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1 國 立 中 正 大 學 法 學 系 碩 士 論 文 河 川 砂 石 法 規 範 之 探 討 - 以 採 取 土 石 及 挖 掘 河 川 認 定 基 準 為 主 指 導 教 授 : 盧 映 潔 博 士 研 究 生 : 王 瑞 德 中 華 民 國 一 百 零 一 年 五 月

2 目 錄 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 研 究 動 機... 1 第 二 節 研 究 目 的... 3 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制... 4 第 四 節 研 究 架 構... 5 第 二 章 河 川 砂 石 財 產 屬 性 之 探 討... 6 第 一 節 法 規 解 析... 6 第 一 項 實 務 爭 議 重 點... 6 第 二 項 國 有 財 產 法 之 適 用 問 題... 6 第 三 項 河 川 內 私 有 地 上 土 石 採 取 之 問 題... 7 第 四 項 河 川 砂 石 在 附 合 概 念 上 之 問 題... 8 第 五 項 礦 業 權 第 二 節 訴 願 實 例 分 析 第 三 章 河 川 砂 石 採 取 及 河 川 挖 掘 之 探 討 第 一 節 法 規 解 析 第 一 項 實 務 爭 訟 重 點 第 二 節 實 例 處 分 或 判 決 分 析 第 一 項 刑 事 不 起 訴 處 分 之 問 題 II

3 第 二 項 行 政 處 分 之 問 題 第 三 項 行 政 處 分 沒 入 機 具 之 問 題 第 四 項 違 反 水 利 法 沒 入 設 施 或 機 具 舉 證 責 任 之 探 討 第 三 節 區 分 河 川 土 石 採 取 與 挖 掘 之 基 準 第 一 項 土 石 採 取 與 挖 掘 性 質 分 析 第 二 項 土 石 附 合 河 床 與 否 差 異 探 討 第 三 項 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 及 第 5 款 適 用 基 準 第 四 章 河 川 內 不 明 土 石 堆 合 法 性 之 探 討 第 一 節 法 規 解 析 第 一 項 實 務 爭 訟 重 點 第 二 項 土 石 採 取 碎 解 洗 選 場 之 土 石 堆 權 利 歸 屬 之 探 討 第 三 項 舉 證 責 任 之 探 討 第 四 項 合 法 來 源 證 明 文 件 之 探 討 第 五 項 小 結 第 二 節 爭 議 問 題 及 實 務 判 決 分 析 第 一 項 河 川 內 舊 有 土 石 採 取 碎 解 洗 選 場 拆 除 之 土 石 權 屬 問 題 之 探 討 第 五 章 結 論 與 建 議 第 一 節 結 論 III

4 第 二 節 建 議 參 考 文 獻 IV

5 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 動 機 河 川 砂 石 為 河 川 自 然 之 產 物, 亦 為 河 川 形 成 沖 積 扇 以 利 耕 作 居 住, 而 為 大 地 之 母 之 因 素 之 一, 對 於 自 然 生 態 之 孕 育, 地 貌 景 觀 之 形 成, 乃 至 沿 岸 居 民 生 活 材 料 之 供 給 均 有 其 重 要 性 ; 惟 隨 著 人 類 傍 河 而 居 之 緊 密 程 度 之 提 升, 河 川 砂 石 之 淤 塞 或 沖 刷, 乃 成 為 影 響 居 民 及 相 關 公 共 安 全 之 因 素, 加 以 各 項 建 設 材 料 之 演 進 與 需 求, 及 陸 地 砂 石 之 遲 滯 開 發, 河 川 砂 石 乃 肩 負 提 供 建 設 材 料 及 具 備 較 高 經 濟 價 值 之 功 能, 更 因 為 多 方 爭 相 取 得 使 用 或 販 賣 之 目 標, 而 在 多 層 面 被 規 範 賦 予 其 法 律 性 質 與 意 義 河 川 隨 人 類 文 明 之 發 展 及 生 活 型 態 之 改 變, 而 有 了 與 原 始 本 然 的 河 川 不 同 的 面 貌, 然 河 川 得 能 良 善 管 理, 始 能 提 供 子 孫 綿 延 不 絕 之 生 存, 故 河 川 與 人 類 應 相 互 依 恃, 謀 求 人 河 之 永 恒, 河 川 砂 石 之 管 理 亦 應 在 此 一 原 則 之 下 開 展, 亦 即 吾 人 對 河 川 砂 石 之 對 應 與 使 用, 應 注 意 河 川 環 境 之 良 好 維 護, 河 川 砂 石 法 令 規 範 之 訂 定, 及 法 制 之 建 立, 疑 義 問 題 之 探 討 等, 均 宜 秉 能 符 合 河 川 良 善 管 理 之 原 則 為 之 以 往 河 川 頻 仍 發 生 違 法 不 當 採 取 砂 石 之 情 事, 除 涉 案 之 違 法 或 嫌 疑 行 為 人 之 外, 其 間 亦 輒 有 河 川 管 理 機 關 人 員 涉 案 被 以 違 背 職 務 等 罪 嫌 起 訴 處 刑 之 情 形, 其 中 部 分 行 為 牽 涉 行 為 事 實 涵 攝 之 法 令 適 用, 或 相 關 規 範 行 政 行 為 行 政 處 分 之 行 政 規 則 尚 欠 完 備, 均 使 河 川 砂 石 相 關 工 作 之 執 行 遭 遇 從 業 人 員 士 氣 低 落, 工 作 無 法 積 極 展 開, 甚 而 影 響 公 共 建 設 進 行 及 社 會 經 濟 發 展, 有 待 參 酌 實 務 上 執 行 之 經 驗, 考 量 各 種 可 能 發 生 之 態 樣, 進 一 步 探 討 釐 清 相 關 法 令 疑 義, 建 立 更 週 詳 妥 適 合 理 之 法 令 規 範, 以 供 河 川 管 1

6 理 及 相 關 從 業 人 員 之 遵 循 與 參 考 行 政 程 序 法 行 政 罰 法 訂 定 發 布 施 行 後, 行 政 法 制 體 系 更 臻 完 備, 其 與 同 屬 行 政 法 系 之 水 利 法 水 利 法 施 行 細 則 河 川 管 理 辦 法 等 水 利 法 令 如 何 配 合 有 效 執 行, 且 在 前 述 法 令 間, 甚 至 其 他 相 關 法 令 間, 不 互 相 扞 格 之 河 川 砂 石 規 範, 益 形 重 要 ; 而 行 政 罰 法 揭 櫫 之 刑 事 先 行 原 則, 由 於 刑 罰 與 行 政 處 分 事 實 認 定 與 法 律 效 果 分 別 為 之, 不 相 拘 束, 對 於 河 川 管 理 機 關 維 護 河 川 環 境 所 執 行 河 川 砂 石 管 理 措 施 及 行 政 處 分, 是 否 符 合 其 施 政 目 的, 暨 對 於 人 民 違 反 法 令 之 處 罰, 是 否 符 合 比 例 公 平 原 則, 仍 有 探 討 之 空 間, 並 訂 定 更 為 合 理 可 行 之 規 範, 以 資 遵 循 依 行 政 程 序 法 第 36 條 規 定 行 政 機 關 應 依 職 權 調 查 證 據, 不 受 當 事 人 主 張 之 拘 束, 對 當 事 人 有 利 及 不 利 事 項 一 律 注 意 因 受 以 往 河 川 砂 石 頻 生 司 法 案 件 之 影 響, 及 河 川 砂 石 管 理 環 境 日 趨 複 雜 之 牽 絆, 加 上 河 川 砂 石 供 應 管 理 措 施 受 政 策 強 勢 指 導, 及 部 分 行 政 行 為 之 法 令 規 範 仍 難 配 合 明 確, 河 川 管 理 機 關 人 員 多 採 被 動 消 極 等 待 相 關 行 為 人 等 自 己 證 明 行 為 之 欠 缺 違 法 性, 而 未 能 積 極 發 揮 本 于 職 權 調 查 事 實 與 證 據 之 職 能, 客 觀 上, 行 政 之 職 權 調 查 又 恐 為 司 法 之 職 權 調 查 所 質 疑 而 裹 足 不 前, 甚 至 攸 關 河 川 砂 石 行 政 行 為 之 行 政 規 則 之 訂 定, 亦 偏 離 法 令 訂 定 之 本 旨, 而 為 消 極 性 之 規 範, 河 川 砂 石 問 題 之 釐 清 解 決 與 處 理, 爰 有 就 法 律 層 面 再 加 探 討 之 必 要 綜 上, 為 明 確 當 前 河 川 砂 石 管 理 措 施 與 制 度 運 作 相 關 法 令 規 範, 並 使 河 川 管 理 機 關 及 執 行 單 位 人 員 有 所 依 循, 能 積 極 地 採 取 適 法 合 理 之 河 川 管 理 措 施, 故 就 行 政 法 上 行 政 機 關 本 對 於 所 掌 理 事 權, 應 依 職 權 調 查 證 據 進 行 行 政 行 為 及 行 政 處 分, 為 河 川 砂 石 問 題 之 研 究, 並 對 於 其 中 攸 關 河 川 環 2

7 境 維 護 管 理 重 大, 且 較 常 產 生 爭 議 之 未 經 許 可 採 取 土 石 部 分 做 為 重 點 加 以 探 討, 俾 更 有 益 於 河 川 砂 石 管 理 之 完 善 第 二 節 研 究 目 的 行 政 程 序 法 第 36 條 規 定 行 政 機 關 應 依 職 權 調 查 證 據, 及 對 當 事 人 有 利 及 不 利 事 項 一 律 注 意, 係 兼 顧 行 政 職 能 之 發 揮 及 人 民 權 益 之 保 障, 而 依 同 法 第 40 條 規 定 當 事 人 並 有 協 力 義 務, 另 依 同 法 第 7 條 規 定 行 政 行 為 應 依 比 例 原 則, 及 同 法 43 條 規 定 行 政 機 關 為 處 分 或 其 他 行 政 行 為, 應 斟 酌 全 部 陳 述 與 調 查 事 實 及 證 據 之 結 果, 依 論 理 及 經 驗 法 則 判 斷 事 實 之 真 偽 ; 凡 此 種 種 規 定, 及 其 他 類 似 賦 予 行 政 機 關 進 行 行 政 處 分 或 其 他 行 政 行 為 之 指 示 原 則, 均 可 予 行 政 機 關 於 所 主 管 之 行 政 法 令 上, 融 合 此 行 政 程 序 法, 甚 至 行 政 罰 法 之 行 政 法 體 系 法 令 規 定 與 精 神, 而 積 極 地 為 適 法 可 行 合 理 妥 適 之 行 政 處 分 或 行 為, 而 對 於 河 川 砂 石 管 理 行 為 或 處 分 上, 亦 可 據 上 述 原 則 為 之, 其 法 令 規 範 欠 明 之 處, 並 加 以 研 究 闡 明, 未 有 明 確 規 範 部 分, 則 予 探 討 擬 訂, 以 為 遵 循 對 於 司 法 之 職 權 調 查, 行 政 上 之 職 權 調 查 仍 應 保 持 其 法 令 及 專 業 實 務 上 之 自 信, 惟 其 自 信 除 信 心 之 建 立 及 恢 復 外, 仍 有 賴 有 關 河 川 砂 石 制 度 規 範 明 確 性 與 合 理 性 之 確 立, 使 法 令 之 規 範 符 合 河 川 良 善 管 理 之 需 求, 並 具 備 河 川 管 理 水 利 專 業 之 說 服 力 ; 易 言 之, 本 研 究 除 建 立 河 川 砂 石 法 令 規 範 之 明 確 性 外, 亦 在 使 行 政 上 之 職 權 調 查 建 立 被 各 方 尊 重 之 價 值, 並 使 河 川 管 理 機 關 及 執 行 人 員 勇 於 依 法 作 為 河 川 內 未 經 許 可 採 取 土 石 諸 種 態 樣 行 為 或 已 妨 礙 河 防 安 全, 或 其 持 續 進 行 將 妨 礙 河 妨 安 全, 此 部 分 之 行 為 與 挖 掘 外 表 近 似, 其 認 定 後 之 處 罰 則 3

8 差 距 頗 大, 為 利 河 川 管 理 人 員 之 認 定 執 行 河 川 砂 石 管 理 措 施, 並 有 助 於 河 川 環 境 之 維 護, 爰 特 分 析 擬 提 水 利 法 第 78-1 條 第 3 款 有 關 未 經 許 可 採 取 土 石, 及 第 5 款 有 關 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 原 有 型 態 之 使 用 行 為 之 區 分 認 定 基 準 草 案, 俾 有 準 據 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 河 川 砂 石 依 法 以 河 道 疏 濬 土 石 採 取 方 式 開 採 為 主, 其 他 尚 有 河 防 建 造 物 施 築 之 取 上 區, 其 他 機 關 辦 理 目 的 事 業 開 採, 或 利 用 等 等, 使 其 行 政 處 分 及 行 為 頗 為 複 雜, 又 行 政 罰 法 規 定 刑 事 先 行 之 做 法, 復 使 相 關 機 關 及 當 事 人 間 之 權 利 義 務 關 係 更 富 變 化 ; 本 人 從 事 水 利 事 業 公 務 生 涯 中, 有 十 餘 年 多 屬 主 管 水 利 行 政 業 務, 包 括 河 川 管 理 之 砂 石 制 度 法 令 層 面 工 作, 而 在 實 地 執 行 河 川 砂 石 管 理 之 五 年 餘 當 中, 更 累 積 了 較 多 的 實 務 經 驗, 期 冀 藉 此 行 政 管 理 及 實 地 執 行 經 驗 為 基 礎, 依 法 令 規 定 及 邏 輯 論 理 法 則, 探 討 法 令 規 範 之 本 旨, 修 訂 或 擬 訂 相 關 法 令 與 行 政 規 則 之 合 理 措 施, 並 就 河 川 管 理 機 關 適 用 河 川 砂 石 管 理 相 關 法 令 之 見 解 及 採 行 措 施, 與 法 院 判 決 之 案 例 比 較, 檢 視 河 川 管 理 機 關 或 執 行 單 位, 可 再 行 釐 清 法 令 明 確 性 之 空 間 由 於 河 川 砂 石 相 關 問 題, 不 論 在 法 令 與 實 務 面 牽 涉 廣 泛, 在 政 策 及 社 會 經 濟 面 亦 影 響 頗 大, 本 研 究 本 於 水 利 專 業 之 見 解 及 實 務 經 驗 加 以 探 討 相 關 法 令 規 範 之 合 理 妥 適 性, 並 儘 可 能 利 用 探 討 之 心 得 明 確 其 規 範, 提 出 建 議, 由 於 相 關 訴 訟 案 例 蒐 集 不 易, 其 顯 示 爭 點 而 有 參 考 價 值 者 更 少, 冀 望 拋 磚 引 玉, 藉 各 方 之 經 驗 與 案 例, 得 能 對 於 行 政 機 關 之 行 使 職 權 調 查 發 揮 本 于 職 權 調 查 事 實 與 證 據 之 職 能 予 以 適 度 尊 重 下, 使 河 川 管 理 機 關 本 經 驗 及 論 理 法 則, 依 衡 平 對 待 當 事 人 及 看 待 事 實 證 據, 公 平 處 理 類 似 案 4

9 件, 及 以 比 例 原 則 進 行 行 政 行 為 之 行 政 程 序 法 規 定 及 精 神, 執 行 河 川 砂 石 管 理 工 作, 俾 河 川 環 境 公 共 利 益 及 人 民 權 益 得 以 兼 顧 第 四 節 研 究 架 構 本 論 文 的 架 構 安 排, 第 一 章 中 先 敍 述 本 論 文 的 研 究 動 機 與 目 的, 以 明 本 論 文 課 題 探 討 之 原 因 及 期 待 達 到 的 成 果 ; 並 說 明 本 論 文 的 研 究 範 圍 及 研 究 限 制, 及 簡 介 基 本 架 構 ; 第 二 章 係 為 探 討 河 川 砂 石 財 產 屬 性, 做 為 砂 石 管 理 探 討 之 基 礎, 以 有 利 於 河 川 砂 石 管 理 規 範 之 訂 定 及 管 理 措 施 之 採 行 ; 第 三 章 探 討 有 關 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 採 取 土 石, 及 同 條 第 5 款 挖 掘 變 更 河 川 區 域 原 有 型 態 之 使 用 行 為, 此 為 本 論 文 主 要 內 容, 有 助 於 釐 清 土 石 採 取 與 挖 掘 河 川 之 長 久 爭 議 ; 並 探 討 行 政 法 上 之 職 權 調 查, 應 可 在 河 川 砂 石 管 理 法 令 規 範 訂 定 之 水 利 專 業 見 解 上, 為 後 續 問 題 之 研 究, 奠 立 河 川 砂 石 問 題 法 令 規 範 疑 義 之 釐 清 及 明 確 性 之 建 立 之 論 理 基 礎 ; 第 四 章 探 討 河 川 內 不 明 土 石 堆 之 合 法 性 問 題, 其 間 包 括 砂 石 在 刑 法 及 行 政 法 上 處 罰 之 問 題, 及 其 對 河 川 砂 石 管 理 執 行, 及 違 法 行 為 人 權 利 義 務 之 影 響 ; 前 述 以 探 討 河 川 砂 石 實 務 問 題 之 角 度, 以 實 務 經 驗 及 論 理 法 則, 研 究 法 令 規 範 之 適 用 性, 包 括 實 務 問 題 中 攸 關 河 川 環 境 較 重 大 之 未 經 許 可 採 取 土 石 部 分 重 點 深 入 探 討, 並 研 擬 與 挖 掘 行 為 區 別 之 認 定 基 準 草 案 ; 第 五 章 提 出 結 論 與 建 議 5

10 第 二 章 河 川 砂 石 財 產 屬 性 之 探 討 第 一 節 法 規 解 析 第 一 項 實 務 爭 議 重 點 河 川 砂 石 來 自 上 游 集 水 區 山 坡 崩 坍, 隨 洪 流 挾 帶 至 中 下 游 河 道 內 依 粒 徑 大 小 及 水 流 情 形 沿 途 堆 積 於 河 床, 或 逐 漸 再 懸 浮 或 堆 移 至 更 下 游 河 道, 形 成 河 川 沿 線 時 為 淤 積 時 為 沖 刷, 及 兩 岸 或 成 高 灘 或 成 深 糟 之 河 東 河 西 變 異 不 定 現 象, 雖 整 體 河 川 穩 定 性 隨 天 然 流 勢 及 人 為 整 治 仍 有 其 相 當 程 度 之 趨 勢, 但 並 非 可 固 定 不 變, 導 致 河 道 內 土 地 上 之 土 石 高 程 呈 變 異 狀 態 前 述 變 異 狀 態 之 河 川 砂 石, 其 財 產 權 屬 性 究 何 性 質? 係 因 其 源 自 上 游 山 坡 崩 坍 土 石, 而 為 國 家 所 有, 如 所 崩 坍 之 坡 地 係 屬 私 有 地, 是 否 為 來 源 之 土 地 所 有 人 所 有? 或 屬 其 所 停 滯 淤 積 處 土 地 所 有 人 所 有? 然 河 道 內 砂 石 隨 時 有 以 懸 浮 式 推 移 方 式 運 移 之 可 能, 如 何 認 定 為 何 坵 塊 土 地 所 有 人 所 有? 加 以 河 川 為 維 河 防 安 全, 河 川 管 理 機 關 訂 有 河 川 砂 石 採 取 之 一 定 深 度, 以 為 管 理 之 標 準, 一 般 稱 之 為 計 畫 河 床 高 或 計 畫 採 石 高, 則 如 何 以 人 為 之 管 理 河 川 需 要, 界 定 河 川 採 取 砂 石 深 度, 從 而 認 定 河 川 砂 石 之 財 產 性 質, 實 為 河 川 管 理 之 基 本 課 題 第 二 項 國 有 財 產 法 之 適 用 問 題 依 國 有 財 產 法 第 3 條 規 定, 依 該 法 第 2 條 ( 第 一 項 : 國 家 依 據 法 律 規 定, 或 基 於 權 力 行 使, 或 由 於 預 算 支 出, 或 由 於 接 受 捐 贈 所 取 得 之 財 產, 為 國 有 財 產 第 二 項 : 凡 不 屬 於 私 有 或 地 方 所 有 之 財 產, 除 法 律 另 有 規 定 外, 均 應 視 為 國 有 財 產 ) 取 得 之 國 有 財 產, 其 範 圍 包 括 不 動 產 ( 指 土 地 及 其 改 良 物 暨 天 然 資 源 ) 動 產 有 價 證 券 權 利 ( 指 地 上 權 地 役 權 6

11 典 權 抵 押 權 礦 業 權 ) 及 其 他 財 產 上 之 權 利 上 述 之 不 動 產 含 天 然 資 源, 而 河 川 砂 石 之 性 質 似 較 屬 天 然 資 源, 然 其 在 河 道 內 以 懸 浮 或 推 移 方 式 不 斷 運 移, 似 又 與 不 動 產 之 概 念 不 甚 吻 合 ; 又 若 以 該 法 第 3 條 規 定 之 權 利 觀 之, 亦 乏 可 包 括 河 川 砂 石 者 之 權 利 項 目, 其 中 礦 業 權 經 設 定 於 河 道 內 者, 雖 與 河 川 砂 石 有 部 分 之 重 疊 區 塊, 但 此 為 特 別 情 形, 不 能 以 之 將 河 川 砂 石 即 歸 類 為 國 有 財 產 法 第 3 條 規 定 之 權 利 內 ; 又 國 有 財 產 法 第 5 條 規 定 第 3 條 第 1 項 所 定 範 圍 以 外 之 軍 品 其 他 可 供 公 用 或 應 保 存 之 有 形 或 無 形 財 產 ; 據 國 有 財 產 局 人 員 在 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 召 開 研 商 高 屏 溪 土 石 供 應 屏 東 農 業 生 物 科 技 園 區 填 土 相 關 事 宜 會 議 上 發 言, 認 為 河 川 砂 石 非 屬 國 有 財 產 法 第 5 條 規 定 之 國 有 財 產, 並 因 而 有 相 關 之 高 屏 溪 砂 石 供 應 園 區 處 理 方 式 之 決 議, 亦 即 不 必 循 國 有 財 產 法 相 關 規 定 方 式 處 理 河 川 砂 石 ; 則 現 有 處 分 河 川 砂 石 在 某 些 情 況 下, 例 如 公 共 工 程 主 辦 機 關 在 河 川 內 進 行 公 共 工 程, 因 整 地 或 基 礎 施 工 開 挖 土 石, 其 不 適 回 填 於 河 川 內 者, 販 售 後 應 將 收 入 歸 於 國 庫 之 做 法, 應 屬 依 政 府 對 於 河 川 砂 石 處 分 之 行 政 命 令 辦 理, 而 非 適 用 國 有 財 產 法 有 關 國 有 財 產 之 規 定, 亦 即 河 川 砂 石 非 屬 國 有 財 產 法 規 定 之 國 有 財 產, 洵 屬 適 當 第 三 項 河 川 內 私 有 地 上 土 石 採 取 之 問 題 河 川 內 存 在 有 大 約 一 萬 二 仟 公 頃 之 私 有 地, 因 河 川 概 屬 天 然 形 成 之 水 路, 其 因 河 川 防 洪 治 理 而 形 塑 者, 亦 概 出 于 暢 洩 天 然 水 流 之 必 要, 故 該 等 私 有 地 實 有 承 擔 及 忍 受 水 流 淹 漫 流 洩 而 過 之 義 務, 僅 於 政 府 實 施 河 川 治 理 或 管 理 措 施 而 需 使 用 河 川 內 土 地 時, 方 有 加 以 價 購 之 做 法 考 量 上 述 河 川 內 私 有 地 之 義 務 承 租 與 犧 牲, 河 川 管 理 辦 法 相 關 法 令 條 7

12 規 定 河 川 內 私 有 地 之 使 用 仍 應 依 法 申 請 許 可, 但 免 收 許 可 使 用 費, 其 申 請 許 可 使 用 之 前 提 則 為 應 在 該 辦 法 第 41 條 規 定 劃 定 之 土 石 可 採 區 內 ; 而 如 採 疏 濬 工 程 或 其 他 非 屬 申 請 土 石 採 取 許 可 方 式 辦 理 者, 輒 有 協 商 私 有 地 主 同 意 辦 理, 並 依 協 商 結 果 概 將 私 有 地 上 依 疏 濬 計 畫 可 採 取 之 土 石 價 金 給 予 私 有 地 主 ; 其 蘊 含 私 有 地 上 土 石 為 私 有 地 主 所 有 之 觀 念 認 知, 惟 河 川 土 石 採 取 許 可 使 用 費 為 行 政 規 費, 並 非 土 石 之 對 價, 其 不 予 徵 收 與 土 石 之 所 有 權 歸 屬 有 別, 該 使 用 費 不 予 徵 收, 應 非 代 表 即 承 認 私 有 地 上 土 石 為 私 有 地 主 所 有, 而 應 從 其 他 角 度 另 行 探 討 私 有 地 上 土 石 之 權 利 歸 屬 另 有 論 者 認 為, 河 川 內 私 有 地 上 土 石 緃 使 認 屬 私 有 地 主 所 有, 亦 應 僅 限 於 初 次 淤 積 在 該 土 地 上 之 土 石, 並 以 由 土 地 所 有 權 人 採 取 一 次 為 限, 其 後 再 淤 積 者, 即 屬 國 家 所 有, 私 有 地 主 不 得 主 張 其 所 有 權 利 ; 前 開 論 述 既 缺 法 據, 且 在 實 務 面 亦 無 操 作 可 能 性 ; 因 河 川 亙 古 恒 新, 要 以 何 時 點 為 初 次 之 淤 積 實 無 法 認 定, 緃 以 人 為 規 範 設 定 一 時 點 為 初 次 淤 積 認 定 之 基 準 亦 不 合 理, 則 如 私 有 地 主 易 人, 又 如 何 排 拒, 新 地 主 之 權 利 主 張 ; 又 河 川 重 在 河 防 安 全 之 維 護, 如 初 次 淤 積 之 程 度 於 河 防 安 全, 乃 至 其 他 諸 如 河 川 環 境 生 態 之 影 響 經 評 估 屬 不 能 採 取 土 石 者, 則 此 人 為 之 評 估 導 致 所 謂 初 次 淤 積 之 私 有 地 所 有 權 人 喪 失 土 石 採 取 之 權 利, 其 後 可 能 之 更 大 淤 積 却 非 屬 初 次 淤 積 之 範 疇, 此 實 務 面 之 矛 盾, 顯 示 前 述 以 初 次 淤 積 為 河 川 砂 石 所 有 權 歸 屬 之 不 可 行 第 四 項 河 川 砂 石 在 附 合 概 念 上 之 問 題 一 以 往 河 川 私 有 地 在 河 川 疏 濬 之 處 理 河 川 疏 濬 計 畫 辦 理 時, 為 利 河 川 私 有 地 所 有 權 人 配 合 辦 理 自 有 土 地 上 之 土 石 採 取, 由 河 川 管 理 執 行 機 關 於 疏 濬 計 畫 規 劃 階 段 時, 疏 濬 斷 面 採 全 8

13 斷 面 設 計, 並 就 範 圍 內 之 公 私 有 地 分 別 計 算 需 疏 濬 之 土 石 方 量, 及 以 河 川 公 有 地 需 疏 濬 數 量 辦 理 公 開 發 包 ; 至 於 計 畫 疏 濬 範 圍 內 之 私 有 地, 依 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 可 逕 行 辦 理 疏 濬, 惟 為 避 免 爭 議, 請 得 標 廠 商 於 取 得 私 有 土 地 所 有 權 人 同 意 書 後 一 併 辦 理 疏 濬 前 述 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 : 為 維 持 河 川 治 理 通 洪 斷 面, 河 川 管 理 機 關 所 為 疏 濬 等 必 要 工 程, 除 施 設 防 護 工 程 所 需 用 地 或 辦 理 疏 濬 後 其 土 地 無 法 為 原 來 之 使 用, 應 依 法 徵 收 其 土 地 外, 得 不 經 河 川 私 有 地 所 有 人 之 同 意 逕 行 為 之, 但 其 原 有 合 法 地 上 物 應 予 補 償 但 於 實 務 面 上, 所 謂 無 法 為 原 來 之 使 用 難 以 確 認, 易 滋 生 紛 爭 ; 通 常 河 川 內 以 耕 種 行 為 居 多, 私 有 土 地 疏 濬 後 因 地 勢 降 低, 遭 洪 流 侵 襲 機 會 增 大, 致 無 法 為 原 來 之 使 用 情 形 較 易 發 生, 部 分 私 有 地 所 有 權 人 要 求 依 水 利 法 第 條 規 定 辦 理 徵 收 ( 亦 有 部 分 所 有 權 人 留 地 待 砂 石 循 環 淤 積, 可 要 求 砂 石 疏 濬 出 售 利 益 之 分 配 ); 然 河 川 管 理 機 關 常 因 所 須 徵 收 面 積 過 大 無 法 籌 得 財 源 辦 理, 又 如 強 行 辦 理 疏 濬 恐 將 造 成 激 烈 抗 爭, 但 為 維 護 河 防 安 全 暢 洩 洪 流, 疏 濬 工 作 仍 應 辦 理, 故 如 何 整 合 疏 濬 計 畫 範 圍 內 之 私 有 地 辦 理 疏 濬, 實 為 亟 待 克 服 之 問 題 中 央 管 河 川 辦 理 疏 濬 大 致 分 為 應 疏 濬 及 可 疏 濬 河 段, 其 中 應 疏 濬 河 段 係 指 河 道 有 明 顯 變 遷 或 大 量 土 石 淤 積 且 妨 礙 治 理 計 畫 排 洪 者, 可 疏 濬 河 段 係 指 河 道 在 計 畫 河 床 高 以 上 有 淤 積 土 石, 但 未 妨 礙 排 洪, 在 不 影 響 河 防 安 全 下 可 疏 濬, 並 配 合 供 應 土 石 者 中 央 管 河 川 辦 理 疏 濬 河 段 涉 私 有 地 之 處 理 方 式, 大 致 可 分 為 下 列 三 種 方 法 : ( 一 ) 發 包 疏 濬 併 以 水 資 源 作 業 基 金 徵 收 私 有 地 : 即 以 水 資 源 作 業 基 金 ( 必 要 時 以 公 務 預 算 ) 徵 收 應 疏 濬 河 段 內 之 私 有 地, 再 以 發 包 疏 濬 一 併 9

14 標 售 土 石 或 發 包 疏 濬 另 案 出 售 土 石 ( 即 採 即 售 ) 方 法 執 行 之 ( 二 ) 公 告 可 採 取 區 受 理 申 請 許 可 : 即 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 公 告 土 石 可 採 區, 受 理 申 請 許 可 採 取 土 石 ( 三 ) 由 縣 市 政 府 依 河 川 管 理 辦 法 第 45 條 提 出 申 請 : 協 調 縣 市 政 府 依 河 川 管 理 辦 法 第 45 條 提 出 申 請, 由 縣 市 政 府 協 調 私 有 地 所 有 權 人, 分 配 砂 石 利 益 比 率, 取 具 同 意 書 後 申 請 採 取 其 中 對 於 可 疏 濬 河 段 有 供 應 土 石 之 急 迫 性 時, 亦 可 以 發 包 疏 濬 併 以 水 資 作 業 基 金 徵 收 私 有 地 方 式 辦 理 二 河 川 內 私 有 地 土 石 權 屬 前 項 所 述 在 執 行 河 川 疏 濬 計 畫 時, 為 避 免 爭 議, 請 得 標 廠 商 於 取 得 私 有 土 地 所 有 權 人 同 意 後 一 併 辦 理 疏 濬 之 做 法, 隱 含 承 認 私 有 地 上 土 石 即 為 私 有 地 所 有 權 人 所 有 之 概 念 ; 又 前 台 灣 省 河 川 管 理 辦 法 第 49 條 亦 規 定 使 用 位 於 河 川 區 域 內 依 規 定 受 限 制 之 私 有 土 地, 免 繳 河 川 使 用 費, 亦 有 此 一 意 味, 惟 使 用 費 係 屬 規 費, 免 繳 河 川 使 用 費 是 否 即 表 示 河 川 私 有 地 上 之 土 石 即 為 私 有 地 所 有 權 人 所 有, 以 往 迭 有 爭 議 前 述 如 依 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 由 河 川 管 理 機 關 逕 行 辦 理 疏 濬, 亦 曾 研 議 基 於 私 有 地 所 有 權 人 依 法 申 請 採 取 土 石, 可 免 收 取 使 用 費 及 保 證 金 之 考 量, 似 應 以 疏 濬 土 石 量 乘 以 河 川 公 地 使 用 費 之 金 額 或 其 他 合 理 土 石 價 格 計 算 方 式 所 計 得 金 額, 給 付 私 有 地 所 有 權 人, 乃 有 將 私 有 地 上 因 上 游 帶 來 疏 濬 砂 石 量 及 地 上 物 給 予 救 濟 之 決 定 ; 但 因 上 游 挾 帶 土 石 產 生 之 淤 積, 而 認 不 屬 原 來 使 用 之 一 部 分, 因 而 可 不 徵 收 補 償 私 有 地 所 有 權 人, 實 務 上 實 難 以 判 別 私 有 地 上 之 土 石 依 何 基 準, 以 高 程 或 時 間 點 為 原 來 之 使 用 所 據 之 地 形 地 貌, 其 界 限 實 混 淆 不 清 ; 而 因 實 務 考 量 而 給 予 之 救 濟 金, 實 又 有 補 償 10

15 費 與 否 之 爭 議 法 務 部 97 年 12 月 29 日 法 律 決 字 第 號 函 釋 示, 關 於 賦 存 於 高 地 之 土 石, 因 天 然 災 害 或 自 然 力 崩 落 至 低 地, 該 土 石 之 權 屬 疑 義, 按 民 法 第 766 條 規 定 : 物 之 成 分 及 其 天 然 孳 息, 於 分 離 後, 除 法 律 另 有 規 定 外, 仍 屬 於 其 物 之 所 有 人 準 此, 物 之 成 份 及 其 天 然 孳 息 一 經 分 離, 即 非 物 之 成 份 或 其 天 然 孳 息, 而 係 獨 立 之 物, 除 法 律 另 有 規 定 外, 依 法 應 屬 於 該 物 之 所 有 人, 賦 存 於 高 地 之 土 石, 因 天 然 災 害 或 自 然 力 崩 落 至 低 地, 如 無 其 他 法 律 之 特 別 規 定, 依 上 開 規 定 該 土 石 似 該 屬 於 高 地 所 有 人 所 有 但 實 際 上 河 川 土 石 來 自 上 游 集 水 區 內 山 坡 因 遭 致 豪 雨 沖 刷 崩 坍 流 失, 被 洪 流 挾 帶 而 以 其 顆 粒 大 小 以 懸 浮 質 或 推 移 質 之 型 態, 在 河 道 內 運 移 及 淤 積, 其 淤 積 常 為 運 移 中 之 短 暫 現 象, 並 為 後 續 被 洪 水 挾 帶 形 成 下 游 淤 積 之 來 源, 沿 途 並 與 河 岸 沖 刷 所 產 生 之 土 石 混 合, 在 不 同 時 間 點 及 因 河 道 地 形 地 質 之 不 同 而 附 帶 加 重 沖 刷 或 逐 漸 淤 積, 實 無 從 分 辨 土 石 來 源 之 高 地, 遑 論 確 認 為 何 所 有 人 所 有? 98 年 8 月 8 日 莫 拉 克 颱 風 洪 水 在 甚 多 河 川 造 成 嚴 重 災 害, 並 為 河 川 中 下 游 帶 來 大 約 4 億 立 方 公 尺 之 土 石 淤 積, 部 分 土 石 甚 至 隨 著 衝 破 堤 防 的 洪 水 進 入 市 區 農 田, 造 成 民 眾 生 活 產 業 的 嚴 重 傷 害, 亟 需 清 除, 例 如 林 邊 溪 進 入 林 邊 鄉 之 土 石, 其 來 源 之 流 域 面 積 約 336 平 方 公 里, 流 域 中 兼 含 公 有 及 私 有 土 地, 淤 積 於 林 邊 鄉 之 土 石 淤 泥, 正 如 林 邊 溪 中 之 土 石 淤 泥, 究 係 由 何 處 崩 落? 原 土 石 權 屬 為 何? 顯 已 無 從 認 定, 自 難 以 依 民 法 第 766 條 規 定 認 定 砂 土 淤 泥 之 所 有 權 人 法 務 部 98 年 9 月 15 日 法 律 字 第 號 函 示, 按 民 法 第 766 條 規 定 : 物 之 成 分 及 其 天 然 孳 息, 於 分 離 後, 除 法 律 另 有 規 定 外, 仍 屬 於 其 11

16 物 之 所 有 人 準 此, 物 之 成 分 及 其 天 然 孳 息 一 經 分 離, 即 非 物 之 成 份 及 其 天 然 孳 息 而 係 獨 立 之 物, 除 法 律 另 有 規 定 外, 依 法 應 屬 於 該 物 之 所 有 人 所 有 本 件 泥 砂 原 附 存 於 土 地, 因 天 然 災 害 而 與 土 地 分 離 而 成 動 產, 原 則 上 應 由 原 土 地 所 有 權 人 所 有 ( 法 務 部 97 年 12 月 20 日 法 律 決 字 第 號 書 函 參 照 ); 然 泥 砂 因 水 流 帶 動 而 具 流 動 性, 與 流 經 地 域 ( 可 能 為 公 有 或 私 有 土 地 ) 之 泥 砂 相 互 產 生 混 合 而 難 以 分 辨, 則 該 泥 砂 成 為 共 有 合 成 物 ( 民 法 第 813 及 812 條 參 照 ); 當 泥 砂 流 入 市 區 果 園 魚 溫 及 私 有 低 地 等 窪 地, 倘 該 泥 砂 與 不 動 產 ( 土 地 ) 附 合, 成 為 不 動 產 之 重 要 成 分 時, 則 由 不 動 產 所 有 人 取 得 泥 砂 所 有 權 ( 民 法 811 條 參 照 ); 緃 泥 砂 與 不 動 產 間 尚 得 分 離 復 舊, 然 因 該 泥 砂 無 從 分 辨 何 人 所 有, 依 一 般 社 會 通 念, 應 有 民 法 第 802 條 無 主 物 先 占 之 適 用 三 河 川 內 私 有 地 核 發 土 石 補 償 金 之 問 題 河 川 區 域 內 之 私 有 地 於 未 依 水 利 法 第 78 條 之 1 許 可 使 用 前, 雖 屬 限 制 使 用 之 土 地, 或 已 無 法 為 許 可 使 用 者, 然 存 在 該 土 地 之 土 石 仍 具 財 產 上 之 價 值, 因 此 倘 因 疏 濬 工 程, 致 其 土 地 完 全 滅 失, 即 係 土 地 所 有 權 人 因 公 益 所 受 之 特 別 犧 牲, 國 家 對 其 應 予 補 償, 以 及 參 照 法 務 部 98 年 9 月 15 日 法 律 字 第 號 書 函 示 : 倘 該 泥 砂 與 不 動 產 ( 土 地 ) 附 合, 成 為 不 動 產 之 重 要 成 分 時, 則 由 不 動 產 所 有 權 人 取 得 泥 砂 所 有 權 ( 民 法 第 811 條 參 照 ) 之 意 旨, 針 對 涉 及 私 有 地 疏 濬, 除 依 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 規 定, 就 其 原 有 合 法 地 上 物 予 以 補 償 外, 針 對 辦 理 河 川 區 域 內 私 有 地 之 疏 濬 工 程, 以 其 土 石 標 售 收 入 扣 除 挖 取 成 本 後 之 收 入 淨 額, 依 私 有 地 所 佔 疏 濬 土 石 體 積 之 比 例, 補 償 給 私 有 地 所 有 人, 以 期 補 償 民 眾 配 合 提 供 使 用 土 地 之 損 失 及 紓 緩 疏 濬 土 地 使 用 之 阻 力, 順 利 推 動 私 有 地 疏 濬, 維 持 河 川 治 12

17 理 通 洪 斷 面 及 降 低 洪 災 之 風 險 補 償 在 法 侓 上 要 有 特 別 犧 牲 作 為 前 提, 依 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 規 定, 應 辦 理 徵 收 補 償 者, 包 括 私 有 地 屬 施 設 防 護 工 程 所 需 用 地 或 辦 理 疏 濬 後 其 土 地 無 法 為 原 來 之 使 用 者, 其 已 符 合 構 成 特 別 犠 牲 之 要 件, 另 該 條 規 定 補 償 之 標 的 尚 包 括 但 書 所 提 到 的 地 上 物 河 川 內 私 有 地 淤 積 之 土 石, 可 能 是 不 具 使 用 價 值 之 泥 土, 則 依 前 述 以 收 入 淨 額 中 私 有 地 所 佔 土 石 體 積 之 比 例, 自 無 法 有 補 償 之 可 能, 此 點 無 庸 虞 慮 ; 另 河 川 內 之 私 有 地, 依 規 定 不 能 任 意 採 取 土 石, 係 受 法 律 管 制, 不 能 正 常 使 用, 其 經 疏 濬 到 什 麼 高 程 之 下, 才 會 構 成 法 律 上 的 特 別 犧 牲, 也 就 是 超 出 其 財 產 權 所 負 社 會 義 務 的 忍 受 範 圍 又 土 地 徵 收 及 地 上 物 之 補 償, 均 有 相 關 法 令 依 據, 而 對 於 附 合 於 土 地 所 內 含 之 土 石, 另 再 以 該 土 石 做 為 補 償 之 標 的, 是 否 在 土 石 價 金 扣 除 成 本 外, 將 私 有 地 在 河 川 內 之 社 會 義 務 納 入 考 量, 均 值 得 進 一 步 探 討 河 川 內 之 私 有 地 如 未 經 徵 收, 因 自 然 水 流 帶 來 土 石, 雖 如 前 述 屬 私 有 地 所 有 人 所 有, 但 依 水 利 法 令 仍 不 能 使 用, 且 其 有 必 需 忍 受 疏 濬 之 義 務 ; 河 川 管 理 機 關 如 辦 理 疏 濬, 將 私 有 地 之 有 價 土 石 分 離 而 成 為 獨 立 具 有 財 產 價 值 之 標 的, 應 扣 除 疏 濬 之 成 本, 而 將 剩 餘 價 金 給 予 私 有 地 所 有 人, 但 究 係 為 補 償 性 質, 或 逕 由 政 府 編 列 預 算 支 應, 應 予 釐 清 ; 實 務 人 會 發 生 經 常 需 疏 濬 之 河 段, 河 川 管 理 機 關 給 予 私 有 地 所 有 人 土 石 價 金 之 額 度, 累 積 幾 次 後 即 大 於 土 地 徵 收 費 用 之 情 形, 恐 需 以 徵 收 土 地 方 式 辦 理 較 為 合 理 ; 然 做 法 上 如 何 決 定, 應 有 一 定 的 標 準, 取 決 於 土 石 價 金 與 徵 收 土 地 費 用 之 大 小 比 較, 較 屬 利 害 關 係 之 考 量, 似 又 不 盡 符 合 土 地 法 第 208 條 興 辦 水 利 事 業 之 必 要 性 及 合 理 性 應 再 檢 討 建 立 適 法 及 能 兼 顧 政 府 預 算 支 用 合 理 13

18 性 之 基 準 前 述 將 土 石 價 金 扣 除 挖 取 成 本 後 之 收 入 淨 額 給 予 私 有 地 所 有 人 之 觀 念, 如 要 落 實 執 行, 涉 及 政 府 預 算 支 用, 恐 涉 有 法 律 保 留 之 問 題, 至 少 應 由 法 律 授 權 的 法 規 命 令 訂 定 為 妥 ; 辦 理 疏 濬 兼 採 取 土 石, 其 屬 於 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 之 範 圍 者, 可 依 該 條 規 定 辦 理 ; 如 不 屬 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 之 範 圍 而 為 採 取 土 石 之 目 的 而 疏 濬 者, 其 已 不 是 因 水 利 事 業 而 係 將 私 有 地 之 土 石 挖 取 販 售, 宜 先 取 得 私 有 地 所 有 人 之 同 意, 販 售 之 土 石 價 金 則 應 依 協 議, 扣 除 成 本 後 返 還 私 有 地 所 有 人 簡 言 之, 為 河 防 安 全 需 要 而 辦 理 之 疏 濬 ( 應 疏 濬 ), 得 依 河 川 管 理 辦 法 第 17 條 規 定, 不 經 私 有 地 所 有 權 人 之 同 意 而 辦 理, 其 兼 採 取 土 石 之 收 入 淨 額, 宜 至 少 由 法 律 授 權 的 法 規 命 令 訂 定 給 付 私 有 地 所 有 權 人 之 標 準, 並 明 確 其 土 地 應 忍 受 之 社 會 義 務, 俾 河 川 管 理 機 關 依 法 行 政, 並 杜 爭 議 ; 至 於 為 供 應 土 石 而 辦 理 之 疏 濬 ( 可 疏 濬 ), 其 土 石 為 私 有 地 所 有 人 之 財 產, 私 有 地 忍 受 之 社 會 義 務 甚 小, 幾 可 忽 略, 又 因 已 不 是 因 水 利 事 業 需 要 而 疏 濬, 宜 取 得 私 有 地 所 有 人 之 同 意, 並 依 協 議 將 販 售 之 土 石 價 金 扣 除 成 本 後 之 收 入 淨 額, 返 還 私 有 地 所 有 權 人 河 川 疏 濬 在 實 務 執 行 面 上 一 般 區 分 為 應 疏 濬 及 可 疏 濬, 但 實 地 常 難 以 明 確 區 分, 其 涉 及 私 有 地 之 法 律 上 權 利 義 務 關 係 較 為 複 雜, 惟 由 民 眾 觀 點 觀 之, 宜 採 較 為 一 致 性 之 做 法, 研 擬 適 用 之 機 制 辦 理 ; 依 法 務 部 98 年 9 月 15 日 法 律 字 第 號 書 函 之 意 旨, 對 疏 濬 所 產 生 之 土 石, 發 放 民 眾 相 關 土 石 販 售 價 金 時, 宜 訂 定 相 關 之 規 定 據 以 辦 理, 惟 基 於 補 償 金 之 及 發 放 宜 有 法 律 依 據, 目 前 尚 有 甚 大 爭 議, 原 則 上 仍 以 發 放 救 濟 金 之 方 式 為 之, 該 救 濟 金 得 參 酌 以 扣 除 將 土 石 與 土 地 分 離 所 需 之 作 業 成 本, 以 及 其 他 必 要 費 用, 作 為 最 高 額 度 ; 河 川 內 私 有 地 面 積 約 1 萬 2 千 多 公 頃, 如 予 徵 收, 14

19 估 計 約 需 7 仟 多 億 元, 實 非 政 府 財 政 所 能 負 擔, 對 於 河 川 內 私 有 地 疏 濬, 除 其 私 有 地 於 一 定 期 間 內 以 救 濟 方 式 發 放 土 石 價 金 之 累 積 額 度 已 超 出 土 地 徵 收 補 償 之 特 殊 情 形, 及 因 防 洪 急 迫 需 要 時, 以 疏 濬 或 整 理 河 道 之 方 式 為 之 時, 始 辦 理 私 有 地 之 徵 收 外, 否 則 原 則 上 不 採 徵 收 方 式 為 之 第 五 項 礦 業 權 一 河 川 土 石 與 礦 業 法 之 競 合 問 題 水 利 法 施 行 細 則 (93 年 11 月 17 日 修 正 ) 第 8 條 規 定 : 本 法 所 定 土 石, 包 括 土 石 採 取 法 第 4 條 第 1 款 所 定 土 石 及 礦 業 法 第 3 條 所 列 以 固 體 狀 態 存 在 之 礦, 又 土 石 採 取 法 (92 年 2 月 6 日 公 布 ) 第 4 條 規 定 : 本 法 用 辭, 定 義 如 下 : 一 土 石 : 指 礦 業 法 第 2 條 所 列 各 礦 以 外 之 土 砂 礫 及 石 等 天 然 資 源, 另 礦 業 法 (92 年 12 月 31 日 修 正 ) 第 3 條 第 1 項 規 定 : 本 法 所 稱 之 礦, 為 下 列 各 礦 :, 中 央 法 規 標 準 法 第 16 條 規 定 : 法 規 對 其 他 法 規 所 規 定 之 同 一 事 項 而 為 特 別 之 規 定 者, 應 優 先 適 用 之 其 他 法 規 修 正 後, 仍 應 優 先 適 用 有 關 礦 之 定 義 為 土 石 乙 事, 涉 及 法 令 之 競 合 及 其 適 法 性, 以 及 是 否 違 反 中 央 法 規 標 準 法 之 規 定, 進 而 產 生 河 川 內 存 在 礦 業 權 與 礦 業 用 地, 於 河 川 土 石 管 理 上 如 何 處 理 之 問 題 有 關 中 央 法 規 標 準 法 第 11 條 之 問 題, 法 規 命 令 以 施 行 細 則 規 定, 若 施 行 細 則 未 逾 越 母 法 所 訂 之 目 的 範 圍 及 內 容, 並 無 競 合 及 優 先 適 用 之 問 題 至 於 水 利 法 之 立 法 目 的, 是 否 有 效 力 優 先 及 牴 觸 法 律 之 問 題, 雖 然 子 法 不 能 牴 觸 母 法, 但 特 定 事 項 若 符 合 法 律 授 權 之 目 的 範 圍 及 內 容, 仍 應 優 先 適 用 有 關 水 利 法 對 於 土 石 之 定 義, 與 土 石 採 取 法 對 於 土 石 之 定 義, 是 否 應 一 致? 經 參 照 大 法 官 釋 字 第 392 號 解 釋, 應 不 須 一 致 故 依 中 央 法 規 標 準 法 第 11 條 之 規 定, 水 利 法 施 行 細 則 第 8 條 對 於 土 石 之 定 義, 15

20 符 合 其 母 法 ( 水 利 法 ) 授 權 訂 定 該 法 施 行 細 則 之 目 的 範 圍 及 內 容, 合 於 法 規 範 目 的, 並 無 牴 觸 母 法 之 情 形, 且 目 前 為 適 用 有 效 之 法 令, 行 政 機 關 仍 應 本 於 依 法 行 政 之 原 則, 對 於 該 條 文 就 土 石 之 定 義 適 用 之 又 依 大 法 官 釋 字 第 392 號 解 釋 之 內 容 及 精 神, 不 同 法 規 對 同 一 事 項 為 不 同 之 規 定, 應 符 合 中 央 法 規 標 準 法 考 量 立 法 技 術 上 之 通 常 現 象, 故 水 利 法 施 行 細 則 第 8 條 對 土 石 之 定 義, 亦 屬 一 般 立 法 之 常 例, 並 無 與 其 他 法 令 之 競 合 及 爭 議 之 情 形 惟 為 解 除 民 眾 對 於 不 同 法 規 就 土 石 不 同 定 義 之 疑 惑 及 可 能 產 生 之 困 擾, 在 使 相 關 法 令 更 易 為 民 眾 瞭 解 及 接 受 之 情 況 下, 考 量 水 利 法 及 其 施 行 細 則 關 於 土 石 及 礦 是 否 併 同 規 範 之 原 則, 納 入 水 利 法 相 關 法 規 修 正 檢 討, 應 有 其 需 要 實 務 上, 中 央 管 河 川 未 公 告 河 川 區 域 之 礦 業 權 申 請 案 件, 幾 乎 全 屬 林 務 局 權 管 林 班 地 範 疇, 因 河 川 區 域 難 以 界 定, 且 現 有 水 路 逐 年 變 化, 致 現 場 會 同 勘 查 之 申 請 案 件, 屢 有 爭 議, 又 林 班 地 權 管 單 位 均 以 河 川 主 管 機 關 之 許 可 為 要 件, 且 礦 業 主 管 機 關 常 未 會 經 河 川 管 理 機 關 同 意 即 逕 予 展 延 期 限, 致 河 川 管 理 機 關 於 執 行 上 困 擾 與 壓 力 重 重 另 礦 業 權 業 者 質 疑, 絕 大 部 分 礦 區 位 於 各 河 川 上 游 段 林 務 局 轄 管 林 班 地 內, 其 土 地 管 理 與 治 理 機 關 均 歸 屬 林 務 局, 水 利 署 所 屬 河 川 局 僅 為 河 川 區 域 之 管 理 機 關, 並 非 實 質 上 之 治 理 機 關, 故 無 法 提 具 治 理 計 畫, 亦 無 可 能 公 告 可 採 區, 導 致 河 川 區 域 內 之 礦 業 用 地 無 法 依 據 河 川 管 理 辦 法 相 關 規 定 提 出 開 採 計 畫 而 形 同 禁 採, 造 成 各 礦 業 權 業 者 之 合 法 採 礦 權 益 嚴 重 受 損 為 解 決 中 央 管 河 川 上 游 林 班 地 涉 及 礦 業 用 地 之 爭 議, 依 現 行 法 規 可 以 下 列 工 程 方 式 處 理 : ( 一 ) 針 對 涉 及 礦 業 用 地 部 分, 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 公 告 為 土 16

21 石 可 採 區 及 受 理 礦 業 權 業 者 之 申 請 ( 二 ) 倘 水 利 署 轄 管 河 川 局 確 有 河 防 安 全 及 河 川 治 理 等 公 益 措 施 之 實 際 需 要, 則 可 依 礦 業 法 第 57 條 第 2 項 規 定, 向 礦 業 主 管 機 關 申 請 劃 定 已 設 定 礦 業 權 之 礦 區 為 禁 採 區, 並 負 責 補 償 礦 業 權 業 者 就 原 核 准 礦 業 權 期 限 內 已 發 生 之 損 失 惟 前 項 2 種 方 式 均 涉 及 民 眾 權 利 義 務, 如 無 明 確 之 河 川 區 域 作 依 據, 則 河 川 局 執 行 上 有 其 實 務 上 之 困 難, 而 為 界 定 河 川 上 游 之 河 川 區 域, 則 有 賴 先 行 確 定 河 川 界 點, 然 而 部 分 無 法 藉 由 河 川 界 點 公 告 以 劃 分 河 川 區 域 及 上 游 林 班 地 之 河 段, 礦 業 權 涉 及 之 河 川 土 石 管 理 問 題 仍 待 進 一 步 檢 討 妥 處 二 礦 業 權 展 限 附 條 件 辦 理 基 於 新 設 礦 業 權 及 礦 業 權 展 限 案 件 之 依 據 水 利 法 規 相 同, 且 針 對 河 防 安 全 之 考 量 亦 無 差 別, 河 川 管 理 機 關 應 採 一 致 性 標 準, 故 礦 業 權 展 限 案 件 如 同 意 業 者, 則 河 川 區 域 內 新 申 請 設 定 礦 業 權 者, 亦 將 援 引 辦 理, 河 川 管 理 機 關 似 無 立 場 不 予 同 意, 業 者 如 提 起 行 政 救 濟, 因 相 關 條 件 相 同, 河 川 管 理 機 關 可 能 敗 訴, 如 此, 各 相 關 業 者 必 群 起 效 法, 廣 於 河 川 區 域 內 申 請 設 定 礦 業 權, 業 者 可 能 透 過 民 意 機 關 要 求 公 告 可 採 區 供 其 開 採 或 藉 機 造 成 困 擾, 使 河 川 管 理 機 關 各 種 河 川 疏 濬 方 式 難 以 順 利 推 動 另 已 設 定 礦 業 權 範 圍 部 分 大 都 位 於 河 川 上 游 偏 遠 地 區 河 幅 寬 度 狹 小, 並 無 法 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 據 以 劃 定 可 採 區 供 業 者 採 礦 或 批 註 採 取 土 石, 如 一 再 讓 業 者 展 限, 雖 可 免 於 業 者 依 相 關 規 定 求 償, 但 實 際 上 業 者 根 本 無 法 採 取, 對 業 者 亦 不 見 得 公 平, 徒 增 河 川 管 理 之 困 擾 如 前 述 礦 業 權 展 限 案 件 如 同 意 業 者, 新 設 案 件 亦 將 比 照 援 引 或 採 訴 訟 翻 案, 故 河 川 區 域 及 管 理 範 圍 內 礦 業 權 展 限 案 件 似 宜 比 照 新 申 請 案 件, 不 17

22 予 同 意, 始 能 達 成 河 川 管 理 之 目 標, 業 者 如 認 為 其 權 益 有 受 損, 其 自 可 依 礦 業 法 第 31 條 第 2 項 規 定 向 限 採 探 礦 者, 請 求 相 當 之 補 償 然 中 央 管 河 川 區 域 ( 含 管 理 範 圍 ) 內 已 存 在 之 礦 業 權, 不 論 廢 止 或 不 同 意 展 限, 依 礦 業 法 均 有 補 償 之 問 題, 且 已 具 有 核 定 礦 業 用 地 者, 可 依 可 採 區 公 告 內 容 配 合 採 取 礦 石 或 土 石, 其 情 況 與 新 設 礦 業 權 有 所 不 同, 如 有 因 辦 理 水 利 工 程 或 疏 濬 需 要 而 需 以 廢 止 該 礦 業 權 或 不 同 意 展 限, 以 解 除 礦 業 權 對 工 程 用 地 之 限 制 時, 對 未 附 註 無 償 提 供 水 利 工 程 使 用 者, 應 先 依 礦 業 法 補 償 礦 業 權 展 限 如 無 亟 需 辦 理 水 利 工 程 或 疏 濬 時, 原 則 上 河 川 管 理 機 關 同 意 其 以 附 條 件 方 式 辦 理, 其 條 件 則 由 水 利 單 位 請 礦 務 單 位 於 核 准 展 限 時, 於 採 礦 執 照 及 礦 區 印 圖 批 註 : 如 水 利 工 程 或 其 他 公 務 上 需 要 時, 同 意 展 限 之 礦 業 權 範 圍 ( 含 礦 業 用 地 ), 應 隨 時 無 償 供 其 使 用, 且 一 併 附 加 已 核 定 之 礦 業 用 地 應 於 河 川 管 理 機 關 劃 定 公 告 為 土 石 可 採 區 始 得 配 合 採 取 礦 石 及 批 註 土 石 之 附 款, 以 解 除 現 存 礦 業 權 對 水 利 工 程 執 行 之 拘 束, 及 限 制 已 核 定 之 礦 業 用 地 僅 能 配 合 河 川 管 理 辦 法 規 定 之 土 石 可 採 區 之 期 程 範 圍 執 行 採 礦 或 採 取 土 石, 並 避 免 河 川 管 理 機 關 辦 理 河 川 治 理 疏 濬 工 作 時 所 涉 礦 業 權 影 響 執 行 問 題, 前 述 是 否 有 不 當 連 結, 違 反 比 例 原 則, 平 等 原 則, 法 律 保 留 原 則 專 屬 管 轄 權 等? 及 其 與 採 礦 權 展 限 核 准 之 目 的 性 相 違 問 題 等? 值 得 探 討 依 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定, 河 川 區 域 內 採 取 土 石 應 經 許 可 始 得 為 之 ; 另 依 水 利 法 施 行 細 則 第 8 條 規 定 : 本 法 所 稱 土 石, 包 括 土 石 採 取 法 第 4 條 第 1 款 所 定 土 石 及 礦 業 法 第 3 條 所 列 以 固 體 狀 態 存 在 之 礦 又 礦 區 雖 有 河 川 管 理 機 關 尚 未 公 告 為 河 川 區 域 範 圍 者, 然 依 河 川 管 理 辦 法 第 6 18

23 條 之 規 定, 仍 屬 水 利 法 及 河 川 管 理 辦 法 規 範 所 及 之 河 川 區 域, 不 因 未 經 公 告 而 異 其 管 制 必 要, 僅 因 其 區 域 未 經 公 告, 欠 缺 公 示 性, 爰 依 同 辦 法 第 64 條 予 其 限 期 改 善 前 不 予 罰 鍰 處 分 之 管 制 手 段, 又 各 法 律 各 有 其 規 範 目 的, 本 案 礦 業 權 係 國 家 礦 產 開 採 權 之 管 制, 與 河 川 區 域 採 取 土 石 著 眼 於 河 防 安 全, 乃 至 河 川 環 境 等 考 量 截 然 不 同, 自 不 因 礦 業 權 取 得 即 謂 其 得 任 意 於 河 川 中 為 影 響 河 防 安 全 之 行 為 凡 依 礦 業 法 領 有 經 濟 部 核 發 之 採 礦 執 照, 及 向 林 務 局 或 國 有 財 產 局 合 法 租 賃 國 有 地, 仍 應 同 時 受 水 利 法 及 其 相 關 法 規 規 範, 故 前 述 經 濟 部 水 利 署 要 求 礦 務 局 附 加 附 款, 並 未 違 反 行 政 程 序 法 第 及 115 條 專 屬 管 轄 之 規 定, 另 因 河 川 管 理 辦 法 係 依 水 利 法 第 78 條 之 2 授 權 而 訂 定, 亦 不 違 反 法 律 保 留 原 則 前 述 附 款 之 規 定, 業 經 礦 務 局 採 行 落 實 於 審 核 採 礦 權 展 限 案 件 之 行 政 處 分 文 件, 即 於 作 成 行 政 處 分 時 予 以 採 認 附 註, 尚 不 違 反 行 政 程 序 法 第 94 條 關 於 行 政 處 分 附 款 應 與 該 處 分 目 的 具 有 正 當 合 理 關 聯 之 規 定, 即 無 所 稱 不 當 連 結, 違 反 比 例 原 則 及 平 等 原 則 等 情 事 三 對 礦 業 權 及 使 用 土 地 採 礦 之 註 記 目 前 河 川 區 域 內 已 設 礦 業 權 之 礦 床 形 態 均 為 次 生 同 一 礦 床, 該 地 點 在 水 利 主 管 機 關 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 公 告 為 土 石 可 採 區 後, 僅 礦 業 權 者 在 依 法 取 得 礦 業 用 地 後 始 得 申 請 為 之, 為 避 免 損 及 已 設 定 礦 業 權 但 未 核 定 礦 業 用 地 者 之 權 益, 公 告 土 石 可 採 區 之 範 圍 如 涉 及 礦 業 權 部 分, 除 已 核 定 礦 業 用 地 外, 尚 應 包 含 未 核 定 礦 業 用 地 部 分, 以 符 實 際 未 核 定 礦 業 用 地 部 分, 為 便 於 業 者 在 公 告 受 理 期 間 依 法 取 得 礦 業 地, 應 由 河 川 管 理 機 關 同 意 其 在 公 告 可 採 區 內 之 申 請 範 圍 作 為 礦 業 用 地 之 文 件, 逾 時 未 取 得 者 不 予 受 理 19

24 依 上 述, 屬 礦 業 法 第 27 條 或 第 31 條 規 定 之 申 請 設 定 礦 業 權, 礦 業 權 展 限 者, 對 於 已 公 告 土 石 可 採 區 範 圍 內 之 申 請 案 件 應 依 公 告 內 容 審 查, 並 就 已 核 定 及 未 核 定 礦 業 用 地 部 分 區 分 之, 其 屬 已 核 定 礦 業 用 地 者, 業 者 申 請 於 公 告 土 石 可 採 區 內 採 礦 或 批 註, 或 採 取 土 石 時, 河 川 管 理 機 關 對 於 合 於 規 定 者, 應 於 許 可 或 同 意 文 件 內 註 明 : 核 准 期 限 以 該 可 採 區 之 公 告 執 行 期 限 為 限, 且 不 受 理 展 限 申 請 ; 不 合 於 規 定 者 敍 明 : 審 查 結 果 不 符 公 告 內 容 退 回 相 關 文 件 其 屬 未 取 得 礦 業 用 地 者, 因 其 尚 需 經 核 定 礦 業 用 地 等 行 政 程 序 後 始 能 辦 理 後 續 採 礦 ( 石 ) 作 業, 事 實 上 實 際 作 業 期 程 難 以 掌 握 並 無 法 配 合 土 石 可 採 區 有 計 畫 性 及 整 體 性 採 取 土 石, 故 應 將 之 排 除 在 土 石 可 採 區 以 外, 而 由 河 川 管 理 機 關 逕 以 疏 濬 工 程 的 方 式 辦 理, 至 其 是 否 應 予 補 償, 可 由 礦 務 局 協 助 河 川 管 理 機 關 辦 理, 及 協 助 查 明 有 關 礦 權 之 核 定 是 否 附 註 無 償 提 供 礦 權 範 圍 用 地 之 條 件 而 對 於 非 公 告 為 土 石 可 採 區 範 圍 內 之 申 請 核 定 礦 業 用 地 或 批 註, 或 採 取 土 石 之 案 件, 應 於 會 勘 或 審 查 文 件 內 註 明 ; 河 川 以 渲 洩 洪 水 為 其 主 要 目 的, 水 利 機 關 基 於 水 道 防 護 需 求 時, 河 川 內 淤 積 物 不 論 係 一 般 土 石 或 礦 石 均 以 相 同 之 處 理 原 則 辦 理, 故 水 利 法 施 行 細 則 第 8 條 規 定 : 本 法 所 定 土 石, 包 括 土 石 採 取 法 第 4 條 第 1 款 所 定 土 石 及 礦 業 法 第 3 條 所 列 以 固 體 狀 態 存 在 之 礦 依 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 於 河 川 區 域 內 採 取 土 石 行 為 應 經 許 可, 且 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 之 許 可 採 取 土 石 應 依 該 條 規 定 劃 定 公 告 之 土 石 可 採 區 為 限, 且 其 開 採 範 圍, 深 度 及 期 限 均 應 依 該 公 告 內 容 辦 理 本 案 申 請 地 點 屬 河 川 區 域 內 範 圍, 且 並 未 依 該 規 定 公 告 為 可 採 區 並 退 回 相 關 文 件 屬 礦 業 法 第 43 條 規 定 已 設 定 礦 業 權 之 申 請 使 用 土 地 者, 對 於 已 或 未 公 20

25 告 土 石 可 採 區 範 圍 內 之 申 請 案 件 應 如 前 述 屬 礦 業 法 第 27 條 或 第 31 條 規 定 之 申 請 礦 業 權, 礦 業 權 展 限 者 類 同 方 式 處 理 四 申 請 新 設 定 礦 業 權 之 處 理 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 於 河 川 區 域 內 採 取 土 石 應 經 許 可, 且 依 水 利 法 施 行 細 則 第 8 條 規 定, 本 法 所 定 土 石, 包 括 土 石 採 取 法 第 4 條 第 1 款 所 定 土 石 及 礦 業 法 第 3 條 所 列 以 固 體 型 態 存 在 之 礦 另 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 之 許 可 採 取 土 石 應 依 該 條 規 定 劃 定 公 告 之 土 石 可 採 區 為 限, 且 其 開 採 範 圍 深 度 及 期 限 均 應 該 公 告 內 容 辦 理 並 依 河 川 管 理 辦 法 第 33 條 規 定, 許 可 期 間 不 得 超 過 3 年 故 河 川 區 域 內 未 公 告 為 可 採 區 範 圍, 水 利 單 位 無 法 據 以 同 意 設 定 礦 業 權 另 礦 業 權 者 依 礦 業 法 新 申 請 礦 業 權 之 設 定 及 礦 業 權 展 限 後, 仍 應 經 核 定 礦 業 用 地 始 得 採 礦 且 礦 床 係 屬 共 生 ( 或 次 生 ) 同 一 礦 床 者, 即 便 礦 區 經 水 利 主 管 機 關 依 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 規 定 公 告 為 土 石 可 採 區, 仍 無 法 依 土 石 採 取 法 第 10 條 第 2 項 規 定 受 理 ( 取 得 礦 業 權 者 同 意 書 ) 申 請 採 取, 僅 得 由 礦 業 權 者 於 取 得 礦 業 用 地 後, 採 取 礦 石 或 依 採 取 土 石 免 辦 土 石 採 取 許 可 管 理 辦 法 第 4 條 規 定, 向 礦 業 單 位 申 請 於 原 礦 業 圖 照 批 註 增 列 採 取 土 石 方 式 辦 理, 其 作 業 時 間 冗 長, 勢 必 造 成 公 告 之 土 石 可 採 取 區 部 分 區 域 已 採 取 完 畢, 部 分 因 礦 業 權 者 未 取 得 礦 業 用 地 而 尚 未 採 取, 不 符 合 公 告 土 石 可 採 區 以 有 計 劃 性 及 整 體 性 採 取 土 石 之 目 標 河 川 管 理 機 關 辦 理 之 河 川 疏 濬, 河 道 整 理 及 相 關 治 理 工 程 涉 及 已 設 定 礦 業 權 範 圍 者, 除 採 礦 執 照 及 礦 區 印 圖 批 註 : 如 水 利 工 程 或 其 他 公 務 上 依 規 定 需 要 一 般 河 川 砂 石 時, 應 隨 時 無 償 供 其 使 用 可 逕 為 辦 理 不 予 補 償 外, 應 由 河 川 主 管 機 關 依 礦 業 法 第 57 條 第 2 項 規 定 向 礦 業 主 管 機 關 申 請 劃 21

26 定 為 禁 採 區, 並 經 其 同 意 後 始 得 為 之 礦 業 權 者 並 得 依 同 條 項 向 申 請 劃 定 者 請 求 相 當 之 補 償 新 申 請 設 定 礦 業 權 之 地 點 既 已 公 告 為 土 石 可 採 區, 中 華 民 國 人 自 可 依 土 石 採 取 法 及 河 川 管 理 辦 法 規 定 申 請 採 取 土 石, 且 實 務 執 行 上 亦 較 為 可 行, 不 似 依 礦 業 法 規 定 處 理 曠 日 費 時, 無 法 配 合 河 川 管 理 之 實 際 需 求, 似 不 宜 同 意 業 者 於 該 土 石 可 採 區 內 新 設 定 礦 業 權, 惟 採 取 之 土 石 如 有 涉 及 礦 業 法 部 分, 自 應 由 業 者 依 該 法 相 關 規 定 辦 理 ( 即 許 可 採 取 土 石 並 不 排 除 其 他 法 令 之 適 用 ) 綜 上, 中 央 管 河 川 區 域 ( 含 管 理 範 圍 ) 內 申 請 新 設 礦 業 權, 基 於 現 行 水 利 法 規 及 配 合 河 川 治 理 管 理 需 要 及 河 防 安 全 考 量, 不 論 是 否 為 公 告 為 可 採 區 範 圍, 水 利 單 位 宜 一 律 不 予 同 意 若 核 准 新 設 礦 業 權, 因 其 無 法 配 合 公 告 可 採 區 之 期 限 完 成 核 定 礦 業 用 地 等 行 政 程 序, 無 實 際 採 取 礦 石 或 批 註 土 石 之 可 能 性 ; 核 定 後 亦 僅 能 由 河 川 局 以 疏 濬 工 程 的 方 式 辦 理 採 石, 其 不 僅 限 制 河 川 管 理 機 關 疏 濬 採 取 土 石 之 方 式, 亦 恐 延 伸 後 續 逕 為 疏 濬 後 仍 需 辦 理 礦 業 權 補 償 等 相 關 問 題 基 於 現 行 水 利 法 規 及 配 合 河 川 治 理 管 理 需 要 及 河 防 安 全 考 量, 礦 務 局 現 階 段 做 法, 依 礦 業 法 第 28 條 : 主 管 機 關 認 定 設 定 礦 業 權 有 妨 害 公 益, 不 予 核 准 及 礦 業 法 第 28 條 第 1 項 第 38 條 第 2 款 及 第 57 條 第 1 項 妨 害 公 益 之 認 定 原 則 第 2 點 : 礦 業 申 請 地 之 探 礦 或 開 採 構 想 對 地 區 居 民 生 命 安 全 飲 水 及 灌 溉 排 水 主 要 交 通 河 川 疏 導 防 洪 及 其 他 相 關 設 施, 有 傷 害 或 破 壞 之 虞 者 規 定, 對 中 央 管 河 川 區 域 ( 含 管 理 範 圍 ) 內 申 請 新 設 定 礦 業 權 案 件, 一 律 不 予 核 准 之 做 法, 實 屬 適 當 建 議 於 河 川 管 理 辦 法 增 訂 : 22

27 申 請 採 取 土 石 礦 許 可 使 用 者, 限 於 主 管 機 關 公 告 土 石 可 採 區 申 請 採 礦 許 可 使 用 者, 以 既 有 依 法 取 得 礦 業 權 及 核 定 礦 業 用 地 者 為 限, 並 以 申 請 採 取 土 石 許 可 使 用 申 辦 之 申 請 礦 業 權 展 限 者, 其 礦 區 或 礦 業 用 地 為 水 利 設 施 整 治 河 川 疏 濬 管 理 公 共 使 用 或 防 救 緊 急 危 險 之 必 要 者, 應 無 償 提 供 使 用, 始 得 同 意 其 展 限 第 二 節 訴 願 實 例 分 析 未 經 河 川 管 理 機 關 同 意 之 礦 業 權 一 案 例 事 實 某 甲 公 司 於 花 蓮 縣 秀 姑 巒 溪 水 系 樂 樂 溪 支 流 清 水 溪 未 經 公 告 河 川 區 域 之 河 川 內 開 採 蛇 紋 石 礦 及 滑 石 礦, 經 水 利 署 第 九 河 川 局 於 94 年 6 年 3 日 邀 請 行 政 院 農 業 委 員 會 林 務 局 花 蓮 林 區 管 理 處 經 濟 部 礦 務 局 東 區 辦 事 處 等 單 位 現 場 會 勘, 結 果 認 為 該 公 司 雖 領 有 經 濟 部 採 礦 執 照 及 林 務 局 花 蓮 林 區 管 理 處 租 賃 契 約 書, 惟 上 開 行 為 尚 涉 及 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定, 應 經 許 可 之 範 疇, 因 該 公 司 並 未 取 得 水 利 署 許 可, 經 濟 部 水 利 署 第 九 河 川 局 爰 以 94 年 6 月 20 日 水 九 管 字 第 號 函 該 公 司, 因 其 於 清 水 溪 河 床 內 開 採 行 為 未 經 許 可, 應 立 即 停 工, 否 則 依 河 川 管 理 辦 法 第 64 條 規 定, 將 依 法 處 罰 之, 該 公 司 不 服 乃 提 起 訴 願 二 訴 願 決 定 意 旨 案 經 經 濟 部 以 該 公 司 之 採 礦 權 既 然 已 經 設 定, 人 民 之 信 賴 應 予 以 保 護, 惟 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 亦 明 文 規 定 採 取 土 石 應 經 水 利 主 管 機 關 之 許 可, 故 水 利 主 管 機 關 及 礦 業 主 管 機 關 應 協 調 由 業 務 主 管 機 關 廢 止 已 核 發 之 礦 業 執 照 從 而, 原 處 分 機 關 所 為 命 該 公 司 應 立 即 停 工, 如 再 有 開 採 行 23

28 為, 該 局 將 依 河 川 管 理 辦 法 第 64 條 之 規 定 依 法 處 罰 之 處 分, 未 兼 顧 人 民 之 信 賴, 應 予 撤 銷, 由 原 處 分 機 關 另 為 適 法 之 處 理 三 本 文 見 解 河 川 內 既 有 礦 業 權 之 所 以 存 在, 應 係 源 於 河 川 管 理 與 礦 業 相 關 法 令 雖 有 競 合 情 形 存 在, 然 因 實 務 上 以 往 產 生 問 題 之 現 象 較 少, 未 受 重 視 解 決 ; 河 川 內 之 礦 業 權 如 依 礦 業 法 第 57 條 第 2 項 規 定, 向 礦 業 主 管 機 關 申 請 劃 定 該 河 段 為 禁 採 區, 礦 業 權 者 依 同 條 項 規 定 得 向 河 川 管 理 機 關 請 求 相 當 之 補 償, 將 造 成 河 川 管 理 機 關 龐 大 負 擔, 對 於 類 此 因 以 往 行 政 法 制 及 處 理 尚 欠 昌 明 時 期 遺 留 之 問 題, 宜 由 河 川 管 理 及 礦 業 相 關 機 關 以 行 政 協 調 處 理 方 式, 在 符 合 河 川 管 理 及 礦 業 相 關 法 令 規 定 之 目 的 下, 進 行 妥 適 合 理 之 共 同 規 範 及 管 理 經 瞭 解 實 地 上 僅 花 蓮 清 水 溪 設 定 礦 業 權 者 即 有 12 處, 礙 難 對 單 一 礦 業 權 申 設 劃 定 禁 採 區 ; 又 實 務 上 礦 業 單 位 對 於 採 取 礦 石 未 批 註 土 石 者, 僅 同 意 採 取 露 出 河 床 面 之 礦 石, 體 積 不 超 過 8 立 方 公 尺, 且 其 採 礦 地 點 多 屬 未 經 公 告 河 川 區 域 之 河 段, 影 響 河 防 安 全 較 小, 似 可 考 量 以 許 可 採 取 少 量 土 石 方 式 辦 理, 免 於 劃 定 禁 採 區 而 遭 礦 業 權 者 請 求 相 當 補 償 之 問 題 至 於 經 公 告 河 川 區 域 之 河 段, 因 多 屬 人 口 密 集 之 區 域, 影 響 河 防 安 全 較 大, 仍 以 由 河 川 管 理 機 關 申 請 劃 定 禁 採 區 之 方 式 辦 理 有 關 經 礦 業 單 位 核 准 採 礦 ( 即 已 設 定 礦 業 權 並 依 法 取 得 礦 業 用 地 ) 者, 其 採 礦 地 點 未 公 告 為 土 石 可 採 區, 擬 建 議 依 下 列 方 式 辦 理 : ( 一 ) 其 位 屬 未 經 公 告 河 川 區 域 河 段, 因 位 於 上 游 河 段 較 無 河 防 安 全 考 量, 且 河 川 區 域 範 圍 需 依 河 川 管 理 辦 法 第 6 條 第 1 款 第 3 目 規 定 現 場 認 定, 認 定 時 因 人 時 地 物 不 同 而 異, 其 所 稱 河 川 區 域 實 際 上 並 24

29 無 固 定 及 確 實 之 範 圍, 如 以 廢 止 礦 區 方 式 處 理, 因 涉 及 礦 權 業 者 權 益 賠 償 事 宜 爭 議 過 大, 河 川 局 執 行 上 亦 有 相 當 疑 慮, 加 以 河 川 管 理 辦 法 第 44 條 規 定 針 對 少 量 10 立 方 公 尺 自 用 及 原 住 民 依 原 民 法 採 取 土 石 有 排 除 同 辦 法 第 41 條 公 告 可 採 區 之 限 制, 衡 量 轉 石 礦 未 批 註 土 石 者 僅 針 對 個 別 露 出 河 床 面 之 礦 石 逐 粒 採 拾, 而 單 粒 礦 石 體 積 不 超 過 8 立 方 公 尺, 並 非 全 面 性 開 挖 採 取, 如 限 制 其 每 日 採 石 量 如 每 日 不 超 過 10 立 方 公 尺, 其 對 河 防 影 響 與 上 述 行 為 類 似, 甚 至 較 原 住 民 採 取 土 石 不 需 限 制 數 量 影 響 更 小, 且 於 河 川 區 域 內 核 定 礦 業 用 地 係 經 濟 部 內 部 協 調 問 題, 非 可 歸 責 於 礦 業 權 者, 為 考 量 其 應 有 權 益 及 以 廢 止 礦 業 權 方 式 所 需 經 費 多 寡 及 來 源 之 不 確 性, 且 將 來 衍 生 之 問 題 或 爭 議 目 前 難 以 確 實 掌 控, 故 應 可 專 案 簽 報 經 濟 部 同 意 後 比 照 前 述 不 受 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 公 告 可 採 區 之 限 制, 由 礦 業 權 者 依 水 利 法 第 78 條 之 1 第 7 款 規 定, 其 他 經 主 管 機 關 公 告 與 河 川 管 理 有 關 之 使 用 行 為 ( 即 河 川 管 理 辦 法 第 28 條 第 1 款 規 定, 採 取 少 量 土 石 供 自 用 者 ) 申 請 許 可, 或 以 修 正 河 川 管 理 辦 法 第 28 條 及 第 44 條 相 關 規 定 後 據 以 辦 理 ( 二 ) 其 位 屬 經 公 告 河 川 區 域 河 段, 仍 由 經 濟 部 水 利 署 各 河 川 局 申 請 劃 定 禁 採 區 前 開 案 件 經 水 利 署 以 95 年 9 月 13 日 經 水 政 字 第 號 函 復 第 九 河 川 局 : 有 關 河 川 區 域 內 已 設 定 礦 業 權 且 業 者 已 取 得 礦 業 用 地 及 土 地 同 意 書 之 採 礦 案 件, 除 經 礦 業 單 位 依 礦 業 法 廢 止 其 礦 業 執 照 外, 基 於 信 賴 保 護 原 則, 不 宜 依 水 利 法 河 川 管 理 辦 法 相 關 規 定 逕 為 處 分 嗣 以 95 年 11 月 28 日 經 水 政 字 第 號 函 復 第 九 河 川 局 : 本 案 所 涉 及 之 河 25

30 川 管 理 範 圍 因 尚 未 公 告 土 石 可 採 區, 無 法 許 可 採 取 土 石, 應 依 礦 業 法 第 57 條 第 2 項 規 定, 向 礦 業 主 管 機 關 申 請 劃 定 該 河 段 為 禁 採 區 本 案 於 劃 定 為 禁 採 區 前, 請 貴 局 針 對 該 河 段 之 河 川 管 理 範 圍 部 分 去 函 礦 業 主 管 機 關 依 礦 業 法 第 57 條 第 1 項 規 定, 暫 行 停 止 工 程 水 利 署 前 於 96 年 3 月 9 日 召 開 研 商 中 央 管 河 川 區 域 及 河 川 管 理 範 圍 內 申 請 新 設 定 礦 業 權 及 礦 業 權 展 限 相 關 事 宜 會 議, 爾 後 涉 及 中 央 管 河 川 區 域 內 之 相 關 礦 業 權 案 件, 建 請 礦 業 主 管 機 關 ( 礦 務 局 ) 及 水 利 署 轄 管 河 川 局 務 必 遵 照 研 商 會 議 結 論 辦 理 如 下 : ( 一 ) 有 關 中 央 管 河 川 區 域 ( 含 管 理 範 圍 ) 内 申 請 新 設 定 礦 業 權 案 件, 一 律 不 予 同 意 ( 二 ) 有 關 中 央 管 河 川 區 域 ( 含 管 理 範 圍 ) 内 申 請 礦 業 權 展 限 案 件, 如 無 亟 需 辦 理 水 利 工 程 或 疏 濬 時, 原 則 上 同 意 其 以 附 條 件 ( 配 合 無 償 提 供 水 利 工 程 使 用, 及 配 合 公 告 可 採 區 公 告 始 可 採 取 礦 土 石 ) 方 式 辦 理 礦 業 權 展 限 26

31 第 三 章 河 川 砂 石 採 取 及 河 川 挖 掘 之 探 討 第 一 節 第 一 項 法 規 解 析 實 務 爭 訟 重 點 水 利 法 第 78 條 之 1 規 定 河 川 區 域 內 之 下 列 行 為 應 經 許 可 ;.. 三 採 取 或 堆 置 土 石,... 五 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 原 有 形 態 之 使 用 行 為 ; 在 河 川 內 實 際 發 生 前 述 採 取 土 石 或 挖 掘 行 為, 其 外 表 形 貌 常 難 辨 識, 其 應 認 屬 採 取 土 石 或 挖 掘 行 為, 需 以 行 為 人 使 用 河 川 或 在 河 川 內 從 事 相 關 工 作 之 合 法 性 其 行 為 與 該 使 用 行 為 或 工 作 之 關 聯 性, 及 行 為 存 在 之 狀 態, 或 其 研 判 可 能 之 目 的 性 質 等 加 以 綜 合 分 析 ; 又 其 兩 種 不 同 行 為 所 適 用 水 利 法 第 92 條 之 2 及 93 條 之 2 處 罰, 分 別 處 新 台 幣 一 百 萬 元 以 上 五 百 萬 元 以 下 及 十 萬 元 五 十 萬 元 以 下 罰 鍰, 罰 度 迥 異 ; 故 在 實 務 認 定, 及 適 用 法 令 上 滋 生 諸 多 爭 議, 值 得 探 討 第 二 項 土 石 採 取 意 涵 之 探 討 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 之 土 石 採 取, 在 同 法 第 92 條 之 2 規 定 違 反 前 開 條 文 規 定 者 處 一 百 萬 元 以 上 五 佰 萬 元 以 下 罰 鍰, 應 係 以 該 行 為 破 壞 河 川 環 境, 危 害 河 防 安 全 更 甚 於 同 法 第 5 款 規 定 之 挖 掘 頗 大, 所 稱 採 取, 應 係 有 意 圖 不 法 取 得 之 行 為 始 當 之, 亦 即 採 取 土 石 行 為 之 認 定, 宜 界 定 為 意 圖 不 法 為 自 己 之 使 用 收 益, 已 著 手 實 施 開 採 ( 企 圖 加 上 開 採 之 行 為 ), 或 開 採 後 已 實 現 將 土 石 置 於 自 己 掌 領 之 下 之 行 為 ( 開 採 加 上 取 得 之 行 為 ); 亦 即 僅 有 開 採, 即 查 明 其 意 圖 以 認 定, 如 已 實 現 取 得 土 石, 則 不 問 其 意 圖, 即 予 認 定 為 土 石 採 取 行 為 前 述 例 如 與 河 川 內 工 程 興 辦 等 無 關 之 挖 土 機 ( 俗 稱 怪 手 ) 己 在 河 床 開 採, 其 意 圖 可 判 定 為 欲 取 得 土 石 者 ; 又 如 已 開 採 土 石, 並 置 於 與 河 川 內 工 27

32 程 興 辦 等 無 關 之 卡 車 上, 或 於 河 川 內 堆 置 在 私 人 碎 解 場 或 工 地 上, 另 如 將 河 川 土 石 運 出 河 川 區 域 外 等, 均 可 認 屬 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 之 河 川 土 石 採 取 之 行 為 在 河 川 內 挖 掘, 難 免 移 動 土 石, 顯 示 挖 移 土 石 外 表 形 貌, 其 類 似 情 形 例 如 : 開 採 土 石 並 置 於 河 川 內 之 土 地 上, 以 利 農 耕, 是 否 論 以 採 取 土 石? 算 不 算 使 用 收 益?( 係 對 土 石 使 用 收 益 或 得 以 使 用 土 地 並 收 益?); 又 如 承 包 河 川 治 理 工 程, 不 將 土 石 運 出 河 川 區 域 外, 在 河 川 管 理 機 關 指 定 之 取 土 區 內 取 土, 非 完 全 用 于 指 定 用 途, 或 超 出 取 土 區 取 土, 或 擅 自 取 土 施 工, 是 否 論 以 採 取 土 石? 另 如 疏 濬 工 程 依 範 圍 與 高 程 之 差 誤, 區 分 容 許 誤 差, 過 失 誤 差 惡 意 違 法, 即 以 某 些 要 素 之 數 量 區 分, 挖 掘 土 石 與 採 取 土 石 屬 性 似 不 同, 有 否 以 一 定 範 圍 與 高 程 ( 深 度 ) 區 分 之 空 間? 其 範 圍 與 深 度 如 何? 前 述 現 行 之 惡 意 違 法, 在 訂 定 檢 測, 驗 收 之 單 一 標 準, 並 以 其 他 方 法 參 考 之 情 形 下, 有 否 適 用 水 利 法 第 78 條 之 1 第 5 款 之 空 間, 值 得 探 討 如 前 論 述 之 河 川 土 石 採 取 意 涵 分 析, 採 取 土 石 之 類 型 及 行 為 態 樣 會 影 響 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 或 第 5 款 行 為 歸 屬 之 認 定, 故 應 對 該 等 類 型 及 行 為 態 樣 加 以 彙 列 分 析, 以 區 別 不 同 類 型 及 行 為 態 樣, 在 不 同 形 貌 情 形 下 之 行 為 屬 於 前 述 第 3 款 或 第 5 款 之 行 為 一 般 採 取 土 石 之 類 型 及 行 為 態 樣, 概 為 河 川 管 理 辦 法 第 41 條 之 公 告 土 石 可 採 區 許 可 採 取 土 石, 縣 市 政 府 依 河 川 管 理 辦 法 第 45 條 申 請 疏 濬 計 畫 許 可, 河 川 管 理 機 關 或 執 行 機 關 發 包 疏 濬 工 程 ( 併 辦 土 石 標 售 或 採 售 分 離 ), 依 行 政 程 序 法 第 17 條, 採 購 法 第 40 條 委 託 其 他 機 關 ( 如 鄉 鎮 市 公 所 ) 辦 理 發 包 採 購 作 業 及 請 求 行 政 協 助 公 共 工 程 主 辦 機 關 在 河 川 內 施 工, 剩 餘 土 28

33 石 方 無 適 當 河 川 內 地 點 回 填, 辦 理 標 售, 公 共 工 程 主 辦 機 關 在 河 川 內 施 工, 使 用 土 石 繳 交 許 可 使 用 費, 公 共 工 程 主 辦 機 關 在 河 川 內 施 工, 將 土 石 遵 循 河 川 治 理 原 則 置 於 河 川 內 適 當 地 點, 橋 樑 管 理 單 位 疏 濬 上 下 游 500 公 尺 內 河 段, 標 售 土 石 礦 業 權 者 依 法 批 註 土 石 採 取 等 有 關 水 利 法 第 78 條 之 1 之 行 為 要 素 部 分, 其 第 3 款 法 條 的 用 語 採 取, 部 分 判 決 引 用 取 字 係 會 意 字, 譬 如 古 代 處 罰 罪 犯 或 ( 台 北 高 等 行 政 法 院 ) 俘 虜 敵 人, 都 割 下 左 耳 來 計 算 軍 功, 所 以 獲 得 為 取, 所 以 取 有 一 個 重 要 的 意 義, 就 是 其 離 開 原 來 的 狀 態, 亦 即 此 處 有 一 個 結 果 犯 的 意 思 空 間 是 一 個 重 要 的 因 素, 不 是 只 有 行 為, 而 且 包 括 空 間, 所 以 此 處 有 二 個 重 要 的 要 素, 第 一 個 要 素 是 : 取 的 行 為, 取 就 是 把 它 割 離, 所 以 土 石 一 定 要 分 離 到 已 經 離 開 河 床 才 會 有 取 的 問 題 ; 第 二 個 要 素 要 跟 空 間 有 關 係, 土 石 客 觀 上 已 離 開 原 來 採 的 地 點, 故 運 到 河 床 之 外, 固 為 取, 如 已 經 離 開 原 地 點 有 客 觀 上 的 距 離 ( 例 如 50 公 尺 ), 如 確 認 並 非 暫 行 調 整 性 的 堆 置, 亦 屬 取, 亦 即 這 個 地 方 有 二 個 要 素, 一 個 是 行 為 要 素, 一 個 是 空 間 要 素, 這 是 一 個 結 果 犯 的 概 念, 即 一 種 標 的 物 土 石, 已 經 離 開 了 河 床 自 然 存 在 的 區 域, 部 分 判 決 中,100 公 尺 被 認 為 仍 在 河 川 區 域 內, 其 是 依 ( 本 案 ) 刑 法 的 觀 點, 以 結 果 犯 來 處 理 這 個 問 題 第 六 項 河 川 土 石 採 取 或 挖 掘 行 為 之 分 析 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 或 第 5 款 規 定 之 行 為, 可 以 訂 定 認 定 基 準 來 加 以 區 別 認 定, 但 不 是 推 定 原 則, 因 為 推 定 不 會 有 原 則, 如 果 有 原 則 則 是 基 於 經 驗 法 則 來 做 推 定, 亦 即 提 出 那 些 已 經 是 屬 於 水 利 業 務 上 的 經 驗 法 則 來 做 推 ; 認 定 基 準 則 不 是 一 個 標 準 而 已, 因 為 標 準 會 有 絕 對 性 的 問 題, 不 符 合 標 準, 就 會 錯 誤, 而 基 準 只 是 提 供 一 個 最 低 度 認 定 事 實 的 標 準, 符 29

34 合 該 標 準, 固 可 涵 攝 該 事 實, 不 完 全 符 合 並 不 表 示 就 一 定 不 是 該 事 實 不 得 未 經 許 可 而 採 取 土 石, 亦 即 未 經 河 川 管 理 機 關 同 意 許 可 或 核 准, 任 何 人 任 何 機 關 都 不 可 以 去 採 取 土 石, 惟 它 可 能 有 正 當 的 理 由 運 走 土 石, 所 以 我 們 重 點 應 是 在 處 理 那 些 理 由 才 是 正 當 ; 此 時 有 兩 種 可 以 考 慮 的 方 式, 一 是 負 面 表 列 : 列 出 那 些 是 不 算 是 有 正 當 理 由 的 事 項 : 一 是 正 面 表 列 : 列 出 那 些 是 正 當 理 由 的 事 項 ; 依 水 利 實 務 經 驗 判 斷, 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 或 第 5 款 規 定 認 定 基 準, 採 負 面 表 列 的 方 式 為 適 當 ; 但 是 否 全 部 負 面 表 列, 或 有 些 負 面, 有 些 正 面, 值 得 進 一 步 探 討 有 關 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 或 第 5 款 可 能 之 實 際 行 為 態 樣 部 分, 原 則 上 分 為 三 大 部 分 :( 一 ) 為 行 為 人 於 河 川 內 無 任 何 經 河 川 管 理 機 關 同 意 許 可 或 核 准 之 其 他 行 為, 亦 非 其 他 目 的 事 業 主 管 機 關 基 於 職 權 發 動 之 行 為,( 二 ) 為 行 為 人 於 河 川 內 有 經 許 可 採 取 土 石 或 為 機 關 疏 濬 工 程 之 行 為 及 ( 三 ) 為 行 為 人 於 河 川 內 為 機 關 治 理 工 程 或 其 他 許 可 行 為 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 或 第 5 款 行 為 之 區 分, 如 能 充 份 掌 握 歷 來 經 驗 可 能 行 為 之 態 樣, 及 加 以 歸 類 分 屬 前 述 兩 款 行 為 之 範 圍, 仍 以 認 定 基 準 之 性 質 擬 訂, 會 較 利 於 執 行 人 員 之 認 知 與 實 務 執 行 上 之 應 用 ; 亦 即 發 生 符 合 該 認 定 基 礎 之 行 為, 係 以 擬 制 性 質 之 視 為, 而 非 推 定 來 認 定 ; 前 述 認 定 基 準 係 屬 認 定 事 實 之 行 政 規 則, 制 定 後, 是 否 會 成 為 一 個 法 定 證 據, 是 必 需 考 慮 的 問 題, 由 於 法 定 證 據 有 一 個 難 題, 即 符 合 該 規 定, 就 應 為 肯 定 之 認 定 ; 不 符 合 該 法 定 證 據 規 定, 即 應 為 否 定 之 認 定 然 而 事 實 上 實 務 案 例 的 態 樣 很 多, 在 認 定 事 實 時, 現 在 的 規 定 應 是 依 自 由 心 證 而 不 是 主 管 機 關 所 訂 定 的 唯 一 證 據 準 則, 也 就 是 不 可 以 只 依 據 法 定 證 據, 換 言 之, 如 果 制 定 本 行 政 規 則, 它 也 不 可 當 做 認 定 事 實 的 唯 一 證 據, 法 定 證 30

35 據 是 具 有 拘 束 性 局 限 性 與 僵 化 的 證 據 規 則, 所 以 要 有 一 個 更 重 要 的 前 提, 如 果 不 符 合 所 列 認 定 基 準 的 情 形, 河 川 管 理 機 關 還 是 能 依 照 事 實 作 自 由 心 證, 以 認 定 特 定 事 實 是 否 符 合 法 律 之 概 念, 並 能 提 出 事 實 與 法 規 的 關 聯 性 應 強 調 的 是, 河 川 內 採 取 土 石 或 挖 掘 河 川 區 域 內 原 有 形 態 之 使 用 行 為 近 似 態 樣 繁 多, 本 認 定 基 準 僅 是 一 個 基 準, 符 合 基 準 規 定, 可 以 認 定 未 經 許 可 採 取 土 石, 不 符 合 時, 未 必 不 可 以 認 定 未 經 許 可 採 取 土 石, 故 本 規 則 應 避 免 變 成 一 種 法 定 證 據 前 述 本 認 定 基 準 之 旨 意 可 能 與 目 前 行 政 法 規 適 用 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 之 強 制 規 定 不 甚 符 合, 如 不 符 合, 應 研 議 修 正 現 行 相 關 行 政 法 規 ; 又 對 於 過 去 未 曾 發 生, 或 過 去 曾 發 生 而 未 能 週 延 納 入 本 草 案 之 個 案 情 況, 仍 宜 於 認 定 基 準 內 容 中 規 定, 河 川 管 理 機 關 對 個 案 仍 有 按 實 際 情 況, 依 行 政 程 序 法 個 別 調 查 事 實, 適 用 法 律 及 個 案 審 酌 處 分 之 空 間 ( 例 如 顏 君 洪 君 等 行 為 人 於 96 年 10 月 19 日 未 經 許 可 於 中 央 管 河 川 白 水 溪 河 川 區 域 內 僱 用 挖 土 機 搬 運 河 床 土 石 堆 放 於 旁 遭 沖 刷 河 岸, 遭 台 南 縣 白 河 分 局 偵 查 隊 查 獲 並 移 送 地 檢 署 偵 辦, 挖 土 機 一 部 由 檢 察 官 指 示 扣 押 並 交 由 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 代 為 保 管 97 年 2 月 22 日 檢 察 官 指 示 發 還 機 具, 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 仍 依 據 行 政 罰 法 第 36 條 規 定 辦 理 扣 留 機 具 當 時 取 締 紀 錄 以 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 5 款 處 分, 惟 因 國 有 財 產 局 於 現 勘 時 認 為 本 案 有 盜 採 砂 石 情 事, 故 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 函 行 為 人 依 行 政 罰 法 第 36 條 規 定 繼 續 扣 留 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 於 97 年 4 月 10 日 召 開 案 件 審 查 會 議, 會 議 結 論 為 俟 司 法 偵 查 結 果 出 爐 再 行 辦 理 後 續 行 政 處 分,, 機 具 挖 土 機 一 部 仍 扣 留 該 局 於 97 年 4 月 20 日 函 請 台 南 地 檢 署 及 國 有 財 產 局 提 供 是 否 有 土 石 31

36 外 運 跡 證 以 供 辦 理 後 續 行 政 處 分, 國 有 財 產 局 於 97 年 4 月 3 日 函 復 該 局 無 積 極 事 證 可 證 明 該 行 為 人 將 土 石 外 運, 俟 司 法 偵 查 結 果 續 處 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 於 97 年 6 月 9 日 接 獲 台 南 地 檢 署 本 案 不 起 訴 處 分 書, 提 到 : 觀 察 該 處 河 床 與 產 業 道 路 之 間, 確 實 存 在 有 塌 陷 所 造 成 明 顯 落 差, 而 該 等 落 差 地 帶, 有 從 河 床 上 挖 出 的 石 塊 大 量 堆 砌, 而 現 場 唯 一 可 以 進 出 的 產 業 道 路, 看 不 出 有 砂 石 車 載 運 重 物 輾 壓 過 的 車 痕... 等, 認 為 罪 嫌 不 足 不 起 訴 處 分 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 將 上 述 案 提 請 經 濟 部 水 利 署 裁 示 本 案 違 反 之 法 條, 顯 示 大 部 分 河 川 管 理 機 關 怯 於 依 行 政 程 序 法 規 定 個 別 調 查 事 實 認 定 事 實, 適 用 法 律 及 個 案 審 酌 處 分, 或 有 所 困 惑 拿 捏 不 定, 其 期 待 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 及 第 5 款 規 定 認 定 基 準 之 訂 定, 雖 使 其 有 基 準 依 據, 但 亦 擔 心 因 其 有 所 依 賴, 而 放 棄 本 於 職 權 審 酌 處 分 之 作 為, 從 此 種 河 川 管 理 機 關 習 於 看 別 的 機 關 如 何 認 定, 並 視 司 法 機 關 偵 辦 結 果 來 認 定 違 反 水 利 法 令 之 行 為 之 情 形 而 言, 刑 事 偵 辦 之 構 成 要 件 本 即 與 行 政 處 分 有 所 不 同, 雖 可 以 互 相 參 酌 偵 辦 或 處 分 之 證 據 或 理 由 等, 但 是 可 以 分 別 獨 立 認 定 犯 罪 或 違 法 事 實 的, 例 如 上 述 案 例 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 函 詢 台 南 地 檢 署 及 國 有 財 產 局 提 供 是 否 有 土 石 外 運 跡 證 以 供 辦 理 後 續 行 政 處 分, 已 有 將 土 石 外 運 始 推 定 為 採 取 土 石, 否 則 即 為 挖 掘 河 川 區 域 內 原 有 形 態 之 使 用 行 為 之 傾 向 ; 足 見 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 及 第 5 款 之 行 為 確 有 訂 定 認 定 基 準 需 要, 以 免 不 同 之 河 川 管 理 機 關 對 於 相 類 之 行 為 認 定 適 用 之 法 令 規 定 殊 異, 但 亦 要 加 強 河 川 管 理 機 關 對 於 本 身 職 權 之 認 知, 使 能 積 極 個 案 認 定 事 實, 適 用 法 律 及 審 酌 處 分 第 二 節 實 例 處 分 或 判 決 分 析 32

37 第 一 項 刑 事 不 起 訴 處 分 之 問 題 ( 一 ) 案 例 事 實 洪 君 僱 用 顏 君 於 96 年 10 月 19 日 在 台 南 縣 白 河 鎮 白 米 溪 箕 湖 段 木 屐 寮 小 段 土 地 附 近 駕 駛 挖 土 機 整 理 產 業 道 路, 搬 運 河 床 土 石 堆 放 於 遭 沖 刷 河 岸, 經 台 南 縣 警 察 局 白 河 分 局 查 獲 並 移 送 地 檢 署 偵 辦, 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 以 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 1 項 第 5 款 規 定, 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 原 有 型 態 之 行 為, 認 應 依 水 利 法 第 93 條 之 2 第 7 款 處 十 萬 元 以 上 五 十 萬 元 以 下 罰 鍰 ; 惟 基 於 刑 事 先 行 原 則, 俟 地 檢 署 偵 辦 後 視 其 結 果 續 辦 ( 二 ) 案 例 爭 點 分 析 洪 君 在 未 知 會 國 有 財 產 局 及 經 濟 部 水 利 署 第 五 河 川 局 之 情 形 下, 僱 用 顏 君 使 用 挖 土 機, 在 屬 於 該 二 單 位 管 理 之 土 地 上 進 行 上 述 行 為, 此 究 否 屬 二 人 基 於 不 法 所 有 之 犯 意, 竊 取 該 地 河 川 上 之 土 石, 而 涉 有 共 同 竊 盜 毀 損 罪 嫌? ( 三 ) 檢 察 署 處 分 意 旨 依 刑 事 訴 訟 法 第 154 條 第 2 項 規 定, 無 證 據 不 得 認 定 犯 罪 事 實 ; 另 認 定 不 利 於 被 告 之 事 實, 須 依 積 極 證 據, 苟 積 極 證 據 不 足 為 不 利 於 被 告 事 實 之 認 定 時, 即 應 為 有 利 於 被 告 之 認 定, 更 不 必 有 何 有 利 之 證 據 ; 其 為 訴 訟 上 之 證 明, 須 於 通 常 一 般 之 人 均 不 致 有 所 懷 疑, 而 得 確 信 其 為 真 實 之 程 度 者, 始 得 據 為 有 罪 之 認 定 ( 最 高 法 院 30 年 上 字 第 816 號 40 年 台 上 字 第 86 號 判 例 76 年 台 上 字 第 4986 號 判 例 ) 被 告 洪 君 果 園 對 外 聯 絡 的 產 業 道 路 被 河 水 沖 蝕, 因 為 緊 急 處 理, 乃 僱 請 顏 君 挖 取 河 床 上 的 土 石 填 補 坍 方 的 道 路 在 無 積 極 證 據 顯 示 被 告 有 將 土 33

38 石 載 離 現 場 之 情 形 下, 尚 難 僅 因 系 爭 河 床 土 地 上 有 被 開 挖 過, 即 遽 認 被 告 涉 有 竊 取 土 石 之 嫌 疑, 是 被 告 所 為 尚 非 出 於 不 法 所 有 之 意 圖, 即 與 竊 盜 罪 之 構 成 要 件 有 間 再 查, 依 現 場 勘 驗 之 觀 察, 該 河 床 尚 無 因 此 阻 塞 不 能 流 通 之 情 形, 亦 即 當 地 河 床 上 雖 然 呈 現 兩 處 窪 地, 但 仍 未 達 致 令 不 堪 使 用 之 情 形, 是 以 亦 與 毀 損 罪 之 構 成 要 件 有 別, 要 難 遽 以 毀 損 罪 相 繩, 應 認 被 告 罪 嫌 尚 有 不 足, 乃 以 不 起 訴 處 分 ( 四 ) 本 文 見 解 本 案 就 刑 事 不 起 訴 處 分 之 觀 點 而 言, 有 其 見 解, 尚 非 明 顯 悖 理, 洪 君 果 園 對 外 聯 絡 之 產 業 道 路, 係 關 乎 洪 君 果 園 之 生 產 經 營 及 收 益, 洪 君 挖 取 河 床 土 石 填 補 坍 方 之 道 路, 已 將 土 石 置 於 其 管 領 受 益 之 範 圍, 應 可 認 取 得 使 用 該 土 石, 只 要 在 其 管 領 受 益 之 範 圍, 其 有 否 竊 取 土 石 宜 不 在 於 是 否 將 土 石 載 離 現 場, 即 使 土 石 仍 在 現 場, 仍 屬 為 其 所 用 另 就 河 道 之 變 遷 特 性 而 言, 在 河 道 內 挖 取 土 石 而 呈 現 窪 地, 係 以 人 為 不 循 河 川 治 理 原 則 隨 機 改 變 河 床 地 形, 將 產 生 不 可 預 測 之 漩 渦, 溯 源 沖 刷 或 窪 地 週 遭 土 石 之 崩 坍 等 河 道 引 致 變 遷 現 象, 以 一 時 之 現 場 勘 驗, 即 認 未 達 致 令 不 勘 使 用 之 情 形, 亦 即 認 為 不 影 響 河 川 通 洪 功 能 之 維 持, 應 非 完 全 允 適 檢 察 署 或 係 以 農 民 經 營 果 園 為 弱 勢 經 濟 行 為 之 情 理 考 量, 在 依 法 可 容 認 定 事 實 適 用 法 令 之 情 形 下, 予 以 不 起 訴 處 分 ; 惟 刑 事 不 予 起 訴, 水 利 法 之 行 政 處 分 即 需 啓 動, 依 不 起 訴 處 分 之 主 要 考 量 係 因 未 將 河 川 砂 石 載 離 現 場 之 基 準, 類 如 前 述 探 討 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 採 取 土 石 之 最 寬 鬆 情 形 下 之 將 河 川 砂 石 運 離 河 川 區 域 之 條 件 ; 然 其 挖 取 土 石 並 用 于 己 身 果 園 對 外 聯 絡 道 路, 應 己 足 堪 認 定 屬 第 3 款 之 採 取 土 石 情 形, 則 刑 事 不 起 訴 處 34

39 分 之 結 果, 反 有 讓 洪 君 承 受 違 反 該 第 3 款 規 定, 而 有 被 處 以 水 利 法 第 92 條 之 2 規 定 一 百 萬 元 以 上 五 百 萬 元 以 下 罰 鍰 之 危 險 前 述 因 刑 事 不 起 訴 處 分, 而 反 遭 鉅 額 罰 鍰 之 行 政 處 分 更 嚴 厲 情 形, 行 為 人 在 法 律 情 感 上 常 難 以 接 受, 除 提 起 訴 願 外, 並 引 致 人 民 對 政 府 執 法 之 不 滿, 雖 刑 事 罰 行 政 處 分 之 認 定 事 實 及 適 用 法 令 之 認 定 基 準, 本 即 各 自 獨 立 行 使, 惟 在 人 民 之 法 律 概 念 上, 竊 盜 土 石 及 未 經 許 可 採 取 土 石 均 以 盜 採 土 石 視 之, 甚 至 誤 為 等 同 行 為, 實 宜 就 彼 此 事 實 認 定 及 刑 度 處 分 程 度 加 以 探 討, 合 理 調 整, 俾 維 行 為 可 責 性 與 處 罰 之 平 衡 第 二 項 行 政 處 分 之 問 題 案 例 一 ( 一 ) 案 例 事 實 某 營 造 股 份 有 限 公 司 因 承 包 交 通 部 台 灣 鐵 路 管 理 局 宜 蘭 線 濁 水 溪 橋 改 建 工 程, 需 於 濁 水 溪 ( 正 式 名 稱 應 為 蘭 陽 溪 ) 上 蘭 陽 大 橋 之 河 床 上 設 立 施 工 便 道, 並 於 行 水 區 ( 應 為 河 川 區 域 內 ) 用 現 地 砂 土 填 築 ( 築 島 ), 以 供 施 工 作 業 基 地,93 年 10 月 間 工 程 已 進 行 至 橋 面 工 程, 施 工 機 具 均 仰 賴 上 開 便 道 出 入 鉅 料,94 年 1 2 月 間 因 豪 雨 導 致 河 床 水 位 上 漲, 便 道 及 築 島, 均 有 部 分 被 沖 毀, 為 維 持 施 工 中 橋 面 結 構 施 工 便 道, 工 作 人 員 與 施 工 機 具 之 安 全, 該 公 司 派 駐 現 場 之 監 工 鍾 君 乃 於 94 年 2 月 16 日 分 別 委 請 經 營 挖 土 機 之 張 君 林 君, 進 入 工 地 挖 取 離 便 道 約 100 公 尺 之 土 石, 俾 用 以 回 填 遭 流 失 之 便 道 及 築 島 且 因 河 床 上 層 土 係 爛 泥 巴 不 適 合 做 便 道, 底 層 有 砂 礫 石 較 堅 實 始 做 便 道, 所 以 挖 掘 下 層 土 石 ; 並 預 計 於 工 程 結 束 後 馬 上 將 挖 掘 之 土 石 回 填 ; 因 挖 取 之 土 石 含 水 量 過 高, 不 能 馬 上 填 築, 需 經 瀝 乾 後, 再 予 填 築, 使 不 致 馬 上 又 遭 水 流 沖 失, 故 2 月 日 二 天 所 挖 取 35

40 之 土 石 均 置 放 在 工 區 旁 待 其 自 然 瀝 乾 ; 經 濟 部 水 利 署 第 一 河 川 局 乃 認 定 前 開 人 員 在 河 川 區 域 內 未 經 許 可 採 取 土 石, 違 反 水 利 法 第 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定, 依 同 法 第 92 條 之 2 規 定, 分 別 處 以 罰 鍰 ( 二 ) 案 例 爭 點 分 析 : 行 為 人 是 否 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 之 於 河 川 區 域 內 未 經 許 可 採 取 土 石, 究 竟 以 何 者 為 要 件? 經 濟 部 水 利 署 第 一 河 川 局 主 張 不 以 據 為 已 有 為 要 件, 而 如 以 使 用 該 土 石 為 目 的, 即 己 構 成, 不 以 其 有 外 運 至 河 川 區 域 外 為 條 件, 故 鍾 君 等 人 挖 取 土 石 載 運 到 工 區 堆 置 即 有 使 用 之 目 的 ; 況 如 鍾 君 採 取 土 石 不 為 所 用, 又 何 必 大 費 周 章 至 工 程 範 圍 內 堆 置, 其 據 為 私 有 之 意 圖 甚 為 明 確 另 認 鍾 君 等 於 河 川 區 域 內 ( 工 區 範 圍 外 100 公 尺 ) 採 取 土 石 再 運 至 工 區 內 堆 置, 業 己 造 成 河 川 流 路 不 穩 定, 通 洪 斷 面 減 小, 影 響 河 防 安 全 甚 巨 鍾 君 等 人 則 針 對 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 採 取 土 石 之 意 涵, 就 其 文 義 體 系 性 目 的 性 分 別 加 以 分 析 揣 述 如 次 : 採 取 土 石 係 指 挖 掘 並 据 為 己 有 ; 依 文 義 解 釋, 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 之 構 成 要 件 係 採 取 土 石, 除 採 之 外, 尚 有 取 之 要 件 依 五 南 圖 書 出 版 公 司 出 版 簡 明 活 用 辭 典, 取 者, 會 意, 從 又 耳 古 代 處 罰 罪 犯 或 俘 虜 敵 人, 都 割 下 左 耳 來 計 算 軍 功, 所 以 獲 得 為 取, 故 有 據 為 私 有 之 意 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 前 段 為 採 取 第 5 款 前 段 為 挖 掘, 在 解 釋 上, 採 土 石 當 然 係 指 挖 掘 土 石 而 言, 殊 難 想 像 採 土 石 不 用 挖 掘 換 言 之, 採 取 除 了 採 外 ( 挖 掘 ) 外, 取 係 據 為 己 有 之 意, 否 則 在 解 釋 上 無 法 與 挖 掘 作 區 隔 前 述 依 體 系 性 解 釋,92 年 2 月 6 日 公 布 之 土 石 採 取 法, 該 法 第 10 36

41 11 35 條 規 定, 申 請 土 石 採 取 許 可, 應 檢 具 申 請 書, 申 請 書 應 包 括 運 輸 計 畫, 土 石 外 運 時, 應 使 其 裝 載 於 專 用 車 輛 或 專 用 車 廂, 並 應 開 具 出 貨 三 聯 單 交 運 送 人 隨 車 携 帶 土 石 採 取 區 土 地 為 公 有 者, 土 地 管 理 機 關 得 出 租 或 同 意 使 用, 並 收 取 租 金 或 使 用 費 準 此 而 言, 土 石 採 取 法 要 求 運 輸 計 畫 出 貨 單 與 對 價, 其 所 規 範 者, 係 取 得 土 石 並 外 運 而 言 既 然 土 石 採 取 法 所 稱 之 採 取, 並 不 單 指 挖 掘 而 言, 基 於 法 規 範 一 致 性 的 考 量, 原 則 上, 水 利 法 自 不 應 做 不 同 之 解 釋 再 依 目 的 性 解 釋, 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 第 5 款 之 規 範 目 的 在 於 避 免 人 為 破 壞 河 川 區 域, 導 致 洪 汛 期 間 水 患 成 災 其 中 第 3 款 前 段 為 採 取, 第 5 款 前 段 為 挖 掘, 其 罰 則 不 相 一 致 ( 水 利 法 第 92 條 之 2 第 93 條 之 2 參 照 ) 就 對 河 川 區 域 之 破 壞 程 度 而 言, 採 取 應 指 挖 掘 土 石 據 為 已 有, 並 運 出 河 川 區 域, 在 客 觀 上 有 難 以 之 損 害, 因 而 立 法 者 加 重 處 罰, 且 藉 此 處 罰 行 為 人 主 觀 之 不 法 反 觀 挖 掘 土 石, 行 為 人 並 無 據 為 已 有 之 意, 且 土 石 未 搬 離 河 川 區 域, 客 觀 上 易 於 回 復 原 狀, 不 論 其 客 觀 不 法 與 主 觀 不 法 內 涵 而 言, 皆 顯 低 於 採 取 土 石, 因 此, 立 法 者 為 反 應 此 等 差 別, 而 在 規 範 上 自 有 不 同 之 安 排 或 謂 挖 掘 係 指 就 地 或 相 鄰 之 區 域 所 為 之 行 為, 先 不 論 該 挖 掘 之 解 釋 從 何 而 來, 亦 不 論 此 一 解 釋 的 意 義 究 竟 為 何, 至 少 就 相 鄰 之 區 域 行 為, 亦 屬 挖 掘 而 相 鄰 之 區 域 屬 於 規 範 性 之 概 念, 亦 必 須 透 過 解 釋 而 來, 本 案 挖 取 砂 石 與 工 地 之 地 點 相 隔 不 過 100 公 尺, 為 何 非 相 鄰 之 區 域? 究 竟 需 相 隔 多 遠 才 屬 相 鄰 之 區 域? 均 未 見 任 何 說 明 綜 上, 就 文 義 體 系 與 目 的 性 解 釋 而 言, 採 取 土 石 與 挖 掘 土 石 之 差 異, 在 於 是 否 有 據 為 已 有 與 搬 離 河 川 區 域 本 案 鍾 君 等 係 為 了 防 護 自 身, 工 地 37

42 與 機 器 之 安 全, 在 不 得 己 之 情 形 下, 挖 掘 土 石, 並 未 將 土 石 據 為 已 有 與 搬 離 河 川 區 域, 原 處 分 與 訴 願 決 定 ( 維 持 原 處 分 ) 自 有 所 違 誤 ( 三 ) 法 院 判 決 意 旨 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 與 違 反 水 利 法 第 78 絛 之 1 第 5 款 之 行 為 態 樣, 對 於 河 川 區 域 法 益 侵 害 的 程 度 不 一, 故 分 別 依 同 法 第 92 條 之 2 第 7 款 及 第 93 條 之 2 第 7 款 規 定 罰 鍰 之 額 度 輕 重 有 別 ; 從 水 利 法 78 條 之 1 第 5 款 規 定 之 前 後 文 義, 可 知 所 謂 挖 掘 埋 填, 應 係 指 在 河 川 區 域 內 挖 掘 後, 未 將 挖 掘 之 土 石 搬 離 河 川, 仍 係 埋 填 於 河 川 區 域 內, 其 結 果 僅 變 更 河 川 區 域 內 原 有 形 態 而 已 ; 如 果 挖 掘 後, 將 挖 掘 之 土 石 搬 離 河 川 區 域 或 據 為 私 有, 則 該 當 於 第 78 條 之 1 第 3 款 之 採 取 土 石 ; 蓋 從 文 義 解 釋, 取 字 係 會 意 字, 從 又 耳 古 代 處 罰 罪 犯 或 俘 虜 敵 人, 都 割 下 左 耳 來 計 算 軍 功, 所 以 獲 得 為 取, 故 有 據 為 私 有 之 意 且 就 上 開 兩 種 行 為 對 於 河 川 區 域 之 破 壞 程 度 及 其 規 範 效 果 而 言, 亦 屬 不 同 鍾 君 等 人 並 無 將 所 挖 掘 砂 石 外 運 或 據 為 私 有 之 情 形, 堪 以 採 信 ; 鍾 君 等 人 係 為 修 補 河 川 區 域 內 曾 經 取 得 許 可 舖 設 的 施 工 便 道, 而 有 挖 掘 工 地 附 近 同 一 河 川 區 域 土 石 之 行 為, 並 於 準 備 將 之 埋 填 於 同 一 河 川 區 域 內 時 即 被 查 獲 又 經 濟 部 水 利 署 第 一 河 川 局 訴 訟 代 理 人 李 君 表 示 : 本 件 究 係 適 用 第 3 款 或 第 5 款 處 罰, 須 視 行 為 人 目 的 是 否 為 取 得 砂 石 並 據 為 己 有 若 目 的 非 係 為 取 得 砂 石 並 據 為 已 有, 則 依 3 款 未 經 許 可 採 取 砂 石 處 罰 之 ; 若 目 的 非 為 取 得 砂 石, 僅 是 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 原 有 形 態 之 使 用 行 為, 則 係 依 據 第 5 款 處 罰, 鍾 君 等 人 在 河 川 區 域 內 挖 掘 土 石 後, 並 未 將 挖 掘 之 土 石 搬 離 河 川 區 域, 或 據 為 私 有, 其 結 果 僅 變 更 河 川 區 域 內 原 有 形 態 而 己, 自 應 依 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 5 款 規 定 論 處 又 或 謂 水 利 法 第 78 38

43 條 之 1 第 5 款 規 定 所 稱 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 之 使 用 行 為, 係 指 就 地 或 相 鄰 河 川 區 域 所 為 之 行 為, 却 又 謂 本 案 於 濁 水 溪 橋 工 程 工 區 1 百 公 尺 外 採 取 土 石, 係 屬 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定, 而 未 說 明 在 同 一 河 川 區 域 相 隔 100 公 尺 如 何 不 符 合 所 謂 相 鄰 之 區 域, 其 理 由 似 嫌 不 備 及 前 後 矛 盾 揆 諸 前 開 說 明, 鍾 君 等 之 行 為 僅 該 當 於 水 利 法 第 78 條 之 1 第 5 款 之 挖 掘 埋 填 或 變 更 河 川 區 域 內 原 有 形 態 之 使 用 行 為 ( 四 ) 本 文 見 解 水 利 法 第 78 條 之 1 第 3 款 規 定 之 採 取 土 石 揆 諸 採 取 之 文 義, 及 違 反 該 第 3 款 規 定 與 第 5 款 規 定 之 挖 掘 分 別 課 以 程 度 相 差 頗 鉅 之 處 罰 之 目 的 性, 暨 其 在 土 石 採 取 法 相 關 規 範 之 體 系 性, 宜 認 其 實 質 意 涵 係 採 挖 土 石 並 據 為 私 有 ; 其 中 有 關 土 石 採 取 法 對 土 石 採 取 許 可 之 規 範, 基 於 向 來 法 制 上 土 石 採 取 需 併 同 申 請 土 石 採 取 之 河 川 使 用 許 可, 故 認 土 石 採 取 法 與 水 利 法 在 採 取 土 石 之 意 涵 上, 宜 具 有 法 規 範 之 一 致 性, 允 屬 適 當 前 述 採 挖 土 石 並 據 為 已 有, 已 有 別 於 以 往 部 分 河 川 管 理 執 行 機 關 認 為 以 使 用 所 採 挖 之 土 石 為 目 的, 即 足 當 採 取 土 石 之 行 為 ; 所 謂 據 為 已 有 之 意 涵, 宜 以 獲 得 為 範 圍, 而 不 宜 擴 充 至 前 述 使 用 所 採 挖 之 土 石 為 目 的 即 包 括 在 內 ; 至 以 區 域 範 圍 或 距 離 解 釋 所 謂 挖 掘 係 指 就 地 或 相 鄰 之 區 域 所 為 之 行 為, 或 就 個 別 特 定 之 行 為, 例 如 便 道 之 施 築, 以 其 係 許 可 就 地 整 平 而 己, 而 解 釋 所 裁 量 之 相 當 範 圍 或 距 離 即 非 就 地 整 平, 除 難 以 對 應 同 一 河 川 區 域 如 何 界 定 相 鄰 之 區 域 及 就 地 之 概 念 範 圍 或 距 離, 亦 偏 離 採 取 之 實 質 意 涵 又 前 述 將 所 採 挖 土 石 據 為 已 有 與 否? 與 是 否 將 土 石 運 至 河 川 區 域 外 實 為 兩 個 不 同 層 面 之 事 項 ; 雖 如 將 所 採 挖 土 石 搬 離 河 川 區 域, 實 難 以 水 39

44 利 法 第 78 條 第 1 項 第 5 款 規 定 之 挖 掘 認 定 之, 然 採 取 土 石 並 不 以 將 土 石 搬 離 河 川 區 域 為 要 件, 亦 即 將 土 石 堆 置 於 河 川 區 域 內, 亦 有 可 能 有 據 為 私 有 之 情 形, 例 如 私 人 在 河 川 區 域 內 興 築 工 程, 取 用 土 石 為 工 程 材 料, 並 因 而 獲 有 收 益 者 ; 或 類 如 以 往 河 川 區 內 尚 有 頗 多 土 石 採 取 碎 解 洗 選 場 ( 砂 石 場 ), 業 者 採 挖 土 石 堆 置 於 河 川 區 域 內 之 砂 石 場 內, 當 屬 將 土 石 據 為 已 有 之 行 為 ; 換 言 之, 採 取 土 石 並 非 如 前 述 鍾 君 等 人 所 主 張 之 將 土 石 據 為 己 有 與 搬 離 河 川 區 域, 而 係 如 法 院 判 決 所 述 之 外 運 ( 即 搬 離 河 川 區 域 ) 或 據 為 私 有, 與 及 或 一 字 之 差, 意 涵 不 同 反 而, 宜 認 未 將 砂 石 搬 離 河 川 區 域, 且 未 據 為 私 有 ( 即 先 審 視 區 域 要 素 之 有 否 運 至 河 川 區 域 外, 再 審 視 是 否 有 在 河 川 區 域 內 據 為 私 有 之 情 形 ), 始 符 合 認 定 其 為 違 反 水 利 法 第 78 條 之 1 第 5 款 挖 掘 之 行 為 實 務 上, 或 有 將 所 採 挖 土 石 填 築 承 包 工 程 之 施 工 便 道, 仍 類 同 使 用 所 採 挖 之 土 石 為 工 程 完 成 後 永 久 結 構 物 之 一 部 份, 且 均 有 因 而 收 益 支 用 價 額 之 情 形 ( 施 工 便 道 通 常 亦 為 工 程 預 算 之 一 部 分 工 作 項 目, 並 納 入 支 付 一 是 費 用 予 承 商 ), 故 認 兩 者 實 難 區 分 不 同 屬 將 土 石 據 為 己 有, 之 情 形 ; 雖 通 常 施 工 便 道 於 施 工 完 成 不 需 使 用 時, 即 將 填 築 便 道 之 土 石 攤 平 回 歸 河 床, 實 不 宜 認 使 用 人 有 獲 得 土 石 之 取 之 情 形 案 例 二 ( 一 ) 案 例 事 實 :(97 年 度 裁 字 第 號 最 高 行 政 法 院 裁 定 ) 某 營 造 有 限 公 司 於 民 國 94 年 8 月 間 承 攬 苗 栗 縣 政 府 發 包 之 苗 17 線 平 安 大 橋 路 基 掏 空 及 駁 崁 工 程 一 苗 17-1 水 頭 屋 橋 工 程, 由 訴 外 人 洪 君 駕 駛 訴 外 人 吳 君 所 有 之 挖 土 機 施 作, 並 由 該 營 造 公 司 所 屬 監 工 翁 君 在 場 監 督, 翁 君 指 示 洪 君 駕 駛 挖 土 機 在 苗 栗 縣 三 灣 鄉 灣 銅 段 水 頭 屋 橋 右 岸 橋 基 之 中 港 40