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國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 碩 士 在 職 專 班 ( 澎 湖 班 ) 碩 士 論 文 澎 湖 縣 公 教 人 員 對 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 看 法 之 研 究 研 究 生 : 鄭 榮 龍 撰 指 導 教 授 : 吳 濟 華 博 士 關 復 勇 博 士 中 華 民 國 九 十 七 年 六 月

謝 誌 皇 天 不 負 苦 心 人, 我 終 於 畢 業 了! 看 見 自 己 的 論 文, 從 無 到 有, 直 到 通 過 論 文 口 試, 回 首 來 時 路, 悲 歡 離 合 酸 甜 苦 辣, 總 讓 人 點 滴 在 心 頭! 要 怎 麼 收 穫, 就 要 怎 麼 栽, 過 盡 千 帆 一 路 走 來, 對 於 高 深 學 問 的 憧 憬, 充 分 利 用 在 職 進 修 管 道, 從 政 大 空 中 行 專 國 立 空 中 大 學, 到 國 立 中 山 大 學 碩 士 學 分 班 碩 士 在 職 專 班, 在 非 正 統 學 制 進 修 管 道 下, 能 為 自 己 獲 取 學 位 而 欣 慰, 或 許 對 自 己 畢 業 論 文 品 質 要 求 仍 不 太 滿 意, 惟 努 力 的 過 程 總 是 令 人 回 味 無 窮! 隨 著 時 代 的 快 速 變 遷, 陽 光 法 案 之 一 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 為 我 國 第 一 部 陽 光 法 案 政 府 為 端 正 政 風 澄 清 吏 治, 整 體 性 陽 光 法 案 之 規 劃, 已 是 刻 不 容 緩 已 成 為 世 界 各 國 的 新 潮 流, 其 重 要 性 已 不 言 可 喻, 也 是 本 人 碩 士 論 文 研 究 動 機 所 在 很 榮 幸 在 中 山 大 學 公 事 所 學 分 班 結 業 後, 還 有 機 會 再 進 入 最 高 學 術 殿 堂 公 事 所 碩 士 在 職 專 班 就 讀, 學 習 更 新 更 專 業 的 專 業 領 域 曲 終 人 未 散, 冀 望 日 後 可 將 所 學 應 用 在 工 作 之 上, 為 社 會 人 群 貢 獻 一 己 棉 薄 之 力 在 這 四 年 ( 學 分 班 專 班 ) 日 子 中, 就 像 許 多 人 一 樣 歷 經 開 心 難 過 掙 扎 抉 擇 等, 惟 不 管 是 西 子 灣 或 是 觀 音 亭 的 夕 陽 美 景, 頗 有 異 曲 同 工 之 妙, 同 樣 令 人 嚮 往, 令 人 再 三 回 味 雖 然 進 入 研 究 的 學 術 領 域 或 從 事 教 職, 一 直 是 我 長 久 以 來 的 願 望, 但 一 路 走 來 若 只 有 我 一 人 的 力 量, 絕 對 是 無 法 完 成 的 以 前 覺 得 謝 誌 總 是 很 八 股 的 東 謝 西 謝, 但 我 現 在 真 心 想 感 謝 這 一 路 上 陪 我 走 過 來 的 人 碩 士 論 文 能 順 利 完 成, 最 感 謝 的 人 是 指 導 教 授 關 復 勇 博 士 與 吳 濟 華 所 長 尤 其 在 論 文 最 後 緊 鑼 密 鼓 階 段, 自 己 一 直 在 跟 時 間 賽 跑, 往 往 工 作 與 論 文 蠟 燭 兩 頭 燒, 壓 力 之 大, 可 想 而 知, 期 間 兩 位 教 授 一 直 給 予 我 最 大 的 支 持 與 鼓 勵 在 論 文 指 導 過 程 中 更 是 竭 盡 心 力, 不 眠 不 休 地 參 與, 這 種 實 事 求 是 的 精 神 及 嚴 謹 的 治 學 態 度, 我 將 永 誌 不 忘 口 試 委 員 鄭 博 文 與 辛 玉 蘭 博 士 的 諄 諄 教 誨 細 心 審 閱, 不 僅 提 供 寶 貴 意 見, 更 讓 論 文 趨 於 完 備, 謹 在 此 致 上 最 誠 摯 的 謝 忱 在 研 究 所 修 業 兩 年 期 間, 感 謝 校 本 部 所 辦 及 澎 湖 班 所 辦 全 體 工 作 同 仁, 最 貼 心 的 服 務 ; 在 論 文 寫 作 期 間, 更 感 謝 高 雄 市 港 和 國 小 張 允 明 校 長 高 雄 班 海 雲 學 姐 俊 麟 學 長 在 ATLAS.ti 軟 體 質 化 操 作 分 析 的 鼎 力 協 助 ; 也 感 謝 鄭 尹 惠 老 師 大 池 國 小 葉 子 超 校 長 及

幾 位 教 育 界 校 長 老 師 之 友 情 贊 助 更 感 謝 澎 湖 班 學 長 姐 給 予 的 指 導 與 協 助, 論 文 才 能 順 利 完 成 並 感 謝 所 有 同 窗 好 友 的 革 命 情 感, 議 長 正 派 淑 聰 朝 城 意 堅 金 義 德 勇 超 群 敏 聰 全 一 等 人 在 課 業 上 的 幫 助 及 生 活 上 的 照 料 另 外 就 讀 研 究 所 期 間, 承 蒙 辦 公 室 洪 主 任 武 博 及 所 有 同 仁 的 支 持 與 關 照, 在 此 一 併 致 謝 最 後, 要 感 謝 最 心 愛 的 內 人 及 最 貼 心 的 一 對 兒 女 佳 雯 志 一, 長 久 以 來 給 我 的 勉 勵 與 支 持 內 人 招 治 在 我 兩 年 研 究 所 修 業 期 間, 提 供 最 大 的 精 神 後 盾, 時 時 鼓 勵 我 虛 心 向 學, 並 不 辭 辛 勞 地 照 料 生 活 起 居, 使 我 無 後 顧 之 憂, 順 利 完 成 學 業, 謹 獻 上 最 誠 摯 的 謝 意! 鄭 榮 龍 謹 誌 中 華 民 國 九 十 七 年 八 月 夜 深 人 靜 於 澎 湖

摘 要 陽 光 法 案 之 一 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 為 我 國 第 一 部 陽 光 法 案 政 府 為 端 正 政 風 澄 清 吏 治, 整 體 性 陽 光 法 案 之 規 劃, 已 是 刻 不 容 緩 本 論 文 係 從 基 層 角 度, 研 究 澎 湖 縣 公 教 人 員 對 於 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 看 法 藉 由 深 度 訪 談 方 法 及 ATLAS.ti 軟 體 質 化 分 析, 並 使 用 紮 根 理 來 建 構 研 究 結 果, 歸 納 統 整 分 析 法 規 面 制 度 面 及 執 行 面 的 受 訪 者 之 認 知 態 度 看 法 與 建 議 在 我 國 第 一 部 陽 光 法 案 之 一 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 公 佈 施 行 以 來, 歷 經 了 15 年 的 考 驗, 或 許 已 達 到 當 初 預 期 的 政 策 效 果, 但 由 於 世 代 環 境 的 轉 變, 本 文 從 各 種 文 獻 探 討, 及 接 受 本 研 究 之 實 際 辦 理 公 職 人 員 財 產 申 報 的 訪 談 資 料 中, 我 們 不 難 看 出 林 林 種 種 的 問 題 所 在, 這 些 問 題 表 面 上 是 無 關 緊 要, 但 實 際 上 這 些 問 題 對 於 實 踐 公 平 正 義 的 理 想, 似 乎 遙 不 可 及, 更 奢 望 藉 此 達 到 清 廉 政 吏 端 正 政 風 的 精 髓 依 此, 既 有 的 問 題 或 許 是 冰 山 之 一 角, 延 伸 至 制 度 的 整 體 面, 將 來 在 訂 立 整 體 陽 光 法 案 體 例 中, 有 可 能 產 生 相 同 的 情 境, 因 此, 必 須 研 擬 當 前 及 將 來 修 訂 財 產 申 報 制 度 規 範 的 對 策, 經 過 前 述 分 析 與 探 討 後, 本 文 提 出 以 下 幾 點 研 究 結 論 : 壹 法 規 面 : 一 加 強 需 申 報 主 體 之 完 整 性 二 明 確 規 定 申 報 的 範 圍 及 內 容 三 整 體 性 陽 光 法 案 之 規 劃, 已 是 刻 不 容 緩 四 落 實 依 法 行 政 精 神 貳 制 度 面 : 一 加 強 辦 理 公 開 透 明 化 作 業 二 明 訂 財 產 申 報 時 間 應 於 就 任 後 一 個 月 內 辦 理 三 確 定 行 政 罰 為 主 的 財 產 申 報 制 度 四 推 動 信 託 法 及 信 託 業 法 之 立 法 參 執 行 面 : 一 增 加 抽 查 的 比 例 二 健 全 陽 光 法 案, 建 立 廉 能 政 府 三 落 實 審 查 功 能 四 加 強 教 育 與 宣 導 工 作 關 鍵 字 :ATLAS.ti 陽 光 法 案 財 產 申 報 制 度 i

Abstract The Act on Property-Declaration by Public Servants of the Sunshine Laws is the first legislation of a series of Sunshine Laws. In order to maintain an upright political atmosphere and ensure non-corruptive official conducts, an overall planning for the Sunshine Laws is imminent and inevitable. An entry level perspective is taken in this research to examine the opinions of the government employees and school staffs of Penghu County towards the property declaration system in Taiwan. The results are obtained through in-depth interviews and qualitative data analysis by the ATLAS.ti software and derived based on the grounded theory. The awareness, attitude, opinions and suggestions of the interviewees are collected and analyzed according to the aspects of regulation, system and implementation. Since the promulgation of the Act on Property-Declaration by Public Servants, one of the first legislations of the Sunshine Laws, it has experienced 15 years of challenges. Despite the likelihood that the enforcement may have achieved the intended political effects, generations of environmental changes have induced diverse problems which are observed in literature reviews and interviews conducted on public servants who have declared their properties. These problems may appear to be non-relevant; however, they impose great difficulty for achieving the vision of righteous and justice. It is expected that these problems will help encourage clean and upright official conducts and uphold a righteous political atmosphere. The existing problems may only be a corner of the iceberg; however, when the situation is extended to the overall system, a similar scenario may occur once a set of comprehensive Sunshine Laws are to be stipulated. As a result, strategies for amending the current or future regulation on the property declaration system should be developed. Based on the above analysis and discussion, the following conclusions are proposed: 1. Regulation aspect: (i) Reinforce a comprehensive property declaration. (ii) Establish a definitive declaration scope and content. (iii) It is imminent and inevitable that a comprehensive set of Sunshine Laws should be stipulated. (iv) Accentuate on the law-obeying attitude. 2. Institution aspect: (i) Reinforce an open and transparent processing procedure. (ii) Set a definitive deadline that all properties should be declared within one month of employment or taking office. (iii) Establish a property declaration system based on administrative penalty. (iv) Promote the legislation of Trust Law and Trust Companies Law. 3. Implementation aspect: (i) Increase the percentage of sampling. (ii) Maintain the integrity of the Sunshine Laws, form an incorrupt and capable government. (iii) Ensure the function of examination and inspection. (iv) Reinforce the task of education and promotion. Keywords: ATLAS.ti, Sunshine Laws, property declaration system ii

目 錄 第 一 章 緒 論 1 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 1 第 二 節 研 究 問 題 2 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 3 第 四 節 名 詞 釋 義 4 第 二 章 文 獻 探 討 5 第 一 節 我 國 的 陽 光 法 案 簡 介 5 第 二 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 背 景 與 過 程 5 第 三 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 目 的 與 功 能 15 第 四 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 規 範 內 容 與 實 施 成 效 檢 討 20 第 五 節 我 國 與 世 界 其 他 國 家 財 產 申 報 制 度 之 比 較 分 析 38 第 三 章 研 究 設 計 與 實 施 51 第 一 節 研 究 架 構 51 第 二 節 研 究 假 設 52 第 三 節 研 究 方 法 52 第 四 節 研 究 對 象 52 第 五 節 研 究 工 具 53 第 六 節 資 料 之 分 析 處 理 59 第 七 節 研 究 實 施 程 序 66 第 四 章 研 究 結 果 與 討 論 68 第 一 節 深 度 訪 談 結 果 資 料 分 析 68 第 二 節 綜 合 討 論 87 I

第 三 節 主 要 發 現 102 第 五 章 結 論 與 建 議 106 第 一 節 結 論 106 第 二 節 建 議 109 第 三 節 省 思 118 參 考 文 獻 中 文 部 分 121 英 文 部 分 123 附 錄 一 : 專 家 效 度 深 度 訪 談 題 綱 初 稿 124 附 錄 二 : 訪 談 紀 錄 128 附 錄 三 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 164 附 錄 四 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 施 行 細 則 168 II

表 目 次 表 2-2-1 公 職 人 員 財 產 申 報 法 立 法 過 程 之 大 事 紀 要 11 表 3-4-1 深 度 訪 談 對 象 分 析 表 53 表 3-5-1 專 家 效 度 名 單 54 表 3-6-1 深 度 訪 談 編 碼 代 號 59 表 3-6-2 澎 湖 縣 公 教 人 員 對 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 看 法 之 研 究 深 度 訪 談 結 果 正 反 面 意 見 初 步 統 計 摘 要. 60 表 3-6-3 範 疇 性 質 與 面 向 的 舉 例 63 表 3-6-4 不 同 階 段 的 編 碼 的 目 標 64 表 4-1-1 編 碼 家 族 彙 整 表. 87 III

圖 目 次 圖 3-1-1 研 究 架 構 圖 51 圖 3-5-1 深 度 訪 談 流 程 圖 56 圖 3-7-1 研 究 流 程 圖 67 圖 4-1-1 標 示 引 證 及 編 碼 69 圖 4-1-2 文 字 編 碼 70 圖 4-1-3 文 字 自 動 編 碼 70 圖 4-1-4 家 族 編 碼 71 圖 4-1-5 摘 記 72 圖 4-1-6 網 路 圖 經 理 表 73 圖 4-1-7 網 絡 圖 74 圖 4-1-8 詢 問 工 具 的 使 用 75 圖 4-1-9 物 件 爬 行 者 的 工 具 76 圖 4-1-10 量 化 工 具.77 圖 4-1-11 物 件 瀏 覽 器.78 圖 4-1-12 物 件 瀏 覽 器.79 圖 4-1-13 編 碼 家 族.80 圖 4-1-14 編 碼 實 例.81 圖 4-1-15 編 碼 實 例.81 圖 4-1-16 編 碼 實 例.82 圖 4-1-17 編 碼 實 例.83 圖 4-1-18 編 碼 實 例.84 圖 4-1-19 編 碼 實 例.85 IV

第 一 章 緒 論 本 研 究 旨 在 探 討 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 執 行 成 效, 係 以 澎 湖 縣 公 職 人 員 對 於 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 認 知 與 態 度 為 研 究 範 圍, 以 期 從 基 層 適 用 財 產 財 產 法 對 象 之 公 職 人 員 申 報 作 業 實 務 中, 表 達 對 於 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 看 法, 提 供 對 於 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 規 範 內 容 之 利 弊 得 失 分 析, 及 提 供 我 國 整 個 陽 光 法 案 體 系 是 否 完 備 之 寶 貴 意 見, 以 適 時 供 相 關 主 管 機 關 參 考 本 章 分 為 四 節, 第 一 節 為 研 究 動 機 與 目 的 第 二 節 為 研 究 問 題 第 三 節 為 研 究 範 圍 與 限 制 及 第 四 節 為 名 詞 釋 義 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 壹 研 究 動 機 : 許 多 民 主 法 治 國 家 為 有 效 提 升 公 職 人 員 廉 能, 謀 求 解 決 貪 瀆 腐 化 之 道, 除 了 修 法 提 高 貪 瀆 不 法 者 之 刑 責 外, 最 正 本 清 源 的 辦 法, 就 是 制 定 陽 光 法 案, 以 機 先 預 防 公 職 人 員 與 不 法 利 益 掛 勾, 主 要 方 式 是 透 過 財 產 申 報 制 度, 以 及 明 訂 公 職 人 員 利 益 迴 避 的 規 定 等 方 式, 使 其 不 願 貪 不 能 貪 不 必 貪 不 敢 貪, 進 而 建 立 廉 潔 效 能 的 政 府 由 於 我 國 陽 光 法 案 迄 今 立 法 尚 未 完 備, 尚 無 法 全 面 評 估 其 利 弊 得 失, 因 此 本 研 究 擬 從 基 層 公 職 人 員 申 報 作 業 角 度, 進 一 步 探 討 財 產 申 報 法 之 內 涵 並 評 估 其 利 弊 得 失, 最 後 提 出 建 言 在 國 人 對 清 廉 政 治 的 殷 殷 期 盼 中, 民 國 82 年 6 月 25 日, 立 法 院 終 於 三 讀 通 過 我 國 第 一 部 配 合 政 府 掃 除 黑 金 預 防 貪 瀆 及 規 範 權 力 者 的 法 案 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 案 經 82 年 7 月 2 日 總 統 令 公 布 ; 期 間 再 經 83 年 7 月 84 年 7 月 小 幅 度 修 正 ; 再 於 96 年 3 月 5 日 進 行 規 模 及 幅 度 較 大 之 修 法, 將 原 本 的 17 條 之 法 條 內 容 增 加 至 20 條, 並 將 申 報 對 象 範 圍 擴 大, 粗 估 將 新 增 申 報 人 數 約 1 萬 5 千 多 人, 影 響 層 面 相 當 大, 首 當 其 衝, 已 造 成 監 察 院 及 全 國 政 風 單 位 受 理 公 職 人 員 財 產 申 報 作 業 承 辦 人 員 之 業 務 量 暴 增 惟 由 於 目 前 針 對 該 申 報 制 度 做 有 系 統 研 究 的 學 者 為 數 不 多, 尤 其 對 其 實 行 成 效 有 分 析 者 更 是 缺 乏 因 此, 筆 者 希 望 藉 由 本 論 文 之 研 究, 從 理 論 及 實 務 層 面 加 以 研 析, 探 討 現 行 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 立 法 背 景 制 定 修 正 經 過 執 行 成 效, 並 提 出 政 策 性 之 檢 討 評 論 與 建 議 公 職 人 員 財 產 申 報 法 為 我 國 制 定 的 第 一 部 陽 光 法 案, 雖 然 只 是 眾 多 陽 光 法 案 中 的 一 環 而 已, 然 而 它 在 當 年 的 社 會 環 境 狀 況 下, 許 多 人 對 於 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 施 行 寄 予 厚 望, 認 為 只 要 能 順 利 推 動, 便 足 以 遏 止 公 職 人 員 的 貪 污 行 為, 使 政 商 分 離, 達 成 政 吏 清 廉 的 效 果 然 而, 在 歷 經 15 年 的 推 動 實 施 之 後, 我 們 仍 然 可 以 發 現 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 施 行, 無 法 有 效 抑 制 各 種 層 出 不 窮 的 弊 端 或 貪 瀆 案 件, 顯 然 陽 光 法 案 的 陽 光 依 舊 無 法 普 照 全 國 公 務 機 構 的 每 個 角 落, 陽 光 法 案 所 希 望 達 成 清 廉 官 吏 端 正 政 風 的 立 法 目 的, 仍 然 有 待 加 強 與 改 進 加 上 相 關 陽 光 法 案 體 系 尚 未 完 備 ; 及 朝 野 針 對 陽 光 法 案 體 系 之 法 案 範 圍, 各 有 堅 持 與 主 張 不 同 法 案 優 先 審 議 順 序, 法 治 國 家, 建 立 制 度 最 重 要, 完 善 的 陽 光 法 制, 讓 政 治 人 物 的 錢 財 來 源 與 去 向 有 所 遵 循, 不 須 躲 躲 藏 藏 但 如 何 避 免 金 權 政 治 的 流 弊, 責 無 旁 貸 的 是 現 任 的 執 政 者 因 此 未 完 成 立 法 之 原 因 及 配 套 措 施 應 如 何 建 制 等 均 殊 值 討 論 公 職 人 員 財 產 申 報 法 自 施 行 以 來, 未 能 發 揮 其 有 效 澄 清 吏 治 弊 絕 風 清 的 功 能 從 法 理 層 面 上 來 講, 故 有 其 不 太 周 延 或 不 完 善 之 處 ; 然 而 政 府 高 級 公 職 人 員 帶 頭 違 反 法 令 規 定 的 作 法, 更 是 最 不 好 的 示 範 例 如 : 前 副 總 統 連 戰 曾 經 被 罰 了 新 台 幣 30 萬 元 前 台 灣 省 長 宋 主 席 被 罰 了 8 萬 元 現 任 總 統 夫 人 吳 淑 珍 亦 因 六 次 未 依 規 定 辦 理 動 態 股 金 1

交 易 被 裁 罰 新 台 幣 30 萬 元 再 根 據 監 察 院 公 職 人 員 財 產 申 報 處 資 料 統 計 顯 示, 累 計 自 民 國 82 年 施 行 之 後 至 民 國 93 年 4 月 止, 包 括 總 統 府 行 政 院 到 地 方 政 府 及 民 意 機 關 等 各 級 單 位, 總 計 有 460 位 申 報 人 因 財 產 申 報 不 實 被 裁 罰 自 82 年 該 法 施 行 至 今, 法 務 部 公 職 人 員 財 產 申 報 審 議 委 員 會 計 受 理 審 議 違 反 該 法 案 件 887 件, 審 議 結 果 因 故 意 申 報 不 實 及 逾 期 申 報 受 裁 罰 者 計 656 件, 總 計 裁 處 罰 鍰 4787 萬 元 ; 不 罰 者 150 件 撤 銷 裁 罰 者 21 件 須 再 審 議 者 55 件 另 在 實 務 層 面 上, 本 法 亦 存 有 一 些 盲 點, 諸 如 : 未 成 年 子 女 列 入 申 報 範 圍, 是 否 有 其 必 要 ; 另 夫 妻 感 情 不 睦 分 居 中 仍 未 離 婚 時, 配 偶 之 一 方 不 主 動 提 供 財 產 資 料 供 他 方 申 報, 造 成 漏 報 裁 罰 案 件 亦 為 數 不 少, 引 發 不 少 爭 議 ; 珠 寶 古 董 等 難 以 估 價 之 物 品, 申 報 人 不 主 動 申 報, 本 來 就 有 不 太 容 易 調 查 是 否 故 意 申 報 不 實 之 困 難 ( 號 稱 吳 淑 珍 條 款 ); 加 上 申 報 人 跨 縣 市 或 國 外 銀 行 之 存 款 海 外 之 資 產, 亦 有 其 實 際 掌 握 之 困 難 ; 另 將 存 款 掛 在 他 人 名 下, 本 來 就 有 迴 避 申 報 之 效 果, 容 易 遭 到 申 報 人 作 為 逃 避 稽 核 之 用 ; 另 最 近 之 修 法, 將 政 風 人 員 也 納 入 申 報 對 象, 亦 引 發 負 責 防 貪 肅 貪 業 務 之 政 風 人 員 之 反 彈 ; 尤 其 亦 有 學 者 認 為, 負 責 實 質 審 核 認 定 申 報 人 是 否 有 故 意 申 報 不 實 之 審 查 人 員, 授 予 之 行 政 裁 量 權 彈 性 往 往 太 大 ; 加 以 強 制 公 開 公 職 人 員 之 財 產 狀 況, 很 明 顯 地 構 成 對 公 職 人 員 隱 私 權 的 限 制, 因 此 便 產 生 了 合 憲 與 否 的 爭 議 綜 合 上 述, 有 關 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 究 竟 是 否 達 成 其 立 法 目 的, 及 在 運 作 多 年 之 後, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 執 行 成 效 及 利 弊 得 失 如 何? 是 否 有 加 以 檢 討 改 進 之 必 要, 均 是 本 論 文 所 欲 研 究 的 動 機 貳 研 究 目 的 : 基 於 以 上 所 述 研 究 的 動 機, 本 論 文 希 望 能 達 成 以 下 的 研 究 目 的 : 一 探 究 我 國 目 前 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 執 行 現 況 二 檢 討 整 個 制 度 之 可 能 限 制 缺 失 漏 洞 與 盲 點 ; 尤 其 針 對 澎 湖 縣 適 用 財 產 申 報 制 度 之 公 教 人 員 對 於 財 產 申 報 制 度 利 弊 得 失 之 看 法, 進 行 深 入 探 討 三 歸 納 與 綜 合 相 關 研 究 結 果, 分 析 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 是 否 有 窒 礙 難 行 或 不 合 時 宜 之 處, 研 擬 改 進 之 道 四 期 能 透 過 相 關 法 理 上 與 實 務 上 研 究 結 果 與 結 論, 提 供 政 府 相 關 部 門 決 策 參 考 與 修 法 之 用 五 推 動 陽 光 法 案 建 立 廉 能 政 治, 為 朝 野 一 致 立 場, 惟 相 關 陽 光 法 案 體 系 仍 未 完 備, 期 能 透 過 研 究 結 果 提 出 寶 貴 建 言, 建 議 政 府 相 關 部 門 繼 續 研 議 參 考 辦 理, 以 有 效 防 制 相 關 貪 瀆 不 法 及 利 益 輸 送 行 為 之 發 生 第 二 節 研 究 問 題 基 於 上 述 的 研 究 動 機 與 研 究 目 的, 本 研 究 之 研 究 問 題 分 別 有 下 列 三 項 : 壹 法 規 面 : 民 眾 期 望 建 立 一 個 廉 能 政 府, 能 達 成 端 正 政 風 澄 清 吏 治 之 目 標, 在 邁 向 已 開 發 中 國 家, 政 府 機 關 的 清 廉 度, 為 其 重 要 指 標 之 一, 也 是 國 家 競 爭 力 的 象 徵, 我 國 在 民 國 82 年 即 已 推 動 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 陽 光 法 案, 然 而 在 歷 經 2

施 行 15 之 後, 是 否 遭 遇 推 動 上 的 瓶 頸? 在 法 制 上 是 否 仍 有 需 修 正 之 處, 以 達 成 其 立 法 目 的? 陽 光 法 案 體 系 如 何 進 行 研 修 及 整 併 之 看 法? 凡 此 等 等 均 為 本 文 研 究 的 問 題 之 一 貳 制 度 面 : 我 國 的 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度, 係 參 考 其 他 先 進 國 家 制 度 所 訂 定, 我 國 有 一 句 諺 語 說 : 橘 逾 准 為 枳 之 觀 念, 即 制 度 不 能 任 意 移 植 之 概 念, 若 一 昧 抄 襲, 恐 因 水 土 不 服 而 造 成 重 大 之 不 適 應, 導 致 制 度 之 失 敗.; 加 上 我 國 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 制 定 過 程, 係 經 過 多 次 朝 野 協 商 下 的 產 物, 故 將 外 國 的 制 度 移 植 到 我 國 是 否 適 合 我 國 的 政 治 生 態 與 國 情, 正 是 本 文 研 究 的 問 題 之 二 參 執 行 面 : 財 產 申 報 法 之 申 報 對 象 為 公 職 人 員, 根 據 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 規 定, 適 用 財 產 申 報 的 制 度 之 人 員 包 括 總 統 副 總 統 五 院 正 副 院 長 政 務 委 員 民 意 代 表 及 中 央 與 地 方 之 各 類 公 職 人 員, 執 行 面 上, 從 申 報 對 象 實 務 角 度 來 評 估 整 個 財 產 申 報 制 度 之 利 弊 得 失? 尤 其 以 地 方 公 職 人 員 申 報 財 產 立 場, 表 達 對 於 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 看 法 與 改 進 建 議, 均 是 本 文 研 究 的 問 題 之 三 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 本 節 包 含 有 研 究 範 圍 與 研 究 限 制 等 兩 方 面, 分 述 如 下 : 壹 研 究 範 圍 : 一 研 究 地 區 : 以 澎 湖 縣 為 研 究 範 圍 二 研 究 對 象 : 以 澎 湖 縣 適 用 公 職 人 員 申 報 財 產 法 申 報 對 象 之 公 教 人 員 為 研 究 對 象, 總 計 有 本 縣 國 民 中 小 學 55 所 ( 國 中 13 所 國 小 42 所 ) 之 校 長 總 務 主 任 事 務 組 長 主 計 員 及 縣 府 與 所 屬 機 關 相 關 業 務 單 位 適 用 財 產 申 報 法 對 象 暨 本 縣 受 理 財 產 申 報 作 業 之 政 風 人 員 ( 按 :96 年 3 月 修 法 後 將 政 風 主 管 人 員 納 入 申 報 對 象,97 年 底 正 式 申 報 ) 等 為 主 要 研 究 對 象 三 研 究 時 間 : 本 研 究 所 蒐 集 之 相 關 實 證 資 料, 以 96 年 至 97 年 間 資 料 為 主 四 研 究 內 容 : 本 研 究 內 容 乃 針 對 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 研 究, 以 本 縣 適 用 財 產 申 報 法 對 象 之 公 教 人 員 之 看 法, 從 中 了 解 整 個 申 報 制 度 與 政 府 廉 政 之 關 係, 並 且 探 討 其 利 弊 得 失, 以 及 提 出 結 論 與 建 議 貳 研 究 限 制 : 一 研 究 推 論 之 限 制 : 3

本 研 究 以 本 縣 為 範 圍, 研 究 發 現 與 結 論 無 法 推 論 到 全 國 各 機 關 一 體 適 用 之 疑 慮, 此 為 研 究 限 制 之 一 二 研 究 方 法 之 限 制 : 採 用 質 化 研 究, 從 母 體 229 人 中, 抽 樣 17 人 做 深 度 訪 談, 樣 本 代 表 性 之 疑 慮, 可 能 造 成 研 究 信 度 與 效 度 上 之 不 足, 此 為 研 究 限 制 之 二 三 研 究 時 間 與 人 力 上 之 限 制 : 在 職 研 究 生 往 往 囿 於 時 間 與 人 力 上 之 限 制, 無 法 針 對 所 有 相 關 人 員 進 行 深 度 訪 談, 加 上 受 訪 者 可 能 有 排 拒 現 象, 造 成 樣 本 數 可 能 不 足 之 疑 慮, 此 為 研 究 限 制 之 三 第 四 節 重 要 名 詞 釋 義 為 使 本 研 究 所 使 用 的 名 詞 意 義 明 確, 及 所 探 討 之 範 圍 與 內 容 更 為 明 確 清 晰, 茲 將 本 研 究 所 涉 及 之 重 要 名 詞 : 公 教 人 員 公 職 人 員 以 及 財 產 申 報 制 度 加 以 界 定 釋 義 如 下 : 壹 公 教 人 員 : 本 論 文 之 公 教 人 員 界 定 為 服 務 於 本 縣 適 用 公 職 人 員 財 產 申 報 法 申 報 對 象 之 公 教 界 公 務 人 員 及 教 育 人 員 貳 公 職 人 員 : 有 關 公 職 人 員 與 公 務 員 定 義, 依 現 行 法, 並 沒 有 單 一 部 法 律 把 兩 者 做 很 清 楚 界 限 的 區 分, 所 以 這 須 從 散 見 於 各 相 關 法 上 來 綜 觀 概 念 的 區 別 如 : 依 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 規 定, 所 謂 的 公 職 人 員 的 定 義 ; 第 2 條 本 法 所 稱 公 職 人 員, 指 左 列 人 員 : 一 中 央 公 職 人 員 : 國 民 大 會 代 表 立 法 院 立 法 委 員 二 地 方 公 職 人 員 : 省 ( 市 ) 議 會 議 員 縣 ( 市 ) 議 會 議 員, 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 代 表 省 ( 市 ) 長 縣 ( 市 ) 長 鄉 ( 鎮 市 ) 長 村 里 長 依 公 務 人 員 任 用 法 規 定, 所 謂 的 公 務 人 員 謂 : 中 央 或 地 方 政 府 及 其 所 屬 機 關 內, 其 職 務 定 有 官 等 職 等 職 稱 者 人 員 即 是 ( 最 狹 義 的 公 務 人 員 ) 另 外 公 務 員 的 定 義 須 視 各 相 關 法 中 規 定 而 言, 是 較 廣 義 糢 糊 的 依 公 務 員 服 務 法 規 定, 其 公 務 員 之 定 義 為 : 本 法 於 受 有 俸 給 之 文 武 職 公 務 員, 及 其 他 公 營 事 業 機 關 服 務 人 員, 均 適 用 之 -- 這 些 人 員 是 公 務 員 :1. 受 有 俸 給 之 文 武 職 公 務 員 2. 於 公 營 事 業 機 關 服 務 人 員 依 刑 法 第 10 條 第 二 項 : 稱 公 務 員 者, 謂 下 列 人 員 : 一 依 法 令 服 務 於 國 家 地 方 自 治 團 體 所 屬 機 關 而 具 有 法 定 職 務 權 限, 以 及 其 他 依 法 令 從 事 於 公 共 事 務, 而 具 有 法 定 職 務 權 限 者 二 受 國 家 地 方 自 治 團 體 所 屬 機 關 依 法 委 託, 從 事 與 委 託 機 關 權 限 有 關 之 公 共 事 務 者 因 為 公 務 員 或 公 職 人 員 公 務 人 員, 須 視 散 見 於 各 相 關 法 之 定 義, 因 此 依 公 職 人 員 財 產 申 報 法 第 二 條 第 一 項 第 十 一 款 : 十 一 警 政 司 法 調 查 稅 務 關 務 地 政 主 計 營 建 都 計 證 管 採 購 之 縣 ( 市 ) 級 以 上 政 府 主 管 人 員, 及 其 他 職 務 性 質 特 殊 經 主 管 院 會 同 考 試 院 核 定 有 申 報 財 產 必 要 之 人 員 -- 這 規 定 列 舉 的 主 管 人 員 是 有 狹 義 的 公 務 人 員 身 份 者, 它 納 入 了 公 職 人 員 財 產 申 報 的 範 圍 內 參 財 產 申 報 制 度 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 為 強 制 規 範 公 職 人 員 必 須 依 法 申 報 財 產 的 法 令, 為 端 正 政 風, 確 立 公 職 人 員 清 廉 之 作 為, 建 立 公 職 人 員 利 害 關 係 之 規 範, 用 以 公 開 接 受 人 民 檢 視 監 督, 為 陽 光 法 案 的 一 種 由 公 職 人 員 財 產 申 報 法 所 建 立 之 公 職 人 員 財 產 申 報 規 範 內 容, 稱 為 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 4

第 二 章 文 獻 探 討 本 研 究 主 要 在 探 討 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 之 相 關 文 獻 與 實 證 研 究, 以 作 為 本 研 究 之 理 論 基 礎 全 章 共 為 五 節, 第 一 節 為 我 國 的 陽 光 法 案 簡 介 第 二 節 為 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 背 景 與 過 程 第 三 節 為 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 目 的 與 功 能 第 四 節 為 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 規 範 內 容 與 實 施 成 效 檢 討 及 第 五 節 為 我 國 與 世 界 其 他 國 家 財 產 申 報 制 度 之 比 較 分 析 第 一 節 我 國 的 陽 光 法 案 簡 介 壹 陽 光 法 案 的 定 義 所 謂 太 陽 底 下 沒 有 新 鮮 事 陽 光 是 最 佳 的 防 腐 劑, 政 治 制 度 的 透 明 化 公 開 化 是 政 府 清 明 的 表 徵, 藉 由 立 法 將 政 府 施 政 行 為 進 一 步 的 透 明 化 公 開 化 是 防 止 公 務 人 員 貪 污 瀆 職 的 最 佳 防 腐 劑 貳 陽 光 法 案 的 範 圍 民 國 八 十 二 年 七 月 二 日 明 令 公 布 之 公 職 人 員 財 產 申 報 法 是 我 國 陽 光 法 的 起 步, 事 實 上, 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度, 僅 是 諸 多 陽 光 立 法 中 的 一 小 部 分, 整 個 陽 光 法 案 體 系 包 括 一 系 列 的 行 政 程 序 立 法 資 訊 自 由 立 法 機 密 檔 案 立 法 政 治 捐 獻 立 法 遊 說 行 為 立 法 等 施 政 作 為, 才 能 真 正 將 政 府 施 政 的 過 程 及 內 容, 公 開 在 社 會 民 眾 面 前 共 同 檢 視, 才 能 達 到 端 正 政 風 的 目 的 惟 國 內 兩 大 黨 對 於 陽 光 法 案 之 範 圍 各 有 不 同 堅 持, 尚 無 共 識, 也 是 朝 野 一 直 爭 吵 不 休 的 癥 結 所 在, 國 民 黨 主 張 推 動 陽 光 四 法, 列 入 優 先 法 案 : 包 括 : 政 黨 法 遊 說 法 公 職 人 員 財 產 申 報 法 及 政 治 獻 金 法 民 進 黨 主 張 推 動 陽 光 九 法, 列 入 優 先 法 案 : 包 括 : 法 務 部 廉 政 局 組 織 法 遊 說 法 立 法 委 員 行 為 法 公 職 人 員 財 產 申 報 法 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 政 治 獻 金 法 政 黨 法 及 政 黨 不 當 取 得 財 產 處 理 條 例 等 修 法 與 立 法 工 作 今 後 朝 野 如 何 形 成 共 識, 減 少 意 識 型 態 的 對 立 與 爭 議, 以 建 立 陽 光 法 案 完 整 體 系, 以 澄 清 吏 治, 建 立 廉 能 政 府, 誠 為 政 府 施 政 重 點 第 二 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 背 景 與 過 程 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 時 空 背 景, 在 於 提 昇 國 家 的 競 爭 力 之 目 標 ; 及 回 應 民 眾 對 於 端 正 政 風 澄 清 吏 治 及 防 制 貪 瀆, 建 立 廉 能 政 府 之 訴 求 茲 將 本 法 之 立 法 背 景 與 過 程 說 明 如 下 : 壹 提 昇 國 家 競 爭 力 之 目 標 : 國 家 競 爭 力 是 用 來 衡 量 一 個 國 家 未 來 經 濟 發 展 的 重 要 指 標, 國 家 競 爭 力 是 指 一 個 能 夠 達 到 永 續 經 濟 成 長, 及 追 求 高 國 民 平 均 所 得 目 標 的 整 體 能 力 先 進 國 家 莫 不 以 提 升 國 家 競 爭 力, 並 創 造 更 好 的 經 濟 和 投 資 環 境 為 主 要 目 標, 而 藉 由 競 爭 力 的 提 升, 也 可 成 為 其 政 績 的 最 佳 宣 傳, 並 可 成 為 對 外 招 商 的 口 號 目 前 世 界 上 最 主 要 的 國 家 競 爭 力 評 比 機 構 分 別 為 世 界 經 濟 論 壇 (World Economic Forum, WEF ) 和 瑞 士 洛 桑 管 理 學 院 ( International Institute for Management Development, IMD ), 每 年 都 固 定 透 過 多 種 研 究 方 法 來 針 對 世 界 各 國 做 指 標 性 的 評 比, 以 提 供 各 國 參 考 和 比 較 的 依 據, 因 此 國 家 競 爭 力 的 評 比 已 成 為 國 家 衡 量 其 未 來 5

競 爭 力, 尤 其 是 經 濟 競 爭 力 的 重 要 指 標 我 國 整 體 國 家 競 爭 力 的 評 比 排 名 已 大 幅 前 進, 根 據 IMD 所 2003 年 世 界 競 爭 力 年 報 (World competitiveness Year Book 2003 ) 中 我 國 的 競 爭 力 從 2002 年 的 第 七 名 進 步 為 第 六 名 ; 而 WEF 所 公 佈 的 國 家 競 爭 力 報 告 2003 一 2004 ( world competitiveness Rank ) 中, 我 國 成 長 競 爭 力 排 名 高 居 世 界 第 三, 這 對 於 我 國 這 幾 年 來 的 努 力, 給 予 了 最 大 的 鼓 勵 貳 建 立 廉 能 政 府 之 訴 求 : 按 我 國 整 體 效 能 的 表 現 績 效, 長 久 以 來 均 比 政 府 效 能 的 表 現 為 佳, 有 此 可 以 知 道 台 灣 企 業 界 的 表 現, 尤 其 在 勞 動 力 的 供 給 方 面 一 直 是 名 列 前 茅 ; 而 反 觀 在 政 府 行 政 效 能 部 分, 卻 是 排 名 過 低, 使 得 台 灣 的 整 體 排 名 無 法 再 向 前 邁 進 若 再 進 一 步 分 析 WEF 中 所 謂 公 部 門 的 表 現, 其 主 要 的 指 標 包 括 司 法 是 否 獨 立 不 受 政 治 影 響 立 法 是 否 中 立 以 及 貪 污 程 度 等 各 項 指 標, 以 2003 年 WEF 所 公 佈 的 國 家 競 爭 力 報 告 中 發 現 排 名 前 10 名 的 國 家 中, 在 貪 污 程 度 這 項 指 標 中, 唯 一 落 到 二 十 名 以 外 的 國 家 是 台 灣, 這 對 於 一 向 號 稱 法 制 高 喊 反 貪 污 反 黑 金 的 政 府 而 言 是 一 大 警 訊 而 根 據 國 際 透 明 組 織 (Transparency International, 簡 稱 Tl ), 所 公 佈 的 貪 污 指 數 中, 台 灣 的 全 球 貪 污 指 數 排 名 變 動 不 大,1999 年 在 全 球 99 個 國 家 中 排 名 29 名 ;2000 年 在 全 球 90 個 國 家 中 排 名 28 名 ;2001 年 在 全 球 91 個 國 家 中 排 名 27 名 ;2002 年 在 全 球 102 個 國 家 中 排 名 29 名 :2003 年 在 全 球 133 個 國 家 中 排 名 30 名 ;2004 年 在 全 球 146 個 國 家 中 排 名 35 名 4 是 屬 於 中 度 廉 潔 的 國 家 2005 年 根 據 國 際 透 明 組 之 的 調 查 台 灣 的 全 球 貪 腐 印 象 指 數 排 名 全 球 第 32 從 全 球 世 界 各 國 比 較 的 觀 點 而 言, 台 灣 尚 屬 中 度 廉 潔 的 國 家, 但 是 比 起 新 加 坡 與 香 港, 我 們 還 有 一 段 路 要 走 台 灣 被 列 為 最 貪 腐 的 部 門 是 立 法 院 其 次 是 政 黨 軍 隊 警 察 這 份 跨 國 調 查 也 顯 示, 公 共 工 程 與 武 器 買 賣 是 所 有 商 業 項 目 當 中, 政 府 官 員 要 求 或 接 受 賄 賂 最 嚴 重 的 部 分, 其 他 排 名 前 五 的 還 有 石 油 與 天 然 氣 房 地 產 電 信 等 商 業 項 目 香 港 政 經 風 險 顧 問 公 司 (PERC) 於 2007 年 3 月 13 日 公 布 最 新 亞 洲 國 家 貪 污 狀 況 調 查, 台 灣 在 受 調 查 的 十 三 個 亞 洲 國 家 中 名 列 第 五 ; 另 外,2006 年 11 月 由 國 際 透 明 組 織 透 過 財 經 人 士 及 分 析 家 對 於 各 國 的 貪 污 印 象 的 評 選 中, 台 灣 的 清 廉 程 度 則 是 在 一 百 六 十 三 個 國 家 中 排 名 第 三 十 四 名, 由 此 一 結 果 觀 察, 目 前 台 灣 只 能 算 是 中 度 清 廉 國 家, 離 北 歐 諸 如 芬 蘭 冰 島 等 國 之 高 廉 潔 度, 尚 有 一 段 距 離 建 立 一 個 廉 潔 清 明 的 政 府 並 藉 此 提 升 國 家 的 競 爭 力 創 造 美 好 的 環 境, 是 每 一 位 民 眾 的 願 望 尤 其 從 近 年 來 民 眾 的 激 情 與 活 動 可 以 看 出 我 們 國 家 在 廉 潔 度 方 面 可 以 有 相 當 改 善 的 空 間 但 是 如 何 將 民 眾 的 願 望 轉 換 為 行 動 與 事 實, 絕 非 一 兩 個 口 號 或 一 兩 次 抗 議 所 能 達 成 的 我 們 需 要 痛 下 決 心 從 制 度 面 法 律 面 社 會 面 與 政 治 人 物 的 決 心 幾 方 面 同 時 著 手 才 有 可 能 同 時, 我 們 更 應 正 視 傳 統 文 化 喜 歡 談 關 係 講 人 脈 所 造 成 的 問 題, 此 時 對 民 眾 的 再 教 育 是 很 重 要 的 台 灣 過 去 也 有 一 些 相 關 的 體 制 和 相 關 的 法 律, 但 是 不 是 不 痛 不 癢 不 切 實 際 就 是 執 行 不 力 澄 社 民 間 司 改 會 台 灣 透 明 組 織 等 幾 個 長 期 關 心 台 灣 政 治 與 社 會 發 展 的 社 團 希 望 藉 此 機 會 共 同 推 動 更 為 完 備 的 陽 光 體 制 貪 污 (corruption ) 不 但 會 降 低 國 家 經 濟 的 成 長, 也 會 間 接 的 影 響 到 外 國 投 資 者 的 意 願, 從 以 上 的 資 料 中 更 可 知 道, 貪 污 行 為 影 響 到 了 我 國 國 家 競 爭 力 的 排 名, 反 貪 污 活 動 業 已 成 為 我 國 行 政 革 新 的 重 點 工 作 方 向 我 國 近 幾 年 來 戮 力 於 推 動 各 項 陽 光 法 案 的 制 定, 除 了 在 除 弊 的 做 法 上, 要 求 全 體 公 務 人 員 嚴 格 遵 守 相 關 法 令 規 定 加 強 查 察 工 作 外 ; 亦 在 防 範 犯 罪 之 前 提 下, 訂 定 包 括 公 職 人 員 財 產 申 報 法 政 治 獻 金 法 政 府 6

資 訊 公 開 法 等 各 項 陽 光 法 案, 防 杜 貪 污 行 為 的 發 生, 提 升 國 家 競 爭 力 茲 將 相 關 理 論 分 析 如 下 : 一 貪 污 盛 行 : 在 人 類 建 立 政 治 組 織 以 來, 貪 污 現 象 即 伴 隨 而 至, 這 是 人 類 社 會 中 一 直 存 續 的 問 題, 也 是 一 個 全 球 性 的 問 題, 無 論 在 何 種 政 治 制 度 下, 均 會 發 生 貪 污 犯 罪 行 為 ( 宋 筱 元, 1989:1; 方 則 揚 林 美 倫,1997:58) 學 者 貝 利 (D. H. Bayley) 指 出 貪 污 將 導 致 政 府 政 策 無 法 達 成 預 定 目 標 政 府 行 政 成 本 提 高 公 共 支 出 總 額 的 減 少 腐 蝕 行 政 人 員 道 德 勇 氣 導 致 人 民 負 面 仿 效 學 習 使 公 務 員 政 治 勇 氣 消 沉 造 成 行 政 效 率 降 低 導 致 政 府 與 民 眾 之 間 紛 爭 不 斷 降 低 政 府 威 信 形 成 社 會 資 源 錯 置 等 ( 詹 政 曇,2002:2) 行 政 學 者 許 濱 松 (1993:10) 綜 合 歸 納 各 家 學 說, 認 為 貪 污 (Corruption) 意 指 公 務 員 基 於 個 人 私 益, 違 反 法 令 濫 用 職 權, 或 違 反 自 身 應 有 的 忠 貞 與 人 格 標 準, 損 害 到 公 眾 對 政 府 的 信 賴 以 及 公 共 利 益 的 行 為 由 是 觀 之, 貪 污 對 政 府 的 危 害 似 乎 僅 次 於 暴 政, 再 論 及 貪 污 犯 罪 的 成 因 不 外 乎 : 公 職 人 員 操 守 不 佳 公 職 人 員 薪 酬 不 高 公 職 人 員 陞 遷 不 易, 以 及 法 令 制 度 不 周 貪 污 偵 查 不 夠 積 極 缺 乏 在 野 監 督 力 量, 或 是 人 民 圖 一 時 便 利 不 惜 行 賄 不 肖 商 人 官 商 勾 結 所 致 等 ( 林 嘉 誠,1984:74-77) 為 防 制 貪 污, 國 內 已 訂 有 各 種 相 關 防 ( 肅 ) 貪 的 法 規, 例 如 : 民 國 52 年 貪 污 治 罪 條 例 58 年 行 政 院 禁 止 所 屬 公 務 員 贈 受 財 務 及 接 受 招 待 辦 法 61 年 各 級 行 政 人 員 十 項 革 新 要 點 67 年 行 政 院 機 構 貫 徹 十 項 革 新 要 求 實 施 要 點 68 年 端 正 政 風 防 治 貪 污 方 案 80 年 公 務 人 員 因 公 受 贈 財 務 處 理 辦 法 82 年 行 政 革 新 方 案 與 端 正 政 風 行 動 方 案 95 年 反 貪 行 動 方 案 等 ; 其 中 端 正 政 風 行 動 方 案 更 明 白 揭 示 肅 貪 的 目 標 有 四, 亦 即 促 使 公 務 員 不 敢 貪 嚴 查 重 罰, 嚇 阻 貪 官 不 能 貪 法 令 周 全, 無 隙 可 鑽 不 願 貪 視 貪 為 恥, 以 廉 為 榮 不 必 貪 衣 食 無 虞, 俸 足 養 廉, 可 惜 的 是, 這 些 法 規 的 立 法, 並 未 使 公 部 門 完 全 弊 絕 風 清 二 民 意 驅 使 : 貪 污 既 然 是 全 球 性 的 問 題, 若 以 全 球 性 的 廣 面 角 度 觀 之, 可 發 現 貪 污 影 響 著 一 個 國 家 的 競 爭 力, 而 貪 污 情 形 較 嚴 重 的 國 家, 大 多 數 在 經 濟 上 也 較 為 貧 窮 落 後 的 國 家 ; 因 此, 可 以 說 腐 敗 的 政 治 精 英 和 肆 無 忌 憚 的 投 資 者, 是 扼 殺 一 國 經 濟 發 展 的 元 兇 根 據 蓋 洛 普 公 司 於 民 國 80 年 接 受 華 視 公 司 所 委 託 之 一 項 民 意 調 查 顯 示,5 成 以 上 之 受 訪 民 眾 認 為 民 意 代 表 參 加 公 職 人 員 選 舉 是 為 了 出 名 追 求 利 益 與 賺 錢 ;5 成 5 以 7

上 的 受 訪 者 也 認 為 有 錢 人 或 企 業 為 保 護 個 人 利 益, 會 主 動 參 選 或 資 助 候 選 人 公 職 人 員 的 天 職 應 是 服 務 人 民, 而 非 為 自 己 或 特 定 人 民 謀 利, 故 應 將 其 個 人 與 關 係 人 所 掌 控 之 有 形 與 無 形 的 財 產, 揭 櫫 在 陽 光 底 下, 由 社 會 大 眾 來 監 視 而 聯 合 報 系 民 意 調 查 中 心 於 民 國 80 年 6 月 12 日 所 作 的 一 則 臺 灣 地 區 民 眾 看 金 錢 政 治 的 民 意 調 查 中 顯 示, 有 6 成 以 上 民 眾 希 望 政 府 高 級 官 員 和 民 意 代 表 能 定 期 公 佈 財 產 另 中 華 電 視 台 委 託 蓋 洛 普 徵 信 公 司 於 民 國 80 年 6 月 11 日 至 17 日 所 作 的 陽 光 法 案 與 金 權 政 治 意 見 調 查 顯 示, 分 別 有 6 成 7 6 成 6 6 成 3 6 成 2 的 民 眾 認 為 部 次 長 以 上 的 政 府 官 員 省 主 席 及 直 轄 市 長 縣 ( 市 ) 長 立 法 委 員 及 省 ( 市 ) 議 員 應 公 佈 個 人 的 財 產, 另 有 5 成 7 的 民 眾 認 為 總 統 與 副 總 統 應 公 佈 財 產 5 成 6 民 眾 表 示 立 法 委 員 候 選 人 及 縣 ( 市 ) 長 候 選 人 應 公 佈 財 產, 更 有 6 成 2 的 民 眾 主 張 公 佈 候 選 人 的 財 產 資 料 對 抑 制 金 錢 介 入 選 舉 確 有 幫 助 此 外, 亦 有 6 成 8 的 民 眾 認 為 公 職 人 員 若 虛 報 個 人 財 產 應 受 到 法 律 的 處 罰 ( 陳 建 仲,1995:46) 又 根 據 一 項 針 對 在 監 服 刑 之 貪 污 犯 罪 受 刑 人 的 調 查 結 果 顯 示, 當 問 及 政 府 應 如 何 防 制 公 務 員 貪 污 之 不 法 行 為, 有 65.79% 的 受 訪 者 回 答 應 確 實 申 報 財 產, 故 防 制 貪 污 行 為, 由 財 產 申 報 制 度 著 手 確 屬 可 行 方 向 為 此, 基 於 民 意 所 趨, 政 府 當 局 為 確 立 公 職 人 員 清 廉 之 作 為 建 構 政 治 透 明 化 祛 除 金 權 政 治 遏 止 公 職 人 員 貪 污 腐 化, 也 決 定 逐 步 提 出 一 系 列 陽 光 法 案 草 案 當 然, 力 求 政 治 人 物 財 產 的 透 明 化, 較 易 獲 得 民 眾 的 支 持 與 信 賴, 對 於 推 動 廉 能 政 治 當 可 收 風 行 草 偃 之 效, 故 民 意 對 於 公 職 人 員 公 開 財 產 的 即 呼 聲 甚 囂 塵 上 ( 陳 開 煊,1994:40-48), 民 國 82 年 公 職 人 員 財 產 申 報 法 也 因 應 而 生 財 產 申 報 法 審 議 期 間, 適 值 爆 發 華 隆 案 長 榮 案 臺 北 市 捷 運 工 程 局 弊 案 十 八 標 匈 牙 利 公 車 採 購 弊 案 等 重 大 弊 端 ; 當 立 法 委 員 就 法 規 逐 條 討 論 之 際, 又 發 生 中 油 廢 水 處 理 工 程 弊 案, 致 使 民 眾 對 政 府 高 階 人 員 清 廉 操 守 互 為 懷 疑, 認 為 其 等 不 法 行 徑 與 所 謂 清 廉 官 吏 人 民 公 僕 的 道 德 規 範 嚴 重 衝 突 ( 林 照 真,2004a:148), 民 意 對 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 立 法 更 為 殷 望 參 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 過 程 一 我 國 第 一 部 陽 光 法 案 之 立 法 :( 陳 秀 慧,2006) 最 早 要 求 公 職 人 員 申 報 財 產 之 法 案, 係 前 立 法 委 員 趙 少 康 與 數 位 學 者 共 同 研 擬 之 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案, 該 草 案 於 民 國 78 年 4 月 23 日 對 外 公 佈 ; 趙 少 康 與 其 他 30 位 立 法 委 員 於 80 年 3 月 15 日 以 臨 時 提 案 方 式 提 出 於 立 法 院 第 1 屆 第 87 會 期 第 8 次 會 議, 草 案 規 範 公 職 人 員 和 公 職 候 選 人 應 定 期 申 報 其 財 產 收 入, 若 不 依 法 申 報 或 申 報 不 實 將 受 有 期 徒 刑 拘 役 罰 金 之 處 罰 政 府 當 局 鑑 於 朝 野 呼 籲, 遂 由 行 政 院 人 事 行 政 局 研 議 相 關 法 案, 並 由 當 時 的 政 務 委 員 張 劍 寒 負 責 推 動, 於 民 國 80 年 6 月 24 日 首 次 公 開 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案, 同 時 舉 行 第 一 次 座 談 會 ; 復 於 同 年 8 月 5 日 9 月 3 日 9 月 17 日 假 政 治 大 學 公 企 中 心 進 行 第 二 三 四 次 座 談 討 論 同 時 針 對 我 國 政 治 社 會 環 境 之 實 際 需 要, 配 合 現 行 法 律 體 系, 就 公 職 人 員 申 報 財 產 之 對 象 申 報 範 圍 申 報 方 式 受 理 單 位 資 料 保 密 及 違 法 責 任 等 相 關 事 項, 擬 訂 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 經 與 會 委 員 討 論 後, 對 草 案 之 申 報 對 象 強 制 申 報 應 否 公 開 財 產 資 料, 以 及 公 職 候 選 人 是 否 適 用 等 問 題, 作 成 討 論 但 與 會 委 員 意 見 甚 為 分 歧, 案 經 行 政 院 人 事 行 政 局 整 理 各 方 意 8

見 後, 綜 整 分 成 甲 乙 兩 案, 陳 報 行 政 院 審 查 甲 案 列 舉 了 政 務 官 簡 任 第 12 職 等 或 相 當 職 等 以 上 各 級 政 府 機 關 公 營 事 業 機 構 公 立 學 校 校 長 依 法 選 舉 產 生 之 鄉 ( 鎮 市 ) 級 以 上 政 府 機 關 首 長 與 民 意 代 表 等 申 報 對 象 ; 乙 案 則 僅 提 出 政 務 官 鄉 ( 鎮 市 ) 級 以 上 政 府 機 關 首 長 與 民 意 代 表 應 申 報 財 產 至 於 申 報 方 式, 甲 案 規 定 公 職 人 員 應 於 就 職 時 自 願 申 報 ; 乙 案 規 定 公 職 人 員 就 職 時, 一 律 均 應 申 報 而 前 立 委 林 正 杰 等 20 人 亦 於 民 國 81 年 4 月 14 日 立 法 院 第 1 屆 第 89 會 期 第 16 次 會 議 中, 提 出 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 的 總 說 明 與 反 金 權 革 命 宣 言, 但 會 中 決 議 俟 行 政 院 所 為 提 案 送 交 立 法 院 時 再 作 併 案 審 查 該 草 案 將 公 職 人 員 依 職 務 高 低 分 成 甲 乙 丙 三 類, 並 依 其 工 作 性 質 再 區 分 為 行 政 人 員 民 選 人 員 軍 職 人 員 司 法 人 員 公 營 事 業 人 員, 前 揭 人 員 若 不 依 法 申 報 或 申 報 不 實 將 遭 撤 職 處 分 而 立 法 院 在 81 年 6 月 16 日 三 讀 通 過 政 風 機 構 人 員 設 置 條 例, 將 原 設 置 於 各 政 府 機 關 的 人 二 單 位 改 制 為 政 風 機 構, 希 其 能 隨 時 糾 舉 查 察 公 務 員 貪 瀆 不 法 弊 端, 以 達 成 端 正 政 風 的 目 的 ; 並 附 帶 決 議 要 求 行 政 院 應 於 下 會 期 前 將 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 送 請 立 法 院 審 議, 促 使 陽 光 法 案 的 推 動 向 前 邁 進 一 步 由 於 原 負 責 推 動 該 法 案 的 政 務 委 員 張 劍 寒 離 職, 且 法 務 部 政 風 司 即 將 成 立, 以 掌 理 全 國 政 風 業 務 ; 而 本 法 案 又 事 涉 政 風 事 項, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 屬 端 正 政 風 的 重 要 措 施, 因 此 草 案 的 研 擬 業 務 轉 由 法 務 部 負 責 推 動 法 務 部 研 擬 之 草 案 於 81 年 7 月 14 日 首 次 送 行 政 院 審 查, 並 於 7 月 17 日 完 成 審 查, 除 刪 除 依 禮 俗 受 餽 贈 之 財 物, 每 次 逾 5000 元 應 報 告 機 關 首 長 條 文 外, 總 計 通 過 11 個 條 文 ; 另 7 月 22 日 再 經 行 政 院 審 查 定 稿 增 列 草 案 條 文 為 14 條 但 有 關 總 統 副 總 統 究 否 應 納 入 申 報 對 象, 以 及 公 職 人 員 之 配 偶 和 未 成 年 子 女 的 財 產 是 否 應 一 併 申 報 填 列, 仍 有 很 大 的 爭 議, 故 該 草 案 所 規 範 之 申 報 對 象 並 不 包 括 總 統 副 總 統 考 試 院 院 會 於 81 年 10 月 22 日 亦 對 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 進 行 討 論, 通 過 總 統 副 總 統 亦 應 納 入 為 申 報 對 象 ; 行 政 院 院 會 則 於 81 年 11 月 19 日 通 過 財 產 申 報 應 採 強 制 申 報 方 式 之 規 定 因 此, 行 政 院 考 試 院 旋 於 12 月 會 銜 函 請 立 法 院 審 議 此 草 案 立 法 院 程 序 委 員 會 則 於 第 1 屆 第 90 會 期 第 17 次 會 議 中, 決 議 將 該 草 案 交 由 法 制 內 政 司 法 等 三 個 委 員 會 審 查, 並 與 立 法 委 員 林 正 杰 等 48 人 提 擬 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 作 併 案 審 查 82 年 2 月 原 省 政 府 主 席 連 戰 被 李 前 總 統 登 輝 先 生 提 名 出 任 行 政 院 長, 有 多 位 學 者 主 張 連 戰 應 創 下 先 例, 主 動 公 佈 個 人 財 產, 並 委 託 專 業 經 理 人 管 理 龐 大 的 財 產 資 源 惟 連 戰 在 閣 揆 資 格 審 查 會 中 再 三 表 示 於 法 無 據, 拒 絕 公 佈 個 人 財 產 ; 於 焉, 朝 野 各 界 要 求 儘 速 立 法 的 聲 浪 更 是 甚 囂 塵 上 82 年 3 月 11 日, 立 法 院 法 制 內 政 司 法 等 三 個 委 員 會 於 立 法 院 第 2 屆 第 1 會 期 第 一 次 聯 席 會 議 中, 併 案 討 論 林 正 杰 委 員 等 48 人 尤 宏 委 員 等 25 人 張 俊 雄 委 員 等 17 人 所 分 別 提 擬 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 趙 少 康 委 員 等 16 人 擬 具 之 公 職 員 財 產 申 報 及 操 守 法 草 案, 以 及 行 政 院 和 考 試 院 院 會 銜 函 請 審 議 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 等 五 個 版 本, 使 該 草 案 正 式 進 入 9

立 法 審 查 程 序 經 聯 席 會 議 召 開 四 次 會 議, 以 及 一 次 政 黨 協 商 後, 與 會 委 員 秉 持 取 大 同 捨 小 異 之 原 則, 於 民 國 82 年 3 月 31 日 完 成 審 查, 並 將 修 改 後 之 條 文 逕 送 院 會 二 讀, 我 國 首 部 陽 光 法 案 就 在 一 片 擾 嚷 聲 中, 無 視 執 行 之 困 難, 於 同 年 6 月 8 日 二 讀 通 過 6 月 15 日 三 讀 通 過 7 月 2 日 由 總 統 公 佈 9 月 1 日 施 行 歷 經 立 法 院 7 次 院 會 討 論 表 決 通 過, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 成 為 我 國 第 一 部 陽 光 法 案, 也 爲 我 國 的 政 治 發 展 寫 下 嶄 新 的 一 頁 ; 期 望 藉 此 法 能 建 立 防 止 金 權 政 治 的 遊 戲 規 則, 以 端 正 政 治 風 氣, 並 確 立 公 職 人 員 守 正 不 阿 誠 信 廉 明 的 風 氣 法 務 部 專 案 小 組 也 相 繼 於 同 年 6 月 20 日 及 28 日, 公 佈 攸 關 公 職 人 員 財 產 申 報 及 人 民 申 請 查 閱 財 產 之 公 職 人 員 財 產 申 報 資 料 審 核 及 查 閱 辦 法 基 於 公 職 人 員 財 產 申 報 法 對 端 正 政 風 之 重 要 性, 允 宜 在 施 行 一 段 時 間 後, 作 全 面 檢 討, 該 法 先 後 於 83 年 7 月 20 日 84 年 7 月 12 日 修 正 第 7 條 關 財 產 信 託 條 文 法 務 部 於 89 年 9 月 7 日 召 開 公 聽 會, 邀 請 專 家 學 者 座 談 指 教, 再 於 91 年 8 月 提 出 修 正 草 案,91 年 12 月 3 日 經 行 政 院 考 試 院 監 察 院 會 銜 函 送 立 法 院 審 議, 並 經 立 法 院 法 制 委 員 會 於 92 年 4 月 28 日 召 開 立 法 院 第 五 屆 第 三 會 期 法 制 委 員 會 第 十 二 次 全 體 委 員 會 議, 審 查 通 過 部 分 條 文, 但 仍 未 完 成 立 法 93 年 12 月 11 日 立 法 委 員 改 選, 依 屆 期 不 連 續 之 原 則, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 需 重 新 提 送 立 法 院 為 求 周 延 妥 慎, 法 務 部 政 風 司 於 94 年 4 月 成 立 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 研 究 小 組, 定 期 召 開 研 修 會 議, 以 執 行 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 之 修 法 作 業 其 過 程 依 次 如 下 : ( 一 )94 年 5 月 通 函 全 國 政 風 機 構, 廣 徵 修 法 意 見 ( 二 )94 年 5 月 完 成 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 條 文 初 稿, 法 務 部 法 規 委 員 會 法 律 事 務 司 檢 察 司 並 分 別 就 初 稿 修 正 草 案 條 文 提 出 修 法 意 見 ( 三 )94 年 6 月 各 政 風 機 構 協 助 統 計 擴 增 財 產 申 報 對 象 後 之 初 估 人 數 ( 四 )94 年 7 月 完 成 初 步 彙 整 之 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 條 文 對 照 表 ( 五 )94 年 8 月 召 開 修 正 草 案 條 文 之 研 商 會 議, 特 別 邀 請 監 察 院 考 試 院 派 員 與 會, 並 就 修 正 草 案 條 文 達 成 修 法 共 識 ( 六 )94 年 10 月 召 開 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 公 聽 會, 邀 請 總 統 府 司 法 院 考 試 院 監 察 院 及 行 政 院 所 屬 機 關, 臺 北 市 高 雄 市 臺 北 縣 臺 中 市 等 地 方 自 治 團 體 及 信 託 業 界 代 表 學 者 專 家 等 共 48 個 單 位 與 會 討 論, 聽 取 修 法 意 見 ( 七 )94 年 11 月 至 12 月, 廣 泛 徵 詢 蒐 集 各 界 意 見 後, 參 採 彙 整 並 評 估 考 量 現 行 制 度 之 優 缺 點, 完 成 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 ( 八 )95 年 1 月 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 正 式 提 請 行 政 院 會 討 論 ( 九 )96 年 3 月 5 日 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 法, 擴 大 申 報 對 象 為 1 萬 5 千 人, 新 法 預 定 於 97 年 10 月 1 日 實 施 10

表 2-2-1 公 職 人 員 財 產 申 報 法 立 法 過 程 之 大 事 紀 要 時 間 ( 民 國 ) 過 程 78 年 4 月 立 委 趙 少 康 等 31 人 提 出 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 79 年 3 月 人 事 行 政 局 反 對 公 職 人 員 財 產 申 報 法 立 法 79 年 4 月 李 總 統 登 輝 表 示, 將 於 就 任 第 8 任 總 統 時 主 動 公 佈 個 人 財 產 79 年 6 月 立 委 於 施 政 總 質 詢 日, 要 求 行 政 院 長 郝 柏 村 公 佈 財 產 人 事 行 政 局 奉 當 時 行 政 院 長 郝 柏 村 命 令, 對 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 進 行 研 究 79 年 7 月 人 事 行 政 局 完 成 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 之 初 稿 80 年 3 月 立 委 林 正 杰 提 出 中 央 重 要 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 80 年 5 月 大 專 教 師 協 會 提 出 民 間 版 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 80 年 6 月 行 政 院 長 郝 柏 村 指 示 人 事 行 政 局 制 定 公 職 人 員 財 產 申 報 法 80 年 6--9 月 人 事 行 政 局 舉 辦 公 職 人 員 財 產 申 報 法 四 次 座 談 會 81 年 4 月 立 委 林 正 杰 發 表 反 金 權 革 命 宣 言, 並 重 提 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案, 立 法 院 院 會 決 議 送 交 法 制 內 政 司 法 三 委 員 會 聯 席 會 議 審 查 81 年 6 月 立 法 院 通 過 政 風 機 構 人 員 設 置 條 例 時, 附 帶 決 議 要 求 行 政 院 將 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 於 下 會 期 時 送 達 立 法 院 審 議 行 政 院 首 長 早 餐 會 報 聽 取 人 事 行 政 局 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 簡 報 81 年 9 月 立 委 林 正 杰 提 案, 建 請 立 法 院 院 會 優 先 審 議 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 81 年 10 月 考 試 院 將 總 統 副 總 統 列 入 財 產 申 報 法 的 規 範 對 象 81 年 11 月 行 政 院 通 過 法 務 部 版 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 82 年 3 月 行 政 院 長 連 戰 表 示 欲 促 成 公 職 人 員 財 產 申 報 法 在 第 2 屆 第 1 會 期 完 成 立 法 11

82 年 3 月 11 日 立 法 院 法 制 內 政 司 法 三 委 員 會 第 1 次 聯 席 會 議 開 始 審 查 五 種 版 本 的 公 職 人 員 財 產 申 報 法 82 年 3 月 18 日 立 法 院 法 制 內 政 司 法 三 委 員 會 第 2 次 聯 席 會 議 82 年 3 月 24 日 立 法 院 法 制 內 政 司 法 三 委 員 會 第 3 次 聯 席 會 議, 立 委 大 幅 翻 修, 加 入 強 制 申 報 強 制 公 開 條 款 82 年 3 月 31 日 立 法 院 法 制 內 政 司 法 三 委 員 會 第 4 次 聯 席 會 議 82 年 4 月 1 日 公 職 人 財 產 申 報 法 一 讀 通 過, 加 入 強 制 信 託 條 款 82 年 4 月 5 日 82 年 4 月 13 日 82 年 4 月 15 日 國 民 黨 黨 政 高 層 首 長 會 議, 決 定 在 2 讀 會 時, 由 行 政 院 副 院 長 徐 立 德 領 軍, 展 開 翻 案 國 民 黨 在 中 央 黨 部 召 開 黨 政 協 商, 原 本 是 一 場 希 望 凝 聚 共 識, 討 論 翻 程 序 與 黨 團 運 作 的 會 議 ; 不 料, 黨 團 幹 部 卻 相 互 開 罵 指 責 國 民 黨 假 中 央 黨 部 舉 行 強 制 動 員 會 議, 使 公 職 人 員 財 產 申 報 法 草 案 在 院 會 就 此 打 住, 但 遭 部 分 立 委 反 彈, 表 決 結 果, 決 定 維 持 原 訂 議 程 院 會 開 始 進 行 2 讀 82 年 4 月 29 日 院 會 第 2 次 第 2 讀 會 82 年 6 月 1 日 院 會 第 3 次 第 2 讀 會 82 年 6 月 4 日 院 會 第 4 次 第 2 讀 會 朝 野 進 行 協 商, 國 民 黨 放 鬆 底 線, 同 意 以 強 信 託 換 取 縮 小 申 報 對 象 的 範 圍, 但 是 行 政 院 副 院 長 徐 立 德 表 示 絕 不 接 受 強 制 信 託, 朝 野 互 信 破 裂 立 委 趙 少 康 提 出 程 序 動 議, 要 求 公 職 人 員 財 產 申 報 法 所 有 有 關 實 質 內 容 的 表 決, 必 須 採 記 名 表 決 82 年 6 月 8 日 82 年 6 月 9 日 院 會 第 5 次 第 2 讀 會, 記 名 表 決 通 過 申 報 公 開 信 託 裁 罰 的 規 範 內 容, 並 完 成 2 讀 國 民 黨 中 常 會 後, 李 登 輝 連 戰 會 商, 斟 酌 是 否 於 法 定 的 10 天 之 內 提 覆 議 案, 或 是 日 後 再 行 修 法 12

82 年 6 月 11 日 院 會 第 1 次 第 3 讀 會 82 年 6 月 15 日 院 會 第 2 次 第 3 讀 會 立 法 院 3 讀 通 過 公 職 人 員 財 產 申 報 法 82 年 6 月 20 日 國 民 黨 高 層 傾 向 放 棄 覆 議, 決 定 待 日 後 修 法 82 年 7 月 2 日 總 統 依 法 公 佈 公 職 人 員 財 產 申 報 法 82 年 8 月 20 日 法 務 部 發 佈 公 職 人 員 財 產 申 報 法 施 行 細 則 82 年 9 月 1 日 公 職 人 員 財 產 申 報 法 開 始 施 行 83 年 7 月 20 日 總 統 修 正 公 佈 公 職 人 員 財 產 申 報 法 第 7 條 ( 信 託 ) 條 文 84 年 7 月 12 日 總 統 修 正 公 佈 公 職 人 員 財 產 申 報 法 第 7 條 ( 信 託 ) 條 文 90 年 法 務 部 提 擬 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 91 年 行 政 院 院 會 通 過 法 務 部 版 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 91 年 12 月 3 日 94 年 2 月 行 政 院 會 銜 考 試 院 監 察 院 函 請 立 法 院 審 議 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 草 案 立 委 改 選, 依 屆 期 不 連 續 之 原 則, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 需 重 新 提 送 立 法 院 94 年 5 月 5 日 法 務 部 函 請 各 政 風 機 構 提 出 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 法 建 議 94 年 8 月 法 務 部 召 開 修 正 草 案 條 文 之 研 商 會 議, 特 別 邀 請 監 察 院 考 試 院 派 員 與 會, 並 就 修 正 草 案 條 文 達 成 修 法 共 識 94 年 10 月 法 務 部 召 開 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 之 公 聽 會, 邀 請 總 統 府 司 法 院 考 試 院 監 察 院 及 行 政 院 所 屬 機 關, 臺 北 市 高 雄 市 臺 北 縣 臺 中 市 等 地 方 自 治 團 體 及 信 託 業 界 代 表 學 者 專 家 等 共 48 個 單 位 與 會 討 論, 聽 取 修 法 意 見 95 年 1 月 法 務 部 於 正 式 將 95 年 版 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 提 請 行 政 院 會 討 論 13

96 年 3 月 5 日 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 法, 擴 大 申 報 對 象 為 1 萬 5 千 人 ( 資 料 來 源 : 陳 秀 慧,2006) 由 於 臺 灣 貪 腐 問 題 始 終 未 能 根 絕, 對 於 國 家 政 治 與 社 會 經 濟 造 成 許 多 嚴 重 的 傷 害, 也 破 壞 了 民 主 體 制 社 會 公 益 和 人 民 對 政 府 的 信 賴 ; 法 務 部 為 了 解 臺 灣 民 眾 對 政 府 廉 政 表 現 的 評 價, 遂 自 86 年 起 分 別 委 託 政 治 大 學 選 舉 研 究 中 心 與 臺 灣 透 明 組 織 辦 理 臺 灣 地 區 民 眾 對 政 府 廉 政 主 觀 指 標 與 廉 政 政 策 的 評 價 的 民 意 調 查 其 中,92 年 至 94 年 民 意 調 查 結 果 顯 示, 民 眾 對 於 臺 灣 選 舉 賄 選 的 情 形 民 眾 到 公 家 機 關 辦 事 情 請 人 關 說 的 情 形 以 及 一 般 民 眾 到 公 家 機 關 辦 事 情 送 紅 包 的 情 形 等 三 種 違 反 廉 政 行 為 最 為 詬 病 ; 而 河 川 砂 石 管 理 業 務 人 員 立 法 委 員 政 府 採 購 或 公 共 工 程 人 員, 則 被 民 眾 評 為 最 不 清 廉 的 三 類 公 務 人 員 再 從 94 年 民 意 調 查 結 果 觀 之, 對 於 政 府 掃 除 黑 金 和 肅 貪 的 成 效 方 面, 有 61.0% 的 民 眾 表 達 不 滿 意 ; 僅 有 56.4% 的 民 眾 表 示 會 主 動 檢 舉 公 務 人 員 的 貪 污 不 法 行 為 ; 僅 有 57.6% 的 民 眾 認 為 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 有 其 效 益 存 在 ; 另 有 69.0% 的 民 眾 認 同 公 職 人 員 若 無 法 說 明 財 產 的 來 源, 即 表 示 可 能 與 貪 污 有 關 因 之, 以 陽 光 立 法 來 檢 視 公 職 人 員 的 一 言 一 行, 有 必 要 嚴 正 執 法, 另 對 於 現 行 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 的 漏 洞 更 需 儘 速 修 訂 檢 討, 以 展 現 政 府 的 魄 力 和 決 心, 方 能 有 效 治 理 腐 敗 肆 後 續 相 關 陽 光 法 案 之 研 修 研 議 : 適 逢 97 年 1 月 份 第 7 屆 立 委 選 舉, 及 3 月 份 第 12 任 正 副 總 統 大 選 結 果, 國 民 黨 獲 得 大 勝, 並 拿 回 失 去 8 年 的 執 政 權, 在 立 法 院 掌 握 多 數 情 況 之 下, 因 而 朝 野 有 再 研 修 相 關 陽 光 法 案 之 提 議, 包 括 公 職 人 員 財 產 申 報 法 在 內 之 修 正 工 作 整 個 陽 光 法 案 體 系, 除 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 外, 尚 包 括 其 他 法 案 陽 光 法 案 包 括 範 圍 甚 廣, 國 民 黨 將 陽 光 法 案 射 程 範 圍 至 政 治 獻 金 法 公 職 人 員 財 產 申 報 法 集 會 遊 行 法 政 黨 法 遊 說 法 等 五 項 法 案, 執 政 之 民 進 黨 則 提 出 所 謂 陽 光 九 法, 其 中 涵 蓋 法 務 部 廉 政 局 組 織 法 遊 說 法 立 法 委 員 行 為 法 公 職 人 員 財 產 申 報 法 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 政 治 獻 金 法 政 黨 法 及 政 黨 不 當 取 得 財 產 處 理 條 例 等 九 項 法 案 14

回 顧 歷 屆 國 會 中, 國 民 兩 黨 囿 於 輿 論 壓 力, 紛 紛 對 於 國 會 改 革 提 出 陽 光 四 法 與 陽 光 九 法 兩 套 陽 光 法 案, 雖 然 最 後 僅 通 過 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 ( 公 職 人 員 財 產 申 報 之 規 範 ) 遊 說 法 ( 遊 說 程 序 全 面 透 明 化, 以 防 止 不 當 利 益 輸 送 ) 公 職 人 員 選 罷 法 修 正 ( 提 高 賄 選 刑 度 ) 三 法, 但 業 已 開 啟 了 國 會 陽 光 化 的 第 一 步 而 未 通 過 的 主 要 陽 光 法 案 尚 有 法 務 部 廉 政 局 組 織 法 草 案 ( 設 置 專 職 之 肅 貪 廉 能 單 位 ) 立 法 委 員 行 為 法 修 正 草 案 ( 擴 大 立 委 關 係 人 範 圍, 明 訂 禁 止 兼 職 利 益 迴 避 財 產 信 託 等 規 定 ) 公 職 人 員 利 益 迴 避 法 修 正 草 案 ( 擴 大 利 益 迴 避 範 圍 ) 政 黨 法 草 案 ( 禁 止 黨 營 事 業 政 黨 財 務 透 明 化 ) 政 黨 不 當 取 得 財 產 條 例 ( 政 黨 不 當 取 得 財 產 之 處 理 ) 與 政 黨 及 其 附 隨 組 織 取 得 財 產 清 查 及 處 理 條 例 等 案 壹 立 法 目 的 第 三 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 立 法 目 的 與 功 能 一 法 條 開 宗 明 義 立 法 目 的 : 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 案 之 立 法 審 議 期 間, 時 值 公 部 門 弊 案 叢 生 ; 但 基 於 民 意 壓 力 所 趨, 政 府 遂 立 法 通 過 公 職 人 員 財 產 申 報 法 財 產 申 報 法 的 立 法 理 由 主 要 基 於 興 利 與 防 弊 的 理 由, 例 如 : 為 防 制 貪 污 遏 止 金 權 政 治 防 範 官 商 勾 結 端 正 政 風 建 立 廉 能 政 治 建 立 有 效 民 主 的 政 治 當 然, 建 立 透 明 化 的 金 錢 管 制 規 範, 雖 不 一 定 保 證 有 效 遏 止 金 權 政 治 的 不 當 或 惡 質 化, 但 至 少 因 為 陽 光 法 律 的 制 訂 可 以 產 生 嚇 阻 金 權 政 治 猖 獗 的 作 用, 對 不 肖 的 貪 瀆 公 職 人 員 因 有 法 可 治, 亦 可 產 生 制 裁 作 用 ( 陳 秀 慧,2006:28-30) 二 政 治 清 明 立 法 目 的 : 因 此 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 的 立 法 目 的, 在 於 維 護 政 風 以 確 立 公 職 人 員 之 清 廉 作 為, 建 立 公 職 人 員 利 害 關 係 規 範, 故 規 定 重 要 官 員 民 意 代 表 及 承 辦 重 要 業 務 人 員 均 應 依 法 逐 年 申 報 財 產 異 動 情 形, 以 達 到 稽 核 監 督 目 的 ; 貪 污 有 時 是 一 種 結 構 性 的 問 題, 其 中 不 乏 隱 藏 性 的 犯 罪 黑 數, 藉 由 公 務 人 員 財 產 申 報 讓 全 民 共 同 稽 核 官 員 財 產 異 動 情 形, 深 入 探 究 財 產 增 加 遞 減 原 因 與 其 職 務 異 動 關 係, 以 杜 絕 違 法 不 當 利 得, 而 達 政 治 清 明 目 的 依 據 公 職 人 員 財 產 申 報 法 第 一 條 開 宗 明 義 規 定 : 為 端 正 政 風, 確 立 公 職 人 員 清 廉 之 作 為, 特 制 定 本 法, 再 參 酌 公 職 人 員 財 產 申 報 法 歷 屆 版 本, 以 及 學 者 和 專 家 的 意 見, 歸 納 財 產 申 報 制 度 的 立 法 目 的 約 有 ( 陳 淞 山,1993:66-67, 謝 立 功 :2004:33-52, 陳 秀 慧, 2006:28-30): ( 一 ) 為 促 進 廉 能 政 治, 順 應 民 意 機 關 與 輿 論 要 求, 並 為 端 正 政 風 防 制 貪 污, 政 15

府 應 建 立 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度, 使 其 財 產 透 明 化, 並 達 成 澄 清 吏 治 之 目 標, 建 立 公 務 人 員 誠 實 廉 潔 之 作 為, 促 使 民 主 政 治 健 全 發 展 ( 二 ) 為 端 正 政 治 風 氣, 確 立 公 職 人 員 守 正 不 阿 廉 明 誠 信 行 事, 必 須 建 立 一 套 防 止 金 錢 政 治 的 遊 戲 規 則, 制 定 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 正 得 以 提 供 政 治 透 明 化 ( 三 ) 為 確 實 監 督 國 內 政 商 關 係, 避 免 政 府 施 政 只 照 顧 少 數 人, 故 應 將 政 府 公 務 人 員 及 其 關 係 人 所 掌 握 之 有 形 無 形 財 產, 揭 櫫 在 陽 光 下, 由 社 會 大 眾 來 監 視 ( 四 ) 陽 光 法 案 消 極 作 用 在 於 增 加 不 肖 公 職 人 員 徇 私 枉 法 的 成 本, 亦 有 建 立 效 率 民 主 的 積 極 作 用 ; 而 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 消 極 作 用, 不 僅 可 以 減 少 金 錢 肆 無 忌 憚 侵 擾 政 治 運 作 的 機 會, 更 具 有 建 立 效 率 廉 能 政 府 的 積 極 功 能 ( 五 ) 為 查 核 中 央 民 意 代 表, 甚 至 所 有 公 職 人 員 之 財 產, 不 致 使 其 有 利 用 職 權 謀 取 份 外 之 財 的 機 會, 並 防 範 政 經 掛 勾 和 官 官 相 護 之 流 弊, 故 應 建 立 財 產 申 報 制 度 ( 六 ) 民 主 社 會 定 期 選 舉, 民 選 公 職 人 員 在 選 舉 期 間 與 非 選 舉 期 間, 均 有 大 量 開 銷 ; 利 用 公 職 之 便, 謀 取 私 利, 在 民 主 國 家 司 空 見 慣, 若 乏 規 範 措 施, 必 會 損 害 民 主 制 度 臺 灣 由 威 權 體 制 轉 化 為 民 主 體 制, 威 權 體 制 的 金 權 政 治 尚 在, 民 主 體 制 的 金 權 歪 風 又 變 本 加 厲 ; 因 此, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 是 有 效 防 止 金 權 政 治 的 立 法 ( 七 ) 陽 光 法 案 是 要 端 正 金 權 政 治 的 流 弊, 以 及 防 止 公 職 人 員 利 用 職 權 貪 瀆 斂 財 情 事 發 生, 制 定 此 種 法 律 乃 期 使 擁 有 公 權 力 的 特 定 公 職 人 員 在 可 受 公 評 的 條 件 下, 不 會 徇 私 舞 弊 ( 八 ) 近 年 來, 政 商 關 係 惡 質 金 權 政 治 嚴 重, 民 眾 對 官 商 勾 結 金 錢 政 治 可 能 造 成 的 立 法 不 公 政 治 倫 常 喪 失, 深 表 憂 心, 故 制 訂 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 有 助 於 澄 清 吏 治 抑 制 金 錢 政 治 的 氾 濫 隨 著 社 會 工 業 化 都 市 化 的 變 遷, 民 眾 與 政 府 的 關 係 日 益 密 切, 人 民 與 公 職 人 員 的 接 觸 日 趨 頻 繁, 而 公 職 人 員 的 決 策 影 響 人 民 權 益 福 祉 至 深 且 鉅 在 多 元 競 爭 的 民 主 政 治 中, 政 府 如 何 分 配 社 會 資 源, 必 須 將 競 爭 過 程 公 開, 使 參 與 競 爭 者, 依 公 平 公 開 程 序 進 行 ; 而 為 使 公 職 人 員 不 致 因 不 當 利 益 做 出 偏 袒 決 策, 其 財 產 狀 況 確 有 公 開 與 規 範 的 必 要 臺 灣 是 一 個 緊 密 家 族 關 係 的 傳 統 社 會, 於 公 職 人 員 以 家 人 姓 名 隱 匿 不 當 得 利 ; 金 權 掛 勾 民 意 代 表 兼 職 不 清, 利 益 迴 避 運 作 不 彰 ; 傳 播 媒 體 近 乎 壟 斷, 缺 乏 公 信 力 ; 以 及 立 法 從 嚴 執 法 從 寬 官 場 陋 習 普 遍 存 在 ; 由 是 觀 之, 我 國 政 風 不 良, 必 須 策 訂 嚴 謹 陽 光 法 案, 以 改 善 政 商 勾 結 特 權 舞 弊 之 沉 疴 陽 光 法 案 的 正 當 性 在 於 維 護 或 重 建 民 眾 對 政 府 的 信 賴, 當 人 民 對 公 職 人 員 的 操 守 愈 不 信 任 時, 陽 光 法 案 愈 有 更 高 的 正 當 性 貳 立 法 功 能 公 職 人 員 財 產 申 報 法 是 陽 光 法 案 的 第 一 步, 讓 民 眾 清 楚 而 直 接 了 解 政 府 官 員 與 民 意 代 16

表 究 竟 有 無 廉 潔 從 公, 並 清 楚 劃 分 政 治 與 金 錢 關 係 具 體 而 言, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 可 分 為 消 極 的 預 警 功 能 積 極 的 管 制 作 用 靜 態 的 資 料 管 制 及 動 態 的 行 為 管 制, 茲 分 述 如 下 ( 劉 宏 恩,1994; 黃 家 昌,1997:44-48; 陳 秀 慧,2006:30-31): 一 消 極 的 預 警 功 能 : 公 職 人 員 之 財 產 申 報 資 料, 透 過 政 府 媒 體 與 熱 衷 公 共 事 務 之 民 眾 的 查 閱 運 用, 可 發 揮 以 下 效 果 : ( 一 ) 作 為 判 斷 公 職 人 員 是 否 廉 潔 的 依 據 : 公 職 人 員 之 財 產 資 料 公 開, 可 作 為 民 眾 選 舉 及 評 價 其 言 行 是 否 一 致 是 否 廉 潔 誠 實 的 重 要 參 考 對 於 故 意 申 報 不 實 之 民 選 公 職, 選 民 亦 可 考 量 下 屆 選 舉 時, 不 再 投 票 給 他 ( 二 ) 增 加 公 職 人 員 從 事 不 法 行 為 的 成 本 : 公 職 人 員 在 受 到 政 府 與 民 間 雙 重 監 督 的 情 況 下, 縱 仍 可 透 過 人 頭 洗 錢 等 手 法 來 從 事 不 法 行 為, 但 困 難 度 與 心 理 壓 力 成 本 都 將 提 高, 故 將 產 生 節 制 的 作 用 ( 三 ) 嚇 阻 或 預 防 貪 瀆 犯 罪 之 功 能 : 由 於 現 行 財 產 申 報 法 第 11 條 第 3 項 規 定, 公 職 人 員 經 處 罰 鍰 後 仍 不 申 報 或 補 正 資 料, 將 受 刑 罰 制 裁, 具 有 嚇 阻 並 預 防 犯 罪 之 功 能 ( 四 ) 作 為 貪 瀆 犯 罪 的 預 警 機 制 : 當 申 報 人 財 產 有 異 常 變 動 時, 可 以 提 醒 受 理 申 報 單 位, 主 動 了 解 當 事 人 的 品 德 操 守 與 財 產 收 入 來 源 二 積 極 的 管 制 作 用 : 除 了 消 極 的 預 警 功 能 外, 落 實 財 產 申 報 制 度 尚 可 發 揮 積 極 管 制 效 果 : ( 一 ) 與 其 他 管 制 法 令 相 互 配 合, 形 成 完 整 綿 密 的 監 控 體 系 : 公 務 員 服 務 法 第 13 條 第 1 項 規 定 : 公 務 員 不 得 經 營 商 業 或 投 機 事 業 但 投 資 於 非 屬 其 服 務 機 關 監 督 之 農 工 礦 交 通 或 新 聞 出 版 事 業, 為 股 份 有 限 公 司 股 東, 兩 合 公 司 之 有 限 責 任 股 東, 或 非 執 行 業 務 之 有 限 公 司 股 東, 而 其 所 有 股 份 總 額 未 超 過 其 所 投 資 公 司 股 本 總 額 百 分 之 十 者, 不 在 此 限 同 條 第 4 項 規 定, 公 務 員 違 反 該 規 定 者, 應 先 予 撤 職 由 此 條 文 反 面 解 釋 可 知, 公 務 員 所 持 有 之 公 司 股 份, 不 得 超 過 其 所 投 資 公 司 股 本 總 額 的 百 分 之 十 因 此, 公 務 人 員 財 產 資 料 的 公 開, 得 以 查 知 其 究 竟 持 有 多 少 公 司 股 份, 有 否 超 過 上 述 限 額 的 情 形 再 查, 公 務 員 服 務 法 第 17 條 之 規 定 : 公 務 員 執 行 職 務 時, 遇 有 涉 及 本 身 或 其 家 族 之 利 害 事 件, 應 行 迴 避 以 公 職 人 員 申 報 之 土 地 不 動 產 為 例, 職 司 都 市 計 畫 地 政 等 業 務 之 公 職 人 員, 倘 於 其 轄 區 內 擁 有 土 地 不 動 產, 是 否 曾 迴 避 參 與 執 行 職 務, 亦 值 得 深 入 探 究 是 以, 公 職 人 員 財 產 申 報 法 可 與 其 他 相 關 法 制 規 定 形 成 一 嚴 密 的 法 律 體 系, 相 互 為 體 互 相 為 用, 可 收 相 輔 相 成 之 效, 例 如 : 與 公 務 員 服 務 法 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 等 構 成 一 個 公 職 人 員 倫 理 法 的 法 秩 序 ( 二 ) 規 範 公 職 人 員 之 交 易 及 獲 利 行 為 : 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度, 不 僅 包 括 靜 態 財 務 資 料 的 申 報, 尚 應 包 括 動 態 理 財 行 為 的 申 報, 亦 即 對 其 財 產 取 得 或 收 入 之 來 源 日 期 型 態 方 式 的 申 報 ; 如 此, 除 不 法 交 易 或 不 當 獲 利 行 為, 17

可 受 到 管 制 外, 復 可 根 據 申 報 資 料 判 斷 其 財 富 是 否 有 不 合 理 累 積 的 情 事 因 此, 公 職 人 員 在 處 分 及 收 受 財 物 時, 也 將 會 格 外 留 心 其 正 當 性 與 合 法 性 因 此, 俟 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 正 草 案 通 過 後, 公 職 人 員 必 須 申 報 財 產 取 得 或 收 入 來 源, 將 可 有 效 約 制 公 職 人 員 之 交 易 與 獲 利 行 為 ( 三 ) 促 進 民 眾 參 與 形 成 公 共 監 督 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 立 法 目 的 在 於 期 望 藉 由 財 產 申 報 制 度 的 實 施, 讓 公 職 人 員 財 產 公 開 透 明 供 公 眾 檢 視 ; 因 公 職 人 員 負 有 決 策 權, 倘 若 有 內 線 交 易 或 利 益 輸 送, 而 司 法 難 以 偵 察 時, 採 取 財 產 申 報 制 度 似 乎 可 為 釜 底 抽 薪 之 計 申 報 財 產 是 一 套 強 調 民 間 與 政 府 協 力 的 政 治 防 腐 機 制, 公 開 申 報 公 職 人 員 的 財 力 狀 況, 使 其 在 陽 光 下 接 受 檢 驗, 也 具 有 貫 徹 民 主 原 則 落 實 主 權 在 民 等 給 予 人 民 監 督 政 府 的 意 義 公 開 財 產 申 報 資 料 制 度, 以 民 眾 及 媒 體 監 督 來 輔 助 檢 調 單 位, 確 有 其 需 ; 因 為 司 法 單 位 的 人 力 物 力 與 時 間 有 限, 無 法 對 公 職 人 員 不 法 行 為 進 行 全 面 監 控 調 查, 故 藉 由 公 眾 力 量 監 督 公 職 人 員 之 財 產 資 料, 得 以 輔 助 司 法 單 位 查 察 不 法 力 有 未 逮 之 憾 三 靜 態 的 資 料 管 制 : 公 職 人 員 之 財 產 申 報 資 料, 透 過 政 府 與 媒 體 民 眾 的 調 查 運 用, 靜 態 上 至 少 可 發 揮 如 下 效 果 : ( 一 ) 做 為 其 他 管 制 法 令 的 適 用 依 據 例 如 公 務 員 服 務 法 13 第 I 項 規 定 : 公 務 員 不 得 經 營 商 業 或 投 機 事 業 但 投 資 於 非 屬 其 服 務 機 關 監 督 之 農 工 礦 交 通 或 新 聞 出 版 事 業, 為 股 份 有 限 公 司 股 東, 兩 合 公 司 股 份 兩 合 公 司 之 有 限 責 任 股 東, 或 非 執 行 業 務 之 有 限 公 司 股 東, 而 其 所 有 股 份 總 額 未 超 過 其 所 投 資 公 司 股 本 總 額 百 分 之 十 者, 不 在 此 限 第 III 項 : 公 務 員 違 反 第 一 項 之 規 定 者, 應 先 予 撤 職 由 此 條 文 之 反 面 解 釋 可 知 : 公 務 員 所 持 有 之 公 司 股 份, 不 得 超 過 其 所 投 資 公 司 股 本 總 額 的 百 分 之 十 而 由 於 公 務 人 員 財 產 資 料 的 公 開, 吾 人 得 以 查 知 其 究 竟 持 有 多 少 各 公 司 股 份, 是 否 有 超 過 上 述 限 額 的 情 形 又 例 如 公 務 員 服 務 法 17 規 定 : 公 務 員 執 行 職 務 時, 遇 有 涉 及 本 身 或 其 家 族 之 利 害 事 件, 應 行 迴 避 以 公 職 人 員 申 報 之 土 地 不 動 產 為 例, 都 市 計 畫 地 政 等 機 關 之 公 務 員, 倘 於 其 轄 區 內 擁 有 土 地 不 動 產, 是 否 曾 迴 避 參 與 執 行 職 務, 應 予 深 入 探 究 另 外, 稅 法 方 面 ---- 如 遺 產 及 贈 與 稅 法 5 第 (3) 款 : 以 自 己 之 資 金, 無 償 為 他 人 購 置 財 產 者, 其 資 金 以 贈 與 論 而 在 監 察 院 所 公 布 的 公 職 人 員 財 產 申 報 資 料 中, 我 們 可 以 發 現 一 個 十 分 有 趣 的 現 象 : 上 至 總 統 下 至 地 方 議 員, 普 遍 皆 有 其 配 偶 財 產 遠 較 本 人 為 多 的 情 形 舉 其 犖 犖 大 者 : 前 總 統 李 登 輝 僅 有 存 款 一 筆 3,300,423 元 新 台 幣, 李 曾 文 惠 卻 有 七 筆 共 計 41,073,838 元, 達 總 統 本 人 的 12 倍 半 ; 而 股 票 總 價 額 7,083,070 元, 全 部 為 李 曾 文 惠 所 持 有 以 大 部 分 官 夫 人 自 己 本 身 並 無 勞 務 所 得 或 其 他 收 入 來 源 的 情 況 來 看, 可 能 都 會 有 遺 產 及 贈 與 稅 法 5 之 適 用 ; 是 否 曾 按 規 定 申 報 與 繳 納 贈 與 稅, 值 得 進 一 步 追 蹤 ( 二 ) 做 為 判 斷 是 否 適 任 有 無 利 益 衝 突 的 依 據 此 功 能 的 第 一 層 意 義 在 於 : 將 公 職 人 員 之 財 產 狀 況 公 開, 可 做 為 民 眾 選 舉 及 評 價 公 職 人 員 言 行 是 否 一 致 是 否 適 任 時 之 參 考 固 然, 有 錢 並 非 罪 惡, 但 我 們 社 會 畢 竟 還 是 以 中 低 收 入 戶 的 選 民 佔 大 多 數, 許 多 政 治 人 物 看 準 了 這 一 點, 便 喜 歡 宣 稱 自 己 是 貧 苦 出 身 深 知 民 生 疾 苦 可 做 民 眾 的 代 言 人, 藉 此 來 討 好 選 18

民, 但 實 際 上 卻 是 家 財 萬 貫 富 甲 一 方 ; 更 有 甚 者, 則 乾 脆 以 家 境 窘 迫 做 為 其 違 法 情 事 的 合 理 化 藉 口 此 等 近 似 欺 騙 的 政 客 技 倆, 一 旦 將 其 財 產 資 料 公 開, 立 即 無 所 遁 形 就 提 昇 政 治 文 化 及 提 供 正 確 參 考 資 訊 給 選 民 來 說, 將 公 職 人 員 ( 及 候 選 人 ) 之 財 產 狀 況 公 開, 絕 對 有 相 當 大 的 正 面 效 益 其 次, 公 布 公 職 人 員 之 財 產 資 料, 可 做 為 民 眾 及 國 會 判 斷 其 是 否 有 利 益 衝 突 問 題 的 依 據, 這 在 選 舉 候 選 人 或 對 被 提 名 人 行 使 同 意 權 時 特 別 有 意 義 所 謂 利 益 衝 突 (conflict of interest) 的 問 題 在 美 國 討 論 甚 多, 最 早 是 起 源 於 一 七 八 九 年 第 一 屆 國 會 禁 止 財 政 部 長 (the secre-tary of Treasury) 投 資 政 府 公 債 後 來 一 八 六 三 年 訂 定 聯 邦 利 益 衝 突 刑 法 ( the Federal Conflict of Interest Criminal Statues,18 U.S.C.202~209) 做 正 式 完 整 而 嚴 格 的 規 範 廣 義 的 利 益 衝 突 包 括 角 色 衝 突 與 財 產 利 益 上 的 衝 突, 後 者 又 可 進 一 步 區 分 為 來 自 公 職 人 員 自 身 的 財 產 上 利 益 衝 突 來 自 外 在 給 公 職 人 員 的 財 產 上 利 益 衝 突 時 間 上 的 利 益 衝 突 ( 兼 職 問 題 ) 身 分 上 的 利 益 衝 突 旋 轉 門 (revolving door) 的 問 題 等 以 下 僅 就 美 國 聯 邦 利 益 衝 突 刑 法 的 規 定 做 介 紹 : 1 官 員 的 職 位 不 可 直 接 或 可 預 期 地, 對 其 個 人 或 配 偶 未 成 年 子 女 有 財 產 利 益 上 的 影 響 (18 U.S.C.208); 2 官 員 不 得 接 受 非 政 府 來 源 之 薪 金 或 酬 勞, 惟 其 前 任 雇 主 真 誠 的 (bonafide) 養 老 金 退 休 金 或 其 他 福 利 津 貼 不 在 此 限 (18 U.S.C. 209); 3 官 員 不 得 在 其 職 務 外, 就 涉 及 政 府 利 益 的 問 題, 以 一 個 直 接 具 體 的 方 式, 接 受 其 他 人 所 給 予 的 津 貼, 或 為 其 利 益 擔 任 代 表 ( 18U.S.C.203,205); 4 本 條 即 所 謂 的 旋 轉 門 條 款 (the "revolving door" law) 官 員 不 得 於 卸 職 後 (post-employment) 為 涉 及 利 益 衝 突 的 代 表 行 為 (18 U.S.C.207) 四 動 態 的 行 為 管 制 : 除 了 靜 態 的 資 料 管 制 之 外, 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 尚 可 發 揮 較 為 積 極 面 的 行 為 規 整 效 果, 個 人 認 為 主 要 有 三 : ( 一 ) 規 範 公 職 人 員 之 交 易 及 獲 利 行 為 公 職 人 員 財 產 申 報 不 僅 包 括 靜 態 財 務 資 料 的 申 報, 尚 應 包 括 動 態 理 財 行 為 的 申 報, 亦 即 對 其 財 產 取 得 或 收 入 之 來 源 日 期 型 態 方 式 的 申 報, 不 法 交 易 或 不 當 獲 利 行 為, 將 可 因 而 受 到 管 制 財 產 定 期 申 報, 若 有 特 別 異 動, 皆 會 受 到 公 眾 及 司 法 監 察 機 關 的 注 意, 其 可 根 據 申 報 資 料 判 斷 是 否 有 財 富 的 不 合 理 累 積, 因 此 公 職 人 員 在 處 分 及 收 受 財 物 時, 將 會 格 外 留 心 其 正 當 性 與 合 法 性 ( 二 ) 增 加 公 職 人 員 從 事 不 法 行 為 的 成 本 公 職 人 員 在 受 到 政 府 與 民 間 雙 重 監 督 的 情 況 下, 即 使 仍 可 能 透 過 人 頭 洗 錢 等 手 法 來 從 事 不 正 之 金 錢 關 係, 但 困 難 度 與 心 理 壓 力 等 成 本 都 大 為 增 加, 自 會 產 生 節 制 的 作 用 ( 三 ) 促 進 民 眾 參 與 公 共 監 督 公 開 符 合 民 主 政 治 主 權 在 民 之 原 理, 已 如 前 述 事 實 上 有 意 願 好 好 監 督 政 府 及 公 職 人 員 的 民 眾 或 公 益 團 體 甚 多, 但 是 資 料 的 欠 缺 常 使 其 有 心 無 力 或 乾 脆 放 棄 公 職 人 員 財 產 申 報 與 公 開, 相 當 程 度 地 彌 補 了 此 一 缺 憾 而 且 以 公 眾 及 媒 體 監 督 來 輔 助 檢 調 單 位, 也 可 說 是 必 要 的, 因 為 即 使 我 們 不 去 懷 疑 皇 后 的 貞 操, 檢 調 單 位 的 人 力 物 力 與 時 間, 的 確 也 不 太 可 能 做 到 全 面 監 控 過 濾 所 有 公 職 人 員 的 地 步 公 開 至 少 使 有 意 願 的 民 眾 與 公 益 團 體 有 一 個 開 始 的 基 礎 第 四 節 我 國 公 職 人 員 財 產 申 報 法 之 規 範 內 容 與 實 施 成 效 檢 討 壹 陽 光 法 案 公 職 人 員 財 產 申 報 法 特 色 : 19

一 所 謂 陽 光 法 案, 一 般 係 指 為 規 範 公 職 人 員, 於 從 事 公 務 公 職 期 間 之 清 廉 公 正, 防 制 相 關 貪 瀆 不 法 及 利 益 輸 送 行 為 之 一 系 列 法 案 的 泛 稱 民 國 八 十 二 年 六 月 十 五 日, 在 國 人 殷 殷 期 盼 下, 立 法 院 終 於 完 成 首 件 系 列 陽 光 法 案 公 職 人 員 財 產 申 報 法 的 立 法, 為 我 國 陽 光 法 案 體 系 之 建 立 開 啟 了 第 一 道 陽 光 ; 惟 根 據 法 務 部 最 新 統 計 指 出, 九 十 三 年 公 務 員 違 反 公 職 人 員 財 產 申 報 法 案 件 共 二 百 一 十 六 案, 總 計 裁 罰 一 百 八 十 七 位 公 職 人 員, 裁 罰 總 金 額 達 一 千 三 百 三 十 三 萬 元 ; 其 中, 以 故 意 申 報 不 實 財 產 的 案 件 最 多, 共 有 一 百 七 十 六 案, 佔 所 有 被 裁 罰 案 件 達 八 成 之 多, 合 計 裁 罰 一 千 二 百 六 十 六 萬 元, 此 外, 無 正 當 理 由 逾 期 申 報 的 案 件 則 有 十 一 案, 計 裁 罰 六 十 七 萬 元, 比 例 之 高, 已 創 下 罕 見 記 錄 二 公 職 人 員 財 產 申 報 制 度 蘊 含 著 四 大 強 制, 分 別 是 : 強 制 申 報 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 除 對 申 報 對 像 有 明 確 規 範 外, 並 律 定 應 行 申 報 之 財 產, 公 職 人 員 與 配 偶 未 成 年 子 女 的 財 產 如 不 動 產 船 舶 汽 車 及 航 空 器, 一 定 金 額 以 上 的 存 款 外 幣 有 價 証 券 債 權 債 務, 對 各 種 事 業 的 投 資 及 其 他 具 有 相 當 價 值 的 財 產, 均 應 一 併 申 報 強 制 公 開 : 規 定 受 理 申 報 機 關 對 於 財 產 申 報 資 料, 經 審 核 後 應 彙 整 列 冊, 供 民 眾 查 閱, 另 一 定 職 級 以 上 的 官 員 的 申 報 資 料 必 須 刊 登 在 政 府 公 報 上 強 制 信 託 : 一 定 職 級 以 上 的 官 員, 應 將 個 人 及 其 配 偶 未 成 年 子 女 一 定 金 額 以 上 的 不 動 產 及 上 市 股 票 信 託 與 政 府 承 認 的 信 託 業 代 為 經 營 管 理 強 制 處 罰 : 對 申 報 不 實 不 為 申 報 對 財 產 拒 絕 說 明 或 作 虛 偽 說 明 等 均 有 處 罰 規 定 三 公 職 人 員 財 產 申 報 常 見 的 疏 失 及 應 行 注 意 事 項 : 申 報 日 與 查 詢 基 準 日 不 同 : 為 瞭 解 申 報 人 是 否 誠 實 申 報, 政 風 機 構 係 以 申 報 人 簽 署 申 報 表 之 日 期 作 為 基 準 日 加 以 函 查, 若 因 財 產 資 料 眾 多, 蒐 集 時 間 較 長, 致 某 項 財 產 資 料 之 基 準 日 ( 如 存 簿 補 登 日 等 ) 與 申 報 日 不 同 時, 因 審 查 人 員 無 法 從 申 報 表 得 知 實 際 日 期, 有 遭 誤 認 申 報 不 實 之 嫌 仍 請 申 報 人 儘 可 能 於 申 報 日 清 查 所 有 財 產 並 申 報 完 畢, 必 要 時 請 於 備 註 欄 註 明 特 定 財 產 之 基 準 日, 促 使 審 查 人 員 注 意, 以 減 少 被 誤 認 為 申 報 不 實 之 機 率, 並 可 減 少 事 後 說 明 之 累 僅 申 報 財 產 概 數 : 應 申 報 之 財 產, 應 依 實 際 狀 況 確 實 申 報, 不 可 僅 申 報 概 數 ; 若 僅 為 一 時 方 便 而 估 計 錯 誤, 或 誤 以 為 多 報 可 以 抵 免 少 報 部 分, 致 誤 差 在 社 會 通 念 所 無 法 接 受 之 範 圍, 極 可 能 因 此 被 認 定 為 故 意 申 報 不 實, 不 符 金 額 計 算 係 以 漏 報 金 額 + 溢 報 金 額 + 短 報 金 額, 不 可 不 慎 未 請 配 偶 配 合 辦 理 申 報 : 凡 名 義 上 屬 於 本 人 配 偶 或 未 成 年 子 女 名 下 之 財 產 而 達 申 報 標 準 者, 依 法 均 應 申 報, 如 有 配 偶 不 願 或 不 能 提 供 申 報 資 料 時, 應 向 其 分 析 申 報 之 利 害 關 係, 俾 配 合 辦 理 申 報 遺 忘 久 未 使 用 之 銀 行 帳 號 : 財 產 申 報 前 應 對 存 款 作 一 清 查, 平 時 並 應 妥 善 保 管 存 簿, 若 漏 報 金 額 龐 大, 依 社 會 通 念 認 為 不 致 遺 忘 者, 可 能 受 到 申 報 不 實 之 認 定, 而 遭 致 裁 罰 漏 報 共 同 使 用 部 份 或 附 屬 建 物 : 實 務 上 常 見 申 報 人 僅 申 報 主 建 物 而 漏 報 附 屬 部 份, 凡 持 分 所 有 之 不 動 產, 如 辦 妥 所 有 權 登 記 並 領 有 所 有 權 狀, 均 應 列 入 不 動 產 申 報 常 見 住 宅 大 樓 之 地 下 停 車 位 或 建 物 之 共 同 使 用 部 分 未 申 報 而 遭 裁 罰 漏 報 債 務 或 逕 以 原 貸 款 數 申 報 : 實 務 上 常 見 未 將 貸 款 金 額 一 併 申 報, 舉 凡 應 申 報 之 財 產, 應 依 實 際 狀 況 確 實 申 報, 若 誤 差 在 社 會 通 念 所 無 法 接 受 之 範 圍, 尚 可 能 因 未 盡 清 查 財 產 之 義 務 而 被 認 定 為 申 報 不 實, 不 可 不 慎 未 詳 閱 公 職 人 員 財 產 申 報 填 表 說 明 與 相 關 規 定 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 施 行 迄 今 已 逾 12 年, 填 報 之 表 格 雖 然 並 未 變 更, 但 對 初 次 辦 理 財 產 申 報 者 而 言, 亦 頗 為 不 易 除 應 於 辦 理 申 報 前, 詳 閱 公 職 人 員 財 產 申 報 填 表 說 明 與 相 關 規 定 外, 尤 於 辦 理 申 報 發 生 疑 義 時, 務 必 依 規 定 向 受 理 申 報 機 關 ( 構 ) 諮 詢, 以 免 錯 漏 而 遭 受 裁 罰 20

四 財 產 申 報 研 擬 修 訂 方 向 : 為 配 合 政 府 掃 除 黑 金, 預 防 貪 瀆 之 政 策, 法 務 部 業 已 研 擬 修 訂 公 職 人 員 財 產 申 報 法, 其 修 正 重 點 概 為 : 適 度 擴 大 應 申 報 人 員 之 範 圍 擴 大 向 監 察 院 申 報 財 產 人 員 之 範 圍 增 訂 申 報 義 務 人 卸 ( 離 ) 職 者 亦 應 申 報 財 產 增 訂 一 定 財 產 之 申 報 並 應 包 括 取 得 時 間 原 因 及 價 額 增 訂 財 產 信 託 條 款 及 財 產 變 動 申 報 制 度 以 替 代 財 產 動 態 申 報 增 訂 意 圖 隱 匿 財 產 故 意 申 報 不 實 及 財 產 異 常 增 加 違 反 真 實 說 明 義 務 之 刑 責 規 定 等 另 法 務 部 已 要 求 提 高 公 務 員 財 產 申 報 抽 查 比 例, 規 定 93 年 的 抽 查 比 例 為 21%, 逐 年 提 高 到 97 年 的 25% 五 陽 光 是 最 好 的 防 腐 劑, 財 產 申 報 制 度 是 許 多 國 家 關 於 公 務 人 員 廉 政 立 法 的 一 項 重 要 內 容, 除 對 端 正 政 風 確 實 有 重 大 助 益 外, 也 可 以 有 效 杜 絕 公 職 人 員 假 藉 職 權 進 行 利 益 輸 送, 甚 具 正 面 積 極 意 義, 本 會 員 工 應 全 力 支 持 維 護 整 體 清 廉 形 象, 並 配 合 政 府 政 策 全 力 掃 除 黑 金, 提 昇 國 家 清 廉 度 指 標 貳 公 職 人 員 財 產 申 報 法 修 法 之 研 議 : 公 職 人 員 財 產 申 報 法 乃 基 於 管 制 金 錢 政 治 需 要 而 制 定, 以 採 取 命 令 課 予 義 務 的 管 制 手 段 進 行, 公 職 人 員 依 法 應 誠 實 申 報 財 產, 故 具 有 強 制 申 報 的 性 質 為 達 到 申 報 的 實 質 效 果, 凡 與 公 職 人 員 關 係 密 切 之 配 偶 及 未 成 年 子 女 所 有 之 所 得 與 財 產, 均 應 一 併 申 報, 故 本 法 屬 於 涉 及 人 民 權 利 義 務 的 法 律 規 定 經 法 務 部 與 監 察 院 統 計, 每 年 約 有 2 萬 8 千 名 以 上 的 公 職 人 員 必 須 申 報 個 人 配 偶 和 未 成 年 子 女 的 財 產 ; 倘 若 採 行 自 願 申 報, 多 數 公 職 人 員 必 定 會 選 擇 不 申 報, 以 免 除 申 報 之 勞 煩, 或 是 為 了 避 免 隱 私 權 遭 受 干 擾, 尤 其 是 原 立 法 所 欲 管 制 之 對 象 ( 操 守 不 佳 之 公 職 人 員 ), 勢 必 規 避 申 報 財 產, 而 自 願 誠 實 申 報 者, 將 僅 是 少 數 廉 潔 的 公 職 人 員 因 此, 為 使 本 法 端 正 政 風 的 立 法 目 的 得 以 達 成, 並 使 申 報 法 令 之 施 行 具 有 實 益, 強 制 申 報 確 屬 必 要 有 關 申 報 資 料 公 開 的 部 分, 除 民 眾 可 以 申 請 查 閱 財 產 資 料 外, 總 統 副 總 統 行 政 立 法 司 法 考 試 監 察 各 院 院 長 副 院 長 政 務 官 立 法 委 員 國 民 大 會 代 表 監 察 委 員 省 ( 市 ) 議 員 縣 ( 市 ) 長 等 人 員 之 申 報 資 料, 並 應 定 期 刊 登 政 府 公 報 有 關 處 罰 的 部 份, 故 意 申 報 不 實 或 逾 期 申 報, 可 處 新 臺 幣 6 萬 元 至 30 萬 元 罰 鍰, 高 階 官 員 並 公 佈 姓 名 ; 另 通 知 限 期 補 正 申 報 資 料 而 不 為 補 正 者, 可 處 以 1 年 以 下 有 期 徒 刑 有 關 信 託 的 部 份, 總 統 副 總 統 行 政 立 法 司 法 考 試 監 察 各 院 院 長 副 院 長 政 務 官 立 法 委 員 省 市 長 省 ( 市 ) 議 員 縣 ( 市 ) 長 應 將 其 個 人 及 其 配 偶 未 成 年 子 女 一 定 金 額 以 上 之 不 動 產 及 上 市 ( 上 櫃 ) 股 票, 信 託 與 政 府 承 認 之 信 託 業 代 為 管 理 處 分 有 關 整 體 申 報 法 制, 包 括 公 職 人 員 財 產 申 報 法 ( 舊 法 共 17 個 條 文 ;96 年 3 月 5 日 修 正 後 新 法 為 20 個 條 文 ) 規 範 了 申 報 對 象 申 報 內 容 申 報 時 間 受 理 與 審 核 單 位 申 報 資 料 公 開 方 式 動 態 申 報 與 財 產 信 託 查 詢 與 說 明 義 務 違 法 的 責 任 ; 另 有 公 職 人 員 財 產 申 報 法 施 行 細 則 (31 個 條 文 ) 公 職 人 員 財 產 申 報 資 料 審 核 及 查 閱 辦 21