化 主 體 的 公 益 性 救 濟 式 的 扶 貧 模 式 扶 貧 的 主

58 體 是 政 府, 扶 貧 的 手 段 是 在 政 府 幫 助 和 支 援 下 利 用 自 然 資 源 發 展 地 方 經 濟, 其 性 質 是 公 益 性 的 遵 循 簡 單 的 直 線 思 路 缺 啥 給 啥, 政 府 通 過 糧 食 衣 物 等 物 質 補 貼 來 幫 助 貧 困 農 戶, 是 一 種 道 義 性 的 慈 善 性 的 經 濟 行 爲, 是 中 央 政 府 通 過 轉 移 支 付 來 實 現 的, 這 是 一 種 輸 血 式 的 扶 貧 這 種 建 立 在 普 渡 衆 生 傳 統 道 德 觀 念 基 礎 上 的, 缺 乏 科 學 研 究 的 傳 統 扶 貧 模 式 在 初 始 階 段 十 分 奏 效 扶 貧 救 濟 有 效 地 滿 足 了 貧 困 人 口 的 現 實 需 要, 緩 解 了 生 存 危 機, 尤 其 是 對 特 困 戶 和 赤 貧 人 口 救 濟 式 扶 貧 不 僅 保 持 了 社 會 的 穩 定, 也 充 分 體 現 了 社 會 主 義 制 度 的 優 越 性 然 而 由 於 全 國 沒 有 嚴 格 的 扶 貧 組 織 體 系 及 完 善 的 扶 貧 政 策 使 得 後 期 成 效 不 顯 著 ( 二 ) 大 規 模 開 髮 式 扶 貧 階 段 ( 年 ) 爲 進 一 步 加 大 扶 貧 力 度, 中 國 政 府 自 1986 年 起 採 取 了 一 系 列 重 大 措 施 成 立 專 門 扶 貧 工 作 機 構 安 排 專 項 資 金, 制 定 專 門 的 優 惠 政 策, 並 對 傳 統 的 救 濟 式 扶 貧 進 行 徹 底 改 革, 確 定 了 開 髮 式 扶 貧 方 針 這 個 階 段 的 扶 貧 最 爲 顯 著 的 特 點 是 由 原 來 的 輸 血 式 扶 貧 轉 變 爲 造 血 式 扶 貧 1 開 髮 式 扶 貧 是 典 型 的 發 展 援 助, 該 扶 貧 模 式 把 扶 貧 與 開 發 結 合 起 來, 致 力 於 在 貧 困 地 區 進 行 基 礎 設 施 建 設, 改 造 生 産 條 件, 幫 助 貧 困 地 區 形 成 新 的 生 産 能 力 開 髮 式 扶 貧 強 調 調 動 貧 困 地 區 幹 部 群 衆 發 展 經 濟 的 積 極 性, 揚 長 避 短, 發 揮 優 勢, 增 強 自 我 發 展 能 力 但 是, 由 於 扶 貧 專 案 覆 蓋 面 不 全 政 府 的 微 觀 決 策 不 顧 農 戶 意 願, 缺 乏 農 戶 的 參 與 扶 貧 專 案 重 工 輕 農 政 府 爲 了 提 高 政 績 急 功 近 利 等 缺 陷, 我 國 扶 貧 工 作 效 率 的 狀 況 得 不 到 根 本 扭 轉 ( 三 ) 扶 貧 攻 堅 階 段 ( 年 ) 隨 著 農 村 改 革 的 深 入 發 展 和 國 家 扶 貧 開 發 力 度 的 不 斷 加 大, 中 國 貧 困 人 口 逐 年 減 少, 貧 困 特 徵 也 隨 之 發 生 較 大 變 化, 貧 困 人 口 分 佈 呈 現 明 顯 的 地 緣 性 特 徵 以 1994 年 3 月 國 家 八 七 扶 貧 攻 堅 計 劃 的 公 佈 實 施 爲 標 誌, 中 國 的 扶 貧 開 發 進 入 了 攻 堅 階 段 國 家 八 七 扶 貧 攻 堅 計 劃 明 確 提 出 : 集 中 人 力 物 力 財 力 動 員 社 會 各 界 力 量, 力 爭 用 七 年 左 右 的 時 間, 到 2000 年 底 基 本 解 決 農 村 貧 困 人 口 的 溫 飽 問 題 在 這 一 階 段, 中 國 政 府 重 新 劃 定 了 貧 困 縣 的 標 準 和 範 圍, 確 定 了 592 個 國 家 級 貧 困 縣, 調 整 了 國 家 扶 貧 資 金 投 放 的 地 區 結 構, 把 沿 海 經 濟 比 較 發 達 省 的 扶 貧 信 貸 資 金 調 整 出 來, 集 中 用 於 中 西 部 貧 困 狀 況 嚴 重 的 省 區 政 府 重 點 發 展 投 資 少 見 效 快 覆 蓋 廣 效 益 高 有 助 於 直 接 解 決 群 衆 溫 飽 問 題 的 種 養 業, 積 極 發 展 資 源 開 髮 型 和 勞 動 密 集 型 的 鄉 鎮 企 業, 實 行 有 計 劃 有 組 織 地 發 展 勞 務 輸 出, 提 出 農 業 産 業 化 扶 貧 模 式 該 階 段 注 重 動 員 和 組 織 全 社 會 力 量 參 與 扶 貧 開 發 工 作, 積 極 發 展 與 國 際 社 會 在 扶 貧 開 發 領 域 的 交 流 與 合 作, 努 力 爭 取 國 際 上 的 援 助 提 出 要 實 行 黨 政 一 把 手 扶 貧 工 作 責 任 制, 強 調 扶 貧 攻 堅 要 落 實 到 村 落 實 到 戶 這 種 扶 貧 方 式 克 服 了 以 往 難 以 保 證 每 戶 貧 困 農 戶 都 能 收 益 的 缺 陷 和 不 足, 體 現 了 真 扶 貧, 扶 真 貧 的 原 則, 保 證 了 扶 貧 的 微 觀 效 益 和 公 平 性 扶 貧 到 戶 衍 生 出 了 新 的 扶 貧 模 式, 如 : 小 額 信 貸 扶 貧 模 式, 異 地 開 發 扶 貧 等 一 系 列 扶 貧 1 朱 啓 秦. 農 村 扶 貧 開 發 理 念 辨 析 [J]. 農 業 經 濟 問 題.2005.

59 模 式 雖 然 這 個 階 段 注 重 了 造 血 機 制 的 構 造, 但 扶 貧 工 作 仍 是 政 府 唱 主 角, 沒 有 與 市 場 真 正 有 效 的 結 合, 並 且 長 期 形 成 了 以 救 濟 救 助 爲 主 的 扶 貧 思 維 和 行 爲 模 式 ( 四 ) 扶 貧 模 式 統 籌 發 展 階 段 (2000 年 至 今 ) 在 新 時 期, 中 央 政 府 明 確 提 出 年 農 村 扶 貧 開 發 的 具 體 奮 鬥 目 標 是 儘 快 解 決 少 數 貧 困 人 口 溫 飽 問 題, 進 一 步 改 善 貧 困 地 區 的 基 本 生 産 生 活 條 件, 鞏 固 溫 飽 成 果, 提 高 貧 困 人 口 的 生 活 質 量 和 綜 合 素 質, 加 強 貧 困 鄉 村 的 基 礎 設 施 建 設, 改 善 生 態 環 境, 逐 步 改 變 貧 困 地 區 經 濟 社 會 文 化 落 後 狀 況, 爲 達 到 小 康 水 平 創 造 條 件 由 於 貧 困 問 題 的 地 區 性, 成 因 的 綜 合 性, 要 達 到 大 幅 度 減 貧 的 目 標 就 必 須 採 取 一 種 更 具 有 綜 合 性 的 觀 念, 因 此, 這 個 階 段 需 要 統 籌 思 想 來 指 導 扶 貧 工 作 和 模 式 創 新 統 籌 發 展 包 括 : (1) 中 央 政 府 根 據 集 中 連 片 的 原 則, 把 貧 困 人 口 相 對 集 中 的 中 西 部 少 數 民 族 地 區 革 命 老 區 邊 疆 地 區 和 特 困 地 區 確 定 爲 扶 貧 開 發 的 重 點 (2) 要 把 扶 貧 開 發 工 作 與 保 護 生 態 環 境 加 強 基 礎 設 施 建 設 基 層 組 織 建 設 精 神 文 明 建 設 計 劃 生 育 工 作 結 合 起 來, 促 進 貧 困 地 區 經 濟 社 會 協 調 發 展 和 全 面 進 步, 提 高 貧 困 地 區 可 持 續 發 展 能 力 (3) 強 調 要 做 好 扶 貧 開 發 統 計 監 測 工 作, 及 時 瞭 解 和 全 面 掌 握 扶 貧 開 發 的 發 展 動 態, 做 好 有 關 資 訊 的 採 集 整 理 反 饋 和 發 佈 (4) 繼 續 堅 持 走 開 髮 式 扶 貧 道 路 輔 之 以 救 濟 或 保 障 式 等 方 式 扶 貧 (5) 統 籌 農 村 扶 貧 和 城 鎮 扶 貧, 建 立 城 鄉 一 體 的 扶 貧 體 系 三 中 國 農 村 反 貧 困 取 得 的 成 效 及 局 限 ( 一 ) 中 國 農 村 反 經 濟 貧 困 取 得 的 成 效 新 中 國 成 立 60 年 來, 特 別 是 改 革 開 放 以 來, 中 國 農 村 反 貧 困 鬥 爭 取 得 了 重 大 勝 利, 農 村 絕 對 貧 困 人 口 從 1978 年 的 2.5 億 人 減 少 到 2009 年 的 4007 萬 人 ( 包 括 低 收 入 人 口 在 內 ) 在 2010 年 中 國 農 村 扶 貧 開 發 的 新 進 展 白 皮 書 中 提 到 中 國 扶 貧 標 準 以 下 的 農 村 貧 困 人 口 數 量 從 2000 年 底 的 9422 萬 減 少 到 2010 年 底 的 2688 萬 人 在 過 去 的 十 年 裏, 中 國 的 扶 貧 工 作 取 得 了 很 大 的 成 功 1 中 國 農 村 居 民 的 生 存 和 溫 飽 問 題 得 到 基 本 解 決 國 家 根 據 經 濟 社 會 發 展 水 平 的 提 高 和 物 價 指 數 的 變 化, 將 全 國 農 村 扶 貧 標 準 從 2000 年 的 865 元 人 民 幣 逐 步 提 高 到 2010 年 的 1274 元 人 民 幣 以 此 標 準 衡 量 的 農 村 貧 困 人 口 數 量, 從 2000 年 底 的 9422 萬 人 減 少 到 2010 年 底 的 2688 萬 人 ; 農 村 貧 困 人 口 占 農 村 人 口 的 比 重 從 2000 年 的 10.2% 下 降 到 2010 年 的 2.8%2 2 貧 困 地 區 經 濟 有 了 較 大 的 發 展 貧 困 地 區 産 業 結 構 進 一 步 優 化, 特 色 優 勢 産 業 快 速 發 展, 縣 域 經 濟 綜 合 實 力 不 斷 增 強 從 2001 年 至 2010 年,592 個 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 人 均 地 區 生 産 總 值 從 2658 元 人 民 幣 增 加 到 元 人 民 幣, 年 均 增 長 17%; 人 均 地 方 財 政 一 般 預 算 收 入 從 123 元 人 民 幣 增 加 到 559 元 人 民 幣, 年 均 增 長 18.3% 農 民 人 均 純 收 入 從 2001 年 的 1276 元 人 民 幣, 增 加 到 2010 年 的 3273 元 人 民 幣, 年 均 增 長 11%( 未 扣 除 物 價 因 素 ) 2 中 國 農 村 扶 貧 發 展 的 新 進 展. 國 務 院 新 聞 辦.2010 年 11 月 16 日

60 3 貧 困 地 區 農 民 的 生 産 生 活 條 件 得 到 明 顯 改 善 國 家 不 斷 加 大 貧 困 地 區 基 礎 設 施 建 設 投 入, 全 面 改 善 這 些 地 方 的 生 産 生 活 條 件 從 2002 年 至 2010 年,592 個 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 新 增 基 本 農 田 萬 畝, 新 建 及 改 擴 建 公 路 里 程 95.2 萬 公 里, 新 增 教 育 衛 生 用 房 萬 平 方 米, 解 決 了 萬 人 萬 頭 大 牲 畜 的 飲 水 困 難 到 2010 年 底, 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 農 村 飲 用 自 來 水 深 水 井 農 戶 達 到 60.9%, 自 然 村 通 公 路 比 例 爲 88.1% 通 電 比 例 爲 98% 通 電 話 比 例 爲 92.9%, 農 戶 人 均 住 房 面 積 24.9 平 方 米, 農 戶 使 用 旱 廁 和 水 沖 式 廁 所 比 重 達 88.4% 貧 困 地 區 農 村 面 貌 發 生 明 顯 變 化 4 貧 困 地 區 農 村 的 社 會 事 業 不 斷 進 步 農 村 義 務 教 育 得 到 加 強, 掃 除 青 壯 年 文 盲 工 作 取 得 積 極 進 展, 到 2010 年 底, 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 7 至 15 歲 學 齡 兒 童 入 學 率 達 到 97.7%, 接 近 全 國 平 均 水 平 ; 青 壯 年 文 盲 率 爲 7%, 比 2002 年 下 降 5.4 個 百 分 點, 青 壯 年 勞 動 力 平 均 受 教 育 年 限 達 到 8 年 新 型 農 村 合 作 醫 療 實 現 全 覆 蓋, 基 層 醫 療 衛 生 服 務 體 系 建 設 不 斷 加 強, 到 2010 年 底, 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 參 加 新 農 合 的 農 戶 比 例 達 到 93.3%, 有 病 能 及 時 就 醫 的 比 重 達 到 91.4%, 鄉 鄉 建 有 衛 生 院, 絕 大 多 數 行 政 村 設 有 衛 生 室 貧 困 地 區 人 口 和 計 劃 生 育 工 作 公 共 文 化 服 務 體 系 建 設 繼 續 得 到 加 強 5 貧 困 農 村 地 區 的 生 態 惡 化 趨 勢 初 步 得 到 遏 制 從 2002 年 至 2010 年, 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 實 施 退 耕 還 林 還 草 萬 畝, 新 增 經 濟 林 萬 畝 國 家 扶 貧 開 發 工 作 重 點 縣 飲 用 水 水 源 受 污 染 的 農 戶 比 例 從 2002 年 的 15.5% 下 降 到 2010 年 的 5.1%, 獲 取 燃 料 困 難 的 農 戶 比 例 從 45% 下 降 到 31.4% ( 二 ) 經 濟 扶 貧 成 效 背 後 隱 藏 的 返 貧 危 機 自 進 入 21 世 紀 以 來, 全 國 貧 困 人 口 減 少 的 速 度 趨 於 緩 慢, 脫 貧 和 返 貧 現 象 同 時 並 存, 交 織 發 生 據 統 計, 我 國 2003 年 未 解 決 溫 飽 的 貧 困 人 口 不 但 沒 有 減 少, 反 而 增 加 了 80 萬 人 3, 全 國 各 貧 困 地 區 的 返 貧 人 口 不 斷 增 加 其 中, 因 災 返 貧 人 數 更 加 驚 人 以 四 川 甘 肅 兩 省 爲 例,2008 年, 受 汶 川 大 地 震 的 影 響, 四 川 省 各 個 貧 困 村 因 災 返 貧 人 口 大 量 增 加, 貧 困 發 生 率 由 災 前 的 30% 上 升 到 60% 以 上 4 在 這 次 大 地 震 中, 甘 肅 省 的 返 貧 人 口 高 達 230 多 萬 人, 貧 困 人 口 總 數 達 萬 人, 貧 困 面 爲 32.7%, 主 要 分 佈 在 集 中 連 片 的 中 西 部 貧 困 地 區 5 在 我 國 農 村 現 有 貧 困 人 口 當 中, 有 2/3 屬 於 返 貧 性 質, 他 們 的 生 存 條 件 十 分 脆 弱, 處 於 極 不 穩 定 的 狀 態 市 場 經 濟 的 衝 擊 成 爲 返 貧 的 重 要 因 素, 經 濟 波 動 對 貧 困 地 區 影 響 很 大 同 時, 我 國 現 在 的 貧 困 人 口, 相 當 一 部 分 分 佈 在 自 然 災 害 相 當 嚴 重 生 態 非 常 脆 弱 的 地 方, 而 且 防 災 抗 災 能 力 相 對 不 足, 在 氣 候 變 暖, 極 端 氣 候 事 件 頻 發 的 情 況 下, 這 些 人 很 容 易 返 貧 面 對 如 此 嚴 峻 的 返 貧 壓 力, 當 前 農 村 扶 貧 開 發 工 作 充 滿 了 挑 戰 透 過 經 濟 貧 困 的 外 在 表 現 形 式, 我 們 應 該 看 到 農 村 貧 困 的 內 在 障 礙 與 外 力 缺 失 主 要 有 以 下 方 面 : 第 一 是 農 村 貧 困 人 口 邊 緣 化 的 程 度 加 快 尤 其 是 中 西 部 地 區 農 村 的 貧 困 3 劉 堅 : 目 前 扶 貧 開 發 形 勢 依 然 十 分 嚴 峻, 人 民 網,2004 年 7 月 18 日 4 黃 毅 : 汶 川 地 震 貧 困 村 災 後 恢 復 重 建 工 作 將 加 快 推 進 速 度, 新 華 社 電,2009 年 5 月 21 日 5 梁 峽 林 : 甘 肅 地 震 災 區 萬 戶 居 民 將 移 民 新 疆, 蘭 州 晨 報,2009 年 3 月 4 日

61 人 口, 很 難 從 經 濟 增 長 與 改 革 成 果 中 分 享 到 應 得 的 利 益 而 且 僅 靠 可 見, 在 傳 統 反 貧 困 模 式 邊 緣 上 徘 徊 的 他 們, 依 靠 自 己 的 力 量 是 不 可 能 擺 脫 貧 困 狀 態 的 第 二, 受 資 源 環 境 的 約 束 農 村 人 力 資 本 資 質 存 量 低, 以 及 農 產 品 市 場 風 險 的 影 響, 農 村 地 區 反 貧 困 推 進 反 彈 趨 勢 明 顯, 而 政 府 反 貧 困 邊 際 效 益 呈 現 遞 減 趨 勢 又 如 上 文 所 訴, 目 前, 農 村 已 脫 貧 的 人 口 中 絕 大 部 分 屬 於 低 標 準 的 不 穩 定 脫 貧, 一 點 點 的 天 災 人 禍, 就 會 令 他 們 陷 入 脫 貧 返 貧 再 脫 貧 再 返 貧 的 惡 性 循 環 第 三, 中 國 長 期 存 在 城 鄉 二 元 結 構 的 社 會 經 濟 現 實, 使 得 現 行 的 土 地 制 度 戶 籍 制 度 稅 費 制 度 教 育 制 度 以 及 中 央 政 府 財 政 支 援 的 城 鄉 差 異 等 制 度 障 礙, 成 爲 導 致 農 民 反 貧 困 的 主 要 阻 力 在 此 情 況 下, 如 果 仍 繼 續 沿 用 傳 統 的 方 式 進 行 反 貧 困, 很 難 從 根 本 上 實 現 減 緩 我 國 農 村 貧 困 的 目 標 四 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 中 的 人 文 缺 陷 及 原 因 分 析 ( 一 ) 中 國 農 村 傳 統 反 貧 困 模 式 中 的 缺 陷 1 反 貧 困 的 政 治 色 彩 較 濃, 重 形 式 的 東 西 太 多 20 世 紀 80 年 代 中 期 以 來, 我 國 的 農 村 扶 貧 政 策 經 過 兩 次 大 的 調 整, 總 體 而 言, 是 以 政 府 爲 主 導 的 堅 持 以 專 案 爲 中 心 的 開 髮 式 扶 貧 這 種 扶 貧 專 案 扶 貧 工 程 大 多 當 作 政 績 來 完 成, 在 扶 貧 過 程 中 沒 有 把 貧 困 者 當 成 脫 貧 的 主 體 而 是 把 他 們 當 作 脫 貧 的 工 具 在 整 個 扶 貧 過 程 中, 扶 貧 者 很 少 與 貧 困 者 溝 通 交 流, 而 是 將 扶 貧 專 案 扶 貧 工 程 強 加 給 貧 困 者 如 勞 動 力 轉 移 專 案, 只 注 重 把 勞 動 力 移 走, 很 少 注 重 最 終 的 實 際 效 果 2011 年 11 月, 海 南 三 亞 市 人 民 政 府 關 於 印 發 三 亞 市 村 莊 建 設 管 理 辦 法 的 通 知, 其 中 第 四 條 規 定, 村 莊 規 劃 實 施 應 優 先 安 排 基 礎 設 施 以 及 公 共 服 務 設 施 的 建 設, 形 成 配 套 設 施 完 善 的 居 住 環 境 政 府 大 肆 給 該 市 的 村 莊 建 廁 所, 爲 農 村 建 廁 所 既 便 利 群 衆 生 活 又 改 善 農 村 衛 生 環 境, 本 來 是 件 好 事, 然 而 該 村 的 自 來 水 卻 一 直 沒 有 通 上, 廁 所 成 了 擺 設, 出 了 政 績, 但 是 卻 惹 來 群 衆 的 怨 聲 載 道 再 比 如 小 額 貸 款 專 案, 如 今 除 了 少 數 幾 個 還 在 正 常 運 作 外, 基 本 都 以 失 敗 告 終 即 使 是 在 成 功 的 例 子 中, 也 很 少 還 在 堅 持 原 初 的 那 一 套 每 周 一 次 還 款, 每 周 一 次 開 會 的 規 訓 制 度 同 時, 在 整 個 扶 貧 工 程 中 側 重 輸 血 而 不 注 重 造 血, 只 是 以 資 金 注 入 而 並 沒 使 貧 困 者 生 存 和 發 展 的 本 領 得 以 提 高, 如 每 年 春 節 領 導 都 要 登 門 走 訪 貧 困 戶, 發 放 慰 問 金 等 2 貧 困 人 口 缺 乏 參 與 反 貧 困 的 主 動 性 政 府 扶 貧 中 對 貧 困 人 口 的 發 動 和 組 織 不 力, 重 被 動 服 從, 忽 視 對 貧 困 人 口 自 我 發 展 能 力 的 培 養 由 於 我 國 的 管 理 型 扶 貧 治 理 結 構 是 自 上 而 下 的, 這 樣 就 存 在 對 貧 困 人 口 的 發 動 和 組 織 不 力 的 突 出 缺 陷, 反 貧 困 似 乎 只 成 了 政 府 的 事, 而 缺 少 貧 困 人 口 的 積 極 參 與 和 脫 貧 的 主 動 性 2012 年 1 月 30 日, 人 民 網 報 道, 湖 南 新 邵 縣 在 去 年 爭 取 到 貧 困 縣 資 格 後, 竟 然 在 電 子 螢 幕 上 打 出 熱 烈 恭 喜 本 縣 成 爲 貧 困 縣 的 標 語, 網 友 紛 紛 質 疑 : 被 納 入 貧 困 縣 爲 何 值 得 熱 烈 祝 賀? 說 白 了 是 政 府 爲 了 爭 取 扶 持 資 金 而 喜, 卻 忽 視 了 貧 困 人 口 的 感 受 貧 困 人 口 被 排 斥 在 治 理 結 構 之 外, 處 於 被 動 接 受 地 位 特 別 是 由 於 在 政 府 主 導 的 扶 貧 形 式 下, 貧 困 人 口 經 濟 生 活 對 政 府 和 基 層 行 政 組 織 的 依 賴, 形 成 了 一 種 對 行 政 體 系 特

62 殊 的 遵 從 心 理 和 習 慣, 大 大 弱 化 了 其 參 與 意 識, 由 此 衍 生 出 部 分 貧 困 地 區 及 人 口 對 政 府 的 強 烈 依 賴 3 重 物 質 扶 貧 輕 精 神 扶 貧 貧 困 文 化 論 者 認 爲, 貧 困 雖 然 表 現 爲 一 種 經 濟 條 件, 但 它 同 時 也 是 一 種 自 我 維 繫 的 文 化 體 系, 窮 人 長 期 生 活 在 貧 困 之 中, 出 於 對 貧 困 現 狀 的 無 奈 反 應, 久 而 久 之 就 會 形 成 一 種 特 定 的 生 活 方 式 和 特 定 的 思 維 模 式, 以 及 特 定 的 行 爲 規 範 和 價 值 觀 念 體 系, 這 就 是 反 映 在 人 們 眼 中 的 貧 困 者 好 吃 懶 做 不 思 進 取 的 形 象 實 際 上, 貧 困 者 之 所 以 選 擇 這 種 生 活, 那 是 他 們 對 貧 困 生 活 的 無 奈 適 應, 也 是 一 種 無 可 選 擇 的 選 擇, 他 們 掌 握 的 資 源 是 十 分 有 限 的, 殘 酷 的 現 實 使 他 們 不 敢 去 冒 更 大 的 風 險 來 動 用 只 夠 眼 前 生 活 的 資 料 來 改 善 他 們 的 生 活, 所 以 他 們 只 好 等 靠 要, 貧 困 文 化 就 這 樣 形 成 了 當 貧 困 者 面 臨 的 不 僅 僅 是 物 質 上 的 貧 困 時, 僅 有 的 物 質 扶 貧 就 不 會 取 得 持 續 長 遠 的 效 果, 這 是 我 國 農 村 現 有 的 扶 貧 模 式 扶 貧 效 率 不 高 的 主 要 原 因 之 一 4 農 村 扶 貧 中 忽 視 年 齡 性 別 差 異 在 農 村 扶 貧 中 忽 視 年 齡 性 別 意 識, 這 也 是 人 文 缺 失 的 一 種 表 現 根 據 性 別 發 展 理 論, 婦 女 在 對 提 高 人 口 質 量 和 推 動 經 濟 發 展 中 具 有 重 要 作 用, 只 有 重 視 所 有 的 性 別 的 發 展, 才 能 獲 得 有 效 的 社 會 的 發 展 在 我 國, 由 於 長 期 占 統 治 地 位 的 父 權 思 想 的 影 響, 婦 女 歷 來 都 處 於 被 忽 視 的 地 位 經 濟 上 和 政 治 上 缺 少 話 語 權 使 得 她 們 在 發 展 上 處 於 更 加 劣 勢 的 地 位, 在 農 村, 婦 女 沒 有 參 政 議 政 的 機 會, 被 局 限 於 家 庭 範 圍 內, 社 會 交 往 活 動 極 少, 受 到 的 教 育 也 少, 導 致 性 格 封 閉, 素 質 低 下, 這 種 情 況 極 大 地 影 響 著 貧 困 地 區 的 反 貧 困 尤 其 是 農 村 老 年 婦 女, 她 們 的 壽 命 相 對 於 男 性 長, 處 於 貧 困 而 無 助 的 狀 態 的 時 間 更 多, 因 此 當 前 我 國 農 村 反 貧 困 的 更 需 要 扶 貧 者 重 視 性 別 意 識, 能 否 解 決 好 婦 女 的 反 貧 困 問 題 也 是 反 貧 困 成 敗 的 關 鍵 5 貧 困 者 受 到 標 簽 式 歧 視 長 期 以 來, 我 國 社 會 的 一 個 傳 統 價 值 觀 念 是 多 勞 多 得 不 勞 動 者 不 得 食, 不 勞 而 獲 者 往 往 得 不 到 社 會 的 尊 重 ; 人 們 認 爲 只 有 那 些 五 保 戶 和 三 無 人 員 才 有 資 格 吃 救 濟, 而 不 太 能 接 受 年 富 力 強 者 成 爲 救 濟 的 現 象 不 少 民 政 幹 部 和 民 衆 都 顧 慮 實 施 低 保 是 豢 養 懶 漢 對 受 助 者 有 標 簽 式 的 歧 視 如 有 的 社 區 張 榜 公 佈 受 助 者 名 單 在 受 助 者 門 楣 上 做 標 記 等, 雖 然 初 衷 是 爲 了 公 開 公 平 和 便 於 監 督, 實 際 是 將 受 助 戶 貼 了 標 簽, 把 受 助 戶 與 其 他 群 體 區 別 開 來, 由 此 形 成 社 會 排 斥 貧 困 者 的 人 格 不 僅 難 以 得 到 他 人 尊 重, 還 容 易 被 摧 毀 ( 二 ) 農 村 傳 統 反 貧 困 模 式 人 文 缺 陷 的 原 因 分 析 1. 農 村 傳 統 反 貧 困 模 式 存 在 制 度 的 路 徑 依 賴 我 國 長 期 以 來 形 成 的 以 政 府 爲 主 體 的 扶 貧 模 式 是 形 成 人 文 貧 困 的 原 因 之 一 自 開 展 農 村 扶 貧 工 作 以 來, 政 府 一 直 是 扶 貧 的 主 體, 因 此 在 不 少 貧 困 者 看 來, 反 貧 困 就 是 政 府 的 事

63 而 與 自 己 努 力 與 否 無 關, 政 府 給 錢 就 要, 給 專 案 就 上, 政 府 讓 幹 什 麽 就 幹 什 麽, 成 功 了 固 然 好, 不 成 功 也 沒 有 自 己 的 事 並 且 這 種 思 想 也 逐 步 地 被 政 府 所 接 受, 農 民 靠 政 府 政 府 靠 中 央, 幾 十 年 的 救 濟 式 扶 貧 模 式 養 成 了 一 些 農 民 的 等 靠 要 的 思 想, 貧 困 農 民 因 此 産 生 嚴 重 依 賴 性, 等 待 政 府 出 錢 出 力 出 資 金 出 點 子 出 技 術 幫 助 脫 貧 尤 其 值 得 我 們 反 思 的 是 : 按 照 貧 困 者 的 生 活 體 驗, 貧 困 的 程 度 越 深, 貧 困 人 口 自 我 脫 貧 的 能 力 越 弱, 國 家 對 他 們 的 扶 貧 力 度 就 越 大, 投 入 的 資 源 就 越 多 ; 如 果 貧 困 者 自 我 脫 貧 的 能 力 和 自 我 發 展 的 能 力 越 強, 國 家 對 他 們 的 支 援 越 少 所 以 對 貧 困 者 來 說, 爲 了 得 到 更 多 的 扶 貧 資 源, 最 佳 選 擇 就 是 消 極 脫 貧, 這 也 是 許 多 農 村 地 區 爭 戴 貧 困 帽 的 緣 故, 也 是 貧 困 者 越 來 越 依 賴 國 家 扶 貧 和 越 扶 越 貧 的 原 因 2 農 村 社 會 保 障 體 制 不 健 全 産 生 的 人 文 貧 困 到 目 前 爲 止, 全 國 已 有 31 個 省 自 治 區 直 轄 市 的 1900 個 縣 ( 市 區 旗 ) 不 同 程 度 地 開 展 了 農 村 社 會 保 障 工 作,5442 萬 農 民 參 保, 積 累 保 險 基 金 310 億 元, 有 301 萬 參 保 農 民 領 取 養 老 金 但 總 的 來 說, 我 國 目 前 還 未 建 成 比 較 成 形 的 農 村 社 會 保 障 基 本 制 度 框 架, 一 些 重 大 的 社 保 專 案 仍 處 於 探 索 階 段, 已 有 的 社 保 體 制 也 存 在 保 障 水 平 低 覆 蓋 面 小 社 會 化 程 度 低 形 式 單 一 缺 乏 有 效 管 理 透 明 度 差 等 問 題 當 前 我 國 農 村 貧 困 的 性 質 與 20 世 紀 相 比 已 發 生 根 本 性 變 化, 現 階 段 的 農 村 貧 困 總 體 上 屬 於 長 期 貧 困, 人 文 貧 困, 其 根 源 在 於 農 村 政 治 經 濟 公 共 産 品 供 給 等 方 面 長 期 遭 受 城 鄉 二 元 制 的 政 策 排 斥, 因 此, 僅 以 絕 對 貧 困 人 口 爲 目 標 的 扶 貧 政 策 範 式, 已 經 不 適 用 於 大 量 處 於 社 會 邊 緣 的 農 村 貧 困 人 口, 貧 困 邊 緣 人 群 因 此 無 法 得 到 有 效 保 障 和 支 援 而 我 國 到 目 前 依 然 沒 有 建 成 比 較 成 形 的 農 村 社 會 保 障 基 本 制 度 框 架, 全 國 性 的 全 方 位 的 農 村 社 會 保 障 立 法 也 遲 遲 尚 未 出 臺 農 村 社 會 保 障 體 系 的 缺 失, 使 得 農 村 貧 困 人 口 普 遍 存 在 因 災 返 貧 因 學 返 貧 因 病 返 貧 等 等 隱 藏 於 經 濟 貧 困 背 後 的 心 理 恐 慌, 將 處 於 社 會 保 障 體 系 以 外 的 農 民 置 於 潛 在 的 返 貧 的 威 脅 中 這 種 隱 性 的 貧 困 使 那 些 原 本 生 活 困 窘 的 農 民 因 此 而 更 加 貧 困, 對 於 那 些 收 入 早 已 脫 離 貧 困 線 的 農 民 也 因 面 臨 著 可 能 的 生 活 重 壓 和 諸 多 的 社 會 風 險 産 生 不 安 全 感, 從 而 長 期 生 活 在 人 文 貧 困 中 3 非 正 式 制 度 安 排 的 缺 失 美 國 經 濟 學 家 道 格 拉 斯 C 諾 思 (Douglass C. North) 在 研 究 中 重 新 發 現 了 制 度 因 素 的 重 要 作 用 諾 思 指 出, 制 度 是 一 個 社 會 中 的 遊 戲 規 則, 構 造 了 人 們 在 政 治 社 會 或 經 濟 方 面 發 生 交 換 的 激 勵 結 構 它 可 以 形 成 可 預 期 的 行 爲 範 式 與 利 益 激 勵 機 制, 促 進 勞 動 分 工 社 會 福 利 與 經 濟 發 展 諾 思 認 爲, 制 度 的 構 成 要 素 主 要 是 : 正 式 制 度 和 非 正 式 制 度 正 式 制 度 ( 例 如 法 律 ) 是 指 由 政 府 制 定 的 影 響 經 濟 交 易 的 一 系 列 政 治 社 會 和 法 律 的 基 本 規 則 ; 非 正 式 制 度 ( 例 如 習 俗 宗 教 等 ) 是 人 們 在 長 期 交 往 中 無 意 識 形 成 的 來 源 於 民 族 文 化 的 倫 理 道 德 規 範, 主 要 包 括 價 值 信 念 道 德 觀 念 等 因 素 長 期 以 來, 我 國 農 村 在 反 貧 困 的 過 程 中, 以 生 存 爲 根 本 的 反 貧 困 制 度, 在 制 度 安 排 之 初 就 漠 視 了 反 貧 困 中 的 非 正 式 制 度 的 重 要 作 用, 過 分 強 調 反 貧 困 正 式 制 度 的 安 排, 而 忽 略 了 反 貧 困 非 正 式

64 制 度 的 供 給 所 以, 儘 管 扶 貧 貼 息 貸 款 財 政 發 展 基 金 和 以 工 代 賑 專 項 基 金 等 扶 貧 方 式 不 同 程 度 地 滿 足 了 貧 困 者 的 物 質 需 要, 也 在 一 定 程 度 上 推 動 了 貧 困 地 區 的 發 展 但 問 題 是, 任 何 完 善 的 反 貧 困 模 式 如 果 得 不 到 貧 困 者 內 心 的 價 值 認 同 以 及 積 極 的 自 覺 實 踐, 再 多 的 投 資 再 多 的 物 質 援 助, 也 不 能 從 根 本 上 解 決 農 村 的 貧 困 問 題 4 反 貧 困 制 度 初 始 界 定 的 非 均 衡 和 歧 視 性 長 期 以 來, 城 鄉 二 元 經 濟 結 構 的 形 成 致 使 西 部 地 區 在 政 策 及 貨 幣 資 源 的 分 配 格 局 中 處 於 弱 勢 的 地 位 尤 其 在 教 育 衛 生 社 會 保 障 等 公 共 資 源 的 分 配 及 公 共 品 的 提 供 方 面, 農 民 特 別 是 中 西 部 農 民 常 常 就 處 於 被 忽 略 了 的 地 位 各 類 資 源 分 配 上 存 在 嚴 重 的 不 公 平 現 象, 或 向 城 市 傾 斜, 或 向 沿 海 地 區 傾 斜, 這 就 嚴 重 阻 礙 了 中 西 部 貧 困 地 區 農 民 的 基 本 保 障 和 社 會 發 展 這 種 非 均 衡 的 反 貧 困 發 展 戰 略, 一 方 面 在 造 成 城 市 巨 大 化 和 實 現 財 富 迅 速 集 中 的 同 時, 加 劇 了 對 農 村 地 區 的 掠 奪, 使 制 度 性 貧 困 成 爲 西 部 地 區 貧 困 的 主 要 類 型 另 一 方 面, 扶 貧 概 念 本 身 就 帶 有 歧 視 性 色 彩, 將 制 度 性 原 因 導 致 的 發 展 不 公 平 的 結 果, 通 過 概 念 轉 換 變 爲 貧 困 農 民 自 身 能 力 與 意 識 弱 化 的 原 因 將 基 本 權 利 保 障 與 基 本 發 展 權 利 的 實 現 轉 變 爲 國 家 政 府 對 弱 勢 人 群 的 幫 扶, 將 國 家 政 府 責 任 轉 變 爲 對 農 民 的 恩 惠 這 樣 的 反 貧 困 觀 念 與 模 式 的 預 先 設 定, 實 質 上 是 不 利 於 貧 困 農 民 發 展 的, 應 該 予 以 徹 底 轉 換 5 政 府 的 傳 統 救 濟 式 反 貧 困 模 式 缺 乏 人 文 關 懷 在 我 國, 政 府 一 直 是 農 村 扶 貧 的 主 體 傳 統 的 救 濟 式 扶 貧 模 式 注 重 輸 血 功 能 而 忽 視 了 造 血 功 能 的 培 養, 並 未 使 農 民 生 存 和 發 展 的 能 力 得 以 提 高, 無 法 做 到 可 持 續 發 展 更 有 甚 者, 一 些 官 員 出 於 政 績 的 考 慮 只 注 重 當 前 效 益 而 不 管 以 後, 在 扶 貧 工 作 中 沒 有 把 農 民 當 成 脫 貧 的 主 體 而 是 把 他 們 當 作 脫 貧 的 工 具, 將 扶 貧 工 程 強 加 給 他 們 農 民 完 全 處 於 一 種 被 動 的 境 地, 導 致 扶 貧 很 難 取 得 好 效 果, 也 造 成 有 限 公 共 資 源 的 極 大 浪 費 6 市 場 經 濟 深 入 發 展 的 悖 論 是 農 村 人 文 貧 困 的 重 要 原 因 隨 著 社 會 主 義 市 場 經 濟 體 制 的 初 步 建 立 和 運 作, 把 人 文 關 懷 滲 透 在 社 會 生 活 的 各 個 方 面 和 每 個 人 的 行 爲 之 中, 這 樣 才 能 在 市 場 經 濟 的 激 烈 競 爭 中 保 持 良 好 的 心 態 從 容 應 對 各 種 挑 戰 因 此, 市 場 經 濟 的 深 入 發 展 迫 切 需 要 一 種 現 代 人 文 理 念 作 爲 支 撐 但 在 市 場 經 濟 條 件 下, 一 方 面 我 們 在 高 揚 人 的 主 體 性, 倡 導 人 全 面 而 自 由 的 發 展 ; 另 一 方 面, 我 們 的 各 項 活 動 在 強 調 經 濟 效 益 的 同 時, 又 普 遍 存 在 著 忽 視 人 的 主 體 性 的 傾 向 市 場 經 濟 的 深 入 發 展 需 要 張 揚 主 體 意 識, 但 又 忽 視 人 的 主 體 性, 這 是 一 個 悖 論 在 農 村 地 區, 人 的 物 化 傾 向 雖 不 及 城 市 明 顯, 但 作 爲 社 會 弱 勢 群 體, 農 民 由 於 很 難 充 分 參 與 社 會 經 濟 和 政 治 生 活, 在 市 場 經 濟 的 浪 潮 中 農 民 的 主 體 性 更 容 易 被 忽 視 他 們 作 爲 社 會 主 體 在 經 濟 背 後 的 更 深 層 次 客 觀 需 求 得 不 到 滿 足, 呈 現 生 活 上 的 貧 困 性 和 對 外 部 衝 擊 的 承 受 能 力 上 的 脆 弱 性, 農 村 反 人 文 貧 困 因 而 更 顯 現 出 重 要 性

65 五 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 的 創 新 與 反 思 ( 一 ) 轉 變 扶 貧 觀 念 以 人 爲 本 是 新 發 展 觀 的 核 心 內 容, 強 調 以 人 爲 本, 就 是 要 求 我 們 在 扶 貧 工 作 中 要 以 人 爲 出 發 點 和 歸 宿, 在 制 度 上 和 體 制 上 確 立 並 運 用 人 的 尺 度, 要 對 人 的 生 存 和 發 展 命 運 確 立 起 終 極 關 懷, 不 斷 滿 足 人 的 多 方 面 需 求 和 促 進 人 的 全 面 發 展 具 體 地 說, 就 是 要 尊 重 和 保 障 人 的 權 利, 不 斷 提 高 人 的 思 想 道 德 素 質 科 學 文 化 素 質 和 健 康 素 質 ; 要 創 造 人 們 平 等 發 展 充 分 發 揮 聰 明 才 智 的 社 會 環 境 這 就 要 求 我 們 在 扶 貧 當 中 肯 定 貧 困 者 反 貧 困 的 主 體 作 用, 把 扶 貧 專 案 當 做 一 種 手 段 和 載 體 而 不 是 目 標, 堅 決 摒 棄 傳 統 扶 貧 中 把 專 案 作 爲 目 的, 而 把 人 當 做 手 段 和 工 具 的 落 後 的 做 法, 在 扶 貧 中 滿 足 人 的 需 要, 增 強 貧 困 者 的 自 我 發 展 的 能 力, 全 方 面 的 提 升 人 的 素 質, 實 現 人 的 全 面 發 展 只 有 如 此, 才 能 實 現 人 的 全 面 發 展 和 可 持 續 發 展 ( 二 ) 加 大 貧 困 地 區 人 口 生 存 能 力 和 發 展 能 力 建 設 的 力 度 在 堅 持 自 然 資 源 開 發 的 基 礎 上, 把 側 重 點 轉 到 人 力 資 源 開 發 方 面 增 加 對 農 村 貧 困 地 區 的 教 育 投 資, 改 善 辦 學 條 件, 普 遍 提 高 貧 困 人 口 受 教 育 的 程 度 對 目 前 處 於 小 學 初 中 階 段 的 適 齡 兒 童 的 教 育 不 放 鬆, 積 極 改 善 農 村 中 小 學 的 辦 學 條 件 和 繼 續 實 行 各 種 入 學 補 助 政 策, 使 未 來 新 一 代 的 勞 動 力 以 他 們 的 素 質 爲 當 地 經 濟 發 展 發 揮 強 有 力 的 作 用 要 把 基 礎 教 育 的 籌 資 責 任 往 上 轉 移 要 把 農 村 義 務 教 育 的 責 任 從 主 要 由 農 民 承 擔 轉 移 到 主 要 由 政 府 承 擔, 把 政 府 對 農 村 義 務 教 育 的 融 資 責 任 從 過 去 的 鄉 鎮 爲 主 轉 向 以 市 級 爲 主, 市 級 財 政 要 通 過 轉 移 支 付 大 幅 增 加 對 區 縣 和 鄉 鎮 用 於 義 務 教 育 的 資 金 投 入 爲 了 促 進 農 村 義 務 教 育 的 發 展, 在 現 有 財 政 投 入 結 構 的 基 礎 上, 適 當 提 高 義 務 教 育 投 入 的 比 例 今 後 一 段 時 期 內, 應 使 財 政 在 農 村 義 務 教 育 投 入 增 長 適 當 高 於 城 市 義 務 教 育 投 入 增 長, 使 財 政 在 義 務 教 育 的 增 長 高 於 非 義 務 教 育 的 增 長 在 抓 貧 困 農 村 基 礎 教 育 的 基 礎 上, 堅 持 以 實 現 貧 困 農 民 轉 移 就 業 和 調 整 農 業 結 構 爲 根 本 目 的, 以 貧 困 人 口 尤 其 是 特 困 人 口 爲 主 要 物 件, 面 對 市 場 用 工 需 求 設 置 專 業, 在 政 府 各 級 部 門 密 切 配 合 共 同 努 力 的 基 礎 上, 廣 泛 發 動 社 會 各 界 力 量 積 極 參 與, 加 大 對 農 村 貧 困 人 口 能 力 培 訓 的 投 資, 通 過 培 訓 推 進 貧 困 地 區 富 餘 勞 動 力 向 非 農 産 業 轉 移 增 加 科 技 扶 貧 力 度, 支 援 地 區 依 靠 科 技 進 步, 提 高 貧 困 農 村 人 口 的 自 身 素 質 ( 三 ) 加 快 農 村 反 貧 困 投 入 機 制 的 創 新 從 貧 困 地 區 的 現 狀 來 看, 政 府 扶 貧 投 入 是 貧 困 地 區 投 入 中 的 主 要 力 量, 然 而, 如 果 僅 僅 依 靠 政 府 按 部 就 班 地 加 大 投 入 的 話, 貧 困 地 區 就 難 於 在 較 短 的 時 間 內 獲 得 更 大 的 發 展, 與 發 達 地 區 和 城 市 的 差 距 勢 必 進 一 步 拉 大 因 此, 要 採 取 多 渠 道 多 形 式, 變 一 家 扶 貧 爲 多 家 扶 貧, 變 單 樣 扶 貧 爲 多 樣 扶 貧, 在 新 政 策 的 主 導 下, 在 市 場 作 爲 扶 貧 的 調 節 器 的 作 用 之 下, 形 成 全 社 會 投 入 扶 貧 的 新 局 面 作 爲 貧 困 地 區 要 善 於 利 用 市 場 機 制 的 作 用, 創 造 條 件, 通 過 招 商 引 資 等 吸 引 更 多 的 社 會 資 金 的 投 入 當 然, 扶 貧 作 爲 一 項 社 會 系 統 工 程, 還 需 要 很 多 相 關 政 策 的 密 切 配 合, 比 如 人 口 政 策 教 育 政 策 政 府 扶 貧 政 策 與 農 村 制 度 創 新 互 動

66 等 等 各 項 宏 觀 微 觀 政 策 的 互 相 配 合 與 協 調, 對 農 村 貧 困 人 口 的 經 濟 和 社 會 發 展 都 將 産 生 深 刻 的 影 響 ( 四 ) 構 建 農 村 反 貧 困 社 會 心 理 支 援 系 統 成 立 專 門 的 政 府 社 會 心 理 引 導 機 構 這 應 當 成 爲 當 前 我 國 農 村 反 貧 困 社 會 心 理 支 援 系 統 的 最 重 要 途 徑 當 前 農 村 反 貧 困 社 會 心 理 支 援 系 統 最 主 要 的 途 徑, 即 來 自 政 府 部 門 的 社 會 心 理 調 適 遠 遠 不 能 適 應 社 會 心 理 發 展 的 需 求 這 與 政 府 對 於 社 會 心 理 調 適 重 要 性 的 認 識 不 足 有 關, 爲 此 應 當 從 以 下 幾 方 面 開 展 工 作 :(1) 成 立 專 門 的 從 中 央 到 基 層 的 農 村 貧 困 群 體 社 會 心 理 引 導 機 構 ;(2) 建 立 強 大 的 適 合 農 村 實 際 的 社 會 心 理 工 作 者 隊 伍 ;(3) 加 強 對 農 村 貧 困 群 體 社 會 心 理 引 導 的 科 學 研 究 此 外, 要 注 重 新 聞 媒 體 對 社 會 心 理 的 調 適 作 用, 在 新 聞 宣 傳 上 加 強 可 以 對 群 衆 進 行 心 理 調 適 的 社 會 事 件 的 宣 傳 針 對 當 前 農 村 貧 困 群 體 的 社 會 心 理, 努 力 保 持 社 會 事 件 激 勵 的 連 續 性 社 會 心 理 諮 詢 機 構 的 作 用 也 不 容 忽 視, 各 級 政 府 尤 其 是 基 層 政 府 應 該 重 視 社 會 心 理 諮 詢 機 構 的 作 用, 並 對 其 進 行 規 範 和 引 導, 使 之 在 針 對 農 村 貧 困 群 體 社 會 心 理 的 調 適, 在 更 高 更 廣 的 宏 觀 層 面 上 發 揮 其 對 於 農 村 貧 困 群 體 社 會 心 理 的 重 塑 作 用 ( 五 ) 完 善 農 村 社 會 救 助 制 度 一 是 建 立 個 性 化 人 性 化 的 社 會 救 助 制 度 我 國 目 前 社 會 救 助 的 制 度 設 計 還 主 要 停 留 在 一 般 化 程 度 上, 缺 少 個 性 化 的 安 排 比 如 針 對 多 子 女, 家 中 有 長 期 失 業 和 重 病 人, 或 有 殘 疾 人 或 老 人 等 情 況 的 貧 困 者 家 庭, 制 度 缺 乏 有 力 而 明 確 的 特 殊 救 助 規 定, 實 際 上 具 有 上 述 情 況 的 貧 困 家 庭, 即 使 得 到 一 般 救 助, 也 難 以 擺 脫 生 存 的 威 脅 二 是 社 會 救 助 的 各 種 服 務 功 能 社 會 救 助 功 能 多 樣 化 是 個 趨 勢, 我 國 也 不 例 外, 不 少 城 市 已 將 社 會 救 助 延 伸 到 住 房 教 育 醫 療 等 領 域, 這 使 社 會 救 助 的 作 用 大 大 拓 展 目 前, 我 國 的 社 會 救 助 中 仍 需 進 一 步 強 化 實 物 救 助 功 能, 特 別 應 加 強 服 務 救 助, 向 貧 困 者 提 供 急 需 的 各 種 服 務, 如 生 活 服 務, 健 康 服 務 和 就 業 服 務, 有 助 於 城 市 貧 困 家 庭 改 善 生 存 環 境 當 然, 這 種 服 務 也 主 要 局 限 於 貧 困 家 庭 最 迫 切 的 專 案 上, 這 裏 我 們 在 延 伸 社 會 救 助 功 能 範 圍 的 嘗 試 中, 救 助 觀 念 的 又 一 次 重 要 提 升 二 是 促 成 外 力 支 援 與 自 我 解 困 的 有 機 結 合 社 會 救 助 客 觀 上 並 不 利 於 貧 困 者 的 主 動 脫 貧 雖 然, 貧 困 者 的 處 境 使 他 們 難 以 採 取 主 動 行 爲, 但 僅 僅 依 靠 外 力 援 助, 並 不 能 有 效 阻 止 貧 困 的 延 續 因 此, 在 我 們 完 善 社 會 救 助 制 度 中, 應 特 別 注 意 添 加 有 關 激 勵 貧 困 者 主 動 積 極, 以 及 自 我 救 助 和 自 我 解 困 的 安 排, 使 外 力 支 援 能 與 自 我 解 困 有 機 結 合 起 來, 變 一 種 安 排 爲 兩 個 積 極 性, 促 進 社 會 救 助 制 度 朝 著 更 加 主 動 更 加 積 極 的 方 向 發 展 參 小 結 : 重 塑 中 國 農 村 反 貧 困 工 作 中 人 文 精 神 政 績 掩 蓋 下 的 返 貧 危 機 深 深 刺 痛 了 農 村 社 會 反 貧 困 的 盲 點 社 會 救 助 工 作 中 的 農 村 反 貧 困, 不 僅 是 社 會 保 障 的 最 後 一 道 防 護 線 和 安 全 網, 也 是 實 現 社 會 公 平 維 護 社 會 和 諧 的 必 然 要 求 在 我 國 當 前 進 行 農 村 反 貧 困 中, 要 切 實 站 在 貧 困 人 口 的 立 場 思 考 問 題, 以 人 爲 本, 才 能 減 少 返 貧 危 機, 真 正 的 幫 助 貧 困 人 口 脫 離 貧 困

67 減 少 或 消 除 農 村 貧 困 的 範 式 和 方 法 很 多, 各 種 方 法 的 成 本 效 果 也 不 一 樣, 但 是 扶 貧 先 扶 志, 治 窮 先 治 愚, 人 文 反 貧 困 是 成 本 最 低 成 效 最 持 久 最 顯 著 的 一 種 扶 貧 方 法 農 村 反 貧 困 也 是 一 項 長 期 而 艱 巨 的 社 會 事 業, 必 須 引 起 全 社 會 各 方 面 力 量 的 重 視 和 積 極 參 與 人 文 精 神 對 貧 困 農 民 具 有 重 要 的 能 力 再 造 的 價 值 功 能 當 前 中 國 農 村 反 貧 困 實 踐, 不 僅 要 注 重 物 資 資 金 技 術 等 反 貧 困, 更 要 通 過 挖 掘 和 重 塑 與 科 學 發 展 觀 相 適 應 的 人 文 精 神, 喚 起 農 民 脫 貧 意 識 的 覺 醒, 引 導 農 民 完 成 自 身 思 想 觀 念 素 質 的 現 代 化 重 視 人 文 脫 貧, 也 是 建 設 鄉 風 文 明 社 會 主 義 新 農 村 的 題 中 應 有 之 義

68 參 考 文 獻 曹 洪 民. 中 國 農 村 扶 貧 模 式 研 究 的 進 展 與 框 架 J. 西 北 人 口,2002(4):2-5. 李 迎 春 龍 方 郭 時 印. 農 村 反 貧 困 模 式 的 分 析 與 選 擇 J. 湖 南 農 業 大 學 學 報 ( 社 會 科 學 版 ),2008 年 10 月 第 9 卷 第 5 期. 彭 萬 新. 農 村 傳 統 反 貧 困 模 式 中 的 人 文 缺 陷 與 化 解 J. 理 論 探 討,2006 年 第 4 期. 謝 仁 壽. 論 人 本 式 扶 貧 模 式 J. 當 代 經 濟 研 究,2006 年 第 5 期. 張 建 斌. 人 力 資 本 視 角 下 的 農 村 反 貧 困 問 題 研 究 J. 當 代 經 濟 管 理,2011 年 2 月 第 33 卷 第 2 期. 陳 淩 建. 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 : 歷 史 沿 革 與 創 新 J 研 討 與 爭 鳴,2009 年 第 6 期. 陳 淩 建. 中 國 農 村 反 貧 困 模 式 與 選 擇 J 湘 潭 師 範 學 院 學 報 ( 社 會 科 學 版 )2009 年 11 月 第 31 卷 第 6 期.

69 臺 灣 生 態 社 區 實 踐 策 略 與 案 例 孫 振 義 政 治 大 學 地 政 學 系 副 教 授 摘 要 隨 著 政 府 與 大 眾 對 於 環 境 保 護 相 關 議 題 的 日 漸 重 視, 兼 具 糧 食 生 產 與 環 境 保 護 責 任 的 台 灣 農 村 朝 向 生 態 社 區 的 方 向 發 展 儼 然 是 一 種 必 然 的 趨 勢 生 態 社 區 是 一 種 人 類 的 反 思, 對 於 自 我 與 周 遭 生 活 環 境 的 要 求 返 璞 歸 真, 而 生 態 社 區 評 估 指 標 對 於 生 態 社 區 之 存 在 和 其 發 展 蓬 勃 之 程 度 有 著 不 可 或 缺 之 必 要 生 態 社 區 的 定 義 雖 然 稍 有 分 歧, 但 是 其 意 義 皆 是 以 社 區 之 永 續 性 發 展 為 目 標, 達 成 3E 即 環 境 (Environment) 經 濟 (Economic) 和 社 會 公 平 (Equity) 三 方 面 的 平 衡 為 精 確 瞭 解 剖 析 台 灣 生 態 社 區 的 成 功 經 驗, 並 以 其 與 國 外 政 策 及 案 例 比 較, 本 研 究 深 入 探 討 台 灣 三 個 本 土 成 功 案 例 ( 新 北 市 揚 名 學 園 社 區 新 竹 縣 信 勢 村 花 蓮 縣 豐 田 三 村 ), 並 分 析 各 案 例 推 動 生 態 社 區 重 要 成 功 要 素 : 社 區 領 導 資 金 投 入 社 區 組 織 社 會 資 源 最 終, 本 研 究 參 考 台 灣 現 行 的 EEWH-EC 生 態 社 區 評 估 系 統 與 美 國 LEED 生 態 與 能 源 評 估 系 統, 提 出 本 土 的 農 村 型 生 態 社 區 實 踐 與 推 動 策 略 希 冀 未 來 台 灣 在 生 態 社 區 的 推 動 之 下, 逐 年 協 助 政 府 達 成 從 綠 色 建 築 生 態 社 區 到 永 續 國 土 的 終 極 規 劃 大 業 關 鍵 詞 : 綠 色 建 築 低 碳 社 區 永 續 發 展 壹 前 言 在 今 日 油 電 高 漲 的 台 灣 社 會, 生 態 與 低 碳 儼 然 成 為 一 種 顯 學, 近 年 來 也 有 許 多 相 關 的 研 究 論 文 (Gorobets, 2006; Niesenbaum & Gorka, 2001; Pearson & Barnes, 1999; Roseland, 1997; Surjan and Shaw, 2008), 其 不 僅 代 表 著 透 過 各 種 作 為 與 措 施 得 以 降 低 碳 排 放 量 並 有 助 於 抑 制 全 球 溫 暖 化, 更 意 味 者 在 某 種 程 度 上 可 以 達 到 省 油 省 電 省 水 費 的 實 質 效 益 事 實 上, 生 態 社 區 一 詞 也 有 許 多 相 類 似 的 名 稱, 但 無 論 是 低 碳 社 區 永 續 社 區 環 保 社 區 綠 色 社 區 抑 或 零 碳 社 區, 其 共 同 的 目 標 不 外 乎 是 企 圖 在 環 境 綠 化 建 築 節 能 綠 色 交 通 資 源 循 環 再 生 能 源 生 態 保 育 等 方 面 達 到 地 球 環 保 的 目 的 因 此, 只 要 某 個 社 區 在 上 述 六 個 方 面 之 其 中 一 兩 個 項 目 稍 做 努 力, 就 可 輕 鬆 地 向 低 碳 社 區 邁 出 第 一 步 以 往 有 許 多 人 會 認 為 成 為 生 態 社 區 似 乎 是 一 件 頗 困 難 的 事, 那 恐 怕 是 因 為 各 界 試 圖 以 各 式 各 樣 的 評 估 指 標 來 評 斷 成 為 低 碳 社 區 的 門 檻

70 所 造 成 但 就 筆 者 而 言, 其 實 秉 持 著 莫 以 善 小 而 不 為 為 善 不 欲 人 知 的 態 度 默 默 逐 步 進 行, 每 個 社 區 都 可 以 是 低 碳 社 區 貳 生 態 社 區 案 例 分 析 生 態 社 區 除 了 節 能 減 碳 與 地 球 環 保 的 總 體 目 標 是 明 確 的 之 外, 其 實 際 操 作 手 法 與 方 式 卻 可 以 是 彈 性 與 模 糊 的, 其 主 因 在 於 : 推 動 低 碳 社 區 切 要 因 地 制 宜! 針 對 筆 者 近 年 來 所 走 訪 之 大 大 小 小 數 十 個 低 碳 與 生 態 社 區 為 例, 大 致 上 低 碳 社 區 至 少 因 地 理 環 境 城 鄉 特 色 大 小 規 模 可 分 為 都 會 型 鄉 村 型 及 個 體 型 三 大 類 首 先, 鄉 村 型 案 例 可 舉 花 連 豐 田 三 村 及 新 竹 信 勢 社 區 為 例 花 蓮 的 豐 田 三 村 仰 賴 牛 犁 發 展 協 會 自 主 性 地 耕 耘 農 村 型 社 區 之 生 態 綠 化 資 源 回 收 舊 建 築 保 護 與 再 利 用 地 方 文 化 保 護 甚 至 老 人 關 懷 服 務, 除 了 多 年 來 的 努 力 造 就 了 自 主 財 源 的 實 力, 更 能 夠 主 動 進 行 社 區 未 來 發 展 藍 圖 的 規 劃 ; 新 竹 的 信 勢 社 區 則 是 由 發 展 協 會 陳 文 通 先 生 夫 妻 兩 人 做 起, 從 一 開 始 的 社 區 清 潔 到 後 來 的 社 區 生 態 公 園 社 區 農 場 生 態 水 池 社 區 集 體 記 憶 影 片 製 作, 近 年 來 已 經 開 始 探 討 如 何 將 低 碳 社 區 的 理 念 結 合 到 鄰 近 的 北 勢 溪 水 資 源 利 用 與 淨 化 上, 企 圖 發 展 市 郊 水 岸 型 社 區 特 色 其 次, 因 都 會 型 低 碳 社 區 者 眾, 於 此 僅 以 桃 園 中 聖 里 及 台 北 劍 潭 里 與 順 德 里 為 例 說 明 桃 園 的 中 聖 里 則 是 以 崔 里 長 為 首, 以 鄰 里 為 範 圍 逐 步 帶 動 社 區 之 綠 美 化 資 源 回 收 綠 色 餐 廳 低 碳 廟 宇 社 區 農 場 節 能 燈 具 改 善 社 區 大 學 教 育 等 工 作, 是 一 個 成 功 的 都 會 型 低 碳 社 區 案 例 ; 另 外, 位 於 大 台 北 都 會 區 的 北 市 劍 潭 里 與 三 重 順 德 里 分 別 由 畢 里 長 與 李 里 長 為 核 心, 積 極 爭 取 經 費 進 行 社 區 綠 美 化 資 源 回 收 社 區 活 動 中 心 節 能 減 碳 改 善 工 程 水 資 源 利 用 雨 水 回 收 系 統 道 路 綠 美 化 等 工 作, 堪 稱 都 會 型 低 碳 社 區 實 踐 成 功 的 案 例 最 後, 針 對 個 體 型 低 碳 社 區 討 論, 於 此 舉 新 北 市 新 莊 的 揚 名 學 園 社 區 為 例 來 證 明 : 小 社 區 無 政 府 資 源 投 入 也 可 以 打 造 出 令 人 驚 嘆 的 低 碳 社 區 揚 名 學 園 社 區 原 是 一 個 其 貌 不 揚 的 普 通 集 合 住 宅, 但 在 管 理 委 員 會 潘 睿 祥 主 委 的 努 力 之 下, 其 社 區 中 屋 頂 有 社 區 農 場 可 生 產 蔬 菜 小 型 雨 水 利 用 系 統 微 型 風 力 發 電 機 太 陽 能 光 電 版 廚 餘 堆 肥 等 措 施, 樓 梯 間 使 用 的 夜 間 照 明 是 配 合 再 生 能 源 的 LED 燈 具, 地 下 室 中 有 高 達 十 幾 類 的 資 源 回 收 區 全 面 LED 燈 具 照 明 再 生 能 源 充 電 站 生 植 能 柴 油 緊 急 發 電 機 社 區 節 能 教 室 LED 避 難 方 向 指 示 燈 等 這 所 有 設 施 的 建 構 幾 乎 沒 有 花 到 政 府 一 毛

71 錢, 也 是 只 要 有 心 舊 能 成 為 低 碳 社 區 的 鐵 證 參 結 論 台 灣 近 年 來 環 保 意 識 足 以 媲 美 先 進 國 家, 推 動 節 能 減 碳 更 是 政 府 與 全 民 共 同 的 志 業, 透 過 評 估 體 系 與 標 章 授 與 確 實 可 以 達 到 引 導 社 區 邁 向 綠 色 永 續 與 生 態 低 碳 的 方 向 但 通 常 因 為 評 估 指 標 制 訂 時 需 要 兼 顧 可 計 算 性 可 操 作 性 與 公 平 性 原 則, 導 致 評 估 內 容 無 法 全 面 因 此, 唯 有 社 區 發 自 內 心 的 自 主 追 求 低 碳 精 神 公 部 門 適 當 的 技 術 經 費 與 知 識 輔 導 加 上 在 地 化 特 色 發 展 目 標, 台 灣 的 社 區 才 能 夠 適 性 化 地 發 展 成 各 式 足 以 令 人 驚 嘆 與 學 習 的 低 碳 社 區 案 例, 也 才 能 讓 社 區 居 民 發 自 內 心 地 自 然 地 將 低 碳 社 區 的 實 踐 融 入 於 日 常 生 活 的 一 部 份 若 能 如 此, 台 灣 邁 向 低 碳 家 園 之 路 就 不 遠 了! 肆 參 考 文 獻 Gorobets, Alexander An eco-centric approach to sustainable community development. Community Development Journal 41(1): Niesenbaum, Richard A.; Gorka, Barbara Community-Based Eco-Education: Sound Ecology and Effective Education. The Journal of Environmental Education 33(1): Pearson, John; Barnes, Theresa Improving environmental performance through community action. Eco-Management and Auditing 6(2): Roseland, Mark Dimensions of the eco-city. Cities 14(4): Surjan, Akhilesh Kumar; Shaw, Rajib Eco-city to disaster-resilient eco-community : a concerted approach in the coastal city of Puri, India. Sustainability Science 3(2):

72 U.S. INTERLOCAL ENERGY COLLABORATION ON ENERGY EFFICIENCY, SUSTAINABILITY AND CLIMATE PROTECTION 1 Ssu-Hsien Chen 1 1 Assistant Professor, Taipei Municipal University of Education, Department of Social and Public Affairs, [email protected] Abstract Interlocal energy collaboration builds upon network structures among local policy actors dealing with energy, climate change and sustainability issues. Collaboration efforts overcome institutional collective action (ICA) dilemmas, and cope with the problems spanning jurisdictional boundaries, externalities, and free-rider problems. Interlocal energy collaboration emerges as the agreements in greenhouse gas (GHG) emission reduction, pollution control, land use, purchasing, retrofits, transportation, and so forth. Cities work collaboratively through contractual mechanisms (i.e. formal/informal agreements) and collective mechanisms (i.e. regional partnerships or membership organizations) on a variety of energy issues. What factors facilitate interlocal energy collaboration? To what extent is collaboration through interlocal contractual mechanisms different from collective mechanisms? This research tries to answer these questions by examining: city goal priority on energy related issues as well as other ICA explanatory factors. Research data are drawn mainly from the 2010 national survey Implementation of energy efficiency and sustainability program conducted by Florida State University. The research results show that city emphasis on common pool resource, scale economies and externality issues significantly affect individual selection of tools for energy collaboration. When expected transaction costs are extremely high or low, the contractual mechanism of informal agreement is more likely to be selected to preserve most local autonomy and flexibility; otherwise, written and formal tools for collaboration are preferred to impose constraints on individual behavior and reduce the risks of defection. Key words:interlocal emergy collaboration, institutional collective action dilemmas, energy efficiency, sustainability, climate protection 1 This paper is accepted by A Journal of European and American Studies (TSSCI). 1

73 I. Introduction Increasing greenhouse gas, rapidly declining species of animals and plants, use of fossil fuel energy and material, depletion of nonrenewable natural resource, and deterioration of the stratospheric ozone layer causes serious environmental problems and health risks to human beings. In 1970s and 1980s, a wide range of national environmental laws and policies have been adopted to reduce pollution problems of air, water, soil and other pollutants (Mazmanian & Kraft, 2009). For thirty years, designing and implementing policies for pollution control and environmental protection have been emphasized by states and localities (Portney, 2003). Sustainable development, sustainability and sustainable community become special concerns (Richardson, 1996; Rees, 1997). In the United States, there are at least 25 major cities that have invested in initiatives for sustainability (Portney, 2003), over 500 cities have joined the memberships of International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) (Feiock & Kassekert, 2009), and over 1,000 municipalities have committed to reduce the greenhouse gas (GHG) emissions through participating in climate protection networks (Mayors Climate Protection Center, 2007). The American Recovery and Reinvestment Act in 2009 (ARRA) brought $787 billion grant to design and implement long-term planning, including the use of renewable energy and alternative fuels, implementation of energy conservation measures, and development of new transportation technologies and smart grid energy transmission systems (Feiock & Kassekert, 2009). Energy collaboration through partnerships and cooperation across levels of governments is encouraged by the U.S. Department of Energy (Department of Energy, 2003a). The Weatherization and Intergovernmental Program, for example, provides funding and technical assistance for state and local governments to adopt renewable energy planning and energy efficiency technologies (Weatherization and Intergovernmental Program, 2010). State Energy Efficiency Action Network (SEEAN) is jointly created by the Department of Energy and the Environmental Protection Agency. The SEEAN is an initiative to help implement cost-effective energy effort in state-wide facilities, including the improvement on offices, buildings, homes and industries. It is built upon the foundational works of National Action Plan for Energy Efficiency (NAPEE), and stimulates energy collaboration by providing funding opportunities from State Public Utility Commissions. The Department of Energy provides assistance in regional energy collaboration on energy planning as well. Examples include the financial assistance to the Southeast Energy Efficiency Alliance and the Regional Evaluation, Measurement and Verification Forum, the facilitation services to Mid-Atlantic Distributed Resources Initiative (MADRI), and the 2

74 consultation to the Western Governors Association s Committee on Regional Electric Power Coordination (Department of Energy, 2003b). Installing solar photovoltaic (PV) system on building (known as green building) can be the approach to enhance energy efficiency. Freiburg, locating in southwest Germany, requires new buildings to use some solar energy. Now it has over 900 solar PV system installations in buildings. Its solar energy systems, along with a combined heat and electricity plant, provide 65 percent of the neighboring Vauban s power (the neighborhood, Vauban, is a large green community of about 20,000 residents.). Freiburg s interlocal energy planning includes the development of the solar system, two wind turbines, a ground-mounted solar PV system, and a landfill gas plant (ESUDP, 2004; Fitzgerald, 2010). Interlocal collaboration on energy planning can be identified by innovative programs through the effort of collaborative partnerships. Austin, in conjunction with Travis, Williamson and Hays counties, locate in the Austin metropolitan area. The city of Austin has developed a green building program and a private-public partnership, named as Greater Austin@work, to establish green visions with more environmental and energy-efficient constructions. It rated 10 commercial buildings, 1,400 apartment units and 1,800 homes as with the features of green practices in early 2001, and provided technical guidance to investors concerning energy conservation and green strategies. Austin s GreenChoice option allows customers to choose the source of electricity either from renewable sources (wind, solar, and biogas from closed landfills) or from traditional sources of fossil fuels. Its energy planning and the construction of a new wind turbine have generated additional renewable sources to power up to 20,000 buildings in West Texas (Austin Energy, 2001; City of Austin, 2001a, 2001b;Portney, 2003). No city or urban region can be sustainable on its own. (Rees, 1997: 307). Many local entities have agreed to collaborate through integrating land use plans, adopting green building standards, purchasing energy efficient devices and developing alternative fuels (Feiock & Audirac, 2009; Lubell, Feiock & Handy, 2009). Interlocal energy collaboration is built upon the network structure among local energy policy actors. It takes the form of institutional collective action (ICA) to cope with the problems spanning jurisdictional boundaries, such as pollution, negative externalities of growth, spillover, and free-rider problems (Feiock, 2007). Through interlocal energy agreements local governments work collaboratively on issues related to sustainability, energy efficiency and climate protection. The research scope of this study focuses on the U.S. local energy effort on climate change issues, including energy efficiency, climate protection and environmental works. In contrast to the conservative tendency that the U.S. Federal 3

75 government shows in international conventions (as well as agreements to cope with global warming challenges), exploring and analyzing the U.S. local active attitude toward climate protection may become meaningful. Comparing and contrasting the Federal energy policies to local governments may create significant contribution to comparative studies. However, due to research funding and time limitation, this research primarily emphasizes the local-level effort patterns and structures, and further anticipates extending this track to comparative studies in future researches. What factors facilitate interlocal energy collaboration? To what extent is cooperation through interlocal agreements different from cooperation through region organizations? This research tries to answer these questions by examining factors that influence interlocal energy collaboration in terms of climate change, energy planning and sustainability. Previous works have paid attention to the relationships between sustainability and economic development and emphasized comparison studies of sustainable cities or sustainable communities (Portney, 2003; ICLEI, 2008; Fitzgerald, 2010). Some looked at the development of sustainability as the outcomes of policy innovation as well as policy choices and instrument (Keohane, Revesz & Stavins, 1997; Feiock, Tavares & Lubell, 2008; Feiock, Kassekert, Berry & Yi, 2009; Krause, 2010). Some have focused on case studies of local/regions experience and the problems they have encountered (Barbour & Teitz, 2009; Kraft, 2009; Lubell, Feiock & Handy, 2009; Mazmanian, 2009; Rabe & Gaden, 2009). Generally missing from the previous works are the emphasis on different tools of interlocal energy collaboration (such as contractual agreements and partnership organizations), and the examinations of factors facilitating the selection of one tool rather than the others. Why do American cities engage in interlocal energy collaboration? I look at various factors involved in local energy movement, such as the nature of problems that emerge from common pool resource, transaction costs and externality issues, management resource, local support, officially addressed energy issues, the focus on cooperation of others, and credibility commitment of regional collaborative organizations. The analysis emphasizes the comparison between interlocal agreements, regional partnerships and membership organizations in response to different types of institutional collective action dilemmas related to climate protection, energy planning and environmental protection. Research data are drawn mainly from a 2010 national survey conducted by the Askew School of Public Administration and Policy at Florida State University. Research Design and Methodology Data and measurement of variables are mainly drawn from the 2010 nationwide survey Implementation of energy efficiency and sustainability program, 4

76 which were sent to all cities with populations over 50,000 and a random sample of cities with populations between 20,000 and 50,000. The response rate is 55%. The survey respondents in the 632 sample cities are city managers, members working in mayor s offices or other city officials serving as the function of energy actors in the city governments. The survey questionnaires were mailed to the city managers (if the city is a council-manager city) or mayors offices (if the city is a mayor-council city), and followed by several phone-call tracking after one-month waiting time. According to the researcher s experience, it is usually the officials responsible for local energy work that answer the survey questionnaire. Other respondents can be officials in the department of environment protection, energy offices, economic development offices, urban planning and so forth. Most American urban population lives in medium-sized cities. These cities account for most energy use in the U.S. and challenges in developing energy conservation policies and sustainability. The survey has asked respondents about specific policies related to energy efficiency, sustainability and climate protection. The respondents were requested to answer the survey questions in the way that best characterizes their city governments (Francis & Feiock, 2011). The 632 sample cities are diverse in their form of governments, demographic characteristics, fiscal capacities and experience in energy policy development; thus they provide an ideal laboratory to explore American urban energy effort and innovation. Beside the 2010 nationwide survey, the research dataset is merged with the information of city mayor participation in the U.S. Conference of Mayors Climate Protection Agreement, and Olberding s identification of 130 regional economic development partnerships (REDPs) in metropolitan statistical areas (MSA) in Taking together the analytic results of these data sets, this research explores why American medium-sized cities participate in different types of collaborative tools for interlocal energy collaboration. Their pursuit of sustainability, energy efficiency and climate protection shed light on similar practice of energy management challenges. Logistic model (Chatterjee & Hadi, 2006) is employed to predict the probability of the occurrence of the dummy dependent variables (Yes=1; No=0): Yes=1=the U.S. local government participates in the collaborative tool; No=0=the U.S. local government does not participate in the collaborative tool. Maximum likelihood estimation is utilized to maximize the likelihood of a set of parameters given the observed data (iterative process) (Kutner, Nachtsheim, Neter & Li, 2005). Furthermore, I use likelihood ratio test (LR test) to examine the model fit of the logistic models. The results show that the logistic models are necessary if compared to the intercept-only models. 5

77 The following, firstly, addresses the fundamental theory in this research the nature of institutional collective action (ICA) dilemmas; secondly, theoretically categorizes collaborative tools bilateral contracts (such as formal/informal agreements) versus multilateral collective (such as partnerships and membership organizations); thirdly, constructs hypotheses and assumptions; fourthly, clarifies research method and designs; and finally, analyze research results and findings. The last part of this paper illustrates implications for policy design, and provides suggestions to future effort on energy collaboration. II. The Nature of Institutional Collective Action (ICA) Dilemmas The institutional collective action (ICA) framework describes problems of fragmented authorities among local governments or agencies. Their independent decisions may produce negative policy consequence to others or undermine the outcomes of another s performance. Without considering the costs or benefits of others, one actor s rational choice would impose burdens on others or make them worse off. The concept of ICA dilemmas builds upon explanations for common pool problems, transaction costs in collaborative actions, and externality, spillover, and free ride problems (North, 1990; Ostrom, 1990; Steinacker, 2004; Ostrom, 2005; Feiock & Scholz, 2010a). Interlocal competition for development, for example, has been described as zero-sum by many observers (Barltee & Steele, 1998; Sbragia, 2000). To attract new energy enterprises and retain existing business, local governments offer subsides, tax breaks, land use incentives, tax-exempt bonds, training funds, infrastructure investments or customized incentive packages of financial assistance. This sometimes enables firms to use their information advantages to exploit local governments (Feiock, 2002). It can also create economic rents that induce business to choose locations that do not minimize production costs, producing a geographic distribution of new capital investments that is less efficient for regional development (Burstein & Rolnick, 1995). The benefits of energy efforts are diffuse, but the costs are concentrated (Barrett, 2003; Asheim et al., 2006; Thompson, 2006). Some pollution, such as suspended particles, produces cross-jurisdictional problems. Actors cannot internalize the outcomes of pollution control, thus free ride problems emerge. Institutional collective action (ICA) dilemmas in energy policy arenas can become worse because of tragedy of the commons in climate issues, transaction costs in developing scale economy energy planning and externality issues in environmental protection. Transaction costs emerge from the process of interlocal collaboration. Transaction costs can be 1) information and coordination costs; that is, the costs for avoiding information asymmetry and for identifying mutually advantageous outcomes; 6

78 2) agency costs; that is, the costs for determining the preference of constituency and make sure that public officials are pursuing the right things; 3) negotiation and division costs; that is, the costs for bargaining how to divide net gains; and 4) monitoring and enforcement costs; that is, the costs for monitoring and enforcing the agreements (North, 1990; Inman & Rubinfeld, 1997, 2000; Steinacker, 2004; Park & Feiock, 2007). Transaction costs are inevitable because actors perceive uncertainty, risks of opportunistic behavior and information asymmetries in the interaction process (Cheung, 1974, 1983; Hashimoto, 1979; Barzel, 1982, 1989; Feiock, 2007). Ideally, Interlocal energy collaboration operates with voluntary effort and self-organized policy network activities to cope with the dilemmas of ICA problems. It emerges as the agreements in land use, pollution control, transportation, purchasing, retrofits and so forth (Feiock & Audirac, 2009; Lubell, Feiock & Handy, 2009; Feiock & Scholz, 2010a). Through collective actions and interlocal energy agreements, local governments, either large cities or small cities, work cooperatively to improve the effectiveness and quality of regional energy programs and policies. Participants in a membership organization can voluntarily and collaboratively develop a wide range of energy programs, such as: renewable energy (solar, wind, geothermal and biomass); new and high efficiency transportation fuels and technologies; oil, natural gas, electricity energy production and distribution; energy efficiency in region-wide facilities; and energy-environment integration (i.e. using conservation to reduce air emissions) (National Association of State Energy Officials, 2010). This paper applies the ICA approach to explain the conditions under which local governments are likely to form collective multilateral partnerships/groups or individual, mostly bilateral, contractual agreements. It utilizes the typology of regional governance tools provided by Feiock (2009) that defines the tools of governance based on whether the degree of autonomy afforded to the local actors and whether they apply a contractual or collective action mechanism. This approach is based on the argument that there is an array of mechanisms that vary in the extent to which local governments self-organize within a specific policy arena such as energy and environmental protection (Feiock, 2009; Feiock & Scholz 2010b). III. Tools of Interlocal Collaboration to Cope with ICA Dilemmas Tools of interlocal collaboration to cope with ICA dilemmas are drawn from contractual mechanisms and collective mechanisms. A contractual mechanism links government units in a legally binding agreement and requires voluntary consent of those involved. While contracts are often formal and legally binding, they can also be informal agreements enforced through embedded social relations. At the regional level, agreements and contracts emerge to form a general pattern of regional 7

79 intergovernmental relationships that produce joint gains for those involved (Andrew, 2009). Under this mechanism, local actors can negotiate agreements to address the effects of regional fragmentation, such as spillovers from energy reduction of GHG reduction efforts (Lubell et al., 2002). Informal agreements offer the most freedom to local governments to choose partners. This mechanism results from interaction among local officials and the endogenous resources such as trust and norms of reciprocity that are critical to resolving collective action problems (Ostrom, 1990). Collective mechanisms involve multilateral actors to determine collective decision making. Rather than bilateral bargaining, collective mechanisms rely on voting or other decision rules to form self-organizing collective governance mechanisms. Collaborative partnerships and membership organizations are common structures to facilitate collectively administrative arrangement. Collective decisions impose constraints on participants, and reduce transaction costs of negotiation and enforcement and the risks of opportunistic behavior. A socially embedded context for collaboration thus is created for ensuring the benefits of collective actions. Collaborative partnerships can respond to multiple uncoordinated decision issues and enhance multilateral collaboration. Watershed partnerships, formal project partnerships, and other partnership agreements, for example, establish a multilateral mechanism whereby a collection of local governments cooperate through a formal institutional structure. Membership organizations shape the social embeddedness into the collectively reinforced shared understandings and expectations (Feiock, 2009: 10). Intra-group strong ties of networking and lobbying force of dominant actors preserve less autonomy of local entities, and strengthen the binding power of the membership organizations. The participation in membership organizations produces symbolic values on local commitment to collaborative effort on certain policy arenas. The memberships ensure the engagement in policy networks, and demonstrate the willingness and capacity to carry out the policy development. In some extent, participating in a membership organization generates the symbolic values to respond to the demands from the constituency which, in terms, helps local politicians to win the reelections. Figure 1 shows the tools of interlocal collaboration to cope with ICA dilemmas. 8

80 Membership Organizations Collaborative Partnerships Decision Making Collective Mechanisms Contractual Mechanism Voting system decision making Top-down decision making Lobbying force of dominant actors Complying to collective decisions Formal Agreements Contractual negotiation Written and formal rules More certainty Complying to contractual arrangement Voting system decision making Bottom-up decision making Certain degree of consensus Complying to collective decisions Informal Agreements Contractual negotiation Unwritten and oral commitments More flexibility Complying to contractual arrangement Low High Autonomy Figure 1 Tools of Interlocal Collaboration to Cope with ICA dilemmas The collaborative tools are differentiated based on two dimensions: A. decision-making approach and B. autonomy of local governments. A. Decision making contractual negotiation versus collectively voting systems The collaborative tools with contractual decision-making approach link participants by the use of contractual arrangement and bilateral/multilateral bargaining. It imposes obligations on participants through written or oral agreements on joint activities. The tools with collectively voting decision-making systems determine group decisions by majority voting rules or other decision rules. The compliance with group decisions is required so transaction costs of negotiation can be reduced. Contractual negotiation tools (include formal and informal agreements) link individual government units through voluntary agreements and make contractual arrangement among participants. Formal and informal agreements shape contractual relationships and produce joint benefits for the parties. Agreements are sometimes among more than two parties but a dyadic relationship typically is constituted by the contracts. Contractual negotiation tools typically are bilateral, but sometimes can be multilateral agreements involving more than two participants in the process of contractual negotiation. The obligations of partnering localities should be addressed by the written or oral agreements in order to reduce defection problems. Defection from an agreement may leave partnering cities having to make additional investments 9

81 in the joint actions. Collective voting system tools (include collaborative partnerships and membership organizations) involve a larger set of actors and rely on voting or other rules rather than contractual bargaining. Instead of using contractual negotiation decision-making approach, majority voting rules (or other decision rules) can form the collective decisions and shape self-organizing collective governance mechanisms with a certain degree of consensus. Complying with group decisions is necessary to maintain the membership states in the partnerships or organizations, so collective constraints are imposed upon participants and transaction costs of negotiation and enforcement may be reduced. Participants are socially embedded into the collectively reinforced shared understandings and expectations (Feiock, 2009: 10). So actors who violate group decisions might be shut out of the social-network interactions and cannot engage in the information exchange systems. B. Autonomy low autonomy tool versus high autonomy tool The collaborative tools with LOW autonomy impose broad obligations on participants through formal and written rules in the interactions; on the contrary, the tools preserving HIGH autonomy impose only few narrowly defined obligations on participants through flexible rules/procedurals or oral commitments. Low autonomy tools (formal agreements and membership organizations) carrying formal written rules or constraints on actors create a safeguard hat to the bilateral/multilateral transactions. The contractual obligations of parties and the requirement to comply with group decisions seem reduce uncertainty among the interactions, but, due to low autonomy preserved, the collective decisions may not reflect individual preference and the up-to-date interests in situation. Especially, the tool of membership organizations implies a top-down decision making manner. The collective decisions might be in part controlled by the lobbying force of dominant actors. Individual actors should more or less adjust their want in order to reach consensus on collective actions. High autonomy tools (informal agreements and collaborative partnerships) carrying unwritten rules or bottom-up decision-making voting systems preserve some space for flexibility in respond to individual preference and specific demands. Participants can reach consensus through repeated interactions and communication. The informally contractual obligations of parties and the requirement to comply with the voting decisions may still reduce uncertainty among the interactions, but, due to high autonomy preserved, the costs to achieve consensus and consensual resolution may raise. With the absence of written obligations and central/dominant authorities, the binding power on parties is not strong and enforcement of the agreements is not 10

82 guaranteed. It is a trade-off situation. Low autonomy collaboration tools provide certainty to the transactions, speed up collective decisions and enhance net incentives for participation, yet transaction costs may arise because collective actions may not reflect individual demands and preference. High autonomy collaboration tools preserve flexibility, take into account actors specific demands and interests, and allow room for further changes on collective decisions, but actors may spend a long period of time on negotiation and communication, and the risks of defection are high due to the lack of binding power upon parties. What are incentives to select collaborative tools? To what extent can city goal priority on common pool resource (CPR), energy efficiency and externality issues affect the choices of tools to operate regional energy collaboration? What are the natural of ICA dilemmas of interlocal collaboration relating to CPR, efficiency and externality issues? The following section tries to answer these questions by exploring how interlocal energy collaboration reduces ICA problems and what other ICA explanatory factors can affect the decisions to participate in interlocal energy collaboration. IV. Reshaping Incentives of Interlocal Energy Collaboration There are three interrelated issues surrounding energy and climate policies that can be linked to interlocal institutional collective action (ICA) dilemmas; they are: 1) climate change and greenhouse gas emissions, 2) energy planning and 3) environmental protection. Energy effort toward climate protection deals with the consequence of global warming and greenhouse gas emissions. The ICA dilemmas in interlocal climate movement derive from common pool problems and the non-excludable benefits of climate-protection effort. Energy planning policies operate for issues related to renewable energy innovation, energy efficiency of building and energy consumption reductions. Scale economies and efficiencies from coordination create rationale for a cross-jurisdictional and large-scale energy planning. The ICA dilemmas in collaborative energy planning are driven from transaction costs for mutual monitoring and the consequence of small-scale community-oriented energy policies. Energy effort on environmental protection refers to ecodevelopment, smart growth management and sustainable development. The ICA dilemmas in such effort are applied to externality and spillover problems in interlocal environmental protection movement. The following addresses the theoretical construction employing the ICA framework in elaborating the needs for interlocal energy collaboration. 11

83 A. Common Pool Problems and Climate Protection Policies Common pool resource means a natural or human-made resource that is non-excludable or is costly to exclude from potential beneficiaries. Air, fish, forests, water, the atmosphere, grazing areas, parking garages or irrigation systems are typical common pool resources that may suffer from overuse or overgrazing. The use of common pool resource is unlimited in a world, in fact, is limited. Ostrom described the tragedy of the commons as a consequence of individual rational choice to endlessly withdraw the common pool resource units (1990, 2005). Everybody s property is nobody s property (Gordon, 1954: 124). Degradation of the environment (i.e. acid rain problem) may occur when many individuals use a scarce resource in common without regulating the preservation, maintenance, and consumption of the common pool resource (Dales, 1968; Hardin, 1968; Wilson, 1985). In particular, some consumption of common pool resource is hard to be measured. The amount of sunlight, the generation of CO2 emission and the range of grazing are difficult to be observed. The consequence of overgrazing, over-withdraw and overuse are not immediately apparent. Common pool problems thus occur due to the lack of strategies for managing the scarce resource. Ostrom (2005) illustrated common pool problems with human egoist assumptions; that is, individual rationality focuses on the action outcomes maximizing self-interest and immediate material payoffs. If it is necessary, actors would take opportunistic behavior and leave others worse off. Individual moral hazard emerges due to bounded rationality when rewards are promised for risky behavior (Leonhardt, 2009). Opportunism refers to self-interest with guile (Williamson, 1975). Individuals would violate norms, break promises, and shirk duty when they have the chance to do so. A stable and long-term arrangement is difficult to develop or maintain giving the high costs on enforcement and the risks of opportunism. Air, climate and the atmosphere are common pool resources that are non-excludable for every individual. Common pool problems emerge due to increasing greenhouse gas (GHG) emission that causes climate change and global warming problems. Economic dependence on carbon intensive industries, per capita high-level CO2 emissions and small population using light-mode transportation (e.g. walking, bike, and bus) lead to the damage to the atmosphere and climate change (Collier & Lofstedt, 1997; Brody, Zahran, Grover & Vedlitz, 2008; Betsill, 2001). GHG emission is not immediately apparent and is hard to be observed. The tragedy of the commons occurs due to the lack of strategic plans on preservation, maintenance, and regulation on the consumption of the common pool resource. In facing the challenges of global warming, cities in a region can develop bilateral or multilateral collaborative plans on climate change strategies. They can 12

84 enforce a set of pollution control standards in business and industries, reduce emissions from transportation, and develop nuclear power and techniques for carbon capture and sequestration (Urpelaine, 2009). Reducing greenhouse gas (GHG) and curbing the concentration of carbon dioxide in the atmosphere are the targets of climate policies (Titus, 1986, 1998; Brody, Zahran, Grover & Vedlitz, 2008; Lutsey & Sperling, 2008). When a city places climate protection and greenhouse gas (GHG) reduction as its policy goal priority, it is more likely to join a bilateral/multilateral collaborative mechanism toward climate protection, such as the participation in U.S. Mayors Climate Protection Center along with the purpose to achieve the Kyoto Protocol targets. Complying with the membership organization constraints of emission standards seems not too difficult because it itself has the willingness to enact a similar pollution control standard on GHG reduction. Common pool and free ride problems can be reduced because behaving in the ways to achieve the Kyoto Protocol targets is correspondent with individual rational choice and self-interest preference. Linkage is everything (Fitzgerald, 2010: 176). To accomplish policy goals of climate protection, city decision makers should create or maintain connections among actors surrounding to climate protection policies, industries and groups. City s goal priority on climate change issues enhance functionally collaborating service activities based on a mutual understanding among actors. Energy collaboration between Los Angeles and China s Jiangsu Province, for example, is drawn upon their goal priority on climate protection and green economic development. They collaborated on developing renewable energy planning through agreements on the exchange between expertise and the privilege of markets access (Fitzgerald, 2010). This collaboration generates benefits for both localities. Los Angeles keeps its track on climate change agenda, and Jiangsu Province becomes a large solar energy producer in China. Hypothesis 1: The higher the priority of climate protection issues, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. Individual participation in energy collaboration on climate change issues are mainly drawn from the agreements of the climate protection movement. In the 2005 U.S. Conference of Mayors Annual Meeting, 141 mayors have signed a climate protection agreement which demonstrates cities commitment on jointly striving for the Kyoto Protocol targets. These targets include 7% greenhouse gas emission reduction from 1990 levels by 2012, and the effort to urge a national emission trading 13

85 system. Localities can take various collaborative actions toward climate protection movement, including designing urban forest restoration projects, implementing anti-sprawl land-use policies, and participating in public information campaigns (Mayors Climate Protection Center, 2008). Besides, transportation and green transit strategies can be one of the policy options. According to Jepson (2004), bicycle access plan, greenways development, and pedestrian access plan were highly ranked as actions taken toward energy effort. Cities can increase regional public transit in the jurisdiction (or multi-jurisdictions), develop green transit technologies on alternative fuels and hybrid technology, or reduce vehicle miles traveled through the use of transit passes, carpool programs, limitation on parking availability, pedestrian infrastructure, bike sharing program, etc. These efforts can improve air quality and make the effect of greenhouse gas (GHG) reduction more significant. Climate protection movement requires a larger set of participants in collaborative effort, in order to make the effect of GHG reduction and the improvement of air quality significant. So a collective mechanism may be preferred when individual actors face the choices of tools to collaborate. Membership organization, especially, is selected to create the context and social embedded structure that requires all participants to comply with a certain GHG emission standard. Multilateral agreements can be formed by routine meeting, such as U.S. Conference of Mayors Annual Meeting. Through face to face communication, trust and reciprocity are enhanced and mutual consent is strengthened. However, local autonomy may be low due to the binding power of collective constraints. Hypothesis 1a: The collective mechanism of membership organizations is more likely to be selected as the tool of interlocal collaboration on climate protection actions. B. Transaction Costs, Scale Economies and Energy Planning The choices between coordinating a fragmented local government system and forming a consolidated one have been studied by early literature to capture the integrated strategies to enhance large-scale and across-jurisdictional interests (Ostrom, Tiebout & Warren, 1961; Bish and Ostrom, 1973; Steinacker, 2004). Economy of scale can be achieved by matching the scope and jurisdiction of service delivery boundaries. Scale economies are built upon joint construction of region-wide infrastructure, dense nodes and ties of buyer-supplier networks, incentives provided to attract industrial cluster, training skillful workers, joint funding for resource flow intensity, and so forth (Porter 2000; Faruqee et al., 2006). The total available benefits 14

86 for participants are increased through cooperative actions, coordinative agreements or the policy options of annexation or consolidation (Libecap, 1989; Ostrom, 1990). Scale economies can be achieved through interlocal horizontal integration. However, transaction costs may occur due to political barriers to implementation. Local politics, individual preference, demographic characteristics, and self-interest rational choices are the subjects to generate diverse demands and the claim for local autonomy. Especially in an uncoordinated, fragmented local government system, local entities are not necessary to work together if the transaction costs exceed collective benefits of collaboration. Self-organizing mechanisms can reduce transaction costs of interlocal integration (Feiock & Scholz, 2010c). In contrast to mandated consolidation by a higher level of government, voluntary collaboration avoids potential conflicts involved in local politics and keeps the autonomy of local actors. Consensus of all participants is required so mutually advantageous resolutions can be enhanced. Flexible rules, procedures and exchange process can ensure the best fit to individual conditions and respond to locally specific demands. The costs resulted from information asymmetries, uncertainty and distrust can be reduced because no one can be more advantageous if they take further actions toward self-interest. Voluntarily interlocal energy planning through collaborative mechanisms can reduce transaction costs on developing scale economies of energy industries. Through interlocal agreements or partnerships, cities in a region work together to achieve economies of scale, and resource flow intensity on renewable energy industries can be enhanced. This voluntary collaboration treats local actors as a joint unit yet preserving their autonomy and special interests. Since consensus on the energy planning agreements is required by the voluntary actions, individual actors do not have to worry about the risks of opportunistic behavior and uncertain or unpredicted action outcomes. For example, city A and city B have an energy planning to work together on cost-effective improvements on buildings in the jurisdictions. They may collaboratively enact energy efficiency initiatives for funding opportunities, or adopt cross-jurisdictional efficiency guidance for energy conservation. They are just doing the same things as usual but collaborate it to achieve scale economies. With voluntarily collaborative mechanisms, consensus and mutual understanding can be reached, transaction costs for monitoring or enforcing the bilateral agreements can be reduced, and the effect of scale economies can be easily achieved. Repeated communication and interactions create flexibility for city A and city B to respond to specific concerns and demands. High transaction costs driven from individual bounded rationality and self-interest preference are less likely to emerge. 15

87 When reducing energy costs becomes a policy goal priority, the local government works on energy conservation, use and development of new technologies and use of renewable energy as the major components of its energy planning. Energy planning can be cost-effective improvements on buildings, including the effort on replacing heating and inefficient systems, adding insulation, retrofitting windows, doors and applications, etc. Some planning of energy efficiency initiatives provide property owners with funding opportunities to retrofit their buildings, some impose strict efficiency standards toward energy efficiency, and some emphasize the effect of energy planning on economic development. Los Angles, for example, implemented retrofitting programs and energy efficiency standards in its jurisdiction. Cambridge, Portland and Milwaukee adopted funding programs to encourage energy efficiency investment by residents and business owners. New York and Pittsburgh focus on the effect of green industries on economic development (Portney, 2003). Interlocal horizontal integration in energy planning can help achieve the effect of scale economies through joint effort to reduce energy consumption or to enact energy efficiency initiatives. Cities in California, for example, jointly offer consumers the options to receive electricity generated from renewal sources (i.e. windmills). As a result, (because of the increased demands for renewal sources) the renewable energy industries increasingly developed in response to such demands from state-wide cities. The aggregate effort from state-wide cities strengthens the outcomes of energy conservation planning, and individual cities even gain the collective benefits from the effect of scale economies. The positive effect of scale economies emerges. Energy consumption in Santa Monica, CA, dropped from 6.45 million BTUs (mbtus) to 5.77 mbtus over the period from 1990 through 1997, although the overall electricity use was increased. San Francisco, CA, further adopted an indicator project in 1997 to reduce city-wide energy consumption, and a program to pursue resource-efficient city buildings. San Jose, in 1998, even started a green building program to encourage the installment of energy efficiency equipments (Portney, 2003). Cities goal priority on energy conservation increases political feasibility of its participation in bilateral or multilateral energy planning. Interlocal collaboration on energy planning establishes the image with a progressive planning toward long-term development (Milbrath, 1984). When city places the goal priority on energy cost reduction, the essential targets of development can be energy conservation, pro-growth agenda and the interests of the growth machine. Selective benefits of providing functionally collaborative service to elected and appointed officials are generated through interlocal energy collaboration. Localities can benefit from the policy networking interactions and promising future for the local environment (Feiock 16

88 & Kassekert, 2009). Interlocal collaboration on energy planning becomes political correct actions (Rudin, 1999) and the basis of further environmental movement. To accomplish city s goal priority on energy cost reduction, a collaborative network is needed to be established. The innovation of renewable energy, for example, is connected to the policies that increase building s demands for solar and wind energy. Promoting energy efficiency and green industrial development results in green jobs growth, and is linked to green economic development and social/environmental justice. These linkages require interlocal energy collaboration to achieve economies of scale in terms of clustered industries, infrastructure, job-training, information networks, research and technology (Faruqee et al., 2006). Hypothesis 2: The higher the priority of energy efficiency and planning issues, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. Bilateral (or multilateral) informal agreements are more likely to be selected as the tools of interlocal collaboration on energy planning. Individual preference can be diverse due to the uncoordinated, fragmented local government systems. Local autonomy should be preserved for ensuring the response to diverse demands driven from local politics, individual preference, demographic characteristics, and self-interest rational choices. Informal agreements can be flexible enough to respond to individual diverse demands and, simultaneously, have enough binding power to reduce the risks of defection. It create multifunctional institutions to make sure the enforcement of the collective decisions, yet still preserve the autonomy of local actors through the process of negotiation and communication. The mechanism of informal agreements creates flexible rules, procedures and exchange process which can respond to individual specific concerns, and produce the outcomes having the best fit to individual conditions. In contrast to formal agreements, informal agreements keep some space for flexibility in the contracts, yet still carry the obligations to the parties and create the safeguard hats to mitigate defection problems. The mechanisms without keeping high-level autonomy, such as joining membership organizations as a tool of collective mechanisms, are less likely to be selected because compliance with a collective constraint is not necessary to develop a successful energy planning. Paying too much attention to comply with group rules may result in high agency costs to individual local actors. Few (only 92) U.S. cities have complied with common constraints of efficiency standards on new buildings due to individual concerns for development on business and industries. The most popular strategy is the use of LEED (the U.S. Green Building Council s Leadership in Energy 17

89 and Environmental Design) green building rating system, which offers guidance and assessment for new buildings. But, most LEED can only apply to certain types of projects or buildings above a certain range of size (Fitzgerald, 2010). Interlocal energy planning is NOT necessary to involve in a great amount of investment in new technology or building projects which are theoretical illustrated to have asset specificity and be linked to risks of high transaction cost problems (Williamson, 1975; Brown & Potoski, 2005). The adoption of efficiency guides, for example, may not involve in a huge amount of investment. The costs due to defection may not become unaffordable burdens. Division costs and enforcement costs may not be high because in or out the collaborative adoption plans do not have a big deal affecting local development in energy industries. The risks of defection and opportunistic behavior thus are less likely to arise. The tool of informal agreements can be enough to bind individual behavior through repeated interaction and communication. Hypothesis 2a: The contractual mechanism of informal agreements is more likely to be selected as the tools of interlocal collaboration on energy planning actions. C. Externalities, Spillovers, Free Ride Problems and Environmental Protection Externalities emerge where cost or benefit spillovers exist. It refers to outcomes that are directly or indirectly affected by the decisions of neighboring local actors. City s tax and expenditure decisions, for example, may have positive or negative effect that spills over its jurisdiction and affects neighboring cities, firms and households in the area (Netzer, 1997). Externality, spillover and free ride issues involve a winner-loser game. Urban sprawl can be one source of externalities in that the decisions on urban land use management, waste water control, the use of natural resource, service provision, sanitation system, transportation development, and pollution prevention plans produce environmental externalities to neighboring suburban areas. Negative externalities and spillovers urge local policy actors responsiveness to the demands for the best integrated solutions (Brueckner, 1998; Feiock, 2004). Nevertheless, free ride problems produce high transaction costs that affect individual decisions on collective action. In some cases, individuals can receive the benefits of collective effort without contributing or formally joining the alliance memberships (Olson, 1965; Ostrom, 1998; Feiock, 2002). The temptation to free-ride, however, may dominate the decision process, and thus all will end up where no one wanted to be. (Ostrom, 1990: 6). A cross-jurisdictional environmental 18

90 movement can be more costly because each local actor has a self-interested incentive to withhold contributions and to free ride on others. Some observers suggested that collaboration is the best way to internalize development externalities (Park & Feiock, 2005). Through collaborative planning, individuals voluntarily work together and contribute to the integrated solutions for cross-boundary problems. Interlocal bilateral/multilateral collaboration on environmental protection can facilitate ecodevelopment, smart growth management and sustainable development plans. The voluntary agreements on fund transfers, land use, large-scale environment management strategies, and investment in green industries much overcome the ICA dilemmas in externality, spillover and free ride problems. Sustainability refers to the development of sustainable biological resource use, sustainable agriculture, carrying capacity, sustainable energy, sustainable society and economy and sustainable development (Brown, Hanson, Liverman, & Meredith, 1987: ). It roots in biology, the biophysical environment, and ecological carrying capacity, and focuses on the sustainability of earth s resources and environment. The concept of sustainability applies most issues involving environmental protection on ocean fisheries, forests, and the use of soil (Portney, 2003). Mazmanian & Kraft (2009) identify sustainable development as an important epoch of environmental movement from 1990 to present. When environmental protection becomes a policy goal priority of a city, the focuses are brought into eco-centric ethic and harmonious relationships between human and natural systems. Policy tools to achieve the goals of environmental protection can be interlocal agreements, collaborative partnerships, informal policy networks for sustainable development, and the adoption of Total Quality Environmental Management (TQEM). The implementation philosophy toward sustainable communities emphasizes collective outcomes and performance, and new mechanisms to balance the needs of economic development and environmental protection. The points of intervention are on an itemized goal prioritization, industrial attention to environmental strategic planning, and individual life-style choices. Information and data management needs are the establishment of criteria and indicators toward sustainability, eco-human support system thresholds, ecological footprint analysis, and computer modeling of human-natural systems interactions. Predominant political institutional context for sustainable actions is built upon mechanisms created to enforce collective decisions, such as local/regional cooperation, partnerships and community consensus building (Mazmanian & Kraft, 2009). 19

91 Cities goal priority on environmental protection can be identified as the policy actions in sustainable community development, ecodevelopment and green job creation. Political correct actions in response to the goal priority may facilitate the formation of interlocal agreements, and establish clustered green industries for renewable energy innovation and regional infrastructure. Green job-training creates the linkages between sustainability and regional economic development. Environmental protection effort constructs collaborative relationships among local units, and increases the likelihood to take place functionally collaborating service activities based on the concerns for promising sustainable visions for city future. Hypothesis 3: The higher the priority of environmental protection issues, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. Interlocal collaboration toward environmental protection emphasizes the solutions to negative externalities, spillovers, urban sprawl and free rider problems. Bilateral or multilateral agreements on environmental protection strategies, partnering in green industry investment, and collaboration on land use and fund transfers are common examples. To overcome the consequence of un-coordinative development, individual actors prefer to select the tools of collaborative mechanisms that preserve local autonomy, remain flexibility, and can respond to individual preference and local diversity. Possible tools of collaborative mechanisms to be selected are collaborative partnerships, and formal and informal agreements. Joining a collaborative partnership means to be part of the development plans. Multi-actor participation in a partnership can internalize the consequences of externalities and come out with a collaborative solution to overcome the problems of spillover and free ride. A certain degree of consensus is required to form a partnership, so individual demands and preference can be responded through the decision mechanisms of the partnership. Formal and informal agreements create contractual arrangement among actors. Burdens and benefits of the collaborative effort are negotiable and can be reallocated through the decisions of bilateral/multilateral agreements. Individual local governments can share the costs of infrastructure development, and, simultaneously, their specific demands can be satisfied through repeated communication and interactions. A tool of membership organization as collective mechanism is less likely to be selected. Under the research design, the measure of membership organization relies on city mayors participation in the Climate Protection Agreement. The content of targeted strategies focuses on reduction of carbon dioxins and the symbolic values of 20

92 mayors effort on climate protection. Signing the agreement indicates the mayors promise on the compliance with group rules and, consequently, local autonomy and the choice sets of energy actors are limited. However, environmental protection and externality issues involve in a winner-loser situation rather than a symbolic effort toward green commitment. Issues surrounding to environmental protection can be highly locally fragmented and diverse, and especially need to be treated individually. If the collective actions are symbolic collaboration or cannot reflect the specific interests of local actors, the suffering from externalities or spillovers still remains. In addition, the scope of collaboration on environmental protection can be narrower if compared to the collaboration on climate change policies. Numbers of participants in one collaborative project or agreement toward environmental protection can be two or more, but are less likely to be more than one hundred. A collectively imposed constraint on participants is not necessary for the success of collaboration on environmental protection. Hypothesis 3a: The collective mechanism of membership organizations is less likely to be selected as the tools of interlocal collaboration on environmental protection actions. Bilateral or multilateral agreements on environmental protection actions can be partnering in green industry investment, and collaboration on land use and fund transfers. In short, interlocal energy collaboration is drawn from the needs to address institutional collective action (ICA) dilemmas related to climate protection, energy planning and environmental protection issues. Goal priority on energy policies is hypothesized to affect individual city s participation in regional collaborative mechanisms. Cities can work collaboratively on energy policies through bilateral/multilateral agreements or collaborative partnerships/groups to deal with challenges from global warming, energy consumption and pollutions.figure 2 displays the conceptual framework of this study. And the following sections illustrate other ICA explanatory factors and in what extent can they affect interlocal energy collaboration. 21

93 ICA Explanatory Factors Climate Protection Problems Energy Planning Problems Environmental Protection Problems Other factors: Management Resource, Local Support, Institutions, the Focus on Cooperation of Other Jurisdictions in Region, Regional Economic Development Partnerships Individual Selection of Tools of Interlocal Collaboration Contractual Mechanisms: Formal Agreements Informal Agreements Collective Mechanisms: Collaborative Partnerships Membership Organizations Figure 2 Conceptual Framework of Interlocal Energy Collaboration Key terms clarification Some key terms are used interchangeably according to the above theoretical construction as well as hypothetical inference (H1 ~ H3). For avoiding confusion, the following lists three groups of interchangeable words which are drawn from three categories of theories and concepts, and are used toward parallel purposes under the designed research scope: Climate change: climate protection, common pool problems, the non-excludable benefits of climate-protection effort, climate protection policies as well as strategies, climate protection problems. Energy planning: renewable energy innovation, energy efficiency of building and energy consumption reductions, scale economies and efficiencies from coordination, transaction costs in the process of energy coordination, energy planning problems. Environmental protection: ecodevelopment, smart growth management, sustainable development, externality and spillover problems, spillovers, free ride problems, environmental protection problems. C. Other ICA Explanatory Factors (A) Management Resources Resource flow intensity is dimension of intergovernmental relationships according to Van de Ven (1976). Resource exchange, such as fund transfers, creates an intensive resource flow in investment, and shapes interdependent relationships among actors which affect human behavior in a great extent (Berardo, 2010). In fragmented systems, resource management and exchange provide incentives to 22

94 collaborate, and create the circumstance that partnering actors in joint ventures perceive the needs to overcome ICA dilemmas and realize the importance of intergovernmental ties and collaborative relationships. Aggregating resource through networking interactions is one of the purposes of interlocal collaboration. With a certain amount of financial, information or other forms of resources, the engagement in collaborative mechanisms is more likely to emerge since rational actors need to secure access to the resource from the suppliers. The needs to be more trustworthy are urged. In response to the exchange, receivers should contribute some effort to ensure their survival in the larger exchange systems. The potential engagement of future collaborative actions thus continuously comes to the stages. Interlocal collaborative mechanisms create policy arenas of the theoretical tools of resource dependence approach (Blau, 1964; Rhodes, 1981, 1986; Hanf & O Toole, 1992; Agranoff & McGuire, 1998; Wondolleck & Yaffee, 2000; Scholz, Berardo & Kile, 2008). No organization is self-sufficient. The dependence on resource exchange increases the willingness to create and maintain long-term relationships of collaboration within supplier-receiver networks. The financial support from local budget, intergovernmental grants, States expenditures as well as federal funding, provide resource flow intensity for interlocal energy collaboration. California s Green Wave Initiative, for example, asked $1.5 billion state funds for investing in energy planning technologies (Fitzgerald, 2010). With the support from resource flow intensity, interlocal collaboration emerges from more activities to establish opportunities for networking and to promote collective interests. Resource to interlocal energy collaboration can be the designed funding into city s budget regarding sustainable development projects, energy conservation or climate protection activities. It also can be expertise/time and information resource to design and plan regarding innovation in alternative fuels and renewable energy, transportation technologies, energy conservation strategies, and energy transmission systems. The American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) in 2009 brought $787 billion grant to create jobs, promote economics and develop long-term plans. The funds flow into cities and counties, and encourage collaborative strategies toward the long-neglected challenges, including energy conservation, sustainability and environmental protection (Autodesk Inc., 2011). In doing so, the ARRA provided substantial technology funding to stimulate collaborative innovation and implementation of renewable energy plans. The Department of Energy followed up the ARRA operation and provided applicants with funding services including loan guarantees, tax credits and grants for energy efficiency, collaborative energy infrastructure & storage, fossil energy, Hydrogen & fuel cells, nuclear energy, 23

95 renewable energy, state & local energy plans and transportation (Department of Energy, 2011). These efforts facilitate the connections between local governments, energy and green industries, research institutions and non-for-profit organizations (Feiock & Kassekert, 2009). Hypothesis 4: The more management resource on energy policies, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. (B) Local Support According to Marvin & Guy (1998), new localism of environmental policy is driven from a philosophy that ordinary people are most likely to pay attention to the physical environment where they see and experience it, and that the governance mechanism in cities are most likely to be responsive to the environmental concerns of their citizens (Selman, 1996; Portney, 2003: 16) Indeed, local support is the best reason for environmental protection movement and sustainable development. When a city has strong local support for climate protection policies, energy conservation planning, and sustainable community development, city decision makers are more likely to engage in interlocal collaborative mechanisms to increases credit for such service provision, and to protect incumbents from electoral threats (Bickers, Post & Stein, 2010). Cities seek to cut costs or provide a better quality of public goods and services. Looking for a partnering relationship in service provision with other neighboring cities creates a political and professional incentive of city participation in regional collaborative mechanisms. The collaborative effort establishes economic rationale for service provision in response to local demands for energy policy movements. The motivation to join a collaborative partnership with other cities or enter into a formal/informal partnering contract can be illustrated in terms of efficiency gains (Stein, 1990; Waste, 1998; Drier, Mollenkopf, & Swanstrom, 2001) which provide a positive image of incumbents with professionally problem-solving capacity, create a promising political career to the incumbents, and promote the incumbents to a larger constituency (Schlesinger, 1966). Hypothesis 5: The higher local support on energy policies, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. (C) Institutions Formal institutions and constraints addressing energy/climate issues can reduce transaction costs and distrust among actors involved in interlocal energy 24

96 collaboration. Institutional design can be an efficient solution for collective action problems according to some observers (Ostrom, 1990, 1998, 2005; North, 1990;). By organizing human interaction and constraining individual behavior, institutions reduce transaction costs, uncertainty, risks, and opportunism, and make the outcomes of human behavior predictable. Transaction costs include the costs of measuring what is being exchanged and the costs of enforcing and policing bilateral/multilateral agreements. It emerges from the process of negotiation, communication or interaction. In an interlocal energy agreement on pollution control, for example, city A agrees to provide a land for building wastewater treatment plant and city B promises to offer technical support. Transaction costs emerge from the process of negotiating and enforcing the agreement, and measuring the values of the land use and the exchanged technique services. Uncertainty emerges from the risks that one party abandons the agreement due to individual rationality, the focus on short-term payoff and opportunism. According to North (1990), institutions guide human behavior and reduce uncertainty by providing criteria in action situation. It reduces transaction costs in the exchange relations by promulgating codes of conduct and making sure that the exchange is impersonal. Risk-averse individuals are more likely to collaborate if institutions are addressed in the certain action arena. Institutions can be formal constraints, from constitutions, statute, common laws to specific bylaws, and form general rules to particular specifications and policies. California s Global Warming Solutions Act of 2006, for example, requires a 25% reduction in carbon emission by 2020, and its statewide replication of Oakland s Green Jobs Corps Act establishes rules for implementing energy effective programs (Fitzgerald, 2010). These institutions impose constraints on individual behavior and specify action goals. They shape the ways of human interaction in terms of energy collaborative effort, structure collective incentives, and avoid the tragedy of the commons (Ostrom, 1990). Hypothesis 6: The more officially addressed energy issues, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. (D) The Focus on Cooperation of Other Jurisdictions in Region Interlocal collaborative plans can be facilitated with the focus on cooperation of other jurisdictions in region. A transportation infrastructure project, for example, can be redesigned to reduce CO2 emission because of the motivation from other jurisdictions. With the groundwork of a larger-scale of regional cooperation, individual local actors are more likely to choose a bilateral/multilateral collaborative tool to further the investment in transportation infrastructure toward air pollution 25

97 control, environmental protection, energy conservation, and GHG reduction. Information and coordination costs in interlocal bilateral/multilateral collaboration can be reduced because policy actors have involved in a well-organized regional information system and coordinative networks. Common pool problems are more likely to be solved because most individual actors surrounding have participated in regional climate protection effort, and behaved in the ways under the constraints of regional standards. Monitoring and enforcement costs may be lowered because enforcing the agreements may not require much more work of individual actors beside the regional work. Negotiation and division costs may not be high because the nodes and ties of energy policy networks have already been established, and trust and reciprocity among actors can be enhanced through mutual understanding of each concern. The risks of opportunistic behavior and defection can be low as well. Hypothesis 7: The more focus on cooperation of other jurisdictions in region, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. (E) Regional Economic Development Partnerships Credibility on collaborative commitment, social capital as well as reputation on regional collaborative organizations can enhance the likelihood of interlocal energy collaboration. Interlocal energy collaboration is built upon networking, information links and affiliation networks. Regional collaborative organizations provide channels for information exchanges, and construct nodes and ties of networking which strengthen foundation of interlocal energy collaboration. One of institutional mechanisms for networking regional collaboration in the U.S. is regional economic development partnerships (REDPs). A regional partnership for economic development is defined as an organization, group or alliance, typically takes the form of cooperative units of local governments, often with the helps of nonprofit organizations and private firms, and has a task of promoting economic development of multi-jurisdiction areas (Olberding, 2000; 2001; 2002). It builds interlocal collaborative networks, and emerges with the patterns of voluntary cooperation and self-organizing activities. Hypothesis 8: The more regional economic development partnerships, the higher the likelihood of city participation in regional energy collaboration mechanisms. 26

98 In summary, interlocal energy collaboration through bilateral/multilateral collaborative mechanisms can enhance collective benefits of scale economies, and produce integrated solutions to common pool problems, spanning-jurisdictional externalities and free-rider problems. City s goal priority on climate protection, energy efficiency and environmental protection can reduce transaction costs of regional energy collaboration. Besides, available resource on energy policies enhances resource flow intensity and the needs for resource management among energy networks. Local support to energy policies increases political feasibility and decreases political risks to enforce interlocal energy agreements. Officially addressing energy issues in regulations or policies imposes constraints on actors, and reduces transaction costs among energy collaboration. The focus on cooperation of other jurisdictions in region stimulates the motivation of city s choice to participate in regional collaborative energy actions, and increases the willingness to solve common problems. Regional economic development partnerships create the opportunities of networking interactions to enhance credibility on collaboration commitments, and, directly or indirectly, strengthen social capital in interlocal energy policy networks. V. Research Design and Methodology The primary dataset are drawn from the 2010 nationwide survey Implementation of energy efficiency and sustainability program investigating all cities with populations over 50,000 and a random sample of cities with populations between 20,000 and 50,000. This survey was conducted by the Askew School of Public Administration and Policy at Florida State University. The response rate is 55%. Other dataset include the information of 1) city mayor participation in the U.S. Conference of Mayors Climate Protection Agreement, and 2) Olberding s identification of 130 regional economic development partnerships (REDPs) in metropolitan statistical areas (MSA) in Putting together these data sets, this research explores why American medium-sized cities participate in different types of collaborative tools for interlocal energy collaboration. Appendixes show the measurement of variables, descriptive statistics and correlation matrix. A series of control variables are included: race, log population, per capita income in 1999 and forms of government. A. Factor Analysis Management Resource. Principal components analysis is employed to extract the factor of management resource from the three measures of funds, time/expertise and information resource. Factor analysis models the observed variables as linear combinations of the potential factors plus "error" terms, and searches for joint 27

99 variations in response to unobserved latent variables. Management resource is measured by 1) Funds, 2) Time/Expertise to design and plan, and 3) Information resource. These three measures are theoretically interdependent and can jointly contribute to the concept of resources. When one city has enough funds to do energy work, it can hire energy/technical experts for a long period of time to develop energy plans. So the resource of Time/Expertise to design and plan can be raised along with the increasing funding opportunities. Similarly, the increased funds or time/expertise resource can help obtain information resource for energy effort. The three measures of funds, time/expertise and information resource are logically correlated and interdependent. The use of factor analysis helps gain the information about the interdependencies between observed variables and can reduce the set of variables in a dataset. Figure 3 displays the final factor structure of management resource and the rotated factor loadings of the three categories of resource. Only the factor whose eignevalue is greater than one is retained. The final factor structure shows that the three categories of resource have similar loadings to the final factor. Their loadings range from 0.64 to Management Resource 0.64 (0.59) 0.65 (0.58) 0.79 (0.37) Funds Time/Expertise Information Figure 3 Final Factor Structure of Management Resource in Interlocal Energy Collaboration *Rotated factor loadings (uniqueness in parenthesis) of: 1.Funds; 2. Time/Expertise to design and plan; and 3. Information resource *Eigenvalue of the final factor management resource =1.46, chi2(3) =540.21, p=0.00 Institutions. Factor analysis estimates how much of the variability in policy institutions is due to common factors. It converts attributes of observed variables into scores and identify hidden dimensions which may not be apparent from direct analysis. Here, the variable institutions is measured by 13 energy issues officially addressed by regulation or policies: 1) Green buildings, 2) Retro-firing existing buildings for energy efficiency, 3) Alternative transportation systems, 4) Green procurement, 5) Technology innovation/ demonstration projects, 6) Energy efficient devices (appliances, lighting, etc.), 7)Energy efficiency systems (building controls etc.), 8) 28

100 Inventory of greenhouse gas emissions, 9) Renewable energy, 10) Smart grid/net metering, 11) Alternative fuels, 12) Incorporating energy use in land use decisions, and 13) Provide information about efficiency to employees/residents. Factor analysis is employed to extract factors/attributes within the 13 observed variables and detect the hidden dimensions in the measures. Figure 4 displays the final factor structure of institutions and the rotated factor loadings of the 13 items of energy institutions. Only the factor whose eignevalue is greater than one is retained. The final factor structure shows that the 13 measures of institutions have similar loadings to the final factor of institutions. Their loadings range from 0.51 to Institutions GB RF ATS GP TI EED EES GHG RE SG AF LU INF 0.69 (0.53) 0.69 (0.53) 0.58 (0.67) 0.60 (0.64) 0.63 (0.60) 0.70 (0.51) 0.72 (0.49) 0.56 (0.69) 0.71 (0.50) 0.51 (0.74) 0.62 (0.62) 0.59 (0.65) 0.55 (0.69) Figure 4 Final Factor Structure of Institutions in Interlocal Energy Collaboration *Rotated factor loadings (uniqueness in parenthesis) of officially addressing the following energy issues through regulation or policies: 1. GB= Green Buildings 2. RF= Retro-firing existing buildings for energy efficiency 3. ATS= Alternative transportation systems 4. GP= Green procurement 5. TI= Technology innovation/ demonstration projects 6. EED= Energy efficient devices (appliances, lighting, etc.) 7. EES= Energy efficiency systems (building controls etc.) 8. GHG= Inventory of greenhouse gas emissions 9. RE= Renewable energy 10. SG= Smart grid/net metering 11. AF= Alternative fuels 12. LU= Incorporating energy use in land use decisions 13. INF= Provide information about efficiency to employees/residents *Eigenvalues of the final factors; Institutions = 5.14, chi2(78)= , p=

101 Focus on Cooperation of Others. Factor analysis is employed when some variations in three or four observed variables mainly reflect the variations in a single unobserved variable. Here, the variable Focus on Cooperation of Others is measured by the strength that 1) Jurisdictions in region work cooperatively on climate change issues, 2) Jurisdictions in region work cooperatively on energy planning issues and 3) Jurisdictions in region work cooperatively on sustainability issues. The three observe variables pair correlations are 0.75, 0.78 and 0.83 respectively and all at a significant level. In fact, the three measures inherently reflect a single unobserved variable focus on cooperation of others, and I cannot find a distinct difference in the variation of the three observed data. Thus, employing factor analysis might be a good choice to solve the collinearity problems. Figure 5 displays the final factor structure of focus on cooperation of others and the rotated factor loadings of the three categories of energy issues. Only the factor whose eignevalue is greater than one is retained. The final factor structure shows that the three categories of energy issues have similar loadings to the final retained factor. Their loadings range from 0.84 to 0.9. Focus on Cooperation of Others 0.84 (0.3) 0.9 (0.19) 0.88 (0.23) CC EP SUS Figure 5 Final Factor Structure of Focus on Cooperation of Others in Interlocal Energy Collaboration *Rotated factor loadings (uniqueness in parenthesis) of: 1.CC= Jurisdictions in region work cooperatively on climate change issues; 2. EP= Jurisdictions in region work cooperatively on energy planning issues; and 3. SUS= Jurisdictions in region work cooperatively on sustainability issues. *Eigenvalue of the final factor Focus on Cooperation of Others =2.28, chi2(3)= , p=0.00 B. Models and Estimations Logistic models The analytic method employed by this research is logistic model. In the first model, the dependent variable is city selection of informal agreements as a tool in collaborative mechanisms; in the second model, the dependent variable is city 30

102 selection of formal agreements as a tool in collaborative mechanisms; in the third model, the dependent variable is city participation in membership organizations as a tool in collaborative mechanisms; and in the fourth model, the dependent variable is city participation in collaborative partnerships as a tool of collaborative mechanisms. The dependent variables are all dummy variables (Yes=1; No=0). Logistic model is employed to predict the probability of the occurrence of the dummy dependent variables (Chatterjee & Hadi, 2006). Logistic model uses cumulative logistic function to look at the linear-in-the-coefficient equation (Gujarati, 1992). Maximum likelihood estimation is utilized to maximize the likelihood of a set of parameters given the observed data (iterative process) (Kutner, Nachtsheim, Neter & Li, 2005), and a likelihood ratio test (LR test) is adopted to examine the model fit of the logistic models. The results of these models and estimation show that, if compared to the intercept-only models, the logistic models are meaningful and necessary. VI. Research Findings A. Incentives to select contractual tools Bilateral (or multilateral) formal agreements and informal agreements are contractual mechanisms that can be applied to interlocal energy collaboration. As outlined in previous work several incentives are hypothesized to affect individual governments to apply various collaborative tools. The following presents the results of the empirical analysis predicting city use of formal or informal agreements. The results indicate that goal priority on common pool resource and scale economy issues, available resource, officially addressing energy institutions, and the focus on cooperation of other jurisdictions in region can be the factors that have a significant influence on the selection of bilateral/multilateral contractual tools. Participating in a collaborative tool may shape the action situation for mutual understanding so local actors are more likely to solve common problems. Some factors can facilitate the engagement in both formal and informal agreements because binding power of contractual arrangement can reduce risks of opportunism in a great extent. Here, I separately examine the factors linked to informal agreements and formal agreements, and then compare and integrate the results of these analyses. 31

103 Table 1 Incentives to participate in informal and formal agreements Variables Climate Protection Energy Planning Environmental Protection Management Resources Local Support Community Support Business Group Support Environmental Group Support Institutions Others Focus on Cooperation REDPs Informal Agreements Coefficients Odds Ratio (Standard Error) 0.61* 1.83* (0.32) 2.04* 7.72* (1.10) (0.63) -0.36** 0.70** (0.17) (0.22) 0.28 (0.23) (0.11) 0.39** (0.13) 0.76** (0.12) (0.28) ** 2.14** 0.94 Formal Agreements Coefficients Odds Ratio (Standard Error) (0.37) (0.74) (0.75) (0.20) (0.65) (0.27) 0.07 (0.14) 0.40** (0.15) 0.77** (0.14) (0.33) ** 2.17** 0.80 Log Population Form of Government Race Income Constant Observation LR Chi2(16) Prob>Chi2 3.59e-08 1 (2.48e-07) (0.24) (0.88) -0.00** 1.00** (0.00) -2.70* (1.38) ** 0.00** 1.29e-07 1 (2.46e-07) (0.29) (1.10) (0.00) -2.94** (1.26) ** 0.00** Note: 1. REDPs = Regional Economic Development Partnerships; 2. *p<0.1 **p<0.05 Source: The author 32

104 Interpretation of research results City s priority on climate protection and energy planning have positive and significant effect on the selection of informal agreements as the tool of interlocal energy collaboration. The statistical findings prove the research hypotheses 1, 2 and 2a. Joining in an informal agreement, bilateral or multilateral parties can have oral commitments to implement the policies related to inventory of GHG emissions and track mutual achievement to the target/standard of GHG emission reduction. Repeated communication and interaction shape the context for mutual understanding and tie actors tightly. The tool of informal agreements help exchange information if there is any critical issue arises from climate challenges. Be involved in the contractual relationships, individual actors are connected and become promising in climate protection movement. A shared belief system is established through repeated and frequent interactions. Actors are more likely to behave in the manners to reduce CO2 emission because they believe that they are doing the right things for mutual advantages. Interlocal informal agreements can facilitate the development of scale economies in terms of clustered industries, infrastructure, job-training, information networks, research and technology. Voluntary collaboration, through informal agreements, treats local actors as a joint unit yet preserving most autonomy and special interests. Flexible rules, procedures and exchange process can ensure the best fit to individual conditions and respond to locally specific demands. Interlocal energy planning is not necessary involved in a great amount of investment in new technologies or building planning. More common patterns may emerge from cost-effective improvements on buildings, energy efficiency initiatives for funding opportunities, and adoption of regional efficiency standards. Because the investment amount and the costs due to defection may not be huge, the tool of informal agreements could be enough to bind individual behavior through repeated interaction and communication. The factor of management resource has negative and significant effect on the selection of informal agreements as the tool of interlocal energy collaboration. This statistical finding rejects the research hypothesis 4. Resource availability is hypothesized to increase the incentives to collaborate on energy resource management. However, there is a competing school on such theoretical illustration. Alternatively saying, when resource availability is not an obstacle to local energy effort, high-power-incentive local actors tend to keep the 33

105 tasks in house rather than contracting it out. The engagement in informal agreements is less likely to emerge because rational actors may not obtain further benefit if they engage in the collaboration. The factor of officially addressing energy institutions has positive and significant effect on the selection of both formal agreements and informal agreements as the tools of interlocal energy collaboration. The statistical findings prove the research hypothesis 6. The officially addressed code of conduct, such as green building rating systems, provides energy efficiency standards on new buildings. It specifies action goals for bilateral/multilateral actors, and shapes the ways of human interaction in terms to achieve energy planning. The formal rules of games can reduce monitoring and enforcement costs in contractual agreements. The deviant actors would be punished through the enactment of institutions and constraints. Transaction costs can be reduced and deviant actors can be punished by the game rules. The factor of focus on cooperation of other jurisdictions has positive and significant effect on the selection of both formal agreements and informal agreements as the tools of interlocal energy collaboration. The statistical findings prove the research hypothesis 7. With the focus on cooperation of other jurisdictions in region, cities can develop well-organized regional information system and coordinative networks, and behave in the ways under the constraints of regional consensus. It builds the network foundation to facilitate the engagement in formal or informal agreements on energy collaboration. Transaction costs may not be high because the nodes and ties of energy networks have been established through others effort on collective actions. Cities are likely to join the formal and informal agreements in energy collaboration because most their neighbors are in the energy networks. The existing nodes and ties encourage local actors engagement in bilateral/multilateral agreements and behave in the manners under regional consensus. B. Incentives to select collective tools Multilateral partnerships and membership organizations are collective mechanisms that can be applied to interlocal energy collaboration. As outlined in previous work several incentives are hypothesized to affect individual governments to apply various collaborative tools. The following presents the results of the empirical analysis predicting city use of collaborative partnerships or membership organizations. The results indicate that goal priority on common pool resource (CPR) and externality 34

106 issues, available resource, local support, officially addressing institutions related to energy issues, the focus on cooperation of other jurisdictions in region, and the appearance of regional economic development partnerships (REDPs) can be the factors that have a significant effect on the selection of multilaterally collective tools. As described earlier, some factors stress the symbolic values of energy effort so the tool of climate protection membership organizations would be a good option for demonstrating mayors commitment on environmental movement. Some factors focus on the consequence of externality and spillover, so the tools preserving low local autonomy is not appropriate to reflect individual concerns but creates barriers to collective actions. Some factors can facilitate the participation in both collaborative partnerships and membership organizations because the existing constraints and regulations promulgate codes of conduct, and create the embeddedness into institutionalized context of collective energy actions. Some factors become the obstacles to interlocal collective collaboration due to the risks of high burdens in case of limited choice set of actors. Here, I separately examine the factors linked to membership organizations and collaborative partnerships, and then compare and integrate the results of these analyses. 35

107 Table 2 Incentives to engage in membership organizations and collaborative partnerships Variables Climate Protection Energy Planning Environmental Protection Management Resources Local Support Community Support Business Group Support Environmental Group Support Institutions Others Focus on Cooperation REDPs Log Population Form of Government Race Income Constant Observation LR Chi2(16) Prob>Chi2 Membership Organizations Coefficients Odds Ratio (Standard Error) 0.60** 1.82** (0.24) (0.39) -0.81** 0.45** (0.39) (0.11) 0.37** (0.18) 0.09 (0.18) (0.09) 0.32** (0.11) (0.10) -0.46** (0.23) ** ** 7.83e-06** 1** (1.65e-06) (0.19) 2.06** 7.85** (0.69) -0.00** 1.00** (0.00) -2.71* (0.85) ** 0.00** Collaborative Partnerships Coefficients Odds Ratio (Standard Error) 0.43* 1.54* (0.25) (0.42) (0.42) -0.47** 0.62** (0.14) 0.14 (0.19) 0.05 (0.19) 0.03 (0.10) 0.44** (0.12) 0.83** (0.11) (0.24) ** 2.30** e-08 1 (2.35e-07) 0.33* 1.40* (0.20) (0.74) -0.00** 1.00** (0.00) -1.82** (0.90) ** 0.00** Note: 1. REDPs = Regional Economic Development Partnerships; 2. *p<0.1 **p<0.05 Source: The author 36

108 Interpretation of research results City s priority on climate protection has positive and significant effect on the selection of membership organizations and collaborative partnerships as the tools of interlocal energy collaboration. The statistical findings prove the research hypothesis 1. In order to make the effect of GHG reduction and the improvement of air quality significant, a multilateral and collective mechanism is selected to involve a large set of participants in climate protection movement. It imposes constraints to individual behavior, and creates the context that requires the compliance to group decisions. Collective interests can be achieved, or at least symbolically achieved, due to the binding power of collective mechanisms. Participants are socially embedded into the collectively reinforced shared understandings and expectations. Hence, the collective mechanisms establish channels for action collaboration and information exchange, and create broad nodes and ties of social networks. City s priority on environmental protection has negative and significant effect on the selection of membership organizations as the tool of interlocal energy collaboration. The statistical finding proves the research hypothesis 3a. 2. Environmental protection and externality issues involve in a winner-loser situation rather than a symbolic effort toward green commitment. Interlocal collaboration toward environmental protection emphasizes the solutions to negative externalities, spillovers, urban sprawl and free rider problems. Issues surrounding to environmental protection can be highly locally fragmented and diverse. If the collective mechanisms emphasize symbolic collaboration or cannot reflect the specific interests of local actors, the suffering from externalities or spillovers still remains. Especially, the group constraints of membership organization might be too inflexible to reflect individual interests and preference. Such collective rules preserving low autonomy may become the barriers to repeated negotiation and communication. A requirement to comply with group rules limits local autonomy and the choice sets of actors. 2 According to the statistic results shown by Table 3 Incentives to engage in membership organizations and collaborative partnerships, as the independent variable (IV) goal priority on environmental protection and externality issues increases 1 unit, the occurrence probability (odds) of the dependent variable (DV) selection of membership organizations decreases 55% (= 1-odds ratio 0.45), holding other variables as constant. Although the correlation matrix analysis (Appendix C) shows that membership organization (DV) is not significantly correlated with environmental protection (IV), this information merely indicates the pair corrleation of the DV & IV, without holding other factors as constant. In fact, the research results should take into account the contextual as well as control factors; that is, the influence of other variables. Under the research scope, the interpretation of the statistic results should rely on the logistic models instead of the correlation matrix analysis. 37

109 The factor of management resource has negative and significant effect on the selection of collaborative partnerships as the tool of interlocal energy collaboration. This statistical finding rejects the research hypothesis 4. The available resource for exchange and management, theoretically, provide incentives to participate in partnerships or membership organizations. However, there is a competing school on such theoretical illustration. When local actors have self-sufficient resource systems, they are less necessary to be partnering with others to create the joint ventures in behalf of multilaterally intergovernmental ties and collaborative relationships. There is less need to participate in the resource exchange systems if the self-sufficient local actors can survive without the engagement in the supplier-receiver networks. In other words, it is not necessary to enter the supplier-receiver networks to obtain resource from others. The factor of local support has positive and significant effect on the selection of membership organizations as the tool of interlocal energy collaboration. This statistical finding proves the research hypothesis 5. Participating in a membership organization for energy collaboration has a symbolic value to demonstrate the success in energy work. Community support on energy effort facilitates the selection of membership organizations as the tool to collaborate because the symbolic values of such mechanism can protect incumbents from electoral threats. The positive image of professionalism in problem-solving capacity can allow incumbents to claim credit for service provision. Local political market focuses on the relationships between suppliers and demanders. Interest group attitude toward energy effort is hypothesized to affect the decisions on interlocal energy collaboration due to the power of advocacy coalitions. However, surprisingly, the statistical results show that interest groups (business versus environmental groups) do not have a significant effect on local engagement in any mechanism of energy collaboration. It is possible that local interest groups focus on a big picture of service delivery systems instead of how their governments carry on functionally collaborating service activities. They may have effort on policy selection rather than policy tool selection. They concern the outcomes of energy policies, but may not pay attention to how their local governments accomplish the energy tasks. In fact, interest group attitudes may not matter to interlocal relations in terms of the selection of collaborative tools. Their emphasis would be on the consequence of economic development instead of doing the energy work collaboratively or independently. 38

110 The factor of officially addressing energy institutions has positive and significant effect on the selection of both collaborative partnerships and membership organizations as the tools of interlocal energy collaboration. The statistical findings prove the research hypothesis 6. Institutions guide human behavior and reduce uncertainty by providing criteria in action situation. It shapes the incentives to multilaterally collaborate in that individual behavior is embedded into the institutionalized context. Risk-averse individuals are more likely to participate in multilateral partnerships and membership organizations if institutions are formally addressed in energy issues. The institutions, such as pollution control standards, promulgate codes of conduct, shape collective interests, clarify green mission goals and can avoid the tragedy of the commons. The factor of focus on cooperation of other jurisdictions has positive and significant effect on the selection of collaborative partnerships as the tool of interlocal energy collaboration. The statistical finding proves the research hypothesis 7. With the focus on cooperation of others, mutual advantages can be achieved easily because cities embed into a context for collaboration. Cities can experience in jointly contribution to multilateral-actor projects or partnerships. Transaction costs in multilateral energy projects/partnerships can be lowered because trust and reciprocity can be enhanced through mutual-understanding interaction. Not surprisingly, the focus on cooperation of others does NOT have a significant effect on the selection of membership organizations as the tools to collaborate. The participation in climate protection membership organizations typically involves the symbolic values of mayors commitment in environmental protection. The decision of in-versus-out the membership organization is highly referred to individual decision-making rather than the dependence upon neighbors attitude. Others attitude toward regional cooperation is visible through the operation of actually collaborative activities. It may not react to symbolic collaboration but indeed shapes collective actions embedded into the context of regional network mechanisms. The factor of regional economic development partnerships (REDPs) has negative and significant effect on the selection of membership organizations as the tool of interlocal energy collaboration. The statistical finding rejects the research hypothesis 8. Regional economic development partnerships (REDPs) concern business and industrial development. Cities having the appearance of REDPs imply a strong local 39

111 demand for economic development. Here, the concerns for environmental protection seem rival to the purpose of REDPs. Members in REDPs can organize and aggregate the influence power of business groups or other interest groups, and strengthen the obstacle to local participation in climate protection effort. Besides, participating in membership organizations has a symbolic value on mayors commitment toward climate protection. The effort of REDPs may distract local focus on environmental movement, and result in less need for demonstrating mayors commitment. Given the competing faith between economic development and environmental protection, the effort of REDPs would undermine energy policy planning and implementation, and, consequently, there is less need for interlocal energy collaboration. VII. Conclusion No city or urban region can be sustainable on its own (Rees, 1997: 307). Thus collaborative efforts through a variety of policy tools and mechanisms have become increasingly popular (Lubell, Feiock & Handy, 2009). Interlocal energy collaboration is built upon the network structure among local energy policy actors. It takes the form of institutional collective action (ICA) to cope with the problems spanning jurisdictional boundaries, such as pollution, negative externalities of growth, spillover, and free-rider problems (Feiock, 2007). This study differentiates the collaborative mechanisms based on the autonomy of local actors and the application of contractual versus collective mechanisms. Contractual mechanisms (include formal and informal agreements) typically are bilateral interlocal governance tools, but sometimes can be multilateral agreements involving more than two participants with the process of contractual negotiation. Compared to contractual mechanisms, collective mechanisms (include partnerships and membership organizations) involve much more multilateral actors to determine collective decisions. Voting or other decision rules can form the self-organizing collective governance mechanisms. Collective decisions impose constraints on participants, so transaction costs of negotiation and enforcement can be reduced. The practice of contractual versus collective mechanisms implies four quadrants of tools for interlocal collaboration. The first quadrant is collaborative partnerships presenting a tool of collective mechanisms that preserves high local autonomy. The second quadrant is membership organizations presenting a tool of collective mechanisms that preserves low local autonomy. The third quadrant is formal agreements presenting a tool of contractual mechanisms that preserves low local autonomy. The fourth quadrant is informal agreements presenting a tool of contractual mechanisms that preserves high local autonomy. 40

112 The research results indicate that some factors influence collaboration generally and have positive or negative influences for policy fitting each of the four quadrants. On the other hand some factors influence some types of collaboration but not others. Figure 6 shows the tools of interlocal collaboration to cope with ICA dilemmas. Within each cell the theoretical factors that had a significant influence on collaboration are reported. Decision Making Collective Mechanisms Contractual Mechanism Membership Organizations Factors: + Climate Protection Environmental Protection + Local Support + Officially Addressing Energy Institutions Regional Economic Development Partnerships Formal Agreements Factors: + Officially Addressing Energy Institutions + Focus on Cooperation of Others Collaborative Partnerships Factors: + Climate Protection Management Resource + Officially Addressing Energy Institutions + Focus on Cooperation of Others Informal Agreements Factors: + Climate Protection + Energy Planning Management Resource + Officially Addressing Energy Institutions + Focus on Cooperation of Others Low High Autonomy Figure 6 Tools of Interlocal Collaboration to Cope with ICA Dilemmas Source: The author The research findings stress that cities goal priority on energy related issues greatly affects individual decisions in the selection of tools for energy collaboration. Some theoretical hypotheses are confirmed. Concerns for energy planning issues significantly facilitate the engagement in informal agreements, and concerns for climate protection issues significantly facilitate the engagement in most tools of collaboration. Indeed, the focus on common pool resource (CPR) and scale economy issues explain why American medium-sized cities participate in bilateral/multilateral collaborative mechanisms. It illustrates the need to reduce transaction costs among interlocal energy collaboration, so a useful collaborative tool is anticipated to cope with ICA dilemmas. 41

113 The selection of membership organizations is discouraged by city s focus on externality and spillover issues. Issues related to environmental externality is highly local fragmented. A collective tool preserving low local autonomy is not useful but, evenly, produces negative consequence to environmental equality because the room for negotiation is limited by inflexible rules and group constraints. The results for cooperation of others also provide important insights. Social network analyses of dyadic network ties have found that the characteristics of potential collaborators is important, but comparative research has focused on the characteristics of the ego (the cities that potentially participates in a collaboration) rather than the alters (other communities that participate). This analysis confirms the importance of alters. Individual actors are encouraged to join the collaborative networks when their neighbors are positive to the cooperation. Community support facilitates the participation in membership organizations. Such participation has symbolic values to demonstrate mayors commitment on climate protection, and can provide a positive image to help incumbents obtain support from the constituency. Officially addressing energy institutions can reduce transaction costs of distrust and uncertainty. Institutional design and the enactment of formal rules of games make interlocal collaboration more likely. Some theoretical hypotheses are NOT confirmed. Resource is hypothesized to be positively associated with energy collaboration due to the incentives to resource management and exchange. The statistic results reject this hypothesis. Alternatively says, when resource availability is not an obstacle to local energy effort, actors can survive without exchanging resource from others. Actors are less likely to participate in the networks in behalf of resource management. Surprisingly, there is a negative association between the appearance of REDPs and the participation in membership organizations. Given the conflict between economic development and environmental protection, the cumulative effort of REDPs seems to undermine local energy work. Especially, the participation in membership organizations highly emphasizes symbolic values on climate protection commitment. Activities held by REDPs distract local focus from climate protection, and shift residents attention to job training or other economic development activities. Without local attention on climate protection issues, city mayors are less likely to participate in the national program of Mayors Climate Protection Agreements. Although REDPs can help establish social capital in policy networks, they discourage energy collaboration due to the faith difference and the influence power of economic development coalitions. 42

114 Implications for Policy Design Interlocal energy collaboration is built upon the action situation that the collaborative effort is encouraged and mutual advantages can be achieved. When transaction costs of uncertainty, opportunism and distrust exceed the expected outcomes of collective benefits, the engagement in collaborative mechanisms become meaningless and is less likely to emerge. City goal priority on CPR, scale economy and externality issues imply the need for an integrated solution to cope with ICA dilemmas. But local conditions can be highly various so the selection of collaborative tools becomes critical to reflect local needs and demands. Tools that carry flexible rules and procedures are applied when transactions are involve extremely high transaction costs (such as externality and environmental protection problems in highly local fragmented areas) or involve extremely low transaction costs (such as implementing collective guidance for cost-effective improvements on buildings). In case of expecting extremely high transaction costs for negotiation, actors need room for repeated interaction and communication for ensuring the best fit to individual conditions and up-to-date situation. Otherwise, the transactions may not reflect their specific needs and concerns. In case of expecting extremely low expected transaction costs, the transactions are not critical and burdens of defection would be low, so informal agreements can be enough to bind individual behavior. Oral commitment is enough to facilitate a trustworthy relationship and help reach consensus. Tools that carry written rules or constraints create more certainty to the bilateral/multilateral transactions. They are likely to be applied when expected transaction costs fall in the middle (not extremely high or low). The listed obligations of participants seem necessary for the success of collective actions, so collaborative tools preferred would be those preserve lower local autonomy. Although the responsiveness of the transactions is needed, the burdens are affordable if the collective decisions do not exactly respond to individual preference. In fact, any collective action is inevitably involved in freedom sacrifice. Every actor should more or less adjust its want in order to reach consensus of collective actions, and to pursue the maximum collective interests for the groups, alliances, partnerships or organizations. To conclude, expected transaction costs among energy collaboration are the most concerns that local actors take into account. Local conditions are various. City policy decision makers need to select the best fit collaborative tools in response to action in situation. In future research, it would be meaningful to further explore other factors influencing the selection of collaborative tools, and look at multiple issues related to the leverage of other factors. 43

115 APPENDIX A VARIABLE MEASUREMENT Dependent Variables Measurement Contractual Mechanisms Collective Mechanisms Formal Agreement Informal Agreement Collaborative Partnerships Membership Organizations Q31-4. Has your government engaged in any of the following collaborative actions relating to sustainability, energy efficiency or climate protection? Entered into a formal agreement with one or more local governments on energy issues. (Coding: Checked=1=Engaged; No checked=0=not engaged ) Q31-3. Has your government engaged in any of the following collaborative actions relating to sustainability, energy efficiency or climate protection? Entered into an informal agreement with one or more local governments on energy issues. (Coding: Checked=1=Engaged; No checked=0=not engaged ) Q Has your government engaged in any of the following collaborative actions relating to sustainability, energy efficiency or climate protection? Joined a collaborative partnership with other local entities (Coding: Checked=1=Engaged; No checked=0=not engaged ) City mayor participation in the U.S. Conference of Mayors Climate Protection Agreement, which represents the promise to collaboratively reduce the greenhouse gas emissions. (Coding: Participated=1; Not participated=0) Independent Variables Climate Protection Energy Planning Environmental Protection Measurement Q2-3. To what extent are the following goals a priority in your local government? Green house gas reduction (Coding: 5= Very high priority; 4= High priority; 3= Medium priority; 2= Low priority; and 1= Not a goal) Q2-4. To what extent are the following goals a priority in your local government? Reduced energy Costs (Coding: 5= Very high priority; 4= High priority; 3= Medium priority; 2= Low priority; and 1= Not a goal) Q2-2. To what extent are the following goals a priority in your local government? Environmental Protection (Coding: 5= Very high priority; 4= High priority; 3= Medium priority; 2= Low priority; and 1= Not a goal) Note: The Q2 answer-options applied in this research are: 2) environmental protection, 3) greenhouse gas reduction, and 4) reduced energy costs. If the respondents give credits on garbage treatment issues as goal priority, they would rather check the option 2) environmental protection instead of the option 3) greenhouse gas reduction ; if the respondents give credits on reduction of carbon 44

116 dioxins as goal priority, they would prefer to check the option 3) greenhouse gas reduction rather than the option 2) environmental protection. The three answer-options may be in some extent overlapped, but they are clearly distinct from each other. Independent Variables Management Resource Local Support Institutions and Constraints The Focus on Cooperation of Other Jurisdictions in Region Regional Economic Measurement Q17. On a scale from 1= not an obstacle to 5= sustainable obstacle, please rate the following factors with respect to your local government s ability to reduce overall energy consumption. Cost/lack of funds; Lack of time/expertise to design and plan; Lack of informational resources (Recoding: 5= Not an obstacle to 1= sustainable obstacle ) Q5. To what extent would the following individuals or groups support or oppose energy conservation and climate protection efforts by your local government? Community Support: Neighborhood Organizations, Homeowner Associations Business Support: Chamber of Commerce/Business Association, Real Estate Developers, Large Business Corporations Energy Interest Group Support: Environmental Groups (Coding: Strongly support=5; Moderately support=4; Neutral=3; Moderately oppose=2; Strongly oppose=1) Note: Use average value to represent category of group attitude toward energy effort. Q6. Which of the following energy/climate related issues does your jurisdiction officially address (e.g. through regulation or policies) as it relates to government facilities and community at large? (Original coding: number of checks in the government facilities column and in the community at large column.) 1) Green buildings, 2) Retro-firing existing buildings for energy efficiency, 3) Alternative transportation systems, 4) Green procurement, 5) Technology innovation/ demonstration projects, 6) Energy efficient devices (appliances, lighting, etc.), 7)Energy efficiency systems (building controls etc.), 8) Inventory of greenhouse gas emissions, 9) Renewable energy, 10) Smart grid/net metering, 11) Alternative fuels, 12) Incorporating energy use in land use decisions, and 13) Provide information about efficiency to employees/residents. Q30. To what extent do jurisdictions in your region work cooperatively on climate change or energy issues? Climate Change; Energy Planning; Sustainability (Coding: Great extent=2; Somewhat=1; Not at all=0) The appearance of regional economic development 45

117 Development Partnerships partnerships in metropolitan statistical areas (MSA) (Coding: Yes=1; No=0) 46

118 APPENDIX B DESCRIPTIVE STATISTICS Dependent Variables Formal Agreements Informal Agreements Collaborative Partnerships Membership Organizations Number of Tools Selected Yes No Total Yes No Total Yes No Total Yes No Total Total Numbers of observation Percentage (%)

119 48 Independent Variables Numbers of observation Percentage (%) Climate Protection Total Energy Planning Total Environmental Protection Total Independent Variables Numbers of observation Percentage (%) Resource Funds Total Resource Time/Expertise Total Resource Information

120 Community Support Neighborhood Organizations Community Support Homeowner Associations Total Total Total Business Support Chamber of Commerce/ Business Associations Total Business Support Real Estate Developers Business Support Large Business Corporations Interest Group Support Environmental Groups Total Total

121 Total Institutions Green Buildings Total Institutions Retro-Firing Existing Buildings for Energy Efficiency Total Institutions Alternative Transportation Systems Institutions Green Procurement Institutions Technology Innovation/Demonstration Projects Institutions Energy Efficient Devices (Appliances, Lighting, etc.) Total Total Total Total Institutions Energy Efficiency Systems (Building Controls etc.) Total Institutions Inventory of Greenhouse Gas Emissions Total

122 Institutions Renewable Energy, Institutions Smart Grid/Net Metering Institutions Alternative Fuels Total Total Total Institutions Incorporating Energy Use in Land Use Decisions Total Institutions Provide Information about Efficiency to Employees/Residents Total Focus on Cooperation of Others Climate Change Focus on Cooperation of Others Energy Planning Focus on Cooperation of Others Sustainability Regional Economic Development Partnerships Total Total Total Yes No Total

123 APPENDIX C CORRELATION MATRIX Formal Agreements Informal Agreements 0.51** Collaborative Partnerships 0.39** 0.37** Membership Organizations ** Climate Protection 0.12** 0.19** 0.17** 0.18** Energy Planning 0.07* 0.14** 0.07* ** Environmental Protection 0.08* 0.11** 0.07* ** 0.57** Management Resources ** -0.15** Community Support ** 0.13** 0.19** 0.32** 0.22** 0.24** 10 Business Group Support 0.12** 0.15** 0.14** 0.15** 0.27** 0.18** 0.23** 11 Environmental Group Support ** 0.07* 12 Institutions 0.21** 0.25** 0.28** 0.24** 0.34** 0.19** 0.21** 13 Focus on Cooperation of Others 0.31** 0.35** 0.42** ** 0.17** 0.16** 14 Regional Economic Development Partnerships Management 1.00 Resources 9 Community Support Business Group Support ** Environmental Group Support 0.09** Institutions 0.07* 0.33** 0.32** Focus on Cooperation of Others -0.15** 0.13** 0.21** ** Regional Economic Development Partnerships *p<0.1 **p<

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130 美 國 地 方 政 府 的 能 源 合 作 模 式 能 源 效 率 永 續 3 性 以 及 氣 候 防 護 策 略 陳 思 先 1 台 北 市 立 教 育 大 學 社 會 暨 公 共 事 務 學 系 助 理 教 授 [email protected] 1 摘 要 地 方 政 府 的 能 源 合 作 行 為 主 要 在 於 化 解 制 度 主 義 之 集 體 行 動 困 境, 冀 克 服 外 部 性 跨 行 政 管 轄 以 及 搭 便 車 的 問 題 實 務 上, 美 國 地 方 政 府 的 能 源 合 作 可 窺 見 於 節 能 減 碳 協 定 跨 域 污 染 防 治 綠 色 採 購 增 修 綠 能 建 築 等, 其 合 作 模 式 可 分 為 契 約 合 作 機 制 及 集 體 合 作 機 制 本 研 究 於 2010 年 進 行 全 美 國 中 型 都 市 調 查, 研 究 結 果 顯 示, 當 預 期 交 易 成 本 極 高 或 極 低 時, 地 方 政 府 傾 向 使 用 非 正 式 口 頭 承 諾 來 約 定, 意 於 保 留 最 大 地 方 自 治 空 間 及 彈 性 而 當 預 期 交 易 成 本 為 中 等 程 度 時, 正 式 管 道 合 作 較 易 進 入 政 策 選 項, 用 以 規 範 行 為 者, 並 降 低 不 履 行 義 務 的 風 險 關 鍵 詞 : 地 方 政 府 能 源 合 作 制 度 性 集 體 行 動 困 境 能 源 效 率 永 續 性 氣 候 防 護 3 本 文 已 獲 歐 美 研 究 季 刊 (TSSCI) 接 受 刊 登 59

131 解 析 與 破 解 : 大 陸 行 政 文 化 的 核 心 技 術 特 點 朱 光 磊 南 開 大 學 副 校 長 張 翔 南 開 大 學 周 恩 來 政 府 管 理 學 院 博 士 候 選 人 摘 要 隨 著 社 會 進 步 和 政 府 改 革 的 深 入, 陳 舊 的 行 政 文 化 已 成 為 深 化 行 政 體 制 改 革 的 重 要 障 礙, 亟 需 解 析 和 破 解 從 技 術 性 角 度 上 解 析, 大 陸 行 政 文 化 核 心 的 傳 統 技 術 特 點 是 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 這 一 特 點 主 要 表 現 為 : 第 一, 缺 乏 科 學 意 識 與 規 範 意 識, 重 自 己, 而 輕 全 域 ; 第 二, 機 構 間 和 人 際 間 的 競 爭 性 過 強, 缺 乏 必 要 而 有 效 的 合 作 夥 伴 意 識 ; 第 三, 過 重 的 級 別 觀 念 成 為 思 考 機 構 編 制 幹 部 區 劃 等 問 題 的 重 要 基 礎, 作 繭 自 縛 ; 第 四, 自 己 人 意 識 偏 強, 對 合 理 機 制 和 持 續 傳 承 的 價 值 認 識 不 足 ; 第 五, 政 府 工 作 的 連 續 性 弱, 機 關 工 作 粗 放, 缺 乏 過 程 管 理 意 識 在 深 化 改 革 的 背 景 下, 破 解 這 一 問 題 的 戰 略 要 點 是 形 成 淡 化 權 力 歸 屬 意 識 與 強 化 權 力 運 行 觀 念 相 平 衡 的 思 維, 並 在 此 基 礎 上 培 育 新 的 行 政 文 化, 諸 如 在 府 際 關 係 與 人 際 關 係 層 面 培 育 夥 伴 關 係 文 化 ; 在 政 府 管 理 上 培 育 精 細 管 理 文 化 ; 在 機 關 管 理 上 培 育 過 程 機 制 文 化 ; 等 等, 以 為 深 化 政 府 改 革 與 創 新 創 造 良 性 的 行 政 文 化 環 境 關 鍵 詞 : 行 政 文 化 行 政 體 制 改 革 權 力 運 作 夥 伴 關 係 政 府 過 程 壹 問 題 的 提 出 隨 著 社 會 發 展 和 政 府 改 革 的 深 入, 新 舊 行 政 文 化 的 歷 史 交 替 進 入 關 鍵 時 期 中 國 傳 統 王 朝 時 代 的 陳 舊 行 政 文 化 正 在 逐 漸 向 適 應 現 代 政 府 管 理 的 行 政 文 化 過 渡 隨 著 行 政 體 制 改 革 的 深 入, 在 一 些 領 域 與 地 方, 一 種 積 極 進 取 努 力 工 作 的 價 值 取 向 正 在 逐 漸 構 成 行 政 文 化 的 主 流, 大 陸 相 當 一 批 公 務 員 處 於 5+2 白 + 黑 的 狀 態, 工 作 勤 奮, 政 府 機 關 的 面 貌 發 生 了 可 喜 的 變 化 但 是, 與 此 同 時, 陳 舊 行 政 文 化 對 改 革 深 化 的 障 礙 作 用 也 日 益 突 顯 出 來 行 政 文 化 所 具 有 穩 定 性, 使 得 陳 舊 的 行 政 文 化 在 新 的 時 期 依 然 深 刻 地 影 響 中 國 政 府 及 其 公 務 員 的 行 為 方 式 在 這 一 背 景 下, 如 何 解 析 與 破 解 陳 舊 的 行 政 文 化, 培 育 新 的 行 政 文 化, 為 政 府 改 革 的 深 入 掃 清 文 化 層 面 的 障 礙, 就 成 為 中 國 公 共 行 政 學 的 一 個 重 要 命 題 事 實 上, 國 內 外 學 界 早 已 關 注 到 中 國 陳 舊 的 行 政 文 化 對 於 大 陸 政 治 發 展 與 政 府 改 革 的 阻 滯 作 用 大 多 數 學 者 主 要 的 關 注 焦 點 集 中 於, 陳 舊 的 行 政 文 化 中 的 王 權 專 制 臣 民 意 識 人 情 政 治 官 本 位 集 體 意 識 等 阻 礙 了 現 代 行 政 觀 念 形 成 的 基 本 要 素 ( 如 劉 澤 華 2000; 劉 澤 華 汪 茂 和 王 蘭 仲 2005; 王 亞 南 2005 等 ) 這 些 研 究 視 域 大 多 傾 向 從 倫 理 觀 念 等 宏 觀 角 度 分 析 中 國 傳 統 行 政 文 化, 缺 乏 從 政 治 學 公 共 行 政 學 的 技 術 層 面 對 中 國 行 政 文 化 的 深 度 而 有 在 專 業 上 較 為 具 體 的 解 析 即 使 有 少 數 學 者 也 對 行 政 文 化 中 的 一 些 技 術 性 問 題 進 行 了 羅 列, 也 還 較 為 零 散, 並 缺 乏 中 心 議 題, 尤 其 是 對 當 前 政

132 府 改 革 深 化 背 景 下 行 政 文 化 的 核 心 技 術 特 點 缺 少 解 析 這 使 得 行 政 文 化 的 理 論 研 究 與 實 踐 創 新 往 往 浮 於 表 面, 沒 有 觸 及 問 題 的 核 心 與 實 質 因 此, 在 這 個 不 同 政 治 文 化 觀 念 激 烈 碰 撞, 新 舊 行 政 文 化 正 在 完 成 交 替 的 關 鍵 歷 史 階 段, 對 政 府 改 革 進 程 中 行 政 文 化 的 核 心 技 術 特 點 進 行 需 解 析 和 破 解, 不 僅 有 著 重 要 的 理 論 價 值, 也 對 開 拓 行 政 文 化 創 新 的 新 思 路 具 有 指 導 意 義 那 麼, 一 個 新 的 問 題 是, 在 政 府 改 革 深 化 的 進 程 中, 所 表 現 出 的 行 政 文 化 的 核 心 技 術 特 點 是 什 麼? 應 該 如 何 進 行 解 析 並 予 以 破 解 呢? 貳 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 : 大 陸 行 政 文 化 的 核 心 技 術 特 點 從 技 術 性 角 度 解 析, 大 陸 行 政 文 化 核 心 的 傳 統 技 術 特 點 是 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行, 即 長 期 以 來, 政 府 內 部 習 慣 於 用 從 權 力 靜 態 配 置 的 角 度 思 考 行 政 問 題, 關 注 誰 取 得 了 權 力 的 問 題, 關 注 體 制 問 題 ; 而 往 往 忽 視 了 權 力 在 動 態 運 行 過 程 中 的 現 實 效 果, 忽 視 機 制 調 整 的 實 際 狀 況, 即 權 力 如 何 運 行 的 問 題 這 種 行 政 思 維, 不 僅 始 終 貫 穿 在 中 國 傳 統 社 會 中, 而 且 也 映 射 在 當 下 大 陸 的 政 治 生 活 和 行 政 文 化 研 究 之 中, 甚 至 反 應 在 海 內 外 華 人 企 業 文 化 之 中 當 前 大 量 的 研 究 成 果 也 是 圍 繞 著 誰 取 得 權 力 這 一 軸 心 展 開 更 為 重 要 的 是, 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 的 行 政 思 維 深 刻 地 影 響 了 當 前 中 國 政 府 的 行 為 方 式 第 一, 缺 乏 科 學 意 識 與 規 範 意 識, 重 自 己, 而 輕 全 域 改 革 開 放 以 來, 特 別 是 1993 年 明 確 推 動 市 場 經 濟 體 制 以 來, 出 於 支 持 市 場 因 素 和 轉 變 政 府 職 能 的 價 值 考 慮, 也 是 為 了 達 成 刺 激 經 濟 發 展 和 活 躍 社 會 生 活 的 具 體 目 的, 中 央 政 府 實 行 一 定 程 度 上 的 權 力 解 制, 即 對 下 屬 各 部 門 和 地 方 政 府, 也 就 通 常 意 義 上 的 條 與 塊, 實 行 了 很 大 程 度 的 放 權 這 意 味 著, 計 劃 經 濟 條 件 下 形 成 的 政 府 內 部 權 力 歸 屬 關 係 發 生 了 很 大 的 變 化, 政 府 部 門 與 地 方 政 府 逐 漸 成 為 了 權 力 歸 屬 的 主 體 然 而, 由 於 長 期 以 來 缺 乏 科 學 意 識 與 規 範 意 識, 這 種 權 力 歸 屬 關 係 的 變 化 在 提 升 政 府 靈 活 程 度 的 同 時, 也 造 成 了 政 府 部 門 與 地 方 政 府 等 單 位 自 己 觀 念 偏 重, 大 局 意 識 不 強 的 結 果 一 方 面, 政 府 部 門 中 的 部 門 本 位 主 義 依 然 很 強, 許 多 承 擔 相 似 職 責 的 政 府 部 門 之 間 爭 預 算 爭 權 力 爭 管 轄 權 的 現 象 還 屢 禁 不 止 在 個 別 地 方 政 府 中, 甚 至 還 出 現 了 公 務 員 為 管 轄 權 當 街 鬥 毆 的 尷 尬 局 面 ( 大 河 報 2005) 另 一 方 面, 許 多 地 方 政 府 的 地 方 本 位 主 義 意 識 較 強, 許 多 地 方 政 府 官 員 為 了 地 方 政 績, 不 顧 大 局 利 益, 甚 至 公 開 與 半 公 開 地 抵 制 中 央 政 府 的 政 策, 有 的 地 方 政 府 過 多 考 慮 本 地 區 局 部 利 益, 出 現 了 上 有 政 策 下 有 對 策, 有 令 不 行 有 禁 不 止 的 現 象 ( 張 志 紅 2005, ) 第 二, 機 構 間 和 人 際 間 的 競 爭 性 過 強, 缺 乏 必 要 而 有 效 的 合 作 夥 伴 意 識 在 部 門 本 位 與 地 方 本 位 的 驅 動 下, 政 府 內 部 機 構 之 間 與 人 際 間 的 競 爭 性 明 顯 地 大 於 合 作 性 在 政 府 部 門 之 間, 由 職 責 交 叉 與 政 出 多 門 所 引 起 的 機 構 間 競 爭 早 已 是 公 共 行 政 學 界 的 眾 矢 之 的 即 使 在 中 央 層 面, 政 府 部 門 之 間 相 互 競 爭 的 態 勢 也 十 分 明 顯 例 如, 發 改 委 商 務 部 國 家 工 商 總 局 也 曾 為 爭 取 反 壟 斷 法 的 立 法 權 相 互 博 弈, 致 使 反 壟 斷 法 醞 釀 拖 延 長 達 12 年 在 地 方 政 府 之 間, 這 種 競 爭 關 係 更 為 突 出 自 改 革 開 放 以 來, 中 央 政 府 逐 漸 將 經 濟 增 長 的 情 況, 作 為 評 判 官 員 政 績 的 主 要 標 準, 從 而 形

133 成 了 以 經 濟 增 長 為 基 礎 的 政 治 錦 標 賽, 即 地 方 官 員 的 提 升 與 當 地 經 濟 增 長 狀 況 緊 密 掛 鉤 ( 周 黎 安 2008,12) 在 政 治 錦 標 賽 的 作 用 下, 地 方 政 府 以 及 相 關 的 主 要 官 員 圍 繞 經 濟 增 長 的 政 績 促 成 了 明 顯 的 競 爭 關 係, 圍 繞 著 項 目 選 址 投 資 額 度 招 商 引 資 稅 收 優 惠 等 形 成 了 一 系 列 零 和 遊 戲 除 此 之 外, 中 央 政 府 對 地 方 政 府 實 行 的 梯 度 分 權 ( 薄 貴 利 金 相 文 1997,29-34) 也 強 化 了 地 方 政 府 的 權 力 歸 屬 觀 念, 從 而 加 劇 了 地 方 政 府 之 間 的 競 爭 關 係 雖 然, 近 年 來, 對 於 機 構 間 與 人 際 間 的 合 作 意 義 十 分 強 調, 但 是, 受 制 于 現 實 利 益 和 行 政 文 化 中 對 於 權 力 歸 屬 的 片 面 強 化, 競 爭 關 係 依 然 是 政 府 機 構 間 關 係 與 公 務 員 人 際 關 係 中 的 主 流 第 三, 過 重 的 級 別 觀 念 成 為 思 考 機 構 編 制 幹 部 區 劃 等 問 題 的 重 要 基 礎, 作 繭 自 縛 行 政 文 化 中 重 權 力 歸 屬 在 行 政 體 制 中 的 反 映 便 是 過 分 地 強 調 自 上 而 下 的 行 政 級 別, 而 重 權 力 歸 屬 的 行 政 文 化 又 進 一 步 強 化 了 政 府 內 的 級 別 觀 念 政 府 機 構 間 關 係 與 公 務 員 的 人 際 關 係 有 相 當 一 部 分 是 級 別 關 係, 甚 至 在 許 多 情 況 下 超 越 了 正 常 的 業 務 關 係 更 為 重 要 的 是, 在 機 構 改 革 編 制 安 排 幹 部 任 命 與 區 劃 設 置 等 一 系 列 重 要 的 行 政 事 務 中, 級 別 觀 念 則 成 為 思 考 問 題 的 重 要 基 礎 而 這 種 級 別 觀 念 嚴 重 束 縛 了 行 政 體 制 改 革 的 推 進, 例 如, 在 政 府 部 門 協 作 上, 就 時 常 因 牽 頭 部 門 級 別 過 低 而 難 以 達 到 協 作 效 果 ; 幹 部 之 間 的 活 動, 往 往 需 要 在 相 對 應 的 行 政 級 別 進 行 ; 地 方 政 府 間 的 合 作 也 時 常 遭 遇 因 級 別 問 題 而 產 生 的 權 利 不 平 等 等 問 題 與 此 同 時, 由 於 級 別 觀 念 的 固 化 作 用, 官 本 位 的 文 化 觀 念 則 愈 演 愈 烈 自 上 而 下 的 官 僚 主 義 作 用, 使 許 多 政 府 官 員 對 上 追 求 政 績, 對 下 高 人 一 等, 而 對 於 來 自 社 會 民 眾 的 要 求 反 應 遲 鈍 第 四, 自 己 人 意 識 偏 強, 對 合 理 機 制 和 持 續 傳 承 的 價 值 認 識 不 足 由 於 行 政 文 化 中 過 分 地 強 調 權 力 歸 屬, 許 多 領 導 為 了 保 障 政 策 思 路 與 行 政 理 念 得 以 貫 徹, 在 人 事 任 免 上 習 慣 於 從 權 力 歸 屬 的 角 度, 任 用 關 係 密 切 思 路 相 似 的 自 己 人 而 忽 視 通 過 對 權 力 運 行 機 制 的 調 整, 以 推 進 長 效 機 制 的 形 成 與 傳 承 從 表 面 上 看, 這 種 自 己 人 意 識 有 助 於 政 策 的 延 續 性 貫 徹 但 是, 從 長 遠 來 看, 這 種 自 己 人 意 識 不 但 會 使 領 導 更 迭 成 為 政 策 變 遷 的 直 接 要 素, 反 而 不 利 於 政 策 的 長 期 延 續 不 僅 如 此, 由 於 自 己 人 意 識 的 作 用, 持 續 傳 承 的 機 制 建 設 也 難 以 得 以 有 效 確 立, 這 也 阻 滯 了 政 府 改 革 向 規 範 化 發 展 的 趨 勢 第 五, 政 府 工 作 的 連 續 性 弱, 機 關 工 作 粗 放, 缺 乏 過 程 管 理 意 識 由 於 對 權 力 運 行 缺 乏 必 要 的 重 視, 在 政 府 管 理 層 面, 往 往 太 過 粗 糙, 工 作 勤 奮, 但 太 過 依 賴 於 以 往 積 累 的 施 政 經 驗 這 些 經 驗 固 然 重 要, 但 對 於 政 府 改 革 深 化 而 言, 這 些 經 驗 大 多 是 宏 觀 與 中 觀 層 面 的 粗 線 條, 比 較 粗 放 而 對 於 機 關 工 作 中 的 細 緻 問 題, 不 僅 缺 乏 必 要 的 關 注, 更 缺 乏 從 過 程 管 理 的 角 度 深 化 認 識 這 種 粗 放 式 管 理 造 成 了, 政 府 管 理 具 有 更 多 的 隨 意 性, 微 觀 效 率 尚 可, 宏 觀 效 率 不 高, 尤 其 是 人 亡 政 息 這 一 難 以 根 治 的 現 象, 使 政 府 工 作 的 連 續 性 無 法 得 到 有 效 的 保 障

134 參 戰 略 要 點 : 淡 化 權 力 歸 屬 與 強 化 權 力 運 行 相 平 衡 客 觀 而 言, 權 力 歸 屬 問 題 是 政 治 領 域 與 行 政 領 域 的 基 礎 性 問 題, 行 政 體 制 改 革 的 基 礎 架 構 當 然 還 是 要 解 決 好 權 力 歸 屬 問 題 體 制 問 題 但 是, 從 體 制 上 明 確 的 權 力 歸 屬 關 係, 不 僅 並 不 能 解 決 全 部 問 題, 而 且 在 現 實 政 府 過 程 中 受 法 制 完 備 程 度 和 主 客 觀 條 件 的 制 約, 體 制 還 難 免 會 出 現 一 定 的 偏 離 因 此, 忽 視 權 力 運 行, 單 純 地 從 權 力 歸 屬 的 角 度 分 析 與 理 解 政 府 與 行 政 體 制, 不 僅 會 使 權 力 歸 屬 問 題 的 解 決 流 於 簡 單 化, 也 使 政 府 改 革 的 深 化 片 面 化, 不 利 於 整 體 政 治 發 展 長 期 以 來, 大 陸 的 行 政 體 制 改 革 將 大 部 分 精 力 集 中 於 權 力 的 分 配 與 權 力 結 構 的 體 制 安 排 領 域, 而 對 權 力 運 作 過 程 中 所 表 現 出 來 的 問 題 不 夠 重 視 這 種 失 衡 是 政 府 內 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 的 直 接 表 現, 甚 至 許 多 政 府 工 作 人 員 在 進 行 制 度 建 設 時 都 沒 有 將 權 力 運 行 過 程 的 調 整 與 相 關 研 究 納 入 改 革 思 維 之 中 因 此, 推 進 行 政 體 制 改 革, 破 解 陳 舊 行 政 文 化 中 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 的 核 心 技 術 特 點, 就 應 該 把 注 意 力 分 配 一 部 分 到 在 權 力 運 作 和 機 制 調 整 的 角 度 上 來, 積 極 地 在 政 府 內 促 進 淡 化 權 力 歸 屬 意 識 與 強 化 權 力 運 行 觀 念 相 平 衡 的 思 維, 並 將 其 作 為 行 政 文 化 建 設 的 戰 略 要 點 這 是 建 設 新 的 行 政 文 化 的 核 心, 同 時 也 是 政 府 創 新 的 一 個 新 的 制 高 點 從 內 涵 上, 這 個 戰 略 要 點 可 以 從 五 個 方 面 進 行 解 讀 : 第 一, 強 力 推 動 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 二 者 並 重 的 政 治 與 行 政 改 革 思 維 在 政 治 與 行 政 文 化 中, 片 面 地 強 化 權 力 運 行 與 片 面 地 強 化 權 力 歸 屬 都 存 在 明 顯 的 缺 陷 行 政 文 化 建 設 的 核 心 應 該 是, 在 行 政 文 化 結 構 內 實 現 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 的 改 革 思 維 但 是, 在 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 的 行 政 文 化 中, 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 兩 種 意 識 存 在 明 顯 的 失 衡 在 這 種 背 景 下, 實 現 兩 者 並 重, 則 需 要 一 方 面 淡 化 現 有 的 被 片 面 強 化 的 權 力 歸 屬 意 識, 要 在 政 府 內 明 確 一 個 基 本 意 識, 即 僅 從 權 力 歸 屬 的 角 度 思 考 行 政 問 題, 不 能 全 面 地 理 解 政 府, 也 無 助 於 政 府 改 革 的 深 化, 甚 至 會 給 改 革 帶 來 新 的 困 難 ; 另 一 方 面, 強 力 推 動 權 力 運 行 觀 念, 尤 其 是 需 要 對 政 府 官 員 積 極 宣 傳 重 視 權 力 運 行 理 念 及 其 合 理 性, 營 造 重 視 機 制 運 行 規 則 程 式 等 概 念 的 氛 圍 然 而, 這 兩 個 方 面 的 作 用 是 相 輔 相 成 的, 淡 化 權 力 歸 屬 意 識 是 強 化 權 力 運 行 觀 念 的 基 礎, 而 強 化 權 力 運 行 觀 念 又 反 過 來 進 一 步 促 進 權 力 歸 屬 的 淡 化 正 是 在 這 種 互 動 下, 完 全 可 以 逐 漸 形 成 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 的 改 革 思 維 第 二, 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 意 味 著, 政 府 改 革 的 深 化 開 始 注 重 結 果 控 制 與 程 序 控 制 並 重 一 個 成 熟 的 政 府, 不 僅 要 對 政 府 權 力 歸 屬 的 結 果 進 行 監 督, 更 要 對 政 府 權 力 運 行 的 過 程 進 行 調 控 但 是, 長 期 以 來, 政 府 改 革 的 視 角 都 集 中 在, 從 權 力 歸 屬 的 角 度 思 考 如 何 在 不 同 的 權 力 主 體 之 間 合 理 分 配 權 力 這 種 改 革 視 角 有 助 於 從 權 力 分 配 的 結 果 進 行 控 制, 卻 忽 視 了 對 權 力 在 運 行 過 程 中 進 行 調 整 結 果 往 往 是, 一 個 論 證 合 理 完 善 的 權 力

135 體 制, 在 運 行 過 程 出 現 明 顯 的 越 軌 與 偏 差, 影 響 了 體 制 效 能 的 發 揮 從 這 個 角 度 上 看, 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 意 味 著, 在 行 政 文 化 建 設 中, 不 僅 要 將 繼 續 堅 持 結 果 控 制 意 識, 更 要 充 分 注 重 當 前 所 缺 乏 的 過 程 調 整 意 識, 做 到 事 後 控 制 與 事 前 預 防 相 結 合 第 三, 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 意 味 著, 政 府 改 革 應 共 同 注 重 結 構 設 置 與 結 構 縫 隙 一 直 以 來, 在 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 行 政 文 化 的 支 配 下, 理 論 界 的 研 究 與 實 務 界 的 實 踐 都 對 政 治 權 力 的 結 構 設 置 有 深 刻 地 理 解 但 是, 對 於 在 權 力 結 構 之 中 所 形 成 的 結 構 縫 隙 重 視 不 足 在 深 化 改 革 的 進 程 中, 如 何 彌 合 權 力 結 構 中 不 同 權 力 主 體 之 間 的 縫 隙 是 主 要 的 技 術 難 點 之 一 客 觀 地 說, 任 何 政 府 內 的 權 力 結 構 設 置 都 不 可 能 實 現 絕 對 的 無 縫 銜 接 ( 朱 光 磊 王 雪 麗 2010,2-6), 不 同 權 力 主 體 之 間 在 權 責 配 置 互 動 關 係 等 方 面 都 不 可 避 免 地 會 存 在 一 定 的 縫 隙, 甚 至 摩 擦 更 為 重 要 的 是, 為 了 適 應 社 會 生 活 的 不 斷 變 化, 中 國 政 府 內 的 權 力 結 構 設 置 正 在 不 斷 調 整, 與 之 相 配 套, 建 立 在 權 力 結 構 設 置 基 礎 上 的 結 構 縫 隙 也 必 將 處 在 不 斷 變 動 的 過 程 之 中 通 過 結 構 調 置 的 改 革 很 難 彌 合 這 種 客 觀 存 在 而 且 不 斷 變 動 的 結 構 縫 隙 一 方 面, 結 構 設 置 的 改 革 主 要 是 從 靜 態 權 責 配 置 的 角 度 對 不 同 權 力 主 體 進 行 規 範, 具 有 剛 性 約 束 與 穩 定 性 的 特 徵, 難 以 即 時 適 應 不 斷 變 動 的 結 構 縫 隙 ; 另 一 方 面, 結 構 調 置 的 改 革 本 身 也 包 含 著 結 構 縫 隙 的 問 題 而 只 要 是 分 工, 就 必 然 有 縫 隙, 因 此, 無 論 結 構 設 置 使 不 同 權 力 主 體 之 間 的 關 係 有 多 緊 密, 也 必 然 包 含 著 職 責 縫 隙 問 題 而 要 彌 合 權 力 結 構 的 縫 隙 則 不 能 僅 從 權 力 歸 屬 的 角 度 上 研 究 權 力 歸 屬, 而 應 更 多 地 從 權 力 運 行 的 角 度 進 行 分 析, 探 討 從 過 程 的 角 度 彌 合 結 構 縫 隙, 進 而 補 充 結 構 調 置 的 不 足 因 此, 改 變 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 的 行 政 文 化, 也 要 求 結 構 設 置 與 結 構 縫 隙 都 需 要 在 行 政 文 化 建 設 中 得 到 重 視 第 四, 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 是 對 傳 統 政 府 改 革 邏 輯 的 修 正 受 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 的 行 政 文 化 影 響, 政 府 改 革 對 權 力 的 控 制, 長 於 依 賴 政 府 內 部 權 力 的 分 割 與 限 制, 而 忽 視 控 制 程 式 的 完 善 囿 於 這 一 改 革 邏 輯, 歷 次 行 政 體 制 改 革 雖 然 決 心 不 斷 加 大, 力 度 不 斷 增 強, 但 是, 依 然 沒 有 跳 出 精 簡 膨 脹 再 精 簡 再 膨 脹 的 改 革 怪 圈 在 政 府 改 革 深 化 的 背 景 下, 當 前 的 政 府 改 革 依 然 過 分 重 視 從 權 力 的 歸 屬 角 度 上 對 部 門 之 間 的 權 力 進 行 重 新 分 配, 而 漠 視 了 從 過 程 角 度 對 權 力 運 行 的 程 式 加 以 控 制 從 總 體 上 說, 這 種 改 革 模 式 沒 有 跳 出 歷 次 機 構 改 革 的 固 有 模 式, 還 相 對 比 較 機 械 和 消 極 從 一 定 程 度 上 看, 這 種 改 革 邏 輯 只 是 片 面 的 限 制 權 力, 而 非 全 面 的 控 制 權 力, 這 也 是 政 府 改 革 進 程 屢 遇 困 境 的 癥 結 所 在 第 五, 從 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 到 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重, 是 一 個 歷 史 的 進 程

136 樹 立 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 並 重 的 改 革 思 維, 是 行 政 文 化 變 遷 的 歷 史 進 程, 而 文 化 的 變 遷, 尤 其 是 培 育 一 種 新 的 行 政 文 化 典 型, 其 過 程 往 往 是 潛 移 默 化 的, 對 於 政 府 改 革 實 踐 的 影 響 也 是 具 有 滲 透 性 的 因 此, 這 一 過 程 建 設 的 成 效 發 揮 常 常 不 易 察 覺 這 意 味 著, 在 堅 持 破 解 陳 舊 行 政 文 化, 培 育 新 的 行 政 文 化 的 基 礎 上, 也 要 堅 持 一 點 一 滴 的 積 累, 不 搞 文 化 的 大 躍 進, 而 是 一 步 一 步 地 推 進 文 化 建 設 在 行 政 文 化 的 建 設 中, 既 明 確 行 政 文 化 的 基 本 方 向, 努 力 建 設 新 的 行 政 文 化, 又 保 持 足 夠 的 耐 心 與 科 學 的 態 度 去 觀 察 與 分 析 不 急 於 求 成, 不 求 畢 其 功 於 一 役, 從 而 漸 進 地 在 政 府 內 樹 立 權 力 歸 屬 與 權 力 運 行 的 新 思 維 與 新 觀 念, 為 深 度 推 進 政 府 創 新 創 造 良 好 的 文 化 環 境 肆 五 個 嘗 試 : 積 極 有 為 地 培 育 新 的 行 政 文 化 破 解 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 行 這 一 行 政 文 化 的 技 術 要 點, 除 了 在 宏 觀 角 度 把 握 戰 略 要 點, 淡 化 權 力 歸 屬 意 識 與 強 化 權 力 運 行 觀 念 的 以 外, 還 需 要 在 中 觀 微 觀 多 领 域 的 政 务 工 作 中 積 極 有 為 地 培 育 新 的 行 政 文 化 具 體 而 言, 可 以 考 慮 從 五 個 方 面 嘗 試 培 育 新 的 行 政 文 化, 促 進 行 政 文 化 的 轉 型 這 五 個 方 面 的 微 觀 層 面 的 嘗 試, 是 對 宏 觀 戰 略 要 點 的 一 種 積 極 配 合 一 嘗 試 培 育 夥 伴 關 係 的 文 化 建 設 新 的 行 政 文 化, 首 先 要 突 破 支 撐 部 門 主 義 與 地 方 主 義 的 小 集 體 觀 念 這 種 小 集 體 觀 念 不 僅 阻 礙 了 大 局 意 識 的 建 構, 也 使 政 府 工 作 人 員 在 處 理 問 題 時 靈 活 度 過 高, 卻 缺 乏 對 事 物 本 來 邏 輯 的 理 解 事 實 上, 小 集 團 利 益 在 任 何 政 府 內 都 或 多 或 少 的 存 在, 即 使 在 西 方 典 型 國 家, 政 府 部 門 與 地 方 政 府 也 具 有 相 當 能 力 抵 制 中 央 政 府 的 決 策 因 此, 簡 單 的 要 求 消 除 部 門 主 義 與 地 方 主 義, 既 不 科 學 也 不 現 實 這 意 味 著, 在 政 府 內, 除 了 避 免 不 必 要 的 部 門 主 義 與 地 方 保 護 主 義 外, 更 需 要 在 府 際 關 係 與 人 際 關 係 中 培 育 夥 伴 關 係 文 化 而 夥 伴 關 係 文 化 的 培 育, 既 要 在 思 想 觀 念 層 面 對 廣 大 黨 政 幹 部 進 行 教 育 外, 還 需 要 切 實 地 改 變 政 府 內 部 府 際 關 係 與 人 際 關 係 的 互 動 方 式 夥 伴 關 係 是 西 方 概 念, 起 源 於 西 方 政 治 與 公 共 管 理 學 界 的 城 市 治 理 學 說, 最 早 是 指 城 市 政 府 與 私 營 部 門 在 公 共 服 務 提 供 上 的 合 作 而 隨 著 府 際 關 係 研 究 的 深 入, 夥 伴 關 係 也 開 始 被 引 入 政 府 間 關 係 的 研 究 中 一 方 面, 在 縱 向 的 府 際 關 係 上, 要 打 破 職 責 同 構 的 固 有 模 式, 合 理 定 位 與 分 配 不 同 層 級 政 府 的 職 責, 為 在 縱 向 的 府 際 關 係 中 建 構 夥 伴 關 係 文 化 搭 建 平 臺 ; 在 橫 向 的 府 際 關 係 上 要 突 破 地 方 政 府 之 間 政 府 部 門 之 間 在 資 源 配 置 的 壁 壘, 尤 其 是 資 訊 資 源 財 稅 資 源 人 力 資 源 上 的 壁 壘, 要 從 制 度 上 提 升 政 府 之 間 與 政 府 部 門 之 間 不 合 作 的 成 本, 強 化 府 際 關 係 中 的 合 作 思 維 與 實 踐 另 一 方 面, 要 在 政 府 工 作 人 員 之 間, 樹 立 只 有 通 過 合 作 才 能 突 破 發 展 困 境, 只 有 通 過 合 作 才 能 應 對 改 革 挑 戰 的 新 思 維, 尤 其 是 深 化 主 要 幹 部 之 間 的 交 流 合 作 同 時, 在 不 同 層 級 政 府 間 合 理 分 配 職 責 的 基 礎 上, 在 縱 向 層 面 的 政 府 工 作 人 員 之 間 中 樹 立 夥 伴 意 識, 避 免 以 往 上 有 政 策, 下 有 對 策 的 尷 尬

137 二 嘗 試 培 育 精 細 管 理 的 文 化 經 過 長 期 的 改 革, 中 國 政 府 在 適 應 市 場 經 濟 上 有 了 很 大 的 突 破, 在 很 多 方 面 也 已 經 形 成 了 自 己 的 一 些 特 點 但 是, 在 政 府 管 理 層 面 上, 中 國 與 典 型 發 達 國 家 相 比, 還 存 在 明 顯 的 不 足 典 型 表 現 在, 中 國 政 府 的 行 政 管 理 總 體 上 還 太 過 粗 糙, 在 許 多 方 面 過 分 依 賴 於 長 期 積 累 的 施 政 經 驗, 有 些 甚 至 是 個 別 領 導 個 人 化 的 感 觀 經 驗 對 於 政 府 改 革 而 言, 這 些 經 驗 固 然 是 有 積 極 的 一 面, 但 是, 對 於 深 化 政 府 改 革 與 創 新 而 言, 這 些 經 驗 不 少 太 過 粗 放, 政 府 運 作 的 邏 輯 線 條 太 粗, 而 缺 乏 對 於 政 府 管 理 的 細 節 問 題 關 注 不 夠 例 如, 理 論 界 與 實 務 界 對 於 政 府 辦 公 區 域 劃 分 的 研 究, 或 者 縣 級 政 府 的 局 ( 科 ) 是 否 有 必 要 設 立 單 獨 財 務 和 單 獨 辦 公 場 所 等 等 問 題 的 研 究, 基 本 處 於 空 白 狀 態 而 這 些 問 題 表 面 上 看 是 一 些 細 枝 末 節 的 小 問 題, 往 往 為 人 所 忽 視, 但 實 際 上, 針 對 這 些 細 節 進 行 研 究 與 分 析, 對 推 進 政 府 改 革 是 十 分 重 要 的 從 另 一 個 角 度 看, 近 三 十 多 年 來 大 陸 社 會 經 濟 發 展 所 表 現 出 的 成 就 往 往 顯 得 粗 放 式 的 管 理 文 化 似 乎 還 能 夠 支 撐 社 會 的 持 續 發 展 但 是, 隨 著 社 會 經 濟 的 進 一 步 發 展, 在 經 濟 與 社 會 發 展 面 臨 正 在 上 一 個 新 臺 階 的 關 鍵 時 期, 大 陸 內 部 能 否 在 實 現 管 理 工 作 的 精 細 化 方 面 上 一 個 臺 階, 在 很 大 程 度 上 制 約 著 下 一 步 發 展 的 效 果 僅 僅 依 靠 經 驗 層 面 的 粗 放 式 管 理, 看 來 已 很 難 應 對 政 府 改 革 所 面 臨 的 新 挑 戰 政 府 管 理 流 程 設 計 安 排 粗 放 所 引 發 的 問 題, 也 會 更 加 充 分 地 暴 露 出 來 因 此, 與 政 府 管 理 相 關 的 理 論 界 與 實 力 界 應 主 動 學 習 和 實 踐 新 的 東 西, 儘 快 起 在 政 府 內 培 育 精 細 管 理 的 文 化, 促 進 政 府 管 理 和 服 務 水 準 獲 得 實 質 性 的 提 高 這 需 要 政 府 在 行 政 管 理 層 面, 一 方 面, 要 在 行 政 管 理 流 程 的 程 式 與 技 術 上 多 做 努 力, 在 做 到 以 科 學 管 理 促 進 科 學 發 展 另 一 方 面, 要 在 公 共 服 務 的 品 質 提 升 上 下 功 夫, 例 如 在 公 共 產 品 的 分 類, 供 給 管 道 多 元 化, 以 及 公 共 服 務 標 準 化 等 方 面, 努 力 做 到 公 共 服 務 產 品 的 供 給 精 確 化 細 緻 化, 既 從 應 然 層 面 認 真 回 應 社 會 民 眾 的 公 共 服 務 要 求, 又 使 其 與 實 然 層 面 的 政 府 能 力 建 設 相 適 應 三 嘗 試 培 育 過 程 文 化 制 度 文 化 在 中 國 根 深 蒂 固 近 年 來, 制 度 文 化 更 加 成 為 行 政 文 化 建 設 的 重 要 元 素 但 是, 考 察 歷 次 行 政 體 制 改 革, 就 會 發 現, 政 府 方 面 往 往 並 不 缺 少 對 制 度 的 合 理 設 計, 然 而 許 多 相 對 佈 局 合 理 的 制 度 設 計 卻 很 難 在 政 府 實 踐 中 轉 化 為 行 政 實 踐 不 僅 如 此, 同 一 種 制 度 往 往 在 不 同 的 地 方 政 治 生 態 中 產 生 了 不 同 的 結 果 要 清 晰 地 解 釋 並 解 決 這 一 問 題, 就 必 須 從 政 府 過 程 的 角 度 上 進 行 分 析, 揭 示 政 府 在 權 力 運 行 過 程 中 所 產 生 的 種 種 偏 離 現 象 及 其 規 律, 進 而 尋 求 減 少 政 府 非 法 偏 離 行 為 的 措 施 ( 朱 光 磊 2002,17) 也 就 是 說, 在 行 政 文 化 建 設 中, 除 了 要 進 一 步 強 化 制 度 文 化, 繼 續 有 力 推 進 制 度 建 設 外, 還 需 要 引 入 過 程 文 化 要 讓 政 府 工 作 人 員 學 會 用 政 府 過 程 的 思 維 方 式 思 考 和 處 理 問 題 培 育 過 程 文 化, 關 鍵 是 要 注 意 處 理 好 體 制 建 設 與 機 制 建 設 之 間 的 關 係, 在 充 分 認 識 到 體 制 改 革 重 要 性 的 基 礎 上, 要 清 醒 地 意 識 到 體 制 改 革 並 不 是 萬 能 的 在 當 前 政 府 中, 有 一 種 傾 向, 即 隨 意 地 將 改 革 中 的 問 題 歸 結 為 體 制 問 題, 同 時, 還 習 慣 性 地 將

138 體 制 問 題 作 為 體 制 不 改 革 的 藉 口 事 實 上, 體 制 改 革 是 分 階 段 的, 機 制 建 設 則 可 以 作 為 日 常 性 的 工 作 來 安 排 政 府 改 革 所 遇 到 的 大 量 問 題, 往 往 並 非 嚴 格 意 義 上 的 體 制 問 題, 而 多 數 可 能 是 機 制 問 題 比 如 大 陸 人 口 多, 地 方 大, 政 府 的 縱 向 層 次 與 橫 向 劃 分 都 不 可 能 太 少, 怎 麼 處 理 它 們 之 間 的 關 係? 對 各 種 領 導 小 組 等 議 事 協 調 機 構 怎 麼 看? 區 域 合 作 和 部 際 協 調 為 什 麼 難 以 取 得 實 質 性 進 展? 條 塊 矛 盾 為 什 麼 一 直 在 困 擾 著 我 們? 這 些 主 要 都 不 完 全 是 我 們 熟 知 的 體 制 和 機 構 改 革 問 題, 而 在 很 大 程 度 上 是 機 制 層 面 的 問 題 可 以 嘗 試 從 機 制 建 設 的 角 度 進 行 調 整, 比 如 府 際 關 係 的 調 整 政 府 工 作 流 程 的 改 進 等 等, 輕 易 地 在 體 制 上 傷 筋 動 骨 並 不 一 定 符 合 政 府 改 革 的 需 要 在 新 的 時 代 背 景 下, 有 必 要 在 公 務 員 中 培 育 機 制 意 識, 促 進 黨 政 幹 部 有 意 識 地 從 機 制 建 設 的 角 度 去 思 考 與 推 進 政 府 改 革 從 某 種 意 義 上 說, 機 制 反 映 的 是 政 府 與 社 會 市 場, 以 及 內 部 各 要 素 之 間 現 實 的 互 動 關 係, 是 一 種 客 觀 的 行 政 方 式 同 時, 從 廣 義 的 角 度 看, 這 也 是 行 政 文 化 建 設 的 範 疇, 因 此, 可 以 說, 機 制 建 設 本 身 也 應 該 是 建 設 新 的 行 政 文 化 的 題 中 應 有 之 義 四 培 育 政 府 機 關 中 的 民 本 文 化 現 在, 地 方 公 務 員 的 服 務 態 度 確 實 已 有 很 大 轉 變, 但 由 於 官 本 位 的 歷 史 沿 習, 部 分 地 方 公 務 員 客 氣 與 傲 氣 並 存, 官 氣 較 重, 文 氣 不 足 有 些 地 方 政 府 官 員 在 接 待 和 考 察 活 動 中, 甚 至 在 商 務 活 動 中, 模 仿 國 務 和 外 交 活 動 中, 強 調 所 謂 的 規 範, 喜 歡 搞 敲 鑼 打 鼓 和 警 車 開 道 這 種 情 況 在 經 濟 欠 發 達 地 區 尤 為 常 見 地 方 政 府 層 層 辦 媒 體, 也 使 這 一 問 題 更 加 複 雜 與 顯 現 在 一 些 地 方 政 府 中, 可 能 由 於 與 商 人 接 觸 較 多 的 那 個 原 因, 部 分 公 務 員 一 度 商 氣 十 足 因 此, 在 政 府 內 培 育 民 本 文 化 也 應 當 是 行 政 文 化 中 至 關 重 要 的 一 環 由 於 特 定 的 國 情, 人 們 在 理 解 民 本 首 先 聯 想 到 的 是 為 人 民 服 務 的 工 作 宗 旨 在 這 種 情 況 下, 可 以 以 強 調 為 人 民 服 務 為 契 機, 一 定 的 方 式 增 加 改 善 政 府 社 會 關 係 和 官 民 關 係 的 內 容, 賦 予 傳 統 說 法 以 新 的 含 義, 也 便 於 推 動 和 接 受 五 更 加 努 力 地 在 政 府 內 培 育 法 治 精 神 法 治 觀 念 一 直 是 政 府 改 革 強 調 的 重 點, 但 是, 受 人 治 就 習 慣 的 影 響, 法 治 精 神 的 淡 薄 一 直 是 行 政 文 化 中 的 突 出 問 題 部 分 地 方 的 黨 委 和 政 府, 對 人 大 政 協 以 及 司 法 機 關 不 夠 尊 重, 不 規 範 的 行 為 比 較 多 地 方 層 面 的 司 法 機 關 因 遷 就 預 算 和 編 制 等 因 素, 在 一 定 程 度 上 受 到 了 當 地 政 府 牽 制 這 一 問 題 越 到 基 層 往 往 就 顯 得 愈 加 突 出 還 有 一 些 官 員 為 了 地 方 政 績, 打 法 津 的 擦 邊 球, 甚 至 不 惜 縱 容 違 法 行 為, 充 當 違 法 的 企 業 與 個 人 的 保 護 傘 近 年 來, 又 出 現 了 為 維 穩 而 做 法 律 讓 步 的 現 象 這 些 問 題 都 突 出 反 映 了, 在 當 前 政 府 內 部, 仍 然 在 一 定 程 度 上 存 在 著 權 力 觀 念 勝 過 法 治 觀 念 的 現 實 境 況 在 新 的 歷 史 條 件 下, 這 種 境 況 加 大 了 當 前 構 建 服 務 型 政 府 和 推 動 政 治 文 明 建 設 的 難 度 十 八 大 報 告 中 明 確 提 出, 任 何 組 織 或 者 個 人 都 不 得 有 超 越 憲 法 和 法 律 的 特 權, 絕 不 允 許 以 言 代 法 以 權 壓 法 徇 私 枉 法 希 望 能 夠 以 此 為 契 機, 把 法 治 切 實 放 在 突 出 地 位, 更 加 努 力 地 在 行 政 文 化 建 設 中, 特 別 是 在 地 方 政 府 的 一 把 手 中, 強

139 力 培 育 法 治 精 神 這 除 了 繼 續 加 強 宣 傳 教 育 強 化 法 律 執 外, 更 需 要 與 政 府 內 前 四 種 文 化 相 配 合, 強 化 監 督 體 系, 積 極 建 設 一 個 合 規 範 合 法 律 的 現 代 政 府 伍 結 語 改 革 開 放 以 來, 伴 隨 著 歷 次 行 政 體 制 改 革 的 推 進, 大 陸 的 行 政 文 化 正 在 從 傳 統 走 向 現 代 但 是, 相 較 於 政 府 改 革 的 深 入, 行 政 文 化 建 設 卻 滯 留 於 一 些 表 面 現 象, 沒 有 做 到 具 象 化 這 不 僅 使 行 政 文 化 本 身 的 轉 型 與 建 設 成 為 政 府 改 革 的 一 個 難 點, 也 使 行 政 文 化 成 為 深 化 政 府 改 革 與 創 新 的 重 點 造 成 這 一 問 題 的 關 鍵 原 因 之 一 是, 行 政 文 化 建 設 一 直 未 從 技 術 性 角 度 抓 住 陳 舊 行 政 文 化 的 核 心 特 徵 只 要 緊 緊 抓 住 陳 舊 行 政 文 化 中 重 權 力 歸 屬, 輕 權 力 運 作 這 一 核 心 技 術 特 點, 並 且, 將 宏 觀 層 面 淡 化 權 力 歸 屬 意 識 與 強 化 權 力 運 行 觀 念 相 平 衡 的 戰 略 要 點, 與 微 觀 層 面 的 五 個 嘗 試 性 文 化 培 育 相 結 合, 經 過 一 段 時 間 的 積 累 與 推 進, 破 解 深 化 政 府 改 革 的 難 點 與 重 點 是 完 全 可 能 做 到 的

140 參 考 文 獻 劉 澤 華,2000, 中 國 的 王 權 主 義, 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社 劉 澤 華 汪 茂 和 王 蘭 仲,2005, 專 制 權 力 與 中 國 社 會, 天 津, 天 津 古 籍 出 版 社 薄 貴 利 金 相 文,1997,< 市 場 經 濟 條 件 下 中 央 與 地 方 許 可 權 調 整 的 基 本 趨 勢 >, 政 治 學 研 究,3:29-34 王 亞 南,2005, 中 國 官 僚 政 治 研 究, 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社 張 志 紅,2005, 當 代 中 國 政 府 間 縱 向 關 係 研 究, 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社 周 黎 安,2008, 轉 型 中 的 地 方 政 府 : 官 員 激 勵 與 治 理, 上 海 : 格 致 出 版 社 朱 光 磊,2002, 當 代 中 國 政 府 過 程, 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社 朱 光 磊 王 雪 麗,2010,< 超 越 稅 務 : 烏 海 聯 合 辦 稅 對 中 國 府 際 關 係 發 展 的 啟 示 >, 北 京 行 政 學 院 學 報,6:2-4 大 河 報,2005, 河 南 工 商 和 衛 生 執 法 人 員 爭 查 一 箱 問 題 奶 粉 當 街 群 毆,1 月 31 日

141 2013 年 兩 岸 四 地 公 共 管 理 研 討 會 學 術 研 討 會 論 文 全 文 黃 鉦 堤 (Huang, Jeng-Ti) 暨 南 國 際 大 學 公 共 行 政 與 政 策 學 系 教 授 題 目 : 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 (N. Luhmann s functional-structural system theory as meta-theory of comparative policy research) 摘 要 魯 曼 (N. Luhmann) 批 判 並 修 改 派 深 思 (T. Parsons) 的 結 構 功 能 系 統 理 論 ( the structural-functional system theory), 因 而 提 出 視 角 結 構 系 統 理 論 (the functional-structural system theory) 前 者 把 function 理 解 為 功 能, 將 之 從 屬 於 本 質 概 念 並 以 因 果 功 能 主 義 (Kausalfunktionalismus) 做 為 思 考 圖 像 ; 後 者 把 function 理 解 為 一 具 有 對 等 成 效 的 抽 象 視 角, 將 之 從 屬 於 問 題 概 念 並 以 對 等 視 角 主 義 (Äquivalenzfunktionalismus) 為 思 考 圖 像 在 具 體 個 案 應 用 上, 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 以 問 題 / 問 題 解 決 解 決 圖 示 做 為 比 較 研 究 出 發 點 據 此 不 僅 可 比 較 不 同 系 統 ( 如 不 同 國 家 政 府 組 織 社 區 等 ) 如 何 對 同 一 公 共 議 題 ( 例 如 失 業 問 題 ) 對 等 不 同 問 題 解 決 機 制, 也 可 以 比 較 同 一 機 制 如 何 關 聯 至 不 同 的 公 共 議 題 ; 從 中 彰 顯 機 制 改 革 的 困 難 性 除 此 之 外, 更 可 以 比 較 不 同 研 究 者 對 於 問 題 界 定 與 問 題 解 決 機 制 的 不 同 見 解 職 是 之 故, 本 文 提 出 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 之 命 提 值 得 一 提 的 是, 魯 曼 認 為 意 義 系 統 ( 包 括 社 會 系 統 與 心 理 系 統 ) 是 以 自 我 再 製 方 式 進 行 對 等, 因 此 不 同 社 會 系 統 之 間 的 解 決 機 制 難 以 直 接 移 植, 不 同 心 理 系 統 之 間 的 觀 察 見 解 難 以 客 觀 移 轉 關 鍵 詞 : 魯 曼 視 角 結 構 系 統 理 論 意 義 系 統 自 我 再 製 比 較 研 究 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 1

142 壹 前 言 本 文 試 圖 闡 述 此 命 題 : 魯 曼 (Niklas Luhmann) 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 這 是 基 於 以 下 的 理 解 脈 絡 : 首 先, 筆 者 藉 由 閱 讀 政 策 (policy) 的 數 種 定 義 1, 不 但 理 解 政 策 制 定 過 程 是 將 特 有 問 題 與 特 有 問 題 解 決 機 制 加 以 對 等 (equivalence) 之 轉 換 過 程, 而 且 理 解 一 套 政 策 方 案 (policy program) 內 含 兩 個 關 鍵 特 質 : 定 義 問 題 及 對 此 提 出 問 題 解 決 機 制 其 次, 愛 因 斯 坦 (Albert Einstein) 曾 說 : 正 是 理 論 決 定, 什 麼 是 人 所 能 觀 察 到 牛 頓 (Issac Newton) 也 曾 說 : 如 果 我 看 得 更 遠, 是 因 為 我 站 在 巨 人 的 肩 膀 上 我 於 是 自 問 : 有 哪 些 偉 大 學 者 的 理 論 可 以 說 明 政 策 研 究 呢? 筆 者 認 為 當 代 德 國 學 界 的 系 統 理 論 大 師 魯 曼 的 早 期 社 會 系 統 理 論 : 視 角 結 構 系 統 理 論 (die funktional-strukturelle Systemtheorie; the functional-structural system theory) 是 一 個 可 能 此 一 理 論 在 實 務 上 是 將 視 角 (Funktion; function) 看 成 是 問 題 / 問 題 解 決 機 制 (Problem / Problemlösungen) 圖 示 2 (Schemata; schema), 而 且 指 出 在 此 視 角 的 關 照 下, 存 有 數 種 不 同 結 構 可 成 為 其 視 角 對 等 物 (Funktionale Äquivalenz; functional equivalence) 1 例 如 : 林 水 波 與 張 世 賢 (1984,8) 指 出 : 政 策 是 執 行 行 動 的 指 引, 它 是 一 個 人 團 體 或 政 府 在 固 定 的 環 境 中, 所 擬 定 的 一 個 行 動 計 劃 又 如 : 張 明 貴 (1998,5-8) 指 出 國 內 關 於 政 策 分 析 的 教 科 書 中 都 或 多 或 少 引 用 國 外 學 者 對 政 策 一 詞 的 定 義, 他 進 一 步 列 舉 數 位 學 者 的 政 策 看 法 :( 一 ) 政 策 乃 為 了 某 目 標 價 值 與 實 踐 而 設 計 之 計 畫 ( 二 ) 政 府 在 可 供 選 擇 之 途 徑 中, 最 後 所 決 定 採 取 之 行 動 或 不 行 動, 方 為 政 府 政 策 之 表 現 ( 三 ) 公 共 政 策 是 政 府 選 擇 的 一 切 作 為 或 不 作 為 政 策 或 決 策 便 是 政 治 系 統 的 輸 入 在 政 治 環 境 中 轉 換 成 的 輸 出 ( 四 ) 政 策 一 詞 最 普 遍 的 社 會 與 政 治 用 法, 是 指 行 動 過 程, 或 有 目 的 的 行 動 過 程, 經 過 深 思 熟 慮 的 構 思, 在 評 估 可 能 的 選 擇 後, 加 以 採 行 追 求 抑 或 刻 意 追 求 ( 五 ) 最 廣 義 的 政 策, 此 一 名 詞 是 指 一 個 實 體 (entity) 一 個 人 一 個 團 體 或 一 個 單 位, 經 常 以 審 慎 的 行 為 對 待 另 一 基 體 個 人 團 體 或 單 位 這 是 強 調 政 策 制 定 所 產 生 的 互 動 關 係 2 如 康 德 所 言 : 圖 示 並 不 是 圖 像 (Bild; picture), 而 是 用 來 規 定 運 作 如 何 進 行 的 規 則 例 如, 圓 形 圖 示 (das Schemata Kreis) 並 不 是 表 示 任 何 一 個 圓 形 的 反 映 (Abbild), 而 是 用 來 規 定 如 何 畫 出 一 個 圓 形 的 規 則 ( 胡 育 祥 陳 逸 淳 譯,2006:214) 進 一 步 而 言, 圖 示 做 為 一 種 運 作 規 則, 乃 調 節 著 仍 被 保 留 且 能 被 再 次 使 用 的 東 西 圖 示 可 以 是 知 覺 圖 示, 其 可 使 人 們 能 夠 集 中 目 光 並 在 熟 悉 的 東 西 那 兒 辨 認 出 不 熟 悉 的 東 西, 例 如 一 套 檢 驗 人 種 的 運 作 規 則 ; 圖 示 也 可 以 是 較 抽 象 的 範 疇 化, 例 如 生 物 學 上 引 用 界 門 綱 目 科 屬 種 來 對 生 物 進 行 分 類 ; 或 者 當 人 們 要 從 例 如 種 族 特 徵 來 推 斷 人 的 性 格 或 行 為 時, 所 使 用 的 圖 示 可 以 引 用 同 時 兼 具 上 面 兩 種 圖 示 類 型 ( 胡 育 祥 陳 逸 淳 譯,2006: ) 2

143 綜 合 以 上 兩 點, 筆 者 認 為 可 將 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 套 用 至 政 策 研 究, 從 而 認 為 政 策 制 定 過 程 (policy-making process) 可 用 一 個 函 數 y=f(x) 中 的 f 來 聯 想, 其 在 本 質 上 是 將 問 題 點 ( 在 此 看 成 是 y) 與 數 種 問 題 解 決 機 制 ( 在 此 統 稱 為 x, 可 以 具 體 展 現 為 x1,x2,x3 的 關 聯 組 合 ) 之 間 加 以 畫 上 等 號 的 一 組 權 力 鬥 爭 過 程 如 此 一 來, 不 同 系 統 ( 在 此 尤 其 是 指 組 織 國 家 ) 因 為 其 歷 史 文 化 不 同, 所 以 對 於 同 一 問 題 有 著 不 同 的 政 策 制 定 過 程 與 政 策 方 案, 而 學 者 可 引 用 此 理 論 做 為 一 套 思 考 架 構 ( 或 說 一 套 思 考 理 路 指 引 ) 來 進 行 比 較 政 策 研 究 正 是 在 上 述 的 理 解 脈 絡 之 下, 筆 者 認 為 此 理 論 可 看 成 是 一 種 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 (meta-thoery) 據 此, 筆 者 設 定 本 文 的 論 述 要 旨 即 是 闡 述 此 一 命 題 : 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 此 一 論 述 要 旨 可 開 展 出 三 個 研 究 目 的 : 一 是, 闡 述 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 的 內 容 對 此 請 參 閱 第 二 節 二 是, 提 出 命 題 : 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論, 對 此 請 參 閱 第 三 節 三 是, 舉 例 說 明 此 一 命 題 對 此 請 參 閱 第 四 節 第 五 節 是 反 思, 並 以 之 代 為 結 論 與 建 議 貳 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 之 簡 介 本 節 在 內 容 安 排 上, 第 一 至 四 段 依 次 說 明 此 一 理 論 的 疑 義 (problematic) 假 定 (postulate or assumption) 思 考 方 法 要 義 一 疑 義 疑 義 是 指 基 於 科 學 批 判 的 精 神, 對 於 既 存 的 理 論 觀 點 或 是 通 俗 觀 念, 提 出 質 疑 或 懷 疑, 因 此 往 往 可 能 成 為 新 理 論 的 起 點 ( 陳 秉 璋 1991,30) 每 個 理 論 的 疑 義 都 具 有 獨 特 性, 疑 義 的 轉 換 意 味 著 將 可 視 且 核 心 (visible and essential) 的 景 象 轉 為 不 可 視 且 非 核 心 的 景 象, 或 是 反 過 來 說, 將 不 可 視 且 非 核 心 的 景 象 轉 為 可 視 且 核 心 的 景 象 疑 義 在 作 用 上 可 比 擬 為 一 具 聚 光 燈 (spotlight), 其 從 眾 多 可 能 的 景 象 ( 如 A B C D ) 之 中 有 選 擇 性 地 照 出 光 圈 於 某 一 景 象 ( 如 A) 之 上, 從 而 排 除 其 它 景 象 ( 葉 啟 政 2004,171) 也 有 學 者 將 疑 義 一 詞 翻 譯 為 理 論 架 構, 這 意 指 一 種 被 提 出 來 的 潛 在 結 構, 其 使 得 該 理 論 能 以 選 定 某 些 問 題 提 法 而 排 除 另 些 問 題 提 法 ( 王 振 輝 1990,162) 魯 曼 自 創 的 視 角 結 構 系 統 理 論, 其 具 有 以 下 三 點 疑 義 ( 一 ) 從 結 構 - 功 能 轉 至 視 角 - 結 構 3

144 魯 曼 認 為 應 該 排 除 派 深 思 (Talcott Parsons) 的 理 論 中 所 隱 含 的 多 餘 保 守 主 義 觀 念, 他 因 此 提 出 視 角 結 構 系 統 理 論 替 代 派 深 思 的 結 構 功 能 系 統 理 論 (the structural-functional system theory) 兩 者 皆 有 structure 與 function 兩 字 ; 而 且 派 深 思 的 系 統 理 論 是 結 構 先 於 功 能, 而 魯 曼 的 系 統 理 論 則 是 功 能 先 於 結 構 關 鍵 要 點 在 於 : 其 實 魯 曼 的 系 統 理 論 中 的 function 與 派 深 思 的 系 統 理 論 中 的 function, 二 者 在 概 念 內 涵 上 不 可 混 為 一 談 (Kiss 1986, 63-69) 兩 人 對 function 的 概 念 內 涵 的 不 同 理 解, 原 因 在 於 其 引 用 不 同 的 思 考 方 法 派 深 思 是 以 因 果 功 能 主 義 (Kausalfunktionalismus) 為 思 考 方 法, 因 此 是 以 本 質 概 念 (Wesensbegriff) 來 理 解 系 統 然 而, 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 是 以 對 等 視 角 主 義 (Äquivalenzfunktionalismus) 為 思 考 方 法, 亦 即 是 以 問 題 概 念 (Problemsbegriff) 來 理 解 系 統 (Kiss 1986, 60-63) 4

145 ( 二 ) 系 統 是 複 雜 性 化 約 過 程 魯 曼 採 用 另 一 種 系 統 定 義, 亦 即 將 系 統 看 成 是 複 雜 性 化 約 過 程 魯 曼 採 用 阿 西 比 (Ross W. Ashby) 所 提 出 的 必 要 多 樣 性 定 律 (Gesetz der erforderlichen Vielfalt) 作 為 出 發 點 該 定 律 認 為 環 境 所 擁 有 的 複 雜 性 比 系 統 所 能 內 化 的 複 雜 性 要 來 得 多, 因 此 系 統 與 環 境 之 間 存 有 所 謂 的 複 雜 性 落 差 (Komplexitätsgefälle; a difference of complexity) 複 雜 性 意 味 著 選 擇 可 能 性, 或 是 說 豐 富 性 與 多 樣 性, 而 複 雜 性 落 差 迫 使 系 統 進 行 分 化 系 統 分 化 將 提 升 系 統 的 複 雜 性, 因 此 可 克 服 ( 或 說 相 對 減 低 ) 存 於 系 統 與 環 境 之 間 的 複 雜 性 落 差 (Bednarz 1984a, 58) 從 此 定 律 得 知, 環 境 較 系 統 有 更 多 的 複 雜 性, 因 而 環 境 與 系 統 之 間 存 有 複 雜 性 落 差, 為 了 克 服 複 雜 性 落 差, 所 以 系 統 必 須 進 行 分 化 來 提 升 其 複 雜 性, 而 系 統 所 累 積 的 內 部 複 雜 性 就 稱 之 為 固 有 複 雜 性 (Eigenkomplexität), 但 固 有 複 雜 性 不 可 能 比 環 境 還 多, 因 為 固 有 複 雜 性 的 產 生 是 為 了 對 環 境 複 雜 性 進 行 化 約 (Krieger 1996, 34) 魯 曼 從 該 定 律 出 發 來 理 解 系 統, 他 認 為 系 統 之 所 以 存 在 的 目 的 就 在 於 克 服 其 與 環 境 之 間 的 複 雜 性 落 差, 所 以 人 們 必 須 轉 換 觀 念, 將 系 統 看 成 是 複 雜 性 化 約 過 程, 而 非 實 體 或 界 限 (Bednarz 1984a, 58) 進 一 步 而 言, 系 統 是 複 雜 性 化 約 過 程 即 是 系 統 是 視 角 分 化 ( funktionale Differenzierung) 的 過 程 阿 西 比 的 必 要 多 樣 性 定 律 認 為 環 境 較 系 統 有 更 多 的 複 雜 性, 因 而 其 間 存 有 所 謂 的 複 雜 性 落 差 (Komplexitätsgefälle), 而 系 統 必 須 視 角 分 化, 以 期 能 克 服 此 種 複 雜 性 落 差, 進 而 達 到 本 身 多 樣 性 與 環 境 多 樣 性 之 間 的 平 衡, 進 而 達 成 所 謂 的 複 雜 性 化 約 (Reduktion von Komplexität) (Krieger 1996, 33; 馬 起 華 1983, ) 對 於 複 雜 性 化 約 這 個 概 念 必 須 注 意 的 是 : 系 統 複 雜 性 總 是 低 於 環 境 複 雜 性, 因 此 在 這 個 層 次 上 談 複 雜 性 化 約, 並 不 是 在 絕 對 地 消 除 環 境 複 雜 性, 而 是 指 藉 由 系 統 複 雜 性 的 增 加, 相 對 地 化 約 環 境 複 雜 性 (Willke 1993, 32) 系 統 即 是 複 雜 性 化 約 過 程 的 說 法, 將 有 助 於 吾 人 理 解, 為 何 魯 曼 認 為 其 理 論 發 展 的 起 始 點 是 從 一 致 (Einheit) 轉 為 差 異 (Differenz)( Luhmann 1986, 23) 魯 曼 的 系 統 理 論 因 而 可 標 示 為 一 種 差 異 理 論, 其 認 為 理 論 不 是 從 統 一 全 體 性, 或 者 如 主 體 精 神 法 則 進 步 等 原 則 開 始, 而 是 從 區 別 開 始 (Kneer and Nassehi 1998, ) ( 三 ) 社 會 系 統 是 一 個 具 經 驗 性 的 實 存 狀 態 對 於 派 深 思 而 言, 社 會 系 統 一 詞 是 他 為 了 分 析 上 的 方 便 而 加 以 建 構 的 唯 實 ( 葉 啟 政 2004,103) 派 深 思 的 系 統 理 論 因 此 是 一 種 分 析 的 唯 實 論 (analytical realism) 相 反 地, 魯 曼 宣 稱 他 的 社 會 系 統 概 念 所 指 涉 的 是 具 經 驗 性 的 事 實, 或 精 確 地 說, 是 一 個 具 經 驗 性 的 實 存 狀 態, 而 且 社 會 系 統 需 要 某 種 實 體 形 式 來 做 為 具 托 身 性 質 的 指 涉 對 象, 猶 如 靈 魂 總 是 需 要 有 一 個 軀 體 來 附 身, 才 能 夠 展 現 其 內 容 ( 葉 啟 政 2004,126) 進 一 步 地 說, 社 會 系 統 的 存 在 具 有 內 5

146 隱 性, 而 其 作 用 的 特 質 只 能 透 過 種 種 具 有 外 顯 性 的 實 質 性 介 體 來 展 現 ( 葉 啟 政 2004, ) 這 樣 的 說 法 不 僅 與 帕 雷 托 (V. Pareto) 以 社 會 事 實 來 表 現 社 會 的 想 法 相 似, 而 且 也 與 海 德 (F. Heide) 於 事 物 與 媒 介 ( Ding und Medium) 一 書 中 指 出, 在 可 被 看 見 的 事 物 (Ding) 與 不 可 見 的 媒 介 (Medium) 之 間 存 有 一 個 差 異 (Differenz) 的 說 法 相 似 葉 啟 政 認 為 魯 曼 將 社 會 系 統 加 以 擬 人 化, 社 會 系 統 會 如 個 體 人 一 樣, 一 方 面, 不 僅 會 體 驗 (erleben) 外 在 環 境, 從 而 認 識 複 雜 性, 而 且 也 會 對 著 系 統 自 身 做 出 行 動 (handel), 從 而 化 約 複 雜 性 ( 湯 志 傑 1992,91; 葉 啟 政 2004, 127) 另 一 方 面, 社 會 系 統 因 此 也 如 個 體 人 一 般, 在 化 約 複 雜 性 時, 有 著 期 望, 也 有 著 失 望 的 時 候 ( 葉 啟 政 2004,127) 但 是, 在 此 吾 人 不 可 用 個 體 人 的 心 裡 話 語 來 聯 想 期 望 與 失 望, 對 社 會 系 統 而 言, 期 望 與 失 望 是 必 須 放 在 意 義 形 式 之 下 來 談 的 ( 葉 啟 政 2004,127) 魯 曼 曾 指 出 其 所 理 解 的 系 統 是 指 被 標 示 為 真 實 行 動 的 系 統, 因 此 不 是 一 個 純 粹 的 概 念 系 統, 如 法 律 規 範 任 務 秩 序, 也 不 是 行 政 的 科 學 理 論 之 系 統 這 裡 的 3 系 統 概 念 是 指 涉 到 經 驗 世 界, 不 是 指 涉 到 理 論 的 概 念 想 像, 不 是 分 析 的 工 具 主 義 (analytischen Instrumentariums) 換 言 之, 這 裡 的 系 統 概 念 不 涉 及 一 個 理 論 的 彙 編 (theoretische Zusammenstellung), 而 是 涉 及 一 個 行 動 關 聯, 其 被 行 動 者 本 身 有 意 識 或 無 意 識 地 視 為 一 個 可 區 分 界 限 的 統 一 體 (Luhmann 1966, 64-65) 魯 曼 也 曾 說, 他 研 究 的 系 統 概 念 是 指 一 個 系 統 實 質 的 真 相 (realer Sachverhalt), 而 不 是 一 個 只 是 分 析 的 系 統 (ein analytisches System), 不 是 一 個 只 是 思 想 上 的 建 構 (eine gedankliche Konstruktion), 也 不 是 一 個 只 是 操 控 學 上 的 模 式 (ein Modell) (Luhmann 1984, 599) 正 因 如 此, 魯 曼 在 社 會 系 統 (Soziale Systeme) 一 書 中, 曾 以 非 常 一 般 性 字 眼 來 定 義 系 統 如 下 : 一 般 而 言, 我 們 能 夠 以 這 樣 的 方 式 來 談 論 系 統, 當 我 們 注 意 到 一 些 特 徵, 而 這 些 特 徵 的 流 失, 將 使 一 個 做 為 對 象 的 系 統 之 性 格 被 想 像 ( 或 假 定 ) 會 成 為 問 題 時 有 時 候, 這 些 特 徵 的 全 部 所 形 成 的 統 一 亦 可 被 標 示 為 系 統 (Von System im allgemeinen kann man sprechen, wenn man Merkmale vor Augen hat, deren Entfallen den Charakter eines Gegenstandes als System in Frage stellen würde. Zuweilen wird auch die Einheit der Gesamtheit solcher Merkmals als System bezeichnet.) (Luhmann 1984, 15) 在 此 所 謂 的 特 徵 即 是 實 質 性 介 體 所 呈 現 出 來 的 外 顯 性 特 徵, 旁 人 可 從 中 感 受 系 統 的 存 在 與 運 作 之 內 隱 景 象, 而 且 該 內 隱 景 象 是 可 被 經 驗 上 所 感 受 得 知, 而 非 只 是 幻 想 這 麼 抽 象 的 說 明 之 具 體 例 子 如 下 : 臺 灣 與 日 本 皆 存 有 少 子 化 趨 勢 問 題, 但 臺 灣 社 會 系 統 與 日 本 社 會 系 統 皆 可 作 為 觀 察 者, 其 以 各 自 特 有 的 符 碼 (code) 將 少 子 化 趨 勢 問 題 對 等 不 同 的 因 應 對 策 因 此, 對 於 少 子 化 趨 勢 問 題 少 子 化 趨 勢 問 題 解 決 機 制 圖 示 來 說, 人 們 可 在 經 驗 上 感 受 得 知 存 有 不 同 的 社 會 系 統 之 存 在 與 運 作 之 內 隱 景 象 3 在 此 是 指 派 深 思 的 系 統 理 論 是 為 一 個 分 析 的 唯 實 論, 其 引 用 分 析 的 系 統 概 念 來 理 解 社 會 系 統 (Luhmann 1966, 64) 6

147 二 假 定 :Function 被 理 解 為 視 角 及 其 理 由 對 於 Funktion 這 一 德 文 字 ( 英 文 是 function) 的 理 解 是 理 解 系 統 理 論 的 關 鍵 之 一, 國 內 學 者 一 般 將 之 理 解 為 功 能, 本 文 以 為 這 可 再 斟 酌 對 等 視 角 主 義 (Äquivalenzfunktionalismus) 是 筆 者 自 行 翻 譯 的 中 文 術 語, 一 般 中 文 將 之 翻 譯 成 對 等 功 能 論 筆 者 之 所 以 將 之 翻 譯 為 對 等 視 角 主 義, 主 要 的 理 由 有 二 : ( 一 ) Function 是 一 個 可 對 等 替 換 的 觀 點 前 文 已 指 出, 魯 曼 的 系 統 理 論 中 的 function 與 派 深 思 的 系 統 理 論 中 的 function 是 不 可 混 為 一 談 這 可 以 魯 曼 在 一 次 訪 談 中 的 回 答 來 說 明 主 持 人 問 魯 曼 : 在 您 訪 問 哈 佛 大 學 之 後, 放 棄 了 在 漢 諾 威 (Hannover) 的 行 政 職 位 是 否 您 在 哈 佛 期 間 有 什 麼 關 鍵 經 驗, 才 使 您 作 出 這 樣 的 決 定? 魯 曼 回 答 說 : 其 實 當 初 我 去 哈 佛 本 來 是 打 算 寫 一 本 組 織 理 論 的 書, 之 後 該 書 是 以 功 能 與 正 式 組 織 的 後 果 (Funktionen und Folgen formaler Organisation) 為 書 名 問 世 我 在 哈 佛 學 習 到 讓 自 己 去 學 習 派 深 思 的 系 統 理 論, 從 中 我 有 很 多 收 穫 在 我 去 哈 佛 之 前, 我 對 Funktion 這 一 概 念 已 有 一 些 構 想, 而 這 些 構 想 是 與 派 深 思 的 構 想 完 全 相 抵 觸, 為 此 我 倆 在 那 時 已 多 次 討 論, 但 他 的 回 答 總 是 老 套 地 讚 許 我 對 Funktion 的 想 法 很 能 解 決 問 題, 他 還 說 會 將 我 的 想 法 安 置 於 其 理 論 中, 然 而 我 卻 以 為, 藉 由 我 的 想 法 可 得 出 一 個 完 全 不 同 的 系 統 理 論 我 認 為 Funktion 不 是 依 賴 於 結 構, 而 只 是 一 個 可 對 等 替 換 的 觀 點 ( 視 角 對 等 物 )(Ich hatte die Vorstellung, daß eine Funktion nicht von Strukturen abhängig, sondern nur ein auswechselbarer Gesichtspunkt ist (funktionale Äquivalenz)) 根 據 我 的 想 法, 我 所 關 注 的 是 多 個 可 能 性, 其 相 互 不 同, 但 在 此 視 角 之 下 卻 是 可 相 互 對 等 的 您 可 以 看 見, 我 在 哈 佛 期 間 完 全 沒 有 風 光 的 經 驗 可 拿 來 報 告 我 主 要 感 興 趣 的 是, 一 個 如 派 深 思 所 建 構 的 大 型 理 論 是 如 何 被 建 構 的, 以 及 它 失 敗 的 致 命 傷 何 在 雖 然 如 此, 我 在 當 時 與 派 深 思 的 私 人 交 情 不 錯 (Luhmann 1987, ) ( 二 ) Function 是 一 個 具 有 對 等 作 用 的 意 義 圖 示 魯 曼 認 為 視 角 (Funktion) 不 是 一 個 被 作 用 的 功 用, 而 是 一 個 具 有 對 等 作 用 的 意 義 圖 示, 其 組 織 一 個 對 等 成 效 的 比 較 領 域 (Die Funktion ist keine zu bewirkende Wirkung, sondern ein regulatives Sinnschema, das einen Vergleichsbereich äquivalenter Leistungen organisiert.)( Luhmann 1970, 14) 至 於 視 角 是 一 個 具 有 對 等 作 用 的 意 義 圖 示, 其 組 織 一 個 對 等 成 效 的 比 較 領 域 的 說 法, 則 可 進 一 步 說 明 如 下 : 視 角 標 示 出 一 個 特 別 的 立 足 點 (Standpunkt), 從 中 不 同 的 可 能 性 能 夠 被 放 在 一 個 統 一 面 向 之 內 被 掌 握 各 種 不 同 的 可 能 性 所 呈 現 的 個 別 成 效 在 視 角 的 觀 照 之 下 是 具 有 同 等 價 值 的, 其 相 互 之 間 是 可 交 換 的 (Luhmann 1970, 14) 魯 曼 因 此 認 為, 這 樣 定 義 Funktion 與 康 德 (I. Kant) 對 Funktion 的 定 義 相 同 : 行 動 的 單 位, 7

148 其 將 不 同 的 想 法 加 以 安 排 於 一 個 共 同 體 之 下 (die Einheit der Handlung, verschiedene Vorstellungen unter einer gemeinschaftlichen zu ordnen.)( Luhmann 1970, 14) 魯 曼 認 為 視 角 對 等 物 (funktionale Äquivalenz) 這 個 概 念 指 出 一 個 比 較 方 法, 其 相 關 例 子 如 下 : 首 先, 一 個 邏 輯 上 不 完 整 的 句 子 : 是 藍 的 可 被 當 作 一 個 句 子 視 角 (Satzfunktionen), 其 限 制 了 某 些 特 定 可 能 的 字 詞 才 能 填 入 於 空 白 處, 以 使 這 個 句 子 在 邏 輯 上 具 有 完 整 性, 如 天 空 是 藍 的, 我 的 車 子 是 藍 的, 紫 羅 蘭 花 是 藍 的 三 個 完 整 句 子 循 此, 天 空 我 的 車 子 和 紫 羅 蘭 花 在 本 質 上 雖 是 完 全 不 同 的 事 物, 但 就 是 藍 的 的 句 子 視 角 而 言, 卻 可 成 為 視 角 對 等 物 (Luhmann 1970, 14) 由 此 說 來, 純 粹 的 句 子 視 角 是 一 個 抽 象, 它 不 給 出 完 整 的 句 子 意 義, 只 給 出 一 個 規 則, 根 據 此 規 則 去 決 定 出 那 些 投 入 項 ( 或 是 字 詞 ) 能 讓 此 一 句 子 具 有 完 整 性 (Luhmann 1970, 14) 魯 曼 認 為 運 用 這 樣 的 Funktion 概 念, 將 可 填 補 介 於 邏 輯 及 數 學 上 的 函 數 主 義 (logisch-mathematischem Funktionalism) 以 及 社 會 科 學 上 的 功 能 主 義 (sozialwissenschaftlichem Funktionalism) 之 間 的 鴻 溝 (Luhmann 1970, 14) 數 學 的 函 數 理 論 指 出, 數 個 可 能 的 投 入 值 ( 或 說 視 角 對 等 物 ) 之 間 是 被 一 個 嚴 格 明 確 的 秩 序 所 要 求 (Luhmann 1970, 14) 此 一 秩 序 就 是 視 角 的 指 涉 觀 點 (funktionaler Bezugsgesichtspunkt), 亦 稱 為 視 角 ( 點 ) 以 (y=2)= f(x=1) 這 一 函 數 為 例, 則 視 角 點 就 是 (x=1, y=2), 它 是 一 個 具 有 能 將 x=1 對 等 為 y=2 的 意 義 圖 示 這 一 視 角 點 可 以 容 納 數 種 不 同 的 視 角 對 等 物, 因 此 它 能 組 織 一 個 對 等 成 效 的 比 較 領 域 ; 例 如 :y=x+1;y=x 2 x+2;y 3 =x 2 +3x+4 等 等, 對 於 (y=2)=f(x=1) 而 言, 這 些 具 體 函 數 式 子 就 是 此 一 函 數 的 視 角 對 等 物 這 些 具 體 的 函 數 式 子 與 此 一 既 定 的 函 數 之 間 的 關 係 因 此 是 多 對 一 ; 但 社 會 科 學 上 的 功 能 主 義 則 是 強 調 一 對 一, 亦 即 是 以 特 定 的 因 與 特 定 的 果 之 連 接 方 式 來 理 解 Funktion 一 詞, 這 就 是 說, 對 於 (x=2,y=2) 這 一 函 數 而 言, 只 有 y=x+1 才 是 正 確 答 案, 其 它 的 y=x 2 x+2;y 3 =x 2 +3x+4 等 則 不 是 就 此 而 言, 這 些 具 體 函 數 式 子 就 是 此 一 函 數 所 對 應 的 可 能 結 構 這 因 此 是 視 角 確 定 之 下 的 結 構, 正 是 在 這 樣 的 思 考 方 式 之 下, 所 以 魯 曼 的 系 統 理 論 是 以 視 角 - 結 構 來 呈 現 視 角 與 視 角 結 構 之 關 係 可 再 進 一 步 說 明 如 下 : 視 角 結 構 可 以 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 來 表 示, 正 如 f 不 可 能 單 獨 存 在, 其 必 定 要 以 y=f(x) 的 函 數 結 構 來 表 現 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示, 其 中 的 問 題 與 問 題 解 決 ; y f x 三 者 都 是 純 粹 形 式 的 相 互 配 套 的 且 不 可 分 的, 因 而 是 一 種 聯 想 式 的 整 體 (associative total) 在 視 角 點 已 被 確 定 的 情 況 之 下, 所 有 的 視 角 對 等 可 能 性 的 層 級 通 常 是 以 變 數 (Variable) 來 標 示, 視 角 點 乃 是 有 計 畫 性 的 保 持 不 確 定, 因 此 是 以 空 位 (Leerstellen) 的 方 式 出 現, 而 要 填 入 空 位 的 內 容 是 開 放 的, 但 並 不 是 任 意 的 (Luhmann 1970, 14) 視 角 點 所 指 出 的 秩 序 成 效 會 定 義 變 數, 從 而 進 一 步 決 定 哪 些 填 入 可 能 性 ( 亦 即 視 角 對 等 物 ) 是 在 考 慮 之 內 這 也 就 是 說, 視 角 對 等 物 僅 能 8

149 經 由 視 角 點 的 秩 序 成 效 而 被 合 理 化 (Luhmann 1970, 14) 在 此, 可 以 再 追 問 的 是 : 此 一 既 定 的 視 角 ( 函 數 ) 之 下 的 不 同 的 具 體 函 數 式 子 是 如 何 產 生? 對 此 的 答 案 就 會 涉 及 系 統 以 自 我 再 製 原 則 所 進 行 的 複 雜 性 化 約 過 程 對 此 的 進 一 步 有 待 他 文 說 明 由 上 可 知, 視 角 結 構 系 統 理 論 指 出 : 在 一 個 既 定 的 視 角 之 下 存 有 數 種 可 能 的 視 角 對 等 物, 此 即 視 角 結 構 就 此 而 言, 視 角 結 構 系 統 理 論 顯 示 出 視 角 對 等 物 並 非 固 定, 而 是 具 有 開 放 性 質, 所 以 它 是 一 種 開 放 系 統 理 論 視 角 結 構 系 統 理 論 的 問 題 提 法 因 此 是 : 在 一 個 既 定 的 視 角 之 下, 存 有 哪 些 視 角 對 等 物? 三 思 考 方 法 : 視 角 方 法 與 現 象 學 貝 德 納 賜 (J. Bednarz) 在 視 角 方 法 與 現 象 學 : 魯 曼 的 觀 點 (Functional Method and Phenomenology: The View of Niklas Luhmann) 一 文 中 指 出, 以 前 的 部 分 社 會 學 者 將 function 一 字 從 屬 於 因 果 關 係, 結 果 會 碰 到 嚴 重 的 方 法 論 上 的 困 難, 魯 曼 因 此 設 法 重 新 評 估 此 因 果 關 係, 以 期 能 克 服 這 個 困 難 (Bednarz 1984b, 344) 魯 曼 認 為 一 個 以 本 質 常 數 形 式 出 現 的 存 在, 是 老 式 的 本 體 論 的 想 法, 其 試 著 無 限 後 退 地 去 找 到 本 質 常 數 ( 或 說 真 理 ), 這 是 將 Funktion 一 字 放 在 因 果 科 學 的 功 能 主 義 (kausalwissenschaftslicher Funktionalismus) 之 下 來 談, 會 陷 入 一 些 方 法 論 上 的 困 境 對 此, 魯 貴 顯 (1998,27) 明 白 指 出 存 有 三 個 困 境 : 首 先, 當 我 們 確 認 了 某 一 部 份 執 行 著 特 別 功 能 時, 是 否 整 體 為 了 要 保 持 這 個 功 能, 而 必 須 再 發 展 出 其 它 的 功 能 來 維 持 這 個 部 份? 也 因 此, 整 體 與 部 份 的 不 對 稱 關 係 必 須 顛 倒 過 來, 即 整 體 必 須 對 部 份 執 行 某 種 功 能 其 次, 我 們 若 從 工 具 這 一 面 出 發, 一 樣 可 以 找 到 多 個 與 工 具 相 配 的 目 的, 這 麼 一 來, 目 的 不 見 得 優 先 於 工 具, 反 而 可 以 說 工 具 創 造 了 目 的, 即 工 具 所 具 有 的 功 能 使 得 目 的 得 以 彰 顯 出 來 第 三, 若 我 們 將 因 果 鏈 加 長 的 話, 當 初 視 為 果 的 某 種 功 能 是 否 應 該 由 另 一 個 在 時 間 上 延 後 的 果 ( 即 另 一 個 功 能 ) 來 取 代? 相 反 地, 如 果 將 Funktion 一 字 放 在 對 等 視 角 主 義 之 下 來 談, 則 因 果 科 學 的 功 能 主 義 之 方 法 論 上 的 困 境 將 可 克 服 (Luhmann 1970, 15) 魯 曼 因 而 認 為 : Funktion 不 是 一 個 因 果 關 係 的 特 定 種 類 ; 反 倒 是, 因 果 關 係 是 一 個 視 角 秩 序 的 應 用 個 案 (Die Funktion ist nicht eine Sonderart der Kausalbeziehung, sondern die Kausalbeziehung ist ein Anwendungsfall funktionaler Ordnung.)(Luhmann 1970, 16) 對 於 魯 曼 的 這 個 論 點, 我 們 可 以 如 下 方 式 來 說 明 : 現 實 生 活 的 實 存 現 象 是 : 一 因 有 多 果 且 一 果 有 多 因, 這 種 多 重 因 果 性 是 社 會 科 學 在 建 立 因 果 關 係 時 所 遇 到 的 困 難 根 源 對 等 視 角 主 義 的 思 考 方 式 是, 試 圖 任 意 的 只 把 一 個 原 因 或 一 個 結 果 維 持 視 為 恆 定 的, 進 而 以 此 作 為 分 析 的 起 點 亦 即, 從 某 一 結 果 維 持 恆 定 的 觀 點 9

150 下, 來 看 其 可 能 的 原 因, 或 是 從 某 一 原 因 維 持 恆 定 的 觀 點 下, 來 看 其 可 能 的 結 果 (Luhmann 1970, 24; 湯 志 傑 1992,63) 由 此 說 來, 因 果 功 能 主 義 中 追 求 特 定 原 因 與 特 定 結 果 之 間 維 持 恆 定, 應 該 可 說 只 是 對 等 視 角 主 義 的 一 個 極 端 情 形 ( 湯 志 傑 1992,63) 魯 曼 正 是 以 對 等 視 角 主 義 來 克 服 以 往 社 會 學 者 所 批 評 的 因 果 功 能 主 義 魯 曼 的 對 等 視 角 主 義 的 目 標 不 在 於 建 立 一 個 固 定 不 變 的 因 果 關 係, 而 在 於 建 立 介 於 許 多 可 選 擇 性 之 間 的 視 角 對 等 物 的 一 個 關 係, 並 將 之 應 用 於 說 明 社 會 現 象 的 多 重 因 果 性 魯 曼 曾 指 出 視 角 對 等 物 的 概 念 是 從 胡 塞 爾 (Edmund Husserl) 的 現 象 學 (Phänomenologie;phenomenology) 中 所 學 習 到 的, 對 此 可 參 閱 魯 曼 在 1970 所 出 版 的 社 會 學 的 啟 蒙 I (Soziologische Aufklärung I) 所 言 : 建 立 於 比 較 之 上 的 一 個 理 性 的 構 想, 因 此 現 象 學 與 對 等 視 角 主 義 更 緊 密 地 結 合 在 一 起, 是 適 宜 的 (Luhmann 1970, 52; Bednarz 1984b, ) 胡 塞 爾 的 現 象 學 所 探 討 的 是 從 無 意 義 的 感 官 經 驗 世 界 到 有 意 義 的 物 品 世 界 之 間 的 推 移 過 程, 此 一 過 程 乃 是 意 識 作 用 於 感 官 經 驗 材 料 之 上 以 創 造 意 義 的 過 程 胡 塞 爾 認 為 人 類 的 意 識 推 移 過 程 可 分 為 三 種 模 式, 分 別 是 素 樸 的 確 定 (naive certainty) 與 之 相 極 端 的 否 定 (negation) 以 及 介 於 他 們 之 中 的 懷 疑 ( doubt) 胡 塞 爾 與 之 後 的 舒 茲 (Alfred Schutz) 皆 以 一 個 觀 察 者 看 到 百 貨 公 司 的 櫥 窗 人 像 為 例 子 來 說 明 三 者 之 間 的 關 聯 (Bednarz 1984b, 353) 在 觀 察 百 貨 公 司 的 櫥 窗 時, 一 位 觀 察 者 遠 遠 地 看 到 一 個 人 在 窗 內, 並 無 疑 地 知 覺 他 ( 她 ) 是 一 個 百 貨 公 司 的 被 僱 用 者, 這 時 候 觀 察 者 是 以 一 種 素 樸 的 確 定 模 式 在 觀 看 然 後, 這 位 觀 察 者 又 走 近 了 一 步, 這 才 產 生 了 這 樣 一 個 懷 疑 : 窗 內 是 一 個 真 正 的 人 或 只 是 一 個 人 體 模 型? 根 據 胡 塞 爾 的 說 法, 就 在 這 一 點 上, 觀 察 者 的 知 覺 經 歷 模 式 有 了 轉 變, 亦 即 由 素 樸 的 確 定 模 式 轉 為 懷 疑 模 式 這 時 候, 觀 察 者 不 敢 確 定 這 個 在 櫥 窗 內 的 人 是 真 人 還 是 人 體 模 型, 但 是 觀 察 者 的 意 識 推 移 已 不 再 停 留 於 素 樸 的 確 定 於 是, 觀 察 者 又 更 走 近 一 步, 這 才 知 道 原 來 這 是 一 個 人 體 模 型, 於 是 在 觀 察 者 的 意 識 推 移 過 程 中 否 定 了 這 是 一 個 真 人, 此 時 觀 察 者 的 知 覺 經 歷 模 式 又 轉 變 為 否 定 模 式 (Bednarz 1984b, ) 由 上 可 知, 意 識 推 移 過 程 中 處 於 懷 疑 模 式 的 情 況 下, 則 人 們 所 感 官 到 事 物 的 可 能 意 義 有 兩 種 以 上, 而 魯 曼 正 是 應 用 懷 疑 模 式 的 視 角 點, 說 明 當 觀 察 者 處 於 懷 疑 模 式 時, 他 是 處 在 某 個 視 角 點 上, 此 時 他 知 道 櫥 窗 內 的 人 可 能 是 真 人, 也 可 能 是 人 體 模 型, 真 人 與 人 體 模 型 因 此 是 視 角 對 等 物 抽 象 一 點 來 說, 此 處 的 思 考 如 下 : 在 某 個 視 角 點 上, 真 人 與 人 體 模 型 這 兩 種 性 質 完 全 不 一 樣 的 東 西 是 可 對 等 的 與 此 相 似 的 說 法 是 魯 貴 顯 對 於 Function 的 理 解 魯 貴 顯 (1998,24) 指 出, 文 藝 復 興 建 築 之 父 布 魯 內 雷 斯 基 (Filippo di Brunelleschi) 在 1425 年 時 在 佛 羅 倫 斯 面 對 著 一 棟 建 築 物 進 行 實 驗, 以 期 展 示 直 線 所 帶 來 的 幻 覺 力 量 他 的 實 驗 告 訴 我 們 : 可 以 找 到 一 個 點, 使 立 體 的 實 物 呈 現 在 一 張 平 面 紙 上, 而 且 該 點 是 消 失 在 畫 者 的 眼 睛 位 置, 也 稱 為 視 角 點 因 此, 視 角 法 的 圖 畫 不 只 是 畫 實 物 而 已, 而 且 也 同 時 將 觀 察 者 ( 即 畫 者 ) 的 位 置 一 併 包 含 進 來, 這 意 味 著 隨 著 畫 者 位 置 的 不 同, 10

151 實 物 所 呈 現 的 景 象 也 跟 著 變 化, 觀 賞 圖 畫 的 人 只 有 站 在 與 畫 者 同 樣 的 位 置 時, 才 能 看 到 畫 者 所 畫 的 景 象 Function 具 有 將 立 體 的 實 物 呈 現 在 一 張 平 面 紙 上 之 作 用, 因 此 可 以 平 面 紙 立 體 實 物 來 表 示, 這 其 實 是 與 意 識 處 於 懷 疑 模 式 之 說 法 相 同 在 此, 還 有 一 個 更 為 關 鍵 的 問 題, 那 就 是 : 眼 睛 之 內 的 眼 球 神 經 是 如 何 轉 動 才 得 出 視 角 點 呢? 這 樣 的 提 問 就 會 涉 及 視 角 點 的 生 成 是 如 何 可 能 之 相 關 說 明, 對 此 可 以 自 我 再 製 一 詞 來 概 略 回 答, 對 此 的 進 一 步 說 明 可 參 閱 魯 曼 的 自 我 再 製 系 統 理 論 四 理 論 要 義 : 視 角 對 等 主 義 魯 曼 曾 於 他 最 早 的 一 篇 學 術 文 章 提 及 視 角 對 等 物 的 思 想, 該 文 是 1958 年 的 行 政 學 中 的 視 角 概 念 (Der Funktionsbegriff in der Verwaltungswissenschaft), 其 中 曾 強 烈 地 指 出, 他 是 以 郭 爾 德 納 (A. V. Gouldner) 與 墨 頓 (R. K. Merton) 的 思 想 來 建 構 其 比 較 的 視 角 主 義 (vergleichende Funktionalismus) 以 及 他 往 後 所 稱 的 對 等 視 角 主 義 (Äquivalenzfunktionalismus)(Obermeier 1999, 121) 由 此 說 來, 視 角 對 等 物 的 觀 念 也 受 到 墨 頓 所 說 的 顯 性 功 能 (Manifest Function) 與 隱 性 功 能 (Latent Function) 的 影 響 4 對 等 視 角 主 義 是 不 同 於 因 果 功 能 主 義, 其 中 的 差 異 可 以 一 部 藍 色 的 小 客 車 為 例 說 明 若 從 因 果 功 能 主 義 出 發 來 看 一 部 藍 色 的 小 客 車, 此 時 人 們 在 意 的 是, 小 客 車 的 駕 駛 者 需 啟 動 哪 些 機 器, 從 而 能 使 小 客 車 具 備 一 些 功 能, 從 而 正 常 穩 定 運 作, 此 時 如 果 人 們 能 夠 設 計 一 套 功 能 系 統 作 為 介 面 (interface), 其 能 夠 使 外 部 環 境 因 素 ( 開 小 客 車 的 駕 駛 者 ) 因 果 地 影 響 內 部 系 統 因 素 ( 如 小 客 車 的 各 次 系 統 的 轉 動 ), 進 而 控 制 小 客 車 的 各 次 系 統 的 功 能 得 以 正 常 發 揮, 則 小 客 車 可 穩 定 運 作 但 若 從 對 等 視 角 主 義 出 發 來 看 一 部 藍 色 的 小 客 車, 此 時 人 們 在 意 兩 點 : 首 先, 當 以 是 藍 色 為 視 角 點 時, 此 時 的 視 角 對 等 物 可 以 是 : 藍 色 的 小 客 車 是 藍 色 的 ; 紫 羅 蘭 花 是 藍 色 的 ; 藍 色 天 空 是 藍 色 的 據 此 可 知, 藍 色 的 小 客 車 的 被 選 定 具 有 偶 連 性 其 次, 吾 人 可 從 多 個 視 角 點 來 觀 察 藍 色 的 小 客 車, 例 如 可 以 是 是 藍 色 或 是 交 通 工 具 的 視 角 點 據 此, 是 藍 色 的 視 角 點 之 被 選 定 也 具 有 偶 連 性 由 此 說 來, 當 吾 人 引 用 將 Function 理 解 為 視 角 時, 則 吾 人 將 看 到 充 滿 偶 連 性 的 世 界 現 象 參 命 題 提 出 在 說 明 視 角 結 構 系 統 理 論 之 後, 筆 者 提 出 這 樣 的 命 題 : 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 4 顯 性 功 能 是 指 在 體 系 中 參 與 者 意 圖 且 體 認 到 的 客 觀 且 可 觀 察 結 果, 其 乃 有 益 於 體 系 的 調 整 或 適 應 ; 隱 性 功 能 是 指 在 體 系 中 的 參 與 者 未 曾 意 圖 且 未 體 認 到 的 客 觀 且 可 觀 察 結 果, 其 乃 有 益 於 體 系 的 調 整 或 適 應 換 言 之, 任 何 的 社 會 活 動 常 存 有 墨 頓 所 說 的 顯 性 功 能 與 隱 性 功 能, 或 是 根 本 不 具 功 能 ( 葉 啟 政 2004,196) 11

152 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 對 此 可 從 底 下 從 兩 個 段 落 進 行 說 明 一 視 角 方 法 做 為 一 種 比 較 研 究 的 方 法 閱 讀 者 在 了 解 對 等 視 角 主 義 之 後, 應 該 可 以 聯 想 到 它 在 比 較 研 究 上 的 適 當 性 換 言 之, 視 角 方 法 (funktionale Method) 或 稱 視 角 分 析 (funktionale Analyse), 是 一 種 比 較 研 究 的 方 法, 對 此 的 說 明 如 下 : 魯 曼 (1984, 83-84) 曾 這 樣 地 說 明 視 角 分 析 : 視 角 分 析 使 用 關 係 ( 問 題 與 問 題 解 決 方 案 之 間 的 關 係 ) 使 人 理 解 當 下 的 存 在 者 ( 如 A) 是 偶 連 的 (kontingent), 以 及 當 下 的 非 存 在 者 (A 之 外 的 可 能 存 在 者 ) 是 可 與 存 在 者 ( 如 A) 相 互 比 較 的 視 角 分 析 關 聯 一 個 問 題 的 既 有 可 能 性, 不 管 是 事 態 或 事 件, 而 且 尋 找 可 理 解 的 問 題 解 答, 從 而 讓 人 知 道 一 個 問 題 可 以 某 一 種 方 式 或 是 另 一 種 方 式 來 解 答 視 角 分 析 探 求 存 在 於 問 題 與 其 解 決 機 制 之 間 的 關 係, 它 不 可 被 理 解 是 為 了 解 決 問 題 而 進 行 探 求, 更 充 足 的 理 由 反 而 是, 它 可 做 為 一 個 問 題 的 可 能 解 決 方 案 之 一 個 連 結 線, 或 是 說, 它 可 做 為 尋 找 視 角 對 等 物 的 一 個 連 結 線 由 此 可 知, 視 角 方 法 是 一 個 比 較 研 究 的 方 法, 其 看 待 不 同 的 事 物, 如 通 貨 膨 脹 與 經 濟 計 畫 之 於 經 濟 問 題 而 言 是 可 替 換 的, 因 而 兩 者 是 視 角 對 等 物 因 此, 從 事 後 的 歸 因 來 看, 其 他 的 解 答 也 是 可 能 的, 視 角 方 法 不 在 意 於 指 出 某 一 存 在 物 與 某 一 存 在 物 之 關 聯, 而 是 在 意 於 指 出 某 一 存 在 物 的 出 現 只 是 一 種 可 能 而 已 (Christis 2006, 11) 視 角 分 析 的 目 標 不 是 追 求 如 果 X 則 Y 的 不 變 特 定 因 果 關 聯 之 形 式 ; 而 是 使 用 一 個 function 的 數 學 概 念 (the mathematical concepts of a function) 來 關 聯 一 個 效 果 與 其 可 替 代 的 原 因 之 可 能 組 合, 或 是 一 個 原 因 與 其 同 時 出 現 的 效 果 之 可 能 組 合 (Christis 2006, 11) 視 角 分 析 不 涉 及 去 確 定 一 個 以 本 質 常 數 形 式 出 現 的 存 在, 而 是 涉 及 去 比 較 一 個 複 雜 系 統 框 架 之 下 的 可 能 變 數 之 間 的 變 異 (Variation)( Luhmann 1970, 15) 從 視 角 方 法 來 看, 研 究 者 可 以 設 定 一 個 指 涉 問 題 (Bezugsproblem), 並 比 較 不 同 的 觀 察 者 如 何 界 定 問 題 與 提 出 問 題 解 答, 視 角 方 法 因 而 可 作 為 一 個 比 較 研 究 的 方 法 (Luhmann 1970, 13-14) 質 言 之, 實 務 運 作 上, 研 究 者 在 視 角 對 等 物 的 思 考 指 引 之 下, 常 挑 選 出 一 個 問 題, 然 後 從 這 個 問 題 出 發, 去 研 究 有 那 些 視 角 對 等 的 可 能 性 (funktional äquivalenten Möglichkeiten) 可 解 決 這 個 問 題 (Luhmann 1970, 14) 對 等 視 角 主 義 是 把 Funktion 的 概 念 從 屬 於 問 題 概 念, 或 更 精 確 地 說, 從 屬 於 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 之 上 例 如 : 就 司 法 正 義 是 什 麼? 這 一 問 題 而 言, 在 歐 陸 法 律 體 系 國 家, 追 求 正 義 問 題 可 被 對 等 為 罪 刑 法 定 機 制 ; 在 英 美 法 律 體 系 國 家, 追 求 正 義 問 題 則 可 被 對 等 為 陪 審 團 審 議 機 制, 罪 刑 法 定 機 制 與 陪 審 團 審 議 機 制 可 被 視 為 追 求 正 義 問 題 的 解 決 機 制, 或 可 被 視 為 追 求 正 義 問 題 的 視 角 對 等 物 又 如 : 就 可 將 小 孩 子 加 以 社 會 化 的 機 制 是 什 麼? 的 問 題 而 言, 其 視 角 對 等 物 可 以 是 學 校 家 庭 企 業, 或 是 這 三 者 的 組 合 (Gukenbiehl 1992, 12

153 300) 除 此 之 外, 循 著 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示, 當 然, 也 有 可 能 是 將 許 多 問 題 對 應 至 一 個 問 題 解 決 機 制, 這 雖 然 不 具 有 比 較 研 究 的 價 值, 但 卻 具 有 整 合 性 思 考 的 價 值 對 此 的 一 個 例 子 是 亞 太 營 運 中 心 計 畫 5 附 帶 一 提 的 是, 如 果 引 用 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 並 且 善 用 視 角 對 等 主 義 來 待 人 處 事 6, 則 應 可 更 加 圓 融 與 游 刃 有 餘 5 該 計 畫 的 目 標 是 建 立 臺 灣 成 為 亞 太 地 區 的 六 個 中 心, 分 別 是 製 造 中 心 海 運 中 心 空 運 中 心 電 信 中 心 金 融 中 心 及 媒 體 中 心 在 此 所 謂 的 中 心 是 指 對 多 國 籍 企 業 而 言, 也 就 是 說 多 國 籍 企 業 在 世 界 各 區 域 皆 有 分 公 司, 分 公 司 要 往 那 一 個 國 家 投 資 設 廠, 基 本 上 與 該 國 家 的 基 礎 設 施 有 關, 臺 灣 提 出 亞 太 營 運 中 心 主 要 目 的 在 於 一 方 面 爭 取 多 國 籍 公 司 將 其 亞 太 地 區 的 分 公 司 的 廠 址 能 設 在 臺 灣, 進 而 繁 榮 臺 灣, 一 方 面 做 為 施 政 的 一 個 願 景 如 果 此 一 計 劃 案 能 日 起 有 功, 進 而 其 大 部 份 能 被 實 施, 那 麼 臺 灣 地 區 的 總 需 求 得 以 擴 大, 進 而 可 克 服 當 時 國 內 外 的 政 治 經 濟 失 業 與 外 交 等 面 向 的 問 題 6 例 如 漢 朝 劉 向 的 說 苑 正 諫 的 故 事 吳 王 欲 伐 荊, 告 其 左 右 曰 : 敢 有 諫 者, 死! 舍 人 有 少 孺 子 者, 欲 諫 不 敢, 則 懷 丸 操 彈, 遊 於 後 園, 露 沾 其 衣, 如 是 者 三 旦 吳 王 曰 : 子 來! 何 苦 沾 衣 如 此? 對 曰 : 園 中 有 樹, 其 上 有 蟬, 蟬 高 居 悲 鳴 飲 露, 不 知 螳 螂 在 其 後 也 ; 螳 螂 委 身 曲 附 欲 取 蟬, 而 不 知 黃 雀 在 其 傍 也 ; 黃 雀 延 頸 欲 啄 螳 螂, 而 不 知 彈 丸 在 其 下 也 此 三 者, 皆 欲 得 其 前 利 而 不 顧 其 後 之 有 患 也 吳 王 曰 : 善 哉! 乃 罷 兵 這 一 故 事 不 僅 指 出, 若 明 諫 不 行 則 可 用 暗 喻 方 式 為 之, 而 且 暗 示 吳 王 不 應 該 伐 荊 而 其 深 層 的 意 義 應 該 是 : 想 要 達 成 一 件 事 可 以 有 很 多 方 法 與 途 徑, 這 與 異 曲 同 工 條 條 道 路 通 羅 馬 相 近 13

154 二 視 角 方 法 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 克 勞 蔗 (Detlef Krause) 認 為 視 角 方 法 是 以 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 中 的 差 異 作 為 探 討 重 點, 此 一 差 異 是 一 組 運 算 視 角 方 法 的 出 發 點 認 為, 被 選 定 者 ( 在 此 是 指 某 一 個 視 角 對 等 物, 或 說 視 角 之 下 的 某 一 個 結 構 ) 只 能 是 一 種 權 變 之 下 選 擇 出 來 的 觀 察 結 果 (ein contingent-selektive Beobachtung) 之 上 ( Krause 1996, 133) 視 角 方 法 在 實 務 上 的 應 用, 因 此 不 是 連 接 本 體 論 上 的 方 法 論 或 是 特 定 因 果 關 係, 而 是 本 體 論 上 對 於 存 在 本 質 之 說 法 皆 被 化 解 於 視 角 方 法 之 中, 人 們 因 此 必 須 將 任 何 一 個 被 選 定 的 存 在 本 質 說 法, 看 成 只 是 一 種 具 有 偶 連 性 的 觀 察 結 果 就 此 而 言, 視 角 方 法 只 能 用 來 說 明 不 同 的 視 角 對 等 物 之 間 的 比 較, 但 是 卻 不 能 用 來 說 明 觀 察 者 是 如 何 進 行 其 自 我 指 涉 (Krause 1996, 133) 對 於 這 一 缺 失, 魯 曼 則 在 往 後 以 自 我 再 製 系 統 理 論 引 入 自 我 指 涉 ( 與 自 我 再 製 ) 概 念 來 補 充 與 拓 深 之, 這 使 得 做 為 社 會 系 統 是 如 何 進 行 其 自 我 指 涉 的 問 題, 因 此 可 迎 刃 而 解 不 僅 如 此, 這 也 使 得 視 角 結 構 系 統 理 論 的 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 可 與 政 策 制 定 過 程 的 研 究 搭 上 線 筆 者 據 此 認 為, 視 角 方 法 可 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 質 言 之, 每 個 政 策 制 定 過 程 基 本 上 是 一 種 將 特 有 的 問 題 與 特 有 的 問 題 解 決 機 制 加 以 對 等 過 程, 其 中 牽 涉 許 多 力 量 ( 或 說 系 統 之 內 外 的 多 個 小 圈 圈 ) 的 相 互 制 約 與 此 相 近 的 論 點 也 見 諸 於 林 德 布 隆 (Charles E. Lindblom) 與 伍 德 豪 斯 (Edward J. Woodhouse) 在 最 新 政 策 制 定 的 過 程 (The Policy-Making Process) 一 書 中 該 書 指 出, 在 探 討 政 策 制 定 時, 人 們 應 該 改 用 任 職 者 7 ( functionary) 一 詞 來 取 代 出 政 策 制 定 者 (policy maker) 一 詞, 任 職 者 是 指 存 有 許 多 行 為 者 及 社 會 力 量 ; 但 政 策 制 定 者 領 導 者 (leaders) 與 決 策 者 (decision makers) 則 只 指 擁 有 正 式 權 威 地 位 的 行 為 者 ( 陳 恆 鈞 王 崇 斌 李 珊 瑩 譯 2001, 6) 該 書 因 此 指 出, 政 策 制 定 過 程 很 少 是 一 個 整 體 連 貫 且 理 性 的 階 段 論 過 程, 如 撰 寫 研 究 報 告, 強 調 各 部 分 之 間 具 有 邏 輯 連 貫 性, 而 比 較 像 是 一 種 大 雜 燴 (a primeval soup), 只 有 當 具 影 響 力 的 多 數 集 團 對 政 策 問 題 與 特 定 政 策 範 疇 之 考 量 點 與 可 接 受 理 念 相 契 合 時, 政 策 制 定 的 行 動 才 會 出 現 ( 陳 恆 鈞 王 崇 斌 李 珊 瑩 譯 2001,14) 該 書 對 於 政 策 制 定 過 程 的 說 明, 精 彩 之 處 不 僅 在 於 引 用 許 多 事 例 佐 證 利 害 關 係 人 之 間 的 利 益 交 換, 而 且 更 引 用 大 雜 燴 這 一 睿 邃 與 雋 永 的 意 象, 讓 人 感 受 其 具 有 闡 釋 與 啟 發 意 涵 即 使 如 此, 從 該 書 的 研 究 架 構 來 看, 其 對 政 策 制 定 過 程 的 說 明 基 本 上 是 一 種 偏 實 證 經 驗 上 的 歸 納 陳 述, 並 無 引 用 某 種 具 有 說 服 力 的 社 會 哲 學 作 為 其 對 應 的 學 理 依 據 在 此, 筆 者 認 為 可 以 是 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 ( 以 7 對 於 任 職 者 的 進 一 步 探 討, 該 書 主 要 是 聚 焦 於 四 點 : 首 先 是 人 類 的 有 限 理 性 (bounded rationality), 其 次 是 存 在 於 各 種 合 理 判 斷 之 間 的 衝 突 ( 例 如 學 術 上 的 知 識 分 析 與 政 治 利 益 交 換 的 相 互 糾 結 ), 第 三 是 企 業 在 政 策 制 定 中 的 關 鍵 角 色 ( 尤 其 是 政 治 角 色 ), 最 後 是 公 民 之 間 在 社 會 與 經 濟 地 位 上 的 不 平 等, 進 而 造 成 決 策 菁 英 與 一 般 民 眾 在 政 治 地 位 上 的 不 平 等, 而 這 將 影 響 政 策 制 定 的 民 主 性 與 明 智 性 ( 陳 恆 鈞 王 崇 斌 李 珊 瑩 譯 2001,6-13) 14

155 及 其 引 申 的 自 我 再 製 系 統 理 論 ) 作 為 該 書 的 學 理 依 據, 甚 至 作 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 肆 應 用 實 例 對 於 第 三 節 的 命 題, 筆 者 在 此 以 臺 灣 與 德 國 這 兩 個 社 會 系 統 對 於 失 業 問 題 及 其 解 決 機 制 為 例 說 明 如 下 從 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 可 以 推 演 出 來 的 這 樣 結 果 : 在 失 業 問 題 失 業 問 題 解 決 機 制 圖 示 之 下, 臺 灣 系 統 提 出 的 一 套 克 服 失 業 問 題 的 內 容, 在 此 以 Ft 來 表 示 ; 同 理, 德 國 系 統 也 提 出 的 一 套 克 服 失 業 問 題 的 內 容, 在 此 以 Fd 來 表 示 再 者, 可 再 從 魯 曼 的 自 我 再 製 系 統 理 論 可 以 推 演 出 來 的 這 樣 結 果 :Ft 是 台 灣 系 統 的 自 我 再 製 結 果, 同 理 Fd 是 德 國 系 統 的 自 我 再 製 結 果 在 此 關 鍵 之 處 是 : 學 者 ( 或 說 政 黨 智 庫 ) 如 何 知 道 Ft 與 Fd 是 什 麼 呢? 以 及 Ft 與 Fd 是 如 何 可 能 呢? 對 此 的 答 案 是 : 每 個 學 者 ( 或 說 政 黨 智 庫 ) 會 在 帶 有 認 知 盲 點 的 情 況 下 對 此 進 行 解 讀, 其 結 果 具 有 弔 詭 性 偶 連 性 與 相 對 性 筆 者 對 Ft 的 解 讀 結 果 是 Fti, 其 將 失 業 問 題 對 等 為 五 種 機 制 ( 經 濟 成 長, 家 庭 同 舟 共 濟 倫 理, 扶 植 中 小 企 業, 地 下 經 濟, 職 業 介 紹 與 職 業 訓 練 ) 的 組 合 ; 筆 者 對 Fd 的 解 讀 結 果 是 Fdi, 其 將 失 業 問 題 對 等 為 四 種 機 制 ( 經 濟 成 長, 職 業 介 紹 與 職 業 訓 練, 縮 短 工 時 及 彈 性 工 時, 歐 盟 統 合 ) 的 組 合 ( 黃 鉦 堤 1998) 值 得 注 意 的 是, 其 他 研 究 者 可 能 有 不 同 的 解 讀 結 果 對 於 上 述 的 說 明, 有 五 點 值 得 注 意 : 首 先, 在 失 業 問 題 失 業 問 題 解 決 機 制 圖 示 中, 其 中 的 將 因 系 統 而 異, 因 此 此 圖 示 中 的 內 容 ( 如 同 函 數 結 構 中 的 函 數 式 子 ) 也 有 所 不 同 值 得 注 意 的 是, 社 會 系 統 的 運 算 過 程 具 有 內 隱 性, 而 且 是 採 自 我 再 製 原 則, 因 此 其 如 何 運 算 與 牽 涉 範 圍 多 大 的 問 題, 只 有 其 自 身 知 道, 但 可 被 研 究 者 加 以 解 讀 其 次, 在 本 例 中,Fti 與 Fdi 在 內 容 上 確 有 異 同 之 處, 例 如 : 雖 然 兩 者 皆 採 用 經 濟 成 長 機 制 ; 但 Fti 的 扶 植 中 小 企 業 機 制 與 地 下 經 濟 機 制 與 Fdi 的 歐 盟 統 合 機 制 卻 不 相 同, 這 要 如 何 解 釋 呢? 對 此 可 以 回 溯 至 Ft 與 Fd 存 有 差 異 而 正 因 為 Ft 與 Fd 存 有 差 異, 才 能 彰 顯 出 對 等 視 角 主 義 是 一 個 比 較 的 方 法, 透 過 比 較 才 知 道 其 它 系 統 有 另 外 一 套 克 服 失 業 問 題 的 內 容 當 吾 人 進 一 步 追 問 為 何 Ft 與 Fd 存 有 差 異 時, 對 此 的 回 答 則 會 關 聯 至 Ft 與 Fd 是 系 統 以 自 我 再 製 原 則 所 提 出 的 運 算 結 果 不 僅 如 此, 在 自 我 再 製 原 則 之 下, 真 正 有 效 的 機 制 是 長 成 的, 而 不 是 被 製 造 成 的 ; 因 此 不 同 國 家 之 間 的 不 同 問 題 解 決 機 制 是 難 以 產 生 相 同 效 果 第 三, 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 如 同 一 個 基 石, 可 適 用 於 任 何 問 題 層 級, 從 而 形 成 一 個 問 題 層 級 體 制 (Problemstufenordnung)(Luhmann 1970, 20) 換 言 之, 在 第 一 層 級 上, 人 們 可 以 失 業 問 題 這 一 指 涉 問 題 (Bezugsproblem) 作 為 起 始 問 題 (Ausgangsproblem), 在 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 之 下, 假 定 台 灣 系 統 將 此 一 失 業 問 題 對 等 為 五 種 機 制 ( 經 濟 成 長, 家 庭 同 舟 共 濟 倫 理, 扶 植 中 小 企 15

156 業, 地 下 經 濟, 職 業 介 紹 與 職 業 訓 練 ) 的 組 合 此 種 對 等 的 成 效 可 以 問 題 一 問 題 解 決 機 制 一 來 表 示, 在 此 稱 為 第 一 個 外 顯 的 行 動 關 聯 (Handlungszusammenhang), 其 在 內 蘊 上 則 是 台 灣 系 統 之 視 角 分 化 (funktionale Differenzierung) 成 效 在 第 二 層 級 上, 人 們 可 以 經 濟 成 長 問 題 作 為 指 涉 問 題, 在 問 題 問 題 解 決 機 制 圖 示 之 下, 假 定 台 灣 系 統 又 將 此 一 經 濟 成 長 問 題 對 等 為 三 種 機 制 ( 投 資 消 費 生 產 ) 的 組 合 此 種 對 等 的 成 效 可 以 問 題 解 決 機 制 一 = 問 題 二 問 題 解 決 機 制 二 來 表 示, 在 此 稱 為 第 二 個 外 顯 的 行 動 關 聯, 其 在 內 蘊 上 是 台 灣 系 統 之 視 角 分 化 成 效 然 後, 在 第 三 層 級 上, 投 資 問 題 有 可 作 為 指 涉 問 題, 假 定 台 灣 系 統 又 將 它 對 等 為 某 些 機 制 的 組 合 此 種 對 等 的 成 效 可 以 問 題 解 決 機 制 二 = 問 題 三 問 題 解 決 機 制 三 來 表 示, 在 此 稱 為 第 三 個 外 顯 的 行 動 關 聯, 其 在 內 蘊 上 是 台 灣 系 統 之 視 角 分 化 成 效 如 此 展 延 接 續 而 成 的 行 動 關 聯 就 是 一 種 整 體 外 顯 的 行 動 關 聯, 其 為 一 種 茁 生 (Emergence; emergence), 具 有 完 形 (Gestalt), 而 且 這 正 是 人 們 在 觀 看 一 個 現 象 時 所 在 意 的 整 體 性 8 職 是 之 故, 行 動 關 聯 將 形 塑 出 一 幅 類 似 多 層 次 的 樹 枝 分 叉 之 問 題 階 層 體 制 之 圖 式 (Schema) 至 此, 讀 者 可 將 整 體 外 顯 的 行 動 關 聯 一 幅 類 似 多 層 次 的 樹 枝 分 叉 之 問 題 階 層 體 制 之 圖 式 整 體 內 蘊 的 意 義 關 聯 等 三 者 聯 想 在 一 起 兩 國 皆 有 一 個 問 題 階 層 體 制 之 圖 式, 但 彼 此 之 間 不 相 同, 這 就 說 明 了 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 不 是 一 種 演 繹 單 一 邏 輯 的 模 型 (a deductive-nomological model) 而 且, 這 也 說 明 了 魯 曼 的 視 角 分 析 的 結 果 不 是 一 種 命 題 演 繹 的 系 統 (kein hypothetisch-deduktives System) 換 言 之, 視 角 分 析 的 結 果 不 是 包 含 在 其 切 入 點 ( 在 此 是 指 演 繹 前 提 ) 之 中, 而 是 一 種 由 多 層 次 的 問 題 與 問 題 解 決 機 制 所 關 聯 而 出 的 整 體 (Luhmann 1970, 20) 第 四, 從 一 個 問 題 階 層 體 制 之 圖 式 中 得 知, 一 個 問 題 的 解 決 常 關 聯 至 其 他 問 題, 各 個 問 題 之 間 常 常 是 盤 根 錯 節 且 千 頭 萬 緒 在 這 樣 的 思 考 脈 絡 之 下, 提 出 一 個 問 題 解 答 之 後, 無 可 避 面 地 會 引 發 一 些 不 良 功 能 的 後 果 (dysfunktionale Folgen)(Luhmann 1970, 21) 第 五, 從 視 角 結 構 系 統 理 論 來 看, 一 個 問 題 點 可 對 應 至 多 種 可 能 的 問 題 解 決 8 從 完 形 心 理 學 來 看, 人 們 在 心 理 生 活 中 總 是 處 理 整 體 的 對 象 或 情 境 (whole objects or situations), 就 像 是 認 知 事 物 這 一 整 體 所 具 有 的 特 性 ( 此 即 所 謂 的 完 形 ), 而 不 是 處 理 只 由 元 素 所 加 總 而 成 的 聚 集 (mere aggregates of elements), 就 像 人 是 認 知 水 而 不 是 認 知 氫 氧 的 加 總 (Phillips 1976, 114; 吳 忠 陳 昕 劉 源 等 譯 1988, ) 卡 夫 卡 (Kurt Koffka) 曾 提 問 : 何 以 事 物 會 以 為 即 如 是? (why do things look as they do?) 其 答 案 大 致 如 下 : 事 物 並 非 有 至 明 的 本 性, 而 是 其 性 質 乃 受 制 於 鄰 近 的 刺 激 的 分 配 所 衍 生 的 一 個 場 域 組 織 這 個 場 域 組 織 是 由 一 連 串 的 過 程 所 組 織 而 成, 其 中 涉 及 到 觀 察 者 的 需 求 以 及 觀 察 時 的 媒 介 ( 如 視 覺 上 的 光 線 ) 人 的 認 知 能 力 經 驗 心 情 感 官 能 力 ( 如 近 視 的 人 看 不 清 楚 ) 等 等 因 素 作 用 ; 一 個 事 物 的 特 性 因 此 是 被 建 構 出 來 的 ( 葉 啟 政 2004,70) 同 理 可 知, 人 們 在 觀 看 一 個 事 物 時 所 在 意 的 整 體 性, 這 是 指, 當 某 一 問 題 被 對 等 成 另 一 問 題 解 決 之 道 時, 人 們 通 常 只 在 意 其 中 的 問 題 解 決 之 道 是 什 麼, 但 不 在 意 此 一 問 題 解 決 之 道 是 如 何 可 能 問 題 解 決 之 道 是 如 何 可 能 的 提 問 其 實 涉 及 一 個 場 域 組 織 的 作 用 正 是 這 種 場 域 組 織 的 想 法 可 以 聯 想 意 義 關 聯 (Sinnszusammenhang) 16

157 機 制 更 具 體 地 說, 問 題 解 決 機 制 是 開 放 的 ( 存 有 無 限 可 能 的 ), 但 不 是 任 意 的, 因 為 存 有 結 構 性 限 制 此 處 的 結 構 性 限 制 主 要 是 受 到 三 個 I 的 影 響, 此 即 該 系 統 的 無 知 (Ignorance) 意 識 型 態 (Ideology) 既 得 利 益 者 (Interested group) 由 於 每 個 系 統 都 有 特 殊 的 三 個 I, 因 此 其 最 終 選 取 出 來 的 行 動 關 聯 具 有 偶 連 性 (contingency) 偶 連 性 也 有 人 翻 譯 成 偶 然 性 偶 變 性 權 變 性, 其 英 文 皆 是 contingency, 但 在 管 理 學 上 一 般 翻 譯 為 權 變 性, 亦 即 權 衡 變 化 而 做 出 決 定, 一 般 是 說 成 兩 害 相 權 取 其 輕, 兩 利 相 權 取 其 重 因 此, 在 真 正 的 決 策 及 行 動 過 程 中, 以 某 特 定 價 值 ( 如 派 深 思 所 提 出 的 AGIL 功 能 ) 為 規 範 及 導 向 的 決 策 是 很 有 限 的 9, 一 個 合 理 的 行 動 基 本 上 只 能 從 一 個 行 動 關 聯 中 的 權 變 性 被 說 明 10 (Kiss 1986, 71) 此 種 強 調 行 動 產 生 具 有 權 變 性 的 觀 點, 主 張 存 有 可 交 替 變 換 的 問 題 解 決 機 制 (alternative Problemlösung), 這 對 政 治 實 務 工 作 者 提 供 了 實 用 的 價 值 ( 吳 庚 1977,167) 伍 反 思 - 代 結 論 與 建 議 本 文 的 論 述 要 旨 在 於 闡 述 此 一 命 題 : 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 做 為 比 較 政 策 研 究 的 後 設 理 論 筆 者 反 思 上 述 論 述, 從 中 得 知 以 下 五 點 : 首 先, 魯 曼 的 視 角 結 構 系 統 理 論 強 調 問 題 / 問 題 解 決 機 制 圖 示 與 視 角 對 等 主 義, 不 僅 可 得 知 一 個 政 策 方 案 的 產 生 不 具 規 範 性, 而 具 ( 多 重 ) 偶 連 性 ; 而 且 也 可 比 較 不 同 系 統 在 政 策 制 定 過 程 與 政 策 方 案 的 同 異 之 處 與 轉 移 可 能 性 據 此, 筆 者 認 為 應 該 將 之 推 廣 以 做 為 解 說 政 策 實 務 的 後 設 理 論 其 次, 從 前 文 的 失 業 問 題 的 例 子 中 得 知, 每 個 失 業 問 題 失 業 問 題 解 決 機 制 圖 示 的 具 體 內 容 將 因 不 同 社 會 系 統 而 有 所 不 同, 因 此 從 其 他 未 被 選 用 的 解 答 機 制 看 這 一 既 已 被 選 用 的 解 決 機 制 ( 例 如 德 國 藉 由 加 入 歐 盟 來 解 決 其 國 內 失 業 問 題 ), 則 其 被 選 用 這 一 事 態 不 是 必 要 的, 但 也 不 是 不 可 能, 因 此 具 有 偶 連 性 據 此, 人 們 不 可 認 為 可 用 的 問 題 解 決 機 制 就 是 這 樣 而 不 是 那 樣, 從 而 掉 入 傳 統 排 中 律 的 二 分 邏 輯 之 世 界 觀 相 反 的, 人 們 應 該 從 事 態 出 現 的 偶 連 性 來 看 世 界, 從 而 進 入 一 種 既 包 含 又 排 除 的 (eingeschlossenen ausgeschlossenen) 第 三 者 邏 輯 之 世 界 觀 第 三, 若 依 循 對 等 視 角 主 義, 而 且 若 將 每 個 社 會 現 象 看 成 是 一 個 因 或 是 一 個 果, 則 社 會 現 象 之 間 將 呈 現 一 因 有 多 果 且 一 果 有 多 因 的 多 重 因 果 關 聯 這 種 說 法 非 常 貼 近 實 務, 而 且 對 於 事 後 歸 因 (attribution) 產 生 深 遠 影 響 質 言 之, 在 現 象 出 現 具 有 偶 連 性 的 認 知 形 式 之 下, 實 務 上 的 事 後 歸 因 可 能 會 不 是 很 理 性 地 9 派 深 思 是 將 contingent on 理 解 為 為 實 現 目 的 而 對 手 段 之 依 賴, 他 的 結 構 功 能 系 統 理 論 因 此 認 為, 一 個 單 位 行 動 的 產 生 是 依 賴 於 或 聯 繫 於 某 一 個 價 值 10 例 如 : 日 常 生 活 中 的 停 車 經 驗 告 訴 我 們, 停 車 一 小 時 30 元 不 算 便 宜, 但 週 日 名 勝 古 蹟 的 停 車 位 則 常 常 一 位 難 求, 有 人 因 此 哄 抬 價 格 為 停 車 一 次 100 元 此 處 行 動 關 聯 中 所 面 對 的 問 題 是 : 週 日 期 間 遊 玩 名 勝 古 蹟 常 一 位 難 求 ; 在 此 情 況 之 下 所 作 的 決 策 行 動, 若 從 權 變 觀 點 來 看, 100 元 也 是 可 被 接 受 的 由 此 說 來, 一 個 決 策 行 動 是 否 合 理, 這 就 要 看 其 所 處 的 行 動 關 聯 而 定 又 如 : 說 謊 一 般 而 言 是 一 種 惡 行, 但 在 為 避 免 病 人 病 情 加 重, 適 度 的 說 謊 卻 是 一 種 善 行 17

158 在 進 行, 這 對 那 些 主 張 現 象 之 間 存 有 特 定 因 果 關 聯 的 實 證 分 析 研 究 者 而 言, 常 是 一 種 極 大 的 挑 戰 具 體 地 說, 在 本 位 主 義 的 作 祟 下, 事 後 歸 因 常 附 帶 著 某 種 程 度 的 可 操 控 性, 尤 其 當 事 後 歸 因 結 果 涉 及 責 任 處 罰 與 鉅 額 賠 償 時 例 如 : 肇 因 原 則 (Verursacherprinzip) 是 一 個 生 態 上 ( 或 說 環 境 保 護 法 上 ) 的 原 則, 其 指 出, 當 某 些 人 的 行 動 引 起 一 些 生 態 上 的 成 本 時, 則 這 些 人 必 須 負 擔 此 一 成 本 但 是 究 竟 原 始 肇 因 者 是 誰? 對 此 的 事 後 歸 因 存 有 多 種 可 能 是 故, 任 何 一 個 事 後 歸 因 的 答 案 之 出 現 都 具 有 ( 多 重 的 ) 偶 連 性 11 (Reese-Schäfer 1992, 88-89) 由 此 說 來, 當 人 們 在 進 行 事 後 歸 因 時, 常 存 有 先 入 為 主 的 預 設 立 場, 事 後 歸 因 過 程 因 此 常 存 有 可 操 控 性 12, 而 不 完 全 是 訴 諸 於 專 業 性 與 客 觀 性 第 四, 上 文 中 指 出 台 灣 系 統 與 德 國 系 統 是 以 自 我 再 製 原 則 來 選 定 行 動 關 聯 究 竟 這 是 如 何 可 能 呢? 對 此 的 進 一 步 說 明 就 會 涉 及 魯 曼 的 自 我 再 製 系 統 理 論 該 理 論 認 為 社 會 系 統 的 組 成 單 位 不 是 人 而 是 溝 通 (communication), 因 此 它 不 是 引 用 以 人 為 本 做 為 出 發 點, 所 以 被 定 位 為 一 種 反 人 文 主 義 (anti-humanism) 對 此 有 待 後 續 研 究 進 一 步 說 明 之 第 五, 偶 連 性 的 世 界 觀 是 一 種 不 執 著 的 肯 定 之 世 界 觀 這 是 一 種 法 喜 至 此, 吾 人 也 可 以 引 用 問 題 / 問 題 解 決 機 制 圖 示 來 理 解 公 共 治 理 一 詞, 從 而 比 較 各 種 不 同 的 公 共 治 理 模 式 ; 或 將 之 當 成 只 是 一 種 問 題 解 決 機 制, 存 有 多 種 可 能 的 視 角 對 等 物 11 以 2005 年 彰 化 縣 線 西 鄉 發 生 毒 鴨 蛋 事 件 為 例, 原 始 肇 因 者 可 能 是 附 近 的 工 廠 污 染 外 來 工 廠 將 污 染 源 偷 偷 地 丟 棄 至 鴨 場 附 近 養 鴨 農 提 供 的 飼 料 問 題 縣 環 保 局 隱 瞞 事 實, 或 者 都 是 再 如 : 高 雄 捷 運 施 工 時 發 生 倒 塌, 其 原 因 是 政 策 規 劃 有 問 題, 還 是 管 理 監 督 有 問 題, 還 是 施 工 技 術 有 問 題, 還 是 地 質 水 文 過 於 複 雜 難 測 的 問 題, 還 是 都 是 又 如, 申 請 外 勞 時 要 用 巴 氏 量 表, 巴 氏 量 表 上 的 數 據 若 是 被 查 出 與 事 實 不 符, 原 因 可 能 是 來 自 機 器 故 障 機 器 操 作 失 當 故 意 竄 改 數 據 除 此 之 外, 銷 售 業 務 員 的 訓 練 課 程 上 有 這 麼 一 句 話 : 招 數 是 死 的, 人 是 活 的, 以 此 來 強 調 權 變 與 見 招 拆 招 之 可 貴 12 這 或 許 可 以 三 個 生 活 經 驗 來 彰 顯 之 : 首 先, 某 一 縣 政 府 委 託 甲 學 者 對 A 地 區 是 否 適 宜 設 置 垃 圾 掩 埋 場 進 行 環 境 評 估, 甲 學 者 的 評 估 報 告 結 果 是 不 適 宜 由 於 這 與 縣 政 府 的 期 望 有 所 不 同, 此 縣 政 府 改 而 委 託 乙 學 者 來 進 行 環 境 評 估, 乙 學 者 的 環 境 評 估 是 適 宜 其 次, 官 方 常 指 出 : 證 據 到 哪 裡 就 辦 到 哪 裡, 但 一 些 實 務 工 作 者 則 反 駁 : 想 辦 到 哪 裡 證 據 就 到 哪 裡 第 三, 從 事 實 證 研 究 的 碩 士 生, 其 在 問 卷 訪 談 時 或 許 常 會 自 問 : 到 底 是 先 做 出 主 觀 結 論 然 後 才 去 選 客 觀 資 料, 還 是 先 找 到 客 觀 資 料 然 後 才 去 做 主 觀 結 論? 18

159 文 獻 參 考 一 期 刊 吳 庚,1977, 功 能 主 義 的 初 步 檢 討, 憲 政 思 潮,40: 黃 鉦 堤,1998, 論 中 德 兩 國 的 勞 動 市 場 政 策 - 以 就 業 服 務 政 策 為 論 述 重 點, 人 文 及 社 會 科 學 集 刊, 第 十 卷 第 二 期 : 魯 貴 顯,1998, 盧 曼 系 統 理 論 的 功 能 概 念, 當 代,136:23-35 Bednarz, John. 1984a. Complexity and Intersubjectivity: Towards the Theory of Niklas Luhmann. Human Studies, 7: Bednarz, John. 1984b. Functional Method and Phenomenology: The View of Niklas Luhmann. Human Studies 7: Obermeier, Otto-Peter Theorienproduzent aus Leidenschaft. Zum Tode von Niklas Luhmann. Zeitschrift für Politik 1: 二 專 書 中 論 文 王 振 輝,1990, 關 於 資 本 論 的 方 法 論 問 題, 李 英 明 編, 資 本 論 導 讀 : , 台 北 市 : 時 報 出 版 公 司 Luhmann, Niklas Biographie, Attitüden, Zettelkasten. In Archimedes und wir Interviews, eds. Dirk Baecker und Georg Stanitzek. Berlin, Merve Verlag. Gukenbiehl, Hermann L Systemtheorie. In Grundbegriff der Soziologie, eds. Berhard Schäfers. Opladen, Leske und Budrich. Krause, Detlef funktionale Methode. In Luhmann-Lexikon. eds. Detlef Krause. Stuttgart, Ferdinand Enke Verlag. 三 研 討 會 論 文 馬 起 華,1983, 一 般 系 統 理 論 與 政 治 系 統 模 式,1981 年 一 般 系 統 理 論 及 其 應 用 研 討 會, 台 北 : 中 美 文 化 經 濟 協 會 主 辦 ( ~22.) 四 學 位 論 文 湯 志 傑,1992, Niklas Luhmann 的 系 統 理 論 及 其 對 法 律 的 社 會 學 分 析, 台 北 : 19

160 國 立 臺 灣 大 學 社 會 學 研 究 所 碩 士 論 文 五 專 書 林 水 波 張 世 賢,1984, 公 共 政 策, 台 北 : 五 南 圖 書 出 版 社 陳 秉 璋,1991, 社 會 學 理 論 ( 四 版 ), 台 北 市 : 三 民 書 局 張 明 貴,1998, 政 策 分 析, 台 北 : 五 南 圖 書 出 版 社 葉 啟 政,2004, 進 出 結 構 - 行 動 的 困 境 - 與 當 代 西 方 社 會 學 理 論 論 述 對 話 ( 修 訂 二 版 ), 台 北 市 : 三 民 書 局 Kiss, Gabor Grundzüge und Entwicklung der Luhmannschen Systemtheorie. Stuttgart, Ferdinand Enke Verlag. Kneer, George. and Nassehi, Armin Niklas Luhmanns Theorie sozialer System- Eine Einführung. München, Wilhelm Fink Verlag. Krieger, David J Einführung in die allgemeine Systemtheorie. München, Wilhelm Fink Verlag. Luhmann, Niklas Theorie der Verwaltungswissenschaft Bestandsaufnahme und Entwurf. Köln, G. Grote sche Verlagsbuchhandlung. Luhmann, Niklas Soziologische Aufklärung 1- Aufsätze zur Theorie Sozialer Systeme. Opladen, Westdeutscher Verlag. Luhmann, Niklas Soziale Systeme, Grundriß einer allgemeinen Theorie. Frankfurt a. M., Suhrkamp Verlag. Luhmann, Niklas Ökologische Kommunikation Kann die moderne Gesellschaft sich auf ökologische Gefährdungen einstellen? Opladen, Westdeutscher Verlag. Phillips, D. C Holistic Thought in Social Science. California, Stanford University Press. Reese-Schäfer, Walter Luhmann zur Einführung, Hamburg, Junius Verlag. 20

161 Willke, Helmut Systemtheorie, Stuttgart, Gustav Fischer Verlag. 六 譯 著 吳 忠 陳 昕 劉 源 譯,1988, 社 會 科 學 中 的 整 體 論 思 想, 銀 川 市 : 寧 夏 人 民 出 版 社 譯 自 D. C. Phillips Holistic Thought in Social Science. California, Stanford University Press. 胡 育 祥 陳 逸 淳 譯,2006, 大 眾 媒 體 實 在, 台 北 : 左 岸 出 版 社 譯 自 Niklas Luhmann Die Realität der Massenmedien. Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften. 陳 恆 鈞 王 崇 斌 李 珊 瑩 譯,2001, 最 新 政 策 制 定 的 過 程, 台 北 : 韋 伯 文 化 事 業 出 版 社 譯 自 Charles E. Lindblom and Edward J. Woodhouse The Policy-Making Process. N. J., Prentice Hall Inc. 七 網 路 資 料 Christis, Jac Causal explanation and functional analysis in Luhmann s sociology. 查 閱 時 間 :2006/3/28 21

162 論 基 礎 教 育 與 視 障 人 維 權 從 內 蒙 古 部 分 地 區 視 障 人 基 礎 教 育 談 起 葉 子 劼 內 蒙 古 呼 和 浩 特 市 特 殊 教 育 學 校 教 師 摘 要 目 前, 基 礎 教 育 落 後 是 制 約 我 國 視 障 人 事 業 發 展, 影 響 視 障 人 權 利 意 識 和 維 權 行 動 的 重 要 因 素 本 文 從 內 蒙 古 部 分 地 區 的 視 障 人 基 礎 教 育 入 手, 分 析 了 內 蒙 古 自 治 區 及 類 似 區 域 的 視 障 人 基 礎 教 育 現 狀 和 面 臨 的 困 難 在 此 基 礎 上 探 討 了 基 礎 教 育 對 視 障 人 權 利 意 識 維 權 行 動 的 影 響, 並 提 出 了 一 些 加 強 視 障 人 基 礎 教 育, 促 進 視 障 人 權 利 意 識 和 維 權 行 動 的 建 議 關 鍵 詞 : 視 障 人 基 礎 教 育 權 利 意 識 維 權 在 飛 速 發 展 的 現 代 社 會 裡, 殘 障 人 的 權 利 是 極 易 被 忽 視 或 是 被 侵 害 的, 想 要 改 善 殘 障 人 的 生 存 環 境, 提 高 殘 障 人 的 社 會 地 位, 有 效 的 促 進 殘 障 人 全 面 參 與 社 會 生 活, 就 必 須 要 提 高 殘 障 人 的 權 利 意 識, 提 高 維 權 行 動 的 品 質 視 障 人 既 有 殘 障 人 的 共 同 屬 性, 也 有 自 身 的 特 點 視 覺 缺 陷 在 多 方 面 影 響 了 視 障 人 的 能 力, 比 如 收 集 資 訊 困 難, 社 會 交 往 受 限 等 等 在 維 權 方 面, 視 障 人 同 樣 面 臨 著 自 身 的 障 礙 例 如, 因 為 資 訊 不 暢, 視 障 人 很 難 全 面 即 時 地 瞭 解 自 己 應 有 的 權 利, 又 因 為 社 會 資 源 匱 乏, 視 障 人 在 維 權 時 常 常 得 不 到 足 夠 的 支 持 殘 障 人 能 力 的 發 展 潛 能 的 激 發 很 大 程 度 上 取 決 於 他 所 接 受 的 教 育 要 使 殘 障 人 真 正 擺 脫 依 靠 同 情, 依 靠 別 人 的 境 地, 離 開 教 育 是 根 本 不 可 能 的 1 所 以, 教 育 不 僅 是 殘 障 人 的 基 本 權 利, 也 直 接 影 響 著 殘 障 人 的 生 活 環 境 和 生 活 品 質, 又 進 而 影 響 著 殘 障 人 的 權 利 意 識 和 維 權 行 動 據 統 計, 全 國 大 專 以 上 文 化 程 度 的 殘 障 人 僅 占 殘 障 人 總 數 的 1.1% 2 而 在 視 障 人 群 中, 受 過 高 等 教 育 的 人 口 比 例 更 低 大 部 分 殘 障 人, 尤 其 是 視 障 人, 只 受 過 或 未 完 整 受 過 基 礎 教 育 因 此, 基 礎 教 育 對 視 障 人 的 生 存 和 發 展 來 說 具 有 重 大 意 義 我 國 義 務 教 育 法 規 定 了 中 國 的 基 礎 教 育 就 是 從 小 學 到 初 中 的 九 年 義 務 教 育, 這 一 時 期, 正 是 一 個 人 完 成 文 化 原 始 積 累 儲 備 基 礎 知 識 及 形 成 自 己 的 人 生 觀 和 世 界 觀 的 關 鍵 時 期 探 討 基 礎 教 育 對 視 障 人 維 權 意 識 和 維 權 行 動 是 非 常 必 要 的 內 蒙 古 自 治 區 是 欠 發 達 地 區, 無 論 是 經 濟 和 社 會 發 展 水 準 都 與 沿 海 地 區 和 北 上 廣 等 大 城 市 有 著 明 顯 的 差 距 內 蒙 古 地 區 的 視 障 人 教 育 也 與 國 內 發 達 地 區 有 著 明 顯 的 差 距, 同 其 他 許 多 欠 發 達 地 區 一 樣, 在 現 有 的 教 育 環 境 下, 殘 障 人, 包 括 視 障 人, 通 常 缺 乏 基 本 的 權 利 意 識 他 們 往 往 把 權 利 狹 義 地 看 作 是 司 法 權 利, 而 很 少 將 教 育 就 業 婚 戀 自 主 決 策 和 基 本 人 權 聯 繫 起 來 同 時, 在 維 權 實 踐 中, 由 於 傳 統 觀 念 和 現 實 環 境 自 身 條 件 的 影 響, 視 障 人 往 往 缺 乏 自 覺 性 和 積 極 性, 加 之 政 府 失 靈, 即 政 府 相 關 部 門 對 視 障 人 維 權 的 宣 傳 教 育 和 支 持 不 夠, 這 些 因 素 都 致 使 視 障 人 的 維 權 行 動 困 難 重 重 * 在 本 文 写 作 过 程 中, 笔 者 得 到 了 北 京 师 范 大 学 朴 永 馨 教 授 英 华 残 障 人 教 育 基 金 会 首 都 医 科 大 学 马 洪 路 教 授 四 川 大 学 周 伟 教 授 山 东 大 学 黄 士 元 副 教 授 瑞 典 罗 尔 瓦 伦 堡 人 权 与 人 道 法 研 究 所 陈 婷 婷 女 士 以 及 武 汉 大 学 公 益 与 发 展 法 律 研 究 中 心 的 悉 心 指 导 和 热 情 帮 助, 在 此 向 各 位 表 示 感 谢! 1 庞 文, 于 婷 婷. 论 残 疾 人 的 教 育 增 权, 中 国 特 殊 教 育,2011,(07). 2 尹 海 洁. 残 疾 人 受 教 育 状 况 及 对 其 生 存 的 影 响, 山 东 社 会 科 学,2012,(11). 1

163 在 本 文 中, 筆 者 將 分 析 內 蒙 古 部 分 地 區 的 視 障 人 基 礎 教 育, 從 模 式 內 容 入 手, 發 現 內 蒙 古 及 類 似 地 區 現 有 視 障 人 基 礎 教 育 存 在 的 問 題, 探 討 完 善 視 障 人 基 礎 教 育 的 可 能 性, 並 由 此 探 究 發 展 基 礎 教 育 對 提 高 視 障 人 維 權 的 作 用, 提 出 了 相 關 建 議 一 內 蒙 古 部 分 地 區 的 視 障 人 基 礎 教 育 情 況 內 蒙 古 地 區 的 殘 障 人 教 育 始 于 建 國 後, 經 過 幾 十 年 發 展, 取 得 了 一 定 的 成 績 1995 年, 內 蒙 古 全 區 有 7-15 周 歲 視 力 聽 力 殘 障 兒 童 和 智 力 殘 障 兒 童 少 年 名, 其 中 視 力 殘 障 1301 名 ; 全 區 特 殊 教 育 學 校 17 所 ; 三 類 殘 障 兒 童 少 年 在 校 生 7907 名, 其 中 特 教 在 校 生 1053 人, 普 通 學 校 附 設 特 教 班 在 校 生 600 人, 隨 班 就 讀 學 生 6254 人 ; 視 力 聽 力 語 言 智 力 殘 障 兒 童 在 校 生 分 別 為 440 人,1590 人,5877 人, 入 學 率 分 別 為 33.89% 52.30% 59.89% 年, 全 區 有 特 殊 教 育 學 校 26 所, 其 中 盲 聾 啞 學 校 2 所, 聾 校 13 所, 弱 智 學 校 11 所 ; 普 通 學 校 中 附 設 特 教 班 48 個, 在 校 殘 障 兒 童 少 年 達 人, 入 學 率 為 64.54% 年, 全 區 已 建 成 34 所 特 殊 教 育 學 校 全 區 適 齡 殘 障 學 生 入 學 率 達 到 83.2% 5 內 蒙 古 自 治 區 的 視 障 教 育 雖 有 發 展, 但 還 遠 不 夠 完 善 2011 年, 內 蒙 古 自 治 區 仍 有 未 入 學 的 適 齡 視 障 兒 童 少 年 588 人 6 在 目 前, 特 殊 教 育 學 校 教 育 模 式 仍 是 內 蒙 古 視 障 教 育 的 主 體 和 骨 幹, 特 殊 教 育 學 校 中 的 視 障 教 育 基 本 可 以 反 映 內 蒙 古 當 前 的 視 障 教 育 發 展 水 準 以 呼 和 浩 特 市 為 例, 呼 和 浩 特 市 於 1958 年 在 市 轄 各 區 建 立 特 殊 教 育 學 校,1959 年 開 始 招 收 視 障 學 生,1965 年 停 辦 視 障 教 育,1982 年 又 重 新 恢 復 作 為 內 蒙 古 自 治 區 首 府, 呼 和 浩 特 市 的 視 障 人 教 育 在 內 蒙 古 自 治 區 處 於 領 先 地 位 與 呼 和 浩 特 市 相 比, 內 蒙 古 自 治 區 其 他 地 區 的 視 障 人 教 育 不 僅 起 步 晚, 而 且 規 模 也 更 小 筆 者 對 呼 和 浩 特 市 包 頭 市 烏 蘭 察 布 盟 和 鄂 爾 多 斯 市 所 做 的 調 查, 上 述 四 個 地 區 特 殊 教 育 學 校 中 在 校 視 障 學 生 數 量 從 十 幾 人 到 幾 十 人 不 等 根 據 相 關 公 式 推 算, 7 上 述 四 個 地 區 視 障 適 齡 兒 童 少 年 的 入 學 率 應 明 顯 低 於 同 齡 健 全 兒 童 1999 年 到 2003 年, 北 京 金 鑰 匙 視 障 教 育 研 究 中 心 與 內 蒙 古 自 治 區 教 育 廳 中 國 愛 德 基 金 會 合 作, 在 內 蒙 古 全 區 實 施 了 內 蒙 古 金 鑰 匙 工 程 金 鑰 匙 工 程 採 用 隨 班 就 讀 模 式, 主 要 目 的 是 使 內 蒙 古 自 治 區 全 境 所 有 適 齡 視 力 殘 障 兒 童 少 年 儘 快 就 近 入 學, 與 明 眼 兒 童 同 班 學 習 接 受 義 務 教 育, 並 形 成 當 地 視 障 教 育 可 持 續 發 展 的 機 制 內 蒙 古 自 治 區 金 鑰 匙 工 程 專 案 採 取 以 點 帶 面, 分 批 推 進 的 策 略 1999 年 在 烏 蘭 察 布 盟 試 點,2000 年 在 通 遼 市 赤 峰 市 錫 林 郭 勒 盟 實 施,2001 年 興 安 盟 實 施,2002 年 在 呼 倫 貝 爾 市 巴 彥 淖 爾 盟 實 施,2003 年 鄂 爾 多 斯 市 呼 市 包 頭 市 烏 海 市 阿 拉 善 盟 實 施 內 蒙 古 金 鑰 匙 工 程 結 束 後, 為 了 推 動 內 蒙 古 視 障 教 育 持 續 發 展, 內 蒙 古 於 年 實 施 了 第 二 期 內 蒙 古 金 鑰 匙 視 障 教 育 專 案, 年 實 施 了 第 三 期 金 鑰 匙 視 障 教 育 專 案 8 上 述 提 到 的 隨 班 就 讀, 就 是 由 我 國 特 殊 教 育 工 作 者 根 據 我 國 國 情 ( 社 會 文 化 經 濟 教 育 等 實 際 條 件 ) 探 索 出 的 對 特 殊 學 生 實 施 特 殊 教 育 的 一 種 形 式, 它 以 比 較 經 濟 比 較 快 的 3 吕 雯 慧. 金 钥 匙 视 障 儿 童 随 班 就 读 实 践 的 历 史 考 察 ( ) ( 博 士 论 文 ), 华 中 师 范 大 学, 田 永 安, 刘 岩 华. 我 区 特 殊 教 育 发 展 现 状 与 对 策, 内 蒙 古 教 育,2000,(06) 年 内 蒙 古 自 治 区 残 联 工 作 总 结, 内 蒙 古 残 疾 人 联 合 会 网 站. 01/t _93214.html,2013 年 3 月 12 日 访 问 年 内 蒙 古 自 治 区 残 疾 人 事 业 统 计 公 报, 内 蒙 古 残 疾 人 联 合 会 网 站. 210/t _91675.html,2013 年 2 月 12 日 访 问. 7 关 于 0-6 岁 视 力 残 疾 儿 童 的 数 量, 有 一 个 计 算 公 式 : 儿 童 数 量 等 于 人 口 总 数 的 20%,0-15 岁 视 障 儿 童 数 量 等 于 儿 童 数 量 的 %,0-6 岁 视 障 儿 童 数 量 等 于 视 障 儿 童 数 量 除 以 15 乘 以 6 李 伟 洪. 我 代 表 盲 孩 子 的 家 长 提 建 议, 中 国 残 疾 人 联 合 会 网 站, htm, 2013 年 2 月 12 日 访 问. 8 同 3. 2

164 速 度 使 特 殊 兒 童 就 近 進 入 鄰 近 的 普 通 學 校 接 受 義 務 教 育 9 當 年, 金 鑰 匙 工 程 推 廣 的 隨 班 就 讀 模 式 在 內 蒙 古 是 新 生 事 物, 也 確 實 使 不 少 視 障 少 年 兒 童 獲 得 了 上 學 接 受 教 育 的 機 會 但 據 筆 者 瞭 解, 內 蒙 古 金 鑰 匙 工 程 在 實 施 中 也 存 在 一 些 問 題, 尤 其 是 專 案 結 束 後, 並 未 形 成 持 續 發 展 的 良 性 機 制 以 烏 蘭 察 布 盟 為 例, 經 篩 查,1998 年 全 盟 有 學 齡 視 障 兒 童 少 年 285 人 10 在 1999 年 隨 班 就 讀 項 目 啟 動 時, 大 部 分 學 齡 視 障 兒 童 都 進 入 了 普 通 學 校 隨 班 就 讀 但 在 2002 年 專 案 結 束 後, 參 與 隨 班 就 讀 的 盲 生 又 陸 續 轉 入 了 當 地 的 特 殊 教 育 學 校 學 習 在 此 後 的 幾 年 裡, 該 校 還 招 收 了 不 少 新 入 學 的 視 障 學 生 二 視 障 人 基 礎 教 育 存 在 困 境 的 主 要 原 因 造 成 內 蒙 古 自 治 區 視 障 教 育 落 後 的 原 因 有 很 多, 但 筆 者 認 為, 其 主 要 原 因 如 下 : 1 自 然 環 境 的 影 響 內 蒙 古 自 治 區 地 域 遼 闊, 部 分 地 區 地 廣 人 稀, 自 然 環 境 惡 劣, 這 給 發 展 視 障 基 礎 教 育 造 成 了 極 大 的 不 便 中 國 青 年 報 的 一 篇 名 為 由 觀 察 到 參 與 的 文 章 就 描 述 了 金 鑰 匙 視 障 教 育 研 究 中 心 在 內 蒙 古 部 分 地 區 做 視 障 兒 童 篩 查 的 經 歷 : 大 草 原 上 人 住 得 分 散, 要 到 處 張 貼 廣 告, 還 要 跟 在 校 的 小 學 生 講, 看 見 視 障 孩 子 讓 他 們 到 學 校 來 走 到 錫 林 郭 勒 盟 的 正 鑲 白 旗, 金 鑰 匙 的 一 位 巡 迴 教 師 是 蒙 古 族 人, 他 說 有 個 孩 子 哥 哥 是 盲 人, 弟 弟 也 是, 11 而 且 村 子 裡 有 一 半 盲 人 郝 曦 他 們 趕 去 那 個 村 子, 想 看 個 究 竟 不 料, 趕 上 下 大 雪, 四 下 白 茫 茫 的, 沒 有 路, 走 到 傍 晚 還 沒 找 到, 司 機 說 這 樣 轉 下 去 非 常 危 險, 沒 去 成 12 和 其 他 地 區 一 樣, 內 蒙 古 自 治 區 的 特 殊 教 育 學 校 也 多 半 設 在 大 城 市 或 中 心 城 市, 如 果 視 障 兒 童 要 就 讀 特 教 學 校, 通 常 是 要 離 開 家 在 學 校 過 寄 宿 制 的 生 活 而 部 分 視 障 兒 童 家 在 偏 遠 地 區, 距 離 特 教 學 校 所 在 的 城 市 甚 至 有 一 兩 千 公 里, 每 學 期 的 回 家 返 校 的 過 程 對 於 他 們 來 說 是 很 困 難 的 例 如, 呼 市 特 教 學 校 有 個 學 生, 家 在 呼 倫 貝 爾 盟 的 牙 克 石, 從 家 坐 汽 車 再 換 乘 火 車, 到 呼 和 浩 特 的 單 程 時 間 就 要 40 多 個 小 時, 這 個 學 生 是 全 盲, 每 次 到 校 返 家 都 要 他 母 親 接 送, 他 們 到 呼 和 浩 特 後, 他 母 親 總 是 當 天 返 家 也 就 是 說, 他 母 親 要 連 續 乘 車 80 多 個 小 時 面 臨 如 此 的 困 難, 如 果 不 是 有 學 生 極 強 的 毅 力 和 家 長 的 全 力 支 持, 這 個 學 生 很 可 能 會 中 途 輟 學 再 如, 內 蒙 古 西 部 的 阿 拉 善 盟 下 轄 阿 拉 善 左 旗 阿 拉 善 右 旗 和 額 濟 納 旗, 三 個 旗 縣 之 間 的 距 離 在 公 理, 如 果 在 該 盟 開 展 隨 班 就 讀, 工 作 在 盟 府 阿 拉 善 左 旗 巴 彥 浩 特 鎮 的 巡 迴 指 導 教 師 是 很 難 經 常 到 另 外 兩 個 旗 縣 督 導 教 學 工 作 的 自 然 環 境 的 限 制, 給 內 蒙 古 地 區 發 展 視 障 人 基 礎 教 育 帶 來 了 很 多 阻 礙 和 不 便 2 人 文 環 境 的 影 響 在 上 世 紀 90 年 代 之 前, 經 濟 因 素 是 影 響 內 蒙 古 地 區 視 障 兒 童 入 學 的 主 要 原 因 當 時 視 障 兒 童 家 庭 大 多 貧 困, 有 很 多 家 庭 很 難 承 擔 視 障 兒 童 在 特 殊 教 育 學 校 就 讀 的 費 用 但 隨 著 內 蒙 古 經 濟 的 發 展 以 及 政 府 對 特 殊 教 育 重 視 程 度 的 提 高, 不 僅 政 府 對 特 殊 教 育 加 大 了 投 入, 而 且 社 會 各 界 也 給 予 了 特 殊 教 育 更 多 的 支 援 2012 年, 內 蒙 古 自 治 區 對 義 務 教 育 階 段 殘 障 適 齡 兒 童 全 部 實 行 了 國 家 兩 免 一 補 政 策 2012 年, 內 蒙 古 殘 聯 爭 取 專 項 彩 票 公 益 金 助 學 專 案 資 金 48 萬 元, 用 於 資 助 呼 倫 貝 爾 市 赤 峰 市 通 遼 市 興 安 盟 的 160 名 貧 困 殘 障 學 生 9 冀 鸿, 金 钥 匙 视 障 儿 童 全 纳 教 育 本 土 化 模 式. 极 光 网 年 2 月 12 日 访 问. 10 同 上. 11 郝 曦 是 英 国 人 Stephen Hallett, 现 为 英 华 残 障 人 教 育 基 金 会 主 席. 12 董 月 玲, 由 观 察 到 参 与, 中 国 青 年 报,2004 年 02 月 11 日 版. ontent_ htm,2013 年 3 月 13 日 访 问. 3

165 完 成 學 業 13 目 前, 經 濟 因 素 已 不 在 是 制 約 視 障 兒 童 和 青 少 年 接 受 教 育 的 主 要 原 因 筆 者 認 為, 比 經 濟 因 素 更 為 重 要 的 因 素 是 社 會 對 殘 障 人 的 傳 統 觀 念 和 視 障 兒 童 家 長 對 教 育 的 意 識 的 落 後, 這 才 是 內 蒙 古 地 區 視 障 兒 童 教 育 的 主 要 障 礙 視 障 兒 童 大 多 來 自 農 村 或 城 市 平 民 階 層, 其 父 母 大 多 文 化 水 準 不 高, 收 入 有 限 在 筆 者 調 查 的 52 人 中, 有 28 人 的 父 母 為 農 民, 占 51.85%; 工 人 19 人, 占 %; 公 務 員 或 事 業 單 位 工 作 人 員 2 人, 占 3.7% 父 母 文 化 程 度 為 小 學 或 文 盲 的 有 26 人, 占 總 人 數 的 48.15%; 初 中 文 化 程 度 為 15 人, 占 27.78%; 高 中 文 化 程 度 11 人, 占 20.37%; 高 中 以 上 文 化 程 度 2 人, 占 3.7% 家 庭 年 收 入 ( 不 含 受 訪 者 個 人 收 入 )1 萬 元 以 下 或 不 清 楚 的 26 人, 占 總 人 數 的 48.15%;1-2 萬 的 9 人, 占 16.67%;2-3 萬 的 14 人, 占 25.93%;4-5 萬 的 5 人 占 9.26% 近 些 年, 在 視 障 兒 童 家 庭 中 雖 已 很 少 見 對 視 障 兒 童 的 淩 虐 現 象, 但 有 不 少 視 障 兒 童 家 長 對 視 障 兒 童 的 人 生 期 望 和 教 育 期 望 仍 然 過 低 許 多 研 究 指 出, 父 母 的 社 會 經 濟 地 位 會 影 響 其 對 子 女 的 教 育 期 望, 亦 即 父 母 的 社 會 經 濟 地 位 愈 高, 對 子 女 的 教 育 期 望 也 就 愈 高, 中 下 階 層 偏 遠 地 區 及 弱 勢 團 體 的 父 母 對 子 女 的 教 育 期 望 低 於 高 階 層 都 會 地 區 父 母 的 教 育 期 望 14 曾 有 學 者 總 結 了 家 長 對 子 女 教 育 ( 文 化 程 度 ) 期 望 影 響 因 素 的 三 個 規 律, 第 一 個 規 律 是 : 家 長 文 化 程 度 越 高, 家 長 對 學 生 的 教 育 期 望 越 高, 家 長 的 文 化 程 度 越 低, 家 長 對 學 生 的 教 育 期 望 越 低 第 二 個 規 律 是 : 家 庭 收 入 越 高, 人 們 的 教 育 期 望 越 高, 家 庭 收 入 越 低, 人 們 的 教 育 期 望 越 低 第 三 個 規 律 是 : 幹 部 專 業 人 員 對 其 子 女 的 教 育 期 望 比 較 高, 農 民 個 體 戶 對 其 子 女 的 教 育 期 望 比 較 低 15 此 外, 有 不 少 視 障 兒 童 的 家 長 深 受 傳 統 觀 念 的 影 響, 將 視 障 兒 童 的 人 生 定 位 于 生 存, 認 為 只 要 讓 視 障 兒 童 吃 飽 穿 暖 就 滿 足 了 視 障 兒 童 的 全 部 需 求, 根 本 不 考 慮 視 障 兒 童 在 成 年 後 的 社 會 參 與 以 及 精 神 層 面 的 需 求 筆 者 就 曾 不 止 一 次 地 聽 家 長 對 視 障 孩 子 說 過, 不 要 在 乎 孩 子 的 學 習 成 績, 只 要 不 出 事 故, 不 餓 著 凍 著 就 好 另 有 不 少 家 長 將 特 教 學 校 當 作 了 托 養 機 構, 只 關 心 視 障 兒 童 在 學 校 裡 的 健 康 和 安 全 狀 況, 對 學 習 不 聞 不 問, 甚 至 連 健 康 和 安 全 狀 況 都 不 管, 直 接 把 孩 子 扔 給 了 學 校 這 些 觀 念 和 意 識 上 的 落 後, 也 阻 礙 了 視 障 學 生 權 利 意 識 的 養 成, 使 得 他 們 在 實 現 自 身 發 展 的 道 路 上 困 難 重 重 3 就 業 導 向 的 影 響 目 前, 我 國 視 障 人 就 業 的 空 間 和 管 道 是 非 常 狹 窄 的, 能 從 事 的 職 業 非 常 少, 按 摩 仍 是 視 障 人 就 業 的 主 要 方 向 建 國 前, 視 障 人 的 主 要 職 業 是 算 命 和 賣 唱, 即 所 謂 金 柳 二 藝 金 即 為 算 命, 柳 即 為 賣 唱 建 國 後, 政 府 禁 止 算 命 及 街 頭 賣 唱, 當 時 從 事 算 命 和 賣 唱 的 盲 人 都 已 超 過 20 萬 人 為 了 解 決 盲 人 的 生 計 問 題, 民 政 局 舉 辦 了 福 利 廠, 組 織 視 障 人 和 其 他 類 別 的 殘 障 人 從 事 編 織 輕 工 五 金 等 加 工 業 福 利 廠 于 1957 年 開 始 建 立, 從 此 盲 人 福 利 工 廠 得 到 了 廣 泛 的 發 展 1958 年, 中 國 盲 人 聾 啞 人 協 會 舉 辦 了 盲 人 職 業 培 訓 班, 當 時 選 擇 了 工 業 農 業 按 摩 音 樂 文 化 五 種 培 訓 班, 盲 人 按 摩 行 業 由 此 而 誕 生 1983 年, 據 不 完 全 統 計 全 國 盲 人 按 摩 人 員 已 發 展 至 5000 人, 全 國 盲 人 按 摩 醫 院 與 診 所 已 有 500 多 所 1988 年 中 國 殘 聯 成 立 後, 盲 人 按 摩 作 為 盲 人 就 業 的 主 要 管 道 被 列 入 八 五 計 畫 以 後 的 所 有 殘 疾 人 事 業 五 年 規 劃 從 1988 年 至 2008 年, 全 國 盲 人 按 摩 人 員 已 發 展 至 近 15 萬 人, 盲 人 按 摩 單 位 已 發 展 到 近 一 萬 多 個 在 發 展 盲 人 按 摩 工 作 的 同 時, 中 國 殘 聯 中 國 盲 人 協 會 也 在 探 討 盲 人 就 業 及 培 訓 的 其 他 出 路, 中 國 盲 協 先 後 舉 辦 過 盲 人 電 話 接 線 員 培 訓 班 盲 人 心 理 諮 詢 師 培 訓 班 盲 人 電 腦 培 訓 班 和 盲 人 鋼 琴 調 律 師 培 訓 班 此 外, 中 國 殘 聯 和 中 國 盲 人 協 會 還 探 索 過 其 他 的 盲 人 就 業 管 13 内 蒙 古 残 疾 人 联 合 会 网 站 年 内 蒙 古 自 治 区 残 联 工 作 总 结. 301/t _93214.html,2013 年 3 月 14 日 访 问. 14 申 南 乔. 甘 肃 省 农 村 残 疾 人 社 会 经 济 地 位 对 子 女 教 育 期 望 影 响 的 实 证 研 究 ( 硕 士 论 文 ), 兰 州 大 学, 同 上 4

166 道 例 如, 在 農 村 實 施 的 盲 人 養 殖 業 和 盲 人 種 植 業 中 國 盲 人 協 會 也 提 出 過 對 盲 人 師 資 的 培 訓, 對 盲 人 從 事 電 子 商 務 培 訓 等 等 儘 管 如 此, 目 前 盲 人 就 業 的 主 管 道 仍 然 是 按 摩, 福 利 企 業 已 經 比 較 少 見, 其 原 因 是 農 村 鄉 鎮 企 業 的 崛 起 和 民 政 系 統 不 再 興 辦 福 利 企 業, 使 目 前 的 福 利 企 業 日 益 減 少, 盲 人 從 事 電 話 接 線 員 的, 從 事 鋼 琴 調 律 的 從 事 電 腦 程 式 設 計 的 從 事 心 理 諮 詢 的 都 沒 有 形 成 規 模 16 可 以 說, 是 按 摩 給 了 中 國 絕 大 多 數 視 障 人 以 就 業 的 出 路 但 是, 按 摩 在 中 國 的 視 障 人 就 業 領 域 的 主 導 地 位 過 於 強 大, 致 使 其 成 為 了 中 國 視 障 人 事 業 的 核 心, 幾 乎 所 有 的 視 障 人 工 作 都 在 圍 繞 其 運 轉, 視 障 人 基 礎 教 育 自 然 也 不 例 外 在 促 進 視 障 人 就 業, 優 先 解 決 視 障 人 生 存 問 題 的 大 背 景 下, 形 成 了 以 就 業 為 導 向 的 視 障 人 教 育 體 系 不 少 特 殊 教 育 學 校, 尤 其 是 中 西 部 和 偏 遠 地 區 的 特 殊 教 育 學 校, 將 按 摩 職 業 教 學 擺 在 了 教 學 工 作 的 首 要 地 位, 課 程 設 置 和 教 學 工 作 都 要 給 按 摩 職 業 教 學 讓 路 比 如, 有 的 特 教 學 校 從 小 學 三 年 級 就 開 設 按 摩 課, 完 全 將 文 化 課 教 學 放 到 了 從 屬 地 位 更 有 甚 者, 有 的 特 殊 教 育 工 作 者 甚 至 提 出 了 特 教 即 職 業 教 育 的 觀 點 而 在 按 摩 職 業 教 學 中, 又 存 在 重 手 法, 輕 理 論 的 傾 向 在 這 種 情 況 下, 視 障 學 生 普 遍 輕 視 文 化 學 習, 文 化 課 教 師 也 缺 乏 積 極 性 有 鑑 於 此, 本 來 就 缺 乏 效 率 的 視 障 人 基 礎 教 育 更 是 雪 上 加 霜, 成 了 事 實 上 的 二 流 教 育 狹 窄 的 就 業 導 向 機 制, 使 得 視 障 人 在 基 礎 教 育 階 段, 無 法 接 受 良 好 的 文 化 學 習 \ 三 基 礎 教 育 對 視 障 人 維 權 的 影 響 1 維 權 意 識 淡 薄 視 障 學 生 權 利 意 識 的 淡 薄, 是 社 會 家 庭 和 學 校 共 同 作 用 的 結 果, 而 基 礎 教 育 又 在 其 中 起 著 關 鍵 性 作 用 長 期 以 來, 社 會 形 成 了 對 視 障 人 的 傳 統 觀 念 盲 人 會 算 命, 有 通 靈 的 能 力 ; 盲 人 很 神 奇 ; 視 障 人 個 性 差 ; 視 障 人 能 力 低 ; 視 障 人 不 好 交 往 17 等 等 但 是, 視 障 人, 特 別 是 視 障 兒 童, 他 們 有 著 自 身 的 特 點 山 東 東 營 特 殊 教 育 學 校 層 對 學 生 的 心 理 健 康 做 過 調 查, 調 查 情 況 見 下 表 : 18 次 序 人 數 比 率 症 狀 % 焦 慮 % 敵 對 性 % 恐 怖 % 偏 執 % 強 迫 % 精 神 性 病 % 軀 體 化 % 抑 鬱 % 人 際 關 係 16 铁 山, 郭 荣. 回 忆 与 思 考 ( 之 二 ) 谈 中 国 盲 人 就 业 的 历 史 与 现 状, 中 国 残 疾 人,2011,(08). 17 与 视 障 人 相 处 的 注 意 事 项, 中 国 盲 人 协 会 网 年 3 月 17 日 访 问. 18 李 瑞 江, 张 玉 红 残 疾 学 生 心 理 健 康 教 育 的 研 究 与 实 践, 东 营 市 特 殊 教 育 学 校 网 站. news_view.asp?newsid=260,2013 年 3 月 17 日 访 问. 5

167 東 營 市 特 殊 教 育 學 校 盲 生 心 理 健 康 檢 測 結 果 其 實 上 表 中 這 些 特 殊 的 心 理 狀 態 的 形 成, 都 有 著 其 客 觀 背 景 有 的 孩 子 因 為 缺 乏 與 父 母 交 流 和 回 饋 形 成 許 多 負 面 情 緒 特 徵 ; 而 有 的 則 因 為 過 分 溺 愛 而 造 成 依 賴 自 私 等 不 良 人 格 19 社 會 對 視 障 人 的 傳 統 觀 念 給 視 障 人 貼 上 了 標 籤, 也 不 可 避 免 地 影 響 到 了 視 障 人, 使 視 障 人 習 得 並 接 受 了 帶 有 歧 視 性 的 傳 統 觀 念, 最 終 對 自 身 無 法 有 清 楚 的 認 識, 也 沒 有 形 成 權 利 意 識 在 筆 者 調 查 的 52 人 中, 認 為 在 家 庭 中 沒 有 受 到 過 不 平 等 待 遇 的 有 42 人, 占 77.78%; 認 為 在 學 校 或 工 作 單 位 沒 有 遭 受 過 不 平 等 待 遇 有 30 人, 占 55.56%; 認 為 在 社 會 生 活 中 沒 有 遭 受 過 不 平 等 待 遇 有 29 人, 占 53.7% 目 前 為 止, 全 國 的 視 障 教 育 教 學 內 容 中, 仍 然 沒 有 系 統 化 的 權 利 教 育, 視 障 教 育 更 多 強 調 的 是 視 障 學 生 自 身 的 主 觀 能 動 性, 沒 有 實 現 由 社 會 主 體 到 個 人 主 體 的 權 利 意 識 轉 換 很 多 視 障 教 育 工 作 者 往 往 也 只 注 重 視 障 學 生 的 學 業, 不 重 視 培 養 視 障 學 生 的 權 利 意 識, 更 不 用 說 發 揮 專 業 人 員 的 優 勢, 影 響 視 障 學 生 的 家 人 政 府 以 及 社 會 環 境 了 2 維 權 能 力 不 足 全 國 人 大 前 副 委 員 長 陳 至 立 在 2012 年 5 月 9 日 至 10 日 率 全 國 人 大 常 委 會 殘 障 人 保 障 法 執 法 檢 查 組 在 內 蒙 古 進 行 執 法 檢 查 時 強 調 : 發 展 殘 障 人 事 業, 保 障 殘 障 人 權 益, 是 社 會 文 明 進 步 的 重 要 標 誌, 是 社 會 主 義 優 越 性 的 重 要 體 現 我 國 殘 障 人 事 業 正 處 在 最 好 的 發 展 時 期, 但 殘 障 人 事 業 發 展 仍 然 滯 後 於 經 濟 社 會 發 展 20 現 實 生 活 中, 維 權 難 是 包 括 視 障 人 在 內 的 殘 障 群 體, 乃 至 所 有 弱 勢 群 體 在 維 權 實 踐 中 回 避 不 開 的 問 題 據 報 導,2011 年 11 月, 河 南 盲 人 李 金 生 根 據 殘 疾 人 保 障 法 的 規 定, 兩 次 上 書 中 殘 聯 盲 人 按 摩 指 導 中 心, 要 求 改 革 盲 人 醫 療 按 摩 考 試 形 式, 在 考 試 中 增 加 電 子 試 卷 或 者 語 音 讀 題, 為 全 國 全 盲 人 爭 取 無 障 礙 考 試 權 利 中 殘 聯 在 回 應 中 承 諾 : 明 年, 我 們 將 把 盲 人 醫 療 按 摩 人 員 考 試 形 式 的 改 革 作 為 工 作 重 點 來 抓 但 在 2012 年 9 月 舉 行 的 全 國 盲 人 醫 療 按 摩 考 試 中, 試 卷 類 型, 仍 然 只 有 漢 文 大 字 版 現 行 盲 文 雙 拼 盲 文 3 種, 並 不 包 括 電 子 試 卷 或 者 語 音 讀 題 2012 年 12 月 2 日, 李 金 生 和 其 他 三 位 面 臨 同 樣 問 題 的 河 南 盲 人, 一 起 就 無 障 礙 試 卷 問 題 向 中 殘 聯 發 出 了 一 封 政 府 資 訊 公 開 申 請 表, 但 申 請 表 發 出 後, 他 沒 有 收 到 任 何 來 自 中 殘 聯 的 電 話 電 郵 或 者 紙 質 答 覆 於 是, 他 們 又 於 2013 年 1 月 31 日 向 民 政 部 提 出 了 覆 議 申 請 21 很 少 有 視 障 人 會 像 李 金 生 這 樣, 在 權 利 受 到 侵 害 時 勇 敢 的 通 過 合 法 和 理 性 的 手 段 進 行 維 權 的 前 文 已 經 說 過, 目 前 的 視 障 人 基 礎 教 育 是 很 缺 乏 權 利 和 維 權 內 容 的 加 之 視 障 人 教 育 本 身 存 在 的 品 質 問 題, 使 得 視 障 人 缺 乏 社 交 能 力, 不 能 爭 取 足 夠 的 社 會 支 持, 很 難 尋 找 到 適 當 的 途 徑, 表 達 出 自 己 的 訴 求 又 因 為 無 權 意 識 和 維 權 難, 使 視 障 人 在 權 利 受 到 侵 害 時 往 往 採 取 駝 鳥 心 態, 盡 可 能 的 回 避, 或 者 以 非 理 性 的 手 段 進 行 維 權, 又 常 常 使 自 己 陷 入 被 動 的 局 面 四 改 善 視 障 人 基 礎 教 育, 促 進 視 障 人 維 權 的 建 議 19 与 视 障 人 相 处 的 注 意 事 项, 中 国 盲 人 协 会 网. 13 年 3 月 21 日 访 问. 20 陈 至 立 内 蒙 古 执 法 检 查 强 调 贯 彻 落 实 残 疾 人 保 障 法, 中 国 新 闻 网 / shtml,2013 年 3 月 21 日 访 问. 21 中 残 联 拒 不 提 供 电 子 试 卷 河 南 四 盲 人 向 民 政 部 提 起 行 政 复 议 : 盲 人 无 障 碍 考 试 还 让 我 们 等 多 久, 东 方 今 报 网. 年 3 月 21 日 访 问. 6

168 1 加 強 基 礎 科 研 我 國 在 殘 障 人 維 權 教 育 就 業 心 理 等 方 面 的 研 究 雖 有 進 展, 但 仍 然 落 後 於 社 會 經 濟 的 發 展, 仍 不 能 滿 足 殘 障 人 事 業 發 展 的 需 要 有 研 究 人 員 以 教 育 教 育 公 平 殘 障 人 教 育 殘 障 人 教 育 公 平 作 為 關 鍵 字 在 中 國 知 網 的 五 種 資 料 庫 ( 中 國 期 刊 全 文 資 料 庫 中 國 重 要 報 紙 全 文 資 料 庫 中 國 博 士 學 位 論 文 全 文 資 料 庫 中 國 碩 士 學 位 論 文 全 文 資 料 庫 和 中 國 重 要 會 議 論 文 全 文 資 料 庫 ) 搜 索, 發 現 年 期 間 關 於 教 育 的 文 章 有 篇, 關 於 教 育 公 平 的 文 章 2096 篇, 關 於 殘 障 人 教 育 的 只 有 49 篇, 關 於 殘 障 人 教 育 公 平 的 只 有 4 篇 22 而 國 外 對 殘 障 人 問 題 研 究 卻 一 直 十 分 重 視, 並 在 建 立 基 礎 資 料 科 研 成 果 應 用 等 方 面 取 得 了 較 大 的 進 展 例 如, 英 國 皇 家 盲 人 協 會 非 常 重 視 視 障 人 的 實 際 需 求, 其 研 究 工 作 均 開 始 於 用 戶 的 回 饋, 因 為 只 有 這 樣 研 究 成 果 才 能 真 正 為 改 善 人 們 的 日 常 生 活 服 務 ( All research starts with listening to customers. Research with the greatest impact is grounded in issues reported by blind and partially sighted people, because then the findings can ultimately help improve people's daily lives.) 23 該 協 會 不 僅 利 用 社 區 使 研 究 人 員 獲 得 了 一 個 分 享 研 究 成 果 經 驗 和 研 究 計 畫 的 論 壇 (These meetings give researchers from across the organization a forum for sharing research findings, insights and forthcoming research plans ) 24, 還 與 其 他 機 構 合 作, 組 建 了 社 會 研 究 團 隊 (Social Research Group) 25 科 研 工 作 的 滯 後, 尤 其 是 基 礎 資 料 的 不 足, 使 學 者 們 很 難 把 握 住 視 障 人 情 感 和 社 會 需 求 社 會 處 境 的 變 化, 發 現 視 障 人 面 臨 的 深 層 次 問 題, 也 就 無 法 建 立 起 符 合 社 會 發 展 的 視 障 人 心 理 學 和 社 會 學 理 論 沒 有 符 合 社 會 發 展 的 新 理 論, 就 不 能 打 破 社 會 對 視 障 人 的 傳 統 觀 念, 就 不 能 幫 助 視 障 人 擺 脫 長 期 以 來 的 被 標 籤 化 沒 有 去 標 籤 化 的 過 程 和 結 果, 視 障 人 是 很 難 認 同 人 權 觀 念 的 此 外, 我 們 的 研 究 還 需 本 土 化 我 們 的 國 情 社 會 發 展 水 準 以 及 視 障 人 群 體 的 結 構 都 與 國 外 不 同, 一 味 照 搬 歐 美 理 論, 必 然 會 使 視 障 研 究 與 實 際 情 況 脫 節, 創 造 出 虛 假 的 資 訊 和 需 求, 最 終 導 致 政 策 的 偏 頗 比 如, 英 國 目 前 大 約 有 名 視 障 兒 童, 其 中 有 60% 的 兒 童 存 在 多 重 殘 障 (There are an estimated 24,000 children with visual impairment (VI) in the UK, as many as 60 per cent of whom have additional needs.) 26 筆 者 雖 沒 有 找 到 我 國 在 這 方 面 的 統 計 資 料, 但 相 信, 視 障 兒 童 的 殘 障 狀 況 肯 定 與 英 國 不 同 再 比 如, 英 國 皇 家 盲 人 協 會 目 前 研 究 工 作 的 重 點 是 眼 病 預 防 支 援 獨 立 生 活 創 建 融 合 型 社 會, 雖 然 我 們 也 在 提 倡 社 會 融 合, 建 立 服 務 支 援 體 系, 但 其 內 容 應 該 與 英 國 相 去 甚 遠 我 們 應 該 更 加 注 重 立 足 于 本 國 的 實 際 情 況 來 進 行 殘 障 基 礎 教 育 的 研 究 2 改 進 教 育 教 學 體 系 聯 合 國 殘 障 人 權 利 公 約 第 二 十 四 條 明 確 提 出 : 締 約 國 確 認 殘 障 人 享 有 受 教 育 的 權 利 為 了 在 不 受 歧 視 和 機 會 均 等 的 情 況 下 實 現 這 一 權 利, 締 約 國 應 當 確 保 在 各 級 教 育 實 行 包 容 性 教 育 制 度 和 終 生 學 習, 以 便 充 分 開 發 人 的 潛 力, 培 養 自 尊 自 重 精 神, 加 強 對 人 權 基 本 自 由 和 人 的 多 樣 性 的 尊 重 ; 最 充 分 地 發 展 殘 障 人 的 個 性 才 華 和 創 造 力 以 及 智 慧 和 體 能 ; 使 所 有 殘 障 人 能 切 實 參 與 一 個 自 由 的 社 會 目 前, 中 國 也 在 努 力 發 展 全 納 教 育, 試 圖 建 立 以 22 解 韬. 近 年 来 我 国 教 育 公 平 研 究 综 述. 现 代 大 学 教 育.2009,(02). 23 英 国 皇 家 盲 人 协 会 的 研 究 工 作 ( 第 一 部 分 ), 踏 浪 视 障 人 电 子 资 讯,2012(02.01). 译 自 "Making the most of research", 年 3 月 23 日 访 问. 24 同 同 给 与 视 障 儿 童 全 方 位 的 关 注, 踏 浪 视 障 人 电 子 资 讯,2012(11.02). 译 自 Seeing the whole child,htt p:// 年 3 月 23 日 访 问. 7

169 大 量 隨 班 就 讀 和 普 通 學 校 附 設 特 教 班 為 主 體, 以 特 教 學 校 為 骨 幹 的 特 殊 教 育 格 局 1988 年, 國 家 教 育 部 門 提 出, 要 打 破 單 一 的 特 殊 學 校 教 育 形 式, 堅 持 多 種 形 式 對 殘 障 兒 童 實 施 教 育 殘 障 人 保 障 法 義 務 教 育 法 和 殘 障 人 教 育 條 例 都 強 調, 各 級 政 府 要 加 強 特 殊 教 育 學 校 建 設, 特 別 是 要 加 大 支 援 中 西 部 地 區 特 殊 教 育 學 校 建 設, 同 時 也 要 全 面 推 進 殘 障 兒 童 少 年 隨 班 就 讀 工 作, 不 斷 擴 大 隨 班 就 讀 規 模, 重 點 推 進 縣 級 隨 班 就 讀 支 持 保 障 體 系 的 建 立 和 完 善, 逐 步 提 高 教 育 品 質 聯 合 國 教 科 文 組 織 2005 年 發 佈 的 全 納 教 育 指 南 : 確 保 全 民 教 育 的 通 路 對 全 納 教 育 的 定 義 是 : 全 納 教 育 是 通 過 增 加 學 習 文 化 和 社 區 參 與, 減 少 教 育 系 統 內 外 的 排 斥, 應 對 所 有 學 習 者 的 多 樣 化 需 求, 並 對 其 做 出 反 應 的 過 程 27 然 而, 全 納 教 育 涉 及 國 家 長 期 的 教 育 政 策, 而 且 同 其 他 社 會 政 策 密 切 相 關 進 一 步 說, 全 納 教 育 要 求 全 納 社 會 作 保 證, 提 供 基 本 的 社 會 服 務 和 學 習 環 境 28 西 方 國 家 的 全 納 教 育 是 在 隔 離 式 教 育 發 展 到 一 定 階 段, 特 殊 兒 童 義 務 教 育 已 得 到 實 現 的 基 礎 上 發 展 起 來 的, 追 求 的 是 特 殊 教 育 的 高 品 質 而 我 國 隨 班 就 讀 出 發 點 卻 是 在 傳 統 的 特 殊 學 校 教 育 發 展 較 薄 弱 不 能 滿 足 需 要 的 基 礎 上, 以 經 濟 的 手 段 較 快 的 速 度 將 大 量 游 離 在 學 校 外 的 特 殊 兒 童 招 收 進 來, 使 他 們 有 機 會 接 受 義 務 教 育 在 具 體 的 實 踐 中, 提 高 特 殊 兒 童 的 入 學 率 成 為 各 地 區 追 求 的 首 要 目 標, 檢 查 與 評 估 也 主 要 集 中 於 入 學 率 高 低 即 數 量 的 檢 查 品 質, 即 特 殊 兒 童 是 否 能 夠 在 普 通 教 室 裡 接 受 適 當 的 教 育 長 期 以 來 受 到 了 忽 略 可 見, 西 方 的 全 納 教 育 是 要 為 特 殊 兒 童 提 供 接 受 平 等 的 適 當 教 育 的 機 會, 而 我 國 的 隨 班 就 讀 主 要 是 為 兒 童 提 供 接 受 教 育 的 機 會 29 綜 上 所 述, 筆 者 認 為, 現 階 段 不 應 把 我 國 殘 障 人 教 育 的 隨 班 就 讀 模 式 簡 單 的 歸 於 全 納 教 育 其 原 因 如 下 : 一 對 於 特 殊 教 育 學 校 模 式 和 全 納 教 育 模 式, 我 們 都 缺 乏 深 入 完 整 的 研 究, 更 缺 乏 有 效 的 實 踐, 目 前 我 們 討 論 的 特 殊 教 育 學 校 模 式 更 像 是 隔 離 教 育, 而 忽 略 了 特 殊 教 育 學 校 在 一 定 程 度 上 實 現 全 納 的 可 能 而 全 納 教 育 在 我 國 並 沒 有 大 規 模 地 實 施 過, 目 前 我 們 僅 是 從 對 歐 美 全 納 教 育 的 描 述 中 認 識 全 納 教 育 其 實 歐 美 在 實 施 全 納 教 育 的 過 程 中 也 產 生 了 許 多 問 題, 但 我 們 往 往 只 注 意 其 成 功 的 一 面, 而 沒 看 到 其 弊 端 我 們 目 前 討 論 的 全 納 教 育 是 比 較 理 想 化 的, 簡 單 的 將 隨 班 就 讀 歸 於 全 納 教 育, 很 容 易 全 面 否 定 特 殊 教 育 學 校 模 式, 影 響 現 有 的 視 障 人 教 育 二 全 納 教 育 和 隨 班 就 讀 差 距 過 大, 隨 班 就 讀 就 如 同 是 全 納 教 育 的 1.0 版 在 國 際 社 會 宣 導 全 納 教 育 的 背 景 下, 簡 單 的 把 隨 班 就 讀 歸 於 全 納 教 育 很 容 易 造 成 政 策 制 定 和 實 施 的 盲 目 過 熱 傾 向, 很 容 易 對 殘 障 學 生 造 成 二 次 傷 害 全 納 教 育 在 經 過 了 初 期 運 動 式 的 發 展 後, 我 國 的 殘 障 人 工 作 者 和 特 教 工 作 者 都 有 了 更 理 性 的 認 識, 更 加 重 視 開 展 全 納 教 育 可 能 遇 到 的 問 題, 也 更 注 重 殘 障 學 生 的 差 異 筆 者 認 為, 我 國 目 前 的 視 障 人 教 育 仍 然 應 該 以 特 殊 教 育 學 校 模 式 為 主, 認 真 研 究 這 一 模 式 的 客 觀 規 律, 加 強 特 殊 學 校 與 社 區 殘 障 學 生 家 庭 的 聯 繫, 使 教 育 教 學 工 作 在 最 大 程 度 上 實 現 融 合 另 外, 對 於 有 條 件 的 學 生 我 們 可 以 幫 助 其 進 入 普 通 學 校 隨 班 就 讀, 在 穩 步 推 進 的 基 礎 上 積 累 全 納 教 育 經 驗, 逐 步 完 善 全 納 教 育 環 境 只 有 這 樣 才 能 使 殘 障 學 生 獲 得 最 適 當 的 教 育, 真 正 使 特 殊 教 育 達 到 因 人 施 教, 因 材 施 教 各 得 其 樂 各 得 其 所 的 最 佳 效 果 ; 其 次, 要 將 特 殊 教 育 真 正 納 入 國 民 教 育 體 系 教 育 是 一 種 公 共 產 品, 要 確 保 教 育 公 平 和 教 育 效 率, 政 府 的 作 用 十 分 關 鍵 政 府 不 僅 要 保 證 特 殊 教 育 的 投 入, 更 要 推 動 教 育 軟 環 境 的 建 設 在 完 善 教 育 軟 環 境 方 面, 政 府 的 作 用 包 括 厘 清 概 念 提 高 認 識 採 取 法 律 行 動 提 供 高 層 次 的 政 治 支 27 周 满 生. 全 纳 教 育 : 特 殊 教 育 与 主 流 普 通 教 育 的 结 合. 中 国 教 育 新 闻 网 - 中 国 教 育 报. yb.cn/world/gjgc/200808/t _ html. 28 同 邓 猛, 潘 剑 芳. 关 于 全 纳 教 育 思 想 的 几 点 理 论 回 顾 及 其 对 我 们 的 启 示. 中 国 特 殊 教 育,2003,(04). 8

170 持 改 變 現 有 政 策 革 新 課 程 加 強 教 師 培 訓 進 行 機 構 調 整 等 30 從 法 律 層 面 說, 要 加 強 法 律 的 可 操 作 性, 真 正 使 法 律 成 為 實 現 殘 障 人 教 育 公 平 和 教 育 效 率 的 可 靠 保 障 比 如, 最 近 公 佈 的 殘 疾 人 教 育 條 例 ( 修 訂 草 案 ) 就 在 第 六 章 法 律 責 任 中 對 違 反 條 例 的 行 為 規 定 了 一 些 處 罰 原 則 但 許 多 人 認 為, 這 些 處 罰 原 則 仍 缺 乏 力 度, 很 難 對 違 反 條 例 侵 害 殘 障 人 教 育 權 利 的 行 為 起 到 有 效 的 震 懾 和 懲 戒 作 用 在 關 注 教 育 公 平 的 同 時, 筆 者 認 為 更 應 重 視 殘 障 人 教 育 的 效 率 只 有 提 高 效 率, 才 能 培 養 出 更 多 高 品 質 的 殘 障 人 才 ; 只 有 增 加 殘 障 人 教 育 的 投 入 回 報, 才 能 讓 更 多 的 人 看 到 殘 障 人 教 育 的 價 值 從 視 障 學 生 基 礎 教 育 的 教 學 實 踐 來 看, 有 許 多 視 障 學 生 完 全 可 以 達 到 明 眼 學 生 的 學 習 水 準, 所 以 按 與 普 通 基 礎 教 育 同 樣 的 標 準 要 求 考 核 視 障 人 教 育 是 完 全 可 行 的 此 外, 統 一 標 準 還 可 以 促 進 視 障 教 育 教 師 提 高 業 務 水 準, 改 變 目 前 視 障 教 育 教 師 工 作 中 因 無 目 標 無 壓 力 而 產 生 的 懶 散 惰 怠 的 局 面 ; 第 三, 要 完 善 教 育 教 學 內 容, 在 教 師 培 訓 中 增 加 殘 障 權 利 意 識 培 訓, 並 對 殘 障 學 生 進 行 權 利 意 識 教 育 視 障 教 育 工 作 者 要 在 工 作 中 發 揮 積 極 作 用, 影 響 視 障 兒 童 的 家 長, 在 日 常 教 學 和 過 渡 教 育 中 共 同 培 養 視 障 兒 童 的 權 利 意 識 過 渡 教 育 就 是 為 視 障 兒 童 成 年 後 的 生 活 做 準 備, 因 此 過 渡 教 育 不 僅 要 從 小 抓 起, 而 且 視 障 教 育 工 作 者 和 視 障 兒 童 的 家 長 還 要 利 用 一 切 可 能 的 手 段 和 策 略, 幫 助 視 障 兒 童 參 與 社 區 生 活, 培 養 他 們 基 本 的 權 利 意 識 3 引 入 協 力 廠 商 監 督 評 估 機 制 殘 障 人 教 育 條 例 ( 修 訂 草 案 ) 第 七 條 規 定 : 縣 級 以 上 地 方 人 民 政 府 教 育 行 政 部 門 應 當 會 同 衛 生 民 政 部 門 殘 疾 人 聯 合 會, 建 立 由 教 育 心 理 康 復 等 方 面 專 家 組 成 的 殘 疾 人 教 育 指 導 委 員 會, 負 責 對 本 區 域 內 適 齡 殘 疾 兒 童 的 身 體 狀 況 和 受 教 育 能 力 進 行 評 估, 開 展 就 學 諮 詢, 提 出 入 學 建 議 和 指 導 意 見 第 十 四 條 又 規 定 : 有 重 度 殘 疾 比 較 嚴 重 的 身 心 功 能 障 礙, 需 要 專 人 護 理 或 者 專 業 支 援, 不 具 備 接 受 普 通 教 育 能 力 的 殘 疾 兒 童, 經 縣 級 以 上 殘 疾 人 教 育 指 導 委 員 會 評 估, 可 以 以 其 他 特 殊 方 式 接 受 義 務 教 育 設 立 監 督 評 估 機 構, 必 然 能 更 好 的 保 障 殘 障 學 生 的 受 教 育 權 但 有 專 家 和 殘 障 兒 童 家 長 認 為, 該 委 員 會 應 吸 納 殘 障 兒 童 家 長 參 加 從 西 方 國 家 開 展 特 殊 教 育 的 實 踐 來 看, 家 長 在 特 殊 教 育 教 學 過 程 中 發 揮 的 作 用 越 來 越 大 比 如, 按 照 英 國 目 前 正 在 討 論 的 特 殊 教 育 改 革 計 畫, 家 長 們 將 獲 得 更 大 的 特 殊 需 求 輔 助 經 費 的 使 用 權 31 家 長 是 與 殘 障 兒 童 關 係 最 密 切 的 人, 只 有 吸 納 家 長 參 與 針 對 殘 障 兒 童 教 育 的 監 督 和 評 估 工 作, 才 能 更 全 面 的 反 映 殘 障 兒 童 的 實 際 需 求, 才 能 建 立 起 真 正 覆 蓋 到 家 庭 社 會 學 校 的 零 距 離 教 育 模 式 此 外, 非 政 府 機 構 也 應 參 與 特 殊 教 育 的 監 督 評 估 工 作 在 現 代 社 會 中, 非 政 府 組 織 作 為 第 三 部 門 的 力 量 在 殘 障 人 教 育 中 發 揮 著 積 極 的 不 可 替 代 的 作 用 32 作 為 民 間 機 構, 非 政 府 組 織 只 有 靠 高 品 質 的 工 作, 才 可 能 從 各 種 管 道 獲 得 並 保 持 資 金 技 術 和 社 會 支 援, 因 而 一 些 非 政 府 組 織 不 僅 具 有 較 高 的 專 業 水 準, 而 且 有 著 較 高 的 工 作 熱 情 又 因 為 受 政 府 財 政 制 約 較 少, 往 往 能 保 持 相 對 的 獨 立 性 如 果 非 政 府 組 織 能 夠 參 與 殘 障 兒 童 的 監 督 評 估 工 作, 不 但 能 增 強 監 督 評 估 工 作 的 專 業 性, 而 且 還 能 在 一 定 程 度 上 保 證 監 督 評 估 意 見 的 獨 立 性, 為 殘 障 兒 童 爭 取 更 多 的 權 益 在 提 高 視 障 人 權 利 意 識 和 促 進 維 權 行 動 時, 基 礎 教 育 的 作 用 是 不 容 忽 視 的 我 們 應 結 合 30 同 浅 析 英 国 特 殊 教 育 重 大 改 革 计 划, 踏 浪 视 障 人 电 子 资 讯,2012,(0901). 译 自 Special Needs Budg ets to Be Controlled by Parents, 32 马 良, 肖 辉 荧. 非 政 府 组 织 介 入 残 疾 人 教 育 相 关 问 题 研 究. 残 疾 人 研 究,2011,(03). 9

171 國 情, 從 理 論 研 究 和 實 際 工 作 兩 方 面 入 手, 加 強 視 障 人 基 礎 教 育 的 品 質 同 時, 我 們 還 應 採 用 靈 活 實 際 的 方 式 發 展 視 障 人 基 礎 教 育, 促 進 教 育 公 平, 逐 步 推 進 全 納 教 育 和 全 納 社 會 的 建 設, 使 視 障 人 在 社 會 經 濟 的 發 展 中 獲 得 更 多 的 權 利 意 識 和 權 力 保 障, 以 實 現 自 身 的 價 值 10

172 參 考 文 獻 [1] 龐 文, 于 婷 婷. 論 殘 疾 人 的 教 育 增 權, 中 國 特 殊 教 育,2011,(07). [2] 尹 海 潔. 殘 疾 人 受 教 育 狀 況 及 對 其 生 存 的 影 響, 山 東 社 會 科 學,2012,(11). [3] 呂 雯 慧. 金 鑰 匙 視 障 兒 童 隨 班 就 讀 實 踐 的 歷 史 考 察 ( ) ( 博 士 論 文 ), 華 中 師 範 大 學,2012. [4] 田 永 安, 劉 岩 華. 我 區 特 殊 教 育 發 展 現 狀 與 對 策, 內 蒙 古 教 育,2000,(06). [5] 2012 年 內 蒙 古 自 治 區 殘 聯 工 作 總 結, 內 蒙 古 殘 疾 人 聯 合 會 網 站. 年 3 月 12 日 訪 問. [6] 2011 年 內 蒙 古 自 治 區 殘 疾 人 事 業 統 計 公 報, 內 蒙 古 殘 疾 人 聯 合 會 網 站. 年 2 月 12 日 訪 問. [7] 李 偉 洪. 我 代 表 盲 孩 子 的 家 長 提 建 議, 中 國 殘 疾 人 聯 合 會 網 站, 年 2 月 12 日 訪 問. [8] 冀 鴻, 金 鑰 匙 視 障 兒 童 全 納 教 育 本 土 化 模 式, 極 光 網 年 2 月 12 日 訪 問. [9] 董 月 玲, 由 觀 察 到 參 與, 中 國 青 年 報 網 站,2004 年 02 月 11 日, 年 3 月 13 日 訪 問. [10] 2012 年 內 蒙 古 自 治 區 殘 聯 工 作 總 結, 內 蒙 古 殘 疾 人 聯 合 會 站. 年 3 月 14 日 訪 問. [11] 申 南 喬. 甘 肅 省 農 村 殘 疾 人 社 會 經 濟 地 位 對 子 女 教 育 期 望 影 響 的 實 證 研 究 ( 碩 士 論 文 ), 蘭 州 大 學,2009. [12] 鐵 山, 郭 榮. 回 憶 與 思 考 ( 之 二 ) 談 中 國 盲 人 就 業 的 歷 史 與 現 狀, 中 國 殘 疾 人,2011,(08). [13] 與 視 障 人 相 處 的 注 意 事 項, 中 國 盲 人 協 會 11

173 網. 年 3 月 17 日 訪 問. [14] 李 瑞 江, 張 玉 紅 殘 疾 學 生 心 理 健 康 教 育 的 研 究 與 實 踐, 東 營 市 特 殊 教 育 學 校 網 站. 年 3 月 17 日 訪 問. [15] 陳 至 立 內 蒙 古 執 法 檢 查 強 調 貫 徹 落 實 殘 疾 人 保 障 法, 中 國 新 聞 網. 年 3 月 21 日 訪 問. [16] 中 殘 聯 拒 不 提 供 電 子 試 卷 河 南 四 盲 人 向 民 政 部 提 起 行 政 覆 議 : 盲 人 無 障 礙 考 試 還 讓 我 們 等 多 久, 東 方 今 報 網. 年 3 月 21 日 訪 問. [17] 解 韜. 近 年 來 我 國 教 育 公 平 研 究 綜 述. 現 代 大 學 教 育.2009,(02). [18] 英 國 皇 家 盲 人 協 會 的 研 究 工 作 ( 第 一 部 分 ), 踏 浪 視 障 人 電 子 資 訊,2012(02.01). 譯 自 "Making the most of research", 年 3 月 23 日 訪 問. [19] 給 與 視 障 兒 童 全 方 位 的 關 注, 踏 浪 視 障 人 電 子 資 訊,2012(11.02), 譯 自 Seeing the whole child, 年 3 月 23 日 訪 問. [20] 周 滿 生. 全 納 教 育 : 特 殊 教 育 與 主 流 普 通 教 育 的 結 合. 中 國 教 育 新 聞 網 - 中 國 教 育 報. [21] 鄧 猛, 潘 劍 芳. 關 於 全 納 教 育 思 想 的 幾 點 理 論 回 顧 及 其 對 我 們 的 啟 示, 中 國 特 殊 教 育,2003,(04). [22] 淺 析 英 國 特 殊 教 育 重 大 改 革 計 畫, 踏 浪 視 障 人 電 子 資 訊,2012,(0901). 譯 自 Special Needs Budgets to Be Controlled by Parents, [23] 馬 良, 肖 輝 熒. 非 政 府 組 織 介 入 殘 疾 人 教 育 相 關 問 題 研 究. 殘 疾 人 研 究,2011,(03). 12

174 略 談 殘 疾 人 的 性 權 利 田 陽 北 京 大 學 人 口 研 究 所 博 士 生 北 京 青 年 政 治 學 院 社 會 工 作 系 講 師 摘 要 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 應 當 是 殘 疾 人 研 究 的 重 要 組 成 部 分 文 章 首 先 對 性 性 權 利 進 行 了 界 定, 強 調 了 性 和 生 育 的 區 別 和 聯 繫, 並 介 紹 了 殘 疾 人 權 利 公 約 中 對 殘 疾 人 的 性 健 康 的 相 關 規 定 指 出 雖 然 殘 疾 人 和 非 殘 疾 人 的 性 行 為 方 式 存 在 一 定 不 同, 但 一 大 部 分 殘 疾 人 都 可 以 完 成 性 行 為, 然 而 社 會 環 境 對 他 們 性 行 為 的 完 成 有 一 些 不 利 的 條 件 介 紹 了 殘 疾 人 性 權 利 性 行 為 的 社 會 學 意 義 上 的 研 究 方 法 並 給 出 了 一 個 試 圖 研 究 的 實 例, 探 討 了 一 定 的 關 於 人 類 性 研 究 的 研 究 倫 理 問 題 最 後 給 出 殘 疾 人 性 權 利 性 行 為 研 究 的 對 策 了 建 議 關 鍵 詞 : 殘 疾 人 性 權 利 性 行 為 2006 年 發 佈 的 第 二 次 全 國 殘 疾 人 抽 樣 調 查 的 主 要 資 料 表 明 : 全 國 ( 于 調 查 時 ) 有 8296 萬 殘 疾 人 我 們 國 家 是 個 人 口 大 國, 所 以 殘 疾 人 也 較 多 8000 多 萬 殘 疾 人, 加 上 他 們 的 直 系 親 屬, 涉 及 全 國 2.6 億 人 口, 這 是 個 龐 大 的 社 會 群 體, 給 殘 疾 人 工 作 帶 來 相 當 大 的 壓 力, 應 當 引 起 政 府 社 會 更 加 重 視 1 筆 者 對 性 有 相 對 較 濃 厚 的 興 趣, 故 就 殘 疾 人 的 性 權 利 這 一 問 題 發 表 一 些 看 法, 為 全 國 2.6 億 這 個 龐 大 的 社 會 群 體 獻 綿 薄 之 力 一 何 為 殘 疾 人 的 性 權 利 性 權 利 是 否 存 在? 作 為 人 個 體 有 沒 有 權 利 和 他 人 發 生 性 行 為, 在 滿 足 性 行 為 的 參 與 者 自 願 成 年 私 密 2 的 前 提 條 件 下? 這 是 一 個 非 常 難 給 出 答 案 的 問 題, 不 管 是 在 3 理 論 上 還 是 在 實 踐 中 4 如 果 我 們 不 在 語 言 上 追 求 這 一 詞 語 有 或 者 無 的 判 斷, 而 是 看 到 性 及 性 權 利 所 能 夠 涵 蓋 的 內 容 及 其 發 展 變 化 的 話, 我 們 就 可 以 姑 且 認 定 性 權 利 是 有 的, 或 者 說 是 一 個 從 無 到 有 的 逐 漸 的 過 程 比 如, 在 我 國, 筆 者 已 經 覺 得 對 婚 前 性 行 為 的 苛 責 已 經 成 為 嘩 眾 取 寵 的 笑 料 了 5 ; 沒 有 看 過 黃 色 錄 影 或 視 頻 的 年 輕 人 已 經 比 較 少 見 了 因 此, 儘 管 我 們 在 性 權 利 的 全 部 內 容 上 還 沒 有 達 成 共 識, 但 我 們 特 別 是 性 社 會 學 界 已 經 在 性 權 利 的 一 部 分 內 容 上 已 經 達 成 了 共 識 殘 疾 人 作 為 權 利 主 體, 並 不 天 然 排 斥 在 這 些 內 容 之 外 1 第 二 次 全 国 残 疾 人 抽 样 调 查 主 要 数 据 手 册, 华 夏 出 版 社, 北 京,2007 年 7 月 版, 第 31 页 2 我 国 著 名 社 会 学 家 李 银 河 主 张 的 性 行 为 ( 权 利 ) 的 标 准, 笔 者 认 为 这 个 标 准 在 目 前 看 来 是 比 较 合 适 的 有 兴 趣 的 读 者 可 以 网 上 搜 索 李 银 河 三 原 则 3 比 如 : 配 偶 一 方 有 没 有 和 非 配 偶 的 异 性 ( 或 同 性 ) 发 生 短 期 的 或 长 期 的 性 行 为 的 权 利? 卖 淫 嫖 娼 是 不 是 一 种 道 德 上 的 恶? 4 以 性 工 作 为 例, 各 国 对 其 在 法 律 上 的 界 定 有 很 大, 一 个 对 亚 洲 一 些 国 家 ( 地 区 ) 的 归 纳, 参 见 安 D 约 旦 : 亚 洲 商 业 性 工 作 者 : 人 权 法 中 的 盲 点, 载 于 妇 女 与 国 际 人 权 法 ( 第 二 卷 ), 生 活 读 书 新 知 三 联 书 店, 北 京,2009 年 6 月 版, 第 页 5 可 以 看 凤 凰 视 频 的 网 络 节 目 : 全 民 相 对 论 : 贞 操 是 最 贵 重 的 陪 嫁, 最 后 访 问 时 间,2012 年 8 月 8 日 ; 该 不 该 提 倡 婚 前 守 贞?, 最 后 访 问 时 间,2012 年 8 月 8 日 1

175 還 有 一 點 要 必 須 指 出 的 是, 性 權 利 中 的 性 ( 行 為 ), 並 非 僅 指 陰 莖 插 入 陰 道 的 狹 義 的 性 交, 廣 義 的 性 ( 行 為 ) 包 括 含 有 性 意 味 的 擁 抱 接 吻 手 或 口 或 身 體 的 其 它 部 分 對 自 己 和 他 人 的 生 殖 器 官 或 身 體 的 其 他 部 分 的 刺 激 等 等, 還 包 括 享 受 含 有 性 意 味 的 影 視 作 品 表 演 等 等 性 的 研 究 範 疇 還 包 括 性 與 愛 的 關 係 性 取 向 異 常 性 行 為 ( 戀 物 癖 露 陰 癖 窺 陰 癖 等 ) 等 等 這 種 性 ( 行 為 ) 的 狹 義 和 廣 義 的 區 別, 在 任 何 一 本 譯 自 國 外 的 性 學 教 材 式 的 書 籍 中 都 會 涉 及 到 比 如 在 性 與 生 活 走 進 人 類 性 科 學 這 本 書 的 第 9 章 性 技 巧 和 行 為 方 式 中, 就 區 別 並 較 為 系 統 地 介 紹 了 獨 自 完 成 的 性 行 為 ( 手 淫 性 幻 想 ) 和 與 他 人 發 生 的 性 行 為 ( 前 戲 接 吻 撫 摸 對 乳 房 的 刺 激 口 交 和 狹 義 性 交 ) 6, 這 些 都 是 ( 廣 義 的 ) 性 行 為 這 是 一 個 性 學 領 域 中 比 較 專 業 的 知 識 體 系 7, 並 且 這 些 性 行 為 在 實 踐 中 已 經 非 常 普 遍 在 我 國 性 社 會 學 界 的 研 究 中, 已 經 有 學 者 能 夠 較 為 系 統 地 表 述 性 權 利 的 含 義 了 比 如, 由 潘 綏 銘 黃 盈 盈 完 成 的 一 本 性 社 會 學, 其 中 有 性 權 利 專 門 一 章 8 介 紹 指 出, 1999 年 8 月 日, 世 界 性 學 會 (World Association for Sexuality) 在 中 國 香 港 召 開 第 14 次 世 界 性 學 會 議 會 上 通 過 了 性 權 利 宣 言 9 有 學 者 又 把 性 權 利 分 解 為 以 下 11 項 與 性 有 關 的 權 利, 1. 性 自 由 權 ;2. 性 自 治 性 完 整 與 肉 體 安 全 權 ;3. 性 私 權 ;4. 性 公 平 權 ;5. 性 快 樂 權 ;6. 性 表 達 權 ;7. 性 自 由 結 合 權 ;8. 自 由 負 責 之 生 育 選 擇 權 ; 9. 以 科 學 調 查 為 基 礎 之 性 資 訊 權 ;10. 全 面 性 教 育 權 ;11 性 保 健 權 10 儘 管 這 種 列 舉 不 無 可 以 商 榷 的 地 方, 但 可 以 說 是 較 為 全 面 地 概 括 了 性 權 利 的 方 方 面 面 在 當 今 社 會 最 廣 闊 的 範 圍 內 達 成 的 有 關 殘 疾 人 權 利 的 共 識 是 殘 疾 人 權 利 國 際 公 約 該 公 約 儘 管 和 現 有 的 所 有 人 權 公 約 一 樣 都 沒 有 提 到 性 權 利, 但 在 該 公 約 第 二 十 五 條 健 康 中 有 : 締 約 國 確 認, 殘 疾 人 有 權 享 有 可 達 到 的 最 高 健 康 標 準, 不 受 基 於 殘 疾 的 歧 視 締 約 國 應 當 採 取 一 切 適 當 措 施, 確 保 殘 疾 人 獲 得 考 慮 到 性 別 因 素 的 醫 療 衛 生 服 務, 包 括 與 健 康 有 關 的 康 復 服 務 締 約 國 尤 其 應 當 : ( 一 ) 向 殘 疾 人 提 供 其 他 人 享 有 的, 在 範 圍 品 質 和 標 準 方 面 相 同 的 免 費 或 費 用 低 廉 的 醫 療 保 健 和 方 案, 包 括 在 性 健 康 和 生 殖 健 康 及 全 民 公 共 衛 生 方 案 方 面 ; 公 約 中 提 到 的 性 健 康 和 生 殖 健 康 (sexual and reproductive health) 的 含 義 是 什 麼? 世 界 衛 生 組 織 (WHO) 認 為, 健 康 是 指 身 體 精 神 和 社 會 完 好 狀 態, 而 不 僅 僅 沒 有 疾 病 和 不 適 ; 生 殖 健 康 涉 及 生 命 各 階 段 的 生 殖 過 程 功 能 及 系 統 生 殖 健 康 意 味 著 人 們 能 夠 進 行 負 責 滿 意 和 安 全 的 性 生 活, 具 有 生 殖 能 力 和 決 定 是 否 何 時 和 間 隔 多 長 時 間 生 育 的 自 由 11 由 此, 可 以 認 為, 性 健 康 是 性 權 利 的 重 要 部 分, 指 人 們 能 夠 進 行 負 責 滿 意 和 安 全 的 性 6 ( 美 )Spencer A. Rathus 等 著 : 性 与 生 活 走 近 人 类 性 科 学, 甄 宏 丽 等 译, 中 国 轻 工 业 出 版 社, 北 京, 2007 年 5 月 版, 第 页 7 在 一 次 小 规 模 的 研 讨 会 上, 一 位 台 湾 的 学 者 认 为 性 权 利 不 能 一 个 人 实 现, 必 须 得 有 一 个 伙 伴 笔 者 即 刻 就 表 达 I can do it myself 这 也 说 明 了 性 和 性 权 利 的 研 究 还 是 比 较 专 业 的 8 潘 绥 铭 黄 盈 盈 : 性 社 会 学, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 北 京,2011 年 4 月 版, 第 页 9 潘 绥 铭 黄 盈 盈 : 性 社 会 学, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 北 京,2011 年 4 月 版, 第 页 10 潘 绥 铭 黄 盈 盈 : 性 社 会 学, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 北 京,2011 年 4 月 版, 第 137 页 11 郑 晓 瑛 : 生 殖 健 康 导 论, 中 国 人 口 出 版 社 1997 年 10 月 版, 北 京, 第 10 页 2

176 生 活 殘 疾 人 的 性 權 利 殘 疾 人 的 性 健 康 也 就 有 殘 疾 人 能 夠 進 行 負 責 滿 意 和 安 全 的 性 生 活 的 意 思 需 要 特 別 指 出 的 是, 公 約 和 世 界 衛 生 組 織 都 是 把 性 和 生 殖 健 康 放 在 一 起 定 義 論 述 的, 但 本 文 卻 試 圖 把 這 兩 者 加 以 區 別 原 因 如 下 : 其 一, 性 和 生 殖, 從 生 物 學 上 來 看, 畢 竟 是 兩 個 不 同 的 內 容 性 從 最 廣 義 上 來 看, 必 然 包 括 生 殖, 但 有 些 沒 有 生 殖 的 性 ( 行 為 ) 也 是 性, 比 如 前 述 的 一 個 人 的 性 行 為, 或 者 各 種 避 孕 行 為, 或 者 觀 看 AV 視 頻 的 行 為 生 殖 固 然 是 性 ( 行 為 ) 的 結 果, 但 畢 竟 只 是 性 的 一 個 結 果 完 成 了 生 殖 的 結 果 以 後, 人 們 依 然 可 以 進 行 性 ( 行 為 ), 卻 可 以 不 是 以 生 殖 為 結 果 的 性 行 為 了 其 二, 從 人 們 個 體 認 識 和 實 踐 性 和 生 殖 的 過 程 上 來 看, 從 社 會 上 存 在 著 的 性 和 生 殖 的 現 象 上 來 看, 性 和 生 殖 有 著 很 大 的 區 別 中 國 80 後 90 後 的 人, 誰 的 第 一 次 或 最 開 始 的 若 干 次 性 行 為 是 以 生 育 為 目 的 的? 在 日 本 歐 美 等 國 廣 泛 流 行 的 描 繪 性 行 為 的 視 頻 在 數 量 上 一 定 大 大 超 過 介 紹 生 殖 的 ( 科 學 ) 視 頻 在 中 國 被 法 律 所 懲 罰 的 賣 淫 嫖 娼 違 法 人 員 的 口 供 中 也 必 然 很 難 找 到 要 生 殖 的 意 願 其 三, 結 合 到 殘 疾 人 研 究 中, 殘 疾 人 的 生 育 ( 權 ) 和 筆 者 要 介 紹 的 殘 疾 人 的 性 權 利 更 是 兩 個 不 同 的 內 容 殘 疾 人 的 生 育 ( 權 ) 是 殘 疾 人 研 究 中 的 一 個 熱 點 問 題, 具 體 說 來, 最 重 要 的 一 個 問 題 就 是 一 定 程 度 的 智 力 殘 疾 人 有 沒 有 權 利 生 育 的 問 題 由 於 這 個 問 題 的 異 常 複 雜 性 筆 者 無 法 在 本 文 中 給 出 論 述 和 判 斷, 但 筆 者 卻 知 道 一 些 一 定 程 度 的 智 力 殘 疾 人 卻 有 性 欲, 一 些 性 欲 的 強 度 甚 至 是 超 過 非 殘 疾 人 的 12 筆 者 理 解, 一 些 智 力 殘 疾 人 對 性 行 為 中 的 快 樂 的 理 解 和 追 求 正 像 小 孩 子 對 玩 具 的 理 解 和 追 求 一 樣, 像 一 些 年 輕 人 對 歌 星 影 星 等 偶 像 的 理 解 和 追 求 一 樣, 也 許 就 像 筆 者 對 學 術 研 究 事 業 發 展 的 理 解 和 追 求 一 樣 如 果 一 些 智 力 殘 疾 人 生 育 的 智 力 殘 疾 人 對 社 會 是 一 種 負 擔 的 話, 那 麼 滿 足 或 幫 助 滿 足 這 些 智 力 殘 疾 人 的 性 欲 則 是 大 大 的 正 當, 正 如 給 小 孩 子 玩 具 那 樣 的 正 當 這 樣, 筆 者 理 解, 殘 疾 人 的 性 權 利, 最 重 要 的 就 是 殘 疾 人 能 夠 享 受 負 責 滿 意 和 安 全 的 性 生 活 的 權 利, 我 們 國 家 社 會 要 確 保 殘 疾 人 能 夠 享 受 負 責 滿 意 和 安 全 的 性 生 活 二 殘 疾 人 的 性 權 利 的 實 踐 狀 況 總 體 說 來, 殘 疾 人 權 利 和 非 殘 疾 人 相 比, 實 踐 狀 況 堪 憂 ( 因 此 才 特 別 需 要 殘 疾 人 權 利 國 際 公 約 ); 人 的 性 權 利 ( 假 定 存 在 ) 和 人 的 其 他 權 利 相 比, 實 踐 狀 況 堪 憂 ; 那 麼 殘 疾 人 的 性 權 利 是 不 是 堪 憂 中 的 堪 憂? 筆 者 簡 要 介 紹 幾 個 國 內 外 相 關 的 研 究 調 查 和 實 例 其 一, 一 些 殘 疾 人 認 為, 殘 疾 是 喪 失 性 行 為 的 原 因 有 社 會 工 作 專 家 指 出, 戀 愛 關 係 往 往 會 隨 著 殘 疾 的 確 診 而 終 止, 這 令 人 非 常 痛 苦 因 為 它 不 僅 意 味 著 戀 愛 關 係 本 身 的 喪 失, 而 且 還 使 致 殘 者 意 識 到, 自 己 曾 經 愛 和 信 任 的 那 個 人 對 自 己 的 愛 無 法 經 受 殘 疾 12 我 国 残 疾 人 研 究 专 家 马 洪 路 先 生 告 诉 我 这 个 信 息 3

177 的 考 驗 13 在 愛 和 性 為 一 體 的 社 會 心 理 的 影 響 下 14, 致 殘 又 失 去 戀 人 的 人 是 很 難 實 踐 性 行 為 的 其 二, 智 力 殘 疾 人 容 易 成 為 性 騷 擾 性 虐 待 和 性 犯 罪 的 受 害 者 15 有 學 者 指 出 : 16 Everson 指 出,70%--85% 患 有 發 展 性 障 礙 的 患 者 在 18 歲 之 前 會 受 到 虐 待 男 性 發 展 性 障 礙 患 者 受 虐 的 比 率 為 1/7, 相 應 的 女 性 受 虐 比 率 為 1/4,99% 的 施 虐 者 是 案 主 的 熟 人 如 上 所 述, 由 於 發 展 性 障 礙 案 主 的 習 慣 性 順 從, 他 們 慣 於 對 任 何 事 情 說 是, 因 此 非 常 容 易 受 到 虐 待 17 對 與 發 展 性 障 礙 案 主 的 習 慣 性 順 從, 有 學 者 舉 例 為 : 你 是 要 去 上 學 嗎? 是 的 你 是 來 一 份 三 明 治 嗎? 是 的 你 是 要 金 槍 魚 三 明 治 嗎? 是 的 你 喜 歡 我 嗎? 是 的 我 能 摸 一 下 你 的 乳 房 嗎? 你 應 該 可 以 猜 到 答 案 是 什 麼 18 需 要 特 別 指 出 的 是, 這 裡 的 性 騷 擾 性 虐 待 和 性 犯 罪, 需 要 譴 責 的 不 是 性, 而 是 暴 力 福 柯 認 為, 如 果 我 們 懲 罰 強 姦, 我 們 只 是 在 懲 罰 身 體 的 暴 力, 而 不 是 其 他 這 只 不 過 是 身 體 侵 犯 的 一 種 : 用 拳 頭 擊 打 某 人 的 臉 和 把 陰 莖 插 到 他 人 的 這 兩 者 之 間 沒 有 什 麼 原 則 性 的 差 別 ( 強 姦 ) 不 是 性, 而 是 必 須 受 到 懲 罰 的 身 體 暴 力, 但 卻 不 需 要 把 性 的 問 題 考 慮 在 內 19 如 果 不 知 道 這 一 點, 就 會 把 性 當 成 一 種 惡, 來 加 以 譴 責, 並 在 對 智 力 殘 疾 的 殘 疾 人 的 教 育 中 貫 徹 著 不 被 別 人 傷 害, 不 傷 害 別 人 的 教 育 理 念 20 這 是 把 性 和 傷 害 等 同 起 來 的 不 正 確 的 性 教 育 理 念 13 ( 美 )Juliet C. Rothman: 残 疾 人 社 会 工 作, 曾 守 锤 张 坤 等 译, 华 东 理 工 大 学 出 版 社, 上 海,2008 年 4 月 版, 第 129 页 14 请 读 者 ( 特 别 是 女 性 读 者 ) 思 考 : 自 己 能 否 和 不 爱 的 人 发 生 性 行 为? 15 参 见 香 港 电 影 弱 杀 故 事 根 据 一 名 弱 智 少 女 被 人 强 奸, 但 在 法 庭 上, 受 害 人 因 智 商 问 题, 不 能 作 供, 疑 犯 当 庭 释 放 16 智 力 残 疾 的 一 种 类 型 17 ( 美 )Juliet C. Rothman: 残 疾 人 社 会 工 作, 曾 守 锤 张 坤 等 译, 华 东 理 工 大 学 出 版 社 2008 年 4 月 版, 第 196 页 18 ( 美 )Juliet C. Rothman: 残 疾 人 社 会 工 作, 曾 守 锤 张 坤 等 译, 华 东 理 工 大 学 出 版 社 2008 年 4 月 版, 第 163 页 19 李 银 河 : 福 柯 与 性 解 读 福 柯 性 史, 内 蒙 古 大 学 出 版 社, 呼 和 浩 特,2009 年 11 月 版, 第 146 页 20 在 一 次 残 疾 人 研 究 的 研 讨 会 上, 笔 者 指 出 对 残 疾 人 性 教 育 的 缺 乏, 有 实 务 部 门 的 专 家 就 是 指 出 了 不 被 别 人 伤 害, 不 伤 害 别 人 的 性 教 育 理 念 4

178 其 三, 與 非 殘 疾 人 相 比, 缺 乏 結 婚 以 前 婚 姻 以 外 的 性 行 為 的 實 踐 途 徑 有 學 者 具 體 說 明, 無 須 否 認, 這 裡 確 實 存 在 需 要 解 決 的 道 德 窘 境, 例 如, 在 殘 疾 人 自 己 不 能 進 行 手 淫 時, 要 幫 助 他 們 進 行 手 淫 21 在 性 工 作 者 可 以 被 稱 為 一 種 職 業 或 行 業 的 國 家 或 地 區, 這 個 任 務 可 以 由 性 工 作 者 來 完 成 22, 當 然 這 也 許 要 通 過 殘 疾 人 本 人 及 其 親 屬 的 尋 覓 或 殘 疾 人 社 會 工 作 者 的 轉 介 而 在 像 中 國 大 陸 這 樣 視 性 工 作 者 為 違 法 人 員 的 環 境 中, 這 樣 的 尋 覓 儘 管 不 難 完 成, 卻 的 確 是 道 德 窘 境 了, 筆 者 也 沒 有 看 到 中 國 殘 聯 有 相 關 的 為 殘 疾 人 提 供 性 服 務 的 學 術 文 章 甚 至 是 工 作 總 結 23 在 百 度 搜 尋 引 擎 中 輸 入 殘 疾 人 的 性 權 利 或 殘 疾 人 性 生 活, 就 會 發 現 英 國 關 注 殘 疾 人 的 性 權 利, 網 友 爭 論 這 篇 文 章 24, 大 意 是 英 國 丹 麥 荷 蘭 等 國 通 過 一 些 方 法 鼓 勵 性 工 作 者 為 殘 疾 人 提 供 性 服 務 性 工 作 者 的 存 在 對 滿 足 男 性 殘 疾 人 的 性 需 求 有 怎 樣 的 作 用? 世 界 聞 名 的 美 國 性 學 家 金 西 曾 經 認 為, 一 些 男 人 去 找 性 工 作 者 是 因 為 他 們 在 與 女 性 建 立 性 關 係 中 存 在 或 多 或 少 的 障 礙 有 身 體 損 傷 聽 力 障 礙 視 力 障 礙 嚴 重 腿 部 傷 殘 癱 瘓 和 其 他 殘 疾 的 人, 尋 找 異 性 進 行 性 交 是 非 常 困 難 的 25 儘 管 殘 疾 人 的 性 權 利 及 其 實 現 有 上 述 困 難, 但 從 生 物 學 和 醫 學 上 來 看 殘 疾 人 的 性 行 為, 國 外 有 相 當 的 研 究 有 教 材 式 的 性 醫 學 研 究 專 著 中 就 專 門 論 述 了 精 神 疾 患 與 性 脊 髓 損 傷 病 人 的 性 問 題 智 力 遲 緩 者 的 性 問 題 盲 人 的 性 問 題 和 聾 人 的 性 問 題 26 在 性 學 的 教 科 書 中, 對 於 殘 疾 人 的 性 也 有 專 門 的 論 述 27 筆 者 引 用 國 外 學 者 的 研 究 結 論 作 為 殘 疾 人 性 行 為 的 研 究 小 結 : 總 之, 對 性 欲 和 殘 疾 人 概 括 為 三 點 :(1) 他 們 一 般 會 有 性 需 要 和 性 欲 ;(2) 他 們 經 常 有 與 強 壯 智 力 正 常 的 人 十 分 相 似 的 性 反 應 ;(3) 確 實 需 要 更 多 的 資 訊 和 交 流, 來 研 究 各 種 各 樣 的 殘 疾 人, 其 中 哪 些 可 以 有 性 行 為, 而 哪 些 人 不 能 有 28 三 殘 疾 人 的 性 權 利 的 研 究 方 法 及 存 在 的 問 題 總 體 說 來, 對 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 至 少 可 以 從 醫 學 心 理 學 和 社 會 學 ( 含 社 會 工 作 ) 三 個 角 度 進 行 研 究 筆 者 這 裡 主 要 介 紹 一 下 從 社 會 學 ( 含 社 會 工 作 ) 的 角 度 進 行 研 究 的 問 題 21 ( 英 ) 迈 克 尔 奥 列 弗 鮑 勃 萨 佩 : 残 疾 人 社 会 工 作 ( 第 二 版 ), 高 巍 尹 明 译, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 北 京,2009 年 6 月 版, 第 65 页 22 参 见 香 港 电 影 金 鸡 中 吴 君 如 饰 演 的 性 工 作 者 与 残 疾 人 的 情 节 23 在 残 疾 康 复 医 学 领 域 可 能 会 有 24 最 后 访 问 时 间 :2012 年 10 月 6 日 25 See Alfred C. Kinsey, Sexual Behavior In The Human Male, W. B. Saunders Company, Philadelphia and London, 1948, pp 吴 阶 平 等 编 译 : 性 医 学, 科 学 技 术 文 献 出 版 社, 北 京,1983 年 9 月 版, 第 页, 第 页 27 如 :( 美 )Spencer A. Rathus 等 : 性 与 生 活 走 近 人 类 性 科 学, 甄 宏 丽 等 译, 中 国 轻 工 业 出 版 社, 北 京,2007 年 5 月 版, 第 页 ;( 美 ) 珍 妮 特 S 海 德 约 翰 D 德 拉 马 特 著 : 人 类 的 性 存 在 ( 第 8 版 ), 贺 岭 峰 等 译, 上 海 社 会 科 学 院 出 版 社, 上 海,2005 年 9 月 版, 第 页 28 ( 美 ) 珍 妮 特 S 海 德 约 翰 D 德 拉 马 特 著 : 人 类 的 性 存 在 ( 第 8 版 ), 贺 岭 峰 等 译, 上 海 社 会 科 学 院 出 版 社 2005 年 9 月 版, 第 254 页 5

179 社 會 學 的 一 個 特 點 是 一 門 實 證 科 學, 就 是 社 會 學 得 出 的 結 論 必 須 是 有 事 實 作 為 依 據 的, 並 且 必 須 通 過 科 學 的 方 法 從 事 實 材 料 中 得 出 結 論, 這 就 有 別 於 人 文 科 學 社 會 學 存 在 的 意 義 在 於 用 科 學 的 方 法 描 述 解 釋 和 預 測 社 會 現 象 具 體 的 研 究 方 法 有 :( 抽 樣 + 問 卷 ) 調 查 研 究 質 性 研 究 實 驗 研 究 和 文 獻 研 究 具 體 到 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 的 研 究 中, 筆 者 認 為 質 性 研 究 是 最 為 恰 當 的 29, 理 論 上 講, 可 以 通 過 對 殘 疾 人 的 性 行 為 的 參 與 觀 察 和 訪 談 來 完 成 但 是, 在 一 個 對 性 的 公 開 談 論 還 存 在 這 樣 和 那 樣 的 忌 諱 的 社 會 中, 這 樣 的 質 性 研 究 是 存 在 著 一 定 的 困 難 的 研 究 必 然 要 瞭 解 他 人 的 隱 私, 得 到 他 人 的 同 意 就 是 必 須 的 在 訪 談 中, 他 人 願 意 回 答 並 且 是 如 實 回 答 研 究 者 提 出 的 問 題 向 研 究 者 講 述 自 己 的 性 經 歷, 是 需 要 研 究 者 相 當 高 超 的 訪 談 技 巧 的 30 此 外, 研 究 者 能 否 參 與 觀 察 到 殘 疾 人 性 行 為? 是 不 是 有 聚 眾 淫 亂 多 P 之 嫌 31? 當 然, 在 這 一 點 上, 中 國 和 日 本 的 刑 法 就 有 天 壤 之 別 了, 日 本 幾 乎 所 有 的 AV 女 演 員 都 有 多 P 行 為, 在 中 國 則 都 是 犯 罪 如 果 研 究 者 要 規 避 這 個 聚 眾 淫 亂, 為 了 研 究 殘 疾 人 的 性 行 為, 在 殘 疾 人 的 同 意 下, 能 否 和 殘 疾 人 真 的 發 生 性 行 為 這 裡 特 指 陰 莖 插 入 陰 道 的 狹 義 的 性 行 為? 如 果 我 們 去 掉 殘 疾 人 這 個 因 素, 僅 僅 是 研 究 性 行 為 本 身, 研 究 者 能 否 和 研 究 物 件 發 生 性 行 為? 這 是 一 個 研 究 倫 理 的 問 題, 是 一 個 極 難 回 答 的 問 題 筆 者 現 在 的 理 解 是, 倫 理 本 是 就 是 相 對 的, 在 社 會 科 學 研 究 中 也 是 這 裡, 具 體 的 研 究 倫 理 涉 及 到 性 這 一 具 體 問 題 : 性 是 不 是 一 種 惡? 性 是 不 是 容 易 引 發 惡? 如 果 出 現 了 惡, 那 個 惡 的 原 因 是 不 是 就 是 性? 並 且, 筆 者 也 沒 有 看 到 有 研 究 倫 理 的 專 著 認 為 研 究 者 絕 對 不 能 和 研 究 物 件 發 生 性 行 為 32, 就 像 中 國 的 教 育 系 統 沒 有 規 定 高 校 教 師 不 能 和 高 校 學 生 發 生 性 行 為 一 樣 但 是, 在 社 會 工 作 領 域, 美 國 卻 有 類 似 的 規 定, 社 會 工 作 師 不 能 和 案 主 發 生 性 行 為 美 國 社 會 工 作 者 協 會 (NASW) 倫 理 守 則 中,1.09(a) 有 : 社 會 工 作 者 在 任 何 情 況 下 都 不 可 以 和 當 前 的 案 主 發 生 自 願 的 或 是 強 迫 性 的 性 行 為 或 性 接 觸 什 麼 職 業 或 活 動 不 可 以 和 某 人 發 生 性 行 為 這 是 一 個 具 有 學 術 意 義 的 問 題 當 然, 潛 在 的 問 題 依 然 是 對 性 的 較 為 科 學 的 認 識 於 是, 筆 者 開 始 試 圖 對 一 個 殘 疾 人 的 性 行 為 進 行 質 性 研 究 意 義 上 的 研 究 她 是 我 的 一 個 學 生, 屬 於 肢 體 殘 疾 中 的 脊 柱 畸 形 和 侏 儒 症 ( 身 高 不 超 過 130 釐 米 的 成 年 人 ) 她 29 ( 抽 样 + 问 卷 ) 调 查 研 究 的 目 的 旨 在 对 总 体 的 科 学 描 述 和 解 释, 由 于 残 疾 人 的 异 质 性 极 大 分 布 范 围 极 广, 研 究 将 非 常 费 时 费 力 实 验 研 究 对 研 究 设 计 的 要 求 很 高, 并 且 性 行 为 能 否 实 验? 又 涉 及 到 一 个 重 大 的 研 究 伦 理 问 题 而 对 残 疾 人 的 性 权 利 性 行 为 的 文 献 研 究 应 当 是 可 以 完 成 的, 比 如 分 析 一 定 数 量 和 类 型 的 文 学 影 视 作 品 中 的 残 疾 人 的 性 行 为 的 描 写 ( 如 小 说 废 都 中 柳 月 嫁 给 的 市 长 的 残 疾 儿 子, 电 影 阿 甘 正 传 中 在 越 战 中 失 去 双 腿 的 人 光 顾 性 工 作 者 的 情 节 ) 并 阐 述 其 反 应 的 问 题 30 对 非 残 疾 人 的 有 关 性 的 话 题 的 质 性 研 究, 有 兴 趣 的 读 者 可 以 参 见 潘 绥 铭 方 刚 的 各 种 专 著 31 参 见 南 京 某 大 学 副 教 授 马 尧 海 的 案 件, 最 后 访 问 时 间 :2012 年 10 月 7 日 多 P 是 指 三 人 以 上 同 时 完 成 性 行 为 ( 其 实 这 个 也 很 难 界 定, 待 笔 者 有 精 力 和 兴 趣 时 另 行 撰 文 阐 述 ) 32 在 武 汉 大 学 公 益 与 发 展 法 律 研 究 中 心 举 办 的 一 次 研 讨 会 上, 笔 者 就 这 个 问 题 请 教 了 在 座 的 若 干 位 美 国 教 授, 她 们 的 意 见 是 : 在 美 国 的 社 会 学 研 究 中, 有 研 究 伦 理 审 查 委 员 会, 研 究 者 如 果 在 研 究 计 划 中 写 明 了 要 和 研 究 对 象 发 生 性 行 为, 那 么 这 份 研 究 计 划 就 根 本 无 法 得 到 批 准 ( 并 且 得 不 到 资 助 ) 也 就 是 说, 在 美 国 的 社 会 学 研 究 中, 研 究 者 绝 对 不 能 和 研 究 对 象 发 生 性 行 为 后 来 笔 者 意 犹 未 尽, 在 午 餐 的 时 候 专 门 和 一 位 美 国 哥 伦 比 亚 大 学 的 博 士 研 究 生 比 较 深 入 地 探 讨 了 这 个 问 题 笔 者 的 大 意 是, 若 想 了 解 这 个 人 的 性 功 能 怎 么 样, 就 非 得 和 她 发 生 性 行 为 不 可 6

180 從 小 生 長 在 非 殘 疾 人 的 環 境 中, 通 過 高 考 從 外 地 考 到 北 京, 在 同 學 中 是 比 較 好 學 的 一 個, 和 筆 者 有 比 較 好 的 溝 通 經 歷, 英 語 能 夠 通 過 四 級 33 儘 管 如 此, 筆 者 作 為 一 個 30 歲 左 右 的 男 性 教 師, 同 這 一 名 20 歲 左 右 的 女 同 學 在 一 起 談 她 的 性, 還 是 具 有 難 度 的 這 不 僅 僅 是 性 別 年 齡 閱 歷 權 力 關 係 上 的 差 異, 更 重 要 的 是 她 也 許 不 能 理 解 筆 者 的 這 項 研 究 的 意 義 當 然 這 和 筆 者 是 性 研 究 和 殘 疾 人 研 究 領 域 內 的 無 名 之 輩 是 有 關 係 的 為 避 免 可 能 的 任 何 窘 境, 筆 者 選 擇 用 QQ 聊 天 工 具 作 為 試 圖 向 她 說 明 此 項 研 究 的 途 徑 筆 者 一 直 以 為 QQ 聊 天 工 具 在 資 訊 溝 通 的 效 度 上 不 及 電 話 ( 有 聲 音 ) 和 面 談 ( 聲 音 神 態 ), 但 為 避 免 給 我 的 學 生 造 成 任 何 可 能 的 困 擾, 避 免 老 師 給 學 生 造 成 的 任 何 壓 力, 只 能 選 擇 QQ 聊 天 工 具 如 果 選 錯 了 研 究 方 法, 則 證 明 筆 者 的 社 會 學 研 究 的 稚 嫩 吧! 這 份 QQ 聊 天 記 錄 以 WORD 的 形 式 保 存 在 我 的 電 腦 中, 即 使 是 事 後 看 來, 我 和 她 談 起 性 的 話 題 來 也 是 前 後 都 有 過 渡 鋪 墊, 以 避 免 給 她 造 成 的 任 何 突 兀 或 是 壓 力 為 了 保 密 起 見, 我 在 此 僅 僅 摘 錄 一 部 分 內 容, 並 且 按 照 我 的 理 解, 再 用 括 弧 ( 內 容 為 楷 體 ) 和 注 釋 解 釋 相 關 的 資 訊 : ( 前 面 隱 去 一 些 過 渡 ) 我 : 我 問 你 個 事 她 : 嗯 嗯 她 : 您 請 問 ( 不 是 嗯 嗯 您 請 問, 而 是 她 分 兩 次 敲 的 回 車 鍵 ) 我 : 我 要 一 個 課 題, 殘 疾 人 的 性 權 利, 你 是 否 願 意 參 與?( 直 接 告 訴 她, 沒 有 隱 瞞 ) 她 : 沒 這 個 興 趣 啊 老 師 ( 她 的 回 答 非 常 果 斷, 證 明 我 沒 有 給 她 造 成 任 何 困 擾 和 壓 力 這 裡 的 大 的 空 格, 我 是 為 了 保 持 QQ 聊 天 的 原 汁 原 味, 沒 有 作 處 理 ) 我 : 嗯, 那 好, 這 個 絕 對 不 可 以 勉 強 我 : 這 是 研 究 倫 理 的 要 求 我 : 看 來 你 學 得 不 錯 34 ( 這 三 句, 是 我 在 為 我 的 冒 失 作 解 釋, 現 在 看 來, 有 點 書 呆 子 氣, 但 確 實 自 然 的 流 露 ) 她 : 嗯 雖 說 我 是 殘 疾 人 吧 但 是 說 實 在 的 我 自 己 也 不 怎 麼 在 意 這 個 身 份 因 為 我 對 我 現 在 的 生 活 狀 態 表 示 基 本 滿 意 ( 她 其 實 是 比 較 反 感 別 人 特 別 是 她 的 老 師! 給 她 貼 著 個 殘 疾 人 的 標 籤 的 但 是, 我 也 只 能 那 樣 問 ) 我 : 嗯, 我 能 感 覺 出 來 她 : 而 且 我 對 我 以 後 的 生 活 要 求 也 不 高 我 : 嗯, 婚 姻, 想 過 吧?( 我 想 接 著 她 的 話 轉 移 到 婚 姻 這 個 話 題, 並 且, 通 過 婚 姻 這 個 話 題 還 能 夠 轉 移 到 性 這 個 話 題 ) 她 : 這 個 這 都 這 麼 大 了 肯 定 也 考 慮 過 ( 實 話 ) 她 : 不 過 還 不 著 急 這 個 事 兒 ( 也 是 實 話 ) 35 她 : 但 是 那 次 去 了 中 山 公 園 後 就 覺 得 很 震 撼 ( 學 生 能 夠 記 得 並 聯 想 到 這 個, 33 北 京 青 年 政 治 学 院 在 笔 者 写 作 这 篇 文 章 时 还 是 大 专 层 次 的 高 校, 英 语 能 够 通 过 四 级 是 能 够 说 明 该 学 生 的 相 对 学 习 水 平 是 较 高 的 34 我 曾 经 给 大 一 的 学 生 讲 授 过 社 会 调 查 方 法 的 课 7

181 說 明 這 個 學 生 是 不 錯 的 ) 她 : 不 過 目 前 我 也 不 必 須 著 急 我 : 我 的 意 思 是, 看 你 能 否 認 識 到 婚 姻 和 性 對 你 的 重 要 意 義, 和 實 踐 的 途 徑 這 個 你 想 過 嗎?( 我 作 為 教 師, 終 於 能 夠 點 到 她 這 一 點 了, 也 是 我 還 想 試 圖 和 她 一 起 進 行 研 究 的 努 力 ) 她 : 說 實 話 真 沒 有 ( 我 當 時 有 種 預 感, 她 就 是 這 個 答 案 ) 我 : 是 呀, 中 山 公 園 那 些 人 在 像 你 這 麼 大 的 時 候, 我 估 計 也 沒 想 過 我 : 她 們 想 到 的 時 候, 不 就 晚 了?( 殘 疾 人 的 性 行 為 和 殘 疾 人 的 婚 姻 的 關 係, 也 在 這 裡 ) 她 : 嗯 我 覺 得 您 說 得 對 她 : 但 是 現 在 考 慮 這 個 問 題 也 有 點 早 啊 ( 她 一 直 在 強 調 有 點 早 ) 我 : 我 的 那 個 探 究 課 題 中, 包 括 和 你 一 起 探 討 你 如 何 認 識 和 可 能 實 踐 這 些 話 題 我 : 你 已 經 21 歲 了, 並 且 以 前 從 沒 有 想 過 這 個 問 題, 你 還 覺 得 早 嗎?( 我 又 想 明 示 她 的 錯 誤 ) 她 : 我 覺 著 隨 其 自 然 走 著 說 著 我 : 嗯, 那 好 吧, 我 尊 重 你 的 意 見 不 過, 中 山 公 園 中 30 好 幾 的 父 母 的 情 景, 確 實 讓 人 心 痛 ( 我 的 感 情 的 自 然 流 露 ) 她 : 我 覺 得 也 許 不 早 了 ( 她 即 刻 按 照 我 的 思 路 走! 說 明 她 不 想 違 背 老 師 的 意 思 ) 但 是 我 還 是 好 好 上 學 吧 ( 原 來, 她 還 是 一 個 幾 乎 全 部 心 思 在 好 好 上 學 的 學 生 ) 她 : 嗯 我 父 母 肯 定 不 會 這 樣 的 我 : 嗯, 我 尊 重 你 的 意 見 ( 我 看 她 沒 有 同 意, 開 始 想 結 束 話 題 ) 她 : 我 爸 對 我 的 要 求 也 不 高 我 : 嗯, 相 信 你 能 夠 走 好 這 條 路 她 : 老 師 您 可 以 找 找 別 的 朋 友 啊 我 對 這 個 話 題 真 的 是 沒 興 趣 而 且 也 覺 著 我 不 適 合 做 這 個 研 究 ( 她 比 較 聰 明, 知 道 我 還 是 一 直 想 找 她 研 究 這 個 話 題 ) 我 : 說 實 話, 我 就 是 想 研 究 殘 疾 人 對 性 的 認 知 及 實 踐, 你 沒 興 趣 我 絕 對 不 勉 強, 這 是 涉 及 個 人 隱 私 的 問 題 ( 我 見 她 還 是 為 我 考 慮, 再 一 次 重 申 了 我 的 意 見 ) 她 : 嗯 我 幾 乎 不 和 人 聊 這 方 面 的 話 題 我 自 己 也 不 考 慮 ( 這 是 她 的 實 話 ) 我 : 嗯, 好 的, 此 話 題 就 此 打 住 ( 我 發 動 權 力, 結 束 話 題 ) 她 : 嗯 ( 後 面 隱 去 一 些 別 的 話 題 ) 儘 管 筆 者 沒 有 和 她 真 正 具 體 探 討 殘 疾 人 的 性 行 為, 並 且 筆 者 目 前 認 為 以 後 和 她 進 行 探 討 這 個 問 題 的 可 能 性 不 是 很 大, 但 通 過 這 次 溝 通, 筆 者 知 道 了 她 作 為 一 個 殘 疾 人 個 體 對 於 別 人 想 要 對 她 的 性 行 為 性 觀 念 進 行 瞭 解 的 態 度 : 她 不 想 提 及 這 個 問 題 這 對 於 今 後 再 研 究 類 似 的 問 題 具 有 一 定 意 義 社 會 研 究 除 了 以 上 這 種 試 圖 正 襟 危 坐 的 研 究 以 外, 在 非 正 式 的 談 話 中, 也 可 以 得 到 35 我 在 另 外 一 项 研 究 中 得 知 北 京 中 山 公 园 有 老 年 父 母 为 子 女 寻 找 配 偶 的 场 所, 就 带 着 学 生 进 行 了 实 地 观 察 的 教 学 活 动, 这 是 我 安 排 的 老 年 文 化 精 讲 课 程 的 一 部 分 那 里 聚 集 着 很 多 愁 眉 苦 脸 的 老 年 人 因 为 自 己 的 子 女 还 没 有 结 婚 8

182 有 關 殘 疾 人 的 性 行 為 的 資 訊 比 如, 筆 者 曾 經 和 男 性 視 力 殘 疾 人 士 閒 談, 知 道 他 們 比 較 喜 歡 聲 音 比 較 柔 美 的 女 性, 對 於 容 貌 長 相 則 基 本 上 不 考 慮 了 這 個 資 訊 也 許 對 於 一 些 女 性 有 非 常 大 的 意 義 並 且, 對 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 的 研 究, 對 研 究 者 有 一 定 的 要 求 如 果 是 殘 疾 人 工 作 的 專 業 人 士 則 容 易 與 殘 疾 人 發 展 出 較 為 密 切 的 關 係, 而 像 筆 者 這 樣 的 研 究 者 就 存 在 一 定 難 度 了 四 對 策 及 建 議 筆 者 認 為, 在 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 的 研 究 中, 我 們 應 當 做 好 下 面 三 個 任 務 : 第 一, 殘 疾 人 自 身 和 社 會 對 殘 疾 的 認 識 要 科 學 要 依 照 殘 疾 人 權 利 國 際 公 約 的 規 定, 來 理 解 殘 疾 和 殘 疾 人 第 二, 殘 疾 人 自 身 和 社 會 對 性 的 認 識 要 趨 於 科 學 這 個 認 識 的 逐 漸 轉 變, 是 比 殘 疾 人 事 業 更 難 的 事 業 如 果 社 會 對 性 的 寬 容 度 高, 殘 疾 人 的 性 權 利 就 容 易 得 到 一 定 的 實 現 在 一 定 程 度 上 講, 殘 疾 人 的 性 權 利 性 行 為 的 問 題 的 實 質 是 人 的 性 權 利 性 行 為 的 問 題 第 三, 目 前 最 急 迫 的 事 情, 應 當 是 對 殘 疾 人 和 非 殘 疾 人 的 性 教 育 36 理 想 的 狀 態 是, 根 據 各 種 殘 疾 類 型 設 計 開 發 性 教 育 材 料, 這 需 要 殘 疾 人 教 育 界 和 性 教 育 界 的 共 同 努 力 參 考 文 獻 : 1. 第 二 次 全 國 殘 疾 人 抽 樣 調 查 主 要 資 料 手 冊, 華 夏 出 版 社 2007 年 7 月 版 2. 安 D 約 旦 : 亞 洲 商 業 性 工 作 者 : 人 權 法 中 的 盲 點, 載 于 婦 女 與 國 際 人 權 法 ( 第 二 卷 ), 生 活 讀 書 新 知 三 聯 書 店, 北 京,2009 年 6 月 版 3.( 美 )Spencer A. Rathus 等 著 : 性 與 生 活 走 近 人 類 性 科 學, 甄 宏 麗 等 譯, 中 國 輕 工 業 出 版 社, 北 京,2007 年 5 月 版 4. 潘 綏 銘 黃 盈 盈 : 性 社 會 學, 中 國 人 民 大 學 出 版 社, 北 京,2011 年 4 月 版 5. 鄭 曉 瑛 : 生 殖 健 康 導 論, 中 國 人 口 出 版 社, 北 京,1997 年 10 月 版 6.( 美 )Juliet C. Rothman: 殘 疾 人 社 會 工 作, 曾 守 錘 張 坤 等 譯, 華 東 理 工 大 學 出 版 社, 上 海,2008 年 4 月 版 7. 李 銀 河 : 福 柯 與 性 解 讀 福 柯 性 史, 內 蒙 古 大 學 出 版 社, 呼 和 浩 特,2009 年 11 月 版 8.( 英 ) 邁 克 爾 奧 列 弗 鮑 勃 薩 佩 : 殘 疾 人 社 會 工 作 ( 第 二 版 ), 高 巍 尹 明 譯, 中 國 36 一 位 视 力 残 疾 人 告 诉 我, 他 知 道 有 的 20 多 岁 的 男 性 视 力 残 疾 人 连 避 孕 套 都 不 知 道 9

183 人 民 大 學 出 版 社, 北 京,2009 年 6 月 版 9.Alfred C. Kinsey, Sexual Behavior In The Human Male, W. B. Saunders Company, Philadelphia and London, 吳 階 平 等 編 譯 : 性 醫 學, 科 學 技 術 文 獻 出 版 社, 北 京,1983 年 9 月 版 11.( 美 ) 珍 妮 特 S 海 德 約 翰 D 德 拉 馬 特 著 : 人 類 的 性 存 在 ( 第 8 版 ), 賀 嶺 峰 等 譯, 上 海 社 會 科 學 院 出 版 社, 上 海,2005 年 9 月 版 附 : 作 者 簡 介 田 陽, 男, 遼 寧 法 庫 人,1980 年 生 於 北 京 中 國 政 法 大 學 法 學 學 士, 北 京 大 學 法 學 碩 士 現 為 北 京 大 學 人 口 研 究 所 博 士 研 究 生, 北 京 青 年 政 治 學 院 社 會 工 作 系 講 師 10

184 論 工 傷 保 險 先 行 支 付 制 度 對 因 工 致 殘 農 民 工 維 權 的 作 用 周 超 中 國 農 業 大 學 人 文 與 發 展 學 院 法 律 系 講 師 摘 要 2011 年 7 月 1 日 在 內 地 施 行 的 社 會 保 險 法 創 立 了 被 稱 為 具 有 里 程 碑 意 義 的 先 行 支 付 制 度 很 多 人 認 為 這 一 制 度 消 除 了 因 工 致 殘 農 民 工 的 維 權 障 礙, 但 在 執 行 了 一 年 多 時 間 後, 卻 在 多 個 地 方 遭 遇 了 落 實 不 暢 的 困 局 本 文 指 出 該 制 度 實 施 不 暢 的 主 要 原 因 並 非 由 於 時 間 還 短 而 是 本 身 制 度 困 境 工 傷 保 險 先 行 支 付 的 立 法 是 本 著 讓 非 正 規 企 業 就 業 的 勞 動 者 受 到 傷 害 後 仍 舊 能 獲 得 社 會 保 障 的 好 意, 但 是 要 使 它 真 正 的 落 實 執 行 下 來 必 須 有 政 府 的 強 力 介 入, 財 政 支 持 以 承 擔 應 有 的 社 會 救 濟 責 任 ; 同 時 也 要 讓 維 權 的 農 民 工 擺 脫 現 有 工 傷 認 定 制 度 的 束 縛 關 鍵 詞 : 因 工 致 殘 工 傷 保 險 先 行 支 付 農 民 工 新 中 國 成 立 以 來 第 一 部 社 會 保 險 制 度 的 綜 合 性 法 律 社 會 保 險 法 自 2011 年 7 月 1 日 在 內 地 開 始 施 行, 其 中 第 三 十 六 條 規 定, 職 工 因 工 作 原 因 受 到 事 故 傷 害 或 者 患 職 業 病, 且 經 工 傷 認 定 的, 享 受 工 傷 保 險 待 遇 ; 其 中, 經 勞 動 能 力 鑒 定 喪 失 勞 動 能 力 的, 享 受 傷 殘 待 遇 工 傷 保 險 是 社 會 保 險 制 度 中 的 重 要 組 成 部 分, 最 早 由 德 國 1884 年 創 立, 隨 後 推 行 到 各 國, 是 指 國 家 和 社 會 為 在 生 產 工 作 中 遭 受 事 故 傷 害 和 患 職 業 性 疾 病 的 勞 動 及 親 屬 提 供 醫 療 救 治 生 活 保 障 經 濟 補 償 醫 療 和 職 業 康 復 等 物 質 幫 助 的 一 種 社 會 保 障 制 度 1 工 傷 致 殘 是 勞 動 鑒 定 委 員 會 在 勞 動 能 力 鑒 定 技 術 小 組 認 為 工 傷 職 工 喪 失 勞 動 能 力, 需 要 評 殘 的 基 礎 上, 依 據 職 工 工 傷 和 職 業 病 致 殘 程 度 鑒 定, 對 因 工 負 傷 或 患 職 業 病 的 職 工 傷 殘 後 喪 失 勞 動 能 力 的 程 度 和 依 賴 護 理 的 程 度 作 出 的 判 別 和 評 定, 一 共 有 十 個 級 別 傷 殘 待 遇 的 確 定 和 工 傷 職 工 的 安 置 以 評 定 的 傷 殘 等 級 為 主 要 依 據 中 國 有 將 近 兩 億 農 民 工, 他 們 的 職 業 安 全 問 題 長 久 以 來 沒 有 得 到 足 夠 重 視 現 實 生 活 中, 農 民 工 存 在 流 動 性 大, 勞 動 關 係 確 認 難 時 間 長, 農 民 工 工 傷 待 遇 索 賠 程 式 複 雜 的 問 題 農 民 工 維 權 意 識 不 強, 農 民 工 很 多 情 況 下 只 顧 眼 前 短 期 利 益, 沒 有 長 遠 眼 光, 對 參 加 工 傷 保 險 認 識 不 到 位, 認 為 參 加 保 險 與 否 無 關 緊 要 只 要 薪 酬 水 準 可 以 接 受 並 且 能 夠 按 時 發 放 就 心 滿 意 足 了, 自 我 保 護 和 維 護 自 身 權 益 的 意 識 不 強 而 且, 多 數 農 民 工 就 業 技 能 單 一, 法 律 意 識 不 強 為 了 保 住 飯 碗, 他 們 即 使 明 知 用 人 單 位 違 規 操 作, 侵 犯 其 權 益, 也 只 能 忍 氣 吞 聲, 違 心 接 受 不 辦 理 工 傷 保 險, 不 改 善 勞 動 條 件 等 霸 王 條 款, 冒 險 工 作 超 負 荷 勞 動 2 另 外, 由 於 建 築 礦 山 和 化 學 品 行 業 的 從 業 主 體 大 多 是 農 民 工, 導 致 農 民 工 成 為 工 傷 事 故 的 高 發 群 體 根 據 致 誠 在 提 供 法 律 援 助 的 211 件 案 件 的 統 計, 工 傷 導 致 的 傷 殘 程 度 最 為 集 中 的 是 7-10 級 3, 傷 殘 程 度 相 對 較 輕, 傷 癒 後 勞 動 者 一 般 還 能 繼 續 從 事 工 作, 但 如 果 不 能 獲 得 及 時 的 賠 償 和 治 療, 很 有 可 能 會 加 重 傷 殘 程 度 而 對 於 遭 受 嚴 重 傷 殘 的 農 民 工, 其 日 後 以 勞 動 謀 生 的 可 能 性 微 乎 其 微, 如 果 得 不 到 工 傷 賠 償, 其 本 人 及 家 庭 都 會 陷 入 困 境 * 作 者 简 介 : 周 超, 女, 中 国 农 业 大 学 人 文 与 发 展 学 院 法 律 系 讲 师, 法 学 博 士, 北 京 市 海 淀 区 清 华 东 路 17 号 人 文 与 发 展 学 院, 邮 编 , 电 子 邮 箱 :[email protected] 作 者 感 谢 武 汉 大 学 公 益 与 发 展 法 律 研 究 中 心 与 瑞 典 罗 尔. 瓦 伦 堡 人 权 与 人 道 法 研 究 所 的 资 助, 也 要 感 谢 挪 威 人 权 中 心 (NCHR) 中 国 项 目 对 青 年 学 者 研 究 项 目 的 资 助 1 蔡 璐 遥. 我 国 现 行 工 伤 保 险 制 度 存 在 的 问 题 及 完 善 建 议 [J]. 劳 动 保 障 世 界 ( 理 论 版 ).2011(09). 2 黄 乐 平. 邓 矜 婷. 新 工 伤 保 险 制 度 下 农 民 工 权 益 保 障 [J]. 中 国 社 会 保 障 佟 丽 华 主 编. 谁 动 了 他 们 的 权 利? 中 国 农 民 工 权 益 保 护 研 究 报 告 [J]. 法 律 出 版 社.2008:99. 1

185 雖 然 我 國 已 在 2004 年 實 施 了 工 傷 保 險 條 例 4, 建 立 了 強 制 工 傷 保 險 制 度, 將 農 民 工 全 部 納 入 保 險 範 圍, 但 是 農 民 工 工 傷 事 故 保 障 制 度 並 沒 有 隨 之 有 效 建 立 根 據 鄭 功 成 等 人 對 北 京 深 圳 蘇 州 和 成 都 四 地 農 民 工 工 傷 保 險 進 行 調 研 得 出 的 結 論,70.9% 的 農 民 工 沒 有 參 加 工 傷 保 險 雖 然 工 傷 保 險 費 是 企 業 全 額 支 付, 但 在 對 農 民 工 相 對 集 中 的 北 京 深 圳 蘇 州 和 成 都 四 地 農 民 工 是 否 願 意 參 加 工 傷 保 險 的 調 查 顯 示,46.6% 的 農 民 工 不 願 意 參 加 工 傷 保 險 5 周 慧 文 同 樣 也 進 行 了 實 證 研 究, 走 訪 調 查 了 杭 州 300 多 名 農 民 工, 研 究 發 現 有 70% 的 農 民 工 沒 有 參 加 工 傷 保 險, 而 且 高 危 行 業 參 保 比 例 反 而 更 低 6 孟 繁 元 等 指 出 在 農 民 工 工 資 待 遇 不 高 的 現 狀 下, 他 們 更 喜 歡 現 金 收 入, 能 夠 拿 到 錢 寄 回 家 裡 補 貼 家 用 和 滿 足 當 前 消 費 是 他 們 更 關 心 的 7 胡 務 對 農 民 工 的 社 會 保 險 進 行 分 析, 提 出 工 傷 保 險 待 遇 偏 低, 有 時 並 不 能 起 到 保 障 農 民 工 的 作 用 8 勞 動 和 社 會 保 障 部 也 做 了 專 題 調 研 報 告, 提 出 農 民 工 傷 事 故 頻 仍 的 原 因 多 與 勞 動 條 件 差, 勞 動 強 度 大, 沒 有 受 到 專 業 培 訓, 企 業 安 全 防 護 措 施 不 夠 有 關 9 很 多 情 況 下, 農 民 工 遭 遇 工 傷 後 與 企 業 主 私 了 為 主 要 解 決 方 式, 獲 得 的 賠 償 往 往 低 於 應 得 的 賠 償, 而 且 缺 乏 後 續 康 復 支 持 由 於 一 些 用 人 單 位 未 給 農 民 工 繳 納 工 傷 保 險, 致 使 部 分 勞 動 者 遭 遇 工 傷 後 索 賠 十 分 艱 難 用 人 單 位 不 願 或 無 力 承 擔 工 傷 賠 付, 又 難 以 通 過 工 傷 保 險 基 金 獲 得 救 助 針 對 這 一 情 況,2011 年 7 月 1 日 開 始 實 施 的 社 會 保 險 法 明 確 了 工 傷 保 險 待 遇 先 行 支 付 制 度, 旨 在 讓 工 傷 患 者 尤 其 是 未 參 保 工 傷 患 者 獲 得 賠 償 不 再 耗 時 費 力 一 工 傷 保 險 先 行 支 付 制 度 概 述 2011 年 7 月 1 日 中 國 大 陸 地 區 開 始 施 行 的 社 會 保 險 法 創 立 了 被 稱 為 具 有 里 程 碑 意 義 的 先 行 支 付 制 度 10 根 據 社 會 保 險 法 的 規 定, 社 會 保 險 法 規 定 了 先 行 支 付 的 三 種 法 定 情 形 : 一 是 未 依 法 繳 納 工 傷 保 險 費 的 用 人 單 位, 在 工 傷 事 故 發 生 後, 不 支 付 工 傷 保 險 待 遇, 從 工 傷 保 險 基 金 中 先 行 支 付 ; 二 是 由 於 第 三 人 的 原 因 造 成 工 傷, 第 三 人 不 支 付 工 傷 醫 療 費 用 或 者 無 法 確 定 第 三 人 的, 由 工 傷 保 險 基 金 先 行 支 付 ; 三 是 應 當 依 法 由 第 三 人 負 擔 的 醫 療 費, 第 三 人 不 支 付 或 者 無 法 確 定 第 三 人 的, 由 基 本 醫 療 保 險 基 金 先 行 支 付 前 兩 種 情 形 都 屬 於 工 傷 保 險 先 行 支 付, 限 於 篇 幅, 本 文 僅 討 論 第 一 種 情 形 為 了 配 合 社 會 保 險 法 的 實 施,2011 年 6 月 29 日 人 力 資 源 和 社 會 保 障 部 公 佈 了 社 會 保 險 基 金 先 行 支 付 暫 行 辦 法 ( 以 下 簡 稱 為 暫 行 辦 法 ) 暫 行 辦 法 的 頒 佈 一 定 程 度 上 彌 補 了 社 會 保 險 法 規 範 不 足 和 工 傷 保 險 條 例 沒 有 相 應 規 定 的 弊 端, 為 工 傷 保 險 基 金 先 行 支 付 的 實 施, 提 供 了 重 要 法 律 依 據 該 制 度 的 立 法 初 衷 筆 者 理 解 應 該 是 解 決 非 正 規 就 業, 保 護 在 不 正 規 投 保 的 企 業, 主 要 是 農 民 工 的 維 權 障 礙 之 前 很 多 民 間 公 益 組 織 比 如 致 誠 農 民 工 法 律 援 助 與 研 究 中 心 ( 以 下 簡 稱 致 誠 ) 北 京 義 聯 勞 動 法 援 助 與 研 究 中 心 ( 以 下 簡 稱 義 聯 ) 都 有 建 議 建 立 先 行 支 付 制 度 根 據 2012 年 6 月 4 日 發 佈 的 2011 年 度 人 力 資 源 和 社 會 保 障 事 業 發 展 統 計 公 4 该 条 例 在 2010 年 12 月 进 行 了 修 订 5 郑 功 成. 黄 黎 若 莲. 中 国 农 民 工 问 题 与 社 会 保 护 [M]. 北 京 : 人 民 出 版 社 周 慧 文. 农 民 工 工 伤 保 险 问 题 实 证 研 究 [J]. 财 经 论 丛.(2007, 11) 孟 繁 元. 田 旭. 李 晶. 我 国 农 民 工 工 伤 保 险 存 在 的 问 题 及 对 策 分 析 [J]. 农 业 经 济. 2006(2): 胡 务. 外 来 工 综 合 社 会 保 险 透 析 [M]. 成 都 : 四 川 大 学 出 版 社 劳 动 和 社 会 保 障 调 研 组. 农 民 工 社 会 保 障 问 题 研 究 报 告 [M]. 北 京 : 中 国 言 实 出 版 社 社 会 保 险 法 第 四 十 一 条 : 职 工 所 在 用 人 单 位 未 依 法 缴 纳 工 伤 保 险 费, 发 生 工 伤 事 故 的, 由 用 人 单 位 支 付 工 伤 保 险 待 遇 用 人 单 位 不 支 付 的, 从 工 伤 保 险 基 金 中 先 行 支 付 从 工 伤 保 险 基 金 中 先 行 支 付 的 工 伤 保 险 待 遇 应 当 由 用 人 单 位 偿 还 用 人 单 位 不 偿 还 的, 社 会 保 险 经 办 机 构 可 以 依 照 本 法 第 六 十 三 条 的 规 定 追 偿 第 四 十 二 条 由 于 第 三 人 的 原 因 造 成 工 伤, 第 三 人 不 支 付 工 伤 医 疗 费 用 或 者 无 法 确 定 第 三 人 的, 由 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 后, 有 权 向 第 三 人 追 偿 2

186 報 顯 示, 農 民 工 總 量 為 2.53 億 人, 同 期 農 民 工 參 加 工 傷 保 險 人 數 僅 為 6828 萬 人, 尚 有 1.8 億 多 人 沒 有 參 加 工 傷 保 險, 未 參 保 比 例 超 過 了 70% 11 據 此, 有 專 家 估 計 近 2/3 的 第 二 第 三 產 業 的 勞 動 者 會 成 為 先 行 支 付 制 度 的 潛 在 受 益 者, 未 參 加 工 傷 保 險 的 勞 動 者 維 權 難 現 象 有 望 得 到 一 定 程 度 的 緩 解 但 在 實 踐 中, 該 制 度 卻 遭 遇 執 行 遇 冷 的 困 境 根 據 筆 者 在 北 京 的 調 研, 北 京 到 2013 年 3 月 為 止, 在 社 會 保 險 法 已 經 實 施 近 兩 年 的 時 間 裡, 還 沒 有 開 始 實 施 工 傷 先 行 支 付 制 度 而 根 據 義 聯 2011 年 底 的 專 題 調 研 報 告, 只 有 4 個 城 市 的 社 保 部 門 受 理 了 工 傷 保 險 待 遇 先 行 支 付 的 申 請, 分 別 是 浙 江 寧 波 1 例 浙 江 溫 州 1 例 山 東 淄 博 1 例 雲 南 麗 江 1 例 調 研 結 果 顯 示, 目 前 表 示 可 以 接 受 工 傷 保 險 待 遇 先 行 支 付 申 請 的 城 市 僅 有 28 個, 占 11.4%; 明 確 表 示 不 可 以 申 請 的 城 市 則 多 達 190 個, 比 例 高 達 77.2% 此 外, 還 有 23 個 城 市 並 不 確 定 是 否 可 以 申 請, 占 9.3%; 有 5 個 城 市 甚 至 不 知 道 是 否 可 以 申 請 12 比 如 今 年 35 歲 的 高 某 某 是 山 西 省 大 同 市 人, 曾 在 當 地 的 鴻 鑫 煙 花 鞭 炮 廠 工 作 2008 年 12 月, 鞭 炮 廠 發 生 爆 炸, 高 文 君 全 身 多 處 被 嚴 重 燒 傷, 二 級 傷 殘, 完 全 喪 失 勞 動 能 力, 生 活 需 要 大 部 分 護 理, 臥 床 在 家 單 位 沒 有 為 高 文 君 繳 納 工 傷 保 險 為 了 追 索 工 傷 待 遇, 高 文 君 通 過 漫 長 的 法 律 程 式 於 2011 年 11 月 等 到 了 大 同 中 院 的 終 審 判 決, 由 用 人 單 位 支 付 高 文 君 工 傷 保 險 待 遇 用 人 單 位 不 履 行 判 決, 高 文 君 申 請 強 制 執 行, 但 至 今 仍 沒 有 消 息 這 期 間, 高 文 君 多 次 聯 繫 當 地 人 社 部 門 申 請 先 行 支 付 工 傷 待 遇, 但 人 社 部 門 表 示, 勞 動 者 已 經 進 入 法 律 程 式 的, 他 們 不 管 13 二 工 傷 保 險 先 行 支 付 制 度 實 施 困 境 解 析 事 實 上, 工 傷 保 險 先 行 支 付 的 規 定, 並 非 我 國 首 創, 比 如 德 國 法 律 就 有 相 關 規 定, 所 有 雇 員, 只 要 存 在 雇 傭 關 係, 無 論 其 年 齡 種 族 性 別 收 入 以 及 是 否 具 有 一 個 臨 時 或 長 期 的 職 位, 都 成 為 工 傷 保 險 的 法 定 被 保 險 人 當 發 生 工 傷 事 故 時, 也 不 考 慮 其 雇 主 是 否 為 其 向 同 業 公 會 繳 納 了 工 傷 保 險 費, 傷 殘 雇 員 或 工 亡 者 遺 屬 均 享 受 工 傷 保 險 待 遇 14 有 報 導 稱 先 行 支 付 制 度 未 能 正 常 施 行 是 各 地 擔 心 其 對 工 傷 保 險 基 金 帶 來 的 風 險 和 壓 力 15 雖 然 法 律 規 定, 從 工 傷 保 險 基 金 中 先 行 支 付 的 工 傷 保 險 待 遇 應 當 由 用 人 單 位 償 還, 但 未 參 保 的 企 業 往 往 也 不 規 範, 沒 有 足 夠 的 財 產, 追 繳 回 的 可 能 性 不 大 在 這 種 情 況 下, 一 些 地 區 認 為 先 行 支 付 可 能 會 影 響 到 對 已 參 保 職 工 的 待 遇 支 付 此 外, 財 務 審 計 上 配 套 措 施 的 缺 位, 也 讓 相 關 工 作 人 員 對 具 體 情 況 無 法 操 作 16 事 實 上 仔 細 查 看 暫 行 辦 法 即 可 以 明 確 這 一 擔 心 並 非 空 穴 來 風 暫 行 辦 法 第 六 條 規 定 的 用 人 單 位 拒 絕 工 傷 保 險 待 遇 的 情 形 中, 第 一 款 規 定, 用 人 單 位 被 依 法 吊 銷 營 業 執 照 或 者 撤 銷 登 記 備 案 的 當 用 人 單 位 的 主 體 資 格 已 經 喪 失, 保 險 基 金 收 回 資 金 的 可 能 性 微 乎 其 乎, 國 內 又 不 存 在 向 企 業 負 責 人 個 人 索 賠 的 情 況 而 第 三 款 規 定, 依 法 經 仲 裁 訴 訟 後 仍 不 能 獲 得 工 傷 保 險 待 遇, 法 院 出 具 中 止 執 行 文 書 的 在 法 院 強 制 執 行 都 無 效 的 情 況 下, 社 保 機 構 本 身 沒 有 強 制 執 行 力, 試 問 又 如 何 可 以 獲 得 追 償 而 且 對 未 繳 納 應 承 擔 工 傷 賠 償 的 單 位 的 追 償 也 會 涉 及 執 行, 社 會 保 險 經 辦 機 構 追 索 用 人 單 位 應 支 付 補 償 所 產 生 的 費 用 在 沒 有 明 確 來 源 的 情 況 下, 還 將 由 基 金 支 付, 無 疑 對 其 他 用 11 陈 磊. 社 会 保 险 法 先 行 支 付 制 度 形 同 虚 设 [J]. 工 友.2012(8). 12 北 京 义 联 劳 动 法 援 助 与 研 究 中 心. 工 伤 保 险 待 遇 先 行 支 付 制 度 2011 年 ~2012 年 实 施 情 况 调 研 报 告 陈 磊. 社 会 保 险 法 先 行 支 付 制 度 形 同 虚 设 [J]. 工 友.2012(8). 14 于 欣 华. 农 民 工 工 伤 保 险 制 度 研 究 [D]. 西 北 农 林 科 技 大 学 2009 博 士 论 文. 15 根 据 社 会 保 险 法 第 六 十 一 条, 县 级 以 上 人 民 政 府 在 社 会 保 险 基 金 出 现 支 付 不 足 时, 给 予 补 贴 16 高 远 至. 工 伤 先 行 支 付 : 法 律 亮 点 执 行 难 点 [J]. 半 月 谈.2013(6). 3

187 人 單 位 不 公 平 17 雖 然, 先 行 支 付 制 度 在 某 些 地 方 已 經 破 冰, 已 經 出 現 了 個 別 成 功 案 例, 但 這 些 案 例 大 多 都 受 到 了 相 關 領 導 的 批 示, 更 多 的 具 有 示 範 標 杆 作 用, 而 非 常 態 關 於 先 行 支 付 制 度, 已 有 學 者 提 出 工 傷 保 險 基 金 先 行 支 付 制 度 存 有 以 下 缺 陷 :1. 強 制 性 不 足 社 會 保 險 法 是 公 法, 從 內 容 上 看 有 諸 多 規 範 屬 於 強 制 性 行 政 法 規 範, 具 有 行 政 法 之 特 徵 然 而, 我 國 社 會 保 險 強 制 性 明 顯 不 足 就 工 傷 保 險 而 言, 其 強 制 性 不 足 的 直 接 後 果 是 工 傷 保 險 參 保 率 低, 倘 若 此 種 狀 況 不 加 改 變, 墊 付 性 先 行 支 付 將 是 工 傷 保 險 基 金 所 不 能 承 受 的 懲 戒 性 不 足 先 行 給 付 與 代 位 求 償 的 制 度 理 性 在 於 保 險 原 理, 並 無 懲 戒 性 問 題 此 懲 戒 性 不 足 是 工 傷 保 險 基 金 先 行 支 付 制 度 在 責 任 制 度 設 計 上 的 缺 陷 19 筆 者 認 為, 我 國 設 置 的 先 行 支 付 制 度 並 沒 有 政 府 的 獨 立 財 政 支 持, 將 政 府 的 責 任 轉 嫁 到 合 法 繳 納 工 傷 保 險 金 的 企 業, 違 背 了 公 平 原 則 社 會 保 險 制 度 是 實 現 社 會 成 員 底 線 公 平 的 基 本 制 度, 是 國 家 責 任 的 底 線 和 政 府 承 擔 國 家 責 任 的 重 要 形 式 20 事 實 上, 政 府 有 義 務 幫 助 那 些 由 於 沒 有 工 傷 保 險 而 生 活 困 難 的 農 民 工, 特 別 是 因 工 致 殘 的 農 民 工 這 本 身 是 政 府 的 憲 法 責 任, 中 華 人 民 共 和 國 憲 法 第 四 十 五 條 規 定, 中 華 人 民 共 和 國 公 民 在 年 老 疾 病 或 者 喪 失 勞 動 能 力 的 情 況 下, 有 從 國 家 和 社 會 獲 得 物 質 幫 助 的 權 利 對 於 這 些 群 體, 政 府 就 有 義 務 給 予 社 會 救 濟, 而 動 用 企 業 合 法 繳 納 的 保 險 基 金 來 承 擔 政 府 的 責 任 進 行 社 會 救 濟 是 不 公 平 的 另 外, 筆 者 同 意 于 欣 華 鄭 清 風 的 主 張, 政 府 的 法 定 義 務 是 : 監 督 用 人 單 位 繳 納 工 傷 保 險 費 和 保 障 工 傷 保 險 制 度 的 有 效 運 行 當 用 人 單 位 沒 有 為 勞 動 者 繳 納 工 傷 保 險 費 時, 政 府 必 然 在 先 違 反 其 監 督 用 人 單 位 繳 納 工 傷 保 險 費 的 法 定 職 責, 這 時 不 能 將 自 己 的 責 任 免 去, 而 讓 勞 動 者 在 追 究 用 人 單 位 責 任 未 果 的 情 況 下, 自 行 承 擔 不 利 後 果 21 學 者 李 朝 暉 對 湘 中 五 城 農 民 工 參 加 工 傷 保 險 情 況 作 了 調 查, 統 計 湘 中 五 城 各 行 業 中, 建 築 業 的 參 保 率 最 高, 主 要 原 因 是 當 時 工 傷 保 險 政 策 正 在 以 建 築 業 農 民 工 為 主 要 參 保 試 點 目 標 ; 採 掘 業 雖 同 為 事 故 高 發 行 業, 但 由 於 尚 未 納 入 政 策 實 施 的 重 點 目 標, 參 保 率 只 有 5.6% 由 此 可 見 政 府 機 關 監 督 的 嚴 厲 程 度 直 接 影 響 企 業 繳 納 社 會 保 險 的 意 願 在 政 府 監 督 較 弱 的 情 況 下, 企 業 參 加 工 傷 保 險 的 意 願 非 常 低 22 另 外, 現 行 的 相 關 制 度 對 不 繳 納 保 險 企 業 的 懲 罰 力 度 輕, 反 而 助 長 了 企 業 不 繳 納 保 險 金 工 傷 保 險 條 例 第 62 條 第 1 款 規 定 : 用 人 單 位 依 照 本 條 例 規 定 應 當 參 加 工 傷 保 險 而 未 參 加 的, 由 社 會 保 險 行 政 部 門 責 令 限 期 參 加, 補 繳 應 當 繳 納 的 工 傷 保 險 費, 並 自 欠 繳 之 日 起, 按 日 加 收 萬 分 之 五 的 滯 納 金 ; 逾 期 仍 不 繳 納 的, 處 欠 繳 數 額 1 倍 以 上 3 倍 以 下 的 罰 款 這 樣 的 規 定, 對 於 不 按 時 繳 納 工 傷 保 險 金 的 企 業 沒 有 任 何 約 束 力 三 申 請 工 傷 保 險 先 行 支 付 的 困 境 分 析 即 使 有 關 人 社 保 險 經 辦 機 構 排 除 以 上 障 礙, 按 法 律 規 定 實 施 先 行 支 付 制 度, 但 把 工 傷 認 定 作 為 先 行 支 付 申 請 的 前 置 先 決 條 件, 受 工 傷 的 農 民 工 也 幾 乎 不 可 能 申 請 到 工 傷 17 于 欣 华. 工 伤 保 险 补 偿 先 行 支 付 原 则 初 探 原 则 [J]. 现 代 职 业 安 全.2010(12). 18 李 海 明. 工 伤 救 济 先 行 给 付 与 代 位 求 偿 制 度 探 微 兼 评 社 会 保 险 法 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 制 度 的 得 与 失 [J]. 中 国 检 察 官.2011(3). 19 郑 尚 元. 扈 春 海. 中 国 社 会 保 险 立 法 进 路 之 分 析 中 国 社 会 保 险 立 法 体 例 再 分 析 [J]. 现 代 法 学. 2010(3) 黎 建 飞. 社 会 保 险 中 的 国 家 责 任 [J]. 中 国 人 力 资 源 保 护.2011(1). 21 于 欣 华, 郑 清 风. 海 峡 两 岸 工 伤 补 偿 先 行 支 付 法 律 制 度 比 较 兼 论 大 陆 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 立 法 完 善 进 路 [J]. 台 湾 研 究 集 刊.2012 (4 ). 22 李 朝 晖. 农 民 工 工 伤 保 险 保 障 问 题 研 究 以 湖 南 湘 中 五 城 为 例 [M]. 中 国 经 济 出 版 社.2011 年 版. 第 81 页, 第 80 页 4

188 保 險 先 行 支 付 該 條 款 好 似 美 國 作 家 海 勒 的 著 名 小 說 第 22 條 軍 規 的 第 22 條 軍 規 23, 事 實 上 對 於 因 工 致 殘 的 農 民 工 維 權 很 難 起 到 其 應 有 的 作 用, 形 同 虛 設 第 一, 先 行 支 付 條 件 複 雜 繁 瑣 難 以 符 合 先 行 支 付 並 沒 有 解 決 一 個 很 根 本 的 問 題 就 是, 在 目 前 工 傷 索 賠 過 程, 很 多 農 民 工 都 遭 遇 拖 不 起 的 困 境, 因 為 工 傷 認 定 程 式 複 雜, 耗 時 長 久 不 論 是 社 會 保 險 法, 工 傷 保 險 條 例 還 是 社 會 保 險 基 金 先 行 支 付 暫 行 辦 法, 都 規 定 了 不 管 是 第 三 人 侵 權 還 是 用 人 單 位 沒 有 依 法 繳 納 工 傷 保 險 費 用, 申 請 工 傷 保 險 先 行 支 付 的 前 提 是 確 認 為 工 傷 之 後 工 傷 認 定 的 前 提 是 有 確 定 的 勞 動 關 係 24 如 前 文 所 述, 農 民 工 很 多 情 況 下 在 非 正 規 企 業 就 業, 沒 有 勞 動 合 同 是 很 普 遍 的 在 致 誠 援 助 的 211 起 工 傷 案 件 中, 只 有 26 個 人 有 勞 動 合 同 25 要 確 認 勞 動 關 係 就 必 須 通 過 勞 動 仲 裁, 如 果 對 勞 動 仲 裁 不 服, 還 要 經 歷 法 院 的 一 審 二 審 程 式, 這 就 大 約 需 要 一 年 的 時 間 26 但 很 多 情 況 下, 他 們 沒 有 工 作 證 工 資 條 等 證 據, 而 登 記 表 出 勤 表 等 也 往 往 保 存 在 包 工 頭 或 者 建 築 公 司 手 裡 由 於 其 沒 有 勞 動 合 同 和 證 明, 通 過 法 律 途 徑 解 決, 尤 其 是 司 法 途 徑, 沒 有 了 上 述 證 據, 受 雇 單 位 又 沒 有 強 制 出 庭 義 務, 勞 動 仲 裁 機 構 很 難 確 認 勞 動 關 係 而 且 在 調 研 中, 筆 者 發 現, 大 部 分 農 民 工 都 是 被 老 鄉 叫 來 的, 根 本 不 知 道 其 雇 傭 單 位 是 誰, 一 旦 發 生 事 故, 連 要 求 給 付 工 傷 待 遇 的 單 位 都 不 能 確 定 其 次, 就 算 能 確 定 勞 動 關 係, 工 傷 認 定 本 身 也 是 很 大 的 障 礙 如 果 是 職 業 病 患 者, 還 要 先 經 過 職 業 病 診 斷, 對 診 斷 結 論 不 服, 還 需 要 進 行 兩 次 鑒 定 而 工 傷 認 定 本 身 就 是 一 個 漫 長 的 過 程 : 法 律 規 定 時 限 是 六 十 個 工 作 日, 但 如 果 中 間 有 爭 議 或 者 用 人 單 位 故 意 耍 賴 拖 時 間 的 話, 往 往 要 走 好 幾 年 因 為 對 工 傷 認 定 決 定 不 服, 可 以 提 起 行 政 覆 議 及 行 政 訴 訟 的 一 審 二 審 認 定 完 工 傷 後, 還 需 要 進 行 勞 動 能 力 鑒 定, 對 鑒 定 結 論 不 服 的, 還 可 以 申 請 重 新 鑒 定, 這 樣 也 要 耗 費 幾 個 月 的 時 間 而 就 算 完 成 了 漫 長 的 這 幾 步, 要 符 合 先 行 支 付 的 條 件 也 並 非 易 事 據 北 京 致 誠 農 民 工 法 律 援 助 與 研 究 中 心 調 查 顯 示, 農 民 工 工 傷 維 權 道 路 維 艱, 從 發 生 工 傷 到 生 效 判 決, 最 短 的 時 間 3 年 9 個 月, 最 長 達 6 年 7 個 月, 平 均 484 天 由 於 維 權 艱 難, 許 多 工 傷 人 員 被 迫 犧 牲 利 益, 接 受 調 解 調 解 獲 得 的 補 償 平 均 僅 為 合 法 應 得 補 償 的 65.85% 27 學 者 李 朝 暉 統 計 資 料 也 表 明, 發 生 工 傷 傷 殘 事 故 後, 提 起 法 律 訴 訟 的 僅 占 8.5%, 能 得 到 全 額 賠 償 的 僅 占 7.5%, 有 15.5% 的 農 民 工 完 全 得 不 到 賠 償 28 相 比, 臺 灣 地 區 的 通 常 做 法 是, 由 勞 動 者 填 寫 未 領 取 雇 主 依 勞 動 基 準 法 規 定 給 付 職 業 災 害 殘 廢 補 償 之 聲 明 書, 填 妥 之 後 向 勞 工 保 險 局 提 出 申 請, 由 勞 工 保 險 局 審 核 並 決 定 是 否 予 以 支 付 如 若 對 勞 工 保 險 局 決 定 有 爭 議 的, 可 提 出 訴 願 ; 雇 主 與 勞 動 者 如 有 爭 議, 依 據 勞 資 爭 議 處 理 法 規 定 提 出 調 解 與 仲 裁 兩 相 比 較, 不 難 發 現, 臺 灣 地 區 工 傷 補 償 先 行 支 付 啟 動 條 件 比 大 陸 更 加 便 捷 29 第 二, 先 行 支 付, 並 非 提 前 支 付, 並 不 解 決 農 民 工 救 治 工 傷 金 錢 匱 乏 的 問 題 根 據 規 定, 先 行 支 付 制 度 是 需 要 個 人 先 付 錢, 再 通 過 申 請 報 銷 來 實 現 的, 事 實 是 事 後 支 23 美 国 作 家 约 瑟 夫 海 勒 的 著 名 小 说 第 22 条 军 规, 其 中 所 谓 的 第 22 条 军 规 是, 疯 子 可 以 免 于 飞 行, 但 同 时 又 规 定 必 须 由 本 人 提 出 申 请, 而 如 果 本 人 一 旦 提 出 申 请, 便 证 明 你 并 未 变 疯 24 工 伤 保 险 条 例 第 十 八 条 提 出 工 伤 认 定 申 请 应 当 提 交 下 列 材 料 :( 一 ) 工 伤 认 定 申 请 表 ; ( 二 ) 与 用 人 单 位 存 在 劳 动 关 系 ( 包 括 事 实 劳 动 关 系 ) 的 证 明 材 料 ;( 三 ) 医 疗 诊 断 证 明 或 者 职 业 病 诊 断 证 明 书 ( 或 者 职 业 病 诊 断 鉴 定 书 ) 25 佟 丽 华 主 编. 谁 动 了 他 们 的 权 利? 中 国 农 民 工 权 益 保 护 研 究 报 告 [M]. 法 律 出 版 社 2008: 确 认 劳 动 关 系 如 果 经 过 劳 动 仲 裁 一 审 和 两 审 程 序, 一 般 需 要 1 年 1 个 月, 最 长 需 要 2 年 2 个 月 左 右 27 北 京 致 诚 农 民 工 法 律 援 助 与 研 究 中 心. 农 民 工 工 伤 保 险 问 题 研 究 报 告 28 李 朝 晖. 农 民 工 工 伤 保 险 保 障 问 题 研 究 以 湖 南 湘 中 五 城 为 例 [M]. 北 京 : 中 国 经 济 出 版 社.2011 : 于 欣 华. 郑 清 风. 海 峡 两 岸 工 伤 补 偿 先 行 支 付 法 律 制 度 比 较 兼 论 大 陆 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 立 法 完 善 进 路 [J]. 台 湾 研 究 集 刊.2012 (4 ). 5

189 付 30 可 以 說 先 行 支 付 的 先 行 名 不 副 實 而 工 傷 人 員 受 傷 後 需 要 馬 上 接 受 治 療, 特 別 是 肢 體 工 傷 最 佳 治 療 時 機 也 就 是 在 發 生 傷 害 後 的 48 小 時 ( 接 肢 等 特 殊 情 況 黃 金 時 間 是 在 24 小 時 之 內 ) 由 於 農 民 工 往 往 沒 有 足 夠 的 錢 可 以 墊 付 進 行 治 療, 而 所 謂 的 先 行 支 付 根 本 是 可 望 不 可 及 所 以 很 多 時 候 農 民 工 在 治 療 時 會 錯 過 最 佳 醫 療 期, 很 多 情 況 下, 工 傷 者 因 為 拿 不 到 急 需 的 治 療 費 用, 以 致 輕 傷 拖 成 重 傷, 重 傷 拖 成 工 亡 維 權 程 式 複 雜 成 本 高, 很 多 情 況 下 因 工 致 殘 的 農 民 工 不 得 不 以 犧 牲 自 己 的 部 分 權 利 來 換 取 儘 早 拿 到 賠 償 金 第 三, 先 行 支 付, 排 除 了 非 法 用 工 情 況 先 行 賠 付 最 大 的 意 義 應 在 於 將 工 傷 事 故 的 雇 主 責 任 原 則 轉 移 為 國 家 責 任, 從 而 加 強 對 勞 動 者 的 保 護 但 現 行 的 規 定 將 國 家 責 任 的 前 提 定 在 用 人 單 位 是 合 法 主 體, 因 為 先 行 支 付 的 主 體 是 未 依 法 繳 納 工 傷 保 險 費 的 用 人 單 位 而 非 法 用 工 單 位, 因 為 主 體 不 合 法 自 然 不 會 為 也 無 法 為 勞 動 者 購 買 工 傷 保 險, 因 此 其 職 工 發 生 工 傷 的 情 況 下, 則 不 可 能 申 請 工 傷 保 險 的 先 行 支 付 在 許 多 地 區, 對 於 無 營 業 執 照 或 未 經 依 法 登 記 備 案 被 依 法 吊 銷 營 業 執 照 或 撤 銷 登 記 備 案 使 用 童 工 的 非 法 用 工 單 位, 一 旦 發 生 工 傷 一 般 不 予 認 定, 只 由 工 人 與 用 人 單 位 進 行 仲 裁, 維 權 之 路 更 為 艱 難 31 義 聯 在 調 研 中 也 發 現 了 用 人 單 位 中 存 7.2% 的 非 法 用 工 單 位 事 實 上, 勞 動 合 同 法 已 經 明 確 宣 告 了 非 法 經 營 單 位 的 勞 動 者 應 得 到 平 等 保 護, 將 非 法 經 營 單 位 和 勞 動 者 之 間 的 勞 動 關 係 納 入 了 法 律 調 整 範 圍 因 此, 在 社 會 保 障 法 層 面 上, 非 法 用 工 單 位 的 工 傷 勞 動 者 也 應 該 明 確 獲 得 同 等 保 護, 應 該 允 許 勞 動 者 申 請 先 行 支 付 第 四, 按 照 字 面 解 釋, 現 行 的 先 行 支 付 制 度 僅 僅 限 於 工 傷 保 險 待 遇 專 案 中 應 當 由 工 傷 保 險 基 金 支 付 的 專 案 32, 並 不 包 括 用 人 單 位 負 擔 部 分 33, 也 不 包 括 由 工 傷 保 險 基 金 支 付 的 傷 殘 待 遇 根 據 社 會 保 險 法 的 規 定, 如 果 正 常 投 保 的 情 況 下, 工 傷 保 險 基 金 會 支 付 一 次 性 傷 殘 補 助 金 和 一 至 四 級 傷 殘 職 工 按 月 領 取 的 傷 殘 津 貼, 但 根 據 規 定, 因 工 致 殘 的 農 民 工 即 使 申 請 了 先 行 支 付, 也 不 可 能 從 保 險 基 金 獲 得 傷 殘 待 遇, 而 這 些 人 恰 恰 是 最 需 要 獲 得 救 助 的 人 群 另 外, 我 國 殘 聯 規 定 的 殘 疾 人 認 定 標 準 與 工 傷 勞 動 鑒 定 殘 疾 評 定 的 標 準 也 有 很 大 的 不 同, 被 鑒 定 為 喪 失 勞 動 能 力 的 勞 動 者, 根 據 殘 聯 的 標 準, 可 能 並 不 屬 於 殘 疾 人, 無 法 享 受 殘 疾 人 津 貼 和 優 惠 四 工 傷 先 行 支 付 制 度 何 去 何 從? 綜 上, 本 文 指 出 工 傷 保 險 先 行 支 付 制 度 實 施 不 暢 的 主 要 原 因 並 非 由 於 時 間 還 短, 而 是 本 身 制 度 困 境 自 上 而 下 說, 工 傷 保 險 經 辦 單 位 的 憂 慮 情 有 可 原, 筆 者 完 全 同 意 未 繳 納 工 傷 保 險 企 業 的 雇 傭 人 員 在 受 到 工 傷 之 後 應 該 享 受 政 府 給 予 的 社 會 救 濟, 但 由 合 法 繳 納 工 傷 保 險 金 彙 聚 的 工 傷 保 險 基 金 給 予 工 傷 待 遇 補 償 筆 者 認 為 是 不 妥 的 臺 灣 地 區 也 有 先 行 支 付 的 類 似 政 策, 但 其 採 取 的 是 在 工 傷 保 險 基 金 之 外, 由 政 府 編 列 預 算 單 獨 設 立 基 金 進 行 支 付, 是 相 對 合 理 和 可 操 作 的 34 筆 者 主 張, 工 傷 保 險 先 行 制 度 要 堅 定 的 實 行, 排 除 工 傷 基 金 管 理 機 構 的 後 顧 之 憂, 就 應 該 設 立 政 府 的 專 項 財 政 基 金, 政 30 暂 行 规 定 第 十 条 : 个 人 申 请 先 行 支 付 医 疗 费 用 工 伤 医 疗 费 用 或 者 工 伤 保 险 待 遇 的, 应 当 提 交 所 有 医 疗 诊 断 鉴 定 等 费 用 的 原 始 票 据 等 证 据 31 纪 雅 林. 社 会 保 险 法 即 将 施 行, 先 行 赔 付 规 定 引 发 关 注 [N]. 人 民 日 报 暂 行 办 法 第 八 条 规 定, 用 人 单 位 未 按 照 第 七 条 规 定 按 时 足 额 支 付 的, 社 会 保 险 经 办 机 构 应 当 按 照 社 会 保 险 法 和 工 伤 保 险 条 例 的 规 定, 先 行 支 付 工 伤 保 险 待 遇 项 目 中 应 当 由 工 伤 保 险 基 金 支 付 的 项 目 33 根 据 社 会 保 险 法 第 三 十 九 条 : 因 工 伤 发 生 的 下 列 费 用, 按 照 国 家 规 定 由 用 人 单 位 支 付 :( 一 ) 治 疗 工 伤 期 间 的 工 资 福 利 ;( 二 ) 五 级 六 级 伤 残 职 工 按 月 领 取 的 伤 残 津 贴 ;( 三 ) 终 止 或 者 解 除 劳 动 合 同 时, 应 当 享 受 的 一 次 性 伤 残 就 业 补 助 金 34 于 欣 华, 郑 清 风. 海 峡 两 岸 工 伤 补 偿 先 行 支 付 法 律 制 度 比 较 兼 论 大 陆 工 伤 保 险 基 金 先 行 支 付 立 法 完 善 进 路 [J]. 台 湾 研 究 集 刊.2012 (4 ). 6

190 府 也 有 義 務 對 企 業 繳 納 進 行 監 督 檢 查, 對 未 能 投 保 的 企 業 採 取 重 罰, 以 罰 充 養 是 比 較 合 理 的 選 擇 而 將 事 後 的 追 索 權 還 是 歸 於 法 院, 不 要 增 加 保 險 機 構 的 負 擔, 也 可 以 充 分 發 揮 法 院 的 強 制 執 行 力 自 下 而 上 說, 如 果 在 先 行 工 傷 認 定 制 度 的 背 景 下, 先 行 支 付 制 度 就 算 在 各 地 真 正 實 施 也 不 會 對 農 民 工 維 權 起 到 任 何 實 質 性 幫 助 作 用 工 傷 保 險 先 行 支 付 的 立 法 是 本 著 讓 非 正 規 企 業 就 業 的 勞 動 者 受 到 傷 害 以 後 仍 舊 能 獲 得 保 障 的 好 意, 但 是 要 使 它 真 正 的 落 實 執 行 下 來 必 須 要 擺 脫 現 有 工 傷 認 定 制 度 的 束 縛 首 先, 簡 略 申 請 其 次, 將 先 行 支 付 真 正 先 行 而 非 事 後 報 銷 特 別 是 對 於 需 要 緊 急 醫 療 救 治 的 工 傷 職 工 以 及 可 能 因 傷 致 殘 的 農 民 工, 先 行 支 付 制 度 應 設 立 特 別 管 道 加 以 保 護, 不 應 僵 化 地 以 工 傷 認 定 程 式 為 前 提 在 用 人 單 位 不 墊 付 醫 療 費 的 情 況 下, 社 保 行 政 部 門 在 接 到 申 請 後, 應 進 行 緊 急 調 查 並 迅 速 作 出 先 行 支 付 決 定, 防 止 因 延 誤 而 造 成 工 傷 勞 動 者 健 康 或 生 命 損 失 其 次, 對 於 因 工 致 殘 的 農 民 工, 先 行 支 付 應 該 包 括 所 有 因 工 致 殘 勞 動 者 的 傷 殘 津 貼, 並 應 考 慮 後 續 康 復 的 費 用 我 國 已 經 簽 署 並 批 准 了 聯 合 國 殘 疾 人 權 利 公 約, 保 護 所 有 殘 疾 人 的 權 益, 保 證 因 工 致 殘 的 農 民 工 獲 得 應 有 的 社 會 保 障 是 國 家 的 義 務 7