一 引 言 传 统 的 公 共 行 政 许 多 年 来 一 直 存 在 争 议 所 谓 的 官 僚 或 行 政 范 式 似 乎 被 彻 底 颠 覆 了 在 许 多 国 家, 尤 其 是 在 英 美 国 家 以 及 一 些 亚 太 地 区 国 家, 官 僚 或 行 政 范 式 受 到 了 管 理 主

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1 公 共 行 政 演 进 时 代 中 对 于 公 共 能 力 的 挑 战 : 朝 向 合 作 的 公 共 管 理 Pan Suk Kim 著 陈 若 静 译 摘 要 在 世 界 范 围 内, 政 府 已 经 引 入 了 一 些 公 共 行 政 新 范 式 来 克 服 行 政 的 弊 端 许 多 国 家 都 积 极 进 行 着 不 同 形 式 的 公 共 部 门 改 革, 并 很 好 地 记 录 下 了 从 公 共 部 门 新 范 式 的 转 向 中 获 得 的 种 种 益 处 虽 然 如 此, 我 们 对 于 公 共 部 门 改 革 的 成 本 以 及 其 后 果 的 研 究 仍 然 是 不 足 的 因 此 这 篇 文 章 的 目 的 是 分 析 公 共 行 政 范 式 变 化 和 政 府 改 革 的 后 果, 而 这 样 做 的 原 因 在 于, 尽 管 近 年 来 许 多 政 府 都 在 新 公 共 管 理 和 治 理 的 视 角 下 进 行 了 大 范 围 的 改 革 和 创 新, 但 是 公 共 能 力 却 在 滑 坡 或 者 说 至 少 并 没 有 得 到 加 强 本 文 首 先 论 述 了 公 共 行 政 的 演 进 和 它 的 含 义, 接 着 讨 论 了 政 府 改 革 以 及 由 于 此 产 生 的 未 预 期 结 果, 随 后 探 讨 了 治 理 在 韩 国 的 转 变 继 而 本 文 会 详 尽 地 阐 述 诸 如 公 共 能 力 不 足 等 不 同 形 式 的 新 挑 战, 以 及 能 力 建 设 的 新 任 务 和 设 置 新 课 程 的 要 求, 并 最 后 作 出 总 结 关 键 词 : 公 共 能 力 范 式 转 化 空 心 化 国 家 公 共 部 门 改 革 原 文 载 于 期 刊 Asian Journal of Political Science, Vol.5, No. 3, 007.

2 一 引 言 传 统 的 公 共 行 政 许 多 年 来 一 直 存 在 争 议 所 谓 的 官 僚 或 行 政 范 式 似 乎 被 彻 底 颠 覆 了 在 许 多 国 家, 尤 其 是 在 英 美 国 家 以 及 一 些 亚 太 地 区 国 家, 官 僚 或 行 政 范 式 受 到 了 管 理 主 义 或 者 企 业 范 式 的 挑 战 尤 其 是 在 Christopher Hood (99) 的 一 篇 被 许 多 文 献 所 引 用 的 关 于 新 公 共 管 理 的 本 质 的 文 章 发 表 以 后, 对 于 新 公 共 管 理 这 个 范 式 的 争 论 开 始 在 全 世 界 盛 行 起 来 有 些 学 者 支 持 这 些 理 念, 而 有 一 些 学 者 反 对 虽 然 如 此, 这 些 争 论 仍 然 在 继 续 着 对 于 新 公 共 管 理 既 有 一 些 提 倡 者 又 有 一 些 批 评 者 而 当 前 各 国 对 于 新 公 共 管 理 的 批 评 越 来 越 多 近 些 年 来,Osborne (006) 的 理 念 认 为 新 公 共 管 理 这 个 阶 段 可 以 被 描 述 为 一 个 介 于 传 统 官 僚 公 共 行 政 以 及 新 公 共 治 理 多 元 理 念 之 间 的 一 个 相 对 比 较 宽 泛 和 短 暂 的 阶 段 3 Osborne(006) 提 出 了 三 个 公 共 行 政 的 主 导 模 式 :() 第 一 个 模 式 历 史 悠 久, 存 在 于 9 世 纪 后 期 一 直 到 0 世 纪 70 年 代 末 80 年 代 初 () 第 二 个 模 式 是 新 公 共 管 理 时 期, 时 间 是 从 那 时 起 直 到 世 纪 初 期 (3) 而 紧 随 其 后 的 就 是 正 在 出 现 和 成 形 的 第 三 个 模 式, 即 新 公 共 治 理 不 管 专 家 们 是 否 认 同 这 些 观 点, 新 公 共 管 理 运 动 的 确 带 来 了 意 义 重 大 的 影 响, 而 不 管 这 个 影 响 对 于 公 共 行 政 公 共 政 策 以 及 政 府 改 革 是 积 极 的 还 是 消 极 的 4 但 就 目 前 来 说, 一 个 基 于 治 理 的 新 观 点 正 在 全 世 界 流 行 起 来, 而 新 公 共 管 理 运 动 的 呼 声 越 来 越 小 对 于 这 个 新 出 现 的 范 式, 每 个 支 持 者 都 有 他 们 不 同 的 理 解 5 但 在 这 些 新 的 观 点 之 中, 一 个 最 富 有 共 性 的 元 素 便 是 治 理 这 些 变 化 对 我 们 来 说 意 味 着 什 么 呢? 在 理 论 的 发 展 管 理 的 实 践 政 策 的 制 定 以 及 教 育 和 培 训 这 些 方 面, 这 些 变 化 对 于 公 共 行 政 和 公 共 政 策 带 来 了 很 多 的 影 响 这 些 变 化 带 给 了 我 们 一 个 新 的 观 点, 但 是 与 此 同 时, 这 些 变 化 也 带 来 了 许 多 困 惑, 促 使 我 们 去 应 对 该 领 域 内 出 现 的 这 些 新 的 挑 战 在 韩 国, 范 式 转 化 的 过 程 并 不 是 很 清 楚 或 许 是 因 为 这 三 个 代 表 性 的 观 点 ( 传 在 新 公 共 管 理 运 动 扩 散 的 过 程 中 有 一 个 时 间 的 滞 后, 在 西 方 国 家, 新 公 共 管 理 运 动 0 世 纪 80 年 代 开 始 活 跃 ; 而 在 亚 洲 国 家,0 世 纪 90 年 代 开 始 传 播 对 于 新 公 共 管 理 有 许 多 批 评 (Osborne,006) 例 如 认 为 新 公 共 管 理 不 是 一 个 现 象 也 不 是 一 个 范 式, 而 是 一 个 系 列 物 (Ferlie et al., 996); 认 为 新 公 共 管 理 是 一 个 失 败 的 范 式 (Farnham and Horton, 996); 新 公 共 管 理 只 是 一 时 流 行 (Lynn, 997); 新 公 共 管 理 只 是 公 共 行 政 的 子 学 派, 其 影 响 是 有 限 的, 缺 乏 任 何 理 论 基 础 以 及 严 谨 概 念 (Frederickson, 003) 3 Osborne(006:377) 认 为 新 公 共 管 理 是 在 传 统 公 共 行 政 向 新 公 共 治 理 的 新 范 式 转 化 过 程 中 一 个 很 短 暂 的 阶 段 4 新 公 共 管 理 有 它 积 极 的 一 面, 也 有 消 极 的 一 面 例 如 说, 新 公 共 管 理 对 于 建 立 绩 效 管 理 或 者 带 有 绩 效 指 标 的 评 估 系 统 有 着 很 大 的 作 用, 尤 其 是 在 那 些 缺 乏 绩 效 考 核 标 准 的 国 家, 新 公 共 管 理 会 带 来 积 极 的 影 响 但 是 新 公 共 管 理 同 时 也 会 带 给 我 们 消 极 的 影 响, 在 政 府 管 理 经 济 化 的 同 时 会 让 我 们 丧 失 掉 一 些 公 共 的 价 值 观 和 公 共 行 政 的 精 神 (Frederickson, 997) 5 还 有 一 些 不 同 的 标 签,Osborne 的 新 公 共 治 理 (006),Andresani 和 Ferlie 的 网 络 治 理 (006), 以 及 联 合 国 的 回 应 性 的 治 理 (005)

3 统 公 共 行 政, 新 公 共 管 理 以 及 治 理 ) 在 一 定 程 度 上 是 共 同 存 在 的, 在 范 式 的 理 论 和 实 践 上 并 没 有 一 个 明 显 的 范 式 转 变 的 界 限 但 是 事 实 却 可 能 是 : 传 统 公 共 行 政 的 主 导 地 位 正 在 下 降, 而 与 此 同 时, 对 于 新 公 共 管 理 的 质 疑 越 来 越 多, 而 治 理 获 得 了 不 断 增 加 的 支 持 性 的 关 注 韩 国 基 于 新 公 共 管 理 的 政 府 改 革 是 在 0 世 纪 90 年 代 后 期 的 金 融 危 机 之 后 开 始 的 997 年, 许 多 国 家 和 地 区 都 在 全 球 化 的 竞 争 中 失 败, 并 承 受 了 巨 大 的 财 政 赤 字 韩 国 的 政 府 改 革 就 是 997 年 外 汇 危 机 所 直 接 导 致 的 后 果 韩 国 在 这 之 后 接 受 了 国 际 货 币 基 金 组 织 的 援 助 在 那 之 后, 韩 国 政 府 对 于 公 共 部 门 进 行 了 一 系 列 巨 大 的 改 革 吸 收 了 许 多 新 公 共 管 理 的 主 流 思 想, 并 且 有 效 地 运 用 了 市 场 机 制 ( 例 如 开 放 的 竞 争 合 同 以 及 对 资 源 的 严 格 管 理 ) 绩 效 管 理 ( 绩 效 测 量 监 督 评 估 以 及 审 计 ) 以 及 企 业 家 的 领 导 和 管 理 (Kim 000,003,004; Kim and Kim,00) 这 些 年 来, 治 理 的 视 角 在 韩 国 广 泛 传 播 开 来, 就 如 同 其 在 国 际 上 传 播 的 那 样 因 此, 公 共 部 门 中 对 于 治 理 的 一 些 最 重 要 的 元 素 也 非 常 地 注 重, 例 如 参 与 透 明 回 应 性 问 责 性 包 容 性 一 致 的 构 建 等, 以 进 一 步 补 充 法 治 和 3E 的 价 值 ( 效 率 有 效 性 和 公 平 ) 更 多 的 利 益 相 关 者 参 与 到 了 公 共 政 策 制 定 的 过 程 中, 更 好 地 获 取 政 府 信 息 的 渠 道 也 被 建 立 起 来 因 此, 这 些 年 来 改 革 运 动 的 春 风 吹 到 了 韩 国 的 公 共 部 门 新 公 共 管 理 和 治 理 的 理 念 几 乎 是 同 时 地 进 入 了 城 市 就 如 同 先 前 讨 论 的 那 样, 举 个 例 子 来 说, 绩 效 管 理 和 评 估 成 为 了 政 府 和 商 业 领 域 改 革 方 式 中 最 核 心 的 元 素 与 此 同 时, 政 府 正 在 尝 试 着 促 进 参 与 和 透 明 的 治 理 模 式, 公 共 部 门 中 正 发 生 着 各 种 各 样 不 同 种 类 的 创 新 然 而, 这 篇 文 章 的 目 的 既 不 是 为 了 调 查 公 共 部 门 的 范 式 转 化, 也 不 是 为 了 评 估 韩 国 的 公 共 部 门 改 革 事 实 上, 这 篇 文 章 更 多 的 是 回 顾 公 共 行 政 的 范 式 转 变 和 政 府 改 革 所 导 致 的 结 果, 因 为 作 者 发 现 在 新 公 共 管 理 和 治 理 的 视 角 下, 创 新 正 在 政 府 部 门 大 范 围 发 生, 但 是 与 此 同 时 公 共 能 力 却 在 丧 失, 或 至 少 没 有 被 增 进 向 新 范 式 转 化 的 好 处 相 对 来 说 在 许 多 的 公 共 行 政 文 献 中 已 经 被 很 好 记 载 了, 但 是 改 革 的 成 本 并 没 有 在 公 共 部 门 改 革 的 过 程 中 和 公 共 行 政 的 范 式 转 化 中 得 到 很 好 考 虑 因 此, 这 篇 文 章 首 先 观 察 了 公 共 行 政 的 演 变, 接 着 讨 论 了 政 府 改 革 及 其 结 果, 以 及 韩 国 的 治 理 转 变 之 后 还 将 进 一 步 讨 论 公 共 能 力 的 不 足 等 各 种 挑 战, 能 力 建 设 的 新 任 务 以 及 新 课 程 的 设 置 要 求, 并 得 出 结 论 二 公 共 行 政 的 演 变 以 及 它 的 含 义 公 共 行 政 的 演 变 趋 势 正 在 世 界 范 围 内 蔓 延 在 表 中 有 公 共 行 政 的 三 个 模 型 首 先 是 公 共 行 政 ; 其 次 是 公 共 管 理 以 及 新 公 共 管 理, 以 及 有 回 应 的 治 理 第 二 个 新 公 共 管 理 的 模 式 在 全 球 范 围 内 已 经 被 认 可, 但 是 对 于 第 三 个 模 式 却 没 有 一 利 益 相 关 者 的 不 同 价 值 观 在 一 些 发 达 国 家 以 及 一 些 新 兴 工 业 化 国 家 也 视 为 合 作 治 理 争 论 中 一 个 越 来 越 显 著 的 方 面 (Lazonick and O Sullivan, 000)

4 个 对 于 其 命 名 的 共 识 联 合 国 的 报 告 把 其 视 作 是 回 应 性 的 治 理 ( 联 合 国,005: 7), 而 其 他 的 主 体 可 能 用 别 的 名 称 来 称 呼 它 对 一 个 新 出 现 的 公 共 行 政 的 范 式, 我 们 可 能 需 要 一 些 时 间 来 达 成 对 于 其 命 名 的 共 识 表 来 源 于 005 年 世 界 公 共 部 门 改 革 报 告 ( 联 合 国,005) 例 如, 关 于 公 民 与 国 家 之 间 关 系 的 演 变, 存 在 从 服 从 到 权 利, 又 从 权 利 到 赋 权 的 转 变 从 一 个 交 互 作 用 的 模 式 来 考 虑, 则 存 在 从 强 制 到 授 权, 又 从 授 权 到 合 作 的 演 变 过 程 在 以 前, 强 制 的 方 法 是 十 分 简 单 的 同 时 也 是 十 分 直 接 的 : 在 国 家 公 民 关 系 方 面, 总 是 官 员 来 命 令, 而 公 民 来 听 取 事 实 上, 如 今 许 多 国 家 的 中 央 政 府 把 很 多 的 事 务 都 交 给 了 地 方 政 府, 这 样 地 方 政 府 在 一 定 程 度 上 就 有 了 更 多 的 自 治 权 和 独 立 性 从 这 个 方 面 来 考 虑, 我 们 需 要 建 立 解 决 这 些 矛 盾 的 新 机 制, 来 应 对 政 府 间 的 这 些 多 元 的 合 作 表 公 共 行 政 的 三 个 模 式 公 共 行 政 公 共 管 理 有 回 应 的 治 理 公 民 - 国 家 的 关 服 从 权 利 赋 权 系 高 级 官 员 的 责 任 政 治 家 顾 客 公 民 以 及 利 益 相 关 者 指 导 性 原 则 遵 从 规 定 效 率 和 结 果 责 任, 透 明 和 参 与 成 功 的 标 准 输 出 结 果 过 程 关 键 属 性 公 平 专 业 主 义 回 应 性 交 互 作 用 的 模 式 强 制 代 表 合 作 国 家 的 本 质 单 一 制 国 家 分 解 的 多 元 的 聚 焦 点 政 策 体 系 内 部 组 织 管 理 国 际 政 府 的 治 理 理 论 基 础 政 治 科 学 和 公 共 政 策 理 性 / 公 共 选 择 理 论 以 及 管 理 研 究 组 织 社 会 学 网 络 理 论 来 源 : 综 合 了 联 合 国 报 告 (005:7) 和 Osborne(006:383) 新 公 共 管 理 在 许 多 国 家 都 被 运 用 在 英 国, 新 公 共 管 理 理 念 在 撒 切 尔 政 府 时 期 就 被 广 泛 传 播 在 美 国 克 林 顿 政 府 时 期, 新 公 共 管 理 理 念 以 重 塑 政 府 的 模 式 出 现 新 的 掌 舵 理 论 模 型 也 在 德 国 被 运 用 它 在 别 的 一 些 先 进 国 家 也 以 不 同 的 名 称 和 形 式 出 现 新 公 共 管 理 最 主 要 的 思 想 是 要 将 公 共 行 政 经 济 化 和 市 场 化, 包 括 了 管 理 主 义 分 权 决 策 的 分 层 化 绩 效 指 标 产 出 目 标 结 果 导 向 的 管 理 以 及 政 府 对 新 技 术 的 运 用 换 句 话 说, 在 公 共 部 门 引 入 市 场 或 半 市 场 的 尝 试 在 全 世 界 都 十 分 明 显 (Richards and Smith,00:04) 然 而, 新 公 共 管 理 在 许 多 国 家 包 括 韩 国 都 受 到 了 越 来 越 多 的 批 评 新 公 共 管 理 有 它 积 极 的 一 面, 也 有 消 极 的 一 面 例 如 说, 新 公 共 管 理 对 于 建 立 绩 效 管 理 或 者 带 有 绩 效 指 标 的 评 估 系 统 有 着 很 大 的 作 用, 尤 其 是 在 那 些 缺 乏 绩 效 考 核 标 准 的 国 家, 新 公 共 管 理 会 带 来 积 极 的 影 响 但 是 新 公 共 管 理 同 时 也 会 带 给 我 们 消 极 的 影 响, 在 政 府 管 理 经 济 化 的 同 时 会 让 我 们 丧 失 掉 一 些 公 共 的 价 值 观 和 公 共 行 政 的 精 神 (Frederickson, 997) 如 果 新 公 共 管 理 被 过 多 宣 扬, 那 么 结 果 将 倾 向 于 出 现 微 观 管 理, 而 我 们 需 要 的 是 一 个 整 体 的 宏 观 的 管 理 韩 国 有 很 好 的 信 息 体 系, 因 此 在 游 戏 行 业 出 现 一 个 分 隔 化 的 革 命 小 规 模 范 围 内 信 息 体 系 是 很 好 的, 它 可 以 被 运 用 到 发 展 游 戏 产 业 但 是 在 最 近 的 几 年 中, 有 许 多 公 司 发 展 了 数 字 游 戏 行 业, 其 结 果 却 不 能 被

5 那 么, 这 些 变 化 究 竟 意 味 着 什 么 呢? 虽 然 对 于 新 的 范 式 还 存 在 许 多 怀 疑 (Lynn,00), 事 实 上 我 们 正 在 逐 渐 远 离 传 统 的 公 共 行 政 模 式 (Riccucci,00) 尽 管 如 此, 公 共 部 门 和 私 人 部 门 之 间 的 界 限 正 在 模 糊 同 时, 出 现 了 更 多 的 政 策 网 络 远 程 治 理 间 接 的 治 理 协 商 的 自 治 (Nerman,00:4) 新 的 观 点 正 在 全 国 范 围 内 兴 起, 而 新 的 利 益 相 关 者 也 不 断 出 现 那 么 中 央 政 府 的 位 置 在 哪 里? 核 心 行 政 的 位 置 在 哪 里? 中 央 政 府 的 角 色 正 在 变 化 : 从 一 个 强 制 的 命 令 - 控 制 机 制 转 变 为 更 多 合 作 性 的 公 共 管 理 (Bingham et al., 005; Kettl, 006; Leach, 006; McGuire, 006) 因 此 其 他 的 伙 伴 例 如 公 民 社 会 和 私 人 部 门 的 声 音 变 得 十 分 重 要 不 同 利 益 相 关 者 的 需 求 在 不 同 的 方 面 增 长, 并 且 越 来 越 复 杂, 以 致 于 单 单 的 一 个 政 府 机 构 不 能 够 容 易 地 吸 收 和 满 足 这 些 需 求 结 果 是 现 有 的 政 府 机 构 的 能 力 不 能 够 吸 收 来 自 所 有 不 同 利 益 相 关 者 日 益 上 升 的 需 求 这 些 正 在 增 长 的 需 求 可 能 会 使 得 已 有 的 公 共 行 政 能 力 饱 和, 而 这 种 饱 和 可 能 会 成 为 对 如 今 政 府 的 一 个 严 重 挑 战 多 元 的 机 构 而 不 是 一 个 单 一 的 机 构 在 共 同 工 作, 通 过 合 作 关 系 的 建 立 以 及 共 同 产 出 的 安 排, 来 解 决 一 些 较 为 复 杂 的 问 题 客 观 来 说, 诸 如 合 作 公 共 管 理 这 样 新 形 式 的 管 理 方 法 正 在 兴 起, 而 与 此 同 时, 传 统 公 共 行 政 的 作 用 正 在 下 降 基 于 新 的 发 展, 我 们 可 以 发 现 公 共 行 政 从 韦 伯 主 义 向 后 现 代 主 义 过 渡 的 趋 势 每 个 国 家 改 变 的 程 度 是 不 同 的, 但 是 这 种 改 变 可 以 在 各 个 不 同 的 方 面 体 现 出 来, 从 统 治 到 治 理 从 官 僚 体 制 到 自 组 织 ( 例 如 网 络 治 理 ) 从 注 重 权 力 集 中 到 注 重 权 力 分 散 从 单 一 集 中 的 国 家 到 分 散 和 / 或 分 权 的 国 家 从 一 个 垄 断 的 国 家 到 一 个 空 心 化 国 家 等 等 (Richards and Smith,00:36) 这 种 模 式 的 变 化 表 明 了 什 么 呢? 又 该 被 怎 样 解 释 呢? 不 容 置 疑 的 是, 这 些 改 变 有 着 重 大 的 影 响 政 府 的 角 色 越 来 越 注 重 促 进 合 作 协 调 整 合 以 及 信 息 的 交 换 而 不 是 命 令 和 控 制 社 会 变 化 的 观 点 认 为 世 界 是 非 常 多 元 化 的, 而 权 力 也 应 当 是 分 散 的 社 会 要 求 更 多 的 自 由 和 个 性 化 另 外 一 个 观 点 断 言 政 府 如 今 所 面 临 的 问 题 需 要 通 过 吸 纳 更 灵 活 包 容 性 强 以 及 适 应 性 强 的 机 制 来 解 决 (Alter and Hage,993; McGuire,006) 复 杂 的 事 务 需 要 合 作 的 公 共 管 理 (Schneider et al.,003; Kettk, 006; Leach, 006; Mcguire,006; Thompson and Perry,006) 有 证 据 表 明, 公 共 部 门 改 革 的 方 法 正 在 改 变, 从 强 制 性 的 ( 强 制 性 演 变 或 独 裁 下 的 改 革 ) 走 向 指 示 性 的 ; 并 从 指 示 性 的 走 向 咨 询 或 合 作 的 (Farnham et al., 005) 所 有 这 些 转 变 听 起 来 都 不 错, 是 非 常 民 主 的 概 念, 但 是 要 考 虑 我 们 应 对 这 些 观 点 和 变 化 的 能 力 我 们 准 备 好 运 用 一 个 合 作 但 是 却 需 要 更 多 的 利 益 相 关 者 的 预 见, 前 景 也 不 能 被 预 测 几 年 之 后, 这 些 产 业 已 经 成 为 一 个 巨 大 的 危 害, 数 字 赌 博 成 为 韩 国 社 会 中 一 个 严 重 的 问 题 在 近 些 年 来 分 散 化 的 创 新 并 没 有 考 虑 到 道 德 和 价 值 观 最 普 遍 的 公 共 利 益 遭 受 到 了 私 人 利 益 的 挑 战, 并 产 生 了 一 个 监 控 的 问 题 合 作 的 公 共 管 理 指 的 是 在 多 元 组 织 安 排 下 的 一 个 便 利 和 运 作 的 过 程, 用 来 补 救 那 些 没 有 被 解 决 的 问 题, 或 者 是 那 些 单 一 组 织 简 单 解 决 的 问 题 政 府 的 角 色 正 在 转 换 到 除 了 传 统 控 制 机 制 以 外 的 不 同 职 能 上 这 句 话 受 到 了 一 个 匿 名 读 者 的 挑 战, 作 者 相 信 在 许 多 拥 有 行 政 体 系 的 发 展 中 国 家 这 个 功 能 至 少 是 收 缩 的

6 战 略 了 么? 我 们 准 备 好 运 用 一 个 合 作 或 者 咨 询 的 方 法 了 么? 合 作 或 咨 询 意 味 着 需 要 更 多 的 交 流 更 多 的 会 见 更 多 的 协 作 和 更 多 的 整 合 我 们 是 否 能 做 这 个 改 变 或 者 说 我 们 是 否 适 合 做 这 个 改 变, 我 们 是 否 确 实 在 一 个 参 与 的 方 式 下 进 行 了 改 革? 这 些 都 是 需 要 我 们 回 答 的 十 分 重 要 的 问 题 另 外,Huxham (003: 4) 提 醒 我 们 如 果 有 别 的 选 择, 我 们 应 该 尽 量 避 免 合 作, 除 非 潜 在 的 合 作 优 势 十 分 明 显 (McGuire, 006: 40) 在 这 个 领 域 存 在 着 一 个 实 际 的 问 题, 即 合 作 的 公 共 管 理 很 难 被 实 行 起 来, 政 府 机 构 可 能 并 没 有 准 备 好 合 作 和 网 络 化 治 理 (Teisman and Klijin,00;McGuire,006) Teisman 和 Klijin (00) 发 现 政 府 并 不 是 自 然 的 交 换 信 息 或 者 寻 找 相 互 的 解 决 方 案, 而 这 些 对 于 寻 求 有 效 的 合 伙 者 来 说 都 是 必 要 的 在 合 作 体 系 中, 许 多 参 与 者 可 能 都 不 能 在 共 同 的 目 标 上 达 成 一 致 在 合 作 中 权 力 的 分 配 是 不 平 等 的, 信 任 很 难 被 建 立 起 来 (Huxham,003;McGuire,006) 因 此, 尽 管 合 作 是 治 理 的 一 个 新 模 式, 合 作 公 共 管 理 的 成 本 是 不 可 以 被 忽 略 的 三 政 府 改 革 和 非 预 期 的 结 果 Laurence Lynn (00:44) 认 为 公 共 行 政 领 域 目 前 的 文 献 和 言 论 常 常 会 忽 略 一 些 机 构 和 市 民 哲 学 的 改 革 者 必 须 注 意 的 问 题 : 影 响 政 治 目 标 和 责 任 的 能 力 如 何 被 加 强 因 此, 在 改 革 运 动 时 期 谈 论 创 新 以 及 公 共 行 政 能 力 的 问 题 是 十 分 有 益 处 的 在 不 同 的 论 坛 和 学 术 集 会 中, 我 们 频 繁 谈 论 公 共 部 门 改 革 公 共 部 门 改 革 的 目 的 是 为 了 让 公 共 部 门 或 者 政 府 更 值 得 信 任 更 有 效 率 更 有 效 力 更 有 回 应 性 更 值 得 警 戒 更 透 明 更 多 参 与 更 加 可 信 赖 更 加 可 靠 更 有 责 任 感 以 及 更 公 平 为 了 实 现 注 入 了 这 些 理 念 的 目 标, 大 部 分 国 家 开 始 了 公 共 部 门 改 革 如 同 表 所 显 示 的, 改 革 最 主 要 的 行 为 包 括 了 私 有 化 分 权 缩 减 机 构 公 共 服 务 改 革 财 政 预 算 改 革 解 除 管 制 公 共 企 业 改 革 以 及 电 子 政 府 (Karmack,000:44,Donahue and Nye,003:95) 表 是 一 个 公 共 部 门 改 革 的 跨 国 研 究 99 个 国 家 中 有 63 个 国 家 正 在 尝 试 私 有 化, 并 紧 跟 着 有 分 权 缩 减 机 构 公 共 服 务 的 改 革 以 及 其 他 的 战 略 在 全 球 范 围 内, 这 些 方 式 被 许 多 国 家 运 用 在 公 共 部 门, 尽 管 改 革 的 程 度 可 能 有 所 不 同 那 么 这 些 年 来 公 共 部 门 的 改 革 究 竟 取 得 了 什 么 成 效 呢, 它 们 的 成 本 又 是 什 么? 很 多 报 告 通 常 只 是 报 道 了 改 革 的 好 处 以 及 成 就, 但 是 很 少 涉 及 到 这 些 改 革 成 本 的 讨 论 有 人 可 能 认 为 改 革 是 一 个 无 成 本 的 过 程, 但 是 事 实 上 改 革 需 要 承 担 一 个 巨 大 的 成 本 (Talbot,006:340) 表 公 共 部 门 改 革 的 主 要 方 式 改 革 的 主 要 方 式 使 用 该 方 式 的 国 家 ( 总 共 是 99 个 ) 私 有 化 63 分 权 39 缩 减 机 构 3 公 共 服 务 改 革 4 财 政 和 预 算 的 改 革 管 制 的 改 革 0

7 来 源 :Kermack(000:44) 以 及 Donahue and Nye(003:95) 从 这 个 方 面 来 看, 这 类 政 府 改 革 的 结 果 中 存 在 着 许 多 值 得 考 虑 的 问 题, 在 许 多 案 例 中 这 类 改 革 的 成 本 是 十 分 高 的 一 些 学 者 (Stoker,998;Milward and Provan,000;Richards and Smith,00) 认 为 新 公 共 管 理 的 结 果, 以 及 向 私 人 部 门 大 量 的 服 务 外 包 和 中 央 向 地 方 政 府 大 规 模 的 分 权, 导 致 了 一 个 所 谓 的 空 心 化 政 府 的 产 生 (Rhodes,994) 中 央 政 府 的 权 力 正 在 被 削 减 和 分 散 化, 向 上 的 方 面 表 现 为 超 国 家 的 层 面 (EU,UN,OECD,WTO 以 及 其 他 ), 向 外 是 通 过 私 有 化 或 市 场 化, 向 下 通 过 创 造 机 构 半 国 家 机 构 分 权 和 授 权 ( Richards and Smith,00:0-5) 通 过 国 际 间 的 相 互 依 赖 和 全 球 化, 国 家 以 上 述 的 方 式 空 心 化 了 一 部 分 公 共 部 门 的 职 能 被 削 减 并 转 移 到 了 私 人 部 门 同 样 也 有 一 部 分 中 央 政 府 职 能 被 削 减 并 被 转 移 到 了 地 方 政 府 总 地 来 说, 分 权 和 私 有 化 是 十 分 必 要 的, 至 少 在 中 央 政 府 过 多 垄 断 的 领 域 例 如 服 务 递 送 以 及 政 策 执 行 的 这 些 方 面 是 这 样 公 共 部 门 改 革 的 不 同 方 式, 例 如 私 有 化 合 同 外 包 解 除 管 制 分 权 以 及 授 权, 正 在 被 广 泛 运 用 到 公 共 部 门 中, 导 致 了 中 央 政 府 在 职 能 和 权 力 上 都 有 所 削 减 这 种 政 府 的 空 心 化 不 仅 仅 是 英 国 政 府 的 问 题, 这 同 样 也 是 许 多 国 家 共 同 的 问 题, 为 许 多 世 界 的 政 府 带 来 了 巨 大 的 挑 战 在 这 里 最 核 心 的 问 题 是 政 府 的 空 心 化 在 什 么 程 度 上 会 破 坏 核 心 行 政 能 力 控 制 政 策 的 过 程? 复 杂 性 多 样 性 和 不 可 预 测 性 挑 战 了 命 令 一 致 性 和 生 产 率 公 共 部 门 的 改 革 被 广 泛 提 倡, 但 是 随 着 这 些 变 化 的 发 展, 所 有 的 这 些 新 的 挑 战 能 被 克 服 么? 尽 管 我 们 不 批 判 分 权 和 授 权, 但 是 当 这 种 理 念 被 提 倡 时, 我 们 必 须 要 考 虑 如 何 建 设 政 府 公 共 部 门 的 能 力 例 如 当 分 权 和 授 权 发 生 的 时 候, 合 作 必 须 被 促 进 事 实 上, 合 作 虽 然 是 一 个 很 好 的 理 念, 一 个 非 常 民 主 的 观 点, 但 是 为 了 要 运 用 和 实 践 它, 我 们 需 要 建 立 更 多 协 调 和 整 合 的 能 力, 而 不 是 分 解 它 们 要 建 立 一 个 更 加 整 体 的 观 点 除 此 之 外, 施 行 这 些 新 的 理 念 我 们 需 要 更 多 的 任 务 鼓 吹 这 些 理 念 并 不 是 很 难, 难 的 是 施 行 这 些 观 点 因 此, 我 们 需 要 重 新 审 视 运 用 这 些 方 法 来 进 行 公 共 部 门 改 革 的 结 果 在 引 入 分 权 和 私 有 化 的 过 程 中 考 虑 成 本 是 很 重 要 的 举 个 例 子 来 说,Cheung(007) 认 为 在 前 香 港 首 席 执 行 官 董 建 华 的 带 领 下, 由 于 越 来 越 强 的 政 治 挑 战 政 策 失 败 以 及 内 在 的 裂 缝, 行 政 权 力 有 一 个 稳 定 的 空 心 化 过 程 如 果 中 央 政 府 缺 乏 推 行 不 同 公 共 项 目 的 能 力 会 导 致 什 么 结 果? 如 果 地 方 政 府 缺 乏 执 行 那 些 被 转 移 中 央 事 务 和 职 权 的 能 力 会 导 致 什 么 结 果? 如 果 一 个 公 共 企 业 不 能 将 一 些 私 有 化 的 服 务 递 送 给 公 民, 那 么 结 果 又 会 是 什 么? 从 这 个 方 面 考 虑, 当 我 们 在 完 成 改 革 目 标 的 时 候, 所 需 要 考 虑 的 至 关 重 要 的 因 素 便 是 如 何 使 公 共 部 门 行 政 改 革 的 成 本 最 小 化 四 治 理 的 转 变 : 一 个 韩 国 的 案 例 Rod Rhodes(994:38-39) 用 了 空 心 化 的 政 府 一 词 结 合 英 国 的 例 子 来 揭 示 了 相 互 关 联 的 趋 势 :() 私 有 化 和 限 制 公 共 干 预 的 模 式 和 范 围 () 中 央 和 地 方 政 府 部 门 职 能 的 缺 失 以 及 替 代 的 服 务 传 递 体 系 ( 例 如 中 介 ) (3) 英 国 政 府 的 职 能 向 欧 盟 机 构 的 转 移 ;(4) 通 过 新 公 共 管 理 体 系 来 限 制 公 共 官 员 的 随 意 性, 通 过 其 对 于 新 公 共 管 理 体 系 的 强 调 对 于 公 共 和 行 政 的 更 明 显 的 区 别 来 实 施 政 治 控 制

8 从 政 府 的 角 度 考 虑, 我 们 可 以 看 到 在 许 多 国 家 领 袖 的 作 用 在 不 断 减 少 这 在 韩 国 的 例 子 中 体 现 得 十 分 明 显 客 观 地 说, 韩 国 总 统 的 权 力 正 在 明 显 削 弱 制 度 和 管 理 的 权 威 替 代 了 君 王 的 权 威 国 家 的 角 色 也 有 着 很 大 程 度 的 削 弱 韩 国 的 政 府 以 前 是 一 个 行 政 的 国 家, 但 是 如 今 却 切 实 地 被 削 弱 了 不 管 是 不 是 合 适, 这 就 是 韩 国 现 在 的 趋 势 传 统 权 力 机 构 ( 比 如 军 队 国 家 的 情 报 部 门 等 等 ) 的 作 用 在 缩 小 削 弱 或 者 重 新 配 置 与 此 同 时 私 有 部 门 的 角 色 以 及 公 民 和 公 民 社 会 的 角 色 不 断 加 强, 立 法 和 司 法 机 构 的 角 色 也 在 加 强 在 过 去, 尤 其 是 在 0 世 纪 70 年 代, 立 法 机 构 在 执 行 政 策 时 就 好 像 一 个 橡 皮 图 章, 而 现 在 它 们 相 当 积 极, 是 政 策 制 定 过 程 中 的 重 要 主 体 表 3 中 显 示 了 韩 国 的 治 理 变 化 从 005 年 开 始, 东 亚 协 会 (EAI) 开 始 研 究 韩 国 社 会 最 具 有 影 响 力 的 组 织, 以 及 它 们 相 对 的 影 响 力 和 被 信 任 水 平 在 005 年 中 期 到 006 年 中 期, 东 亚 协 会 通 过 随 机 抽 样 (543 个 8 岁 以 上 的 韩 国 人 ) 完 成 了 一 个 国 民 意 见 的 调 查 东 亚 协 会 首 先 识 别 了 最 有 影 响 力 和 最 具 有 公 信 力 的 组 织, 接 着 又 调 查 了 4 个 重 要 的 组 织, 包 括 了 一 些 主 要 的 公 司 政 府 机 构 政 治 团 体 法 院 与 检 察 官 工 会 和 公 民 社 会 在 那 之 后, 东 亚 协 会 询 问 了 这 些 被 调 查 者, 他 们 在 韩 国 社 会 到 底 感 受 到 了 每 个 组 织 多 大 程 度 的 影 响 以 及 他 们 在 多 大 程 度 上 信 赖 这 些 组 织 ( 东 亚 协 会, 005,006) 表 3 韩 国 最 有 影 响 力 和 最 值 得 信 任 的 机 构 排 序 006 的 影 响 005 的 影 响 006 的 信 任 005 的 信 任 现 代 汽 车 三 星 现 代 汽 车 三 星 三 星 现 代 汽 车 三 星 现 代 汽 车 3 SK 宪 法 法 院 SK SK 4 宪 法 法 院 SK LG 宪 法 法 院 5 LG 最 高 法 院 宪 法 法 院 LG 6 警 察 机 构 LG 最 高 法 院 最 高 法 院 7 检 察 官 检 察 官 警 察 机 构 警 察 机 构 8 最 高 法 院 警 察 机 构 韩 国 产 业 工 会 PSPD 9 国 家 税 务 局 韩 国 产 业 工 会 国 家 税 务 局 检 察 官 律 师 0 韩 国 产 业 工 会 国 家 税 务 局 检 察 官 来 源 : 东 亚 协 会 (005,006) 东 亚 协 会 的 报 告, 显 示 006 年 韩 国 最 有 影 响 力 和 最 值 得 信 任 的 组 织 是 现 代 汽 车 三 星 以 及 SK 公 司, 接 着 是 LG 以 及 宪 法 法 院 在 韩 国 社 会 最 有 影 响 力 和 最 具 信 赖 的 三 个 层 级 之 中, 并 没 有 一 个 政 府 机 构 在 0 世 纪 70 到 90 年 代 之 间, 人 们 认 为 总 统 办 公 室 是 最 有 权 力 和 影 响 力 的 机 构 然 而 正 如 同 表 3 所 示, 总 统 办 公 室 并 没 有 排 在 前 0 名 现 在 最 具 影 响 力 或 最 值 得 信 赖 的 机 构 是 一 些 私 有 的 机 构 : 现 代 三 星 SK 和 LG, 接 着 是 一 些 法 庭 ( 宪 法 法 院 和 最 高 法 院 ), 以 及 一 些 法 律 执 行 的 部 门 ( 警 察 和 检 查 官 ) 青 瓦 台 ( 韩 国 总 统 府 ) 并 没 有 在 这 个 表 格 上, 006 年 8 月 5 日, 韩 国 最 具 有 影 响 力 的 报 纸 之 一 - 中 央 日 报 - 将 该 结 果 公 布 在 其 头 版 上 韩 国 总 统 府 ( 青 瓦 台 ) 的 影 响 力 在 006 年 排 名 3 位, 在 005 年 排 名 位, 而 对 于 总 统 府 的 信 赖 力 在 006 年 排 名 名, 在 005 年 排 名 9 名 ( 东 亚 治 理,006; 中 央 日 报,006)

9 而 宪 法 法 院 最 高 法 院 以 及 一 些 法 律 执 行 部 门 成 为 了 前 十 名 的 成 员 之 一 尤 其 是 宪 法 法 院, 受 到 了 韩 国 国 内 政 治 的 极 大 关 注 公 民 社 会 的 崛 起 是 另 外 一 个 有 趣 的 发 展 比 如 PSPD( 民 主 参 与 人 民 团 结 协 会 ) 被 列 入 了 005 年 十 大 最 具 信 赖 组 织 之 一 这 是 一 个 十 分 有 趣 的 现 象, 客 观 来 说, 韩 国 的 国 家 治 理 已 经 发 生 了 转 变 在 近 些 年 来, 韩 国 政 府 遭 遇 了 许 多 困 难 很 多 政 府 的 行 动 被 证 实 违 反 了 宪 法 这 个 现 象 是 韩 国 的 一 个 新 的 发 展, 总 体 来 说 这 也 是 社 会 发 展 的 结 果, 体 现 了 韩 国 法 律 团 体 和 公 民 社 会 的 成 熟, 并 不 是 简 单 归 结 为 现 有 体 制 的 失 败 公 民 和 公 民 社 会 越 来 越 多 地 将 对 于 政 府 行 动 的 争 议 付 之 法 院 和 寻 求 最 终 的 法 律 解 释, 而 不 是 依 赖 于 或 者 遵 守 公 共 政 策 或 者 行 政 法 规 这 样 政 府 机 构 的 影 响 力 和 公 信 力 在 下 降, 而 法 院 和 执 法 机 构 在 这 段 时 间 获 得 了 更 多 的 信 任 五 挑 战 的 出 现 以 及 公 共 能 力 的 不 足 由 于 我 们 正 在 跨 向 一 个 新 的 时 代, 许 多 很 严 峻 的 新 挑 战 涌 现 出 来 这 类 挑 战 更 加 复 杂 更 加 多 元 化 更 加 分 散 更 加 相 互 依 赖 更 加 耗 时 更 多 参 与 更 加 透 明 更 加 模 糊 重 叠 更 加 分 权, 有 更 多 的 利 益 相 关 者 更 多 的 冲 突 更 多 的 困 境 更 多 的 三 角 关 系 等 等 公 民 和 公 民 社 会 的 声 音 更 加 具 有 煽 动 性, 也 更 加 至 关 重 要, 单 靠 政 府 本 身 是 不 能 简 单 地 在 相 对 短 的 时 间 内 解 决 这 样 一 些 复 杂 的 问 题 这 里 有 一 个 例 子 几 年 前, 韩 国 的 交 通 机 构 想 要 在 韩 国 Gyeong-nam 省 建 造 一 条 高 速 公 路 有 一 天, 一 个 佛 教 的 尼 姑 来 示 威, 因 为 她 想 挽 救 Chunsung 山 上 的 一 种 火 蜥 蜴 ( 一 种 像 蜥 蜴 的 生 物 ) 之 后 环 境 保 护 协 会 和 尼 姑 所 在 的 佛 教 庙 宇, 开 始 控 告 政 府 的 隧 道 建 造 计 划, 而 隧 道 是 高 速 公 路 的 一 个 核 心 部 分 火 蜥 蜴 因 此 成 了 案 件 原 告 的 一 部 分, 这 件 案 子 因 此 被 称 为 火 蜥 蜴 诉 讼 案 而 被 大 家 知 晓 在 二 十 世 纪 六 十 年 代 到 七 十 年 代, 在 韩 国 社 会 发 生 这 类 事 件 可 以 说 是 不 可 思 议 的 在 这 个 过 程 中, 尼 姑 表 现 出 了 一 种 极 端 的 态 度 ( 饥 饿 示 威 ), 几 乎 要 以 自 杀 的 方 式 来 保 护 火 蜥 蜴 结 果, 许 多 环 境 保 护 组 织 都 赞 成 并 支 持 她 的 决 定, 这 个 支 持 持 续 了 三 年 而 非 几 个 月 因 此 在 将 近 三 年 的 时 间 里, 中 央 政 府 什 么 事 情 都 没 有 做 成 最 后 这 件 案 子 被 移 交 最 高 法 院 来 做 决 定, 后 者 在 006 年 的 6 月 日 解 除 了 这 个 案 子, 处 理 了 这 个 问 题 ( 中 央 日 报,006 年 6 月 3 日 ) 这 不 是 一 个 孤 立 的 事 件 在 另 外 一 个 事 件 中 引 起 问 题 的 是 一 只 蟾 蜍 韩 国 中 部 Chung-buk 省 的 一 个 地 方 政 府, 政 府 想 要 建 造 一 所 公 寓, 但 是 当 地 的 居 民 却 十 分 担 心, 因 为 建 造 公 寓 的 地 点 正 是 许 多 蟾 蜍 赖 以 生 存 的 地 方 这 类 问 题 如 今 仍 然 持 续 着 地 方 政 府 难 以 解 决 这 个 问 题, 矛 盾 仍 然 在 持 续 着 治 理 范 式 的 出 现 带 给 许 多 利 益 相 关 者 更 多 参 与 融 入 决 策 和 获 得 信 息 的 机 988 年, 在 最 高 法 院 之 外, 制 宪 者 成 立 了 独 立 的 宪 法 法 院 它 以 欧 洲 模 式 为 基 础, 以 更 完 全 地 保 护 公 民 的 基 本 权 力 和 更 有 效 制 约 政 府 的 权 力 宪 法 法 院 的 职 能 包 括 通 过 宪 法 法 律, 裁 决 政 府 各 部 门 之 间 的 冲 突, 就 个 人 提 出 的 控 诉 进 行 判 决, 就 弹 劾 案 作 出 最 后 裁 断, 和 对 政 党 的 解 散 给 出 裁 决 其 英 文 版 的 主 页 是 : 年 月, 宪 法 法 院 宣 布 了 48 条 法 律 ( 条 例 和 总 统 法 令 等 等 ) 违 反 了 宪 法, 并 且 撤 销 了 4 项 政 府 行 为 004 年 5 月 4 日, 宪 法 法 院 解 除 了 国 家 议 会 对 总 统 的 弹 劾 请 求, 并 且 做 出 了 保 留 总 统 权 力 的 决 定, 使 得 卢 武 铉 的 总 统 权 力 在 延 缓 了 63 天 后 得 到 了 恢 复

10 会 而 与 此 同 时, 它 的 成 本 却 不 容 忽 视 : 众 多 利 益 相 关 者 之 间 增 长 的 多 样 性 和 复 杂 性 更 多 的 矛 盾 和 分 歧 耗 费 时 间 的 过 程 分 隔 以 及 责 任 的 重 叠 这 些 成 本 对 于 许 多 发 展 中 国 家 的 政 府 来 说 是 令 人 畏 惧 的 挑 战 (Weigel,003) 因 此, 许 多 发 展 中 国 家 在 它 们 的 民 主 治 理 实 践 成 功 之 前, 将 会 先 面 临 许 多 的 混 乱 有 许 多 新 的 问 题 单 靠 政 府 自 身 的 行 为 是 无 法 解 决 的 政 府 行 为 和 公 民 之 间 的 矛 盾 就 如 同 上 述 案 例 所 提 及 的 那 样 被 不 断 激 化 因 此 这 里 的 问 题 是 : 我 们 准 备 好 要 面 对 这 些 多 种 多 样 的 新 的 挑 战 了 么? 我 们 有 公 共 部 门 改 革 私 有 化 权 力 下 放 以 及 许 多 别 的 改 革, 但 是 政 府 应 对 这 些 新 的 现 象 的 能 力 又 是 如 何 的 呢? 政 府 机 构 能 够 运 用 他 们 的 能 力 轻 松 应 对 这 些 挑 战 么? 在 很 大 范 围 内 公 共 部 门 的 改 革 已 经 被 推 进 了, 那 么 公 共 能 力 呢? 政 府 是 否 已 经 有 了 合 适 的 机 构 ( 体 系 规 则 结 构 和 过 程 ) 行 政 工 具 人 力 资 源 以 及 政 府 内 的 其 他 资 源 呢? 事 实 上, 公 共 部 门 的 能 力 并 没 有 得 到 增 强 随 着 国 家 角 色 的 收 缩, 出 现 了 更 多 复 杂 的 问 题 资 源 匮 乏 超 负 荷 工 作 和 改 革 倦 怠, 这 些 都 使 得 公 共 部 门 应 对 改 革 需 求 的 能 力 大 大 减 弱 公 共 部 门 的 能 力 正 在 退 化, 而 与 此 同 时, 改 革 的 需 求 以 及 公 民 的 期 望 正 在 呈 现 指 数 倍 的 增 长, 因 此 在 批 判 性 的 公 民 和 公 共 能 力 之 间 产 生 了 很 大 的 差 距 公 共 能 力 和 政 府 能 力 一 直 在 削 弱, 而 对 于 政 府 的 新 挑 战 在 不 断 产 生 这 里 就 产 生 了 问 题, 这 个 问 题 被 称 为 能 力 赤 字 我 们 如 何 应 对 这 个 能 力 赤 字 的 挑 战 将 会 是 一 个 很 大 的 问 题 当 然 国 际 组 织 包 括 联 合 国 也 认 为 这 个 问 题 是 至 关 重 要 的 我 们 需 要 讨 论 公 共 部 门 的 改 革 ( 创 新 的 方 法 更 多 的 工 具 更 多 的 技 术 和 更 多 的 战 略 ), 但 是 同 样 我 们 也 必 须 处 理 好 能 力 赤 字 的 问 题 这 将 会 是 一 个 极 大 的 挑 战, 对 于 发 展 中 国 家 的 政 府 尤 其 如 此 政 府 需 要 不 断 促 进 公 共 服 务 的 改 革 以 及 创 新 事 实 上, 政 府 正 在 限 制 公 共 花 费 的 增 长, 并 且 不 得 不 承 担 新 的 责 任 在 许 多 政 府 中, 我 们 都 可 以 看 到 空 心 化 以 及 行 政 国 家 的 解 体 趋 势 为 了 使 政 府 的 运 作 更 有 效 率, 全 世 界 改 革 的 程 度 也 在 不 断 加 深 然 而, 这 里 我 们 需 要 回 答 的 问 题 是, 公 共 能 力 强 吗? 在 许 多 的 例 子 中 对 于 这 个 问 题 的 回 答 都 是 负 面 的 因 此 我 们 通 常 的 结 果 是 一 个 高 规 格 的 改 革 和 低 规 格 的 公 共 能 力 这 造 成 了 国 家 的 空 心 化 显 而 易 见, 我 们 需 要 重 新 确 认 政 府 改 革 的 目 标 图 寻 找 一 个 正 确 的 方 向 : 政 府 改 革 和 公 共 能 力 改 革 程 度 高 低 国 家 空 心 化 ( 高, 高 ) ( 低, 高 ) ( 低, 低 ) ( 高, 低 ) 低 高 能 力 程 度 如 今 政 府 改 革 并 不 仅 仅 是 一 个 国 内 的 问 题, 而 是 一 个 全 球 的 问 题 在 一 定 程 度 上, 为 了 更 好 的 创 新, 国 家 之 间 以 及 不 同 的 政 府 之 间 存 在 着 竞 争

11 空 心 化 趋 势 并 不 局 限 在 西 欧 国 家 在 许 多 国 家, 中 央 和 地 方 政 府 把 许 多 职 能 都 转 移 给 其 他 组 织, 可 替 换 的 服 务 递 送 体 系 迅 速 扩 散 政 府 雇 员 的 作 用 越 来 越 受 到 新 管 理 体 系 以 及 政 治 控 制 的 抑 制 韩 国 也 是 处 在 这 个 趋 势 之 中 韩 国 中 央 政 府 的 作 用 因 为 有 限 的 中 央 能 力 被 削 弱 了 我 们 要 通 过 增 强 公 共 能 力 来 维 持 有 效 的 政 府 体 系 六 能 力 建 设 与 课 程 发 展 的 要 求 持 有 新 治 理 观 点 的 学 者 认 为, 为 了 有 效 管 理 公 共 事 务 以 及 其 他 间 接 的 政 府 形 式, 例 如 合 同 外 包 以 及 志 愿 项 目, 需 要 可 持 续 的 政 府 能 力 (Rainey,997;Binghan et al., 005;Gazley and Brudney,005) 通 常 能 力 建 设 指 的 是 帮 助 建 立 特 定 的 KSA( 知 识 技 能 和 能 力 ) 或 者 行 为 竞 争 力 或 是 一 个 系 统 的 发 育 联 合 国 把 能 力 建 设 或 者 能 力 的 增 强 视 作 三 个 相 关 和 互 补 的 目 标 的 参 数 :() 制 度 建 设, () 人 力 资 源 的 发 展, 和 (3) 技 术 适 宜 性 ( 联 合 国,005:) 然 而, 能 力 建 设 并 不 意 味 着 再 次 官 僚 化 或 者 加 强 政 府 雇 员 的 权 力 或 权 威 相 反, 能 力 建 设 指 让 公 共 部 门, 尤 其 是 发 展 中 国 家 的 公 共 部 门, 包 括 其 政 府, 能 够 更 有 竞 争 力 和 能 力 地 完 成 他 们 的 任 务 和 承 担 责 任 首 先, 在 能 力 建 设 的 任 务 中, 最 重 要 的 是 要 建 立 制 度 的 能 力, 从 而 在 政 策 发 展 和 行 政 变 化 的 形 势 下 可 以 做 出 更 有 效 的 选 择 要 建 立 制 度 能 力, 政 府 必 须 依 靠 国 内 和 国 际 的 政 策 集 团 的 支 持 才 能 够 完 成 幸 运 的 是, 联 合 国 报 告 (005) 强 调 了 在 准 备 设 计 组 织 执 行 监 督 和 评 估 政 策 和 项 目 过 程 中 的 基 本 技 能 总 地 看, 增 强 制 度 的 能 力 是 十 分 必 要 ( 基 础 设 施 组 织 结 构 规 则 体 系 过 程 和 政 策 ), 增 强 个 人 的 能 力 ( 知 识 技 能 能 力 以 及 行 为 ) 也 是 十 分 必 要 的 事 实 上, 这 篇 文 章 注 重 的 是 个 人 的 能 力, 因 为 它 不 能 在 有 限 的 篇 幅 里 广 泛 处 理 两 个 问 题 为 了 让 政 府 机 构 在 这 个 全 球 化 和 信 息 化 时 代, 在 国 家 层 面 亚 国 家 层 面 以 及 国 际 层 面 上 更 有 效 运 转, 最 好 对 能 力 建 设 或 者 能 力 加 强 做 出 一 个 承 诺 这 里 我 们 需 要 注 意 的 是, 世 界 正 在 剧 烈 变 化 着, 但 是 适 当 的 努 力 以 及 合 适 的 资 源 并 没 有 被 投 入 到 发 展 公 共 能 力 的 过 程 中 当 一 个 类 似 于 严 重 的 能 力 赤 字 的 问 题 被 展 现 出 来 的 同 时, 我 们 需 要 做 更 多 的 事 情 来 减 缓 并 解 决 这 个 问 题 虽 然 各 个 国 家 的 情 况 各 不 相 同, 但 是 在 世 界 的 范 围 内 都 出 现 了 从 韦 伯 式 国 家 到 后 现 代 国 家 转 变 公 共 行 政 的 世 界 已 经 被 改 变 了, 诸 如 互 联 网 全 球 化 委 托 的 技 术 创 新 以 及 来 自 组 织 社 会 和 网 络 理 论 的 新 理 念 已 经 改 变 了 政 府 事 务 能 力 建 设 并 不 仅 限 于 国 际 援 助 活 动 ( 跨 国 的 机 构, 通 常 是 联 合 国 下 的 组 织, 经 常 把 能 力 建 设 视 为 他 们 一 般 工 作 的 组 成 ), 同 时 也 可 能 是 通 过 双 边 建 立 的 基 金 私 有 咨 询 公 司 以 及 非 政 府 组 织 这 些 技 能 包 括,() 领 导 才 能,() 战 略 能 力 以 及 (3) 诊 断 的 能 力 在 联 合 国 最 近 的 文 献 中, 世 界 公 共 部 门 部 门 报 告 ( 联 合 国,005) 又 强 调 了 其 他 一 些 相 关 的 要 求, 包 括 () 公 共 政 策 计 划 和 发 展 的 竞 争 力 () 政 策 和 项 目 执 行 的 竞 争 力 (3) 人 力 资 源 管 理 和 发 展 的 竞 争 力 (4) 财 力 物 力 信 息 和 技 术 管 理 的 竞 争 力 以 及 (5) 绩 效 测 量 监 控 和 评 估 的 竞 争 力

12 (Powell,990;Haveri,006) 公 共 部 门 的 经 理 发 现 他 们 正 在 跨 越 界 限, 促 进, 协 调 以 及 合 作 (O Leary et al., 006) 世 界 上 出 现 了 合 作 和 协 调 这 些 十 分 重 要 的 趋 势 尽 管 在 一 起 工 作 的 理 念 并 不 是 全 新 的, 但 是 如 何 用 一 个 有 组 织 性 有 战 略 性 的 态 度 来 实 现 它 是 相 当 重 要 的 举 例 来 说, 自 从 美 国 的 9 事 件 和 卡 特 里 娜 飓 风 事 件 以 后, 美 国 的 紧 急 管 理 机 构 和 新 的 国 家 安 全 机 构 都 在 力 图 建 立 一 个 由 公 共 的 利 益 相 关 者 以 及 跨 学 科 的 利 益 相 关 者 加 入 的 合 作 体 系 (Gazley and Brudney, 005) 基 于 此 举 措, 美 国 的 公 共 组 织 正 在 积 极 采 取 措 施, 通 过 合 作 解 决 问 题 和 实 现 关 键 的 公 共 服 务 目 标 (Sutkus,007) 表 4 显 示 了 在 前 面 清 楚 提 到 过 了 的 这 类 改 革 的 主 要 特 征 相 应 的, 新 公 共 行 政 的 转 型 需 要 发 展 新 的 课 程 公 共 事 务 的 实 践 先 于 研 究 和 理 论 公 共 组 织 如 今 雇 用 了 公 司 的 咨 询 顾 问, 教 自 己 如 何 切 实 贯 彻 治 理 公 共 官 员 需 要 富 有 创 造 性 地 思 考 如 何 把 公 众 吸 引 到 协 商 民 主 和 合 作 性 决 策 中 公 共 行 政 和 公 共 政 策 学 院 应 该 在 过 程 中 提 供 更 好 的 教 育 和 培 训, 从 而 培 养 出 更 多 的 未 来 公 共 管 理 者 这 些 技 能 对 于 新 治 理 结 构 的 有 效 运 作 是 十 分 必 要 的 (Bingham et al.,005:555) 表 4 范 式 转 化 的 特 征 变 化 和 新 的 竞 争 力 需 求 特 征 的 变 化 新 的 能 力 需 求 统 治 治 理 众 多 利 益 相 关 者 的 共 存 保 护 次 要 利 益 相 关 者 合 作 外 部 意 识 冲 突 解 决 层 级 制 自 组 织 网 络 化 管 理 更 多 组 织 内 结 构 和 过 程 交 流 集 中 的 权 力 分 散 的 权 力 合 作 性 领 导 分 权 与 制 衡 政 治 精 明 精 英 主 义 多 元 主 义 竞 争 合 作 共 存 ( 平 衡 ) 稳 定 统 一 集 权 分 散 分 权 合 作 协 调 自 治 对 于 差 异 性 的 包 容 交 流 信 赖 的 建 立 强 中 央 政 府 分 散 的 行 政 整 合 共 同 管 理 领 导 责 任 清 晰 责 任 模 糊 合 伙 者 共 同 管 理 领 导 回 应 对 于 模 糊 的 容 忍 国 家 的 集 中 控 制 国 家 的 集 中 掌 舵 战 略 规 划 视 野 和 策 略 同 质 的 服 务 文 化 异 质 的 服 务 文 化 文 化 的 多 元 主 义 对 多 样 性 的 管 理 资 料 来 源 :Richards and Smith(00:36) 美 国 公 共 事 务 与 行 政 全 国 协 会 (NASPAA) 对 美 国 的 专 业 学 位 项 目 提 供 了 一 系 列 有 益 的 指 导 该 协 会 为 公 共 行 政 (MPA) 的 和 公 共 政 策 (MPP) 的 硕 士 项 目 提 供 了 一 系 列 多 样 化 的 课 程 除 了 这 些 课 程 以 外, 我 们 还 需 要 新 的 领 域 举 个 例 美 国 公 共 事 务 与 行 政 全 国 协 会 (NASPAA) 的 任 务 就 是 要 确 定 公 共 服 务 方 面 的 培 训 和 教 育 是 不 是 出 色 的, 以 及 发 展 公 共 服 务 的 理 想 模 式 它 的 主 页 是 : 根 据 美 国 公 共 事 务 与 行 政 全 国 协 会 (NASPAA) 的 调 查,MPA 和 MPP 学 员 的 核 心 课 程 包 括 了 人 力 资 源 预 算 和 财 政 过 程 信 息 体 系, 政 策 和 项 目 制 定 执 行 和 评 估 决 策 和 解 决 问 题 政 治 法 律 体 系 与 过 程 经 济 社 会 体 系 与 过 程 组 织 管 理 概 念 和 行 为 以 及 道 德 对 于 MPP 的 学 员 来 说, 他 们 的 课 程 设 计 应 当 是 增 加 核 心 课 程 以 及 使 得 这 些 课 程 更 加 专 业 化 核 心 课 程 通 常 包 括 统 计 和 数 据 分 析 公 共 财 政 微 观 经 济 学 和 宏 观 经 济 学 研 究 设 计 项 目 评 估 公 共 政 策 组 织 管 理 理 念 和 行 为 以 及 道 德

13 子 来 说, 在 最 近 一 段 时 间 里 有 最 新 需 求 的 课 程 包 括 : 政 府 改 革 变 化 的 管 理 以 及 治 理 近 些 年 来, 政 府 从 商 业 管 理 界 邀 请 了 更 多 的 公 司 顾 问 和 专 家 来 指 导 其 业 务 如 果 我 们 在 政 府 改 革 变 化 管 理 和 治 理 过 程 中, 在 教 育 研 究 咨 询 这 些 方 面 不 能 提 供 一 个 合 适 的 服 务, 那 么 我 们 将 在 这 些 领 域 流 失 庞 大 的 顾 客 尤 其 是 在 治 理 的 领 域, 在 政 府 中 以 下 的 能 力 是 被 急 需 的, 包 括 协 调 合 作 整 合 冲 突 解 决 对 多 样 性 和 模 糊 性 的 容 忍 具 有 说 服 力 的 领 导 外 部 意 识 以 及 政 治 精 明 这 就 是 为 什 么 006 年 的 秋 季 美 国 Syracuse 大 学 Maxwell 学 院 开 设 新 的 合 作 谈 判 协 助 和 斡 旋 等 新 课 程 的 原 因 另 外 一 些 需 要 更 多 发 展 的 领 域 包 括 : 公 共 操 守 ( 伦 理 反 腐 败 和 公 共 价 值 ) 公 民 社 会 和 非 营 利 管 理 电 子 政 府 ( 把 ICT 运 用 到 公 共 服 务 的 递 送 中 ) 社 会 事 务 ( 性 别 残 疾 人 以 及 文 化 多 样 性 问 题 ) 全 球 化 和 比 较 行 政 冲 突 解 决 集 体 谈 判 与 仲 裁 政 策 营 销 公 共 顾 客 关 系 管 理 以 及 战 略 规 划 另 外, 我 们 需 要 加 强 在 职 培 训 简 单 地 通 过 课 堂 的 方 法 来 进 行 知 识 传 递 已 经 不 再 有 效 了 政 府 需 要 构 建 课 程 教 学 方 法 以 及 人 力 资 源 发 展 的 框 架 人 力 资 源 的 发 展 并 不 只 是 针 对 中 层 或 者 底 层 的 政 府 雇 员 人 力 资 源 的 发 展 是 针 对 每 一 个 人 的, 因 此 它 也 适 用 于 高 层 的 政 府 行 政 官 员 是 不 是 每 个 政 府 对 于 部 长 代 理 部 长 和 助 理 部 长 都 有 一 个 很 好 的 培 训 项 目 呢? 韩 国 的 政 府 有 许 多 不 同 的 培 训 项 目, 但 是 对 于 这 个 十 分 重 要 的 组 织 却 没 有 进 行 十 分 充 分 的 培 训 在 006 年 6 月 日 我 们 开 始 实 施 高 级 公 务 员 项 目, 引 入 了 对 局 长 及 以 上 职 位 人 员 的 培 训 项 目 总 体 来 说, 日 常 的 针 对 高 层 的 人 力 资 源 发 展 项 目 是 不 存 在 的 而 与 私 人 部 门 相 比, 我 们 发 现 私 人 部 门 的 CEO 通 常 有 他 们 自 己 设 计 的 非 常 好 的 经 理 发 展 课 程, 尤 其 是 在 那 些 领 先 的 跨 国 公 司 总 地 来 说, 这 篇 文 章 专 门 注 重 了 公 共 部 门 的 能 力 建 设 以 促 进 可 持 续 的 进 步 和 改 革 然 而, 我 们 需 要 注 意 的 是, 公 共 部 门 以 外 的 许 多 因 素 比 如 公 民 社 会 的 能 力 也 是 决 定 更 长 远 发 展 和 改 革 的 成 功 的 一 个 重 要 因 素 同 样 的 改 革 计 划 可 能 在 一 个 国 家 是 成 功 的, 但 是 在 另 外 一 个 国 家 则 可 能 是 失 败 的, 尽 管 这 两 个 国 家 公 共 部 门 的 能 力 可 能 是 相 似 的 公 民 社 会 的 能 力 指 的 是 建 立 和 维 持 跨 越 所 有 追 求 共 同 目 标 的 部 门 的 广 泛 的 社 会 和 政 治 联 合 的 能 力, 这 些 能 力 包 括 了 公 共 的 控 制 力 影 响 社 会 议 程 的 能 力 影 响 社 会 和 自 然 环 境 的 能 力 (Saegert et al., 00; Sirianni and Friedland, 00;Stone et al., 00) 因 此, 需 要 更 多 构 建 公 民 社 会 能 力 的 研 究, 以 有 效 地 管 理 外 部 因 素 七 结 论 公 共 行 政 的 演 变 经 历 了 三 个 主 要 的 模 式 : 传 统 的 公 共 行 政 新 公 共 管 理 以 及 治 理 的 视 角 ( 联 合 国,005; Andresani and Ferlie,006; Osborne,006) 即 使 对 于 底 层 和 中 层 雇 员, 一 年 平 均 的 培 训 时 间 大 约 是 35 个 小 时, 比 新 加 坡 和 其 他 的 跨 国 公 司 要 少 了 许 多 对 于 底 层 和 中 层 的 雇 员, 我 们 有 许 多 培 训 计 划 ; 但 是 除 了 最 高 层 的 官 员, 对 于 其 他 高 层 行 政 官 员 我 们 几 乎 没 有 人 力 资 源 发 展 的 项 目

14 由 于 在 不 同 国 家 中 存 在 着 时 间 滞 后 路 径 依 赖 以 及 知 识 传 递 的 差 异, 或 许 新 公 共 管 理 会 继 续 在 一 些 发 展 中 国 家 推 动 朝 向 市 场 化 的 管 理 这 这 些 对 方, 传 统 的 公 共 行 政 和 与 之 对 照 的 新 公 共 管 理 可 能 会 整 合 并 在 未 来 成 为 一 个 新 体 系 (Christensen and Laegreid, 00) 随 着 时 间 推 移, 新 公 共 管 理 的 地 位 可 能 会 下 降, 而 与 此 同 时 在 全 世 界 范 围 内 治 理 的 视 角 可 能 会 获 得 比 新 公 共 管 理 更 多 的 注 重 这 种 公 共 行 政 的 演 变 对 于 政 府 的 职 能 和 角 色 产 生 了 巨 大 的 影 响 举 个 例 子 来 说, 政 府 的 角 色 正 在 削 弱 或 者 被 重 新 配 置, 而 与 此 同 时, 另 外 一 些 部 门 或 者 非 政 府 的 利 益 相 关 者 的 作 用 正 在 越 来 越 强 此 外, 许 多 政 府 都 发 起 了 各 种 形 式 多 样 的 公 共 部 门 改 革, 包 括 了 私 有 化 分 权 行 政 改 革 财 政 和 预 算 改 革 解 除 管 制 电 子 政 府 以 及 公 共 企 业 改 革 这 样 一 系 列 大 范 围 的 改 革 也 深 深 影 响 了 公 共 能 力 特 别 需 要 注 意 的 是, 中 央 政 府 的 职 能 已 经 被 分 隔 和 限 制, 然 而 公 民 却 没 有 改 变 他 们 对 于 中 央 政 府 责 任 的 期 望 在 这 种 环 境 下, 公 众 对 于 这 些 变 化 的 后 果 的 不 满 意 程 度 会 持 续 增 长 因 此, 政 府 需 要 重 建 公 共 能 力 能 力 建 设 并 不 是 指 官 僚 的 增 强, 而 是 增 强 公 共 制 度 和 政 府 官 员 的 竞 争 能 力 用 更 少 钱 来 做 更 多 的 事, 或 者 更 准 确 地 说 用 更 少 的 钱 来 协 调, 或 者 用 更 少 的 钱 把 事 情 做 得 更 好 要 做 到 这 些, 我 们 需 要 加 强 竞 争 能 力 和 发 展 体 系 以 填 补 政 府 的 角 色 和 重 新 获 得 公 众 信 任 因 此 能 力 建 设 不 管 是 在 新 公 共 管 理 时 代 的 空 心 化 政 府 还 是 在 新 出 现 治 理 范 式 时 代, 都 是 非 常 需 要 的 如 同 政 府 角 色 在 变 化 一 样, 公 民 的 角 色 也 在 变 化 以 前 公 民 的 角 色 只 是 服 从, 而 没 有 介 入 的 余 地 ; 而 现 在 公 民 的 角 色 正 向 参 与 权 利 和 赋 权 变 化 政 府 的 角 色 同 样 也 在 变 化, 从 代 表 公 民 利 益, 或 者 表 达 公 众 意 愿, 到 提 升 公 民 权 力 和 公 共 讨 论, 以 及 强 调 公 共 利 益 (Bourgon,006) Eran Vigoda (00:53) 同 样 宣 称 了 公 民 的 角 色 正 在 从 投 票 主 题 的 公 民, 变 化 成 顾 客, 又 变 化 成 合 伙 人 ; 而 与 此 同 时 政 府 角 色 的 变 化 是 从 统 治 者 变 成 了 托 管 人 从 托 管 人 变 为 管 理 者 从 管 理 者 变 为 合 伙 人 结 果 政 府 与 公 民 之 间 的 相 互 关 系 从 强 制 的 变 为 委 托 的, 从 委 托 的 变 为 回 应 的 又 从 回 应 的 变 为 了 合 作 的 因 此, 政 府 部 门 机 构 以 及 官 员 需 要 意 识 到 这 些 变 化 并 提 高 他 们 的 能 力, 不 然 他 们 就 会 渐 渐 失 去 公 信 力 加 强 公 共 能 力 上 不 存 在 一 个 最 好 的 方 法 没 有 一 个 方 法 可 以 适 合 所 有 的 国 家, 而 决 定 什 么 方 法 最 适 合 一 个 国 家, 是 政 府 的 特 权 与 决 策 职 责 ( 联 合 国,005:3) 换 句 话 说, 一 些 适 合 发 达 国 家 的 方 案 在 发 展 中 国 家 就 不 那 么 适 用 尽 管 国 家 之 间 对 于 能 力 建 设 的 需 要 和 框 架 可 能 有 所 不 同, 但 是 对 于 一 些 跨 国 的 组 织 比 如 联 合 国 世 界 银 行 以 及 另 外 一 些 领 先 的 国 际 组 织 需 要 不 断 的 增 加 能 力 建 设 的 机 会, 特 别 对 于 发 展 中 国 家 来 说 需 要 增 强 制 度 能 力 和 领 导 能 力 很 难 直 接 把 最 好 的 实 践 应 用 到 其 他 地 方 比 如 有 几 个 原 因 使 得 发 展 中 国 家 不 能 引 入 新 西 兰 的 模 式 在 过 去 十 年 中, 新 西 兰 在 政 府 部 门 的 结 构 和 运 作 中 引 入 了 深 远 的 改 革 此 后 许 多 发 展 中 国 家 都 偏 好 新 西 兰 的 模 式, 因 为 它 倾 向 提 高 运 作 效 率 但 是 Allen Schick(998:3) 认 为 首 先 需 要 建 立 基 于 规 则 的 政 府, 并 在 发 展 中 国 家 建 立 稳 固 的 市 场 Schick 警 告 说, 大 多 数 发 展 中 国 家 不 能 运 用 新 西 兰 的 改 革 模 式, 而 需 要 有 自 己 的 改 革 路 径

15 了 国 外 的 公 司 以 及 一 些 外 部 的 咨 询 者 可 能 会 为 这 个 方 案 提 供 建 议, 但 是 这 是 一 个 不 能 由 外 部 来 决 定 的 方 案 换 句 话 说, 制 度 改 革 必 须 要 是 土 生 土 长 的 被 需 要 的 和 政 府 推 动 的, 必 须 被 谨 慎 的 考 虑 以 及 相 互 连 贯 的 改 革 和 创 新 当 然 需 要 被 提 倡 ; 但 是 另 一 方 面, 能 力 必 须 被 提 升, 不 管 是 逐 渐 的 一 起 的 还 是 自 发 的 再 换 一 句 话 说, 本 土 化 必 须 在 自 己 的 土 壤 里 产 生 这 些 活 动 必 须 要 一 起 进 行, 如 果 不 是 两 个 方 面 一 同 发 展 的 话, 那 么 重 建 公 信 力 的 创 新 就 不 可 持 续 了 重 建 公 信 力 是 许 多 政 府 的 共 同 目 标 然 而 信 任 是 一 个 顶 级 的 副 产 品 (Goodsell,006:633), 因 为 它 是 不 能 够 直 接 增 强 的 就 如 同 台 球 游 戏, 我 们 可 以 用 非 直 接 的 方 式 来 增 强 公 信 力 原 则 上 我 们 需 要 达 成 的 目 标 是 一 些 好 的 治 理 价 值 ( 合 法 性 整 合 度 效 率 有 效 性 参 与 依 赖 透 明 以 及 公 平 ) 在 这 样 作 之 后, 我 们 可 以 达 到 一 个 较 高 程 度 的 公 信 力 事 实 上, 这 些 重 要 的 目 标 都 是 基 于 公 共 部 门 能 够 完 成 被 它 识 别 的 任 务 的 能 力 我 们 需 要 来 建 造 公 信 力, 为 了 要 建 造 这 样 一 种 公 信 力, 我 们 先 要 发 现 和 构 建 这 些 重 要 的 目 标, 而 这 些 目 标 的 实 现 是 基 于 公 共 部 门 的 能 力 的 公 共 部 门 的 能 力 正 处 于 危 机 之 中, 必 须 加 强 公 共 能 力 建 设, 不 然 问 题 就 无 法 解 决 这 些 年 来, 公 共 行 政 在 一 定 程 度 上 被 一 系 列 的 运 动 所 贬 低, 这 些 运 动 包 括 了 新 公 共 管 理 和 治 理 但 是 作 者 对 于 这 个 争 论 还 是 持 有 乐 观 态 度 的 就 像 许 多 专 家 (Lynn,00;Riccucci,00) 所 宣 称 的 那 样, 作 者 相 信 公 共 行 政 的 领 域 会 化 解 这 些 挑 战, 这 种 努 力 会 加 强 在 这 个 动 乱 时 期 的 公 共 行 政 的 能 力, 而 不 论 它 是 作 为 一 种 研 究 还 是 一 种 职 业 (Pan Suk Kim, 延 世 大 学 社 会 科 学 部 ; 陈 若 静 译, 复 旦 大 学 国 际 关 系 与 公 共 事 务 学 院 ) 参 考 文 献 Agranoff, R. and Michael M. (003). Collaborative Public Management: New Strategies for Local Government. Washington, DC: Georgetown University Press. Alter, C. and Jerald H. (993). Organizations Working Together. Newbury Park, CA: Sage Publications. Andresani, G.. and Ferlie, E. (006). Studying Governance within the British Public Sector and Without, Public Management Review 8 (3): Bingham, L., Tina N. and Rosemary O L. (005). The New Governance: Practices 对 于 韩 国 来 说, 在 945 年 独 立 之 后 它 采 用 了 西 方 的 政 治 体 系, 这 是 一 个 几 乎 完 美 的 接 近 成 功 的 模 式, 然 而 最 后 还 是 失 败 了 一 个 完 美 的 体 系 可 能 被 描 述 得 很 好, 但 是 不 能 保 证 在 我 们 自 身 的 环 境 中 被 实 施 公 信 力 在 世 界 范 围 内 随 着 时 间 的 推 移 都 在 减 弱 如 果 我 们 拿 美 国 来 举 例 的 话, 除 了 越 南 战 争 伊 朗 危 机 和 9 这 些 政 府 公 信 力 上 升 的 时 期 以 外,0 世 纪 60 年 代 至 今 政 府 公 信 力 在 不 断 削 弱 在 危 机 的 时 刻 公 信 力 可 能 会 增 加, 而 在 和 平 时 期 公 信 力 可 能 会 逐 渐 削 弱 这 个 趋 势 在 世 界 范 围 内 也 会 蔓 延 开 来 于 是 问 题 出 现 了, 我 们 如 何 来 塑 造 我 们 政 府 的 公 信 力? 不 用 说, 这 个 考 虑 对 于 未 来 的 发 展 战 略 有 多 方 的 影 响

16 and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of government, Public Administration Review 65 (5): Bourgon, J. (006). Responsive, Responsible and Respected: Towards a New Public Administration Theory, IIAS s Braibant Lecture, Brussels, Belgium: IIAS. Box, R., Gary M., B. and Christine R. (00). New Public Management and Substantive Democracy, Public Administration Review 6 (5): Cheung, A. (007). Executive-Led Governance or Executive Power Hollowed-Out : The Political quagmire of Hong Kong, Asian Journal of Political Science 5(): Christensen, T. and Per L. (00). New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot, UK: Ashgatge. Common, R.K. (998) Convergence and Transfer: a Review of the Globalisation of New Public Management, International Journal of Public Sector Management (6): Donahue, J. and Joseph N. (003). For the People: Can We Fix Public Service? Washington, DC: Brookings Institution Press. East Asian Institute. (005). Governance Change: Influence and Trust. Access to the Opinion Survey Date is available at (in Korean) East Asian Institute. (006). Governance Change: Influence and Trust. Access to the Opinion Survey Date is available at (in Korean). Elaine, K. (000). Globalization and Public Administration Reforms, in Joseph Nye and John Donahue, eds. Governance in a Changing World. Washington, DC: Brookings Institution Press. Farnham, D. et al., (005). Staff Participation and Public Sector Reform. New York, NY: Palgrave. Farnham, D. and Horton, S. eds. (996). Managing the New Public Services. Basingstoke: Macmillan. Ferlie, E., Ashburner, L., Fitzgerald, L. and Pettigrew, A. (996). The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press. Ferlie, E. and Andresani, G.. (006). Understanding Current Development in Public Sector Management: New Public Management, Governance or Other Theoretical Perspectives? Public Management Review 8 (3): Frederickson, G.. (997). The Spirit of Public Administration. San Francisco:ossey-Bass.ass. Frederickson, G. and Smith, K. (003). The Public Administration Primer. Boulder, CO: Westview Press. Gazley, B. and Jeffrey L. (005). Volunteer Involvement in Local Government after September : The Continuing Question of Capacity, Public Administration Review 65(): 3-4. Goodsell, C. (006). A New Vision for Public Administration, Public Administration Review 66(5): Gow, J. and Dufour, C. (000). Is the New Public Management a Paradigm? Does It Mater? International Review of Administrative Sciences 66 (4): Haveri, A. (006). Complexity in Local Government Change: Limits to Rational

17 Reforming, Public Management Review 8(): Hood, C. (99). A Public Management for All Seasons? Public Administration 69 (): 3-9. Huxham, C. (003). Theorizing Collaboration Practice, Public Management Review 5(3): Joong-Ang D. (006). Influence and Trust in Korean Society. Access to the newspaper available at (August 5), p.. (in Korean) Kettl, D. (006). Managing Boundaries in American Administration: The Collaboration Imperative, Public Administration Review 66 (special issue): 0-9. Kim, P. (000). Administrative Reform in the Korean Central Government, Public Performance and Management Review 4(): Kim, P. (003). Strengthening the Pay-Performance Link in Government: A Case Study of Korea, Public Personnel Management 4(4): Kim, P. (004). Management Innovation of Quasi-Governmental Agencies in Korea, International Review of Administrative Sciences 69(4): Kim, P. and Kwanbo K. (00). Appraising the New Institutional Arrangements for Privatization of Korean SOEs, International Journal of Public Administration 4(5): Lazonick, W. and Mary O Sullivan. (000). Maximizing Shareholder Value: A New Ideology for Corporate Governance, Economy and Society 9(): Leach, W. (006). Collaborative Public Management and Democracy: Evidence from Western Watershed Partnerships, Public Administration Review 66 (special issue): Lynn, L. (997). The NPM as an International Phenomenon: A Skeptical View, Advances in International Comparative Management. Supplement 3: 05-. Lynn, L. (00). The Myth of the Bureaucratic Paradigm: What Traditional Public Administration Really Stood For, Public Administration Review 6 (): McGuire, M. (006). Collaborative Public Management: Assessing What We Know and How We Know It, Public Administration Review 66 (special issue): Milward, H. and Keith G.. (000). Governing the Hollow State, Journal of Public Administration Research and Theory 0(): Newman, J. (00). Modernising Governance. London: Sage. O Leary, Rosemary, Catherine G. and Lisa, B. (006). Introduction to the Symposium on Collaborative Public Management, Public Administration Review 66(special issue): 6-9. Osborne, S. (006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review 8 (3): Powell, W. (990). Neither Market nor Hierarchy: Network Forms of Organization, Research in Organizational Behavior : Rainey, H. (997). Understanding and Managing Public Organizations, nd ed. San Francisco: Jossey-Bass.

18 Riccucci, N. (00). The Old Public Management Versus the New Public Management: Where Does Public Administration Fit In? Public Administration Review 6 (): Richards, D. and Martin S. (00). Governance and Public Policy in the UK. London: Oxford University Press. Rhodes, R.A.W. (994). The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain, Political Quarterly 65 (): Saegert, S., Mark R. and J. Philip, T. (00). Social Capital and Poor Communities. New York: Russell Sage. Schick, A. (998). Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand s Reforms. World Bank Research Observer 3():3-3. Schneider, M., John, S., Mark L., Denisa M. and Matthew E. (003). Building Consensual Institutions: Networks and the National Estuary Program, American Journal of Political Science 47(): Scholz, J. and Wang C. (006). Cooptation or Transformation? Local Policy Networks and Federal Regulatory Enforcement, American Journal of Political Science 50(): Sirianni, C. and Friedland L. (00). Civic Innovation in America. Berkeley, CA: University of California Press. Stillman, R. (004). Public Administration: Concepts and Cases. 8th ed. Boston: Houghton Mifflin. Stoker, G. (998). Governance as Theory: Five Propositions, International Social Science Journal 50(55): 7-8. Stone, C., Jeffrey R., Jones, B. and Pierannunzi, C. (00). Building Civic Capacity. Lawrence, KS: University Press of Kansas. Sutkus, A. (007). Collaboration: A Critical Emerging Trend, PA Times (August): 4 Talbot, C. (006). Modernizing Government: The Way Forward a comment, International Review of Administrative Sciences 7 (3): Teisman, G. and Klijn, E. (00). Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? Public Administration Review 6(): Thompson, A. and James P. (006). Collaboration Processes: Inside the Black Box, Public Administration Review 66 (special issue): 0-3. Emerging Challenges to the Public Capacity in the Era of Evolving Public Administration: Toward Collaborative Public Management Abstract New paradigms of public administration have been introduced in government in order to cure administrative ills around the world. Various trajectories of public sector reforms have been actively introduced in many countries and the benefit of shifting to new paradigms of public administrations has been well documented. However, the cost or the consequence of public sector reforms remains understudied. Accordingly, the purpose of this article is to deal with the consequences of the paradigm change of

19 public administration and government reform because the author sees that the public capacity has declined or at least not improved in recent years while a wide range of innovations have been carried out by many governments under the New Public Management and governance perspectives. This article first looks at the evolution of public administration and its implication, followed by a discussion on government reform and its unintended consequences, and governance change in South Korea. Then various issues on new challenges such as the lack of the public capacity, and new tasks such as capacity building and calls for curriculum development, will be elaborated, followed by conclusions. Keywords: Public Capacity, Paradigm Shift, Hollow State, Public Sector Reform