理论与改革新思路尧新方法来推动新一轮大部制改革朝着规范化尧高效化尧科学化尧现代化方向发展遥一尧改革开放以来中国大部制改革的历史回顾改革开放以来的八次大部制改革袁经历了探索尧挫折尧发展尧深化尧整合尧突破等阶段遥 2007 年大部制改革开始进入重大突破时期袁十年来袁大部制改革积累了大量的

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芬缪
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1 :14:23 机构改革专题研究党的十九大后中国新一轮大部制改革的背景和思路施雪华赵忠辰揖摘要铱改革开放以来袁中国进行了八次大的政府机构改革袁从一定意义上讲都是机构裁撤和功能调整的大部制改革遥以往的七次大部制改革袁取得了机构精简尧人员减少尧职能转变等成效袁但仍然存在着职能重叠尧人员冗余尧多头管理等问题袁尤其是大部制改革一直局限在政府体系内部遥十八大明确提出要深化国家机构和行政体制改革袁实现国家治理体系和治理能力现代化袁这为大部制改革指引了方向遥十九大后袁在习近平新时代尧新思想的指引下袁新一轮大部制改革的总体创新思路是院将政党尧人大尧政府尧司法机关尧社会组织尧企事业单位和公民个人等多元主体纳入到大部制改革思路的确定中曰将野大系统冶概念纳入大部制改革机构调整方案中袁打破了过去局限于国务院部门之间的野大部制冶概念曰将加强和优化野党的领导冶明确为国家机构调整的重要原则袁贯彻到大部制改革全过程之中曰将野机构随功能走冶或曰野结构功能相匹配冶原则落实到机构职能尧级别尧编制尧权能的规范中遥经过本次新的大部制改革袁今后中国的政府机构必将更加结构合理尧功能完整尧关系明确尧运行高效遥揖关键词铱十九大曰大部制改革曰新动因曰新思路曰大系统揖中图分类号铱 D61 揖文件标识码铱 A 揖文章编号铱咱 2018 暂 /j.cnki.llygg 部制改革也应运而生遥改革开放以来袁中国分别在引言所谓野大部制改革冶是指针对政府部门的具体职能尧管辖范围和权能关系袁通过一系列的裁撤尧合并尧重构尧调整袁避免政府机构重叠尧职能交叉尧多头管理尧权能冲突等弊端袁发挥政府的大部门宏观管理和协调职能袁弱化政府的微观干预和具体管理功能的一系列改革理念和行为的总称遥随着中国改革开放的深化与拓展袁经济社会快速发展袁社会对政府管理的需求逐渐呈现多元化尧高效化尧规范化的趋势袁大 1982 年尧 1988 年尧 1993 年尧 1998 年尧 2003 年尧 2008 年和 2013 年进行了七次规模较大的政府机构改革袁这七次改革都有机构裁撤尧职能合并的内容袁从一定意义上讲都是野大部制改革冶袁但真正明确提出野大部制改革冶理念的是从 2007 年党的十七大开始的遥 2018 年的政府大部制改革是第八次袁前面七次改革取得了一定的成果袁积累了一定的经验袁也暴露出了一定的问题遥十九大明确提出要深化国家机构和行政体制改革袁在新时代尧新征程中袁要充分借鉴过去大部制改革的成功经验袁纠正存在的问题袁运用作者简介院施雪华渊冤袁男渊汉冤袁浙江嘉兴人袁北京师范大学文科学报编辑部高级编审袁主要研究方向院国家战略与政策尧政府管理与公共政策尧政党政治与政党管理尧社会组织与社会治理曰赵忠辰渊冤袁男渊汉冤袁河南郑州人袁北京师范大学政府管理学院 2015 级行政管理专业博士研究生袁主要研究方向院政府管理与公共政策遥窑 34窑

2 理论与改革新思路尧新方法来推动新一轮大部制改革朝着规范化尧高效化尧科学化尧现代化方向发展遥一尧改革开放以来中国大部制改革的历史回顾改革开放以来的八次大部制改革袁经历了探索尧挫折尧发展尧深化尧整合尧突破等阶段遥 2007 年大部制改革开始进入重大突破时期袁十年来袁大部制改革积累了大量的经验遥渊一冤中央政府与时俱进及时开展机构调整和职能转变的大部制改革改革开放以来袁我国政府机构的改革在不断进行袁改革的内容与中国特色社会主义发展阶段相匹配袁不断适应中国特色社会主义发展的新情况尧新特点尧新要求遥在维持政府机关正常运行的前提下袁不断精简政府部门袁及时减少政府人员和编制遥大部制改革袁需要撤销部分部门袁整合部分职能袁合并部分机构为大部袁但机构的撤并绝非易事袁需要政府部门兼顾机构强化和职能优化袁实现最大化的资源整合遥 1982 年至 2003 年的政府机构改革主要着眼于精简机构袁但政府管理和干预社会与市场的基本情况并没有大的变化袁政府的职能没有根本性地转变遥 2003 年的政府机构改革有了最重要的变化袁即提出转变政府职能并落实到政府机构改革方案中袁这样不仅降低了国家部委管理性机构的国家局数量袁而且进一步精简了国务院的组成机构袁以达到改进管理方式的目的遥 2007 年 10 月袁党的十七大提出要加大机构整合力度袁探索实行职能有机统一的大部门体制袁健全部门间协调配合机制遥这既可以减少部门间的权限冲突袁从而减少因权力交叉而出现的行政灰色地带袁同时袁也将进一步简化繁杂的行政手续袁从根本上提高政府的行政效率袁优化权力运行流程遥 2008 年 3 月袁国务院机构改革方案公布袁十一届人大一次会议第五次全体会议通过了该方案遥根据这一方案调整后袁除国务院办公厅外袁国务院组成部门将减少为 27 个袁大部制改革迈出关键一步遥为了解决机构重叠尧权力交叉等问题袁国务院彻底整合了 7 个综合部门袁最终合并了 5 个业务司局袁并且新设置 6 个司局遥野人力资源市场司冶野农民工工作司冶等新机构应运而生遥 2012 年 11 月袁党的十八大报告再次提及大部制改革袁要求野稳步推进大部门制改革袁健全部门职责体系冶遥围绕野收权冶与野撤并冶积极展开工作遥其中袁拆解科技部职能袁将科技部的科研规划和管理方面的职能并入教育部袁将科技部经济领域的科技管理职能并入工信部遥此外袁撤销了国土资源部尧水利部等多个部门遥为了更加深入落实政企分开尧政资分开尧政事分开尧政社分开袁中国人民银行从国务院分出袁成为独立的国家机构遥国务院采取的系列措施袁更加坚定了国家发展的信心袁同时也传递了大部制改革的积极讯号院大部制改革袁厘清政府职责的同时也要明确各部门职能袁职能相类似的部门坚决合并遥 2013 年袁国务院继续采取有力措施袁使正部级机构减少了 4 个袁其中组成部门就减少了 2 个袁由此袁除国务院办公厅外袁国务院组成部门进一步减少至 25 个遥 2013 年 11 月袁党的十八届三中全会召开后袁政治体制改革更加深入袁大部制改革的重要性继续升高遥进一步落实政企分开袁例如袁撤销铁道部袁重新组建国家铁路局袁将原来铁道部的企业职责交给新成立的中国铁路总公司遥重视市场作用袁减少不必要的行政干预袁增强中国特色社会主义经济发展动力遥 2014 年袁深受空气污染困扰的国民开始关注野环保大部制冶的动向袁但改革关乎人民的重大利益袁改革措施仍需谨慎袁大的环保部的出现可能会导致环保部的职能被分散的情况袁使其更加难以集中精力在任务非常繁重的污染治理方面遥 2016 年环保部窑 35窑

3 机构改革专题研究门才迈出艰难一步袁开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作袁直至今日袁环保大部制仍存争议遥在 2017 年 10 月召开的十九大会议上袁习近平总书记继过去对大部制改革的重要部署后更加明确大部制改革重点院准确界定职责与科学设置机构遥更加明确地指出了未来大部制发展的关键院大部制改革始终要以转变政府职能为核心袁紧抓简政放权尧加强监管职能尧建立服务型政府等方面要点遥 2018 年 2 月 28 日袁党的第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过了叶中共中央关于深化党和国家机构改革的决定曳袁提出深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革袁国家部委也进行了重大调整袁表明了党和国家对于大部制改革的行动和决心遥 2018 年 3 月 21 日袁中共中央印发了叶深化党和国家机构改革方案曳袁并发出通知袁要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行遥根据该方案袁这次机构改革包括党尧政府尧人大尧政协尧司法尧群团尧社会组织尧事业单位尧跨军地袁中央和地方各层级机构遥深化党中央机构改革方面包括组建国家监察委员会尧组建中央全面依法治国委员会尧组建中央审计委员会等曰深化全国人大机构改革方面包括组建全国人大社会建设委员会尧全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会尧全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会曰深化国务院机构改革方面包括组建自然资源部尧组建生态环境部尧组建农业农村部等袁改革后袁国务院正部级机构减少 8 个袁副部级机构减少 7 个袁除国务院办公厅外袁国务院设置组成部门 26 个遥渊二冤地方政府积极贯彻中央决定并主动探索适合地方特点的改革方案改革自上而下袁除中央政府的部门改革外袁部分地方政府也开始了实际有效的改革措施遥在大部制改革方面袁地方政府积极学习中央大部制改革的理论袁听取中央给出的改革指导意见袁吸收中央大部制改革的经验袁依照各地方不同情况尝试推进适应本地情况的政府大部制改革遥本文以湖北随州尧广东深圳尧四川成都三市为具体实例袁阐述这三个具有各自特色和时代特征的大部制改革的典范遥 2000 年袁由于人员编制与政府财政资金的双重限制袁随州市委尧市政府坚持野小政府尧大社会冶的原则袁严格控制编制袁合并机构设置袁党史办尧方志办尧档案局尧档案馆合为一体袁实行多牌同挂尧办公一体的方式遥党的纪检部门和政府监察部门进行党政合署袁实现科学配置党政机关袁大大提高政府部门工作效率袁为早期的地方上大部制改革工作提供了重要参考遥 2009 年开始袁深圳市实行大部制改革袁政府工作部门由 46 个减少为 32 个袁设立了发展和改革委员会尧财政委员会等 9 个委员会遥尽量减少微观管理事务袁缩减具体审批事项袁统筹深圳市经济社会全面协调可持续发展遥值得关注的是袁委员会除需要承担制定政策尧标准尧规划等职能外袁还须承担起监督执行的责任遥尝试多种运作方式袁实现归口管理袁开展联席会议遥初步探索了决策权尧执行权尧监督权三项权力相互协调又相互制约的新局面遥 2010 年 10 月袁成都市积极响应中央大部制改革的工作袁探索适合地方的大部制改革方案遥尝试推行大科室制袁着力加强业务机构之间的有效联系袁减少不必要的附属机构袁以此来实现政府部门办事效率的提高遥地方大部制改革的种种探索袁在实际上提升了地方政府的治理能力袁加强了各地方政府的执行力袁同时袁对于各地方政府建构现代化的治理体系具有重要意义袁进一步为更大范围的大部制改革提供了有益参考遥从中央和地方两个方面可以看出袁大部制改革的直接体现是部门设置的精简袁实质是权力的进一窑 36窑

4 理论与改革步分配遥中央各机构之间袁中央与地方之间袁改革所涉及的人群尤为庞大袁一轮又一轮的大部制改革袁背后反映出的是大部制改革的艰难袁其推行必定损害到了部分既得利益者袁因而袁法律的保障尤为必要遥根据十九大的要求袁明确完善国家机构组织法的重要性袁更有利于确保各类国家机关按照法定的原则尧方式和程序行使权力袁从法律层面防止权力的滥用遥随着改革的不断深化袁大部制改革可能即将面临瓶颈期遥单纯的机构数量上的减少并不是大部制改革的真正出路袁更加不符合大部制改革提出的内在要求遥当我们看到之前大部制改革取得的成就时袁我们必须注意到改革背后的内容遥部门的撤并并非随意袁大部制的方向是为了政府在横向上不模糊权力边界袁有明确分工袁在纵向上不拖沓事务袁有详细协作遥在大部制改革的过程中袁部门整合与职能转变必须同时进行袁否则袁无法真正实现改革目的遥分析过往的宝贵经验尧教训袁我们可以总结出院大部制改革要配合我国经济社会现代化和政治行政现代化的需要袁适应现行的市场经济体制发展变化的需要袁以建设服务型政府为目标袁以使部门间责任明确为依据袁围绕合理化分工展开流程重构和效率提升袁不是单一的机构和人员的数量减少遥大部制改革将会使我国更好地解决在社会主义建设新时代遇到的各种问题袁更好地迎接经济尧社会尧文化尧环保尧资源等各方面的挑战袁有助于建立精简尧高效尧服务于民的现代化国家治理体系遥二尧过去中国大部制改革存在的主要问题渊一冤职能重叠交叉尧越位缺失现象仍然存在大部制改革的初衷是解决行政部门野臃肿冶现象袁然而袁在大部制改革后袁不同部门之间仍然存在职能重叠交叉的现象遥例如袁 2008 年前国务院机构设置中有 66 个部门袁而这 66 个部门承担着超过了 80 项的职责遥以农业为例袁在农业的不同阶段的不同职能管理中袁最多可以涉及到 14 个部委遥这一方面表现出了大部制改革时尚未解决的职能交叉重叠袁另一方面袁职能交叉重叠又体现出部门部分职能冲突尧职能缺失的事实遥职能交叉和职能缺失袁最终所导致的实际情况就是出现一个具体业务归属于不同部门管理时袁容易出现有好处时互相争权夺利袁没有好处时互相野踢皮球冶现象袁降低了行政效率袁浪费了行政资源曰同时袁还可能导致最后需要完成的职能没有被正常履行袁民众的公共服务需求无法得到满足袁从而导致人民群众产生负面情绪袁不利于整个社会的良性运转和效率提升遥除此以外袁职能交叉尧职能缺失还会产生监管上的问题遥在大部制改革后袁针对于野新的大部冶是采用原有的方式进行监管袁还是采取新的方式进行监管袁目前并没有一个良好的解决方案遥如果在监管上不能够做到良好的解决方案袁那么很有可能导致野改革流于形式冶袁甚至是打破原来已经建立了一定时期的有效果的监管体系袁给部门带来新的野寻租窗口期冶遥渊二冤配套的组织管理法律制度建设跟不上机构或组织形态的变迁大部制改革的关键点在于转变政府职能尧简政放权袁然而袁由于我国经历过很长时间的计划经济袁计划经济时期的某些做法一直遗留到今天袁政府部门主要通过行政审批来对社会进行管理袁使得行政审批琐碎而又繁琐袁不但毫无效率而言袁更有可能在一定程度上引发社会矛盾遥每一项行政审批都可能牵扯到一定的利益袁导致了部门中的野经济人冶为自己的利益而做出决定袁结果可能会损害人民的利益遥近些年有广东政协委员对我国居民从出生到死亡要办的证件的数量进行了统计袁数量竟超过 100 个袁这充分表明了我国行政审批的繁琐程度遥窑 37窑

5 机构改革专题研究我国是一个法治国家袁在大部制改革时涉及到组织尧人事尧权责调整过程中袁应当由法律法规作为具体的准绳袁然而袁我国的法律制定需要花费较长的时间和精力遥大部制改革后主要体现在野组织形式冶上的改革袁但是相应的管理体制尧规章制度尧法律体系却往往不能跟上机构或组织改革的节奏遥我国目前只有叶中华人民共和国国务院组织法曳和叶地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法曳两部基本法律与大部制改革相关联袁而且袁这些法律并没有涉及到大部制改革后所涉及到的具体问题袁目前也没有专门的针对野大部制改革冶的管理制度产生遥正如上文所说袁一旦出现职能交叉尧职能冲突尧职能缺失袁在监管上都容易发生问题袁这些都是组织管理法律体制上的缺陷遥渊三冤人事上的整合协调尧冗余安置等问题很难解决大部制改革归根结底核心内容是对野人冶的改革袁将之前各个部门的人袁按照大部制改革的要求袁放到新的部门袁并根据情况重新赋予其职能遥然而袁正是这样对野人冶的改革袁容易出现人事上的整合协调尧冗余安置等各类问题遥人事上的整合协调问题指的是袁多个不同部门经过大部制改革野合成一个或多个部门冶之后袁部门人员之间不只是业务上需要进行融合袁部门文化尧行事风格尧组织状态等都需要进行融合袁每个人的职能也需要重新进行协调袁和部门的整体情况进行融合遥文化融合的难度要远远高于业务尧职能融合袁而且袁这时候如果成员有抵触情绪袁容易发生放大效应袁影响融合的进度尧增大融合难度遥同时袁正如上文所提到的袁部门中的个人也是野经济人冶袁很多时候野职能尧文化冶融合难只是表象袁更多的是因为融合之后袁野经济人冶的利益受到了损害袁这样不但会减缓大部制改革的进度袁更容易产生其他负面影响遥大部制改革不是将几个小部门简单叠加成为一个大部门袁而是在改革的过程中简政放权袁将相似的尧相近的职能进行合并袁在合并的过程中袁就会出现人事冗余的现象袁即在大部制改革的过程中袁有部分原有野小部门冶的人员袁在大部制改革后不再需要留在新的野大部门冶中遥这部分多出来的冗余人员的处理尧安置袁是大部制改革面临的重要问题遥渊四冤改革主要局限在政府部门袁与党和国家其它部门的改革不协调以往的大部制改革袁基本都是在政府行政部门层面进行袁无论是中央还是地方袁都是在政府体系内部进行设计和实施袁进行政府部门的机构减少和人员调整遥这样做虽然可以在一定程度上实现简政放权袁达到改革的权能归类和野大部门制冶的初步效果袁但是却没有站在整个国家治理的野大系统冶高度来通盘考虑改革问题袁也即没有综合考虑党尧人大尧政府尧司法机关尧企事业单位尧社会组织尧人民群众在改革过程中的作用袁没有从野大系统冶的结构功能之分工合作尧协调运作的角度去重构野大系统冶内部和外部的人尧财尧物尧信息尧技术等关系遥这样袁以往的改革虽然从改革初期看袁机构和人员数量都减少了袁有的机构之间的权力尧职能也做了调整袁但系统运行起来效率并不高袁有的甚至比改革前的运行效率更低遥相反袁有的部委合并后机构太多尧权力太大袁把本属于别的部门的权力也给了它袁造成了部分部委权力过大尧利益过分集中袁监督控制太弱袁易滋生腐败遥要从根本上解决这些问题袁还得靠新一轮的大部制改革遥三尧导致过去中国大部制改革过程中存在的问题的主要原因渊一冤政府部门人员自我定位为野管理者冶而非野服务者冶 1. 数千年的野官本位冶意识由于我国有着悠久的封建王朝历史袁野重仕轻窑 38窑

6 理论与改革商冶野官本位冶的观念已经根深蒂固袁野公务员 = 金饭碗冶甚至一度成为主流观念袁从每年的公务员报考人数和争夺激烈情况来看袁至今仍有不少民众抱有这一观念遥在过去的计划经济体制时代袁政府部门通过各种行政手段对社会进行综合管理袁充当的是野管理者冶的角色遥因此袁至今仍有部分政府部门人员把自己当作野官老爷冶袁而非服务者遥这种自我认识不足严重地阻碍了大部制改革袁在有着这种自我认识的行政管理人员面前袁改革似乎必须向着有利于他们的方向进行袁他们很难接受野服务者冶这一角色定位曰更有甚者认为政府部门就是可以野一生吃大锅饭冶的野铁饭碗冶袁更难以接受大部制改革带来的人员调整和利益变动遥 2. 对大部制改革的认识不全面我国在目睹部分西方国家通过大部制改革袁提高了政府效率尧解决了行政臃肿尧提升了行政效能之后袁开始学习和模仿进行大部制改革遥然而袁有部分人认为大部制改革就是机械地进行部门合并和人员减少袁甚至是按照绩效考核的方式袁野应付冶上级要求袁单纯盲目地追求部门和人员的减少袁而没有清楚地认识到部门和人员的减少只是大部制改革的表象袁简政放权尧优化组织结构尧优化运行流程尧提升行政效率尧方便群众办事才是大部制改革的真正核心所在遥同时袁政府部门是大部制改革的主要对象和基础袁然而袁大部制改革不仅仅只是一场野政府部门改革冶袁更应当与国家其它机关尧企事业单位尧社会组织通盘综合考虑遥但是有很多政府部门人员认为袁大部制改革是政府部门自己的事情袁与其他组织尧人员均无关系袁这样不全面的认识容易使大部制改革变成一个满足内部需求而非主要满足社会外部需求的片面的改革袁换句话说袁只是一个流于政府部门内部层面的形式改革遥实际上袁政府部门人员的自我认识是大部制改革的基础袁只有在观念意识层面进行彻底改变袁才能使得政府部门人员真正接受并且推动大部制改革遥渊二冤部门利益和个人利益的不合理考量由于部分政府部门人员自我认识不足袁仍然把自己当作野管理者冶而非野服务者冶袁就导致了部门在一些情况下成为了少数人士为自己谋取利益的工具遥之所以部门之间会出现职能交叉尧职能缺失袁其主要原因多半与利益相挂钩遥能够为部门或者是个人带来极大利益的职能袁各个部门都会努力去争取曰而如果只是单纯的服务型职能袁甚至是部分野吃力不讨好冶的服务职能袁则很多部门会野虚与委蛇冶遥在大部制改革中袁既得利益者尧潜在寻租者对于改革的关键点就在于改革是否会影响他们个人的利益袁如果改革有可能会打断已经存在的利益链条袁那么袁他们为了自身利益势必不会配合改革袁甚至可能成为妨碍改革的阻力遥同样袁大部制改革所面临的困难之一人事上的整合协调与冗余剪除袁也有一部分原因来自于利益冲突和利益考量遥因此袁部门利益和个人利益是大部制改革所需要关注的重中之重袁在大部制改革中袁既要保证部门合理合法的利益袁又要防止大部制改革沦为部分利欲熏心者新的寻租工具袁还要明确大部制改革遇到的各类问题是否本质原因来源于部门利益或个人利益考量遥渊三冤没有积极发挥人民群众的参与作用我国之前所进行多次的大部制改革袁与英国在上世纪 60 年代所尝试的大部制改革一样袁之所以最后都没有达到预期效果袁其中一个主要原因就是没有积极发挥人民群众在改革中的参与作用遥虽然大部制改革的表现形式是政府部门之间的合并重构袁但大部制改革的根本原因主要是为了使得政府部门更好地为人民服务遥同时袁大部制改革的主要目标之一是转变政府的职能袁做到简政放权袁实现野政企分开尧政社分开冶袁理顺政府与企业尧政府与社会的关系袁将部分应当由企业尧民间组织来做的事情交还给市场袁将更多的精力聚焦在行政管理上遥窑 39窑

7 机构改革专题研究人民群众是很多行政管理的直接对象袁对于哪些职能交叉袁哪些职能缺失袁哪些行政审批程序是如鸡肋般的非必要存在袁人民群众最有发言权袁然而袁在之前的大部制改革过程中袁较少注重人民群众的实际感受袁而是自上而下地进行改革设计袁没有能够充分发挥人民群众的参与作用袁他们的诉求很难在大部制改革方案中得到更多的反映遥四尧十九大后中国大部制改革的新原则与新思路渊一冤推动新一轮大部制改革的原则 1. 坚持野党的全面领导冶党的全面领导是大部制改革的根本保证遥必须坚持中国特色社会主义方向袁增强政治意识尧大局意识尧核心意识尧看齐意识袁坚定中国特色社会主义道路自信尧理论自信尧制度自信尧文化自信袁坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导袁自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致袁把加强党对一切工作的领导贯穿于机构改革各方面和全过程袁并在组织机构上把党组织渊党组尧党委冤嵌入其它相关组织中袁从而袁从组织上保障党对其它各种组织的有力领导遥 2. 坚持野以人民为中心冶全心全意为人民服务是党的根本宗旨袁实现好尧维护好尧发展好最广大人民根本利益是党的一切工作的出发点和落脚点遥大部制改革必须坚持人民主体地位袁坚持立党为公尧执政为民袁贯彻党的群众路线袁健全人民当家作主制度体系袁完善为民谋利尧为民办事尧为民解忧尧保障人民权益尧倾听人民心声尧接受人民监督的体制机制袁为人民依法管理国家事务尧管理经济文化事业尧管理社会事务提供更有力的保障遥 3. 全面推进野大系统冶新理念过去的大部制改革主要着眼于政府行政系统内部各个部委办及其司局的权能尧机构尧人员的合并尧调整袁没有把政党渊尤其是执政党冤尧人大尧政协尧司法机关尧国有企事业单位尧人民团体的改革与政府行政部门的改革联系起来设计改革方案袁大部制改革很不彻底袁各部门之间机构重叠交叉尧越位缺位情况特别严重袁权能和利益冲突袁协调无效尧低效袁组织效能低下遥而这次改革以跨党政企事群团的野大系统冶渊大组织系统尧大宣传系统尧大外交系统尧大安全系统尧大自然资源系统尧大生态系统尧大应急系统尧大文化系统尧大统战系统等冤为目标来对人尧财尧物尧信息和技术进行系统整合袁试图建构一个跨政党尧国家机关尧人民团体尧国有企事业单位的真正意义上的野大部门冶遥 4. 坚持野优化尧协同尧高效冶优化就是要科学合理尧权责一致曰协同就是要有统有分尧有主有次曰高效就是要履职到位尧流程通畅遥必须坚持问题导向袁聚焦发展所需尧基层所盼尧民心所向袁推动大部制改革袁坚持一类事项原则上由一个部门统筹尧一件事情原则上由一个部门负责袁加强相关机构配合联动袁避免政出多门尧责任不明尧推诿扯皮袁下决心破除制约改革发展的体制机制弊端袁使大部制设置更加科学尧职能更加优化尧权责更加协同尧监督监管更加有力尧运行更加高效遥 5. 坚持全面依法治国依法治国是党领导人民治理国家的基本方式遥必须坚持改革和法治相统一尧相促进袁坚持依法治国尧依法执政尧依法行政共同推进袁坚持法治国家尧法治政府尧法治社会一体建设袁依法依规进行大部制改革袁依法履行职责袁依法管理机构和编制袁既发挥法治规范和保障改革的作用袁在法治下推进改革袁做到重大改革于法有据袁又通过改革加强法治工作袁做到在改革中完善和强化法治遥渊二冤推动新一轮大部制改革的方向与思路 1. 树立科学的改革理念窑 40窑

8 理论与改革一方面袁要树立从野管理冶到野服务冶的改革理念遥过往政府提供公共服务侧重于管理袁具有较强的政府本位思想袁这并不符合新时代下对行政管理的需求遥在推动大部制改革的进程中袁应积极推动管理改革理念的转变袁以野为民服务冶为宗旨袁积极整合整个政府体系中横向的政府部门尧纵向的政府层级之间的行政要素袁强化资源的共享和协调袁构建起良好的内部互动机制袁提升公共服务的质量和效率遥还要加强政府体系与各类社会组织之间的资源交换和共享袁满足公共服务的多元化需求遥具体来讲袁无论是中央政府还是地方政府袁都应该朝着野三个转变冶方向努力院一是改变以往以政府运行为中心的管理模式袁转变为以社会和公众需求为核心曰二是在保证运行效率的基础上袁向公平方向更加倾斜曰三是主动弱化管理的职能袁强化服务意识遥即通过改革袁既要保证政府提供公共服务的效率袁同时更加注重提供公共服务的品质和公平性袁真正从社会和公民的实际需求出发袁野量体裁衣冶袁提升服务的精准性和规范性遥另一方面袁要实现从野碎片化管理冶到野整体性治理冶的转变遥组织分工提倡由不同专业和技能的人来完成相对应的专业工作袁以达到野各施所长尧人尽其才冶的高效率目的袁但是如果分工过度袁容易导致分散化问题的出现袁影响管理的整体性效果袁因此袁在实施组织分工时袁科学有效的沟通协调机制就显得格外重要遥在现阶段实际的行政管理中袁专业管理仍是主流袁存在着明显的野碎片化冶现象袁例如各个部门出于自身利益考虑袁很容易造成权力尧利益等部门化袁而且职能交叉问题严重遥针对野碎片化管理冶问题袁我们应该主动转用野整体性治理冶的方法袁即积极加强行政组织结构的调整和重组袁在保证决策职能尧执行职能充分发挥的基础上袁进一步强调协调尧沟通职能袁科学地解决政府野边界冲突事件冶袁提升资源的使用效率遥加强资源的统筹袁由以往的野拼盘组合冶转为野先统筹集中尧再统一分配冶遥 2 援积极探索野大系统冶改革机制新时期我国大部制改革应突破政府体系的局限性袁积极将立法机关尧司法机关尧社会组织等相关主体纳入到改革范畴之中袁探索构建野大系统冶的改革机制袁推动大部制改革的系统性遥渊 1 冤推动新型党政关系的建立在新时期应科学认识党政关系对于大部制改革的重要性袁积极推动新型党政关系的建立遥首先袁进一步明确执政党和政府的权责关系院党领导政袁但不代替政遥在历次改革中袁始终存在的一个问题是党政不分尧以党代政袁党委既起到了宏观管理尧统筹把握尧监督政府的作用袁在一定程度上还直接尧过多地对政府行为进行干预袁不利于政府职能的有效和充分发挥遥野管控型冶政党加大了自身的工作内容袁不利于自身执政能力的体现袁而且还会影响政府职能的独立性袁导致党政职能划分不清尧职能模糊的情况袁这对大部制改革中政府职能的划分尧合并尧重组等造成一定的障碍遥因此袁在新一轮大部制改革中袁首先明确两者之间的权责关系袁明晰各自的职责范畴袁强调野东西南北中袁党领导一切冶的党是野领路人冶的角色袁加强党在宏观管理方面的作用袁领导好政府部门的各项工作袁但同时袁给予政府部门充分的独立性和自主性袁科学解决党政双轨制对大部制改革的障碍遥其次袁坚决实行党政职能分工但不分开遥现阶段我国党委和政府职能在很多方面存在着重叠袁这也造成了机构部门数量较多尧野政出多门冶等情况袁这不仅会提高行政成本袁更重要的是造成行政资源的浪费以及行政效率的低下遥推行大部制改革袁要坚决实行党政一盘棋袁整体考虑袁党政职能分工而不分开袁在改革中要科学撤销尧合并尧重组职能存在交叉重叠的部门袁明确部门的职责袁防止权力过于集中袁这也有利于党协助政府部门推行改革袁并监督政府职能的落实遥最后袁要构建新型的党政合作机制遥在大部制改革中实行党政职能分工而不分开袁并不是要切断窑 41窑

9 机构改革专题研究党和政府之间的关系袁其实质是要在明晰双方职责的基础上袁消除党政不分尧党政关系模糊带来的负面影响遥若想构建新型的党政合作机制袁就要从繁琐的政府事务中将党解脱出来袁充分发挥其宏观管理尧整体领导的作用袁让党为大部制改革把握好方向袁指导大部制改革的顺利实施遥与此同时袁政府也要在党的领导下袁积极配合袁建立起有效的沟通机制袁既保证自身的独立性袁也要保证党政关系的协调性遥渊 2 冤加强立法袁保护改革成果长期以来袁我国很多经济部门都有属于自身领域的专门法律袁这也主要是野遗传冶计划经济时期的产物遥在推行大部制改革过程中袁职能部门的合并尧重组尧撤销等会与已有的法律体系在执行标准尧工作程序等方面产生一定的矛盾和冲突遥因此袁在推行过程中袁政府要加强与人大等立法机构的联系袁借助大部制改革的契机袁完善与行政管理等相关的法律体系袁推动行政方面法律体系的统一性尧协调性遥具体来讲袁我国应当以法律形式来确定大部制改革中确定的行政组织机构尧政府部门职能和运作机制等内容袁一旦确定下来袁不能进行随意的增减和更改袁如果存在增减和更改的需要袁那么必须先向全国人大常委会提出相应的法律修改申请遥我国政府部门在具体工作中也要严格遵循相关法律的规定袁在法律规定的范围内行使职能袁不能因为要提升行政效率尧提高行政效果而违反法律袁这样容易造成滥用职权尧弃法不顾等问题遥另一方面袁政府也要积极配合全国人大常委会的工作袁由后者统一规范与行政相关的法律体系袁保证其与大部制改革的内容相适应尧相统一袁保证大部制改革的成果遥渊 3 冤充分发挥社会组织机构的作用大部制改革是一项系统工程袁除了要完善自身以外袁还需要通过其他方面的改革来进行配套的支持袁充分发挥社会组织机构的作用就是其中之一遥推行大部制改革袁其核心内容就是要积极转变政府的职能袁寻找现有政府职能中的缺位尧越位尧错位现象袁并将这些职能职权转向社会袁此时就需要有完善的社会组织体系来承接这些职能职权遥首先袁要提升社会组织承接政府权力的能力遥大部制改革很重要的理论基础之一就是野无缝隙政府冶理论袁该理论强调政府要努力构建起一套完备的尧灵活的尧透明的政府服务体系袁社会组织是这个体系重要的组成部分之一遥但是现实情况是袁我国的社会组织发展历程较短袁发育程度较低袁还没有足够的能力来承接政府外放的职能职权袁这也会在一定程度上阻碍大部制改革的顺利推行遥因此袁必须确定政府需要外放的职能职权袁然后袁有针对性地加强社会组织机构的承接能力袁构建起社会组织和政府之间的无缝隙交流机制袁这有利于大部制改革推动政府职能向流畅尧高效的服务型方向转变遥其次袁要增加社会组织的数量遥我国国土面积广阔尧民族众多尧人口数量庞大袁这样的国情也就决定了社会问题的复杂性袁同时也就决定了我们需要足够数量的社会组织来帮助政府解决这些问题袁分担其社会管理职能遥多年来我国逐步放开了对社会组织成立的审批力度袁现在对社会组织的管制已放松袁双重管理体制也在打破遥但是袁我国社会组织成立的门槛依然比较高袁设立的条件仍然较为苛刻袁这会造成社会组织的数量不足与待需解决的社会问题之间的矛盾加深袁一方面会使得社会管理对政府部门的依赖性仍然很重袁另一方面也不利于社会组织功能的发挥遥因此袁在大部制改革中袁要根据客观条件和实际需要袁适当降低社会组织的准入门槛袁增加社会组织机构的数量袁建立起社会组织和政府部门之间独立与统一相结合的机制袁有效地承接政府外放的职能职权袁间接帮助大部制改革目标的实现遥最后袁要提高社会组织的质量遥社会组织功能的发挥要经历量变到质变的过程袁如果社会组织数量繁多袁而又因质量不行无法完成分担政府职能职窑 42窑

10 理论与改革权的任务袁那么袁势必会造成社会资源的浪费和执行效率的低下遥因此袁一方面必须加强社会组织的建设和管理袁从完善组织结构尧梳理工作程序尧规范运行流程尧遵循法律法规等方面进行提升曰另一方面要通过建立科学的薪酬体系来吸引优秀人才的加入袁尤其是政府部门外流的公务人员袁他们具备相关的工作经历袁拥有较为丰富的工作经验袁能够在很短的时间内适应工作需要遥而且袁吸纳这部分公务人员能够在一定程度上消化大部制改革造成的部分人员利益受损的情况袁间接地支持大部制改革的有序推行遥 3 援建立并完善集人大尧司法尧政协尧公众等于一体的权力监督体系大部制改革的推行容易造成部分权力的过于集中袁因此袁需要有一套科学有效的权力监督体系来避免权力过于集中的情况发生袁并通过监督体系的制约作用保障廉洁政府的构建遥首先袁要努力构建外部监督力量遥现阶段主要是由党来监督政府权力的使用袁但是我国又存在着党政划分比较模糊的情形袁而且袁这种监督方式也属于内部监督袁无法实现对政府权力的完全制约袁不能达到理想的效果遥因此袁在大部制改革中袁必须构建起有效的外部权力监督力量袁而且袁该力量群体要独立于政府部门之外袁保证监督功能的公平公正遥通过历次大部制改革袁目前我国已经初步建立起集合人大尧政协尧司法和公众等相关主体于一体的外部权力监督体系袁但是该体系仍处于初级阶段袁还需要根据新时代的新情况袁不断地进行补充和完善遥此外袁我们应该借助现代化的技术工具袁运用互联网等科技方式来完善外部监督机制袁形成一套完备的尧规模化的问政机制袁保证权力监督野无死角冶遥其次袁要建立起决策权尧执行权尧监督权相对独立的权力结构遥一般来讲袁我国的政府权力可以分为三部分院决策权尧执行权尧监督权袁在大部制改革中袁如何处理好这三个权力之间的关系尧如何构建起相对独立且互相制约的权力结构是政府职能转变袁尤其是中央政府的职能转变的核心要点遥按照十九大报告精神的要求袁我们要逐步将决策权上移袁充分发挥上级政府的宏观管理职能曰逐步将执行权下移袁充分调动下级职能部门的主观能动性曰逐步将监督权外移袁建立起相对独立于政府部门的监督体系袁以此来构建决策权尧执行权尧监督权相对独立的权力结构遥 4 援因地制宜地推行大部制改革无论是中央政府部门袁还是地方政府袁并不是都适用于大部制袁也并不是要求中央和地方在政府职能部门设置方面完全一致袁即推行大部制改革要因地制宜袁政府机构部门的合并尧重组等要从构建服务型政府尧提升服务效率和质量角度出发遥因地制宜地推行大部制改革袁尤其是地方政府袁要充分考虑当地的实际情况袁例如自然条件尧区位条件尧历史传统等多方面因素袁在此基础上袁还要充分征求各个行业尧各个职能部门尧社会各相关主体的意见袁综合考虑各方面的需求袁最大限度地满足实际利益诉求遥在实际工作中袁政府可以在改革前期咨询社会研究机构等袁编制推行大部制改革的可行性报告袁然后编制民意测评表等调查文件袁通过电视媒体尧网络尧报纸等渠道向社会群体广泛征求意见袁并将投票过程尧投票结果公布于众袁提升整个调研过程的透明度和公平度遥这不仅能够增强社会大众对大部制改革的认同感袁提升他们的参与感袁充分做到野以民为主冶袁更重要的是袁能够直接推动大部制改革的顺利开展遥总之袁在过去的大部制改革历程中袁我们既要看到成绩和机遇袁也要看到不足和问题遥在新时代袁我们要在十九大精神的指引下袁科学评估现状袁认真总结经验袁创新改革思路袁切实推动大部制改革有序尧有效地实施遥当然袁改革永远在路上袁大部制改革也一样袁随着今后我国自然和社会环境的发展与变化袁政府的结构功能需要有所调整袁大部制的形式与内窑 43窑

11 机构改革专题研究容也会不断发展与变化遥也参考文献页咱 1 暂竺乾威. 地方政府大部制改革院组织结构角度的分析咱 J 暂. 中国行政管理袁 2014 袁渊 4 冤. 咱 2 暂王伟. 十八大以来大部制改革深层问题及未来路径探析咱 J 暂. 中国行政管理袁 2016 袁渊 10 冤. 咱 3 暂徐艳晴袁周志忍. 大部制改革整合评估框架院要素尧理念与效用咱 J 暂. 北京行政学院学报袁 2015 袁渊 7 冤. 咱 4 暂叶贵仁. 权威体制下的分散式改革模式研究要要以广东省大部制改革为例咱 J 暂. 学术研究袁 2013 袁渊 3 冤. 断咱 J 暂. 改革袁 2013 袁渊 3 冤. 咱 6 暂郑振龙. 中国政府大部制改革中的政治资源整合研究咱 D 暂. 首都师范大学袁咱 7 暂李文钊袁蔡长昆. 整合机制的权变模型院一个大部制改革的组织分析咱 J 暂. 公共行政评论袁 2014 袁渊 4 冤. 咱 8 暂卜勇力. 大部制改革对建设服务型政府的意义咱 J 暂. 人民论坛袁 2014 袁渊 6 冤. 咱 9 暂中共中央关于深化党和国家机构改革的决定渊全文冤咱 R 暂责任编辑院陈琳咱 5 暂罗重谱. 我国大部制改革的政策演进尧实践探索与走向判 The Background and Methods of the Super-Ministry Reform in China after the 19th CPC National Congress SHIXue-hua ZHAOZhong-chen Abstract: Since the reform and opening-up, China has carried out eight major government organizational reforms, which in certain sense is amajor reform of institutional abolition and functional adjustment. Though the past seven major reforms have achieved organizational simplification, personnel reduction, and functional changes, there are still problems such as function overlapping, personnel redundancy and multi-headed manage 鄄 ment.in particular, most of the reformshave been confined within the government system. The 18th CPC Nation 鄄 al Congress clearly stated that it is necessary to deepen the reform of state institutions and administrative sys 鄄 tems, and modernize the state governance system and governance capabilities, which guides the direction for the super-ministry reform. After the 19th CPC National Congress, under the guidance of Xi Jinping Thought on So 鄄 cialism with Chinese Characteristics for anew Era, the overall innovative thinking of the new round of superministry reform is to include the plural parties such as political parties, the people's congresses, administrations, judicial authorities, social organizations, enterprises, public service units and individual citizens; to break the concept of super-ministry confined to the departments of the State Council in the past, by including the concept of big system in the adjustment program for the reform of the ministry system; to take the strengthening and opti 鄄 mizing the Party's leadership as the important principles for the adjustment of state organizations and implement them throughout the process of the super-ministry reform; to implement the principal of the matching between structure and function in the standardization of institutional functions, units, levels, and obligations. It is believed that after this round of super-ministry reform, China's government agencies will surely be more structurally sound,functionally complete, clear-cut and efficient in the future. Keywords: The19thCPCNationalCongress 曰 Super-ministryreform 曰 Newmotivation 曰 Newidea 曰 Bigsystem 窑 44窑

二年医疗卫生公益性衰减

二年医疗卫生公益性衰减年以来中国的医改决策经历了医疗卫生公益性低水平发展医疗卫生公益性衰减医疗卫生事业公益性回归的基本历程为中国新时期医改决策留下了诸多宝贵的经验要坚持正确的决策价值导向要发扬决策民主要走渐进改革的道路要不断增强政府的环境回应能力和政策学习能力年以来医改决策医疗卫生事业一年以来中国医改决策的基本历程一年政府主导的公益性低水平发展钟裕民南京师范大学公共管理学院讲师南京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生