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1 论行政执法中的行政协助 * 关保英 渊上海政法学院袁上海 冤 摘要院行政执法中的行政协助是一重要的行政法治实践问题袁对于扼制行政执法中的推诿以及其他不配合情形袁促成行政主体完成行政执法任务和履行职责有着不可替代的作用遥我国一些地方立法和其他规范行政执法的行政法典则尽管确立了该项制度袁但仍显粗疏遥关于行政协助的具体形式尧协助过程中的程序保障等问题在我国学界和实务界还是一个空白遥基于此袁我们认为袁应当将它作为我国行政程序制度的构成部分袁在进行行政程序立法时袁将行政协助的程序考虑进来遥同时袁应当对行政协助进行具体的程序构建袁保障其予以实施遥关键词院行政执法曰行政协助曰协助形式曰程序保障中图分类号院阅云猿文献标志码院 A 文章编号院 1001 原 862X 渊 2014 冤 02 原 0 员园愿原 00 怨 行政执法中的行政协助是一个具体的行政法治实践问题袁由于我国行政机构的设置受职能区域层级等的限制袁使得在行政执法中一个单一的执法主体往往难以完成任务和很好的履行职责遥而我国行政执法中长期以来就存在着推诿以及其他不配合的情形袁正因为如此袁要提升我国行政执法的质量和社会满意度袁就必须完善行政执法中的行政协助制度遥事实上袁我国一些地方的行政执法条例和其他规范行政执法的行政法典则已经确立了该项制度袁例如叶湖南省行政程序规定曳第 17 条规定院野有下列情形之一的袁行政机关应当请求相关行政机关协助院渊一冤独自行使职权不能实现行政目的的曰渊二冤不能自行调查执行公务需要的事实资料的曰渊三冤执行公务所必需的文书尧资料尧信息为其他行政机关所掌握袁自行收集难以获得的曰渊四冤其他必须请求行政协助的情形遥被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务袁不得推诿或者拒绝协助遥不能提供行政协助的袁应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由遥因行政协助发生争议的袁由请求机关与协 助机关的共同上一级行政机关决定遥实施行政协助的袁由协助机关承担责任曰根据行政协助做出的行政行为袁由请求机关承担责任遥冶然而袁行政执法中的行政协助存在的法理基础如何袁具体的协助形式又是如何体现的袁以及协助过程中的程序保障等重大理论和实践问题的研究在我国学界和实务界还是一个空白遥基于此袁笔者撰就本文袁拟对行政执法中的行政协助予以初步探讨遥一尧行政执法中行政协助的法理基础行政执法中的行政协助是指某一行政主体在行政执法中为了有效完成执法行为而请求其他行政主体予以协助袁被请求的主体有义务对请求主体进行协助的行政法上的内部行政行为遥该内部行政行为的实现所体现的是外部行政行为的法律后果袁这是我们对行政执法中行政协助的一个简单定义袁对于这个定义的理解和认识应当把握下列关键之点院其一袁行政执法中的行政协助发生在不同的行政主体之间遥行政执法是行政 108 本刊网址窑在线杂志院憎憎憎援躁澡造贼援灶藻贼援糟灶 * 基金项目院野上海市一流学科渊行政法冤冶尧野中央财政支持地方高校建设专项渊行政法冤冶资助项目作者简介院关保英渊 1961 要冤袁陕西澄城人袁上海政法学院教授袁博士生导师遥主要研究方向院宪法行政法遥

2 论行政执法中的行政协助 主体履行行政管理职能时经常采用的手段袁行政执法在其运行过程中牵涉到诸多方面的关系形式袁如行政执法主体与行政相对人之间的关系袁第三人之间的关系袁与其他利害关系人之间的关系袁若从广义上讲袁还有行政执法主体与其他社会主体的关系遥当然袁一个行政执法行为的完成常常还要和诸如立法机关尧审判机关等发生这样渊 1 那样的联系遥冤行政执法中的行政协助所发生的关系范畴是行政系统内部的关系袁即是此一行政主体与彼一行政主体的关系袁如果一个行政执法行为需要行政系统以外的主体进行配合袁那是另一范畴的问题遥因此关系形式的特定性就成了行政协助的一个基本构成要件遥其二袁行政执法中的行政协助发生在行政执法中遥行政执法是行政法中的一个基本概念袁我国中央层面上的行政法典则尚未对行政执法的概念进行界定袁但我国一些地方立法则界定了行政执法的概念袁例如袁叶湖北省行政执法条例曳第 2 条规定院野行政执法袁是指行政执法机关在对行政相对人实施行政管理活动中袁执行法律尧法规尧规章的行为遥冶该定义虽然存在于地方立法之中袁但不可否认的是它是一个正式的法律上的界定遥除此之外袁我国学界也有学咱 1 者对行政执法从学理上作了界定遥暂上列表明袁行政执法在我国已经有了相对确定的含义袁我们所指的行政执法中的行政协助其存在的大的范畴便是行政执法领域袁这一点是必须予以强调的袁因为行政系统除了实施执法行为以外袁还常常实施行政立法乃至于行政司法等行政行为袁在这些行政行为中袁也有行政协助存在的空间袁这样的空间则不是本文所涉及的遥即是说袁行政执法限定了行政执法中行政协助的外延遥其三袁行政执法中的行政协助是以具体行政行为为纽带的遥行政执法是相 2 对于行政立法等概念而言的渊冤袁即是说袁行政执法是行政主体对有关行政法规范的实施袁是将行政法的法律规范与相关的行政法事实予以结合的状态袁在这个结合中有一个非常具体的结合点袁这个结合点就是行政主体所实施的具体行政行为遥当某一行政主体要求另一个行政主体协助其行政执法行为时袁它实质上是以某一个具体行政行为的内容为请求基础的袁也以实现该具体行政行为的内容为目的的遥因此可以毫不含糊地讲袁任何行政执法中的行政协助都是围绕一个具体行政行 为展开的遥其四袁行政执法中的行政协助是协助者与被协助者的一种相互支持关系遥行政主体都存在于行政系统之中袁从这个角度讲袁任何行政主体都有一个共同的行政目标院野目标的分解与综合既决定机构的数量袁同时决定机构数量发展 2 变化的序列噎噎冶咱暂若以此角度进行观察袁不同行政主体之间就都应当是一种相互帮助袁相互支持的关系形式遥但这仅仅是一种理论上的状态袁也就是说袁在一个行政执法过程中袁在一个具体的行政主体的关系形式之中必然存在两种关系模式院一是相互排除的关系模式遥这种关系模式在我国行政系统中并不少见袁我们常常提到的行政过程中的推诿尧不同行政主体之间的不配合袁就是这样的关系模式遥另一种关系模式则与之相反袁是二者之间相互理解尧相互配合尧相互协助的关系形式遥这种关系形式可以统一称之为相互支持的关系模式遥毋庸置疑袁行政执法中的行政协助便是此种关系模式的具体化袁这也是行政协助的本质所在遥上列诸方面基本上揭示了行政执法中行政协助的科学内涵袁那么行政协助的存在究竟有什么渊 3 冤样的法理基础钥笔者试提出如下方面遥第一袁行政权一体化的法理基础遥行政权的概念和范畴是现代宪法的基本内容之一袁法治发达国家的宪法通常都对行政权的相关问题作了规定袁如叶美利坚合众国宪法曳第 2 条第 1 款规 3 暂定院野执法权力应被赋予美利坚合众国之总统遥冶咱我国宪法也对行政权的行使主体尧行使过程中与其他权力的关系作了规定袁从宪法的规定来看袁一方面行政权是一个范畴性权力袁即是说袁在行政权的范畴之下包括了诸多具体的权力内容遥例如袁我国宪法第 89 条关于国务院所能够行使行政权的范畴就有十八项规定袁就有二十多个权力类型的划分咱圆暂曰另一方面袁行政权与其他国家权力相比袁又是由一个板块构成的遥例如我们常常将行政权与审判权相对而言袁将行政权与检查权相对而言袁还将行政权与立法权相对而言等等遥上列两个方面表明行政权的理解和认知并不是一个简单的事情袁它的内涵和状况是非常复杂的袁同时无论单一制国家还是联邦制国家袁行政权在行使过程中都具有某种相对分散化的倾向遥就是说袁行政权的行使主体并不是以单一机构的形式体现出来的袁而是由多元结构的形式体现出来 109

3 的遥这就很容易给人形成一种错觉袁那就是行政权在运作过程中只服从权力行使者的具体主张袁而不需要考虑其他因素遥然而袁我们要强调的是院正是行政权的上列两方面的内容刻画了一个非常清晰的命题袁那就是一国的行政权是一个有机的整体袁是以一体化的形式表现出来的袁正是这样的一体化袁为行政执法中行政协助制度的建立提供了实在法上的基础遥说到底袁行政执法中的行政协助就是以行政权的一体化为现实基础乃至于理论基础的遥第二袁行政职权分立化的法理基础遥行政权是一个权力板块和权力范畴袁这是不可否认的袁同时行政权作为国家权力也是一种大规模性的权力袁其在行使过程中常常具有大规模性尧未来性尧多变性等特征遥正如有学者所指出的院野行政职能是国家机器基本职能的一部分遥国家组织是一个结构十分复杂的组织袁像由各种零件组成的庞大机器一样袁是由具有不同职能的各种国家机关为实现共同使命而连接起来的统一整体遥国家这个统一整体的活动的总方向就是国家职能袁即国家在实现通知阶段任务过程中所起的基本的作用遥冶咱源暂这些特征便导致了无论一个国家具有多大的人口规模袁具有多大的地域板块袁具有多大的其他复杂要素袁其行政权都必然存在地域上的划分袁都必然存在职能上的划分袁都必然存在层级上的划分遥以我国的职能划分为例袁有公安尧民政尧司法尧财政尧人事尧劳动尧建设尧城管尧交通尧水利尧文化尧卫生尧物价尧环保尧审计等数十个遥这样的职能划分常常使每一个职能范畴形成了一个职权系统袁该职权系统对于整个行政权而论袁仅仅是一个支系统袁但它本身是一个相对独立的系统遥就层级划分而论袁我国的行政系统是分成若干层次的袁这些层次是从不同的方位出发的袁以各级人民政府的分类而论袁分成中央尧省尧市尧县尧乡等若干层次袁而在一个职能部门内部袁也有厅尧处尧科等层次上的划分遥在这个层次的划分中袁尽管不是每一个层次的行政机关或者机构都具有独立的行使行政权的资格袁但是行政主体的职权分配则分散于不同的层次之中袁例如处级单位是一个行政执法主体袁而厅局级单位也同样是一个行政执法主体遥就地域的职能分配来看袁不同地区的行政机关便是一个独立的机构实体袁他们有 着独立的行使行政权的资格和机会遥上列三个资格的职能划分必然要求他们在行政执法过程中应当追求统一的目标袁而且也必然为一个行政执法过程中此一行政机关单独完成行政任务增加了难度遥因为行政相对人以及行政相对人的权力主张和其他法律行为并不一定与上列职能划分有严格的对应关系袁这便使得行政执法中行政协助的存在甚至不可避免袁这是行政执法中行政协助存在的另一个法理基础遥第三袁行政技术有限化的法理基础遥行政执法行为的完成或者行政管理职能的实现必须依赖于行政主体的行政能力袁即是说只有当行政主体具有比较强的行政能力时袁行政职能才能得以实现袁行政执法行为才能予以完成遥而在现代法治社会中袁行政能力决定于两个方面院一个方面是行政法典则对行政权的行使作了严格的规定遥在这种严格规定之下袁行政主体便有了行使行政权的权威性袁这种权威便能够帮助他完成相应的渊 4 行政职能遥冤另一方面则是行政主体在行政权行使中所掌握的技术要素遥我们注意到袁我国行政系统中诸多职能的划分都强调了相应的科学属性袁或者说通过一定的科学机制将行政系统的职权行使作严格技术化的处理遥例如袁税务机关在税收行政执法中就有一套严格的技术指标袁而工商尧物价尧环保等几乎所有的行政职能机关都有相应的技术指标遥随着现代行政权分工的细化袁这些技术指标将越来越专业袁越来越对其他主体而论是一种不适当的排斥遥然而袁在一个行政执法过程中行政相对人权利的主张和诉权或者行政相对人所发生的法律行为则不一定能够与一个单一行政主体所掌握的技术要素完全对应袁具体地讲袁一个行政相对人的行为可能与工商尧环保尧医药卫生等行政职能都发生相应的关系袁但是一定意义上的权利诉求常常总是要归于一个行政主体的袁在这种情况下袁这个单一的行政主体在行政执法的基础指数上就必然要依赖于其他行政主体遥第四袁行政执法效率化的法理基础遥行政效率本是行政管理学所涉及的基本问题渊缘冤袁但是在现代行政法的演变中效率逐渐成为了行政法中的一个基本现象袁甚至成了行政法的价值追求遥在美国的行政法理论中就有一个著名的野代理成本 110

4 论行政执法中的行政协助 理论冶袁该理论认为行政系统以及行政权的设置本是社会公众所投下的一个成本袁即是说行政组织体系本身的存在是一个社会负担袁只有当它能够为社会创造财富时袁它才是有价值的遥依据该理论袁一国的行政系统以及行政主体越小越好袁因为它本身是一种社会的负担袁一国的行政主体只有当它的执法行为和其他行为最为简捷时袁它才有合理存在的社会基础和法理基础遥咱缘暂由此可见袁行政法中的效率问题一定意义上涉及了行政法上的本质袁我国宪法也肯定了行政权行使中的效率问题袁这在宪法第 27 条的规定可以得以佐 6 证遥依据宪法和我国其他行政法典则的规定渊冤袁行政执法不能够过多地浪费行政资源和社会资源遥那么我们可以将相关的效率原理运用到行政执法中的行政协助上来袁在有些情况下袁让一个行政主体既作出行政执法的决定同时又实施行政执法的内容可能会增加行政成本袁而如果一个行政主体作出了某一行政决定之后袁其他行政主体能够代为实施袁或者能够帮助实施袁这样的帮助可能大大减轻作出行政决定的主体的负担袁这就必然减少了行政的成本遥我国近年来在行政执法中所作的一些改革就比较周全的考虑了效率问渊 7 题遥冤由此可见袁行政执法的效率化是行政执法中行政协助存在的另一个法理基础遥二尧行政执法中行政协助的法律形式目前袁我国相关行政实在法包括有关地方立法都没有对行政执法中行政协助的法律形式作出规定袁而且从目前一些地方立法的规定来看袁其对行政执法中行政协助的规定似乎是从相对消极的角度出发的袁例如叶湖南省行政执法程序规定曳就仅仅规定了行政协助成立的相关条件袁而这些条件的设定都是基于一个行政机关的行政执法在不能由自身单独完成的情况下而请求协助的袁如野独自行使职权不能实现行政目的的尧不能自行调查尧执行公务需要的事实材料的等冶遥在笔者看来袁行政执法中的行政协助除了从这种消极角度出发之外袁还应当考虑一种相对积极的因素袁换言之袁一个执法行为如果有一个行政机构予以协助便能够大大提高行政执法效率袁就应当建立相应的协助制度遥若我们能够以这样的理 念建构行政执法中的行政协助制度袁那就可以使行政协助达到一种相对较高的境界遥总而言之袁行政执法中的行政协助既应当有消极的建构动因袁也应当有积极的建构动因袁其相应法律形式的确定便应当从上列两个方面的动因出发予以考虑遥正如上述行政系统的分工存在职能分工尧地域分工和层级分工袁这三个范畴的分工决定了行政协助从理论上可以分为同一职能尧不同行政主体之间的协助关系袁不同职能尧不同行政主体之间的协助关系袁同一区域尧不同主体之间的协助关系袁不同区域尧不同主体之间的协助关系袁同一层级尧不同主体之间的关系袁不同层级行政主体之间的协助关系袁不同层级尧不同主体之间的渊 8 协助关系等七个方面遥冤上列七个方面是行政执法中行政协助法律形式所考虑的基本因素袁如果我们将问题予以简单处理的话袁行政执法中行政协助的法律形式可以表现为下列方面遥第一袁因行政执法技术引起行政协助的法律形式遥叶湖南省行政执法程序规定曳第 17 条第 3 项关于行政协助的具体情形有这样一个规定院野执行公务所必需的文书尧资料尧信息为其他行政机关所掌握袁自行收集难以获得的遥冶该规定实质上是对行政执法中因技术因素而引起行政协助的规定遥上面已经指出袁现代行政权的行使建立在复杂的技术基础之上袁一定意义上讲袁不同行政职能机关的职权划分往往决定于它所赖以建立的技术要素袁例如袁土地行政管理机关的职能就决定于土地管理中诸多严格的技术参数袁而城市建设管理机关的管理职能也与相应的技术指渊 9 数有着密切的关联遥冤这样的技术参数既决定了行政职能在履行过程中的封闭性又决定了行政职能行使中的排他性袁即是说袁土地行政管理机关的行政职能袁城市建设管理机关就无法很好的予以履行袁这种职能上的划分是现代行政机构存在的一个前提条件袁也是他们职权行使中一个不可回避的问题遥然而袁就行政执法而论袁常常存在权利义务设定中的多元化问题袁例如袁当工商行政机关对某一经营者发放工商行政许可证时袁它可能依赖于环境保护方面的技术指数袁也可能依赖于城市管理方面的技术指数袁还可能依赖于药品食品管理方面的技术指数袁这样的职能交叉在现代高科技社会的情况下显得尤为突出袁这就必 111

5 然决定了一个行政执法主体在执法过程中要有其他一个乃至于数个行政主体的协助才能够予以完成袁应当说袁湖南省人民政府在制定相关的行政协助程序时已经考虑到了这个因素遥这应当是行政协助最主要的法律形式遥第二袁因职能衔接引起行政协助的法律形式遥行政系统中的职能划分与行政系统的目标分解与综合是紧密联系在一起的遥行政系统作为一个较为庞大的职权系统袁有一个总的行政目标袁这个总的行政目标将行政系统与其他国家权力系统予以有效的区分袁在这个总目标之下袁有相应的次目标袁而这样的此目标使一国行政系统形成了若干分支袁我国国务院职能部门的划分应当说就与这样的次目标是关联在一起的袁是由这种次目标所决定的遥在次目标之下袁还有子目标的划分袁当然子目标还可以分成从目标等等遥这些目标的划分使有些不同的行政职能之间具有相对较远的距离袁而使有些行政职能之间则有相对比较近的距离遥应当说在通常情况下袁相对较远的目标不会导致行政执法中的行政协助袁而相对较近的目标则有可能导致行政执法中的行政协助遥具体地讲袁在行政执法中存在一个职能相互衔接的问题袁例如工商管理机关在行政许可证颁发中的职能就有可能与其他若干行政系统的职能衔接在一起袁而土地管理机关的职能则有可能与农林管理机关的职能衔接在一起遥我们注意到袁我国诸多行政实在法已经注意到了这样的职能衔接问题袁例如袁叶麻醉药品管理办法曳第 5 条规定院野麻醉药品原植物的种植单位袁必须经卫生部会同农牧渔业部尧国家医药管理局审查批准袁并抄报公安部遥麻醉药品的生产单位袁必须经卫生部会同国家医药管理局审查批准遥未经批准的任何单位和个人袁一律不得从事麻醉药品的生产活动遥冶第 6 条规定院野麻醉药品原植物的年度种植计划由卫生部会同农牧渔业部审查批准袁麻醉药品的年度生产计划由卫生部会同国家医药管理局审查批准并联合下达执行袁种植和生产单位不得擅自改变计划遥对成品尧半成品尧罂粟壳及种子等袁种植或生产单位必须有专人负责袁严加保管袁严禁自行销售和使用遥冶从这两个条文的规定中看出袁麻醉药品牵扯到三个以上的职能部门袁必须通过三个以上的职能衔渊 10 接袁一个执法行为才能得以完成遥冤在职能衔接 的情况下袁一个行政执法机关可以实施一个具体行政行为袁但不一定能够完成相应的执法职能袁此种情况下行政执法中的行政协助便是必须的遥第三袁因地域管辖引起行政协助的法律形式遥行政机关的设置统一存在于行政系统之中袁但是除了中央行政机关以外袁任何一个行政机关都有其管辖的地域范围遥不同的地域决定了地方行政机关存在的职权空间袁这样的职权空间对于行政机关而言袁也是一个非常关键的要素袁因为一旦超出了一定的地域范围袁该行政机关就失去了行使管理权的资格袁一旦某一行政机关超出区域行使行政权袁便有可能构成行政法上的行政越权遥渊员员冤这样的地域划分对于行政执法而论是一个比较重要的制约因素袁一个行政执法机关尤其是地方行政机关必须在自己所管辖的区域内实施行政执法行为遥对此我国相应的行政法典则作了规定袁例如叶行政处罚法曳第 20 条规定院野行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖遥法律尧行政法规另有规定的除外遥冶后来制定的叶行政许可法曳和叶行政强制法曳没有明确规定地域管辖问题遥但不争的事实是院只要某一行政机关是地方行政机关袁它在实施行政执法时就必然存在地域管辖遥然而袁在行政法治实践中有关行政法事实的发生却往往不以法律所确定的地域为界限袁以行政相对人实施违法行为为例袁便有可能出现违法当事人户籍所在地与其住所地不统一的现象袁也会出现违法行为发生地与违法行为结果地不一致的现象袁更有可能出现一个违法行为发生地尧结果地以及其他情形分散于若干不同地域的复杂情形袁这种地域上的复杂性是不以行政主体的意志为转移的袁是不以行政执法的职权为转移的袁但对于行政执法主体而言袁它必须有效地实施行政执法行为袁必须能够使行政执法行为得以完成和实现遥在执法中涉及多地域的情形就必须有不同地域间的协助遥在目前情况下袁行政许可中的行政协助袁行政处罚中的行政协助袁行政强制中的行政协助都可能存在于这种地域协助之间袁这是行政执法中行政协助的另一个法律形式遥第四袁因突发情形引起行政协助的法律形式遥在我国传统行政法制度中袁尽管行政系统经常会实施一些非常态的行政处置行为袁但这样的 112

6 论行政执法中的行政协助 非常态处置行为却往往是在法内进行运作的袁也 就是说我国传统行政执法中袁有关非常态行政执 法的进行是通过行政命令而为之的遥 2003 年国务 院制定了叶突发公共卫生事件应急条例曳袁在该条例中对有关公共卫生事件中的非常态执法作了 规定袁从此以后袁我国在公共卫生事件的行政执 法如果遇到非常情形需要进行协助便有了正式 的法律依据遥 2007 年我国制定了叶突发事件应对 法曳袁该法是调整有关突发事件应对的法律典则袁该典则在总则部分就规定了发生突发事件以后 应当采取统一的和协调的机制来进行执法的问 题袁例如第 8 条第 2 款规定院野县级以上地方各级 人民政府设立由本级人民政府主要负责人尧相关 部门负责人尧驻当地中国人民解放军和中国人民 武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构袁统一领导尧协调本级人民政府各有关部门 和下级人民政府开展突发事件应对工作曰根据实 际需要袁设立相关类别突发事件应急指挥机构袁组 织尧协调尧指挥突发事件应对工作遥冶而在该法的其 他部分如野监测与预警冶尧野应急处置与救援冶尧野事后恢复与重建冶等部分都规定了突发事件应对中 行政执法采取的特别程序遥随着我国利益格局分 配的复杂化袁行政执法中所遇到的复杂事件会越 来越多袁在这种相对复杂的执法环境中袁一个单一 执法主体的能力要应对突发事件尧要应对一些非常的事件常常是有难度的遥正因为如此袁上列两个 法律典则规定了在这种复杂或者非常情形下袁此 一行政机关有对彼一行政机关执法行为进行协助 的义务袁这样的执法协助从行政法理论的角度看 仍然是一种协助而不应当将它归到共同行政行为的范畴之中遥当一个行政执法机关在对某一非 常事件作出行政执法行为时袁其他机关应当对此 积极予以协助袁而协助的机关并不是与作出执法 决定的机关实施共同行政行为的袁如果将此种非常情形下的行政协助按共同行政行为的模式进 行处理袁便达不到紧急处置的效果袁所以笔者认 为因突发情形或者非常事件而引起的行政执法 中的行政协助是另一种重要的法律形式遥 三尧行政执法中行政协助的程序保障 我国 2011 年宣布社会主义法律体系已经建 成咱远暂袁这是就我国法律体系的总体而论之的袁即是 说对于我国社会主义法律体系的形成也应当具 体问题具体分析遥就我国的行政法体系而论还不 能够说我们已经有了完整的与其他部门法一样的体系袁以行政实在法对行政执法中行政协助的 规定而论袁就至少缺少两个重要的行政法典则体 系院一个是缺少统一的行政执法的法律典则遥我 国自 2000 年制定了叶立法法曳以后袁相继制定了 叶行政法规制定条例曳尧叶规章制定程序条例曳和 叶法规规章备案条例曳等规范行政立法的行政法典则袁与之相比袁我国尚未制定出统一规范行政 执法的法律典则遥正如上述目前规范行政执法的 行政法典则都存在于地方立法层面上遥另一个是 缺少统一的行政程序法袁行政程序法既调整相应 的行政立法行为袁也要调整相应的行政执法行为袁在一些国家和地区的行政程序法典则中对行 政执法中的行政协助都作了相应的规定袁例如我 国台湾地区叶行政程序法曳第 19 条规定院野行政机 关为发挥共同一体之行政机能袁应于其权限范围 内互相协助遥行政机关执行职务时袁有下列情形之一者袁得向无隶属关系之其他机关请求协助院 一尧因法律上之原因袁不能独自执行职务者遥二尧 因人员尧设备不足等事实上之原因袁不能独自执 行职务者遥三尧执行职务所必要认定之事实袁不能 独自调查者遥四尧执行职务所必要之文书或其他资料袁为被请求机关所持有者遥五尧由被请求机关 协助执行袁显较经济者遥六尧其他职务上有正当理 由须请求协助者遥前项请求袁除紧急情形外袁应以 书面为之遥被请求机关于有下列情形之一者袁应 拒绝之院一尧协助之行为袁非其权限范围或依法不得为之者遥二尧如提供协助袁将严重妨害其自身职 务之执行者遥被请求机关认有正当理由不能协助 者袁得拒绝之遥被请求机关认为无提供行政协助之 义务或有拒绝之事由时袁应将其理由通知请求协助机关遥请求协助机关对此有异议时袁由其共同上 级机关决定之袁无共同上级机关时袁由被请求机关 之上级机关决定之遥被请求机关得向请求协助机 关要求负担行政协助所需费用遥其负担金额及支付方式袁由请求协助机关及被请求机关以协议定 之曰协议不成时袁由其共同上级机关定之遥冶渊 12 冤可见 通过行政程序法对行政执法中的行政协助作出规 定是一个非常好的立法选择遥由于我国大陆没有 制定统一的行政程序法典袁这便使得行政协助没 113

7 有严格的程序规范袁行政协助作为行政执法中不 可缺少的一个法律现象袁应当通过相应的行政法 典则对其进行调整袁一方面应当将它作为我国行 政程序制度的构成部分袁也就是说当我国在对行 政程序进行立法时袁将行政协助的程序考虑进来曰 另一方面袁应当对行政执法中的行政协助进行具 体的程序构建袁这也是对其进行立法的前提条件袁 也是保障其予以实施所不可或缺的遥行政协助的 程序保障应当沿着下列思路进行构建遥 第一袁关于行政协助的请求遥行政协助的请求 是指实施行政执法行为的主体所采取的一种要约 行为袁它应当是行政执法主体的一个执法权限袁是它享有的一种特有的权力袁就行政协助的请求权 而论只要具有行政主体资格就应当享有这样的权 力袁而该权力也同时应当负有一定的条件袁在一定 的范围之内行使这样的权力遥例如袁该权力必须和 行政执法过程紧密联系在一起袁必须和具体行政 行为紧密联合在一起袁必须和行政执法中的基本 事实联系在一起等等遥该权力作为行政主体的一 个特定权力袁应当说在行政行为作出及其实施过 程中应当有一个具体的空间上的要求和规范袁可 以要求行政主体在查清案件事实阶段就请求有关 的机关予以协助袁也可以要求该行政行为作出以 后袁在其付诸执行阶段有某一行政机关予以协助遥 在笔者看来袁无论一个行政行为作出的过程还是 一个行政行为作出以后的执行袁行政主体都应当 享有请求协助权袁在制定有关行政协助的行政法 规范时袁可以对上列两个范畴的请求权作出分别 处理袁将他们用不同的程序机制予以调整袁因为行 政行为的实施过程和行政行为的执行无论如何都 是存在较大差别的遥在行政法治实践中袁行政主体 就有关行政协助的请求究竟应当以口头形式作出 还是应当以书面形式作出也是一个具体的技术问 题袁笔者认为袁在因执法技术尧职能衔接尧地域管辖 等行政执法中实施行政行为的主体一旦请求协助 就应当有一个书面上的行政法文件袁应当采取书 面方式进行要约曰而在因突发情形引起请求的法 律形式之下则不应当作出这样严格的规定袁行政 主体在这种复杂情形中通过口头行使请求权是应 当予以认可的袁因为突发事件应对法对于突发事 件情形下袁行政主体的行政行为都有一些规定袁这 些规定都是从行政行为实施的有效性出发的遥 第二袁关于行政协助的承诺遥行政协助发生在 两个或者两个以上的行政主体之间袁实施行政行 为的行政主体有权进行请求袁而它的请求是有对 象的袁是应当有特定主体予以接受或者予以承受 的遥在通常情况下袁行政主体向其他主体作出请求 有可能出现三种情形院一种情形是被请求的主体 予以拒绝袁就是不接受请求主体的请求行为曰第二 种情形是对请求主体的请求保持沉默袁就是不给 请求主体一个明确的结论曰三是接受行政主体的 请求袁或者按照行政主体的请求实施行政行为遥如 果作出行政执法行为的行政主体享有请求权袁那 么被请求的主体就具有法律上的义务接受请求主 体的请求袁而且要对请求主体的请求作出承诺遥行 政执法中遇到的情形常常是比较复杂的袁例如在 有些情形下袁请求主体有可能请求某一个行政主 体帮助提供行政证据袁而在这种情形下被请求的 主体从法律上讲可能具有接受请求的义务袁但不 见得有接受请求的能力袁不见得具有帮助请求主 体实施行政行为的能力袁在这种情形下袁被请求的 主体就要作出非常谨慎的承诺遥笔者认为袁在行政 程序的构建中袁既应当充分考虑被请求主体的义 务袁也应当考虑被请求主体的行政能力遥在这个过 程中袁被请求的主体至少不能够保持沉默袁因为这 样的沉默使请求主体无法作出下一步的处理袁同 时被请求的主体应当非常谨慎的作出相应的承 诺遥行政执法主体请求协助的目的是使某一个行 政执法得以完成和实现袁而当被请求者没有这种 能力时袁就应当向请求主体作出明确的意思表示遥 与请求行为相比袁承诺行为作为一个法律行为显 得更加重要袁因为一旦被请求的行政主体作出了 相应承诺袁它就有义务协助作出行政行为的主体 实现行政执法过程遥所以在行政执法程序设立过 程中对于被请求人的承诺也应当作出严格规定遥 第三袁关于行政协助的方式遥行政协助是以具 体行政行为为纽带的袁是围绕具体行政行为而展 开的袁因此袁在行政协助的方式中袁必须充分考虑 具体行政行为的状况遥在行政执法中有共同行政 行为的问题袁这早在制定叶行政诉讼法曳的时候就 已经有所考虑袁所以我国行政诉讼中有共同被告 的问题袁就是当一个具体行政行为是两个以上的行政机关作出时袁两个以上的行政机关应当共同 承担相应的法律责任遥那么行政协助是不是共同行 114

8 论行政执法中的行政协助 政行为呢钥正如上述袁应当作出否定的回答袁即是说 行政协助中有一个行政机关实施了行政行为袁其 他行政机关或者说进行协助的行政机关袁它的义 务在于或者帮助作出行政行为的机关实施好该行 政行为袁或者帮助作出该行政行为的机关是该行 政行为的权利和义务能够得到兑现遥协助机关不 是行政行为的共同主体袁这就决定了一旦某一个 被协助的行政行为进入到了救济程序袁该行政机 关既不是被复议人也不是行政诉讼中的被告袁它 可以作为证人或者第三人介入到行政复议或者行 政诉讼中来遥我们可以在构建行政协助程序时袁对 负责协助的机关确立一种新的法律责任袁这个新 的法律责任所追究的是某一行政主体不配合协助 的责任而不是对某一具体行政行为承担义务的责 任遥这些问题都属于技术中的问题袁但是它对于实 现我国行政法治的精确化是非常有意义的遥在行 政法治实践中行政协助的方式可以有多种表现袁 如可以协助作出行政行为的主体袁完善行政证据袁 可以为某一具体行政行为的作出提供技术上的参 数袁可以协助执行行政行为的相关权利和义务遥在 行政法治实践中作出行政行为的机关与行政相对 人之间可能没有直接的隶属关系袁而协助实施行 政行为的主体则可能与行政相对人有隶属关系袁 在这种情况下袁负责进行行政协助的行政主体对 于已经作出的行政行为的实施则可能具有更加明 显的权威性遥渊 13 冤 第四袁关于行政协助的协议遥行政执法中的行 政协助被纳入行政执法规范或者行政程序规范以 后袁行政协助本身就是一个法律问题遥作为一个法 律问题就应当受到法律规范的严格调整袁甚至应 当产生相应的行政法上的效应遥基于此袁笔者主张 除非常情况下的行政协议外袁其他行政协议都应 当在作出行政行为的行政主体与实施行政协助的 行政主体之间形成契约关系遥这种契约关系可以 被视为是一种内部行政合同渊 14 冤袁请求协助的行政主 体和被请求主体之间应当签订行政协助的协议书遥 在这个协议书中袁一是要写明双方行政主体的名称 和其他细节性的内容遥二是要写明行政协助的具体 事项袁包括请求主体的权利和义务以及被请求主体 的权利和义务遥在大多数情况下袁二主体的权利和义务可以有严格的法律上的规定袁可以按照格式文 本予以处理遥但是行政协助无疑是一种相对柔性的 行政执法行为袁一般要求每一个具体的行政协助双方主体之间都应当进行具体的讨论袁并达成默契袁所以每一个具体的行政协助中行政协议以及权利和义务都应当具体化遥三是要写明一旦协助主体违反协议内容或者不履行协议职责时应当承担的法律责任遥毫无疑问袁行政协助一旦被纳入行政程序的范围袁它就应当对请求协助的主体和被请求主体都具有法律上的追溯力袁这样的追溯力回归法治中就是对相关行政主体的问责遥四是行政协助中的费用问题遥通常情况下袁两个行政机关在行政执法中发生了相应的权利和义务关系是不应当受到金钱因素的制约的袁但是在行政执法中有些执法行为是需要一定的经费支持的袁我国台湾地区的行政协议制度中就规定了被请求者有权向请求者主张费用的问题遥在我国大陆设计相应的协助程序时袁也应当考虑这个问题遥众所周知袁我国目前的行政执法中还存在着非常广泛的行政收费袁既然行政收费是我国行政执法中的一种客观存在袁那么行政协助中的收费也应当是合理的遥注释院渊 1 冤在我国袁无论人民代表机关还是审判机关尧检查机关都有权对行政执法进行法律上的监督袁对此我国的监督法以及其他法律规范都作了相应的规定遥这就表明袁行政主体的执法行为有可能要与立法机关尧审判机关和检查机关发生关系遥这样的关系尽管也发生在行政执法中袁尽管也是因具体行政行为引起的具体的关系形式袁但它不是行政协助中的关系形式袁尤其在行政主体实施的行政强制中有时也请人民法院协助实施行政强制袁但这样的协助也不是行政协助的范畴袁这是必须予以明确的遥渊 2 冤行政立法与其他部门法中的立法概念不能相提并论袁例如我们平时所提到的刑事立法尧民事立法所指的是有关刑事立法和民事立法的典则体系或者立法机关的立法行为袁但是行政立法则与之不同袁行政立法往往是一个特指的概念袁它指的是政府行政系统制定有关行政法文件的行为袁它与抽象行政行为的概念也不完全相同遥行政执法的概念与行政立法的概念是相互对应着的袁当然与这种概念相对的还有一个概念就是行政司法袁例如袁行政复议行为就可归入到行政司法的范畴中去遥渊 3 冤行政协助的法理基础既是行政协助存在的合法性判断袁也是行政协助存在的科学依据袁当然袁当我们在这里探讨行政协助的法理基础时袁主要是想 115

9 从法哲学层面上对行政协助作一个理论上的阐释袁这种理论阐释对于我们构建行政协助的相关制度是必不可少的遥渊 4 冤行政主体权力行使中的权威性是一个在现在看来有争议的概念袁诸多学者主张通过现代行政法把行政主体与其他社会主体联系在一起袁他们之间应当是一种法律上的关系形式袁都有可能既是权利主体又是义务主体袁所以行政权威是不存在的遥这种看法有一定偏颇袁之所以这样说袁是因为即便是在现代民主国家袁整个行政过程的主导者还是行政主体遥基于此袁我们认为行政主体的行政权威是不能够轻易予以否认的遥渊 5 冤在行政管理学教科书中袁行政效率及其提升问题几乎成为一个不可缺少的板块袁与之相比袁行政效率在行政法中则没有给予那么高的地位遥但是袁近年来在行政法学理论中也有诸如服务行政尧给付行政等相对较新的概念袁而且在美国行政法的正当程序之中也有学者提出了野效能模式冶的理念遥参见咱美暂杰瑞窑 L 窑马肖. 行政国的正当程序咱 M 暂. 沈岿袁译. 北京 : 高等教育出版社袁 2005:109. 渊 6 冤我国宪法第 27 条规定院野一切国家机关实行精简的原则袁实行工作责任制袁实行工作人员的培训和考核制度袁不断提高工作质量和工作效率袁反对官僚主义遥一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持袁经常保持同人民的密切联系袁倾听人民的意见和建议袁接受人民的监督袁努力为人民服务遥冶叶行政许可法曳第 6 条规定院野实施行政许可袁应当遵循便民的原则袁提高办事效率袁提供优质服务遥冶 2004 年制定的叶全面推进依法行政实施纲要曳也对提高行政效率作了相应规定和要求遥渊 7 冤比较典型的是在行政执法领域实行综合执法的制度和在行政处罚中实施相对集中处罚权的制度袁通过这两个制度将行政执法多主体尧多职能等问题予以了有效处理袁使得一个行政主体能够同时完成原来由多个行政主体完成的职能袁大大提高了行政执法中的效率遥渊 8 冤通常情况下行政协助发生在相互平行的行政主体之间袁即是说有隶属关系的上下级之间不存在行政协助的问题袁但是由于我国行政系统机构设置的复杂性袁决定了有些行政机构之间虽然存在于不同的层级之中袁但他们却没有相应的行政隶属关系袁此种类型的行政主体之间是否能够进行行政协助袁在笔者看来是完全可以的遥因为行政协助的目的主要是实现行政执法的职能袁过分强调级别的对应性反倒不利于行政协助遥渊 9 冤在部门行政法中袁职能管理中所具备的相应的技术要素一般都有规定袁有些规定体现在法律层面 之中袁有些规定体现在行政法规之中袁大多数规定则体现在政府规章中遥渊 10 冤在这里有几个概念和执法方式必须予以区分袁本文多次提到的共同行政行为问题袁在行政执法实践中还存在有诸多机构实施的联合执法问题等遥无论是共同行政行为还是联合执法袁都不是行政协助的范畴遥渊 11 冤行政越权的理论和实践在我国行政法治中应当说是比较成熟的袁因为我国 1989 年制定的叶行政诉讼法曳就确立了行政越权的概念遥行政越权非常复杂袁包括诸种不同的超越职权的方式袁其中地域上的越权也必然构成行政上的违法遥渊 12 冤除我国台湾地区的行政程序法规定了行政执法中的行政协助之外袁其他一些国家和地区的行政程序法典也确立了有关的行政协助制度袁如德国尧日本等遥渊 13 冤对于一个行政相对人来讲袁它与实施行政执法的行政主体之间往往是一次性关系形式袁但是它与其户籍所在地的行政机关来讲则是长期的执法关系形式袁显然袁在通常情况下袁行政相对人更愿意服从户籍所在地的行政主体的管理遥渊 14 冤行政合同在通常情况下袁所指的是行政主体与行政相对人之间的合同关系袁但是由于行政行为有外部行政行为和内部行政行为之分袁我们从理论上确立内部行政合同的法律地位也是顺理成章的遥事实上袁不同的行政主体之间所形成的行政协议就具有合同的属性袁因为它是在双方意思表示和权力义务对等的情况下形成的遥参考文献院咱 1 暂姜明安. 行政执法研究咱 M 暂. 北京 : 北京大学出版社袁 2004:3. 咱 2 暂关保英. 行政法学渊上册冤咱 M 暂. 北京院法律出版社袁 2013 院 253 袁 364. 咱 3 暂咱美暂保罗窑布莱斯特. 宪法决策的过程渊上册冤咱 M 暂. 张千帆袁等袁译. 北京院中国政法大学出版社袁 2002: 5. 咱源暂黄达强. 行政管理学咱 M 暂. 北京 : 高等教育出版社袁 1997:48. 咱缘暂 Jensen Meckling 袁 Theory of Firm: Managerial Be 鄄 havior 袁 Agency Cost and Ownership Structure 袁咱 J 暂. Journal of Finance (1976). 咱远暂国务院新闻办公室. 中国特色社会主义法律体系咱酝暂. 北京 : 人民出版社袁 渊责任编辑吴兴国冤 116

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